Ragioneria Generale dello Stato

Ispettorato Generale di Finanza .

Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

SETTORE V

RELAZIONE
sulla verifica amministrativo-contabile presso il
COMUNE DI CIVITANOVA MARCHE

eseguita dal 13 gennaio al 20 febbraio 2009

Temi, 30 marzo 2009

Il dirigente dei S.I.Fi.P.

Massimiliano Bardani
 2

INDICE SOMMARIO ....•......... 1

PREMESSA 4
CAPITOLO I - LA SPESA PER IL PERSONALE 5
I.I I vincoli posti alla spesa per il personale dalle leggi finanziarie 9

CAPITOLO II - IL TRA TT AMENTO ACCESSORIO DEL PERSONALE DEL

COMPARTO 16
2.1 La con trattazione collettiva decen tra ta in tegra tiva. 16

2.2 Il fondo per la produttività del personale 19

2.2.1 Le risorse stabili 21
2.2.2 Le risorse aggiuntive ex articolo 15, comma 2, CCNL 1.4.99 25
2.2.3 Le risorse aggiuntive ex articolo 15, comma 5, CCNL 1.4.99 26
2.2.4 I "progetti per i nuovi servizi" 31
2.2.5 Le risorse aggiuntive ex articolo 31, comma 7, CCNL 22.1.04 45
2.2.6 La costituzione del fondo: considerazioni conclusive 47
2.3 L'utilizzo delle risorse del fondo per il trattamento accessorio del personale 48
2.3.1 Le progressioni orizzontali 50
2.3.2 Gli incentivi previsti da specifiche norme 52

2.4 Il Princi pio di on n ico m p rensiv ità 57

2.5 L'a rea delle posizion i orga n izza tive 64

CAPITOLO III - IL TRATTAMENTO ACCESSORIO DELLA DIRIGENZA 66

3.1 La con trattazione decen tra ta integrativa 66

3.2 Il fondo per il trattamento accessorio 67

3.2.1 Le risorse "storiche" - art.26, comma l, lettera a) 68
3.2.2 Gli incrementi del fondo - art.26, comma 3 71
3.2.3 Gli incrementi del fondo - conclusioni 74
3.3 La retribuzio ne di posizion e 75

3.4 La retribuzione di risu Ita to 78

3.5 Il Prin cipio di on n ico m p rensività '" 81

3.6 I com pensi del segreta rio generale 85

CAPITOLO IV - GLI INCARICHI ESTERNI 96

4.1 Qu adro no rmativo di riferim en to 96

4.2 Gli incarichi di studio, ricerca e consulenza 97

4.3 Le collaborazioni coordinate e continuative 99

4.4 Gli incarichi professionali Legge Merloni 103

CAPITOLO V - IL PATTO DI ST ABILIT À ...........................................•............................111

5.1 Il patto di stabilità interno nel 2006 111
5.1.1 Le sanzioni per il mancato raggiungimento degli obiettivi , 113

Ne/azione sulla l'cn/ìca amminlstrativo-conra!Jife e,l,'eguiul presso il <. 'oJJlune di Ci\'itaJ1l.wa :Harche
 3

5.2 Il patto di stabilità interno nel 2007 114

5.2.1 Le sanzioni per il mancato raggiungimento degli obiettivi 115
5.3 Il patto di stabilità interno nel 2008 116

CAPITOLO VI - IL RISULTATO D'AMMINISTRAZIONE 119

6.1 Il risultato d' ammiuistrazione nel periodo 2004/2008 119

6.2 G Ii eq u ilibri di bilan cio. 120

6.3 L'utilizzo dell' avanzo d i a m m in istrazione 129

6.4 1 resid ui attivi e passivi 131

6.4.1 Le entrate e l'analisi dei residui attivi 131
6.4.2 La dinamica della spesa e l'analisi dei residui passivi 156
6.4.3 Considerazioni di sintesi 164

CAPITOLO VII - L 'INDEBIT AMENTO 166

7.1 Il ricorso all'indebitamento nel periodo 2004/2008 166

7.2 Il residuo da erogare sui mutui in ammortamento 170

7.3 L'utilizzo dei risparmi derivanti dalla rinegoziazione dei mutui 172

7.4 Le operazioni di finanza derivata 176

Ne/azione SI/ila \'cr(jiC(1 (}J1w1.inf!.;trotivo-conla1Ji!e escguilll presso il Comune di Ch'iianova J1aJ'che

 4

PREMESSA

Con nota prot. n. 2137 - S.1. 2098 del 12 gennaio 2009, il Ragioniere Generale dello
Stato, in esecuzione della direttiva del Ministro dell'Economia e delle Finanze, ha disposto, ai
sensi dell'art. 60, comma 5, del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, l'esecuzione - da parte di un
dirigente dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica - di una visita ispettiva nei confronti del
Comune di Civitanova Marche al fine di effettuare una verifica amministrativo-contabile.

L'Ispettore Generale Capo di Finanza, con distinta nota, in pari data, ha conferito
l'incarico per lo svolgimento della verifica al sottoscritto dirigente dei S.I.Fi.P., dr. Massimiliano
Bardani, indicando quali oggetti principali della verifica la spesa del personale, gli incarichi
esterni, il patto di stabilità, l'indebitamento ed il risultato d'amministrazione.

L'ispezione si è svolta dal 13 gennaio al 20 febbraio 2009 ed ha avuto piena e completa

collaborazione da parte degli uffici dell'Ente.

All'esposizione dei risultati della verifica è dedicato il presente referto ispettivo.

Ne/azione sulla l'er(Jìca {Jnuninistratil'o ..conltl1JUe eseguilO presso il Comune di Civitanova J1a!'che
 5
CAPITOLO I- LA SPESA PER IL PERSONALE

Il Comune di Civitanova Marche nell'ultimo quinquennio ha visto una lievissima

flessione del numero dei dipendenti assunti con contratto a tempo indeterminato, cui è
corrisposto, tuttavia, un incremento del personale utilizzato con altre forme contrattuali, come
risulta chiaramente dalla tabella seguente.

PERSONALE DELL'ENTE
2003 2004 2005 2006 2007 120081
ATEMPOINDETERMINATO 256 248 255 248 233 231
ATEMPODETERMINATO 11 Il 12 13 8 9
ALTREFORMEFLESSIBILI - - 33 31 24
DOTAZIONEORGANICA 364 364 360 337 337 337
FONTE DATI: CONTO ANNUALE DEL PERSONALE

I dati del conto annuale, peraltro, non sono sufficienti ad illuminare compiutamente la
gestione delle risorse umane da parte dell'Ente, perché non rilevano i contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, ma soprattutto non consentono di coglierne un aspetto rilevante, qual
è la relazione fra numero di dipendenti e funzioni svolte.

Per una valutazione più corretta dell'andamento del personale si deve tener conto di
eventuali esternalizzazioni di servizi, che abbiano trasferito a soggetti terzi (aziende speciali,
società partecipate o privati taut caurt) attività prima svolte in economia con personale proprio.

Ancor più dell'utilizzazione di forme flessibili di lavoro, quali le co.co.co (per le quali si
rimanda ali' apposito paragrafo), rilevano nel complesso quegli affidamenti di servizi che di fatto
hanno semplicemente spostato alcune voci di spesa dall'INTERVENTOI all'INTERVENTOIII.

È chiaro, pertanto, che un'indagine completa circa le effettive dinamiche di evoluzione

della spesa del personale non potrebbe andare disgiunta da un'analisi circa gli affidamenti di
servizi, che, tuttavia, esula dal campo d'indagine della presente relazione.

Va comunque segnalato, a tal proposito, che l'Ente nell'ultimo quinquennio ha effettuato

svariate esternalizzazioni senza procedere alle adeguate corrispondenti riduzioni della dotazione
orgamca.

Di seguito diamo conto delle due principali esternalizzazioni avvenute nel periodo
2003/2008 con trasferimento di funzioni prima gestite in economia.

1) Servizio distribuzione e vendita gas metano.

Il servizio è stato trasferito alla Società in hause ATAC Civitanova S.p.A. a decorrere
dall' 1.1.03 con la deliberazione consiliare n.142 del 29.11.02, che prevedeva un meccanismo di

opting out per il trasferimento del personale comunale addetto al servizio. Successivamente la

Ne/azione sulla l'cl'{jìca anllninistrl1til'(H ..'onf(}/)i1eeseguilO presso il Comune di Ch'itanova ,"'forche

 6
deliberazione giuntale n. 605 deI31.10.03, richiamando l'iter imposto dalle relazioni sindacali,
poteva prendere atto che dei 10 addetti al servizio solo 3 avevano espresso il consenso al
trasferimento con decorrenza 1.11.03, mentre gli altri 7 venivano distribuiti fra vari servizi
dell'Ente.

La deliberazione n. 605 non ha, tuttavia, attuato alcuna riduzione della dotazione
organica, né lo ha fatto la successiva deliberazione giuntale n. 793 del 30.12.03, espressamente
chiamata a revisionare la dotazione organica: pur prendendo atto nelle premesse dell'avvenuto
trasferimento sia del servizio che di parte del personale addetto, non ha ridotto la dotazione di
diritto rispetto a quella previgente, lasciandola invariata a 361 unità.

2) Concessione per la riscossione di tributi comunali vari.

La deliberazione consiliare n. 123 del 20.12.06 ha affidato con decorrenza dall' 1.1.07
alla Società in house Civita. S s.r.l. la gestione parziale di alcuni tributi (ICI, TARSU e TOSAP),
nonché l'istruttoria delle pratiche autorizzatorie relative all'occupazione di suolo pubblico ed
all'installazione di impianti pubblicitari, servizi prima svolti dagli uffici comunali. A questo
primo affidamento ne è seguito un altro, più impegnativo: la deliberazione consiliare n. 97 del
16.12.08 ha disposto a decorrere dall'1.1.09 la concessione della riscossione di ICI, TARSU e
TOSAP e del servizio di logistica e riscossione parziale della sosta a pagamento su alcune strade
comunali, servizi anch'essi già svolti dagli uffici comunali.

La dotazione organica non è stata ridotta in relazione al trasferimento all'esterno di tali

funzioni: la dotazione vigente alla data di entrambe le esternalizzazioni era quella approvata con
la deliberazione giuntale n. 292 del 12.6.06, che prevedeva e prevede tutt'ora 337 posti.

Esamineremo in seguito la mancata rideterminazione delle dotazioni organiche In

relazione agli specifici vincoli posti in materia dalle varie leggi finanziarie a partire dal 2003.
Possiamo fin d'ora rilevare, tuttavia, che si sarebbe dovuto procedere comunque alla
rideterminazione della dotazione organica in occasione delle esternalizzazioni citate, anche in
assenza di obblighi specifici, in base ai principi generali contenuti nell'articolo 6 del D.lgs.
30.3.01, n. 165.

L'articolo 6, comma 1 stabilisce, infatti, che "le variazioni delle dotazioni organiche
sono determinate in funzione delle finalità indicate all'articolo l, comma l, previa verifica degli
effettivi fabbisogni", finalità tra cui risalta I~.razionalizzazione del costo del lavoro pubblico; il
comma 3, inoltre, precisa che "per la ridefinizione {. ..} delle dotazioni organiche si procede
periodicamente e comunque a scadenza triennale, nonché ove risulti necessario a seguito di
riordino, fusione, trasformazione o trasferimento di funzioni". In base a tali norme la dotazione

Re/azione sulla vcr{rìca anuninistratil'o ..contdbile cseJ.:~ujwprr.;'S.'i'O il (, 'otllune di Civitanova ,Horche

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deve essere adeguata all'effettivo fabbisogno, correlato alle funzioni svolte, per cui è chiaro che
in caso di trasferimento all' esterno di funzioni essa deve essere ridotta in misura corrispondente.

Da quanto detto risulta che i dati ricavabili dal conto annuale sotto stimano per forza di
cose l'effettiva dinamica occupazionale e della spesa di personale effettiva dell'Ente: per
valutarla correttamente, infatti, sarebbe necessario consolidarne i dati perlomeno con quelli delle
Società in house affidatarie dirette di servizi. Di seguito, tuttavia, ci limiteremo a dare alcune
indicazioni limitatamente all'andamento della sola spesa del personale direttamente gravante sul
bilancio comunale, prima di passare alla verifica del rispetto dei vincoli posti dalle varie leggi
finanziari e.

In prima approssimazione il valore e l'andamento della spesa del personale possono

essere stimati facendo riferimento alle spese registrate nell'INTERvENTO l'. La spesa del
personale così stimata è cresciuta nel quinquennio di riferimento anche se non costantemente ed
andamento in parte analogo ha avuto l'intera spesa rigida dell'Ente, di cui è componente
principale insieme all'onere di ammortamento dei mutui. L'andamento della spesa rigida così
composta è descritto nel prospetto seguente ..

SPESA RIGIDA
2004 2005 2006 2007 2008
INTERVENTO I 7.979.567 8.854.450 8.573.248 8.330.234 8.775.362
IRAP 494.863 - 552.967 523.346 524.782
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RATEI MUTUI IN AMM.TO 12.967.598 5.276.292 5.469.637 6.575.299 7.1 I 3.636

TOTALE SPESA RIGIDA 121.442.028114.130.742114.595.852115.428.879116.413.780 I

FONTE DATI: RENDICONTI ANNUAU2

l Non esiste una definizione unica del concetto di "spesa del personale". Vedremo nel paragrafo seguente quella
offerta dalle Finanziarie e dalla circolare 9/06, che tuttavia non comprende alcune importanti voci che invece
rientrano nell'INTERVENTOl, come le indennità per gli amministratori, mentre i gettoni dei consiglieri comunali
sono registrate nell'INTERVENTO 3. L'Ente, inoltre, in alcuni esercizi ha pagato alcune collaborazioni
SUll'INTERVENTOl in luogo che SUll'INTERVENTO 3.
Altrettanto problematica la definizione del corretto aggregato IRAP, che, come noto, è pagata Sull'INTERVENTO7.
Per poterIo porre in relazione all'INTERVENTO I, deve essere preventivamente depurato dalle imposte diverse
dall'IRAP, tenendo conto, tuttavia, che i gettoni dei consiglieri comunali e le collaborazioni occasionai i assorbono
IRAP ma sono pagati sull'INTERVENTO3, nonché del regime particolare lRAP per alcune categorie di personale e
dei servizi a rilevanza commerciale.
Data la difficoltà e, tutto sommato, l'inutilità ai presenti fini, di calcolare l'IRAP esattamente corrispondente a
tutte le voci inserite nell"NTERVENTO I, lo scrivente ha utilizzato l'aggregato IRAP già estrapolato dagli uffici
dell'Ente per verificare il rispetto della circolare 9/06, cioè depurato dalla quota relativa agli amministratori, senza
tuttavia considerare i capitoli IRAP relativi a lavoratori autonomi: poiché tale operazione non era stata fatta per il
2005, il relativo dato è assente.
2 Alla data della verifica l'esercizio 2008 era già chiuso ma il rendiconto relativo non approvato, per cui si è fatto
riferimento ai dati ricavati dalla contabilità dell'Ente, ancorché provvisori.

Relazione SUilill'O'!J1ea anuninistrati\!(H.:onfilbl/e ..~uùa presso il <. 'omunc di Ch.'iianova

c.";e;. Marche
 8
Possiamo confrontare i saldi così ottenuti con la spesa e le entrate di parte corrente, per
ricavarne, innanzitutto, l'indice di rigidità della spesa corrente [(spesa del personale + ratei
mutui)/entrate correnti]:

2004 2005 2006 2007 2008

Spesa rigida 21.425.329 14.130.742 14.573.216 15.456.585 16.450.417
Spese correnti 27.525.623 30.296.816 27.491.425 30.102.936 32.228.183
Entrate correnti 29.771.965 31.213.912 28.491.448 32.264.851 33.890.433
72% 45% 51% 48% 49%

L'indice di rigidità della spesa corrente é piuttosto elevato, ancorato com'è intorno al
50% e con una punta fino al 72% nel 2004. Del pari, l'incidenza della spesa del personale sulla
spesa corrente è sostanzialmente costante, oscillando intorno al 30%.

Tali importi tengono conto, tuttavia, di tutta e solo la spesa pagata Sull'INTERVENTOI e
dell' IRAPrelativa al personale dipendente, senza tener conto della spesa sostenuta per contratti di
lavoro flessibili, in particolare per le collaborazioni coordinate e continuative, in parte pagate
sull'INTERVENTOIII. Se si considerasse anche la spesa relativa a forme di impiego flessibili, la
spesa per il personale sarebbe ancora più alta.

Per tener conto di tali variabili abbiamo calcolato l'indice di rigidità della spesa corrente
utilizzando i dati rilevati dall'Ente ai fini del monitoraggio dell'andamento della spesa del
personale intesa in senso ampio ai sensi della circolare n. 9/06, comprensiva di lRAP,
collaboratori autonomi e contratti di somministrazione di lavoro, ma non delle indennità degli
amministratori, senza però escludere i costi dei rinnovi contrattuali.

INDICE DI RIGIDITÀ DELLA SPESA CORRENTE

2004 2006 2007 2008
Spesa del personale 9.235.758,46 9.506.351,14 8.965.703,37 9.538.672,86
Rate mutui in amm.to 12.967.598 5.469.637 6.575.299 7.113.636
Totale 22.203.356,46 14.975.988,14 15.541.002,37 16.652.308,86
75% 53% 48% 49%
Le componenti effettivamente rigide della spesa corrente, da ricondurre in senso lato alla
spesa per il personale, incidono quindi in modo molto più rilevante di quanto non risulterebbe
considerando le sole spese registrate ad INTERVENTO
I e dell'IRAP.

Nel paragrafo seguente daremo conto del rispetto da parte dell'Ente dei vincoli imposti
alla spesa per il personale dalle leggi finanziarie degli ultimi anni ai fini del concorso al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

!?e/ozirm(;' sltlia l'er(flca •.Jnunin,s/J'ativo ..conw!>ile I.:'seguiia prt's.'.'o il COli/une di Cil'itmll.iWl J1arche
 9
1.1 I vincoli posti alla spesa per il personale dalle leggi finanziarie

La spesa per il personale degli Enti Locali, relativa al periodo 2003/2008, è stata
sottoposta a diversi limiti. Vanno tenuti presenti, in particolare, i vincoli posti alle assunzioni di
personale a tempo indeterminato dalla legge 27.12.02, n. 289 (Finanziaria 2003), dalla legge
24.12.03, n. 350 (Finanziaria 2004) e dalla legge 30.12.04, n. 311 (Finanziaria 2005), nonché i
vincoli che la legge 23.12.05, n. 266 (Finanziaria 2006), la legge 27.12.06, n. 296 (Finanziaria
2007) e la legge 24.12.07, n. 244 (Finanziaria 2008) hanno posto alla crescita della spesa di
personale complessivamente considerata, cui si aggiungono gli specifici vincoli posti per gli Enti
che abbiano violato il patto di stabilità dal D.L. 25.6.08, n. 112. Esamineremo separatamente i
vari vincoli, verificandone il rispetto da parte del Comune ispezionato3.

> I VINCOLI DELLA FINANZIARIA 2003

L'articolo 34, comma l, della Finanziaria 2003 ha imposto agli Enti Locali la
rideterminazione delle dotazioni organiche, mentre il comma Il ha demandato ad un apposito
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di fissare criteri e limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003 per i Comuni che avessero rispettato il patto
di stabilità interno: in attuazione di tale norma è stato adottato il DPCM 12.9.03, che recepisce
l'accordo raggiunto in sede di Conferenza unificata.

Per quanto riguarda la rideterminazione della dotazione organica, l'Ente ha provveduto

prima con la deliberazione giuntale n. 107 del 12.3.03, che l'ha fissata provvisoriamente in un
numero di posti pari a quelli coperti al 31.12.02, cioè in 262, poi, dopo l'entrata in vigore del
DPCM 12.9.03, con la deliberazione n. 793 del 30.12.03 I'ha fissata in 361 posti.

L'Ente parrebbe aver rispettato il primo vincolo posto dall'articolo 34, comma 2, della
Finanziaria 2003, in quanto il numero dei posti rideterminati non supera quello vigente al
30.9.02, pari a 3644, ma nella deliberazione n. 793 non si fa alcun riferimento all'altro vincolo, il
principio dell'invarianza della spesa, nè il suo rispetto è ricavabile aliunde.

A ben vedere anche il primo vincolo non pare del tutto rispettato, se si tiene conto di
quanto già ricordato al paragrafo precedente: tra il 30.9.02 ed il 30.12.03 l'Ente ha esternalizzato
l'importante servizio di distribuzione del gas metano, ma la deliberazione n. 793 non ne ha
sostanzialmente tenuto conto, rideterminandola in misura pressoché identica.

3 Per i dati relativi a cessazioni ed assunzioni, abbiamo fatto riferimento ad appositi prospetti fomiti dal Settore
personale, conformi ai dati del Conto annuale.
4 Questo è il numero che risulta dalla deliberazione n. 107/03, che, secondo le informazioni offerte dagli uffici
dell'Ente, prendeva atto delle decurtazioni via via verificatesi negli anni precedenti in seguito al passaggio del
personale ATA allo Stato, alla soppressione della Categoria A ed al trasferimento del servizio idrico all'A TAC
S.p.A.

Relazione sulla 1'crUica anuninistJ"(}tiFo-COn!l',;/;i!e csc}.;uiza presso il Comune di Ci\'iianova J1al'che

••

lO

Per quanto riguarda il regime di blocco delle assunzioni, l'articolo 3 del decreto stabiliva
che i Comuni tra i 10.001 ed i 65.000 abitanti potessero assumere un numero di unità di
personale calcolato in percentuale alle unità cessate nel 2002, eccezion fatta per le assunzioni per
mobilità, per l'assunzione di figure professionali non fungibili, con consistenza organica non
superiore all'unità e per le assunzioni di categorie protette. Per calcolare la percentuale corretta
era necessario stabilire l'incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti accertata
nell'ultimo consuntivo approvato nel corso del 2000 (di norma, il consuntivo relativo al 1999):
nel caso fosse superiore alla media regionale per fascia demografica, la percentuale era del 20%,
altrimenti del 50%. Alla percentuale così ottenuta andavano applicati tre coefficienti, variabili in
relazione ad altrettanti parametri: classe demografica, incidenza della spesa di personale sulle
entrate correnti nel 1999 e tipologia dei servizi per i quali si intendeva assumere. In ogni caso, il
numero delle assunzioni non poteva superare rispettivamente il limite del 20% o 50% delle
cessazioni 2002.

Il Comune di Civitanova Marche con le deliberazioni n.n. 107/03 e 793/03 ha stabilito di

effettuare nell'anno 2003 solo le progressioni verticali già bandite, rinviando a successivo atto la
programmazione delle assunzioni autorizzate dal decreto. L'esame di tali assunzioni, quindi,
verrà svolto insieme a quelle regolate dalla Finanziaria 2004, cui è intrecciato per svariati profili.

> I VINCOLI DELLA FINANZIARIA 2004

L'articolo 3, comma 60 della Finanziaria 2004 ha demandato ad un apposito decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di fissare criteri e limiti per le assunzioni a
tempo indeterminato per l'anno 2004 per i Comuni che avessero rispettato il patto di stabilità
interno: in attuazione di tale norma è stato adottato il DPCM 27.7.04, che recepisce l'accordo
raggiunto in sede di Conferenza unificata.

L'articolo 3 del DPCM 27.7.04 stabiliva che i Comuni della classe demografica di
Civitanova Marche potessero assumere per il 2004 un numero di unità di personale determinato
in percentuale del numero di unità cessate nel 2003, con una serie di eccezioni, sostanzialmente
le stesse previste dal DPCM 12.9.03, cui si aggiungevano le assunzioni autorizzate sulla base del
medesimo. Per calcolare la percentuale corretta era necessario applicare un algoritmo del tutto
analogo a quello previsto dalla Finanziaria 2003.

L'Ente ha approvato il programma delle assunzioni per il 2004 con la deliberazione

giuntale n. 662 del 3.11.04, facendo riferimento sia all'autorizzazione concessa dal DPCM
12.9.03 che a quella del DPCM 27.7.04, che quindi vanno considerate congiuntamente, non
essendo stata effettuata alcuna assunzione nel 2003.

Ne/azione sulla \'1.;'1'{jìca anunt'nistl'atii'(j-contabile t'segarw presso il Comune di Civitanova Il1arche

 11
La deliberazione n. 662, in realtà, è sul punto confusa: quantifica in 9 le assunzioni
possibili nel 2004 richiamando cumulativamente l'autorizzazione concessa dal DPCM 12.9.03 e
quella del DPCM 27.7.04, senza dare esatta contezza dell'iter attraverso cui si è giunti a questo
numero, mentre sarebbe stato necessario non solo chiarire i parametri applicati, ma anche
inserire un riepilogo sintetico delle assunzioni che si intendevano effettuare o avviare nell'anno
in corso imputandole all'una o all'altra autorizzazione. Il dato non è formale: uno dei parametri
per determinare il numero delle assunzioni possibili è la tipologia dei servizi, che ovviamente va
valutata in relazione alle assunzioni pianificate nell'atto di programmazione. Ora, i due decreti
non sono del tutto identici, attribuendo un valore diverso a tale parametro in relazione, in
particolare, alle assunzioni nella Polizia Municipale, che nel DPCM 12.9.03 assume valore l e
nel DPCM 27.7.04 valore 1,5.

Sul punto, quindi, una prima osservazione va fatta all'Ente, perché dagli atti in cui è stato
formalizzato il piano delle assunzioni per il 2004, la deliberazione n. 662/04 in particolare, non è
affatto chiaro quali assunzioni sono da imputare separatamente alle due autorizzazioni e quale
parametro sia stato applicato alla tipologia di servizio.

Lo scrivente ha quantificat05 le assunzioni consentite all'Ente in base ai due decreti.

Applicando l'algoritmo definito dal decreto ed arrotondando per eccesso, risulta che l'Ente
avrebbe potuto assumere 7 unità di personale in base al DPCM 12.9.03 e 4 in base al DPCM
27.7.04.

Il piano di assunzioni definito dalla deliberazione n. 662/04 si è attuato solo in parte nel
2004, nel corso del quale l'Ente ha assunto effettivamente 7 persone, di cui 5 per mobilità:
l'Ente, quindi, ha effettuato solo 2 assunzioni sottoposte al regime di blocco delle assunzioni,
rimanendo ampiamente nel plafond.

5 Dai prospetti fomiti allo scrivente risulta che sono cessate 13 unità di personale nel 2002 e 7 nel 2003, ma di
queste rispettivamente 2 ed I sono avvenute per mobilità e quindi non vanno considerate ai fini dell'applicazione
degli algoritmi. Il principio, affermato esplicitamente dal DPCM 15.2.06, era già stato chiarito dalla
giurisprudenza (per tutte Cassazione n. 26420/06).
Il rapporto fra spese del personale ed entrate correnti è stato sia nel 1999 che nel 200 I nella media dei Comuni
della medesima fascia demografica risultante dalla tabella A) del decreto, per cui al numero dei cessati va
applicata la percentuale del 50%.
Quali parametri, va applicato l per la classe demografica, 1,15 per l'incidenza della spesa del personale sulle
entrate correnti, mentre, per quanto riguarda il parametro connesso alla tipologia dei servizi, è parso corretto
calcolare ed applicare il valore medio dei parametri previsti per le varie tipologie effettivamente assunte nel
triennio 2004/2006 sulla base della deliberazione n. 662, cioè l.

Ne/azione sul/a l'cf'aìca ammillistn,Jliv(H.:onklbiie eseguilO presso il ('omune di Civitanova i\1an:he

 12

I VINCOLI DELLA FINANZIARIA 2005

L'articolo 1, commi 98 e 107 della legge 30.12.04, n. 311 (Finanziaria 2005) ha

demandato ad appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di fissare
criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per il triennio 2005/2007 per i Comuni
che avessero rispettato il patto di stabilità interno e per la rideterminazione delle dotazioni
organiche, mentre il comma 95 ha imposto in via transitoria il divieto di assumere personale a
tempo indeterminato, ad eccezione delle assunzioni relative alle categorie protette, a quelle
autorizzate sulla base del DPCM 27.7.04 ed alle assunzioni per mobilità. In attuazione della
norma è stato adottato il DPCM 15.2.06.

Quanto alla rideterminazione delle dotazioni organiche, l'articolo 2 del decreto

prevedeva che dovesse essere finalizzata alla riduzione del divario esistente tra dotazione
organica e personale in servizio. Nell'effettuare la rideterminazione l'Ente non poteva operare
incrementi alle dotazioni organiche vigenti e non era, comunque, tenuto ad una riduzione
superiore al 5% del costo della dotazione organica vigente al 31 dicembre 2004: l'Ente, con la
deliberazione giuntale n. 292 del 12.6.06 ha portato la dotazione a 337 posti totali, inferiori alla
precedente.

Quanto ai criteri per le assunzioni nel triennio 2005/2007, l'articolo 5, comma 7 del
DPCM 15.2.06 prevedeva che i Comuni potessero effettuare un numero di assunzioni pari al
25% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel triennio 2004/2006. In base all'orientamento
espresso dalla Funzione pubblica, con nota n. 20276/06 del 22.5.06 e confermato dalla
Ragioneria Generale dello Stato, con nota n. 76037 del 29.5.06, il limite del 25% andava
calcolato non sul numero dei dipendenti cessati dal servizio, ma sulle disponibilità finanziarie
liberate dalle cessazioni.

L'Ente non ha attivato assunzioni in base al DPCM 15.2.06. Nel corso del 2005 l'Ente ha
effettuato IO assunzioni a tempo indeterminato e non ha proceduto a progressioni verticali. In
base alla disciplina transitoria, di fatto prolungatasi per tutto il 2005, sono state assunte solo
unità non rientranti nel blocco delle assunzioni: 3 assunzioni sono state effettuate mediante
mobilità, ma le altre 7, avvenute per concorso o selezione pubblica, erano autorizzate in base ai
precedenti DPCM.

Il piano delle assunzioni definito dalla deliberazione n. 662 si è completato nel 2006 con
l'assunzione del dirigente del Settore finanziario: l'unica assunzione non per mobilità effettuata
nel 2006, quindi, risultava ancora autorizzata sulla base dei due decreti del 2003 e 2004.

Re/ozio,,!! SI/ila \'crijica amministrativo-contabile eseguita presso ii Comune di ('ivitmwva J1a!'che

 13
> I VINCOLI DELLA FINANZIARIA 2006

Nel 2006 continuava ad aver vigore il regime imposto dall'articolo 1, comma 98, della
Finanziaria 2005, attuato con il già citato DPCM 15.2.06 e sulla cui applicazione alle assunzioni
effettuate nel 2006 abbiamo già dato lumi nel precedente punto.

AI blocco delle assunzioni derivante dalla Finanziaria 2005, tuttavia, si è aggiunto il

vincolo imposto dali' articolo 1, comma 198, della Finanziaria 2006, che ha chiamato gli Enti
Locali a concorrere "alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure
necessarie a garantire che le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell 'IRAP, non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'] per cento". Va, peraltro, ricordato
che l'articolo 1, comma 557, della Finanziaria 2007 ha disposto, limitatamente agli Enti soggetti
al patto di stabilità, la disapplicazione per gli anni 2007 e 2008 dell'articolo dianzi citato.

Il comma 199 precisa che le spese dell' anno 2004 vanno considerate al netto degli
arretrati relativi ad anni precedenti per rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro e, per
ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008, delle spese derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi
nazionali di lavoro intervenuti successivamente all'anno 2004.

La successiva circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 9 del 17.2.06, ha fornito
alcuni criteri interpretativi per l'applicazione della norma, indicando in particolare quali voci
vanno considerate per determinare il valore dell' aggregato "spesa di personale" rilevante ai fini
della legge.

L'Ente non ha adottato alcun atto formale per accertare il tetto massimo di spesa per il
2006. Nella relazione del Collegio dei revisori sul consuntivo relativo all'esercizio 2006,
l'organo ha accertato una riduzione della spesa di personale dell' 1,38% rispetto a quella del
2004, ma anche senza quantificare in termini assoluti né l'una né l'altra. Per la verifica lo
scrivente ha potuto far riferimento al verbale relativo alla riunione del 25.5.07, nel corso della
quale il Collegio dei revisori ha certificato il rispetto dei vincoli imposti dalla Finanziaria 2006,
esaminando la documentazione predisposta dal servizio finanziario dell'Ente. Da questa risulta
che nel 2004 l'Ente ha sostenuto una spesa del personale in senso ampio pari ad € 9.260.791,92
da cui deriva un obiettivo per il 2006 pari ad € 9.168.184, che risulta raggiunto con una spesa
accertata a consuntivo secondo le regole della circolare n. 9 di € 9.094.713,81 (importo poi
rettificato in € 9.108.697,64).

Re/azione slIifa veqjìca anuninist!'ativo-conlabile eseguilO presso il Comune di C;viianova J1an:he

 14
> I VINCOLI DELLA FINANZIARIA 2007.

L'articolo 1, comma 557, della Finanziaria 2007 non ha imposto agli Enti Locali
sottoposti al patto di stabilità interno dei vincoli specifici in tema di assunzioni, ma li ha
comunque chiamati a concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
assicurando la riduzione della spese del personale, garantendo il contenimento della dinamica
retributiva ed occupazionale.

L'assenza di prescrizioni specifiche non poteva essere interpretata dagli Enti Locali come
assenza di vincoli. Come hanno avuto modo di chiarire varie Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti "sussiste indubbiamente un obbligo degli enti sottoposti al patto di stabilità di
operare nel 2007 la riduzione delle spese del personale e ciò al fine del concorso delle
,
autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti dal patto di
stabilità interno. La riduzione va attuata attraverso il contenimento delle assunzioni e della
spesa per la contrattazione ed attraverso la razionalizzazione delle strutture burocratiche
amministrative. In tal senso il comma 557 è norma cogente e ['Amministrazione non dispone di
discrezionalità quanto all'an,,6. Non solo, ma "il parametro di riferimento cui commisurare la
riduzione della spesa nel 2007, in assenza di un 'esplicita indicazione legislativa in tale senso, è
costituito dalla spesa per il personale dell 'esercizio più vicino e cioè il 2006 "

Applicando al 2007 in modo omogeneo i criteri già applicati al 2006 si ricava una spesa
del personale pari ad € 8.955.299,33 tale da garantire il rispetto del comma 557 della Finanziaria
2007.

> I VINCOLI DEL D.L.112/08

L'articolo 76, comma 5, del D.L. 25.6.08, n. 112, convertito dalla legge 6.8.08, n. 133, ha
introdotto un'ulteriore regola in ordine alle spese di personale: "ai fini del concorso delle
autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al
patto di stabilità interno assicurano la riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di
personale rispetto al complesso delle spese correnti, con particolare riferimento alle dinamiche
di crescita della spesa per la contrattazione integrativa" da leggersi in combinato disposto con il
comma l, in base al quale "costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i
rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il
personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i

6 Le citazioni sono tratte da Corte dei conti - sez. controllo Umbria, deliberazione n. 8/07 del 18.10.07; si veda
anche Corte dei conti - sez. controllo Veneto, deliberazioni n. 11/07 del 6.7.07 e n. 12/07 dell' Il.7.07.

Re/azione suila l'cq/ìca ammiJlistrativo-COnltlbile escKuiw presso il Comune di Civitanova ,'\farclte

 15
soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture
e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente"

La verifica si è svolta ad esercizio 2008 chiuso, ma a rendiconto non ancora approvato,

sicché é stato possibile valutare l'andamento della spesa di personale cosÌ ampiamente intesa
solo sulla base del preconsuntivo, i cui dati, tuttavia, sono ancora provvisori.

L'Ente ha prodotto allo scrivente una tabella in cui sono raffrontati in un medesimo
schema i dati dei capitoli di spesa rilevanti degli esercizi 2004, 2006, 2007 e 2008, ricostruiti
secondo i canoni della circolare n. 9 e che sintetizziamo per il 2008 nella tabella seguente:

SPESA DEL PERSONALE INTERVENTO I + IRAP 9.307.791,71

INTERINALI + COLLABORAZIONI 230.881,15

TOTALE 9.538.672,86
ONERI RINNOVO CCNL Il.4.08 -720.970,82
TOTALE SPESA 2008 8.817.702,04
Se confermati in sede di consuntivo, garantiscono il rispetto del vincolo di riduzione
della spesa anche nel 2008.

Relazione SUi/Il l'cratca amministrativo ..contabile eseguiia presso il C '()iuune di Civitonova Marche
 16
CAPITOLO n- IL TRATTAMENTO ACCESSORIO DEL PERSONALE DEL COMPARTO

Verificato il rispetto dei vincoli posti alla spesa del personale considerata in modo
aggregato, passeremo ora ad esaminare più in dettaglio la spesa destinata al trattamento
accessorio dei dipendenti, onde verificare la congruità delle scelte compiute dall'Ente in materia
con la legge ed i contratti collettivi nazionali.

Il presente capitolo sarà dedicato al personale dei livelli, il seguente alla dirigenza,
esaminando in primo luogo la contrattazione decentrata. La materia è estremamente rilevante,
perché i contratti collettivi nazionali di lavoro rimettono in gran parte a questa sede la disciplina
del trattamento economico accessorio dei dipendenti, individuando, tuttavia, alcune regole di
cornice, volte a coordinare l'andamento generale della spesa del personale dell'intero settore
pubblico.

Ci soffermeremo, in particolare, sull'andamento e la composizione dei fondi destinati al

trattamento accessorio dei dipendenti, verificando, altresi, la regolarità delle procedure di
contrattazione decentrata, nel cui quadro si determinano le scelte relative al salario accessorio.

Si partirà dalla verifica della contrattazione decentrata per poi passare all'esame della
composizione ed utilizzazione dei fondi per il trattamento accessorio.

2.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa

Nel sistema di relazioni sindacali disegnato dal CCNL 1.4.99, sostanzialmente

confermato dal CCNL 22.1.04, una serie di risorse finanziarie, destinate all'incentivazione del
personale (cd. risorse decentrate), sono disciplinate dalla contrattazione collettiva decentrata
integrativa a livello di Ente.

I CCNL prevedono un contratto decentrato integrativo di durata quadriennale,

specificando che l'utilizzo delle risorse decentrate SIa mvece determinato in sede di
contrattazione decentrata con cadenza annuale. Il contratto nazionale disciplina, altresÌ, la
procedura per la stipula degli accordi decentrati.

Lo scrivente ha chiesto di prendere visione di tutti gli accordi decentrati stipulati o

comunque applicati presso il Comune di Civitanova Marche nel periodo 2003/2008, unitamente
alla deliberazione giuntale di autorizzazione alla sottoscrizione ed al prescritto parere del
Collegio dei revisori, che ne certifichi la compatibilità dei costi.

Nel periodo di riferimento ha trovato innanzitutto applicazione il contratto collettivo

integrativo decentrato (più brevemente CCDI) stipulato l' 8.4.00 e relativo al periodo 1999-2001,

Re/azione sui/a vt'I'UìC,l anuninistrati\!o-confllbile eseguita presso ii Comune di Ch'itelllova }forche

 17

ma che di fatto funge ancora da accordo quadro per il personale dell'Ente, salvo le puntuali
integrazioni e modifiche introdotte dai seguenti verbali di contrattazione, recepiti dalle
deliberazioni giuntali a fianco indicate:

- Accordo 5.4.01 progressioni economiche D.G. n. 256 del 7.05.01

- Accordo 30.5.01 progressioni economiche D.G. n. 565 del 5.11.01

- Accordo 14.12.02 progressioni economiche

- Accordo 19.12.03 specifiche responsabilità D.G. n. 792 del 30.12.03

- Accordo 6 e 27.10.04 progressioni economiche D.G. n. 671 dell'8.11.04

- Accordo 18.5.05 specifiche responsabilità D.G. n. 637 del 3.10.05

Il contratto dell'8.4.00 regola in via generale i van istituti retributivi e normativi

demandati alla contrattazione di secondo livello, mentre gli altri accordi sono intervenuti
fissando regole specifiche per le progressioni economiche orizzontali ed i criteri per
l'assegnazione dell'indennità per specifiche responsabilità.

Vari rilievi possono esser mossi alle procedure di contrattazione seguite dall'Ente.

In primo luogo non appare corretto l'iter procedimentale in sé. Quello corretto si svolge
nelle seguenti fasi: a) sottoscrizione di un'ipotesi di accordo; b) acquisizione del parere del
Collegio dei revisori sull'ipotesi; c) autorizzazione giuntale alla sottoscrizione; d) stipula
definitiva; e) trasmissione all' ARAN degli accordi stipulati. Questo iter è stato completamente
stravolto presso l'Ente, sotto vari aspetti.

La sottoscrizione degli accordi può avvemre solo dopo l'acquisizione del prescritto
parere del Collegio dei revisori e l'autorizzazione della Giunta, mentre nel nostro caso il parere
del Collegio è stato richiesto solo sull'accordo quadro del 2000 e non sui successivi, nonostante
le importanti implicazioni d'ordine anche economico-finanziario.

Inoltre, in tutti i casi esaminati la Giunta non ha autorizzato la sottoscrizione, ma si è

limitata a prendere atto delle intese, che, pertanto, non sono state seguite da una formale
sottoscrizione. Sostanzialmente eguale la prassi seguita anche per il CCDI dell'8.4.00: la
deliberazione giuntale n. 266 del 15.4.00 ha sì autorizzato il Presidente alla sottoscrizione della
preintesa siglata 1'8.4.00, ma questa non risulta esser mai effettivamente avvenuta. Tutti gli
accordi sottoscritti presso il Comune di Civitanova Marche, quindi, sono a ben vedere mere
preintese, non contratti veri e propri, in quanto non hanno seguito la prescritta procedura che
consente la sottoscrizione solo dopo l'autorizzazione giuntale.

Nelazione sulla l'cn)ìca mnmiTl;stratihH:onfùbile eseguila presso il C 'omune d; Cìl,'itanovtl J1arche

 18

Il rilievo non è d'ordine meramente formale, poiché le clausole contenute nei contratti
collettivi acquistano efficacia esclusivamente dalla loro sottoscrizione, salvo diversa decorrenza
indicata negli stessi. Il problema si pone, in particolare, per quelle scelte che il contratto
nazionale rimette necessariamente alla contrattazione decentrata: presso l'Ente, tali scelte sono
state effettuate in assenza di un valido titolo contrattuale e ciò nonostante è stata data loro
esecuzione.

In secondo luogo, non appare corretto l'intervento di membri della Giunta comunale nel
corso degli incontri delle delegazioni trattanti, né tantomeno, nella stipula degli accordi
decentrati, fatto rilevato sia nel contratto del 2000 che in vari accordi successivi. Il fenomeno,
contrario alle regole che presiedono alla formazione della delegazione trattante di parte pubblica,
rappresenta un'anomalia sostanziale che, tuttavia, pare iscriversi nella patologia complessiva che
invalida la procedura di contrattazione presso l'Ente: le norme assegnano alla Giunta comunale
un potere ben specifico ed estremamente forte, l'autorizzazione alla stipulazione, che nel nostro
caso essa non svolge, limitandosi ad una mera presa d'atto, carenza alla quale non può
evidentemente supplire, aggravandone anzi l'illegittimità, l'intervento di assessori in
delegazione trattante.

In terzo luogo va segnalato che dalla documentazione fornita allo scrivente solo il
contratto del 2000 e non i successivi accordi che lo hanno modificato od integrato sono stati
trasmessi all' ARAN.

Da ultimo, ma non di mmore importanza, va segnalato che l'Ente non attiva la

contrattazione su tutte le materie su cui sarebbe necessario in base ai contratti nazionali, né con
la dovuta tempestività.

In base all'articolo 4 del CCNL 1.4.99 é rimessa alla contrattazione decentrata, tra l'altro,
la determinazione dei criteri per la ripartizione fra le varie forme di utilizzazione possibile delle
risorse del fondo previsto dall'articolo 15 del contratto, contrattazione che, ai sensi dell'articolo
5, dovrebbe avvenire con cadenza annuale. O, ancora, l'articolo 15, comma 2, rimette alla
contrattazione decentrata la valutazione circa la possibilità di integrare il fondo con le specifiche
risorse aggiuntive ivi previste, valutazione che, va da sé, dovrà essere svolta anch'essa
annualmente, stante la natura variabile di questo tipo di risorse.

Al contrario, risulta che l'Ente non attivi annualmente la contrattazione per definire
l'utilizzazione delle risorse del fondo né per stabilirne le integrazioni. Ciò è stato fatto
compiutamente solo per le annualità 1999 e 2000 nel contratto quadro vigente, mentre gli
accordi successivi - l'ultimo e più recente, peraltro, risale addirittura al 2005 - si sono limitati a

Ne/azione sui/a \'i:.>n!fca amministrotihH:onla!Ji!e eseguila presso il Comune di Cil'itmwv(l ,"ian,:!le

 19

decidere su aspetti molti puntuali (per lo più i criteri per erogare alcune indennità o per
disciplinare le progressioni economiche), sicché le scelte complessive circa integrazioni ed
utilizzazione dei fondi sono avvenute mediante atti unilaterali.

Il dato appare particolarmente scorretto non solo sotto un profilo di relazioni sindacali,
ma anche propriamente economico finanziario: il contratto, rimettendo certe scelte alla
contrattazione decentrata, con ciò stesso le sottopone al vaglio di compatibilità economico
finanziaria del Collegio dei revisori, che, invece, l'Ente elude.

Va segnalato, infine, che l'unico contratto decentrato vero e proprio è stato stipulato
dall'Ente nel 2000 e, relativo com'era al quadriennio 1999/01, è ampiamente scaduto, senza che
ne sia stato a tutt'oggi stipulato un altro; non solo, ma l'ultimo accordo di rilievo economico,
relativo peraltro ad aspetto limitato, è stato concluso nel 2005. Ciò non pare conforme alle
previsioni dei contratti nazionali: ricordiamo che l'articolo 5 del CCNL 1.4.99, sostanzialmente
confermato sul punto dall'articolo 4 del CCNL 22.1.04, prevede contratti di durata quadriennale
e l'attivazione di sessioni di contrattazione annuale su alcune materie specifiche.

2.2 Il fondo per la produttività del personale

Le risorse decentrate, destinate all'incentivazione del personale, compongono l'apposito

fondo per l'incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività,
quantificato per ciascun esercizio dai CCDI elencati al paragrafo precedente.

Il Servizio personale, inoltre, ha ricostruito in apposite schede fomite dallo scrivente

(allegato 1) i dati relativi al valore complessivo assunto da tale fondo negli anni 2003/2008, che
sintetizziamo nella sinossi seguente.

FONDO ART.IS CCNL 1.4.99

I i'i::':' i: l"i,~ ,i m!,!:,!!:!! ~u '.~i'!i!,~ J!I~il
•.••.• ~uu6;; ~•• .2()()8!.
CCNL 1/4/99 art. 14 2.760 2.760 2.760 2.760 2.760 2.760
CCNL 1/4/99 art. I 5, c.1 lett. a 290.920 290.920 290.920 290.920 290.920 290.920
CCNL 1/4/99 art.15, c.1 lett. g 52.063 52.063 52.063 52.063 52.063 52.063
CCNL 1/4/99 art. 15, c.1 lett. h 9.684 9.684 9.684 9.684 9.684 9.684
CCNL 1/4/99 art. 15, c.I lett. j 26.691 26.691 26.691 26.691 26.691 26.691
CCNL 5/10/01 art. 4, C. I 55.300 55.300 55.300 55.300 55.300 55.300
CCNL 5/10/01 art. 4, C. 2 18.028 25.821 35.993 38.892 45.016 51.934
CCNL 22/1/04 art. 32, C. I 31.045 31.045 31.045 31.045 31.045 31.045
CCNL 22/1/04 art. 32, C. 2 25.036 25.036 25.036 25.036 25.036 25.036
CCNL 22/1/04 art. 29 18.693 7.423 6.842
Totale stabili 511.527 519.320 529.492 551.084 545.938 552.275

Relazione sulla ì'eri;ìca (JmmiJ!ist1'l..1fiV(H.'(JrI!{lbile eseguila presso il (.'onJune di Civitanova ,Han:he

 20
Risorsevariabili 2003 2004 2005 2006 2007 2008
CCNL 1/4/99 art.15, c.llett. e 11.443 15.073 10.865 9.720 6.435 3.914
CCNL 1/4/99 art. I 5, c.I lett. k 69.202 49.097 159.760 147.238 75.916 100.148
CCNL 1/4/99 art. 15, C. 2 61.595 61.595 61.595
CCNL 1/4/99 art. 15, C. 5 62.297 91.027 89.686 30.552 52.487 51.705
CCNL 1/4/99 art. 17, C. 5 14.172 15.257
CCNL 22/1/04 art. 32, c. 7 10.015 10.015 10.015 10.015 10.015 10.015
CCNL 9/5/06 art. 4, c.I 27.618 27.618 27.618
CCNL 9/5/06 art. 4, c.2 16.571 16.571 16.571
Totale variabili 214.552 226.807 346.093 256.971 189.042 209.971

I TOTALE FONDO I 726.0791 746.1271875.5851 808.0551 734.980 I 762.2461

FONTE DATI: PROSPETTI COMPILATI DAL SERVIZIO PERSONALE

La ricostruzione è stata effettuata, su indicazione del sottoscritto, imputando le risorse

all'annualità corrispondente alla decorrenza indicata dalla norma contrattuale che le ha previste,
indipendentemente dal momento in cui la norma è entrata in vigore ed esse siano state
effettivamente utilizzate dall'Ente.

Va a tal proposito segnalato che è stato necessario ricorrere a ricostruzioni ex post dei
fondi a causa della mancanza, in alcuni anni, di atti formali di costituzione del fondo.

Il contratto dell'8.4.00 conteneva la costituzione del fondo per 1999 e 2000, ma per le
annualità successive, in particolare per il 2003, non è stato fornito allo scrivente alcun
documento formale. Per quanto ci consta a partire dal fondo per il 2004 si è proceduto a
determinarne le risorse mediante l'adozione di un atto formale. Di seguito elenchiamo gli atti
messi a nostra disposizione:

> 2004 deliberazione giuntale dell'8.11.04, n. 671;

> 2005 determinazione dirigenziale dell' 8.4.06, n. 616/RG;

> 2006 determinazione dirigenziale del 28.11.06, n. 2192/RG;

> 2007 determinazione dirigenziale del 7.5.07, n. 910/RG;

> 2008 determinazione dirigenziale del 18.9.08, n. 1423/RG.

Una volta ricostruiti i fondi relativi agli anni 2003-2008, lo scrivente ha provveduto a
verificare che le componenti fossero in linea con la normativa contrattuale che disciplina la
materia e che vi fosse corrispondenza tra le tabelle fomite dal Settore personale e gli atti formali
disponibili.

Dal riscontro eseguito sono emerse diverse irregolarità, che esamineremo separatamente
nei sottoparagrafi seguenti.

Rela::ùme sul/t) ì'eraìca amministf'atil'o"conlc:,!J;Je eseguiur presso il Comune di Civitanova J1al'clte

 21

2.2.1 Le risorse stabili

I! fondo si compone di due macro aggregati: le risorse stabili e le risorse variabili.

In questo paragrafo daremo conto della verifica concernente le prime, partendo dalla
componente tuttora più rilevante del fondo, le cd. "risorse storiche", il cui esame ci consentirà di
fare alcune osservazioni di portata generale circa il modo in cui l'Ente ha proceduto in passato a
costituire il fondo.

Ai sensi dell'articolo 15, comma l, lettera a), del CCNL 1.4.99, nel fondo vanno inseriti
"gli importi dei fondi di cui all'art. 31, comma 2, lettere b), c), d) ed e) del CCNL 6. 7.1995, e
successive modificazioni ed integrazioni, previsti per l'anno 1998 e costituiti in base alla
predetta disciplina contrattuale, comprensivi anche delle eventuali economie previste dall'art. 1,
comma 57 e seguenti della l. 662/96, nonché la quota parte delle risorse di cui alla lettera a)
dello stesso art. 31, comma 2, già destinate al personale delle ex qualifiche VII ed VIII che
risulti incaricato delle funzioni dell 'area delle posizioni organizzative calcolata in proporzione
al numero dei dipendenti interessati".

Nei vari documenti forniti allo scrivente tale risorsa non assume sempre il medesimo
valore. Nelle tabelle l'importo corrispondente è pari ad € 290.920,33 per tutte le annualità.

Negli atti formali di costituzione del fondo sopra elencati, l'importo risulta pari ad €
290.920,33 solo a partire dalla determinazione n. 616/RG/06, che definisce la composizione del
fondo 2005 e ridetermina a consuntivo anche quella del fondo 2004 (allegato 2), mentre nel
prospetto allegato alla deliberazione n. 671/04, che ha costituito la prima "versione" del fondo
2004, il valore dell'articolo 15, comma l, lettera a) è pari ad € 316.161 (allegato 3).

Nel CCDI dell' 1.4.00 la tabella di costituzione del fondo 1999 e 2000 (allegato 4) riporta
tre voci che corrispondono all'articolo 15, comma l, lettera a): 1) somme consolidate 1998 art.
31 letto b), c) e d), per € 278.217; 2) economie da part-time consolidate, per € 22.450; 3)
straordinario delle ex 7 ed
a sa q. f titolari di posizione organizzativa, per € 15.494; in totale €
316.161.

Nella deliberazione n. 95 del 18.2.99 (allegato 5), con cui venne costituito il fondo per il
1998, risultano destinati agli impieghi di cui alle lettere b), c) e d) € 278.217, cui andrebbe
comunque aggiunta la quota del fondo straordinario per le ex 7" ed 8" q. f.

I! dirigente responsabile del Settore personale ha prodotto allo scrivente un prospetto

(allegato 6) nel quale ha sintetizzato il percorso attraverso il quale si giungerebbe a determinare
il valore del fondo storico in € 290.920,33:

Re/azione sulla l't'r(Jlca ammù,istl'otil'o-COnfabi/e t'seguiTa presso il ('o/1/unc di Civitanova Jlarche

 22
1'ondo storico art. 31 letto b), c) e d) € 278.217,31;

-straordinari 1998 ex VIII q.f .€ 12.286,32;

-economie dapart-time 1998 € 17.496,27;

-riduzione trasferimento personale ATA - € 17.079,57.

Si tratta, come ha espressamente affermato il dirigente del Settore personale, di una

ricostruzione ex post, che dovrebbe dar conto del valore del fondo storico integrando, altresì, la
riduzione dovuta per il trasferimento del personale AT A 7•

L'Ente fino al 2004 ha commesso degli errori nella quantificazione del fondo, cui ha
cercato di rimediare successivamente rettificando alcune voci.

Per definire aldilà di ogni dubbio il corretto importo da inserire nel fondo in base
all'articolo 15, comma l, lettera a), non si può che far riferimento, tuttavia, al dato storico,
ricavabile dalla deliberazione n. 95/99. Si deve procedere, quindi, sommando il valore dei fondi
di cui alle lettere b), c) e d) ivi indicati, cui aggiungere una quota del fondo di cui alla lettera a),
per gli straordinari delle ex VIII q. f. In sostanza, vanno considerate le sole prime due voci del
prospetto fornito dal settore personale, per un totale di € 290.503,63.

Le risorse di cui alla terza voce - le economie da part time pari ad € 17.496,27 - non
avevano titolo ad essere inserite nel fondo. L'articolo 15, comma l, letto a), non dispone che esse
si aggiungano all'importo dei fondi del 1998 quale voce autonoma, ma che si deve tenere conto
del valore dei fondi già comprensivi di tali economie. Né potrebbe essere diversamente.

L'art. 15 prende come anno di riferimento, per determinare l'ammontare delle risorse
"storiche", l'anno 1998. Avrebbe potuto utilizzare, come valore di riferimento, quello delle
risorse complessivamente destinate al trattamento accessorio, individuate secondo la disciplina
dell'articolo 31, comma l, CCNL 6.7.95, ma ha preferito utilizzare quello dei fondi finanziati da
tali risorse, previsti dall'articolo 31, comma 2, non il valore delle risorse "in entrata" ma quello
degli impieghi "in uscita".

È evidente, allora, come non abbia senso sommare al valore degli impieghi il valore di
una risorsa in entrata, operazione che di per sé determinerebbe una duplicazione.

Va da sé, per quanto detto, che l'importo di € 290.920,33 - inserito come fondo storico a
partire dalla determinazione n. 616/RG/06 in poi - oltre ad essere lievemente sovrastimato

7 Si noti, sia detto per inciso, che dalla ricostruzione emerge che nel 1999 e 2000 la quota del fondo art. 31, lett. a),
destinata agli straordinari delle posizioni organizzative era stata sovrastimata.

!?e!az/ollc suili1l'cr{jìca anllninistratil'o-contd!Jile eseguilO presso il Comune di Ci\'iianuvaMarche

 23
rispetto ai corretti € 290.503,62, non incorpora neanche la riduzione del fondo dovuta in
seguito al trasferimento del personale AIA.

L'Ente ha trasferito allo Stato, con decorrenza 1.1.00, ben 40 unità di personale AIA -
come risulta dalla deliberazione giuntale n. 107 del 12.3.03 - ed avrebbe dovuto effettuare una
riduzione stabile del fondo in misura corrispondente8, cosa che, secondo quanto risulta dagli atti
e non da forzate ricostruzioni ex post, non é stato fatto. Del resto già nel CCDI dell'8.4.00, nella
ricostruzione del fondo per il 2000, si sarebbe dovuto procedere a tale riduzione, che, invece,
non risulta in alcun modo.

Questa non è l'unica riduzione delle risorse stabili del fondo che l'Ente non ha effettuato.
Si deve considerare anche la riduzione cui era tenuto in applicazione dell'articolo 7, commi 3, 4
e 7 del CCNL del 31.3.99.

I commi 3 e 4 hanno previsto, in sede di prima applicazione del nuovo ordinamento

professionale, l'inquadramento automatico in 3a qualifica funzionale dei dipendenti appartenenti
a
alla 1a e 2 q. f. e nella 6a q. f. del personale di vigilanza appartenente alla 5a q. f.

L'Ente, con la determinazione n. 446/RG del 22.5.99 adottata dal responsabile del
Servizio personale, ha applicato le norme in parola attribuendo automaticamentè la qualifica
superiore ad 8 dipendenti di 2a q. f. ed a 29 di 5a q. f. Il costo annuo di tale reinquadramento
automatico è pari ad € 5.972,31 al netto degli oneri riflessi, secondo quanto ricostruito con gli
uffici dell'Ente e sintetizzato nel seguente schema:

RETRIBUZIONE
Q. F. DIPENDENTI ANTE POST SALDO COSTO ANNUO
2 4 5.423,83 6.041,00 617,17 2.468,66
2led 4 5.659,33 6.041,00 381,66 1.526,65
5 29 8.076,87 8.145,04 68,17 1.977,00
€ 5.972,31
In base al comma 7, il costo di tale inquadramento sarebbe dovuto restare a carico delle
risorse decentrate, determinando una pari riduzione della componente stabile del fondo, per
finanziare sia il pagamento degli arretrati che il costo a regime negli anni successivi del nuovo
inquadramento. Non risulta, invece, che il fondo sia stato ridotto a tal fine dal 1998 ad oggi,
ragion per cui la riduzione va effettuata ora per allora e le relative somme recuperate a carico dei
fondi futuri.

8 Il punto è ormai pacifico ed evidentemente condiviso in linea di principio dall'ente stesso. Si richiama, comunque,
il parere dell' ARAN - TtO della Raccolta sistematica - in base al quale "nella specifica questione dell'utilizzo
delle risorse destinate al salario accessorio del personale ATA trasferito al Ministero della Pubblica Istruzione, le
Associazioni degli Enti si sono da tempo espresse per una proporzionale riduzione del fondo ex art. 15 del CCNL
dell'1.4.1999".

!?e!azione slflla vçJ'{jìca amministtIJtiv(H ..'Onfl:tbile eseguiiapresso il COil/une d; Ciì'iianova :\1(ln.:he

 24
In sintesi:

- negli atti di formale costituzione dei fondi relativi agli esercizi dal 2004 in poi l'Ente ha
inserito in corrispondenza della voce art. 15, comma l, letto a), l'importo di € 290.920,33
superiore a quello corretto, pari ad € 290.503,62;

- nell'originario atto di formale costituzione del fondo relativo al 2004 l'Ente ha inserito per
questa voce l'importo di € 316.161, anch'esso superiore al dovuto;

- nel periodo 2003/2008 non sono stati detratti dal fondo € 17.079,57 In corrispondenza
dell' avvenuto trasferimento del personale ATA;

- nel periodo 1998/2008 non sono state detratte dal fondo le risorse per finanziare
l'inquadramento automatico nella 3" qualifica funzionale dei dipendenti appartenenti alla l" e 2"
q. f. e nella 6" q. f. del personale di vigilanza appartenente alla 5"q. f..

È evidente che tali vizi nella costituzione della parte stabile del fondo hanno determinato
una sua corrispondente sovrastima.

L'esame degli atti ha rilevato un'ulteriore incongruenza.

Gli atti di formale costituzione del fondo dal 2004 (seconda versione) al 2008 riportano
importi sempre omogenei in corrispondenza delle risorse stabili9• Questi valori, tuttavia, non
coincidono con quelli inseriti per le medesime voci nell' originario atto di costituzione formale
del fondo 2004 né con le tabelle allegate al CCDI dell'8A.00.

Abbiamo rilevato lo scarto per la voce principale, la lettera a), ma, con minore o
maggiore consistenza, esso risulta su tutte le voci, come si evince dalla seguente tabella, ove
abbiamo messo a confronto gli importi inseriti nella parte stabile del fondo 2004 dalla
deliberazione giuntale n. 671/04 e dalla determinazione n. 616/RG/06:

< ... VoH : 671/04 ...616/RG/06 SALDO

CCNL 1/4/99art.14,cA 3.891 2.760 1.131
CCNL 114/99 art.15, c.l lett. a 316.161 290.920 25.241
CCNL 1/4/99 art.15, c.1 lett. g 31.307 52.063 -20.756
CCNL 114/99 art.15, c.1 lett. h 10.070 9.684 386
CCNL 114/99 art.15, c.1 lett.j 25.761 26.691 -930
CCNL 5110/01 art. 4, C. I 54.031 55.300 -1.269
CCNL 511010I art. 4, C. 2 11.180 25.821 -14.641
CCNL 2211/04 art. 32, C. I 27.050 31.045 -3.995

9 Fa eccezione la risorsa derivante dagli importi per la retribuzione individuale d'anzianità e gli assegni ad
personam in godimento da parte del personale cessato dal servizio a partire dal 1.1.00, voce inserita in base
all'articolo 4, comma 2, CCNL 5.10.01 e che giustamente tende a crescere con il tempo a causa dei pensionamenti
successivi.

Relazione sul/a ì'cI'iJìel1 (]nUni}~ljstrativo.confl1!J;le eseguiw presso il Comune di Civitanova "farche

 25
CCNL 22/1/04 art. 32, c. 2 21.814 25.036 -3.222
Totale stabili 501.264 519.320 -18.056

Abbiamo già chiarito quale sia il valore corretto relativamente alle risorse "storiche" art.
15, comma I, letto a). Per quanto riguarda le altre voci, lo scrivente ha verificato che risultato
corretto il valore ricostruito ex post dalla determinazione n. 616/RG/06.

Vedremo poi, una volta esaminati gli utilizzi del fondo, se ed in che misura le differenze
testé evidenziate fra valore originario e valore ricostruito del fondo 2004 si siano tradotte in un
indebito esborso a carico dell'erario comunale.

2.2.2 Le risorse aggiuntive ex articolo 15, comma 2, CCNL 1.4.99

L'articolo 15, comma 2, consente di integrare le risorse sino ad un importo massimo

corrispondente all' 1,2% su base annua, del monte salari dell'anno '97.

L'articolo 15, comma 4, definisce condizioni sostanziali ed oneri procedurali che vanno
rispettati perché si possa procedere a tale incremento:

a. debbono esservi effettive disponibilità di bilancio;

b. tali disponibilità debbono derivare da processi di razionalizzazione e riorganizzazione delle

attività ovvero essere espressamente destmate dall'Ente al raggmnglmento di speCifiCI
obiettivi di produttività e di qualità;

c. l'integrazione va verificata in sede di contrattazione decentrata integrativa;

d. l'accordo raggiunto in tale sede, prima della sigla definitiva, va sottoposto al Collegio dei
revisori per il controllo economico finanziario;

e. l'incremento può essere reso disponibile solo dopo che il Nucleo di valutazione abbia
verificato che ricorrano le condizioni di cui al punto a) e b);

f. l'autorizzazione di spesa, come tutte quelle relative a contratti collettivi, al sensi

dell'articolo 48, comma 4, del D.lgs. n. 165/01, va disposta nelle stesse forme con cui
vengono approvati i bilanci, con distinta indicazione dei mezzi di copertura.

L'Ente ispezionato nel periodo esaminato ha integrato con € 61.595 i fondi del triennio
2003/2005, ma non ha rispettato tutte le condizioni previste.

L'Ente ha formalizzato l'integrazione per la prima volta nel CCDI dell'8A.00, stabilendo
un'integrazione pari all' 1,2% del monte salari 1997 a valere sul fondo sia del 1999 che del 2000.
Né dall'atto né aliunde emerge, tuttavia, quali processi di riorganizzazione abbiano creato le
disponibilità di bilancio per finanziare l'incremento, né risulta che le risorse siano state destinate
ad alcuno specifico obiettivo di produttività o qualità.

Re/(fzioIlC sui/a l'crUìca amministratillo-contabile eseguila prc,vso il Comune di ('j\'itanova Marche

 26

L'articolo 15, comma 4, invece, subordina l'integrazione al previo accertamento, da parte

del Nucleo di valutazione, delle effettive disponibilità di bilancio create a seguito di processi di
razionalizzazione e riorganizzazione delle attività ovvero espressamente destinate dall'Ente al
raggiungimento di specifici obiettivi di produttività e qualità, ma non risulta che ciò sia stato
fatto per tali specifiche risorse.

A tale vizio d'origine, se ne aggiunge un altro: l'incremento è stato inserito di nuovo in

tutti i fondi successivi fino al 2005, direttamente nella tabella di costituzione, senza alcun
riferimento ad origine e destinazione delle risorse. In tal modo si è di fatto stabilizzata una
risorsa che invece, in base alla rigorosa interpretazione dell'articolo 15, comma 4, è variabile e
potrebbe essere inserita solo previo accertamento dei presupposti sopra indicati.

Per le ragioni citate, quindi, gli incrementi in parola risultano disposti in violazione delle
norme contrattuali vigenti.

L'Ente ha integrato il fondo violando le condizioni sostanziali previste dall'articolo 15,

comma 2 ed omettendo i passaggi procedurali previsti dall'articolo 15, comma 4, CCNL 1.4.99.

L'integrazione pari ad € 61.595 annui è, pertanto, avvenuta illegittimamente ogni anno

dal fondo 1999 al fondo 2005.

2.2.3 Le risorse aggiuntive ex articolo 15, comma 5, CCNL 1.4.99

L'articolo 15, comma 5, CCNL 1.4.99 consente integrazioni del fondo per la produttività
con risorse di bilancio "in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione
finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle
prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione
delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili o che comunque comportino un
incremento stabile delle dotazioni organiche':.

L'articolo 31, commi 2 e 3, del CCNL 22.1.04 precisa ancor meglio quanto implicito
nella norma citata, distinguendo due tipi di integrazione del fondo: a) delle risorse variabili, in
caso di attivazione di nuovi servizi o miglioramento di quelli esistenti; b) delle risorse stabili, a
fronte di incrementi stabili delle dotazioni organiche.

L'Ente ha effettuato solo incrementi delle risorse variabili. L'articolo 15, comma 5,
vincola tali integrazioni ad una serie di presupposti precisi, che vanno interpretati in modo

Ne/azione sulla l'cnJìca amministrath'(H ..'onliJ!Jf!e eseguita presso il Comune di Ch'itaJ}l)va J1arche
 27
rigoroso, stante la facoltà, che da essi deriva, di attingere direttamente a risorse "fresche" di
bilancio per erogare incentivi ai dipendenti lO.

L'integrazione delle risorse variabili è consentita a fronte dell'attivazione di nuovi servizi

o di processi di riorganizzazione volti al miglioramento degli esistenti. Un'integrazione legittima
parte dai nuovi servizi che si intendono o sono stati attivati/migliorati, ricava il fabbisogno di
risorse umane e da questo trae il fabbisogno finanziario; quindi, verificata diligentemente
l'insufficienza totale o parziale delle risorse ordinarie del fondo, calcola l'effettivo fabbisogno di
risorse integrative.

La corretta applicazione dell' articolo 15 comma 5 vuole, quindi, che si parta dalla stima
dei fabbisogni indotti dai nuovi servizi, stima che deve essere pur sempre legata all'applicazione
degli ordinari emolumenti già previsti dal contratto collettivo nazionale: ad esempio,
l'attivazione di un nuovo servizio serale può determinare la necessità di incrementare le risorse
per le indennità di turno o per le indennità di reperibilità.

Non solo: l'incremento deve essere adeguatamente motivato, nel senso che l'Ente deve
costruire un preciso progetto per aggiungere o migliorare un servizio, fornendo la chiara ed
esatta esplicazione dell'iter logico seguito nella individuazione dei presupposti di incremento e
della specifica entità dello stesso.

In assenza dei presupposti citati, l'integrazione risulterà illegittima.

lO L' ARAN Parere 499-1SL1 della Raccolta sistematica ha chiarito quali condizioni debbano ricorrere affinché
possano legittimamente effettuarsi incrementi del fondo di questo tipo:
- Prima condizione - più risorse per il fondo in cambio di maggiori servizi: occorre, in altre parole, che
l'investimento sull'organizzazione sia realizzato per incentivare un miglioramento quali-quantitativo dei servizi,
concreto, tangibile e verijicabile;
- Seconda condizione - non generici miglioramenti dei servizi, ma concreti risultati "verijicabili e chiaramente
percepibili dall'utenza di riferimento" sono il segno tangibile del miglioramento quali-quantitativo del servizio;
- Terza condizione - risultati verificabili attraverso standard, indicatori elo attraverso i giudizi espressi dall'utenza:
per poter dire (a consuntivo) che c'è stato, oggettivamente, un innalzamento quali-quantitativo del servizio, è
necessario poter disporre di adeguati strumenti di verifica e controllo;
- Quarta condizione - risultati difficili per il cui conseguimento ha svolto un ruolo attivo e determinante il
personale interno: deve trattarsi di risultati "sfidanti", importanti, ad alta visibilità interna ed esterna;
- Quinta condizione - risorse quantificate secondo criteri trasparenti (cioè esplicitati nella relazione tecnico-
finanziaria) e ragionevoli (cioè basati su di un percorso logico e sufficientemente argomentato);
- Sesta condizione - risorse rese disponibili solo a consuntivo, dopo avere accertato i risultati: è evidente che se le
risorse sono strettamente correlate a risultati ipotizzati per il futuro, non è possibile renderle disponibili prima di
aver accertato l'effettivo conseguimento degli stessi. E' necessario pertanto che le risorse ex art. 15, comma 5
siano sottoposte a condizione (in tal senso, occorre prevedere una specifica clausola nel contratto decentrato). La
condizione consiste precisamente nel raggiungi mento degli obiettivi prefissati, verificati e certificati dai servizi di
controllo interno. La effettiva erogazione, pertanto, potrà avvenire solo a consuntivo e nel rispetto delle modalità
e dei criteri definiti nel contratto decentrato;
- Settima condizione: risorse previste nel bilancio annuale e nel PEG.

Relazione sulla )'c,.Uica ommilfistrativ(H ..'ol7r,l/);le eseguilO presso il Comune di Ci\'iianova J1arche
 28

Le integrazioni effettuate dall'Ente, come risulta dalla tabella relativa alla composizione
del fondo, sono di importo variabile ma sempre estremamente significative, sia in termini
assoluti che relativi.

Dobbiamo, tuttavia, evidenziare che gli importi inseriti nelle tabelle sotto la voce
"ARTICOLO 15, COMMA 5" non necessariamente coincidono con le risorse aggiuntive prese in
considerazione a tale titolo negli atti formali che tempo per tempo hanno costituito il fondo.

Risulta, infatti, che i progetti obiettivo connessi all'attivazione di nuovi servizi sono stati
finanziati dall'Ente direttamente e senza far transitare i relativi importi per il fondo e questo è
avvenuto fino alla determinazione n. 1423/RG/08 del 18.9.08, relativa alla costituzione del fondo
2008.

Nella ricostruzione ex posI effettuata nelle tabelle, invece, anche le risorse relative ai
progetti delle annualità precedenti sono state comunque inserite nella voce "ARTICOLO 15,
COMMA 5" per omogeneità di rappresentazione.

Va segnalato, peraltro, che anche considerando gli importi dei progetti non sempre il
valore indicato nelle tabelle coincide con quello previsto negli atti formali di costituzione del
fondo.

Nel presente paragrafo esamineremo solo le integrazioni che sono state almeno in parte
considerate negli atti di formale costituzione dei fondi, mentre dedicheremo un apposito
paragrafo alle risorse destinate a finanziare progetti per l'attivazione di nuovi servizi.

La più importante integrazione del fondo disposta ex articolo 15, comma 5 al di fuori dei
progetti per i nuovi servizi, é quella finalizzata all'erogazione delle indennità per particolari
responsabilità.

L'accordo decentrato del 19.12.03 ha introdotto in Via sperimentale, a decorrere

dall'annualità 2003, l'istituto delle indennità per particolari responsabilità, previsto dall' articolo
17, comma 2, lettera f) del CCNL 1.4.99. La deliberazione giuntale n. 792/RG del 30.12.03, nel
recepire l'accordo, ha disposto di finanziarlo integrando il fondo incentivante con risorse tratte
dal fondo di riserva per un importo pari ad € 21.000. Le indennità sono state liquidate dalla
determinazione del Servizio personale n. 439/RG/04 del 20.3.04.

Successivamente l'istituto è stato confermato per gli anni 2004 e 2005, inserendo
specifiche risorse nel fondo per finanziarlo.

N.e/azione sui/a l'l'l'alca t.1nuninistrotil'(H ..'ontabile eseguila presso il Comune di ('i\'iial1ova Marcire
 29

Per quanto riguarda il 2004 la tabella di composizione del fondo prodotta allo scrivente
indica due diverse componenti delle risorse aggiuntive articolo 15, comma 5: € 29.415 per
"riorganizzazione" ed € 61.612 senza ulteriore specificazione. Lo schema di composizione del
fondo 2004, allegato alla deliberazione n. 671/04, riporta invece risorse aggiuntive per soli €
20.000 e non ne fornisce alcuna giustificazione.

Maggiori lumi si ricavano dalla determinazione n. 616/RG/06 che, nel costituire il fondo
per il 2005, ha anche rideterminato le risorse variabili relative al fondo per il 2004 e preso atto
dell'integrazione per € 36.475 oneri compresi, disposta a valere sul capitolo 354.2 dalla
deliberazione consiliare n. 69 del 30.9.04, previa presa d'atto della deliberazione giuntale n. 634
del 29.9.05.

Nella determinazione si dà atto che tale somma, riportata a residuo nell'esercizio 2005, è
stata impiegata "per promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di
efficacia del! 'attività del! 'Ente e di qualità dei servizi offerti e in particolare per contribuire al
finanziamento di un processo di riorganizzazione per l'accrescimento dei servizi offerti
attraverso l'individuazione di posizioni di responsabilità ex articolo 17, comma 2, letto j) del
CCNL 1.4.99", verificando così le condizioni poste dalla deliberazione n. 634/05.

Di fatto, le risorse aggiuntive hanno finanziato l'erogazione delle indennità per

particolari responsabilità, che hanno assorbito nel 2004 ben € 26.847, in sostanza l'intero
importo dell'integrazione cui fa riferimento la deliberazione n. 69, se si considerano anche gli
oneri riflessi. Le indennità per il 2004 sono state liquidate dalle determinazioni n. 1924/RG del
19.10.05 e n. 2371/RG del 13.12.05.

L'accordo del 18.5.05 ha confermato l'applicazione dell'istituto per il 2005 e la

deliberazione consiliare n. 64 del 29.9.05 ha disposto un'integrazione del fondo per € 35.000
oneri riflessi compresi per finanziarla.

Non paiono ricorrere, tuttavia, le condizioni che l'articolo 15 contempla per consentire
legittime integrazioni del fondo incentivante.

In primo luogo, manca il presupposto fondamentale, cioè il collegamento con

l'attivazione di nuovi servizi o il miglioramento quali-quantitativo degli esistenti.

Per quanto riguarda il 2003 ciò è assolutamente evidente: in nessun atto si fa menzione di
un qualche collegamento fra l'integrazione in parola e un qualsivoglia processo di
riorganizzazione o altro. La deliberazione n. 792/03 ha deciso tout court di finanziare l'istituto
con risorse aggiuntive di bilancio, senza porsi il problema se ciò fosse legittimo o meno. Non

Relazione sui/a ì'CI'l;jìca anuninistrafivo-confll!Jiie eseguilO presso il Comune di Ch'itanovo :~1an:he

 30

solo: l'applicazione dell'istituto è stata deliberata a fine 2003, sicché, se anche riorganizzazione
ci fosse stata nel 2003, non si vede quale nesso ci possa esser stato fra tale processo ed
l'applicazione dell'istituto retributivo in parola.

Nel 2004, evidentemente avvedutosi della marchiana illegittimità dell'integrazione,

l'Ente ha tentato di porvi rimedio, ma in modo del tutto insufficiente.

La deliberazione giuntale n. 634/05 subordina l'erogazione dell'indennità "alla verifica

da parte dei dirigenti competenti, anche sulla base di valutazioni quali-quantitative dei risultati,
degli effettivi miglioramenti della qualità dei servizi resi a seguito dell 'introduzione
[del! 'istituto)" e la determinazione n. 616/RG/06, lo abbiamo accennato, dà atto ex post che tale
valutazione si è svolta con esiti positivi. Sulla serietà di tale processo valutativo, a prescindere da
altre considerazioni che di seguito faremo, v'è da dubitare.

Non vi è, infatti, tra quelli fomiti allo scrivente, alcun documento in cm siano
chiaramente e separatamente quantificati i costi connessi al miglioramento di ogni singolo
servizio, né gli specifici obiettivi di miglioramento da realizzare mediante la riorganizzazione, né
tantomeno i parametri da utilizzare per verificarli concretamente. Oscuro resta il percorso logico
seguito per la quantificazione delle risorse da inserire nel fondo, che pertanto appare del tutto
generica, con una prassi estranea allo spirito ed alla lettera della norma richiamata per
giustificarla.

Né può bastare a colmare il divario fra previsione normativa e prassi seguita il fatto che,
come si legge nella citata determinazione n. 616/RG/06 e nella deliberazione giuntale n. 634/05,
l'erogazione delle indennità art. 17 comma 2, lett. f) sia subordinata alla verifica da parte dei
dirigenti degli effettivi miglioramenti qualitativi dei servizi che si sarebbero conseguiti dopo
l'introduzione dell'istituto, finanziato con risorse aggiuntive: in assenza di obiettivi specifici e di
parametri predeterminati per pesarli, la "verifica" dei dirigenti non può che restare opaca e del
tutto soggettiva.

In secondo luogo, ma più importante, nel nostro caso non siamo di fronte ad un reale
processo di riorganizzazione dei servizi cui siano seguiti nuovi costi.

Non v'è traccia di tale processo né nei documenti che prevedono l'erogazione delle
indennità per specifiche responsabilità per il 2004, cioè le determinazioni e le deliberazioni citate
e l'accordo sindacale del 18.5.05, né aliunde. I nuovi costi sono emersi dalla decisione assunta in
sede contrattuale di attribuire l'indennità in parola ad alcune posizioni di lavoro, ma senza che
ciò risulti connesso ad una riorganizzazione del lavoro da cui ci si aspettassero precisi, definiti e

Relazione sui/a verijlco anunin!.\'trativo-confabile eseguilO presso il Comune di Civit(l1U)va ,.\farcite

 31

misurabili incrementi della qualità o quantità dei servizi resi. Semplicemente l'Ente ha ritenuto
di finanziare a carico del bilancio una voce del trattamento accessorio assegnata a dipendenti
ordinariamente dotati di particolari responsabilità. Tanto è, che tale specifica integrazione del
fondo è stata di fatto consolidata rimanendo sempre presente nei fondi dal 2003 al 2005, in
corrispondenza di una pressoché pari uscita ai sensi dell'articolo 17, comma 2, lett. f) ed è
cessata nell 'ultimo biennio insieme all' indennità.

Di più: i criteri per l'attribuzione delle posizioni e delle correlative indennità a valere sul
2004 sono stati definiti solo con l'accordo del 18.5.05, cioè ben oltre la fine dell'anno in cui
sarebbe avvenuta la presunta riorganizzazione, così come quelli per il 2003 sono stati definiti a
fine anno. Evidentemente il richiamo ad un processo di riorganizzazione, che compare dal 2004,
è meramente strumentale e fittizio.

Per le ragioni esposte sia le risorse inserite sotto la voce "articolo 15 comma 5 -
riorganizzazione" nel 2004, che quelle inserite genericamente come articolo 15, comma 5 nel
2003 e 2005 dalle deliberazioni consiliari n. 69/04 e n. 64/05, sono sicuramente state aggiunte in
modo non conforme al dettato contrattuale, piegato a finanziare un ordinario utilizzo del fondo e,
pertanto, i relativi incrementi del fondo sono illegittimi.

La restante quota dell'integrazione che nelle tabelle relative ai fondi 2003/2007

corrisponde all'articolo 15, comma 5, non trova alcun riscontro nei documenti di formale
costituzione del fondo e va ricondotta al finanziamento dei progetti per nuovi servizi.

2.2.4 I "progetti per i nuovi servizi"

L'Ente nel periodo di nostro interesse ha sempre erogato ai propri dipendenti una quota
consistente del trattamento accessorio sotto forma di compensi per la partecipazione a progetti.
Tali somme, come accennato, non sono mai state formalmente inserite nei fondi, se non a partire
dalla determinazione n. 1423/RG/08 relativa al fondo 2008. Abbiamo chiesto all'Ente di inserire
comunque tale voce nella ricostruzione delle tabelle anche per gli anni 2003/2007, in quanto
parte integrante del trattamento accessorio dei dipendenti. Più precisamente, come accennato, gli
importi corrispondenti ai progetti sono stati inseriti sotto la voce ARTICOLO 15, COMMA 5 in
entrata ed ARTICOLO 17, COMMA 2, LETTERA A) in uscita.

Esamineremo tali progetti in questo paragrafo sotto il duplice aspetto della legittimità
dell' erogazione di specifici compensi per la partecipazione ad essi e della correttezza del loro
finanziamento a carico del bilancio dell'Ente, piuttosto che a carico delle risorse ordinarie del
fondo. Per comodità d'esposizione, quindi, tratteremo in un unico paragrafo sia l'incremento

Re/azione sul/a 1'f.'l'(/ìca arnminist{'a/ivo-conlll!Ji!e eseguila presso il Comune di Civiianova ,:Han:he

 32

delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti che la correttezza del loro
ImpIego.

È, peraltro, evidente che, se si dovesse accertare l'illegittimità dei compensi previsti ed

erogati per i progetti, con ciò stesso ne deriverebbe di per sé l'illegittimità del ricorso a fonti
esterne al fondo incentivante per il loro finanziamento.

Per valutare la legittimità di tali compensi, va premesso un dato normativo: l'articolo 2,

comma 3, del D.lgs. n. 165/200 l, stabilisce che "l'attribuzione di trattamenti economici può
avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti
amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere
efficacia" e l'articolo 45, comma l, che ribadisce "il trattamento economico fondamentale ed
accessorio è definito dai contratti collettivi".

Le due norme introducono il principio cardine che regola il trattamento economico del
dipendente pubblico, prInCIpIO che la giurisprudenza qualifica come "principio
d'onnicomprensività". La definizione dei ,trattamenti economici dei dipendenti pubblici è
riservata alla fonte contrattuale ed è inibito l'intervento di atti amministrativi che introducano
compensi non previsti da quella: un' Amministrazione pubblica può erogare ai propri dipendenti
compensi non previsti dal contratto, quindi, solo per prestazioni rese a titolo di incarico esterno,
che restino, cioè, del tutto al di fuori del rapporto di lavoro che lega i due soggetti. Nel caso in
cui il compenso sia previsto da una clausola di contratto collettivo decentrato, questa deve essere
conforme al contratto nazionale, pena la sua nullità assoluta.

Perché si possa valutare la legittimità dell'erogazione di compensi per la partecipazione a

progetti, quindi, essi debbono essere ricondotti a qualche previsione del contratto collettivo
nazionale. L'unica previsione cui sia possibile richiamarsi è l'articolo 17, comma 2, lettera a) del
CCNL 1.4.99, in base al quale le risorse del fondo per il trattamento accessorio dei dipendenti
possono essere utilizzate per "erogare compensi diretti ad incentivare la produttività ed il
miglioramento dei servizi, attraverso la corresponsione di compensi correlati al merito e
all 'impegno di gruppo per centri di costo, elo individuale, in modo selettivo e secondo i risultati
accertati dal sistema permanente di valutazione", disciplina poi precisata e dettagliata
nell'articolo 18, che è stato novellato dall'articolo 37 CCNL 22.1.04.

l compensi per la partecipazione a progetti non possono trovare altro fondamento che
nell'articolo 17, considerandoli quale particolare forma di incentivo alla produttività: perciò la
legittimità ne va valutata in base a tale norma ed alle successive modifiche ed integrazioni.

Nelazione SitUa l'('I'atCa anuniJl!stratih'H.:onll1bi!e eseguilO presso il Comune di Ch'itanova J1arche

 33

Diversamente argomentando, dato che nessuna altra norma del contratto collettivo li contempla,
violerebbero il principio di onnicomprensività e come tali sarebbero illegittimi ed indebiti.

E tuttavia, anche riconducendoli nell' alveo dell' articolo 17, l'unico possibile, emerge un
primo rilievo generale, che ne mette in discussione alla radice la legittimità.

L'articolo 37 del CCNL 22.1.04 ha modificato l'articolo 18 del CCNL 1.4.99, di fatto
escludendo la configurabilità dei progetti come strumento di erogazione di incentivi alla
produttività. Tale compenso va attribuito in relazione ad incrementi della produttività o al
miglioramento quali-quantitativo delle prestazioni intesi quale "risultato aggiuntivo apprezzabile
rispetto al risultato atteso dalla normale prestazione lavorativa", concetto che nei commi
successivi dell'articolo 18 viene precisato collegando il compenso al raggiungimento degli
obiettivi di PEG e subordinandolo all'esito positivo di un processo di valutazione certificato dal
servizio di controllo interno.

Pertanto i vecchi progetti, quale che ne sia la denominazione (progetti obiettivo, progetti
strumentali, programmi o piani di lavoro), ove pure siano effettivamente implementati, dovranno
rientrare nell'ambito della valutazione complessiva, tendente ad accertare il raggiungimento
degli obiettivi di PEG o degli strumenti di programmazione analoghi: un incentivo legato
esclusivamente alla partecipazione ad uno specifico progetto non è quindi più configurabile a
partire dal 2004.

Se i compensi per la produttività non possono essere collegati alla mera partecipazione a
progetti, ma debbono dipendere da metodologie di valutazione legate al grado di raggiungimento
degli obiettivi di PEG, sarebbe fittizio e scorretto qualificare come "incentivi alla produttività"
dei compensi legati alla partecipazione a progetti obiettivo o programmi di lavoro.

La previsione e l'erogazione di tali voci retributive si tradurrebbe In realtà

nell'introduzione di compensi atipici, non previsti da alcuna norma contrattuale nazionale e con
ciò finirebbe per violare il principio di onnicomprensività della retribuzione del dipendente
pubblico.

Il che è, di fatto, quanto avvenuto nel Comune ispezionato: attraverso cd. progetti per
nuovi servizi si sono in realtà creati nuovi compensi, di tipi non previsti dalla contrattazione
collettiva nazionale.

Nella tabella seguente sono sintetizzati i dati relativi alle somme impegnate per i
compensi relativi a ciascun progetto nell'ultimo quinquennio, ricavati da un apposito prospetto
del Servizio personale, con dati conformi ai provvedimenti di liquidazione.

Ne/azione stil/a ì'cr{tlca amminist,.(}tì\'o~C(}nhlbi!e eseguilO presso il Comune di Cil'il(fll(Jva :Han:he

 34
PROGETTI PER NUOVI SERVIZI- SOMME IMPEGNATE
2004 2005 2006 2007 2008
l ESTATE SICURA 18.882,21 16.603,46
2 ZTL 14.034,85 7.547,17
3 PATENTINO 9.856,44 3.593,98
4 EDUCAZIONE STRADALE 1.394,30
5 PULIZIA AREE PORTUALI 10.466,06 10.916,93 Il.400,00 10.390,00 Il.295,00
6 RACCOLTA RIFIUTI INGOMBRANTI 14.036,28 12.610,41 10.938,00 11.180,00 13.584,75
7 PALCO E PULIZIA MERCATO 7.680,00 12.157,57 .10.041,50
8 CICLO CONTRAVVENZIONI 9.876,83 11.576,43
9 PIC EQUAL 2.582,68
lO POTATURA 25.517,56
Il TINTEGGIA TURA 17.904,49
12 ARCHIVIO PROTOCOLLO 534,12
13 TIRRENO ADRIATICO 3.330,52
14 FESTA POLIZIA 2.192,11
15 GRUPPO TECNICO CONCILIAZIONE 3.847,03
16 SPORTELLO CONCILIAZIONE 3.197,92
TOTALE 91.218,06 73.205,70 30.552,12 52.487,24 51.705,48
FONTE DATI: PROSPETTO DI SINTESI DEL SERVIZIO PERSONALE (IMPORTI AL NETTO DEGLI ONERI)

Vale la pena esaminare separatamente alcuni fra i progetti più rilevanti e ricorrenti, da cui
emergeranno una serie di ulteriori rilievi, che rafforzano e confermano i dubbi sulla legittimità
del particolare trattamento accessorio in esame, evidenziando, in particolare, che si tratta di
compensi atipici erogati in violazione del principio di onnicomprensività. A questo rilievo se ne
aggiungeranno altri specifici.

> PROGETTI DELLA POLIZIA MUNICIPALE

Il servizio Polizia Municipale ha visto approvare alcuni fra i progetti più significativi
degli ultimi anni: l) i progetti "ESTATE 2004" ed "ESTATE SICURA"; 2) il progetto per
l'introduzione della ZTL ed i progetti di partecipazione ad interventi formativi denominati; 3)
"patentino e 4) "educazione stradale".

Il progetto EST A TE 2004 è stato approvato dalla deliberazione giuntale n. 422 del 9.7.04
sulla base di quanto concordato in sede di contrattazione decentrata il 23.6.04 ed è stato
rinnovato con alcune modifiche per il 2005 dalla deliberazione n. 443 del 29.6~05 sulla base
degli indirizzi di cui alla deliberazione n. 257 del 18.4.05 e del successivo accordo del 18.5.05. I
compensi sono stati liquidati dalle determinazioni del responsabile del servizio n. l 525/RG del
17.9.05 per il 2004 e n. 2340/RG del 7.12.05 per il 2005.

Il progetto ESTA TE 2004 prevedeva nel periodo 5.6.04/22.8.04 lo svolgimento del servizio
notturno dalle ore 22 alle 4,30 da parte di pattuglie della Polizia Municipale, contro un
compenso incentivante, commisurato alle ore di effettiva presenza in servizio, pari ad € 15 orari
al lordo degli oneri riflessi.

l?e!aziollc sui/a ì'crOìca amministl'atf1;o-contd!Jile eseguita presso il Comune di Ch'iianl)vo J1an:he

 35

Il progetto ESTATE SICURA 2005 reiterava il progetto per il periodo 27.5.05/21.8.05,

prevedendo un compenso incentivante pari ad € 90 al lordo degli oneri riflessi per ogni turno di
6 ore non frazionabile.

Il compenso in parola è contrario alle norme del contratto collettivo.

In base all'articolo 18 del CCNL 1.4.99, infatti, i compensi previsti dall'articolo 17,
comma 2, letto a) debbono essere strettamente correlati, appunto, ad incrementi della
produttività, che é il rapporto fra output prodotto e quantità di lavoro prestato: l'incentivo, cioè,
mira a premiare i dipendenti che abbiano dimostrato di saper produrre di più e meglio a parità di
quantità di lavoro reso, apprezzato in termini orari. Non ha senso, perciò, erogare un compenso a
favore di lavoratori che abbiano prodotto di più lavorando di più, a fronte, cioè, di un
prolungamento della loro prestazione.

Il contratto contempla e distingue nettamente due istituti, straordinario e produttività: con

il primo si compensa un incremento meramente quantitativo della prestazione del lavoratore,
inteso quale prolungamento dell'orario oltre quello ordinario, con la seconda un incremento
qualitativo della prestazione resa, che ridondi in un miglioramento quali-quantitativo dei servizi.
In sostanza, il primo "paga" un incremento dell'input, il fattore lavoro impiegato, il secondo un
incremento dell' output, il risultato prodotto.

Il modo in cui il Comune ispezionato ha congegnato i compensi per la produttività nei

progetti della Polizia Municipale confonde le finalità dei due istituti.

Delle due l'una, pertanto: o i compensi erogati per i progetti obiettivo, in quanto
commisurati alla quantità di lavoro prestata sono sostanzialmente forme improprie di compensi
per lavoro straordinario ed allora siamo di fronte ad un'elusione del dettato contrattuale e
legislativo in materia, ovvero sono a tutti gli effetti compensi per la produttività, ma in questo
caso sono illegittimi in quanto non sono erogati per le finalità incentivanti previste dal contratto.

In sostanza, è come se presso l'Ente esistessero due tipi di straordinario, l'uno

"ordinario", espressamente qualificato come tale e l'altro dissimulato sotto forma di compenso
per la produttività, per le prestazioni rese per i progetti obiettivo.

A questi rilievi se ne aggiunge un altro, fondamentale.

Dai progetti risulta chiaramente che la c.d. attività aggiuntiva, premiata con l'incentivo
previsto nei due progetti obiettivo esaminati, consiste in buona sostanza nello svolgimento degli
ordinari compiti istituzionali di vigilanza in orario notturno.

Re/azione sulla \'ci'(Jìca amminlstrotivo-con!iJbiie eseguita presso il Comune di Ch'iwnova J1an:he

 36

L' ARAN Il si è espressa in ordine alla legittimità di compensi non previsti dal CCNL per
lo svolgimento di servizi serali, notturni e festivi da parte della Polizia Municipale, affermando
che "ai sensi dell'art. 2, comma 3 del D.lgs. 165/2001, l'attribuzione di trattamenti economici al
personale può avvenire " ... esclusivamente mediante contratti collettivi ... ", mentre l'art. 40,
comma 3 dello stesso decreto legislativo stabilisce che " la contrattazione collettiva integrativa
si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali .... Le pubbliche
amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in
contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non
previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate". Riteniamo che non possa
esservi alcun dubbio, alla luce delle richiamate disposizioni imperative di legge, che il contratto
integrativo decentrato non possa istituire compensi non espressamente previsti dal CCNI. Il
CCNL non prevede alcun compenso forfetario per le attività serali, notturne e festive della
polizia municipale; gli unici compensi erogabili sono solo quelli previsti dal CCNL che
rappresenta, per gli enti, l'inderogabile quadro di riferimento ".

I contratti collettivi nazionali prevedono appositi istituti per remunerare il servIZIO

prestato su turni, di domenica o nei giorni festivi: l'indennità di turno, con le debite
maggiorazioni per il turno notturno e festivo (art. 22 CCNL 14.9.00), lo speciale trattamento per
l'attività prestata in giorno festivo (art. 24 CCNL 14.9.00), nonché le particolari maggiorazioni
per gli straordinari notturni e festivi (art. 38 CCNL 14.9.00).

In particolare, l'indennità di turno in base all'art. 22, comma 5, del CCNL del 14.9.2000,
"compensa interamente il disagio derivante dalla particolare articolazione dell'orario di
lavoro".

Le norme nazionali non prevedono né consentono altri compensi, mentre l'Ente eroga ai
vigili un compenso per lo svolgimento del proprio servizio istituzionale in orario serale, festivo o
notturno.

Si aggiunga che nel 2004 il compenso si è cumulato a tutti gli altri istituti retributivi
previsti dal CCNL e sopra elencati, legati alla particolare articolazione dell' orario di lavoro, con
un'indebita duplicazione di compensi per la medesima situazione.

Per il 2005, nella determinazione n. l663/RG del1'1.9.05 si dà atto che, a seguito degli
accordi sottoscritti nella delegazione trattante del 30.11.2005, "i compensi .... a titolo di

Il Parere 499-5A8 della Raccolta sistematica.

l?elazioJlc sulla \'1,;'J'~Jìca anuninis!J'IJtiI'(H:onldb;fe eseJ..~ujUl

. presso il Comune di Ci\'iianovo iHon.:he
 37

turnazione notturna e festiva notturna, saranno ricalco lati a cura del servizio personale al 10%
della tariffa oraria anziché al 30% e 50%. ..", creando un'interferenza anomala fra compensi
tipici ed atipici, assolutamente al di fuori del dettato contrattuale: si sarebbero dovuti applicare
esclusivamente i compensi per la turnazione con la maggiorazione piena, senza ulteriori
compensI.

Discorso in parte analogo può farsi per gli altri progetti.

Il progetto per l'introduzione della Zona a Traffico Limitato (ZTL) è stato approvato
dalla deliberazione giuntale n. 59 del 19.2.07 e rinnovato nel 2008 dalla n. 293/08.

Esso prevedeva l'impiego di personale del Corpo della Polizia Municipale e di alcuni
addetti del servizio viabilità per garantire l'attuazione della ZTL da febbraio ad aprile 2007 nelle
giornate domenicali.

In base al progetto il servizio andava reso di pomeriggio da parte degli agenti di PM e

dalle 8 alle 22 da parte del personale del servizio viabilità, contro un compenso pari a quello
dello straordinario festivo maggiorato del 52%, maggiorazione che assorbiva ogni altro
compenso accessorio, compresa la rinuncia al riposo compensativo.

Con il progetto in parola l'Ente ha creato un compenso atipico ad hoc, sostanzialmente

uno straordinario "straordinario" che si affianca allo straordinario "ordinario", nel tentativo di
eludere gli istituti normativi che regolano quest'ultimo e le gestione dell'orario di lavoro.

Si finisce così per creare un tempo di lavoro ibrido, fra orario ordinario e straordinario.

Come ha giustamente osservato l'ARANI2 "non esiste un tertium genus oltre al lavoro
ordinario e straordinario, per identificare le prestazioni lavorative del personale dipendente.

La partecipazione di un lavoratore ad un progetto obiettivo dell 'ente rientra nei normali

compiti istituzionali le cui prestazioni devono essere disciplinate e possono essere retribuite
facendo esclusivo riferimento alle due sole tipologie contrattualmente (e ora anche
legislativamente con riferimento al D.lgs. 66/2003) defìnite.

Raccomandiamo di evitare di richiedere impegni e risultati al di fuori dei due predetti

istituti, alfine di sottrarsi all'insorgere di situazioni di conflittualità, con possibili responsabilità
da parte dei competenti dirigenti.

12Parere 900-38H della Raccolta sistematica. Il parere è stato reso proprio in risposta ad un Ente che chiedeva "è
possibile elaborare "progetti obiettivo" che prevedono la partecipazione di dipendenti con prestazioni al di fuori
dell'orario di lavoro, che non si configurino come prestazioni di lavoro straordinario? Il lavoro a progetto può
essere configurato come un tertium genus, oltre il lavoro ordinario e il lavoro straordinario?".

Relazione 5;uila l'(r(/ìca anuninislratil'o"conlil/)i!e eseguita presso il Comune (I; Civitanova J1an.:;'e
 38

Segnaliamo, infine, che la Corte di Cassazione, con decisione n. 273 del 12/2/2004 ha
affermato che il diritto del lavoratore alla percezione dei compensi per lavoro straordinario ha
natura di "diritto indisponibile"; lo stesso, pertanto, non può essere oggetto di rinunce o di
transazioni ".

Dal parere emerge chiaramente che non è possibile concepire contrattualmente compensi
ad hoc per servizi prestati al di fuori dell'orario di lavoro ordinario: se la prestazione relativa ad
un progetto o ad un programma di lavoro è resa al di fuori dell'ordinario orario di servizio, va
applicata la normativa sullo straordinario, senza ulteriori maggiorazioni ma con l'applicazione
degli eventuali riposi compensativi.

L'ulteriore conseguenza di tale elusione della disciplina dello straordinario è la

sotto stima del monte ore e del fondo relativo effettivamente impiegato dall'Ente. Sul punto ci
soffermeremo in apposito paragrafo.

Il medesimo problema si pone, come vedremo, anche rispetto ai progetti formativi, sui
quali, tuttavia, gravano anche altre perplessità.

Valgono le medesime obiezioni già mosse ai progetti dianzi esaminati rispetto al progetto
"EDUCAZIONE STRADALE NELLE SCUOLE ANNO SCOLASTICO 2006/2007", quello realizzato più di
recente.

Approvato dalla deliberazione n. 121 del 26.3.07, eseguita dalla determinazione

dirigenziale n. 623/RG del 3.4.07, il progetto prevedeva interventi formativi di appartenenti al
Corpo di Polizia Municipale nelle scuole elementari e medie: il progetto stabiliva espressamente
che gli interventi avvenissero al di fuori dell' ordinario orario di lavoro e che fosse erogato un
compenso pari a quello orario festivo maggiorato del 52%. Gli incentivi sono stati erogati con
determinazione n. 1284/RG del 9.7.07.

La previsione che l'attività si svolgesse al di fuori dell'ordinario orario di lavoro è, come

abbiamo visto, del tutto illegittima. Delle due l'una:

l'attività formativa in parola rientra tra i compiti del Corpo di Polizia

Municipale ed allora gli agenti in essa impegnati sono a tutti gli effetti in servizio e
possono essere remunerati solo con i compensi previsti dal contratto collettivo, cioè gli
straordinari;

l'attività formativa non rientra tra i compiti del Corpo ed allora non è
legittimo utilizzare risorse erariali, umane e finanziarie, per far fronte a tali funzioni.

Relazione suila 1'/-.'J'i/ìca amminist,.ativ(H.:onllJ!Jile eseguita presso il C 'oJìlunc di Cj\'itanow.7.~1a!'(:he

 39

Appare fuor di dubbio che tali mansioni formative rientrino fra i possibili compiti del
Corpo di Polizia Municipale, anche a mente del D.M. 30.6.03, per cui non è possibile
remunerarle separatamente con compensi ad hoc che si aggiungano o sostituiscano gli ordinari
emolumenti contrattuali.

Analoghe obiezioni agli altri due progetti formativi.

Il progetto "PATENTINO" è stato approvato per la prima volta dalla deliberazione n. 356
dell' 11.6.04 e contemplava interventi di docenza da parte di agenti di Polizia Municipale in corsi
di formazione per studenti delle scuole medie volti all'ottenimento del patentino per il
ciclomotore, prevedendo un compenso orario pari ad € 30 al lordo degli oneri; il costo del
progetto, di cui l'incentivo era solo una quota, era coperto pro quota da € 5.000 raccolti
attraverso sponsorizzazioni private. Gli incentivi sono stati liquidati dalla determinazione n.
I I 71/RG del 9.7.04. Il progetto è stato reiterato nel 2005 dalla deliberazione n. 149 del 2.3.05,
sostanzialmente identico al precedente ma senza introiti da sponsorizzazioni ed i compensi sono
stati liquidati dalla determinazione n. 1046/RG del 9.6.05.

L'Ente ha, anche qui, concepito compensi atipici a fronte dello svolgimento di ordinaria
attività di servizio, eludendo la disciplina dello straordinario e violando il principio di
onnicomprensività.

Il fatto che una quota del costo del progetto del 2004 sia stata coperta con entrate
rivenienti da sponsorizzazioni non risolve la questione, ma anzi l'aggrava.

L'articolo 4, comma 4 del CCNL 5.10.01 prevede che possano essere destinati al
trattamento accessorio dei dipendenti risorse provenienti da contratti di sponsorizzazione
"nell 'ambito degli introiti derivanti dall'applicazione dell 'articolo 43 della legge n. 449/97",
norma che, tuttavia, subordina la possibilità di destinare tali risorse al personale all'adozione di
uno o più atti regolamentari, che definiscano, tra l'altro, la quota che debba rimanere
ali' Amministrazione per coprire i costi indotti dall'attività.

In assenza di un atto generale di tal fatta, le risorse derivanti dagli sponsor sono state
impropriamente distratte dalle casse dell'Ente per essere erogate ai dipendenti. In ogni caso,
anche in presenza di tale regolamento, gli introiti sarebbero stati utilizzabili solo per erogare
compensi già previsti dal contratto collettivo, non per concepirne di nuovi di importo maggiore:
in sostanza sarebbero stati utilizzabili per erogare compensi per lo straordinario o l'incentivo alla
produttività vero e proprio.

> PROGETTI DEI SERVIZI DI NETTEZZA URBANA

Ne/azione sui/a l'('raìca amministrativo-canroN/e eseguilO prcs'so il Comune di Cil'i[(mova ';\1an:he

 40

I profili di illegittimità testé osservati nei compensi erogati per i progetti della Polizia
Municipale affliggono anche gli altri progetti dell'Ente, a partire da quelli, di tutto rilievo, del
servizio nettezza urbana. Questo ha visto approvare alcuni fra i progetti più significativi e
ricorrenti degli ultimi anni: 5) il progetto per la pulizia delle aree portuali; 6) il progetto per la
raccolta dei rifiuti ingombranti e 7) il progetto per la pulizia delle aree cittadine in occasione di
fiere, mercati e manifestazioni estive e per il montaggio/smontaggio del palco.

Il primo è stato approvato nel 2004 da una deliberazione giuntale, che ha definito
obiettivi e compensi, erogati a consuntivo da una determinazione dirigenziale; su indirizzo della
Giunta il progetto è stato rinnovato nei due anni successivi con determinazioni dirigenziali, che
non ne hanno modificato sostanzialmente la disciplina, mentre nel 2007 e 2008 l'approvazione è

stata fatta direttamente da deliberazione di Giunta:

APPROVAZIONE LIQUIDAZIONE

2004 DG 70/04/9.2.04 DD 1302/RG/30.7.04

2005 DD I 78/RG/3 I .1.05 DD I306/RG/8.7.05 e DD 3/RG/3.1.06

2006 DD 39/RG/J O.1.06 DD 2471/RG/29.12.06

2007 DG 349/RG/J O.1.07 DD 1494/RG/l 0.8.07 e DD 91/RG/I 7.1.08

2008 DG 293/RG/I4.7.08 DD 1191/RG/26.7.08

Il progetto ha origine nelle convenzioni stipulate con il Genio civile per le opere
marittime di Ancona, in base alle quali l'Ente si è fatto carico di una serie di compiti di pulizia
nelle aree demaniali contro il pagamento di un compenso.

L'Ente ha destinato a tali interventi i propri dipendenti, ai quali ha riconosciuto un

compenso pari ad € 27 per ogni intervento ordinario ed € 70 per ogni intervento straordinario, da
svolgersi al di fuori dell'ordinario orario di lavoro.

Come il precedente, il progetto per la raccolta dei rifiuti ingombranti è stato approvato
nel 2004 da una deliberazione giuntale e poi rinnovato nei due anni successivi con
determinazioni dirigenziali, mentre nel 2007 e 2008 l'approvazione è stata fatta direttamente da
deliberazione di Giunta:

APPROVAZIONE LIQUIDAZIONE

2004 DG 341/04/7.6.04 DD 1302/RG/30.7.04

2005 DD 177/RG/3 1.1.05 DD 1307/RG/8.7.05 e DD 2545/RG/30.12.05

2006 DD 38/RG/IO.1.06 DD 2473/RG/29.12.06 e DD 1232/RG/5.7.06

Relazù)lw suila "er~jìca anul1fjlistrativ(J ..confabile eseJ..:{uiw presso il Comune di Civitanova .Marche
 41
2007 DG 349/RG/I 0.1.07 DD I 495/RG/l 0.8.07 e DD 117/RG/21.1.08

2008 DG 293/RG/l4.7.08 DD 1202/RG/29.7.08

Il progetto ha ad oggetto lo svolgimento del processo di raccolta dei rifiuti ingombranti

ed è in parte finanziato con gli introiti ricavati dagli utenti del servizio medesimo. Ai dipendenti
impegnati nel servizio è stato riconosciuto un compenso pari ad € 26 ad intervento, da svolgersi
al di fuori dell'orario di lavoro.

Analogo iter per il terzo progetto, C.d. "PALCO":

APPROVAZIONE LIQUIDAZIONE

2006 DG 301/RG/l9.1.06 DD I 684/RG/21.9.06 e DD I 856/RG/16.1 0.06

2007 DG 349/RG/I 0.1.07 DD 1816/RG/8.10.07

2008 DG 293/RG/l4.7.08 DD 1391/RG/l2.9.08

Il progetto ha ad oggetto lo svolgimento di interventi di pulizia in alcune occasioni

specifiche ed il montaggio e lo smontaggio di un palco nel corso delle medesime. Ai dipendenti
impegnati nel servizio è stato riconosciuto un compenso pari ad € 75 ca. ad intervento, da
svolgersi al di fuori dell' orario di lavoro.

Tutti i compensi erogati per tali progetti presentano i medesimi vizi di quelli erogati alla
Polizia Municipale.

I progetti contemplano ordinarie attività d'istituto, a tutti gli effetti rientrante nel servizio
a favore del proprio datore di lavoro che rappresenta il debito del lavoratore. Come tale, questa
attività o rientra nell'orario ordinario o nell'orario straordinario, tertium non datur: nell'un caso,
non si vede ragione perché la si debba remunerare con un compenso ulteriore rispetto allo
stipendio ordinario e, nel secondo, perché la si debba pagare più di quanto non sia previsto per le
prestazioni straordinarie.

Qui, come per i progetti della Polizia Municipale, la creazione di compensi atipici sotto
la fictio dell'incentivo alla produttività nasconde la sostanziale elusione della disciplina dello
straordinario, con l'evidente aggravio di costi per l'erario dato dalla differenza fra aliquota
straordinaria e compenso incentivante.

Per questa ragione - e per le medesime ragioni già viste in relazione all'applicazione
dell'articolo 43 della legge n. 449/97 - il fatto che la pulizia dell'area portuale sia in parte
finanziato da risorse provenienti dai soggetti pubblici convenzionati non muta l'illegittimità dei
compensi erogati.

> ALTRI PROGETTI

Ne/azione sulla \'t'J'{/,caanuninisttativ(H ..'onNl!Jile eseguiu! presso il C 'oJ1lune di Civitanova ;11al'che

 42

I vizi riscontrati nei progetti della Polizia Municipale e del Servizio nettezza urbana si
riscontrano anche in altri progetti dell'Ente. Per amore di sintesi ci limiteremo qui ad esaminare
gli altri tre progetti di un certo rilievo finanziati dali 'Ente, quello relativo al ciclo delle
contravvenzioni, quello per la tinteggiatura e quello per la potatura.

Il progetto per la gestione globale del ciclo delle contravvenzioni è stato approvato per il
2004 dalla deliberazione giuntale n. 791 del 30.12.03 e poi rinnovato per il 2005 dalla
deliberazione n. 261 del 18.4.05. I compensi sono stati liquidati dalle seguenti determinazioni
del responsabile del servizio con cadenza trimestrale:

• 527/RG/2.4.04 • 617/RG/6.4.05

• 1151/RGI7.7.04 • 1268/RG/5.7.05

• 1560/RG/l.10.04 • 1910/RGI7.10.05

• 20/RG/8.1.05 • 2568/RG/30.12.05

Obiettivo del progetto era l'ottimizzazione del ciclo di gestione del procedimento di
irrogazione delle sanzioni regolato dalla legge n. 689/81 escluse quelle legate a violazioni del
Codice della strada.

In base al progetto l'intera attività connessa al procedimento sanzionatorio dalla notifica

del verbale alla riscossione della sanzione o emissione del ruolo è stata concentrata su un gruppo
operativo costituito da due unità dell'ufficio: una di polizia amministrativa ed una del servizio
bilancio. Gli addetti al progetto dovevano svolgere l'attività al di fuori dell'orario di lavoro,
marcando la presenza con un codice particolare e per le ore prestate nell'ambito del progetto non
era previsto altro emolumento che l'incentivo. Questo si calcolava su una base costituita dal 2%
delle somme incassate per oblazione e dal 10% di quelle pagate a seguito di ordinanza
ingiunzione o di emissione di ruolo curate dali 'ufficio, base ripartita in percentuali variabili fra i
tre addetti.

Come nei progetti precedenti è evidente anche qui l'elusione della normativa sullo
straordinario. L'attività in parola è a tutti gli effetti attività istituzionale dell'Ente, per cui, se
svolta al di fuori dell'ordinario orario di lavoro, non restava che remunerarla con lo
straordinario, non esistendo un tertium genus fra le due tipologie di servizio, secondo quanto
precisato nel parere ARAN più volte citato.

Relazione suila l'('f'(tìca amministrot;HH;Onr,)/)i!e eseguilO presso jl C'ofUunedi Civital10va ;\tarche

 43
A questo vizio di fondo, che caratterizza di fatto tutti i compensi fin qui esaminati, se ne
aggiunge un altro, derivante dalla fonte di finanziamento del compenso.

L'Ente ha indebitamente distratto dalle casse erariali, per destinarla al trattamento

accessorio dei propri dipendenti, una quota dei proventi delle sanzioni amministrative, senza che
alcuna norma lo consentisse ed in modo, quindi, del tutto indebito. Tanto più che l'attività posta
in essere non può certo considerarsi un nuovo servizio per l'utenza, ma al più una
riorganizzazione con effetti meramente interni.

Gli stessi rilievi circa la previsione di compensi atipici e di elusione della normativa sullo
straordinario riguardano il progetto POTATURA e quello TINTEGGIATURA SCUOLE.

Il primo è stato svolto nel 2004 da personale del Servizio verde pubblico. Approvato
dalla deliberazione n. 66 del 16.2.04, il progetto prevedeva un esteso programma di potatura del
verde pubblico, da svolgere ad opera di dipendenti al di fuori dell' orario di lavoro, contro un
compenso determinato su base oraria.

Il secondo è stato svolto nel 2005 da personale del Servizio del patrimonio. Approvato
dalla deliberazione n. 460 del 4.7.05, il progetto prevedeva un programma di tinteggiatura delle
scuole e di altri stabili comunali, da svolgere ad opera di dipendenti al di fuori dell'orario di
lavoro, contro un compenso determinato su base oraria.

È evidente che, in entrambi i casi, si sia trattato di attività istituzionale, non di nuovi
servizi per l'utenza. Sul punto intendiamo fare una considerazione, che riguarda anche tutti gli
altri progetti esaminati in precedenza.

Le attività contemplate nei progetti non rappresentano mai un nuovo "servizio

all'utenza", ma le ordinarie attività connesse ad una serie di iniziative, la cui organizzazione,
eccezionale o ricorrente, rientra fra i compiti istituzionali dei vari servizi dell'Ente.

Non è neanche rilevante il servizio di assegnazione dei dipendenti coinvolti: quel che
rileva, come vedremo meglio nel paragrafo dedicato al principio di onnicomprensività, é che
l'attività svolta rientrasse nei compiti istituzionali dell'Ente e che le mansioni richieste fossero
esigibili in base alla declaratoria di ciascun profilo, dati ambedue su cui non v'è dubbio nei casi
considerati e negli altri progetti che ci siamo limitati ad elencare nella tabella.

***
In conclusione, intendiamo sintetizzare i rilievi fin qui mossi all'utilizzo dei progetti per
nuovi servizi per erogare compensi incentivanti.

Relazione sulla \,cl'zjìca amministrath'(H:onhJ/)ile eseguìta presso il Comune di Civilanova J1arche

 44
In sostanza, in tutti i progetti esaminati, sotto la specie del\' incentivo alla produttività,
l'Ente non ha propriamente remunerato incrementi della produttività, ma o meri incrementi della
durata della prestazione lavorativa o particolari situazioni di disagio connesse ad essa o,
addirittura, lo svolgimento di ordinaria attività d'istituto, aspetti per i quali il CCNL prevede altri
distinti istituti retributivi. Di fatto ha corrisposto compensi atipici per lo svolgimento di attività
istituzionali, rientranti fra i compiti d'ufficio del personale e comunque esigibili in quanto fra le
ordinarie mansioni di servizio. "
.
In nessun caso, del resto, ricorre la condizione sostanziale che l'articolo
1.4.01 ha sempre richiesto per procedere all'erogazione dei veri e propri incentivi
produttività, cioè l'incremento della produttività, che dopo la novella del 2004 è da collegare al
18 del CCNL
alla t
~~
J

sistema di valutazione dei risultati di PEG.

In realtà, non ricorrono neanche le condizioni procedurali previste dal contratto.

L'articolo 18 ha sempre previsto che si potesse dar luogo all'erogazione degli incentivi
solo dopo la certificazione dei risultati conseguiti e nella versione successiva all'articolo 37 del
CCNL 22.1.04 precisa addirittura "a conclusione del periodico processo di valutazione delle
prestazioni e dei risultati nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti
nel PEG ad opera del nucleo di valutazione o del servizio di controllo interno": i compensi,
invece, sono sempre stati liquidati in base alla mera relazione dei responsabili dei servizi
interessati dai singoli progetti, senza che il nucleo di valutazione o il servizio di controllo interno
sia stato chiamato a certificare i risultati raggiunti.

Ma, ripetiamo, ciò è conforme all'effettiva natura sostanziale dei compensi in parola:
dell'incentivo alla produttività hanno solo il nomen, utilizzato come grimaldello per forzare le
maglie del contratto e violare il principio di onnicomprensività, introducendo compensi atipici.

Gli unici istituti retributivi che, invece, si sarebbe potuti legittimamente applicare alle
attività oggetto dei progetti erano gli ordinari compensi, in particolare, limitatamente alle sole
prestazioni rese oltre l'ordinario orario di servizio, lo straordinario, la cui disciplina è stata
invece completamente elusa.

La considerazione circa la reale natura dell'attività prestata nei progetti esaminati ci porta
ad un ultimo e decisivo rilievo generale, che va mosso a tutti i progetti indicati nella tabella: le
attività in esse previsti non possono essere qualificate come nuovi servizi e giustificare, per tale
via, il ricorso a risorse fresche di bilancio attraverso integrazioni del fondo ex articolo 15 comma
5.

Relazione suila l'crUìca anllninistf'ativo-contll!Ji!e eseguilO presso il Comune lI; Civitanova ,-\1({J'{:l1e
 45
La corretta applicazione dell'articolo collega la possibilità di incremento all'attivazione
di nuovi servizi e vuole che la stima dei fabbisogni indotti da questi sia pur sempre legata
all'applicazione degli ordinari emolumenti già previsti dal contratto collettivo nazionale: ad
esempio, l'attivazione di un nuovo servizio serale può determinare la necessità di incrementare
le risorse per le indennità di turno o per le indennità di reperibilità.

Aldilà di ogni considerazione circa la legittimità dei compensi, pertanto, non sarebbe
comunque possibile incrementare il fondo per finanziare ordinari progetti obiettivo, tanto meno
dopo il CCNL 22.1.04, mentre quelli esaminati sarebbero, nella migliore delle ipotesi, nulla più
di questo.

Rileviamo, infine, un vizio procedurale, di per sé in grado di revocare in dubbio la

legittimità dei compensi citati, anche a voler ritenere corretto l'utilizzo di risorse di bilancio per
incrementare il fondo e pagarli: il principio di onnicomprensività vuole che ogni compenso del
dipendente pubblico trovi fondamento in una norma del contratto collettivo, mentre i compensi
per i c.d. "progetti per i nuovi servizi" ed i correlativi incrementi del fondo non sono passati
attraverso la contrattazione decentrata, ma sono stati decisi in modo unilaterale, al più dopo
procedure sindacali di informazione o concertazione.

Concludendo:

- le deliberazioni giuntali che hanno previsto speciali compensi aggiuntivi sotto la specie di
incentivi per la partecipazione a progetti obiettivo, non contemplati dal contratto collettivo
nazionale sono illegittime violando gli articolo 2 e 40 del D.lgs. n. 165/01 e non andavano
eseguite;

- sono illegittimi, di conseguenza, tutti gli atti di liquidazione adottati per attribuire gli stessi
compensi;

- di conseguenza, sono del pari illegittime le aggiunte al fondo per la produttività, effettuate in
base all' articolo 15 comma 5 per erogare i compensi incentivanti in parola.

Va da sé che, poichè per l'attività prestata al di fuori dell'orario di servizio sarebbe

comunque spettato al dipendente il compenso per lo straordinario, l'aggravio di spesa che le
indebite erogazioni in parola hanno determinato all'erario è pari alla sola differenza fra tariffa
straordinaria e compenso effettivamente applicato.

2.2.5 Le risorse aggiuntive ex articolo 31, comma 7, CCNL 22.1.04

Dal 2003 l'Ente integra ogni anno il fondo ai sensi dell'articolo 32, comma 7, CCNL
22.1.04, di un importo pari ad € 10.015.

Re/azione SUjit7 l't'rl;/ìca amministrativ(H,:onhl/)iie eseguilapl'csso il ('muuni' di ('iv/innuva J1an:he

 46
La norma consente tale integrazione ma la vincola al finanziamento delle c.d. "alte
professionalità", disciplinate dall' articolo lO; il vincolo di destinazione è ribadito dall' articolo
l O,comma 5. Si tratta, in sostanza, dell' applicazione della disciplina dettata dagli articoli 8 e ss.
del CCNL 31.2.99, relativi alle C.d. posizioni organizzative, anche al personale di categoria D
che occupi nell'organizzazione dell'Ente posizioni di lavoro caratterizzate da elevata
professionalità.

L'Ente, con la deliberazione giuntale n. 171 del 9.3.05, ha attivato una sola posizione
organizzativa di alta professionalità, che la determinazione dirigenziale n. 502 del 7.3.05 ha
riconosciuto in capo al funzionario analista del CED, ing. Marco Pandolfi, conferendogli il
relativo incarico. Per tale posizione è stata prevista una retribuzione di posizione di € 5.16513,
oltre ad una retribuzione di risultato annua pari al 15% della prima, per un massimo di € 775.

Due rilievi vanno fatti al modo in cui è stato applicato l'articolo 32, comma 7.

In primo luogo, l'integrazione in parola è legittima solo nella misura in cui le risorse
sIano effettivamente utilizzate per l'alta professionalità, dato lo stringente vincolo di
destinazione individuato dalla norma.

A regime il trattamento accessorio dell'alta professionalità istituita dal Comune di

Civitanova Marche può assorbire al massimo € 5.940 (€ 5.165 + 775), mentre l'Ente integra il
fondo dal 2004 per € 10.015: la differenza, pari ad € 4.075, è stata inserita nel fondo dal 2004 in
poi indebitamente e va recuperata all'erario.

Un secondo rilievo concerne la fase transitoria 2004/2005. La deliberazione n. 171/05 ha

attivato l'istituto solo il 9.3.05 ma con effetto retro attivo, stabilendo di riconoscerne la
decorrenza economica dal 2004, in considerazione del fatto che già nel fondo 2004 erano state
stanziate le risorse necessarie. Di conseguenza, la determinazione n. 502/RG/05 ha conferito
l'incarico con decorrenza dall' 1.2.04 riconoscendo gli arretrati.

Tale condotta è illegittima. L'Ente ha attivato l'istituto nel 2005 e l'incarico è stato
conferito il 9.3.05, per cui solo da questa data potevano decorrere gli effetti economici che il
contratto collega alla titolarità di quella particolare posizione organizzativa che è l'alta
professionalitàl4.

Ne consegue:

13 Nel 2004 la retribuzione di posizione è stata di soli € 4.767, poiché l'incarico non ha coperto tutto l'anno.
14 Anche l'ARAN ha escluso la possibilità di incarichi con effetto retroattivo, con un chiaro parere - DB29 e DA14
del 5.6.02 - espresso in relazione ai dirigenti ma applicabile anche alle posizioni organizzative.

Re/azione sulla w1'!jìca ammjnist,.ativo~contdbile eseguiur presso il Comune di Civitanova ;\1ol'che

 47
- che l'erogazione all'ing. Pandolfi del trattamento accessorio relativo al 2004 è indebita per
intero e quella del 2005 per la quota corrispondente al periodo 1.1.05/9.3.05, pari all'incirca ad
€ 990;

- che l'integrazione del fondo per il 2004 è illegittima per intero e quella del 2005 per la misura
eccedente i 10/12 del trattamento accessorio erogato, cioè per € 5.065.

2.2.6 La costituzione delfondo: considerazioni conclusive

La verifica ha riscontrato che il valore del fondo per il trattamento accessorio del
personale del Comune di Civitanova Marche ha assunto nel corso degli anni un valore superiore
a quello che avrebbe dovuto, in base ad un'applicazione corretta e rigorosa delle norme
contrattuali e legislative. Ciò è dipeso da una serie di integrazioni effettuate al di fuori dei
presupposti procedurali e sostanziali previsti dal contratto nazionale, nonché da stime scorrette
in ordine ad alcune voci.

Nella tabella che segue sintetizziamo gli importi indebitamente inseriti nel fondo.

SOMME INDEBITAMENTE INSERITE NEI FONDI

2004 2005 2006 2007 2008
CCNL 1/4/99 ART.15, c.1, LETT. A) 416,71 416,71 416,71 416,71 416,71
TRASFERIMENTOATA 17.079,57 17.079,57 17.079,57 17.079,57 17.079,57
CCNL 31/3/99 ART.7, C.7 5.972,31 5.972,31 5.972,31 5.972,31 5.972,31
CCNL 1/4/99 ART.15, c.2 61.595,00 61.595,00
CCNL 1/4/99 ART.15, c.5 91.027,00 89.686,00 30.552,00 52.487,00 , 51.705,00
CCNL 22/1/04 ART.32 C. 7 10.015,00 5.065,00 4.075,00 4.075,00 4.075,00

I TOTALI I 186.105,591 179.814,591 58.095,591 80.030,591 79.248,591

Sottraendo questi incrementi indebiti al valore del fondo - così come costituito dall'Ente
e risultante dalla tabella posta in apertura del paragrafo 2.2 - si ottiene l'importo delle risorse che
potevano esservi legittimamente inserite.

Il fondo correttamente costituito rappresenta l'ammontare di risorse che l'Ente avrebbe

potuto legittimamente destinare al salario accessorio del personale, mentre le risorse eccedenti
tale misura sono state prelevate direttamente dal bilancio comunale e sottratte all 'uso loro
proprio.

La misura dell'effettivo aggravio di spesa derivante da tali incrementi illegittimi, tuttavia,

non coincide con gli importi indebitamente inseriti nei fondi, poiché nell 'ultimo quinquennio
l'Ente non ha speso sempre l'intero valore del fondo. Per quantificare esattamente il valore del

Relazione sulla l'<:."4ìca anllninistrati\'(H:ontabi!e ese;;:uiw presso il Comune di Cil'iicUlOVa .Marche

 48
danno prodotto ali 'Ente dalle indebite integrazioni è quindi necessario confrontare il valore del
fondo correttamente costituito con quello della spesa sostenuta effettivamente utilizzando risorse
del fondo medesimo.

Il confronto è sintetizzato nella tabella seguente; il valore della spesa effettiva è ricavato
dalla tabella sull 'utilizzo delle risorse del fondo, che illustreremo in dettaglio nel prossimo
paragrafo.

2004 2005 2006 2007 2008 TOTALE

FONDO PREVISTO 746.127 875.585 808.055 734.980 762.246 3.926.993
SOMME INDEBITE 186.106 179.815 58.096 80.031 79.249 583.295
FONDO LEGITTIMO 560.021 695.770 749.959 654.949 682.997 3.343.698
SPESA EFFETTIVA 729.853 868.052 808.056 702.456 701.077 3.809.494
SALDO 169.832 172.282 58.097 47.507 18.080 465.796

Il saldo rappresenta quanto l'Ente ha erogato ai propri dipendenti in eccesso rispetto al

dovuto.

2.3 L'utilizzo delle risorse del fondo per il trattamento accessorio del personale

L'articolo 17 del CCNL 1.4.99 disciplina gli impieghi del fondo per le politiche di
sviluppo delle risorse umane e per la produttività, stabilendo le possibili destinàzioni delle
relative risorse:

• erogare compensi diretti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei servizi -

art. 17, comma 2, letto a);

• costituire il fondo per corrispondere gli incrementi retributivi collegati alla progressione
economica all'interno della categoria - art. 17, comma 2, letto b;

• costituire il fondo per corrispondere il trattamento accessorio al titolari di posizioni

organizzative - art. 17, comma 2, letto c;

• pagare le varie indennità (turno, disagio, rischio) - art. 17, comma 2, letto d;

• compensare l'esercizio di compiti che comportino specifiche responsabilità - art. 17,

comma 2, letto f;

• incentivare le specifiche attività e prestazioni correlate alle risorse di cUi all'art. 15,
comma 1, letto k - art. 17, comma 2, letto g;

• compensare le specifiche responsabilità di alcune figure professionali (ufficiale di stato

civile, ufficiale elettorale, etc.) - art. 17, comma 2, letto i.

Relazione su1fo l'eJ'~Jica (.1nllninistrativcH;onfd!>ile eseguiia presso il ('omunc di Civitanova Jforche

 49
L'articolo 33, comma 4, del CCNL del 22.1.04 ha inoltre posto a carico del fondo il
finanziamento di una quota dell'indennità di comparto, istituto retributivo introdotto dalla
medesima disposizione.

La ripartizione delle risorse fra le varie finalità, in base all'articolo 4 del CCNL 1.4.99,
va determinata in sede di contrattazione decentrata, ma così non è stato fatto presso l'Ente
ispezionato dal 2003 in poi, come abbiamo già rilevato.

Sintetizziamo nella tabella seguente i dati relativi all'utilizzo delle risorse del fondo,
specificando l'importo impegnato per ciascuna voce.

UTILIZZO DELLE RISORSE DEL FONDO 'SOMME IMPEGNATE

2004 200S 2006 2007 2008
ART. 1 7, c.2 LETT.A
73.410 61.415 30.552 52.532 47.858
PRODUTTIVITÀ
ART.17, c.2 LETT.B
267.114 277.975 275.688 270.057 256.877
PROGRESSIONI ORIZ.
ART.17, c.2 LETT.C
97.480 97.997 92.420 71.271 71.271
POSIZIONIORGAN.VE
ART.17, c.2 LETT.D
100.400 113.371 109.042 115.150 106.810
INDENNITÀ VARIE
ART.17, c.2 LETT.F
26.847 34.108 30.988 O O
IND. RESPONSABILITÀ
ART. 1 7, c.2 LETT.G
46.097 159.760 147.238 75.916 100.148
(ART.lS, c.l, LETT. K)
ART.33, cA, LETT.B Ec
113.061 117.982 116.684 111.606 109.920
IND.TÀ DI COMPARTO
ART. 31 c.7 CCNL
5.444 5.444 5.444 5.924 8.193
14.9.00 IND.TÀ ASILI NIDO

,I TOTALI 729.853 868.052 808.056 702.456 701.0771

FONTE DATI: PROSPETTI COMPILA TI DAL SERVIZIO PERSONALE

Le risorse disponibili sul fondo sono state impegnate per le varie destinazioni pressoché
integralmente tutti gli anni.

Lo scrivente ha esaminato le procedure, le modalità ed i criteri che l'Ente ha seguito nel

quinquennio in esame per procedere all'applicazione delle progressioni economiche,
all'attribuzione delle indennità contrattuali, nonché dei compensi derivanti da specifiche norme
di legge, riscontrando alcune irregolarità, che esamineremo separatamente nei paragrafi seguenti.

Per quanto riguarda l'erogazione della produttività collettiva, essa è stata erogata
esclusivamente nella forma di compensi per la partecipazione ai progetti obiettivo attraverso
risorse appositamente prelevate dal bilanciò- in aggiunta a quelle già inserite nel fondo, così
come è accaduto per le indennità per specifiche responsabilità. Per la trattazione di questi
compensi rinviamo, pertanto, ai paragrafi 2.2.3 e 2.2.4.

Re!azione sui/a "erUica amministrativo ..con{{}bi!e eseguila prc.vso il (.'omune di Ci"iiolll.n:a ;l1arche
 50
2.3.1 Le progressioni orizzontali

Il CCNL 31.3.99 disciplina l'istituto della progressIOne all'interno della categoria

(progressione economica orizzontale) agli articoli 5 e 13, mentre l'articolo 6 impone l'adozione
di metodologie permanenti per la valutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti
anche ai fini della progressione economica.

L'istituto in questione dovrebbe avere un carattere fortemente premiante, poiché permette

alle Amministrazioni di procedere all'attribuzione di progressioni economiche ai propri
dipendenti, all'interno delle categorie di appartenenza, grazie a procedure selettive di carattere
meritocratico, i cui criteri di massima sono individuati dall'art. 5 del CCNL 31.03.9915. La
contrattazione decentrata di livello locale deve specificare ed adattare questi criteri alla concreta
realtà dell'Ente e deve determinare le modalità, la scansione e le risorse da destinare alla
progresSIOne.

Il Comune di Civitanova Marche ha disciplinato le progressioni orizzontali con l'articolo

15 e ss. del CCDI dell'8.4.00, definendone le regole ed il sistema permanente di valutazione dei
dipendenti. L'articolo 15, in particolare, ha stabilito che all'inizio di ogni esercizio finanziario
siano fissate le somme disponibili per le nuove progressioni economiche orizzontali e siano
ripartite fra i vari percorsi di sviluppo economico; le selezioni avvengono al 31 dicembre di ogni
anno con decorrenza dal lO gennaio successivo nei limiti delle risorse disponibili.

Sulla base delle risorse rese disponibili nei fondi del 1999 e 2000, il CCDI dell'8.4.00 ha
stabilito di procedere a due progressioni, con decorrenza rispettivamente 1.1.00 e 1.1.01.

La prima, dopo le modifiche introdotte dall'accordo del 5.4.01, ha coinvolto 173

dipendenti, ai quali la determinazione n. 557/RG/11.5.01 ha riconosciuto il passaggio alla fascia
superiore e liquidati gli arretrati: € 59.842 oltre oneri per il 2000 ed € 16.488,5 per il 2001.

Prima di effettuare la seconda progressione, alcuni criteri, previsti nel CCDI dell'8.4.00 e
concernenti l'anzianità richiesta per accedere alle progressioni, sono stati modificati da vari
accordi (9.7.01, 7.9.01 e 27.9.01). In applicazione dei nuovi criteri è stata effettuata la nuova
selezione e la determinazione n. 324/RG del 19.3.02 ha inquadrato il personale avente titolo
nella fascia superiore, liquidando gli arretrati del 2001 pari ad € 68.800 oltre oneri riflessi.

La deliberazione giuntale n. 671 dell'8.11.04 ha recepito gli accordi sindacali del 6 e

27.10.04 deliberando una nuova progressione con decorrenza 1.2.04, attuata dalla

15 Sulla necessità che le progressioni orizzontali avvengano in base a criteri selettivi e meritocratici si richiama il
Parere ARA N 399-5AI della Raccolta sistematica

Relazione slii/a 1,t'f'(tìca I1mministrativo-confll!Jile eseguilO presso il Comune di Civiimzova ;\1arche

 51
determinazione n. 1839/RG del 17.11.04 che ha liquidato arretrati per € 104.273,98 oltre oneri
riflessi.

Le progressioni orizzontali effettuate presentano un'anomalia di fondo, che emerge già

dalla lettura dell'articolo 15 del CCDI dell'8.4.00.

La procedura definita da tale norma, infatti, è già in potenza congegnata per perdere
qualunque capacità meritocratica e selettiva, potendo beneficiarne anche tutti i dipendenti di
ciascun percorso di sviluppo economico. Per ottenere tale risultato è sufficiente prevedere in
modo mirato, attraverso un'attenta distribuzione del budget fra i vari percorsi, quanti posti siano
disponibili per il passaggio da ciascuna posizione economica a quella più alta.

Questa potenzialità dell'articolo 15 si è effettivamente realizzata presso l'Ente: il

dosaggio dei posti disponibili fra i vari percorsi si è tradotto in un generale scivolamento in
avanti di tutti indistintamente i dipendenti del Comune di Civitanova Marche, salvo coloro che
non avessero l'anzianità prescritta.

L'Ente ha così vanificato ogni capacità incentivante dell'istituto, il che è particolarmente

grave, visto che il fondo per le progressioni orizzontali assorbe una parte consistente del fondo
per le politiche di sviluppo del personale e per la produttività.

L'attribuzione della progressione economica alla generalità dei dipendenti ha irrigidito le

risorse del fondo, senza che queste abbiano avuto un reale effetto incentivante, traducendo si in
un'erogazione sostanzialmente a pioggia, come tale foriera di danno per l'erario.

Non è casuale che l'irrigidimento del fondo abbia spinto l'Ente ad incrementarlo,
applicando in maniera distorta il comma 5 dell'articolo 15, per recuperare risorse da destinare a
politiche minimamente incentivanti.
I6
L'ARAN ha avuto modo di preCIsare che le clausole del contratto decentrato che
prevedono passaggi economici orizzontali con criteri automatici e non selettivi o meritocratici
possono essere viziate da nullità ai sensi dell'art. 4, comma 5, del CCNL 1.4.99.

Il nostro caso pare rientrare in questa ipotesi. L'automaticità, tuttavia, non si è realizzata
per tutte le categorie in un'unica tornata, ma preordinando il dosaggio delle progressioni su più
annualità successive.

Le graduatorie e le valutazioni, in ogni caso, sono servite solo per stabilire la decorrenza
di una progressione che, alla fin fine, non è stata negata a nessuno.

Concl udendo:

16 Parere 399-SD3 della Raccolta sistematica.

Ne/azione sul/a l'cnJìca amministrativo"conttl!Jiie eseguila presso il Comune di Ci\'iicU1ova ;\1orche

 52
- sono nulle, ai sensi dell'articolo 4, comma 5, CCNL 1.4.99, le norma del CCDI e degli
accordi sopra citati che hanno strutturato un sistema elusivo di ogni criterio selettivo e
meritocratico garantendo la progressione economica ad ogni dipendente, in quanto
violano gli articoli 5 e 6 CCNL 31.3.99, che impongono che le progressioni avvengano
previa selezione, valutando le prestazioni dei dipendenti;

- sono nulli, di conseguenza, gli atti che hanno attribuito gli incrementi economici relativi
alle progressioni del 2000, 2001 e 2004 avendo eseguito atti ed accordi nulli.

2.3.2 Gli incentivi previsti da specifiche norme

L'articolo 15, comma 1, lettera k), prevede l'inserimento nel fondo delle risorse che
specifiche disposizioni di legge finalizzano all'incentivazione di prestazioni o di risultati del
personale. La destinazione di tali risorse, in base all'articolo 17, comma 2, lettera g), è vincolata
alle finalizzazioni previste dalla legge, sicché il loro passaggio nel fondo ed attraverso la
contrattazione é una mera partita di giro, necessaria, tuttavia, per dare completa informazione
circa l'ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti.

Gli incentivi in parola presso il Comune di Civitanova Marche non sono mai entrati nella
determinazione formale del fondo, né in sede di contrattazione né negli atti di costituzione
formale dirigenziali, nonostante siano stati erogati consistenti compensi in base all' articolo 18
della legge n. 109/94 (c.d. Legge Merloni), relativo ai compensi incentivanti per la progettazione
interna ed all'articolo 32, comma 40, del decreto legge 30.9.03, convertito dalla legge 24.11.03
n. 326, relativo all'incentivo per l'istruttoria delle pratiche del condono edilizio.

La tabella seguente dà conto dell'ammontare totale distribuito ai sensi dell'articolo 17,

comma 2, lettera g), distinto nelle varie componenti:

COMPENSI PREVISTI DA SPECIFICHE NORME ART.17 LETT.G

2004 200 2007 2008
ART. 18 L.109/94 49.097,27 100.860,46 113.836,84 75.916,30 100.147,50
ART. 32 L.326/03 0,00 58.900,00 33.401,31 0,00 0,00
TOTALE 49.097,27 159.760,46 147.238,15 75.916,30 100.147,50

Esaminiamo separatamente la prima voce, per la quale sono state rilevate alcune
irregolarità.

> GLI INCENTIVI ALLA PROGETTAZIONE INTERNA

L'articolo 18 della Legge Merloni, rubricato "Incentivi e spese per la progettazione",

consentiva all'Ente di erogare una somma non superiore ali' 1,5% dell'importo posto a base di
gara di un'opera o di un lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione

Nefazione sulla l'f:I'(f:ca anuninistl'ativ(H:ontabi!e eseguila presso il Comune di Cil'itmu.wo ;\farc!le

 53
decentrata ed assunti in un Regolamento adottato dall'Amministrazione, tra il responsabile unico
del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della
direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori.

La stessa norma prevedeva un incentivo anche per l'attività di pianificazione, pari al 30%
di quello previsto dalle tariffe professionali.

La percentuale dell' 1,5% andava intesa al lordo degli oneri riflessi a carico dell'Ente
(CPDEL: 23,8% - IRAP: 8,5%), come definitivamente chiarito da una norma della Finanziaria
17
2004 , che aveva anche elevato la percentuale al 2% e poi precisato dalla Finanziaria 200618.
L'articolo 92 del Codice dei contratti, nella versione vigente fino a tutto il 2008, ha mantenuto
tali previsioni.

L'Ente ha adottato un primo Regolamento con deliberazione n. 281 del 10.5.02,

illegittimo sotto vari profili.

In primo luogo, in esso veniva stabilito che gli incentivi fossero erogati al netto degli
onen riflessi e non al lordo, come invece già all'epoca dell'adozione chiarito da molteplici
pareri. Sotto questo primo profilo il Regolamento é sicuramente illegittimo.

Il Regolamento è stato adeguato alle previsioni della Finanziaria 2004 con la

deliberazione giuntale n. 66 del 7.2.05, che ha portato la percentuale massima al 2% ma
stabilendo che essa fosse da intendersi al lordo degli oneri riflessi.

L'Ente, tuttavia, non ha dato seguito alla Finanziaria 2006, che conteneva norma di
chiara portata interpretati va, tale da imporre il recupero degli oneri riflessi corrispondenti agli
incentivi liquidati almeno nel quinquennio precedente.

Non solo, ma dall'esame effettuato su un campione (allegato 7) di liquidazioni risultano

ulteriori incongruenze.

Per chiarirle si deve ricordare che fino all'entrata in vigore della Finanziaria 2004 la
percentuale massima dell'incentivo era pari all'1,5% dell'importo posto a base d'asta e che tale
fondo andava inteso al lordo degli oneri riflessi: la Finanziaria 2004 ha consentito agli enti di

'7 Articolo 3, comma 29: "l compensi che gli enti locali, ai sensi dell'art. lB della legge Il febbraio 1994, n. 109, e
successive modijìcazioni, ripartiscono, a titolo di incentivo alla progettazione, nella misura non superiore al 2%
dell'importo a base di gara di un 'opera o di un lavoro, si intendono al lordo di tutti gli oneri accessori connessi
alle erogazioni, ivi compresa la quota di oneri accessori a carico degli enti stesst'.
18 Articolo l, comma J 41: "L'articolo lB, comma l, della legge II febbraio 1994, n. 109, e successive
modijìcazioni, che prevede la possibilità di ripartire una quota percentuale dell'importo posto a base di gara tra il
responsabile unico del progetto e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sièurezza, della
direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori, si interpreta nel senso che tale quota
percentuale è comprensiva anche degli oneriprevidenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione".

Relazione suila \'cr(;ìCiJ anuninistratÌP(H.:onl(J!Ji!e eseguita presso il Comune di Ch'itemovo;\1orche

 54
elevare tale percentuale fino al 2%, sempre al lordo degli oneri riflessi. La portata di tale norma
va chiarita con precisione:

in primo luogo essa consentiva ma non imponeva l'aumento, rimesso alle decisioni che
ciascun Ente era chiamato ad assumere modificando l'apposito Regolamento;

la norma non innovava alcunché circa l'imputazione degli oneri, che sia prima che dopo
erano da intendersi compresi nella percentuale massima definita dall'apposito
Regolamento comunale.

Un Ente dotato di un Regolamento che prevedesse una percentuale massima dell' 1,5%
avrebbe dovuto applicarla sia prima che dopo la Finanziaria 2004 al lordo degli oneri riflessi ed
avrebbe dovuto continuare a farlo finchè non avesse adottato un'apposita modifica
regolamentare, essendo in ogni caso illegittima una diretta applicazione dell'incremento del
fondo al 2%19.

In sostanza il nostro Ente avrebbe dovuto applicare la percentuale dell' l ,5% ai progetti
relativi a tutte le opere il cui quadro economico fosse stato approvato fino al 7.2.05, data di
modifica del Regolamento.

Così non è stato. Dagli atti esaminati risulta che ben prima del 2005 l'incentivo sia stato
calcolato applicando all'importo dei lavori posto a base d'asta una percentuale massima pari
all' 1,5% oltre la quota per gli oneri riflessi, raggiungendo così una percentuale di fatto pari al
2%.

Le determinazioni di liquidazione inserite nel campione esaminato sono ciascuna relativa

a più opere: facendo riferimento ad esse si può verificare che l'Ente ha sempre applicato la
percentuale prevista dal Regoiamento20 al netto degli oneri riflessi, ma tale condotta è legittima
solo per i progetti approvati dopo l'adozione della deliberazione n. 66/05.

19 Si richiama sul punto l'orientamento interpretativo espresso dali' Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici con le
determinazioni n. 123 del 12.04.01 e n. 70 del 22,06.05. Con la prima ha affermato che l'art. 18 della Legge
Merloni, laddove prevede che la ripartizione del fondo incentivante debba avvenire secondo modalità e criteri
assunti in un Regolamento adottato dall' Amministrazione, va inteso nel senso che "é illegittimo il comportamento
dell'amministrazione che proceda al pagamento dell'incentivo in mancanza di tale regolamento". Con il secondo
è stato ribadito che "in ossequio al dettato normativo, è da ritenersi illegittimo il comportamento della stazione
appaltante che ha proceduto al pagamento dell 'incentivo in mancanza di un regolamento ad hoc". 11 caso
dell'amministrazione che applichi l'incremento di cui alla Finanziaria 2004 senza previa modifica del
Regolamento è del tutto analogo a quella dell'ente che applichi direttamente l'articolo 18 senza aver prima
adottato il Regolamento.
20 11Regolamento distingue le opere in tre fasce di complessità crescente, a ciascuna delle quali corrisponde una
diversa percentuale massima: 1,5%, 1,4% ed 1,3% (divenute 2%, 1,9% ed 1,8% con la deliberazione n. 66/05).
Correttamente la percentuale non viene calcolata e ripartita per intero qualora alcune fasi della progettazione ed
esecuzione o alcune funzioni siano assolte da personale esterno.

Relazione sui/a l'crUìca amminisll'atiF(H.:onldbile eseguiTa presso il Comune di Ch'iianova J1arche

 55
Ciò significa che gli oneri riflessi di tutti gli incentivi per progetti approvati prima del
6.2.05 sono stati indebitamente posti a carico del bilancio dell'Ente, mentre avrebbero dovuto
rimanere entro il limite massimo percentuale dell' 1,5 (o inferiore, a seconda della fascia di
complessità dell'opera e dell'intervento di collaboratori esterni).

11rilievo permarrebbe, di poco attenuato, anche se si accogliesse un orientamento più

indulgente, secondo cui dopo l'entrata in vigore della Finanziaria 2004 non sarebbe stato
necessario modificare il Regolamento, in quanto questo già prevedeva di fatto una percentuale
massima del 2% al lordo degli oneri riflessi, seppur non direttamente, ma prevedendone una
dell' l ,5% al netto. Anche accogliendo questa tesi - che costruirebbe un'inedita ipotesi di
"legittimità sopravvenuta" di norma regolamentare originariamente illegittima - resterebbe,
infatti, che l'Ente ha liquidato l'incentivo al netto degli oneri anche in relazione a progetti
approvati prima dell' 1.1.04, quando le interpretazioni più autorevoli già all'epoca escludevano
tale ipotesi21•

Anche a voler sostenere che prima del 2004 tale interpretazione restrittiva fosse dubbia
ed a voler considerare innovativa la norma della Finanziaria 2004, resta il fatto che la Finanziaria
2006 è intervenuta con norma chiaramente interpretativa, quindi retro attiva. Ragion per cui dal
2006 l'Ente si sarebbe dovuto attivare per recuperare gli oneri riflessi relativi perlomeno a tutti i
progetti approvati fino al 31.12.03, indebitamente posti a carico del bilancio.

L'omissione della liquidazione e recupero degli oneri cosÌ indebitamente pagati - che si
sarebbe dovuto attivare al più tardi nel 2006 - è causa di per sé di un danno per l'erario.

Per stimare il danno complessivamente arrecato a causa della prassi applicativa

dell'incentivo e del mancato recupero, abbiamo sintetizzato nella tabella seguente i dati relativi
alle liquidazioni dell'incentivo Merloni del periodo 1999/2004, evidenziando l'importo degli
oneri corrispondenti.

1999 2000 2001 2002 2003 2004

INCENTIVO 60.133,25 16.668,09 4.516,86 O 73.407,55 106.192,40
ONERI 19.423,04 5.383,79 1.458,95 O 12.158,29 24.605,09
FONTE DATI: SERVIZIO PERSONALE DELL'ENTE (IMPORTI IN EURO)

Un secondo rilievo vizia il Regolamento in parola.

L'articolo 5 dell'atto prevede che partecipino alla ripartizione del fondo figure
dell' Amministrazione che non rientrano fra quelle enumerate dalla norma di legge, cioè il

21 Una serie di pareri, espressi dal Ministero del Tesoro (IGOP), dall'Autorità di vigilanza sui lavorLpubblici, dal
Dipartimento della Funzione pubblica, dal Comitato di settore del comparto Regioni-Autonomie locali, dall' ANCI
e dal Comitato giuridico dell'ARAN, avevano già sostenuto l'interpretazione più restrittiva.

Ne/azione sui/a l'er~/icaamministrativo ..con/,]!Jiie eseguita presso il Comune di Ci\'itanova J1a!'c;,e

 56
dirigente del settore interessato, cui spetta il 2% del fondo per i lavori pubblici ed il 20% delle
tariffe professionali per la pianificazione ed il personale amministrativo, cui spetta
rispettivamente il 5% ed il 10%.

La prima figura non é compresa nell'elenco di cui all'articolo 18 e d'altra parte

l'erogazione a questi dell'incentivo pare difforme alla lettera ed allo spirito della norma anche
sotto un altro profilo: l'incentivo, infatti, è diretto solo ed esclusivamente a coloro che abbiano
partecipato alla redazione del singolo progetto/piano e non è detto che il dirigente lo faccia: un
incentivo alla progettazione ratione offici non ha ragion d'esistere e, distraendo le risorse dal
fine loro proprio, procura un danno all'erario.

Anche il riferimento al personale amministrativo non è scevro di rilievi, data la nozione

amplissima di collaboratore che implica il Regolamento, a mente del quale: "Per personale
amministrativo si intendono le figure interne all'Ufficio Tecnico individuate dal Dirigente
interessato all'opera elo di altri Settori, individuate dai rispettivi Dirigenti, che abbiano
partecipato direttamente alla predisposizione dei progetti, finanziamento, all'affidamento dei
lavori, alla loro esecuzione e collaudo, comprese le incombenze per gli adempimenti previsti
dall'Osservatorio per i LL.P P., alla redazione dell 'atto di pianificazione, mediante contributo
intellettuale e materiale o abbiano prestato la propria opera materiale per la predisposizione,
formazione, duplicazione o il perfezionamento formale degli atti amministrativi e relativi
all'adozione, approvazione, alle varianti degli strumenti urbanistici generali e esecutivi".

In base alla norma "la ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali
connesse alle specifiche prestazioni da svolgere", di per sé escludendo chi svolga funzioni che
non implichino responsabilità professionali in senso proprio, a partire dagli addetti ad attività
meramente strumentali o materiali, quali gli addetti alla duplicazione degli atti o alla redazione
materiale.

Per quanto esposto costituisce indebito utilizzo del fondo incentivante per la
progettazione interna la destinazione di una quota al dirigente di settore in quanto tale ed a
coloro che svolgano attività che non implichino responsabilità professionali. Le somme cosÌ
erogate vanno recuperate.

Un ulteriore rilievo riguarda le opere per le quali è stato calcolato il fondo e distribuiti gli
incentivi. L'incentivo, infatti, presuppone che si tratti di un'opera realizzata sulla base di un
elaborato progettuale, seppur di minima complessità, presupposto che pare mancare in alcune
liquidazioni:

/{elazùme sulla \'er(Jìca amministn.1ti1'(H.'onld!Jile eseguila presso il (.'o1J1unedi Civiimu.wa ,-\forche

 57
la determinazione n. 268/RG del 28.2.03 ha liquidato l'incentivo pari ad € 305,77 al netto
degli oneri per la posa in opera di panchine e cestini acquistati previa gara;
la determinazione n. 3 del 3.1.05 ha liquidato € 576,2 per lavori di decespugliazione;
la determinazione n. 378/RG del 3.3.08 ha liquidato incentivi per la potatura piante del
2006 e del 2007.

2.4 Il principio di onnicomprensività

L'esame dei cedo Ioni stipendiali dei dipendenti dell'Ente ha rilevato alcune voci
retributive, fra loro eterogenee, che hanno in comune il fatto di non trovare la propria fonte nel
contratto collettivo nazionale.

Il dato va considerato a mente dell'articolo 2, comma 3, del D.lgs. n. 165/2001, laddove

stabilisce che "l'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante
contratti collettivi. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono
incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia" e dell'articolo 45,
comma l, che ribadisce "il trattamento economico fondamentale ed accessorio è definito dai
contratti collettivi".

Le norme introducono nell'ordinamento il principio cardine che regola il trattamento

economico del dipendente pubblico, principio che la giurisprudenza qualifica come "principio
d'onnicomprensività". La definizione dei trattamenti economici dei dipendenti pubblici è
riservata alla fonte contrattuale ed è inibito l'intervento di atti amministrativi che introducano
compensi non previsti da quella. La disciplina si completa con la previsione per cui le
disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscano incrementi retributivi
non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore del rinnovo
contrattuale.

Da tale quadro normativo deriva che il trattamento fondamentale ed accessorio definito

dai contratti collettivi remunera tutte le prestazioni rese dal dipendente in relazione al proprio
rapporto di lavoro. Un' Amministrazione pubblica può erogare ai propri dipendenti compensi non
previsti dal contratto, quindi, solo per prestazioni rese a titolo di incarico esterno, che restino,
cioè, del tutto al di fuori del rapporto di lavoro che lega i due soggetti.

La Corte dei conti22, intervenendo sul punto, ha di recente chiarito che l'art. 53 del D.lgs.
n. 165/01, "nel porre il divieto per le Amministrazioni di conferire ai dipendenti incarichi non
compresi nei compiti e doveri d'ufficio, che non siano espressamente previsti e disciplinati dalla

22 Corte dei conti, sez. giur. Sicilia, sentenza n. 3098/2006 del 30.10.06.

Ne/azione slilia 1'cr(Jìca amministratiI'(H.:ontdbile eseguita presso il Comune di Cil'itallova,Harche

- - --_ .. _--------------------------------------~ -----------

58
legge o da altre fonti normative costituisce, argomentando a contrario, ulteriore espressione del
divieto di corrispondere compensi per lo svolgimento di attività istituzionali, il cui esercizio trovi
il suo presupposto necessario nella qualifica attribuita e nell 'ufficio ricoperto dal soggetto o,
comunque, nelle finalità istituzionali dell'Ente di appartenenza".

La sentenza aiuta a collocare la questione nell'esatta prospettiva, quella delle mansioni

esigibili dal dipendente in base a qualifica, ufficio e finalità istituzionali dell'Ente: se una
prestazione è esigibile da un dipendente, allora, in base al principio di onnicomprensività, potrà
essere ricompensata solo con gli emolumenti previsti nel contratto collettivo; se invece non lo è,
allora potrà esser richiesta e compensata solo nella forma di incarico esterno, dovendo scontare,
a quel punto, tutti i vincoli ai quali è subordinata l'attribuzione di un incarico di tal fatta.

Per quanto concerne l'esigibilità delle mansioni, si deve tener conto che in base
all'articolo 3, comma 2, del CCNL 31.3.99, tutte le mansioni ascrivibili a ciascuna categoria
professionale, in quanto professionalmente equivalenti, sono esigibili dal pubblico dipendente.

Per essere remunerata con un compenso specifico, non previsto dai contratti collettivi,
quindi, non basta che l'attività resa dal dipendente non rientri fra i suoi compiti e doveri
d'ufficio, ma è necessario che sia del tutto estranea all'ambito delle mansioni esigibili, che non
abbia nulla a che vedere con la qualifica del dipendente e le finalità istituzionali dell'Ente. Si
deve trattare, cioè, di un vero e proprio incarico di collaborazione esterna, regolato e disciplinato
dall'articolo 53 del D.lgs. n. 165/01.

Il ragionamento non muta nella sostanza qualora il dipendente svolga su incarico del
proprio datore di lavoro alcune funzioni all'interno di organismi appartenenti ad altri organismi
pubblici o privati, che, per quelle funzioni, eroghino un gettone: è il caso dei dipendenti
comunali che partecipano a commissioni regionali o di collaudo. Il dipendente comunale svolge
le proprie funzioni in tali organismi non in base ad un autonomo rapporto giuridico con il
soggetto cui appartiene l'organismo, ma in base al rapporto di servizio fondamentale con il
proprio datore di lavoro; il gettone non serve, in questi casi, a remunerare il dipendente, ma a
compensare il suo datore di lavoro per aver impegnato proprie risorse umane e strumentali in
organismi altrui.

In questo caso, tuttavia, sarà legittimo prevedere, con atto regolamentare, che una quota
delle somme introitate dall'Ente in virtù dell'utilizzo esterno del proprio personale, una volta
detratte le spese vive sostenute, vada ad alimentare il fondo per il trattamento accessorio per
esser destinato, secondo criteri fissati dalla contrattazione decentrata, al dipendente direttamente
coinvolto nell' attività.

Re/nzionc sulla l'cl'ijìca anuninistrativo"COnhJ/)ile eseguita presso il ('mmme di CiviimlOva J1arche

-- -~---------------------------------------------
59
La contrattazione decentrata nell'Ente ispezionato non ha mai previsto alcunché rispetto
al compensi accessori di seguito esaminati, che pertanto, alla luce dei principi esposti, non
possono ritenersi legittimi.

> Gettoni per la commissione elettorale mandamentale

L'Ente ha erogato al dipendente Mario Ranieri, di categoria D, i gettoni di presenza per

la partecipazione alla sottocommissione elettorale circondariale (già mandamentale), per i
seguenti importi:

- 2004 € 3.904,74 - 2007 € 4.989,39

- 2005 € 1.766,43 - 2008 € 1.363,56
- 2006 € 3.842,76
L'erogazione dei gettoni in parola viola il principio di onnicomprensività.

Le sottocommissioni elettorali circondariali sono organi previsti dall'articolo 24 del

D.lgs. 20.3.67, n. 223, in base al quale le funzioni di Segretario sono svolte dal Segretario
comunale del Comune capoluogo di circondario o da impiegati dell'Ente delegati dal Sindaco. Il
decreto prevede l'erogazione di gettoni di presenza ai componenti della sottocommissione ed in
base a tale norma sono stati erogati i compensi in esame.

L'attività di segreteria nella sottocommissione rientra tra le funzioni istituzionali

dell'Ente, che i dipendenti possono essere chiamati a svolgere in virtù del rapporto di lavoro che
li lega al proprio datore di lavoro pubblico. Le funzioni di segreteria di un organo, in particolare,
non paiono esorbitare da quelle esigibili da un dipendente con profilo di istruttore direttivo.

Né giova richiamare la circolare del Ministero dell'Interno n. 2600 del 1.2.86, che
prevede l'erogazione dei gettoni anche al Segretario della commissione. Senza entrare nel merito
dell'atto, basti osservare che si tratta di circolare risalente a periodo antecedente aWaffermazione
del principio di onnicomprensività, sopra tratteggiato.

Ciò significa che dall'entrata in vigore del D.lgs. n. 165/01 - ma probabilmente già dal
DPR n. 333/90 - l'unica fonte legittimata a prevedere compensi per i pubblici dipendenti è il
contratto collettivo. Non è dato rinvenire nella contrattazione collettiva del comparto autonomie
locali alcuna disposizione che contempli i gettoni in parola, la cui erogazione, pertanto, è
indebita.

~ Gettoni per la commissione collaudo dei distributori di carburante

La legge regionale n. 15 del 24.7.02 ha istituito la commissione per il collaudo dei

distributori di carburanti, prevedendo che ad essa partecipi anche un funzionario del Comune
territorialmente competente, che funge da: Segretario (articolo 6). In base alla' Legge, il

Relazione sui/a w.'I4ìca anuninistratil'(jHconftl!Jile eseguìia presso il Comune di Civitanova ,'\1arc!7e

-----------------------------------------------
60

Regolamento regionale n. 5 del 20.7.04 ha fissato, a titolo di rimborso spese forfetario, un

compenso di € 150 per ciascun componente della commissione, a carico dell'impresa interessata
al collaudo.

Per il Comune di Civitanova Marche partecipa di norma alla commissione il dipendente

Giuseppe Gattafoni, di categoria C, che ha ricevuti i seguenti compensi:

- 2004 € 300 - 2007 € 340,14

- 2005 € 113,38 - 2008 € 121,6
- 2006 O

Nel caso di specie, l'Ente è chiamato a svolgere un servizio nei confronti di un privato
cittadino e lo fa, ovviamente, utilizzando un proprio dipendente.

Non fa alcuna differenza per il dipendente che, per quello specifico servizIO, l'Ente
percepisca un contributo: egli rende la propria prestazione non in virtù di un incarico esterno, ma
in ragione del rapporto di lavoro che lo lega al Comune ed è a tutti gli effetti attività di servizio,
per la quale già riceve il salario.

Trattandosi di mansioni chiaramente esigibili da un dipendente di categoria C e che

rientrano fra i compiti istituzionali dell'Ente - addirittura del settore di appartenenza - rientrano
pienamente nel principio di onnicomprensività.

La fattispecie, pertanto, è riconducibile a quella precedentemente esaminata.

Valgono, altresì, le considerazioni già esposte in via generale circa la possibilità per il
futuro di prevedere in sede regolamentare e di contrattazione che una quota delle risorse versate
dal privato per le commissioni collaudo sia destinata al dipendente interessato, restando ferma
l'illegittimità della loro erogazione per il passato, in assenza di qualunque previsione
regolamentare.

~ Gettoni per la commissione alloggi e quella di vigilanza locali di pubblico spettacolo

L'articolo 17 della legge regionale del 22.7.97, n. 44 ha istituito la commissione sovra

comunale per la formazione della graduatoria per l'assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica (c.d. commissione ERP), Ente strumentale della Regione, prevedendo la
partecipazione del Segretario del Comune interessato o di un dipendente comunale da lui
delegato; l'organizzazione della segreteria della commissione spetta al Comune interessato che
vi provvede con proprio personale. Il comma 4 rinvia alla legge regionale 2.8.84, n. 2Q per la
determinazione delle indennità ed i compensi spettanti ai componenti della commissione.

Relazione sui/a "e1'{jìca ammillistrativo-cOn{d!Jile eseguilO presso il Comune di Ci"itallùva ;Hal'che

 61

Successivamente, la legge regionale 27.12.06, n. 22 ha abrogato l'intera legge n. 44/97, .1'..

affidando ad organismi comunali le scelte in ordine all'assegnazione degli alloggi, ma in base

alla disciplina transitoria le commissioni hanno continuato ad operare fino al 2008.

In base alla legge regionale n. 44/97 la Regione Marche ha trasferito al Comune di

Civitanova Marche le somme corrispondenti ai gettoni maturati in commissione, che l'Ente ha
girato integralmente ai dipendenti direttamente coinvolti (si tratta di importi significativi, come
emerge dalle buste paga: € 2.108 nel 2008; € 1.394,43 nel 2007; € 1.572,64 nel 2006).

Per questo tipo di erogazioni vale quanto già segnalato per le commissioni collaudo e, in
generale, per le attività prestate presso organismi di enti terzi: in assenza di un Regolamento
interno e di specifiche norme del contratto decentrato le somme andavano incamerate
integralmente dall'Ente, trattandosi di funzioni istituzionali proprie, il cui svolgimento da parte
del dipendente non poteva dare diritto ad alcun compenso ulteriore.

Identico discorso per la Commissione comunale di vigilanza sui locali di pubblico

spettacolo, prevista dagli articoli 141 e 141/bis del Regolamento d'esecuzione del TULPS.

Non v'è dubbio che la partecipazione ad un organo collegiale comunale, qual è la

commissione in parola, rientri fra le prestazioni esigibili da un dipendente comunale, che sia
dirigente, di categoria D o C, seppur con funzioni diverse.

Il contratto collettivo non prevede alcun compenso ad hoc per la partecipazione

all'attività di organi del Comune di appartenenza. È evidente, del resto, che non è legittimo
erogare un compenso per attività che rientrano fra i compiti d'ufficio od esigibili sulla base del
contratto individuale sottoscritto, per le quali si riceve già il salario.

> Compensi per le commissioni di concorso

Nel 2007 l'Ente ha erogato compensi (per totali € 592,88) alla d.ssa Paola Recchi,
dipendente di categoria D e per di più titolare di posizione organizzativa, per aver partecipato ad
alcune commissioni di concorso. Tali compensi sono illegittimi.

In base al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente,

l'unica fonte che potrebbe legittimamente fissare un compenso ad hoc per le mansioni indicate è
il contratto collettivo nazionale, ma non lo fa.

L'unica possibilità per riconoscere i compensi aggiuntivi in parola resta, pertanto, quella
di qualificarli come incarichi esterni, ai sensi dell'articolo 53 D.lgs.n. 165/01. Perché un
incarico possa rientrare in tale categoria è necessario che esso sia estraneo alle mansioni esigibili

Relazione sui/a ì'erUìca anllninis/rativ(H:onw!Jile es'eguita presso il (.'oJ'llune di CfvitaJlùva ,Marche

 62

dal dipendente di un certo profilo professionale. Non è sufficiente che esso sia estraneo alla
posizione di lavoro cui il dipendente si ordinariamente preposto, poiché non esiste alcuna norma
che impedisca al datore di lavoro di utilizzare i propri dipendenti presso diversi uffici e quindi in
diverse attività.

L'unico limite che il datore incontra al proprio ius variandi è l'equivalenza professionale
delle mansioni, come valutata dalla contrattazione collettiva e sul punto si deve tener conto che
in base all'articolo 3, comma 2, del CCNL 31.3.99, tutte le mansioni ascrivibili a ciascuna
categoria professionale, in quanto professionalmente equivalenti, sono esigibili dal pubblico
dipendente.

In base ali' ordinamento professionale, i dipendenti di categoria D possono essere

chiamati a svolgere attività caratterizzate da elevate conoscenze pluri-specialistiche, elevata
complessità dei problemi da affrontare basata su modelli teorici non immediatamente utilizzabili
ed elevata ampiezza delle soluzioni possibili, con contenuto di tipo sia tecnico che direttivo, che
comporti la gestione di relazioni organizzative sia interne che esterne di tipo diretto, anche con
rappresentanza istituzionale: sia le mansioni di Segretario che di Membro Esperto di una
commissione di concorso rientrano nel descritto mansionario.

Le commissioni di concorso sono organi straordinari dell'Ente, che svolgono una

funzione istituzionale, qual é la provvista di risorse umane: partecipare ad esse significa
partecipare ad un organo collegiale dell'Ente che ne persegue finalità istituzionali.

Sia le mansioni di Segretario che quelle di Componente, pertanto, sono sicuramente

esigibili da un dipendente di categoria D.

Né gioverebbe obiettare che le prestazioni si sono svolte, in tutto o in parte, al di fuori

dell'orario di servizio. La prestazione, infatti, o costituisce compito di servizio o non lo
costituisce. Nel primo caso, dovrà essere resa necessariamente all'interno dell'orario di servizio
o in orario straordinario, perché, come ha osservato anche l' ARAN23, "non esiste un tertium
genus oltre al lavoro ordinario e straordinario, per identificare le prestazioni lavorative del
personale dipendente". Se, invece, non lo costituisce, l'attività dovrà essere necessariamente
prestata al di fuori dell'orario di servizio, ma non si potrà semplicemente condizionare a questo

23 Parere 900-38H della Raccolta sistematica. Il parere è stato reso in risposta ad un ente che chiedeva "è possibile
elaborare "progetti obiettivo" che prevedono la partecipazione di dipendenti con prestazioni al difuori dell'orario
di lavoro, che non si configurino come prestazioni di lavoro straordinario? Il lavoro a progetto può essere
configurato come un tertium genus, oltre il lavoro ordinario e il lavoro straordinario?".

!?e!azione sliila l'cJ'{jìca onuninistratiHH ..:onttlbile eseguiTa presso il ('()tllUne di CivitalU.wa J1arche
 63

l'erogazione del compenso, dovendosi espletare le procedure relative al conferimento di

incarichi esterni.

> Compensi per la redazione del Piano Energetico Ambientale Comunale

La determinazione n. 694 del 6.5.08 (allegato 8) del responsabile del Servizio lavori
pubblici ha affidato alla Società S.TRA.TE.GI.E. s.r.l. la redazione del P.E.A.C., finanziata con
contributi regionali.

Nella determinazione si legge che verrà coinvolto nella redazione del piano anche il
personale interno, che "dovrà fornire alla società [... ] dati statistici sui consumi, parametri in
termini di superfici e volumi dei fabbricati delle strutture varie e degli impianti, nuovo PR.G. e
nuovi insediamenti, raccordo con le varie realtà produttive e sociali presenti sul territorio
comunale; proposizione di conseguenti atti specifici all'adozione della Giunta e del Consiglio
comunale".

La stessa determinazione ha individuato i dipendenti coinvolti e stabilito di assegnare a

ciascuno un compenso, pari al costo orario del lavoro straordinario rapportato al numero delle
ore di presunto impegno, per un totale di € 6.100 oneri compresi.

Il compenso, che al momento della verifica non risultava erogato, di per sé considerato è
illegittimo.

L'attività dei dipendenti dell 'Ente è posta in essere su incarico del proprio datore di
lavoro e nell'interesse di questo: rientra quindi pienamente nel principio di onnicomprensività e
per essa non possono essere erogati compensi atipici, per di più non previsti nei contratti
collettivi. V'è un altro rilievo sostanziale da muovere a tali compensi.

Secondo la determinazione i dipendenti dovranno prestare la propria collaborazione al di

fuori dell'ordinario orario di lavoro, timbrando con codice specifico, in modo da non influire sul
monte ore straordinario assegnato.

Abbiamo già segnalato che l'attività di un dipendente pubblico viene svolta o in orario
ordinario o in orario straordinario, tertium non datur.

È evidente, dalle modalità di effettuazione della prestazione e dalla misura delle tariffe
orarie, che, dietro il paravento di un compenso atipico, di per sé illegittimo, l'Ente ha erogato ai
propri dipendenti nulla più che il trattamento per lo straordinario, ma cercando di eludere i limiti
posti dalle norme al ricorso a tale strumento non conteggiandolo nel monte ore.

Relazione suf/a w'n/ìca amministrativo-contabi!e eseguilll presso il Comune di Civitanova Jlan.:he

 64
2.5 L'area delle posizioni organizzative

Gli articoli 8 e 9 del CCNL 31.3.99 prevedono l'istituzione dell'area delle "posizioni
organizzati ve" . Si tratta di figure caratterizzate dall' assunzione di responsabilità di risultato per
molti aspetti assimilabili ai dirigenti, tanto che l'articolo lO riserva loro un trattamento
economico analogo a questi ultimi, prevedendo una retribuzione accessoria tendenzialmente
onnicomprensiva composta da un'indennità di posizione e da un'indennità di risultato.

L'Amministrazione comunale di Civitanova Marche ha istituito l'area con la

deliberazione giuntale n. 578 del 5.10.00 per poi rivisitarla più volte negli anni successivi.

Lo scrivente ha preso in esame le modalità di concreta applicazione della disciplina

contrattuale nell'Ente ispezionato. In particolare, l'indagine ha mirato a verificare che
l'erogazione del trattamento accessorio sia stata conforme alle norme contrattuali e che sia stato
rispettato il c.d. "principio di onnicomprensività".

Segnaliamo che tale principio, valido generalmente per tutti i dipendenti, è declinato in
modo particolarmente stringente per le posizioni organizzati ve, analogamente a quanto accade
per i dirigenti: l'articolo lO comma l del CCNL del 31.03.99 dispone che il trattamento
accessorio corrisposto (retribuzione di posizione ed indennità di risultato) "assorbe tutte le
competenze accessorie e le indennità previste dal vigente contratto collettivo nazionale,
compreso il compenso per lavoro straordinario".

Abbiamo già illustrato nel paragrafo precedente le marginali violazioni del C.d. principio
di onnicomprensività presso l'Ente, mentre non risultano anomalie per quanto concerne la
determinazione della retribuzione di posizione.

Per quanto riguarda le due componenti del trattamento accessorio, nel periodo di nostro
interesse si sono mantenute entro i margini fissati dal contratto collettivo nazionale: le
retribuzioni delle varie posizioni sono graduate da un minimo di € 5.165 ad un massimo di €
7.747, mentre la retribuzione di risultato è al massimo pari al 15% della prima.

Un rilievo va mosso, tuttavia, al modo in cui l'Ente eroga la retribuzione di risultato.

L'articolo lO, comma 3, del CCNL 31.3.99 prevede che il trattamento accessorio delle
posizioni organizzative sia composto anche da un'indennità collegata ai risultati raggiunti, di
importo oscillante tra il 10% ed il 25% della retribuzione di posizione, da erogare "a seguito di
valutazione annuale". La deliberazione giuntale n. 488 del 4.8.04, nel fissare la misura della
retribuzione di risultato, ha, altresì, indicato quale criterio per la sua attribuzione, che essa "è
condizionata alla valutazione degli incarichi da parte dei dirigenti".

Ne!azirme sul/a hT~/ÌC{] amministratil'o-conttlbile eseguita presso ìI Comune di CiviicUlova :'farclte

 65

Nell'ultimo quinquennio le seguenti determinazioni dirigenziali del Servizio del

personale hanno liquidato l'indennità di risultato sulla base di tale sistema, facendo riferimento
alle valutazioni dei dirigenti:

• per il 2004 D.D.2332/RG del 7.12.05 e 391/RG del 2.3.06 € 15.732,63 + IRAP;

• per il 2005 D.D.2098/RG del 16.11.06 € 15.824,45 + IRAP;

• per il 2006 D.D.2287/RG del 11.12.07 € 15.824,45 + IRAP .

La valutazione avviene senza una metologia chiara che la colleghi al raggiungimento

degli obiettivi di PEG accertati dal Nucleo di valutazione, per cui è rimessa all'assoluta
discrezionalità del dirigente.

Il collegamento della valutazione con gli obiettivi di PEG accertati dal Nucleo di
valutazione o Servizio controllo interno è essenziale perché si possa procedere ad una corretta
erogazione dell'indennità di risultato.

È ben vero che l'articolo IO citato fa riferimento laconicamente ad una "valutazione

annuale", senza meglio precisarne le modalità. Ma proprio per questo è a maggior ragione
necessario che il concetto sia declinato secondo principi non meno stringenti di quelli che
regolano l'erogazione alla generalità dei dipendenti del trattamento accessorio collegato ai
risultati, cioè la produttività generale, che l'articolo 37 commi 2 e 3 del CCNL 22.1.04 collega
alla verifica del raggiungimento degli obiettivi di PEG effettuata dagli organi a ciò preposti.

Di fatto, come emerge anche dalla lettura delle schede di valutazione, questa viene
compiuta dai dirigenti senza avere regole e parametri chiari e predefiniti in modo omogeneo; in
assenza di tali regole al giudizio sui risultati si sostituisce, in tal une valutazioni, il giudizio sulla
competenza del funzionario, estranea come tale alla valutazione del risultato.

In tal modo l'istituto è stato vanificato nel suo intento proprio, che è quello di rafforzare
l'autonomia del funzionario collegandone parte del trattamento accessorio al raggiungi mento di
specifici obiettivi - chiari, misurabili e solidali a quelli dell'Ente nel suo complesso - rischiando
di esser piegato a mero strumento di controllo da parte della dirigenza.

Ne/azione sulla l'(l4ìca anuniJlistl'ativ(H,,'Onftl!Jile eseguìra presso il Comune (t; ('ìl'iimu)v(7 ,.Han:he
 66
CAPITOLO III- IL TRATTAMENTO ACCESSORIO DELLA DIRIGENZA

3.1 La contrattazione decentrata integrativa

Il sistema delle relazioni sindacali è definito dal contratto collettivo nazionale di lavoro
relativo all'Area della dirigenza del comparto regioni - autonomie locali, stipulato il 23.12.99,
confermato con modifiche dal CCNL 22.2.06.

L'articolo 3 del CCNL 23.12.99 prevede che presso ciascun Ente con almeno cinque
dirigenti, si svolga la contrattazione collettiva integrativa per il personale con qualifica
dirigenziale sulle materie definite dall'articolo 4, mentre l'articolo 5 detta precisi termini e
procedure per giungere alla stipulazione del contratto integrativo.

La struttura organizzativa del Comune di Civitanova Marche ha sempre previsto più di

cinque posizioni dirigenziali, ma l'Ente ha provveduto a dotarsi di accordi decentrati solo nel
2002 e, peraltro, in modo molto anomalo, come vedremo dopo aver fatto una panoramica sugli
accordi.

Lo scrivente ha chiesto di prendere VISIone di tutti gli accordi decentrati stipulati o

comunque applicati presso il Comune di Civitanova Marche nel periodo 2003/2008, unitamente
alla deliberazione giuntale di autorizzazione alla sottoscrizione ed al prescritto parere del
Collegio dei revisori, che ne certifichi la compatibilità dei costi.

Il primo accordo é stato stipulato il 1.3.02 e subito modificato dall'accordo dell'llA.02;

ad esso è seguita la presa d'atto effettuata con la deliberazione n. 295 del 14.5.02: l'accordo si
limitava a rideterminare con effetto retro attivo le indennità di posizione dal 1998 al 2002 e
definire l'importo a regime delle retribuzioni di posizione e risultato dei dirigenti, costituendo il
relativo fondo.

Tale accordo è stato modificato solo dal successivo siglato il 17.5.07, cui è seguita la
presa d'atto effettuata con deliberazione giuntale n. 243 del 23.5.07 - adottata preVla
acquisizione del parere del Collegio dei revisori - che ha integrato il valore del fondo.

Nei documenti dell'Ente si fa riferimento all'accordo dell' 1.3.02 come al contratto

decentrato per la dirigenza, ma il testo non presenta né i contenuti né l'iter procedurale che in
base al CCNL 23.12.99 caratterizzano un contratto decentrato.

Il primo vizio riguarda la procedura seguita, ove l'Ente replica la patologia già vista in
relazione all'iter procedimentale seguito per il contratto del personale non dirigenziale: alla sigla
dell'accordo è seguita una mera presa d'atto con deliberazione giuntale, non una vera e propria

Relazione slfiia \'I.:'!'(fica amministratiI'(H.:ontt'Jbiie eseguila presso il Comune di Ch'itmwva :Hal'che

 67

autorizzazione a sottoscrivere e successiva stipula. Inoltre, il prescritto parere dei Revisori dei
conti è stato acquisito solo sull'accordo del 17.5.07 e nessuno dei due è stato inviato ali' ARAN.

Ma anche dal punto di vista contenutistico il C.d. contratto decentrato non corrisponde
alle norme del CCNL. A tacer d'altro si occupa solo di alcune materie fra quelle rimessegli
dall'articolo 4 del CCNL del 23.12.99, trascurandone la più parte, mentre si avventura nella
disciplina di materie che non gli competono:

la definizione del valore del fondo per il trattamento accessorio della dirigenza non
compete alla contrattazione decentrata, se non limitatamente all'applicazione
dell'articolo 26, comma 3 ~ al contrario l'accordo dell'1.3.02 e successive modifiche
definisce il valore del fondo;

- l'articolo 4, comma l, lettera g) del CCNL 23.12.99 riserva al contratto decentrato la

definizione dei soli "criteri generali per la distribuzione delle risorse finanziarie
destinate alla retribuzione di posizione ed a quella di risultato" ~ l'accordo dell' 1.3.02
fissa l'importo delle retribuzione spettante a ciascuna posizione dirigenziale.

È evidente che le norme decentrate da ultimo citate sarebbero comunque nulle per
violazione dell'articolo 4 del CCNL 23.12.99 e 40, comma 3 del D.lgs. n. 165/01, ma ad avviso
dello scrivente i vizi procedurali che affliggono gli accordi sono di tale gravità da relegare le
patologie da ultimo citate in secondo piano.

Di fatto, in assenza di una formale stipulazione, siamo m presenza di mere ipotesi

d'accordo, non veri e propri contratti decentrati.

I vizi relativi alla formazione della contrattazione decentrata non sono stati senza
conseguenza sull'effettivo andamento del trattamento accessorio del personale dirigenziale, su
cui ci soffermeremo nei paragrafi seguenti segnalando le difformità dalle previsioni del contratto
nazionale.

3.2 Il fondo per il trattamento accessorio

L'articolo 26 del CCNL 23.12.99 definisce le risorse che possono legittimamente

finanziare il trattamento accessorio dei dirigenti, nelle due voci che lo compongono, la
retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato. Tali fonti di finanziamento, determinate in
modo rigoroso dal contratto, affluiscono in un apposito fondo.

La costituzione del fondo per la retribuzione di posizione e risultato dei dirigenti è stata
effettuata per la prima volta presso il Comune di Civitanova Marche dall' accordo dell' 1.3.02 e

Relazione sulla 1't.'r(fic(J amministrativo-conlll/)ile eseguiw presso il Comune di Civitanova J1arclre

 68

non è più stata modificata fino al 2007, allorché è stata aggiornata dalla determinazione
dirigenziale n. 126 del 16.5.07, relativa, appunto, al fondo 2007.

Nella seguente tabella sinottica riportiamo i dati relativi alla composizione del fondo
negli anni dal 2003 al 2008, ricostruiti dagli uffici dell'Ente in apposite schede fomite dallo
scrivente (allegato 9) secondo un criterio di competenza.

FONDO ART. 26 CCNL 23.12.99

...........•.•..
iyoci ..••• 2003 2004 .2005
.• •.•
1<"""0 • •.<~OO7"
.••.•.
<'?fifiR...••.••..•..•
CCNL 23/12/99 art.26, c.l a) 97.282 97.282 97.282 97.282 97.282 97.282
CCNL 23/12/99 art.26, c.l d) 3.334 3.334 3.334 3.334 3.334 3.334
CCNL 23/12/99 art.26, c.l e) 9.446 27.079 60.635 47.030 33.165 62.514
CCNL 23/12/99 art.26, c.2 3.201 3.201 3.201 3.201 3.201 3.201
CCNL 23/12/99 art.26, c.3 154.217 154.217 154.217 154.217 176.002 188.828
CCNL 12/2/02 art. 1 -23.499 -23.499 -23.499 -23.499 -23.499 -23.499
CCNL 22/2/06 art. 23, c. 1 3.640 3.640 3.640 3.640 3.640 3.640
CCNL 22/2/06 art. 23, c. 3 4.101 4.104 4.104 4.104 4.101 4.104
CCNL 14/5/07 art. 4, c. 1 4.004 8.008 8.008 8.008 9.152
CCNL 14/5/07 art. 4, c. 4 6.186 6.186 6.186

TOTALE FONDO
FONTE DATI: PROSPETTI COMPILATI DAL SERVIZIO PERSONALE

Il modo in cui il fondo è stato costituito nel corso degli anni non è del tutto
corrispondente alle regole del contratto nazionale.

In particolare non appaiono corretti gli importi corrispondenti a due voci, l'articolo 26,
comma 1, lettera a) e l'articolo 26, comma 3, che esamineremo separatamente di seguito.

3.2.1 Le risorse "storiche" - art.26, comma 1, lettera a)

In base all'articolo 26, comma 1, lettera a), la prima voce del fondo per il trattamento
accessorio dei dirigenti è costituita da "l'importo complessivamente destinato al finanziamento
del trattamento di posizione e di risultato di tutte le funzioni dirigenziali per l'anno 1998,
secondo la disciplina del CCNL del 10.4.1996 e del CCNL del 27.2.1997".

L'attuale sistema retributivo del personale dirigente degli Enti Locali, fondato su
retribuzione di posizione e retribuzione di risultato in sostituzione della vecchia indennità di
funzione, è stato introdotto dall'articolo 33 del CCNL 10.4.96. L'articolo 37 del contratto ha
individuato le risorse per finanziarne l'erogazione e gli articoli 39 e ss. hanno fissato i criteri per
determinarne l'ammontare.

Relazione suila rcqjìca anunùu'slf"l1tiv(J-confl1bile e.l.;eguiw presso il Comune di ('h.'itanova J1al'(;Ì1e

 69

L'Ente non ha attivato il passaggio al nuovo sistema retributivo nel 1996, ma solo nel
2002, sicché nel frattempo ha applicato la disciplina transitoria.

In base all'articolo 39, comma 5, finché l'Ente non avesse realizzato le condizioni
indicate per il passaggio al nuovo sistema, ai dirigenti spettava la sola retribuzione di posizione,
determinata nell'importo già attribuito per l'indennità di funzione ai sensi del DPR n. 333/90 ed
incrementata del 3% dal 31.12.1995. Successivi incrementi sono stati disposti dall'articolo 4,
comma 5 del CCNL 27.2.1997 e dall'articolo 31, commi 1 e 2, del CCNL del 23.12.1999, che ha
confermato la vigenza della disciplina transitoria24•

L'Ente ha commesso delle irregolarità al momento di costituire il fondo e passare al

nuovo sistema retributivo, con la deliberazione giuntale n. 295/02 (allegato lO).

Vediamo, innanzitutto, cosa ha fatto l'Ente e, quindi, cosa avrebbe dovuto fare.

Gli uffici dell 'Ente hanno ricostruito ora per allora il valore che il fondo avrebbe assunto
nel 1998 se all'epoca fosse stato già attivato il nuovo sistema retributivo: ha cioè costituito il
fondo considerando come valore della voce storica le risorse di cui all'articolò 37; comma 1,
lettere a), b) e c) e 38, comma 1 del CCNL 10.4.96 con le integrazioni disposte dagli articoli 3,
lettere a) e b), e 5 del successivo CCNL 27.2.97.

Non è questo l'iter corretto.

L'articolo 26, comma 1, lettera a) non fa riferimento al valore che le due voci di
trattamento accessorio avrebbero dovuto assumere nel 1998, ma fa riferimento ad un dato
storico, il valore che abbiano effettivamente assunto nel 1998 le somme destinate a quel fine in
base ai contratti all'epoca vigenti.

Del resto, a ben vedere, questo valore inglobava in sé una serie di incrementi disposti ad
hoc dai contratti successivi proprio per gli Enti soggetti alla disciplina transitoria, in modo che al
momento di costituire il fondo vi fossero rIsorse adeguate. In particolare faccio riferimento ai
seguenti incrementi:

1) le somme accantonate ai sensi dell'articolo 39, comma 5, del CCNL 10.4.96 - cioè un
importo pari al 3% delle indennità di funzione erogate e le somme di cui all'articolo 37,
comma 1, lettera c) - e già integralmente utilizzate per finanziare dall'1.1.96 un

24 L'ARAN ha confermato la vigenza della disciplina transitoria nel parere DH 17, reso in data 18 giugno 2001, in
cui si legge "in mancanza di tali adempimenti, gli artt. 39, comma 5, del CCNL del 10.4.96 e l'art. 4, commi 5, 6 e 7
del CCNL del 27.2.97, prevedono una specifìca disciplina transitoria del trattamento economico da corrispondere
ai dirigenti, fino al verifìcarsi delle condizioni previste dal precedentemente citato articolo 38"

Ne/azione sulla \'i;.'I'(/rea amministrativ(j ..conta!Ji!e (seguita presso il Comune di Civiianova _,~1arche
 70
corrispondente incremento dell'indennità di funzione medesima ai sensi dell'articolo
4, comma 5 del CCNL 27.2.97;

2) le maggiorazioni delle indennità di funzione determinate a valere per il 1998 dall' articolo
31, comma l, del CCNL 23.12.99.

Il Comune ispezionato, quindi, al momento di costituire il fondo avrebbe dovuto

assumere a riferimento solo ed esclusivamente il valore delle indennità di funzione impegnate
nel 1998 - che già inglobavano le risorse di cui al punto l) - aggiungendo ad esse le
maggiorazioni di cui al punto 2), disposte successivamente ma con effetto retroattivo.

L'Ente non è stato in grado di fornire l'atto che abbia determinato per il 1998 né le
indennità base da applicare né le successive maggiorazioni.

Lo scrivente ha, pertanto, ricostruito il valore delle indennità di funzione destinate alle
posizioni esistenti nel 1998 dal prospetto C) allegato alla deliberazione n. 295/02, ove si assume
che l'importo dell'indennità di funzione annua percepita tra 1998 e 2002 da ciascun dirigente sia
pari ad € 12.864,69: si può ritenere che tale importo cOIl).prendatutte le maggiorazioni citate per
cui, moltiplicandolo per le 7 posizioni dirigenziali previste dall'organigramma, possiamo
ricavare in € 90.052,81 il corretto importo che l'Ente avrebbe dovuto inserire in base all'articolo
26, comma l, lettera a) nel fondo per il trattamento accessorio dei dirigenti.

L'esame della deliberazione n. 295/02 solleva un ulteriore rilievo.

Come si evince dal citato prospetto C) l'Ente, al momento di passare al nuovo sistema
retributivo, ha rideterminato l'indennità di posizione dal 1998 in poi e liquidato gli arretrati non
solo a titolo di indennità di posizione, ma, altresì, di risultato.

Suscita perplessità la rideterminazione con effetto retro attivo dell'indennità di posizione:

la determinazione del valore di questa, infatti, va preceduta da una pesatura delle posizioni -
come vedremo meglio nel paragrafo dedicato a tale voce, cui rimandiamo per dettagli e
riferimenti normativi - i cui risultati vanno poi applicati alle risorse disponibili.

Non risulta, invece, che la rideterminazione del valore della retribuzione Sia stata
preceduta nel 2002 da una ripesatura delle posizioni dirigenziali ora per allora: la deliberazione
n. 295/02 si è limitata a stabilire un incremento secco del valore delle retribuzioni di posizione di
ciascun dirigente per una percentuale fissa crescente di anno in anno.

Se di dubbia legittimità è la rideterminazione della retribuzione di posizione, sicuramente

indebita è invece l'erogazione della retribuzione di risultato per gli anni 1998/2002, per i quali
non sono stati rispettati i criteri procedurali e sostanziali che debbono presiedere all'erogazione
di tale voce di trattamento accessorio dirigenziale. Essa è stata determinata per un importo pieno

Ne/azione sul/a ì'cr(tica ammillistl'otiv(H:onta/)i!e eseguiur pr;,;'sso il Comune (t; Civitanova Marcire
 71

pari al 15% della retribuzione di posizione a tutti i dirigenti, indipendentemente da qualunque

predeterminazione di obiettivi e valutazione della misura del loro conseguimento, violando non
solo l'articolo 29 del CCNL 23.12.99, ma i principi generali fondamentali che regolano tale
istituto a mente dell'articolo 24 del D.lgs. n. 165/01.

Tanto ciò è vero che, nonostante l'accordo e la deliberazione n. 295/02, sono stati erogati
ai dirigenti solo gli arretrati relativi alla retribuzione di posizione, per totali € 217.420,98 al netto
degli oneri riflessi.

3.2.2 Gli incrementi del fondo - art.26, comma 3

L'articolo 26, comma 3, del CCNL 23.12.99 prevede che "In caso di attivazione di nuovi
servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ali 'accrescimento dei livelli qualitativi e
quantitativi dei servizi esistenti, ai quali sia correlato un ampliamento delle competenze con
incremento del grado di responsabilità e di capacità gestionale della dirigenza ovvero un
incremento stabile delle relative dotazioni organiche, gli enti, nell 'ambito della
programmazione annuale e triennale dei fabbisogni di cui all'art .39, comma 1, della legge
449/1998, valutano anche l'entità delle risorse necessarie per sostenere i maggiori oneri
derivanti dalla rimodulazione e nuova graduazione delle funzioni dirigenziali direttamente
coinvolte nelle nuove attività e ne individuano la relativa copertura nell 'ambito delle capacità di
bilancio con conseguente adeguamento delle disponibilità del fondo per la retribuzione di
posizione e di risultato". 11comma 6 stabilisce che la verifica circa la ricorrenza delle condizioni
prescritte sia oggetto di contrattazione decentrata.

Come si evince dalle tabelle, l'Ente ha stabilmente incrementato il fondo per un importo
di € 154.217,3 sin dalla sua costituzione, avvenuta nel 2002. Successivamente l'Ente ha fatto
riferimento alla norma nel 2007 e 2008 per importi minori.

Esamineremo separatamente le due integrazioni.

La prima e fondamentale integrazione è stata disposta dalla già citata deliberazione n.

295/02 direttamente nella tabella di costituzione: invano si cercherebbe nella deliberazione e
nell'accordo decentrato corrispondente la giustificazione dell'integrazione e la verifica delle
condizioni che consentono l'accesso a nuove risorse di bilancio per alimentare il trattamento
accessorio dei dirigenti.

L'iter logico che nella deliberazione n. 295/02 ha guidato la costituzione del fondo e del
suo valore, d'altra parte, é chiaro ed alieno dal rispetto del dettato normativo: sono stati

Relazione sulla l't'rflìCil amministraUvO-COl1lcl!Jile eseguiw presso il Comune di ('h'ito1}(iva J1an:he

 72

determinati in primo luogo i valori delle retribuzioni di posizioni dei dirigenti, quindi si è
applicato a tale valore la percentuale massima del 15% per finanziare la retribuzione di risultato.
L'importo così determinato è divenuto il valore del fondo, che poi è stato giustificato ricorrendo
alle varie voci analiticamente previste dal contratto, salvo inserire nel comma 3 le somme di
risulta, che non trovavano altra allocazione.

In sostanza, l'Ente ha invertito il corretto iter procedurale, che parte dalla determinazione
del fondo per giungere alla determinazione delle retribuzioni accessorie dei dirigenti: l'abuso
dell'articolo 26, comma 3, ne ha fatto il grimaldello per scardinare il rigido vincolo
rappresentato dal valore del fondo per il trattamento accessorio dei dirigenti.

Né è da dire che, in assenza di questa integrazione, l'Ente non sarebbe stato in grado di
erogare retribuzioni di posizione adeguate: calcolando il valore del fondo senza di essa ed
eliminando un 15% da destinare alla retribuzione di risultato, si ricava che l'Ente avrebbe potuto
garantire a ciascuna posizione prevista in dotazione organica una retribuzione di posizione
sempre ampiamente superiore al valore minimo fissato tempo per tempo dai contratti vigenti.

L'integrazione tanto massiccia - ha rappresentato dal 50% al 61% del valore dell 'intero
fondo - è valsa solo ad assicurare alla dirigenza una retribuzione di posizione elevatissima, pari
al 70% di quella massima.

La mancanza di una puntuale verifica circa la sussistenza delle condizioni per procedere
all'incremento sarebbe di per sé vizio tale da revocarne in dubbio la regolarità, oltre ad aver
determinato l'elusione di un puntuale controllo da parte dell'organo di revisione contabile.

Ma si deve aggiungere che appaiono comunque difettare le condizioni sostanziali per

procedere all'incremento: fino al 2007 non vi sono stati incrementi della dotazione organica
dirigenziale e, per quanto riguarda riorganizzazione ed attivazione di nuovi servizi, possiamo qui
richiamare le osservazioni già effettuate in relazione all'applicazione dell'articolo 15, comma 5,
del CCNL 1.4.99 al personale non dirigenziale.

Non solo non risultano attivati veri e propri "nuovi servizi", ma le competenze
complessive della struttura paiono essere diminuite nel torno di anni dal 1998 in poi, a causa dei
rilevantissimi processi di esternalizzazione che hanno coinvolto l'Ente.

Del resto, se anche nuovi servizi o processi di riorganizzazione vi fossero stati, l'Ente
avrebbe dovuto - allora, e non ora per allora - rilevare in modo puntuale negli strumenti di
programmazione l'incremento di responsabilità che ne discendeva per ciascuna posizione
dirigenziale coinvolta direttamente, per poi valutare l'incremento di retribuzione da collegare ad

HelazioJlc slIila rer(tìca amministrativo-con{(l!Ji!e eseguita prcs'so il Comune di Cù'iianova J1arche

 73

ogni specifico incremento di competenze e solo a tal punto. se del caso, dopo aver verificato
l'incapienza del fondo, ricorrere a risorse di bilancio.

Siamo sicuri che, se tale operazione fosse stata correttamente compiuta, avendo di mira
l'interesse erariale e non quello dei dirigenti in servizio, si sarebbe accertato che i maggiori oneri
imposti da eventuali nuove competenze sono state più che compensate dai minori carichi
gravanti su altri servizi, a causa di estemalizzazioni, delegificazioni etc.: sarebbe stata
sufficiente, cioè, una corretta ripesatura delle posizioni, piuttosto che un incremento delle risorse
del fondo, per rispondere alle modifiche organizzative.

In sostanza, mancano gli elementi sostanziali e procedurali che consentano di collegare

l'incremento in parola alle condizioni previste dall'articolo 26, comma 3 e, anzi, il testo della
deliberazione n. 295/02 testimonia chiaramente che si è fatto ricorso a risorse fresche di bilancio
solo per garantire l'elevatissima retribuzione di posizione corrispondente a quella determinata -
con norma illegittima - in sede di contrattazione.

Si aggiunga che l'Ente ha di fatto stabilizzato l'incremento delle risorse del fondo cosÌ
determinato, mentre si tratta di risorse per loro natura variabili, suscettibili, quindi di diminuire
qualora vi siano modificazioni delle condizioni che ne avevano determinato l'attivazione.

È evidente, invece, che un Ente che non ha verificato la sussistenza di tali condizioni
ali' origine non ne ha neanche verificata la permanenza.

Tanto ciò è vero che successivamente al 2002 l'Ente, ritenendo ne ricorressero le

condizioni, ha incrementato ulteriormente le risorse del fondo senza verificare se fosse
sufficiente razionalizzare l'impiego dei precedenti incrementi.

Il contratto decentrato del 17.5.07 ha verificato le condizioni per l'applicazione

dell'articolo 26, comma 3 in seguito all'incremento della dotazione organica di un'unita disposta
con la deliberazione giuntale n. 292 del 12.6.06. Secondo l'accordo è necessario integrare il
fondo con i seguenti importi annui:

- € 29.644,63 per garantire al nuovo dirigente il 70% della retribuzione di posizione

massima prevista;

- € 4.446,69 per garantirgli il 15% di retribuzione di risultato;

- € 520 per garantire l'incremento della retribuzione di posizione disposto dall'articolo 23,
comma 1 del CCNL 22.2.06.

Relazione sui/a ven)ìco anuninis[I"atiwH..'onta!>ile c,,:;eguiu! presso il Comune di C'i\'iimwva Jfarche

 74

Il totale del nuovo incremento è stato pari ad € 21.784,27 per il 2007 ed € 34.611,32 per
il 2008 e seguenti, inseriti nei fondi dalla determinazione n. 1051/RG del 6.6.07 e n. 1429/RG
del 18.9.08. In tal caso possono in astratto dirsi ricorrere le condizioni per un incremento stabile
del fondo, dato l'incremento della dotazione organica. Ma a ben vedere non è così.

L'incremento della dotazione organica è collegato alla riorganizzazione del settore

Edilizia privata - Urbanistica, che è stato diviso in due settori con la creazione di una posizione
dirigenziale autonoma per l'Urbanistica.

La riorganizzazione, quindi, ha determinato la riduzione delle competenze del dirigente

dell'Edilizia privata. Logica e contratto avrebbero voluto che prima di procedere all'integrazione
del fondo si fosse effettuata la ripesatura almeno delle posizioni direttamente coinvolte dalla
riorganizzazione, riducendo la retribuzione del settore Edilizia privata e finanziando l'altra
posizione almeno in parte con il risparmio così realizzato. Nulla di ciò è accaduto.

Più in generale, prima di incrementare il fondo per un importo esattamente

corrispondente alla retribuzione di posizione e risultato della nuova posizione, sarebbe stato
necessario effettuare la pesatura delle posizioni, cosa che non è mai avvenuta, e verificare che, in
seguito alle riorganizzazioni effettuate dal 2002 in poi, l'incremento già disposto ricorrendo
all'articolo 26, comma 3, non fosse adeguato a fronteggiare le nuove esigenze. Neanche questo è
accaduto. Il rilievo, del resto, sarà ancor più chiaro quando evidenzieremo le irregolarità
concernenti la determinazione delle retribuzioni di posizione. Anche questo incremento del
fondo è, quindi, almeno in parte, illegittimo.

Va secondariamente rilevato che l'incremento di € 520 non ha alcun fondamento

normativo: l'articolo 23 lo consente, infatti, solo per le posizioni previste in dotazione organica
aH' 1.1.02.

3.2.3 Gli incrementi delfondo - conclusioni

L'Ente nel periodo 2003/2008 ha inserito nel fondo e speso per il trattamento accessorio
dei dirigenti somme indebite, sopravvalutando la voce "storica" per € 7.229,19 annui e
ricorrendo all'articolo 26, comma 3 al di fuori delle condizioni previste:

2003 2004 2005 2006 2007 2008

FONDO STORICO 7.229,19 7.229,19 7.229,19 7.229,19 7.229,19 7.229,19
ART.26c.3 154.217,30 154.217,30 154.217,30 154.217,30 176.001,57 188.828,62
TOTALE 161.446,49 161.446,49 161.446,49 161.446,49 183.230,76 196.057,81

Ne/azione sui/a l'er~/icaanuninistralil'(H.'On{{1/)i!e eseguita prcs.,'() il Comune di Ci"iianova Marche

 75

Va precisato che l'intero importo del fondo è stato ogni anno distribuito pienamente ai
dirigenti dell'Ente, per cui gli indebiti incrementi si sono tradotti in un pari aggravio di costi per
l'Ente.

3.3 La retribuzione di posizione

La principale componente del trattamento accessorio dei dirigenti è la retribuzione di

posizione, regolata dall'articolo 27 del CCNL 23.12.99 e successive modifiche, in base al quale
il valore di tale voce va da un minimo di £ 17.000.000 ad un massimo di £ 82.000.000.

L'Ente, come già accennato, ha attivato il nuovo sistema retributivo della dirigenza con
la deliberazione n. 295/02, che, recependo i risultati della contrattazione decentrata, ha
determinato di attribuire a tutte le funzioni dirigenziali il medesimo valore economico, pari al
70% del valore massimo fissato dal contratto nazionale, cioè € 29.644.

Sul punto è dato rilevare una prima macroscopica irregolarità.

L'articolo 27, comma l, stabilisce infatti che "gli enti determinano i valori economici
della retribuzione di posizione delle funzioni dirigenziali previste dai rispettivi ordinamenti,
tenendo conto di parametri connessi alla collocazione nella struttura, alla complessità
organizzativa, alle responsabilità gestionali interne ed esterne". La norma non è che
l'applicazione del principio generale, fissato dall'articolo 24 del D.lgs. n. 165/01, in virtù del
quale il trattamento accessorio dei dirigenti va graduato in relazione alle funzioni ed alle
responsabilità attribuite.

Alla luce di tali norme, per definire in modo corretto la retribuzione di posizione sarebbe
necessario seguire questo iter procedurale: a) stabilire preventivamente i criteri ed i parametri
per valutare il "peso organizzativo" di ciascuna posizione; b) utilizzare i criteri così definiti per
analizzare l'organizzazione dell'Ente, effettuando la c.d. pesatura di ciascuna posizione; c)
applicare i pesi così ottenuti al valore del fondo per la retribuzione di posizione, ricavando il
valore economico di ciascuna posizione.

In effetti l'articolo 79 del Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi del
Comune di Civitanova Marche, approvato con la deliberazione giuntale n. 1291 del 24.12.97,
disciplina un articolato processo per giungere alla determinazione della retribuzione di ciascuna
posizione dirigenziale, prevedendo l'intervento del nucleo di valutazione nell'applicazione della
metodologia di pesatura e dei criteri definiti negli appositi allegati D) ed E).

Re/azione sui/a l'I:.'I'iJìca l1mministrotivo ..con!()!Ji!e eseguilO prcs'so il Comune di CiviuU10va J1an:Ìle
 76

L'articolo 79 del Regolamento ed i parametri individuati negli allegati citati, tuttavia, non
sono mai stati applicati: il valore economico delle posizioni è stato definito direttamente in sede
di contrattazione senza esser preceduto dalla pesatura delle posizioni da parte di organismi
tecnici.

L'Ente, perciò, ha violato non solo norme pnmarle e contrattuali, ma anche proprie
norme regolamentari. Il rilievo si collega ad un altro, cui è strettamente connesso.

L'articolo 4 del CCNL 23.12.99 non rimette alla contrattazione decentrata la definizione
del valore economico delle retribuzioni di posizione, ma solo dei "criteri generali per la
distribuzione delle risorse finanziarie destinate alla retribuzione di posizione ed a quella di
risultato". La definizione del valore economico della retribuzione di posizione non è neanche
oggetto di concertazione, cui l'articolo 8 del CCNL 23.12.99 rimette esclusivamente i "criteri
generali relativi all 'individuazione dei parametri per la graduazione delle funzioni e delle
connesse responsabilità aifini della retribuzione di posizione".

Abbiamo già rilevato che l'accordo dell' 1.3.02, recepito dalla deliberazione n. 295/02, ha
violato l'articolo 4, procedendo alla definizione diretta dei valori delle retribuzioni di posizione.
Va ora evidenziato come tale scorrettezza procedurale sia tutt'uno con la violazione dell'articolo
27, comma l, testè rilevata.

Non è un caso, infatti, che il contratto collettivo nazionale non rimetta al sistema delle
relazioni sindacali la definizione dei valori delle retribuzioni di posizione: l'operazione di
pesatura, una volta definiti i parametri, è un'attività meramente tecnica, normalmente svolta dai
nuclei di valutazione degli Enti, i cui risultati sono recepiti da deliberazione giuntale. È evidente
che se il valore economico delle posizioni viene deciso in sede di contrattazione non possono
applicarsi regole tecniche ma criteri squisitamente "politici": che è quanto avvenuto presso
l'Ente.

Le conseguenza di tale violazione dell'articolo 27, comma l e dell'articolo 4 SI

apprezzano anche sotto un altro profilo. Non solo la determinazione del valore delle retribuzioni
di posizione non è stata ancorata a parametri tecnici determinati nella sede opportuna, infatti, ma
essa è stata fissata per tutti in misura eguale, ledendo il principio della necessaria gradazione.

L'Ente è tenuto a definire l'importo di ciascuna retribuzione di posizione tra il minimo ed

il massimo in base a criteri trasparenti, predeterminati e ragionevoli, in modo che vi sia una
corrispondenza chiara tra graduazione del trattamento economico accessorio e peso di ciascuna
posIzIOne.

Ne/azione suiia "f.'l'ijfCl1 aflunini5;tratiF(H:onhl!Jile c.\'eguiia presso il C07llune di Cirii(fHOFo,t\1an.:f1e

 77

Al di fuori delle regole sostanziali e procedurali indicate, strettamente connesse le une

alle altre, l'erogazione della retribuzione di posizione assume contorni del tutto difformi da
quelli tratteggiati dalla normativa primaria e dai contratti nazionali.

L'istituto dovrebbe remunerare il diverso peso connesso a ciascuna funzione dirigenziale,

mentre cosÌ com'è congegnato presso l'Ente è un'erogazione a pioggia eguale per tutti senza
alcuna connessione con le prestazioni effettivamente rese dal lavoratore.

Si aggiunga che, ammesso e non concesso che l'attribuzione di un identico peso a tutte le
posizioni fosse corretta nel 2002, di sicuro ha cessato di esserlo in progresso di tempo: i dirigenti
hanno continuato a percepire il medesimo trattamento accessorio indipendentemente dai
mutamenti rilevantissimi che hanno interessato la struttura organizzativa dell'Ente e che
avrebbero dovuto imporre in ogni caso una ripesatura delle posizioni.

Questi tratti fortemente irregolari dell'istituto fanno il paio con un dato patologico già
evidenziato e che ora possiamo apprezzare meglio.

Abbiamo visto che l'ultimo gradino del corretto processo che conduce alla definizione
del valore della retribuzione di posizione si realizza applicando i pesi di ciascuna funzione al
fondo per la retribuzione di posizione, che cosÌ rappresenta il limite massimo di spesa per tale
fine.

L'Ente, Invece, ha determinato il valore delle retribuzioni di posizione

indipendentemente dal fondo, che quindi deriva quale risultato dall'operazione - attraverso il
grimaldello dell'articolo 26, comma 3 - e non le preesiste quale vincolo.

L'irregolarità che coinvolge misura e metodo di determinazione la retribuzione di

posizione è tutt'uno con la violazione dell'articolo 26, comma 3, rafforzando i rilievi già mossi
sul punto.

La connessione fra irregolare determinazione dell'indennità di posizione a partire dalla

deliberazione n. 295/02 e ricorso arbitrario alle integrazioni del fondo in base all'articolo 26,
comma 3, emerge ancor più chiaramente dall'ultimo rilievo che intendiamo muovere.in questa
sede all'Ente.L'articolo l, comma 3, lettera e), del CCNL 12.2.02 ha rideterminato, con effetto
dall' 1.9.01, lo stipendio tabellare del personale con qualifica dirigenziale, elevandolo ad €
36.151,98 (£ 70.000.000).

La norma precisava che l'aumento andasse finanziato, tra l'altro, attraverso una riduzione
dei valori della retribuzione di posizione attribuiti ad ogni funzione dirigenziale, per un importo
individuale annuo di € 3.356,97.

Ne/azione slIila \'t'!'!jìca amministrativo-contabile eseguita presso il Comune di Civitallt,wa ;\1arche

 78
Per rispettare il dettato contrattuale, sarebbe stato necessario:

.,/ aumentare lo stipendio tabellare deidirigenti;

.,/ ridurre la loro retribuzione di posizione;

.,/ ridurre il fondo per il trattamento accessorio della dirigenza di un importo pari alla cifra
di €3.356,97, moltiplicata per il numero delle funzioni dirigenziali, in modo che
l'aumento del tabellare avvenisse a costo zero.

Presso l'Ente la norma è stata sostanzialmente elusa e nessuna riduzione applicata alla
retribuzione di posizione dei dirigenti.

Le tabelle di costituzione formale del fondo dal 2003 in poi registrano, in effetti, una
riduzione di € 23.499 (3.357 *7) in relazione alla voce ARTICOLO 1 CCNL 12.2.02, ma la
deliberazione n. 295/02 precisa espressamente che dal 2002 in poi la riduzione in parola non
debba applicarsi alle retribuzioni di posizioni dei dirigenti, e così è stato.

L'applicazione della riduzione rilevata nelle tabelle è stata in realtà solo apparente, né è
stato troppo difficile eludere la norma per l'Ente, ove il meccanismo di costituzione del fondo è
invertito rispetto a quello corretto. Dalla deliberazione giuntale n. 295/02 in poi il fondo è stato
determinato a partire dalle retribuzioni di posizione, "scaricando" sulla voce ARTICOLO 26,
COMMA 3 il saldo fra risorse necessarie e risorse legittimamente disponibili: per eludere la norma
è stato pertanto sufficiente fissare il valore di tale voce ad un livello sufficientemente alto da
compensare la riduzione.

11valore del tutto arbitrario della voce ARTICOLO 26, COMMA 3, consente questa ed ogni
altra violazione delle norme che fanno del valore del fondo per il trattamento accessorio della
dirigenza complessivamente inteso un vincolo alla spesa.

3.4 La retribuzione di risultato

L'altra voce del trattamento accessorio dei dirigenti è la retribuzione di risultato, regolata
dagli articoli 28 e 29 del CCNL 23.12.99.

Lo scrivente ha esaminato i seguenti atti, deliberazioni giuntali o determinazioni

dirigenziali, con i quali è stata erogata ai dirigenti dell'Ente la retribuzione di risultato per gli
importi a fianco indicati al netto degli oneri riflessi, per ciascun esercizio:

2003 DG 449/21.7.04 € 31.126,86

2004 DG 358/25.5.05 € 34.091,32

Ne/azione slIlfa \'{'r~/ìca amministrativo ..contabile eseguila presso il Comune di Ch'iianora ,.Han:he
 79
2005 DG 602/11.12.06 e DG 231/18.5.07 € 35.351,19

2006 DD 2237/RG/5.12.07 € 38.232

Il modo in cui l'Ente ha applicato l'istituto non è conforme alle norme che regolano
l'istituto in parola.

In base all'articolo 29, comma 1 "Gli enti definiscono i criteri per la determinazione e
per l'erogazione annuale della retribuzione di risultato" ed in base al comma 2 "Nella
definizione dei criteri di cui al comma 1, gli enti devono prevedere che la retribuzione di
risultato possa essere erogata solo a seguito di preventiva definizione degli obiettivi annuali
{. ..} e della positiva verifica e certificazione dei risultati di gestione conseguiti in coerenza con
detti obiettivi, secondo le risultanze dei sistemi di valutazione".

A tali norme tratte dal contratto, si devono aggiungere i principi ricavabili da norme
primarie. L'articolo 107, comma 7, TUEL stabilisce che alla valutazione dei dirigenti si
applichino i principi dell'articolo 5, commi 1 e 2, D.1gs. n. 286/99, secondo le modalità dell'art.
147 TUEL. Quest'ultimo consente agli Enti Locali di derogare a tutti i principi del decreto n.
286, salvo uno: il fondamentale principio di separazione fra funzioni di indirizzo e compiti di
gestione.

La separazione far le due funzioni va declinata anche in relazione alla va~utazione dei
dirigenti nella distinzione fra il ruolo della Giunta che approva i criteri generali ex ante ed il
Nucleo di valutazione o altro organismo tecnico che li applichi alla verifica dei risultati ex posto
Ogni altro tipo di intervento politico diretto nella valutazione é contrario ai principi di
imparzialità, buon andamento ed alla norma che impone la separazione fra funzioni di indirizzo
e compiti di gestione.

Il corretto iter procedurale e sostanziale per l'erogazione della retribuzione di risultato,

quindi, passa per le seguenti fasi: a) definizione in via generale dei criteri per l'erogazione da
parte della Giunta comunale, previa contrattazione sui criteri generali; b) predeterminazione
annuale degli obiettivi di ciascun dirigente in sede di approvazione del PEG; c) valutazione dei
risultati raggiunti sulla base delle risultanze del sistema di valutazione da parte del Nucleo di
valutazione.

L'Ente, negli articoli 105 e ss. del Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei
servizi, ha bensì definito un procedimento per l'erogazione della retribuzione di risultato
conforme a tali principi, ma non lo ha mai applicato.

La retribuzione di risultato 2003 è stata erogata sulla base dei punteggi assegnati a
ciascun dirigente dall'assessore di riferimento e dal Segretario generale. Ciò è avvenuto in

Re/azione sullt...11'cr{/ìca ammiltistratil'o-COnf'l1>ile eseguila presso il Comune di Civitanova Jfarclle

 80

seguito alla modifica del Regolamento degli uffici e servizi di cui alla deliberazione giuntale n.
309 del 9.6.03, in base alla quale il nucleo di valutazione è stato identificato nel Segretario
generale e nell'assessore competente per settore, salvo l'intervento della Giunta municipale cui
compete di esprimere il giudizio definitivo.

È palese in tal caso non solo la violazione del fondamentale principio di separazione fra
indirizzo e gestione ma anche dell'esigenza che la valutazione sia collegata alle risultanze del
sistema interno di valutazione. I due dati congiurano nell'elidere il carattere di strumento di
verifica tecnica che dovrebbe esser proprio della retribuzione di risultato.

La retribuzione di risultato per il 2004, 2005 e 2006 è stata erogata sulla base dei
punteggi assegnati a ciascun dirigente da un nucleo costituito dal Segretario generale e dal
Collegio dei revisori, in seguito alla modifica del Regolamento degli uffici e servizi di cui alla
deliberazione giuntale n. 198 del 2.4.04. Il cumulo delle funzioni del nucleo di valutazione in
capo al Collegio dei revisori, seppur allargato, non appare corretto, a mente dell'articolo 236,
comma 3 del TUE L in base al quale i componenti dell'Organo di revisione contabile non
possono assumere incarichi presso l'Ente locale, né la valutazione dei dirigenti rientra fra i
compiti dell'organo indicati tassativamente dall'articolo 239. In generale non appare corretto il
cumulo di funzioni di verifica della regolarità della gestione contabile con funzioni direttamente
di gestione, qual è la valutazione dei dirigenti.

Rispetto alle erogazioni 2004/2006, inoltre, va formulato un ulteriore rilievo.

Dalle deliberazioni (allegato 11) risulta che per gli anni 2004 e 2006 i dirigenti abbiano
ricevuto tutti la retribuzione di risultato per l'importo massimo, pari al 15% della retribuzione di
posizione; risulta, inoltre, che nel 2004 tutti i dirigenti hanno ricevuto un punteggio eguale pari a
7,8 e nel 2006 pari a 10/10.

I verbali in cui il nucleo di valutazione (Collegio dei revisori allargato con la

partecipazione del Segretario generale) ha espresso i giudizi riferiti nelle deliberazioni relative a
2004 e 2006 sono estremamente laconici: le valutazioni sono state effettuate senza un preciso
collegamento con i dati quantitativi ricavabili dal sistema di controllo interno, come invece
avrebbero voluto i principi e norme nazionali e gli articoli 105 e ss. del Regolamento sugli uffici
e servizi. È evidente che l'erogazione dell'indennità di risultato nella misura massima eguale per
tutti i dirigenti in assenza di un chiaro collegamento con il raggiungimento di obiettivi misurabili
rappresenti un'erogazione a pioggia.

Ne/azione salia l'cl'~Jìca mruninistrafil;o ..conttl!Jife e,"}-ef..";uiw

presso il Comune di Ch'iicUlora ;Han.:he
 81

Discorso analogo vale per la retribuzione di risultato per il 2005, assegnata dalla
deliberazione n. 602 dell'I1.12.06 e poi rettificata in autotutela dalla n. 231 del 18.5.07: ne è
risultata una certa differenziazione nel trattamento riservato ai vari dirigenti, ma anche qui non
sufficiente a riportarne le modalità di erogazioni nell'alveo della regolarità.

Per il 2005 la valutazione dell'importo della retribuzione di risultato è stata collegata ad

un punteggio composito, dipendente per 7/10 dal raggiungimento degli obiettivi di PEG e per la
restante quota al raggiungimento di specifici obiettivi indicati nell'allegato D) del PEG
medesimo: il Collegio dei revisori "allargato" ha assegnato a tutti i dirigenti il punteggio
massimo rispetto alla prima quota - senza che dal verbale si comprenda il collegamento con gli
obiettivi raggiunti - e solo lievemente differenziato per la seconda, cui è da attribuire tutta la
differenza finale fra le varie retribuzioni di risultato.

Anche qui, dunque, la parte più consistente della retribuzione di risultato è stata erogata
al di fuori di un collegamento specifico con obiettivi predefiniti e misurabili ed il cui
raggiungimento sia stato certificato dal servizio di controllo interno.

3.5 Il principio di onnicomprensività

L'articolo 24, comma 3, del D.lgs. n. 165/2001 fissa il c.d. prmclplO

dell' onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, cardine del regime retributivo del
personale con qualifica di dirigente.

In base a tale principio, il trattamento economico fissato dal contratto collettivo, sia nella
componente fissa che in quella accessoria, "remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai
dirigenti (. ..), nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque
conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa".

A ben vedere il principio non è che l'applicazione in termini più rigorosi di quello
analogo valido per tutto il pubblico impiego.

Lo scrivente ha esaminato i cedoloni stipendi ali dei dirigenti del periodo 2004/2008 e ne
sono emerse marginali ma significative violazioni del principio.

La prima riguarda la percezione dei diritti di rogito.

La materia dei diritti di rogito é disciplinata dall' art. 41, comma 4, della legge n. 312 del
1980, che dispone che una quota pari al 75% del provento spettante al Comune in virtù
dell'esercizio dell'attività di rogito sia attribuita al Segretario rogante, fino al massimo di un
terzo dello stipendio in godimento.

Relazione sulla l'f..'I"{/ica amm'/nistrativo-con/l1bile eseguila presso il (.'oJJlune di Ci\'itallova ,Harehe

 82

L'articolo 25 del CCNL 22.02.06 ha, inoltre, stabilito che siano corrisposti ai dirigenti
degli Enti locali, incaricati delle funzioni di vicesegretario, i diritti di segreteria per l'attività di
rogito svolta nei periodi di assenza o impedimento del segretario titolare.

Nell'ultimo quinquennio presso il Comune di Civitanova Marche le funzioni di

vicesegretario sono state sempre attribuite con provvedimento sindacale, in base all'articolo 67
del Regolamento sull' ordinamento degli uffici e dei servizi, alla d.ssa Albertina Campanari,
dirigente dell'Ente, che ha rogato gli atti in sostituzione del titolare ed ha percepito nel 2004 (€
686,52) e nel 2005 (€ 1.292,64) i relativi diritti di rogito.

L'erogazione alla d.ssa Campanari dei diritti di rogito maturati prima del 2006 viola il
principio di onnicomprensività.

Fintantoché è mancata un'espressa previsione del contratto nazionale dei dirigenti,

infatti, tale particolare compenso doveva soggiacere al principio di onnicomprensività della
retribuzione accessoria dei dirigenti: i diritti di rogito, infatti, altro non sono che il compenso per
l'attività svolta in virtù dello specifico incarico di vicesegretario.

Solo l'articolo 25 CCNL del 22.02.06 ha previsto che il dirigente incaricato delle
funzioni di vicesegretario possa far propri i diritti di rogito. Si tratta di una norma innovativa e
poiché gli effetti del contratto si producono dal giorno della stipulazione, va considerata
illegittima l'erogazione ai dirigenti di diritti per attività di rogito svolta prima del 22.02.06.

Né può ritenersi che essi vadano compresi fra "le risorse che specifiche disposizioni di
legge finalizzano alla incentivazione della dirigenza, quali quelle di cui ali 'art. 37 del presente
CCNL e ali 'art. 18 della L. 109/94 e successive modificazioni ed integrazioni", di cui all'articolo
26, comma 1, letto e) del CCNL 23.12.99. L'articolo 26 verrebbe a leggersi quale norma in
bianco, finendo per svuotare di ogni contenuto precettivo non solo l'articolo 2, comma 3 e
l'articolo 45 del D.lgs. n. 165/01, che sanciscono la regola per cui "l'attribuzione di trattamenti
economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi", ma anche l'articolo 32 del
CCNL 23.12.99, che ha ribadito il principio di onnicomprensività a livello contrattuale.

L'interpretazione che esclude che i dirigenti vicesegretari potessero percepire diritti di

rogito prima del CCNL 22.2.06 è piuttosto pacifica ed ha trovato conferma anche nella
giurisprudenza della Corte dei Conti25•

25In particolare ricordiamo la sentenza Corte dei conti, sez. giur.Veneto n. 139/07 del 28.2.07, che richiama anche
vari pareri amministrativi.

Re/azione SUi/l} ì't'r{ftca amm.inistrotÌl'(H ..'onw/)ile eseguiw presso il Comune di Ciritmwl/(J Jfarche
 83

Un'ulteriore rilevante violazione del pnnclplO di onnicomprensività deriva

dall'applicazione dell'incentivo alla progettazione interna.

A tal proposito richiamiamo quanto già segnalato in generale nell'apposito paragrafo

2.3.2, !imitandoci ad osservare che l'attribuzione al dirigente di una quota fissa - del 2% o 25% a
seconda che si tratti di progettazione o pianificazione - violando la previsione della legge
Merloni, si pone con ciò stesso anche in contrasto con il principio di onnicomprensività della
retribuzione dirigenziale.

Gli incentivi per la progettazione interna rappresentano la pnma e fondamentale

eccezione al principio in parola riconosciuta dai contratti collettivi, ma è evidente che essa valga
solo nei limiti in cui l'erogazione si ponga all'interno dei paletti fissati dalle norme nazionali.

Si aggiunga l'irragionevolezza di erogare una quota di un fondo, che dovrebbe servire da

incentivo per la progettazione interna, a favore di soggetti che non abbiano svolto alcuna attività
in relazione allo specifico progetto, ma esclusivamente ratione offiei.

Di seguito indichiamo il valore delle somme complessivamente impegnate in favore dei

dirigenti dei settori tecnici sulla base della legge Merloni:

2004 2005 2006 2007 2008

49.097,27 100.860,46 113.836,84 75.916,3 100.147,5

Ovviamente tali importi non sono stati erogati per intero ai dirigenti ratione offiei, ma
anche in virtù di specifiche funzioni (progettazione, RUP etc.) e questa quota è senz'altro
legittima.

Riteniamo di dover affrontare in questa sede anche un'altra problematica situazione

riscontrata presso l'Ente, in quanto configura anch'essa una violazione del principio di
onnicomprensività. Abbiamo già accennato che la deliberazione consiliare n. 97 del 16.12.08 ha
stabilito di affidare dal 1.1.09 alla Civita. S. s.r.l., Società in house del Comune, la concessione
per la riscossione di una serie di tributi comunali.

Varie autorità amministrative, infatti, hanno confermato nel corso del tempo l'interpretazione accolta nel testo:
l'ANCI, in un parere espresso in data 6/9/2002 al Comune di Vicenza; l'Ispettorato Generale per gli Ordinamenti
del Personale (I.G.O.P.) della Ragioneria Generale dello Stato, nel parere espresso in data 30.3.05, che ha ritenuto
"non spettanti i diritti di rogito ai vice segretari comunali e provinciali ove gli stessi siano in possesso di qualifica
dirigenziale, ovvero siano investiti di posizione organizzativa, per l'operatività del principio di onnicomprensività
della retribuzione (art. 32 CCNL 23.12.1999 ed art. IO CCNL 31.03.1999)". La stessa linea ha seguito l'Agenzia
Autonoma per la Gestione dell' Albo dei Segretari Comunali e Provinciali nella delibera n. 221 del 28/10/2003.

Relazione sui/a venjìca amministl'ativ(H.,:onlabi!e eseguila presso il Comune di Ch'iiallf1Va ;Hon:he

 84

Va ora aggiunto che la deliberazione giuntale n. 505 del 24.12.08 ha ritenuto di

accompagnare l'estemalizzazione con l'attivazione dell'articolo 23 bis, comma 7, del D.lgs. n.
165/0 l, ovverosia con l'assegnazione temporanea alla Società per tre anni del dr. Roberto Ripari,
già dirigente dei servizi tributari comunali.

La deliberazione ha stabilito che l'Ente continuerà ad erogare al dr. Ripari il medesimo

trattamento economico fondamentale ed accessorio, cui aggiungere un compenso aggiuntivo di €
10.000, oltre al 15% per la relativa retribuzione di risultato, finanziati con un apposito
incremento delle risorse del fondo per il trattamento accessorio della dirigenza: tali somme
saranno poi integralmente rimborsate al Comune dalla Società.

Non pare legittima la previsione di un compenso aggiuntivo.

L'articolo 23 bis, comma 7, prevede che i rapporti fra Ente di provemenza e di

destinazione siano regolati da appositi protocolli e che, "Nel caso di assegnazione temporanea
presso imprese private i predetti protocolli possono prevedere l'eventuale attribuzione di un
compenso aggiuntivo, con oneri a carico delle imprese medesime".

L'Ente ha applicato tale previsione per giustificare un consistente incremento della

retribuzione di posizione e risultato del dr. Ripari, ma non pare ricorreme in sostanza il
presupposto, cioè l'inserimento in un'impresa privata.

La Civita. S s.r.l. è Società in house del Comune di Civitanova Marche, per cui non può
essere riguardata come soggetto effettivamente terzo rispetto ad esso, ma come una sua mera
articolazione organizzati va.

Secondo la giurisprudenza amministrativa, "per controllo analogo si intende un rapporto

equivalente, ai fini degli effetti pratici, ad'.una relazione di subordinazione gerarchica; tale
situazione si verifica quando sussiste un controllo gestionale e finanziario stringente dell'ente
pubblico sull'ente societario,,26.

Insomma, affinché possa farsi luogo all'affidamento diretto è necessario che il soggetto
partecipato non possieda "alcuna autonomia decisionale in relazione ai più importanti atti di
gestione" e dunque si configuri "come un 'entità distinta solo formalmente dall 'amministrazione,
ma che in concreto continua a costituire parte della stessa. Solo a tali condizioni si può ritenere

26 Tar Sardegna, sento n. 1729 del 2005.

Ne!azione sullo w..,,'(jlca amm;"listrativcH.:onl(Ibf!e eseguita presso il Comune dì Ci\'iianova J1arche

 85

che tra l'amministrazione e la società sussista, agli effetti pratici, un rapporto tale da impedire
l'applicazione delle regole comunitarie in materia di appalti pubblici,,27.

Se cosÌ è e nella misura in cui la Società in parola sia in house rispetto

all' Amministrazione comunale, allora la sua terzietà rispetto ad essa è meramente formale28•

L'organizzazione di Civita. S. s.r.l. è sostanzialmente null'altro che un ramo

dell'organizzazione del Comune di Civitanova Marche, distinta da questa solo formalmente e la
sua gestione è controllata dagli organi del Comune: in caso contrario gli affidamenti diretti di
funzioni in suo favore sarebbero del tutto illegittimi.

Da quanto esposto si deve ritenere che le attività svolte da un dirigente

dell' Amministrazione comunale, a qualunque titolo, presso la Civita. S. s.r.l. non possano dar
titolo ad alcun compenso aggiuntivo a carico della Società, che questa dovrebbe versare al fondo
per i dirigenti.

La Società è a tutti gli effetti un pezzo di organizzazione dell' Amministrazione comunale

e quindi consentire che le risorse di questa possano alimentare il fondo per i dirigenti dell'Ente,
varrebbe ad eludere il vincolo per il trattamento accessorio dei dirigenti rappresentato dalle
risorse del fondo.

L'Ente, nel nostro caso, integrerebbe il fondo non direttamente a carIco del proprio
bilancio ma, indirettamente, attraverso una Società a tutti gli effetti parte della propria
organizzazione amministrativa e di cui può essere chiamato a ripianare i disavanzi di gestione.
L'elusione é cosÌ evidente da non esser necessario alcun chiarimento aggiuntivo.

Quindi, anche a voler ritenere applicabile al caso di specie l'istituto dell'assegnazione

temporanea - laddove parrebbe più congruo quello del comando o del distacco - sicuramente non
si legittima la previsione di un compenso aggiuntivo per il dr. Ripari.

Va detto che alla data della verifica la deliberazione non era stata ancora attuata.

3.6 I compensi del Segretario generale

Al vertice dell'organizzazione amministrativa del Comune di Civitanova Marche nel

periodo 2003/2008 si sono succeduti due Segretari generali.

27Tar Milano, sent. n. 1837 del 2006.

28 Si consideri, a tal proposito, anche la deliberazione n. 17/06 del 30.10.06 con cui la Corte dei conti - sez.cont.
Lombardia, ha qualificato ente strumentale di un comune una società per azioni totalmente partecipata da questo e
proceduto al consolidamento dei relativi bilanci.

Relazione sulla l'e"Oic(} anun;nìstratil'(H,:Onll'lbiie eseJ.{uitapresso il Comune ct; Civitanova .:\1arche

 86

Ha prima rivestito tale ruolo il dr. Giorgio Vecchi, dal 7.1.03 fino al collocamento a
riposo dell'1.1.08, cui è subentrato dal 27.2.08 il dr. Sergio Morosi, tuttora in carica. AI dr.
Vecchi, inoltre, è stato conferito anche l'incarico di Direttore generale con deliberazione giuntale
n. 769 del 20.12.04 a decorrere dall' 1.1.05, poi confermato con decorrenza 1.10.07 dalla
deliberazione n. 414 dellO.10.07.

Lo scrivente ha esaminato il trattamento economico accessono ricevuto dai due

Segretari.

Il trattamento economico del dr. Giorgio Vecchi quale Segretario generale è stato definito
con decorrenza 1.1.04 dalla deliberazione giuntale n. 641 del 17.11.03 (allegato 12), distinto
nelle due componenti del trattamento economico fondamentale (stipendio base annuo, indennità
integrativa speciale e maturato economico) e del trattamento accessorio (retribuzione di
posizione, retribuzione di risultato, diritti di segreteria), cui si è aggiunta l'indennità aggiuntiva
per la segreteria convenzionata di Montelupone, pari al 25% di quella in godimento.

La retribuzione di posizione del dr. Vecchi era fissata in € 29.664,63 in applicazione

della c.d. "clausola di galleggiamento" prevista dall'articolo 41, comma 5 del CCNL 16.5.01, in
base al quale essa non può essere inferiore a quella prevista per la più alta posizione dirigenziale.

Il trattamento economico del Segretario generale è stato ritoccato una prima volta dalla
deliberazione n. 50 del 26.1.04 (allegato 13), che ha applicato l'articolo 41, comma 4 del CCNL
16.5.01 e l'articolo 1 del CCNDI 22.12.03 e maggiorato la retribuzione di posizione in
godimento del 33% con decorrenza 1.1.04, portando la ad € 39.427,35 lordi annui. La
deliberazione giuntale n. 838 del 31.12.04 ha poi elevato tale percentuale al 50% con la
medesima decorrenza retro attiva 1.1.04, portando la retribuzione di posizione ad € 44.467 annui.

AI trattamento spettante al dr. Vecchi quale Segretario generale si è aggiunta l'indennità

attribuitagli quale Direttore generale, che la deliberazione n. 769/04 ha fissato in € 18.000 annui
lordi e la deliberazione n. 60 del 19.2.07 ha elevato ad € 25.000 annui lordi, confermati dalla
deliberazione n. 414/07.

Vari i rilievi che vanno mossi a tali compensi.

Il primo fondamentale rilievo concerne l'applicazione cumulativa della "clausola di

galleggiamento" prevista dall'articolo 41, comma 5 del CCNL 16.5.01 e della maggiorazione
prevista dall'articolo 41, comma 4 del medesimo contratto. L'applicazione del galleggiamento in
prima istanza è stato un atto corretto ed anzi dovuto; ha cessato di esserlo allorché è stata
deliberata l'applicazione dell'articolo 41, comma 4: l'Ente avrebbe dovuto applicare la

Relazione suifa 1'er~Jìcaanuninistrativo"confa!Ji!e eseguilO pn.'s'so il Comune di Cil'itanovo ,.\forche

 87
percentuale di maggiorazione alla retribuzione di posizione base del Segretario generale, nel
valore definito prima dell'applicazione del galleggiamento. Solo qualora in seguito
all'applicazione della maggiorazione la retribuzione di posizione del Segretario generale fosse
rimasta al di sotto della retribuzione della funzione dirigenziale più elevata, sarebbe stato
possibile confermare il galleggiamento, nella misura strettamente necessaria a ricondurlo alla
parità con la medesima funzione dirigenziale.

Tale interpretazione è stata confermata anche da un recente parere dell' ARAN29 "Ai fini
dell'applicazione della regola contrattuale del cosiddetto "galleggiamento", ai sensi dell'art 41,
comma 5, del CCNL dei segretari comunali del 16.5.2001, si deve tenere conto dell'importo
della retribuzione di posizione effettivamente corrisposta al segretario generale e, quindi, anche
della eventuale maggiorazione della retribuzione di posizione allo stesso riconosciuta, ai sensi
dell'art. 41, comma 4, del CCNL del 16.5.2001 e dello specifico CCDI del 22.12.2003.

A tal fine si evidenzia che la regola del "galleggiamento", ai fini della sua applicazione,
presuppone una necessaria comparazione dei valori della retribuzione di posizione stabilita per
la funzione dirigenziale più elevata presente nell'ente e di quella prevista per il segretario.
Conseguentemente, non può non tenersi conto degli effetti dell'art. 41, comma 4, che, in
presenza di determinate condizioni e requisiti, prevede una maggiorazione proprio della
retribuzione di posizione al di sopra degli importi per questa stabiliti dalla disciplina
contrattuale (art. 41, comma 3, del CCNL del 16.5.2001, relativo al quadriennio normativo
1998-2001 ed art. 3 del CCNL del 16.5.2001, relativo al biennio economico 2000-2001). Gli enti
possono riconoscere o meno detta maggiorazione, ma se la attribuiscono essa non può essere
considerata una voce distinta dalla retribuzione di posizione. Pertanto, poiché la maggiorazione
è sempre parte integrante della retribuzione di posizione in godimento del segretario, essa non
può non essere computata aifini del "galleggiamento".

L'orientamento proposto è d'altra parte preferibile anche in base ad un'interpretazione

sistematica e testuale del dato normativo. L'art. 41 del contratto, infatti, disciplina al comma 4
l'aumento della posizione, e solo successivamente prevede il galleggiamento, usando inoltre un
termine ("altresì") che lascia intendere una successione logica ancor prima che cronologica.

Le resistenze mostrate nei confronti di tale interpretazione da parte delle organizzazioni

dei Segretari Comunali hanno stimolato una nuova pronuncia dell' ARAN, la quale, con propria
nota del 3.08.06, ha ribadito il parere già riportato, aggiungendo alcune incisive considerazioni.

29 Parere SGR.26 in data 17.11.05 - Istituto: Segretari Comunali e Provinciali.

Relozione sltlla \'I:.'rijìca anuninistrati\!(H ..:onl<Jbile eseguila presso ii Comune di CiritmlOva il1arche
 88

In particolare, l' ARAN ha chiarito come l'interpretazione da essa fornita dell'istituto del
galleggiamento - nel senso che vada applicato solo dopo la maggiorazione della retribuzione di
posizione, se ed in quanto ne permangano i presupposti - si rivela "pienamente coerente con le
finalità di questo particolare istitut030, volto ad assicurare al segretario la parificazione
(" ...non inferiore ... ") della retribuzione di posizione del Segretario a quella stabilita per la
funzione dirigenziale più elevata presente nell 'Ente (o del personale non dirigente incaricato
della più elevata posizione organizzativa negli enti privi in dotazione organica di personale con
qualifica dirigenziale) ma non anche a garantire necessariamente e sempre un valore
sicuramente superiore, come accadrebbe applicando la tesi sindacale.

Ad ulteriore sostegno dell 'interpretazione dell 'ARAN si può richiamare anche il dato
sistematico della formulazione della disciplina dell'art. 41 del CCNL del 16.05.2001. lrifatti,
nell 'ambito di questo:

a) il comma 3 detta i valori della retribuzione di posizione in relazione a ciascuna delle

diverse fasce ivi previste;

b) il comma 4 stabilisce la regola del possibile incremento dei valori della retribuzione di
posizione di cui al comma 3, demandandone l'attuazione al contratto collettivo
decentrato integrativo di livello nazionale;

c) il comma 5fissa la regola del "galleggiamento ".

Anche da tale ordine espositivo, che caratterizza la disciplina contrattuale, si ricava

chiaramente, sia pure implicitamente, il principio per cui il "galleggiamento" non può non
tenere conto delle maggiorazioni del punto b).

L'accettazione della tesi sindacale, quindi, si tradurrebbe non solo in un contrasto con le
finalità proprie del "galleggiamento ", ma anche in un significativo incremento degli oneri, a
carico degli enti presso i quali il Segretario opera, privi di qualunque giustificazione in quanto
non previsti nel CCNL.

Proprio in considerazione di tale ultimo aspetto, il contratto decentrato di livello nazionale, ove
interpretato in senso estensivo, potrebbe essere considerato, sotto questo particolare aspetto,
difforme dal CCNL, con il rischio di essere ricondotto alla specifica fattispecie sanzionatoria
prevista per tale ipotesi dall 'art. 40, comma 3, del D. Lgs. n. 165/2001".

30Va ricordato, per inciso, come l'istituto del galleggiamento per i Segretari Comunali rappresenti ormai quasi un
unicum nel panorama del pubblico impiego. Tanto ciò è vero che il Dipartimento della Funzione Pubblica ne ha
chiesto a più riprese l'eliminazione, finora con scarso successo.

Nelaz/olle slIlla n.'''fjìca anuninistrativr) ..conw!Ji!e eseguila presso il Comune di Ch'itanova .Marche
 89

Nulla resta da aggiungere in punto di diritto al chiarissimo parere dell' ARAN.

In punto di fatto, va invece rilevato che l'Ente ha violato le norme contrattuali così
interpretate, applicando la maggiorazione su una retribuzione di posizione già elevata in virtù del
galleggiamento.

L'aggravio di costi così determinato può essere facilmente stimato confrontando il valore
della retribuzione di posizione effettivamente erogata (€ 44.467 dall' 1.1.04) e quella che sarebbe
derivata applicando la maggiorazione del 50% direttamente sulla retribuzione di posizione base
del dr. Vecchi.

Dato che il Comune di Civitanova Marche, pur avendo tra i 10.000 ed i 65.000 abitanti, è
stato riclassificato, al suo Segretario, in base all'articolo 3, commi 2 e 3 del CCNL 16.5.01,
vigente nel periodo di nostro interesse, sarebbe spettata una retribuzione di posizione base pari a
£ 48.000.000, cioè € 24.789,93 che divengono € 37.184,9 su base annua se si applica la
maggiorazione di cui all'articolo 41, comma 4: la differenza fra questo importo e gli € 44.467
effettivamente versati, saldo pari ad € 7.282,10 su base annua, costituisce un'indebita erogazione
in favore del dr. Vecchi, confermata dai suoi cedoloni stipendiali (allegato 14).

Un ulteriore rilievo concerne la stessa applicazione della maggiorazione della

retribuzione di posizione, sia nel quantum che nell' ano

Le deliberazioni giuntali n. 50 e n. 838 hanno ritenuto sussistere le condizioni oggettive e

soggettive previste dall'articolo I del CCNDI 22.12.03 per procedere alla maggiorazione.

Le norme contrattuali, tuttavia, non si limitano a stabilire che la maggiorazione possa

essere erogata solo al ricorrere di determinate condizioni, ma stabilisce anche che essa possa
andare da un minimo del 10% ad un massimo del 50% della retribuzione di posizione in
godimento. Per stabilire quale valore debba assumere l'Ente deve far riferimento a parametri,
definiti "gli strumenti per la determinazione monetaria della maggiorazione della retribuzione
di posizione", che il CCDI però non fissa.

La scelta in ordine a quale maggiorazione applicare, fra il minimo ed il massimo fissati

dal contratto, spetta quindi all'Ente e rappresenta l'esercizio di un potere discrezionale degli
organi di governo. AI momento di attribuirla, pertanto, gli organi di governo non possono
limitarsi a verificare che sussistano le condizioni per pro cedervi ma devono, altresì, motivare le
ragioni della scelta di un determinato importo piuttosto che di un altro, utilizzando dei parametri
da essi stessi previamente individuati.

Relazione sufia \'cralca anun;''lI'strativo-contll!Jile eseguita presso il Comune di Civitanova ,:\1arche

 90

Nulla di tutto ciò è stato fatto presso l'Ente ispezionato, che ha fissato nel massimo la
maggiorazione senza alcuna giustificazione.

Ciò è tanto più grave a decorrere dali' 1.1.05, allorché al Segretario generale è stato
conferito anche l'incarico di Direttore generale con un'indennità aggiuntiva specifica. Le
funzioni del Direttore generale, infatti, assorbono pressoché tutte le funzioni aggiuntive che
secondo le due deliberazioni giustificavano il riconoscimento della maggiorazione al Segretario
generale.

Dopo tale data, pertanto, sarebbe stato corretto ridurre la magglOrazlOne, se non
eliminarla, per evitare di remunerare due volte - sotto forma di indennità del Direttore generale e
di maggiorazione della retribuzione di posizione del Segretario generale - lo svolgimento delle
medesime funzioni. L'Ente non l'ha fatto, per cui l'applicazione della maggiorazione nella
misura piena del 50% appare dopo l' 1.1.05 del tutto ingiustificata, almeno per la parte eccedente
quanto necessario a parificare la retribuzione di posizione a quella della funzione dirigenziale
., e levata.
plU (
.

Va segnalato che, all'ingiustificato aggravio direttamente discendente dalla scorretta

applicazione sia del galleggiamento che della maggiorazione della retribuzione di posizione, si
deve aggiungere quello indiretto, derivante dall'incremento della base per il calcolo del limite
massimo dei diritti di rogito erogabili al Segretario (considerando che il terzo disponibile è
sempre stato liquidato per intero).

Oltre ai compensi esaminati, é stata erogata al dr. Vecchi la retribuzione di risultato, per
l'attività prestata quale Segretario generale negli anni 2003/2006. Tale voce, prevista
dali' articolo 42 del CCNL 16.5.0 I, è stata liquidata dalle seguenti deliberazioni, relative agli
esercizi e per gli importi a fianco indicati, al netto degli oneri riflessi:

2003 DG n. 113 del 2.3.04 € 5.425,93

2004 DG n. 176 dell' I 1.3.05 € 9.337,57

2005 DG n. 118 del 20.3.06 € 9.506,32

2006 DG n. 188 del 4.5.07 € 9.858,62

Le deliberazioni hanno attribuito la retribuzione di risultato sempre nella misura massima

stanziata pari al 10% del monte salari in godimento.

Un rilievo fondamentale va mosso a tutte le erogazioni citate.

l?elazione slIila ì'("~jlca amm;nistratiFo~con!l1bile eseguiwprcsso il Comune di Cj\'i~(J1l1.n:aJfare/,e

 91

Esse violano innanzitutto il principio della necessaria correlazione fra retribuzione di

risultato ed obiettivi conseguiti.

Il principio in parola si ricava dall'articolo 42 del CCNL 16.5.01, ma non è che una
conferma di un principio individuato in generale in tema di valutazione delle prestazioni
dall'articolo 5, comma 2, del D.lgs. n. 286/99, in base al quale "la valutazione delle prestazioni e
delle competenze organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei risultati dell'attività
amministrativa e della gestione". Va ricordato, peraltro, che l'articolo 42, comma 3, specifica:
"aifini della valutazione dei risultati conseguiti e dell 'erogazione della relativa retribuzione ad
essa correlata, gli Enti utilizzano, con gli opportuni adattamenti, la disciplina adottata ai sensi
del D. 19s.286/1999, relativo alla definizione di meccanismi e strumenti di monitoraggio dei
costi, dei rendimenti e dei risultati".

La necessaria correlazione fra obiettivi conseguiti e retribuzione di risultato implica che

questa possa essere erogata solo a condizione che vi sia stata la preventiva fissazione di obiettivi,
che essi siano stati realizzati e che tale valutazione venga effettuata attraverso meccanismi e
strumenti di monitoraggio oggettivi.

In assenza di un sistema di valutazione, che permetta di definire preventivamente gli

obiettivi e verificare successivamente i risultati, l'Ente non può legittimamente erogare la
retribuzione di risultato.

La definizione preventiva degli obiettivi, inoltre, presuppone la determinazione di criteri

e parametri per procedere alla valutazione dei risultati; in particolare, gli obiettivi da perseguire
vanno individuati attraverso indicatori quantitativi e qualitativi pesati e determinati con
metodologia certa, in assenza dei quali il giudizio circa il raggiungimento dei risultati non può
che essere arbitrario. Nel nostro caso, invece, la retribuzione di risultato è stata erogata in
assenza di qualsivoglia valutazione sui risultati raggiunti.

D'altra parte la Giunta comunale non sarebbe stata competente ad esprimere un giudizio
simile, data l'esistenza del principio di separazione fra funzioni di indirizzo e compiti di
gestione, che l'articolo 1, comma 2, del D.lgs. n. 286/99 qualifica quale inderogabile e che va,
perciò, declinato anche in relazione alla valutazione dei segretari, per il richiamo operato
dall'articolo 42, comma 3, seppur con gli adattamenti necessari.

Il principio esclude che la valutazione dei risultati dei segretari, attività tecnica, possa
essere rimessa a personale politico, cui sono commessi poteri d'indirizzo.

Ne/azione sul/a \'!:.'!'(Iicoanuninistrativ(H:onta/);fe l;'seguizapresso il Comune di Ci\'iiallova ,Han.:he

 92

Del resto, i principi violati nel caso di specie sono espressioni entrambi di quello
fondamentale di buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa: l'imparzialità
dell'azione amministrativa si garantisce affidando un'autonoma sfera di determinazione al
personale non politico dell'Ente, qual è il Segretario Generale, ma questa è effettiva solo se la
valutazione dei risultati raggiunti, da cui dipende parte della retribuzione del valutato, risponde
anch'essa a criteri e parametri tecnici, non a giudizi politici.

L'erogazione della retribuzione di risultato al Segretario Generale tempo per tempo in

canea presso l'Ente ispezionato, quindi, ha violato le norme di legge e contrattuali che
presiedono ad essa ed è, per tale ragione, indebita.

L'ente ha violato anche le norme circa l'erogazione dei diritti di rogito al dr. Vecchi.

Ai sensi dell'articolo 41, comma 4, della legge 11.7.80 n. 312 "una quota dei proventi
spettante al comune o alla provincia ai sensi dell'articolo 30, secondo comma, della legge 15
novembre 1973, n. 734 {...} è attribuita al segretario comunale e provinciale rogante, in misura
pari al 75per cento e fino ad un massimo di un terzo dello stipendio in godimento". Il Segretario
può quindi legittimamente pretendere i diritti di segreteria per gli atti da lui stesso rogati, nella
misura massima di 1/3, commisurato allo "stipendio in godimento".

Il dr. Vecchi, in qualità di Segretario del Comune di Civitanova Marche, nel periodo
2004/2007 si è liquidato con proprie determinazioni i diritti specificati nel seguente prospetto.

2004 2005 2006 2007

relativi all'anno corrente 31.690,19 19.956,89 18.595,72 14.732,07
relativi ali 'anno precedente 10.475,67 0,00 14.333,55 21.482,36
Totale dei diritti relativi all'anno 31.690,19 34.290,44 40.078,08 14.732,07
FONTE DATI: CEDOLONI STIPENDIALI ED ATII DI LIQUIDAZIONE31

L'importo dei diritti liquidati per i vari esercizi non si è sempre mantenuto entro il limite
di legge, a causa di una sovrastima della base di calcolo, lo stipendio in godimento.

Non ci riferiamo, qui, all'incremento derivante dalla scorretta applicazione di alcuni

istituti - fattispecie cui abbiamo già accennato - che hanno fatto lievitare lo stipendio in
godimento in modo illegittimo, ma all'inserimento nella base di calcolo di voci che non era
corretto inserirvi. La norma cui far riferimento, per stabilire quali voci vadano a comporre la
base di calcolo, è l'articolo 37 del CCNL del 16.5.01, che di seguito riportiamo integralmente:

31 Nella prima e seconda riga sono indicati i diritti liquidati ed erogati in ciascun anno di riferimento, distinguendo
quelli maturati nell'anno medesimo e quelli maturati nell'anno precedente. Il valore della terza riga, ottenuto
sommando i diritti maturati ed erogati nell'anno corrente e quelli maturati nell'anno di riferimento ma erogati
nell'anno successivo, indica il valore complessivo dei diritti di rogito liquidati per ciascun anno.

Re!az/r)JlC sulla w.'njìca amm;l'listratiì'o~COnfilbile t'seguila pn,'.\'so il (.'omunc di Civitanova Jfarche

 93
"l. La struttura della retribuzione dei segretari comunali e provinciali si compone delle
seguenti voci:

a) trattamento stipendiale;
b) indennità integrativa speciale;
c) retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita;
d) retribuzione di posizione;
e) maturato economico annuo, ove spettante;
f) retribuzione di risultato;
g) diritti di segreteria;
h) retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate.

2. Al Segretario comunale e provinciale compete altresì una tredicesima mensilità corrisposta

nel mese di dicembre di ogni anno.

3. Per il calcolo del compenso per diritti di segreteria previsti dalla lettera g) del comma l, si
prendono a base le voci di cui allo stesso comma l, con esclusione delle letteraf)".

Lo scrivente ha ricostruito nella seguente tabella i valori delle voci stipendiali rilevanti ai
fini dell'articolo 37, comma 2, traendoli dai cedo Ioni stipendiali del dr. Vecchi.

2004 2005 2006 2007

trattamento stipendiale 20.203,80 20.203,80 20.203,80 20.203,80
indennità integrativa speciale 7.025,16 7.025,16 7.025,16 7.025,16
RIA o maturato economico 4.526,76 4.526,76 4.526,76 4.526,76
retribuzione di posizione maggiorata 34.889,52 40.658,82 41.046,48 41.086,48
sedi convenzionate 14.780,04 15.065,08 18.200,52 18.200,52
Tredicesima 5.227,21 5.899,91 5.899,91 5.899,91
Il Stipendio annuo in godimento 86.652,49 93.379,53 96.902,63 96.942,63
FONTE DATI: CEDOLONI STIPENDIALI

È facile confrontare tale dato sintetico con quello relativo ai diritti effettivamente erogati,
cosa che facciamo nella seguente tabella:

2004 2005 2006 2007

totale diritti relativi all'anno 31.690,19 34.290,44 40.078,08 14.732,07
1/3 stipendio annuo in godimento 28.884,16 31.126,51 32.300,88 32.314,21

Il saldo fra diritti relativi a ciascun esercizio e frazione dello stipendio in godimento
rappresenta, laddove positivo, quanto liquidato oltre il limite di legge e quindi indebitamente.

Non è possibile spiegare precisamente la differenza fra i nostri calcoli e quelli effettuati
dall'Ente, poiché nelle determinazioni di liquidazione dei diritti di rogito non sono
analiticamente indicate tutte le voci considerate nello stipendio annuale in godimento. Tuttavia,
il valore complessivo che prendono a riferimento fa ritenere che abbiano considerato perlomeno

Ne/azione sui/a ì'er(fica amministratil'o-conft1bile eseguita prcs'.'w il Comune di Civitalll)va,11arche

 94

la retribuzione di risultato ed il rateo di tredicesima mensilità, entrambe, invece, da escludere: la

prima perché cosÌ espressamene previsto dal comma 3, la seconda perché inserita quale voce
autonoma nel comma 2, non richiamato dal medesimo comma 332.

A ciò si aggiunga che alcune liquidazioni hanno considerato nella base di calcolo anche i
diritti di segreteria liquidati nell'esercizio di riferimento:

cosÌ la determinazione n. 141/RG del 25.1.06 (allegato 15), che ha liquidato i diritti
relativi al II semestre 2005, ha considerato nello stipendio in godimento anche i diritti
relativi al I semestre già liquidati dalla determinazione n. 1377/RG del 19.7.05 per €
19.956,89;
ed ancora, la determinazione n. 22/RG del 9.1.07 (allegato 16) ha liquidato i diritti
relativi al II semestre 2006 considerando i diritti relativi al I semestre liquidati dalla
determinazione n. l289/RG del13.7.06 in € 18.595,72.

L'incongruenza di tale prassi è evidente, innescando un circolo vizioso: i diritti di

segreteria erogabili sono ad un tempo elemen.to del calcolo e risultato dello stesso, determinando
di per sé un progressivo incremento della base di calcolo che si autoalimenta di anno in anno.

Né si può far riferimento alla lettera dell'articolo 37, comma 3, per sostenere tale
interpretazione: è ovvio che tale comma abbia escluso espressamente dalla base di calcolo solo
la voce di cui alla lettera f) e non anche quella di cui alla lettera g), i diritti appunto, dato che
stava indicando proprio il meccanismo di calcolo di quest'ultima.

Va segnalato, in secondo luogo, che l'Ente ha liquidato i diritti di rogito senza tenere in
alcun conto di quanto eventualmente liquidato dai Comuni in convenzione, presso i quali il dr.
Vecchi ha esercitato a scavalco le proprie funzioni: ciò viola il principio per cui, in caso di
scavalco, il limite del terzo è unico e va rispettato cumulando i diritti liquidati dai vari Enti
presso cui il dipendente svolga funzioni roganti33.

32 Non inganni il fatto che nella tabella abbiamo inserito tale voce. L'Ente ha erogato tutti i compensi su tredici
mensilità, quindi nella voce "tredicesima" dei cedo Ioni sono stati inseriti anche compensi sicuramente rilevanti ai
fini della determinazione dello stipendio in godimento. Lo scrivente ha, pertanto, preferito lasciare tale voce,
depurandola del rateo di tredicesima dello stipendio lordo annuo, quello, appunto, previsto al comma 2.
33 Il punto non è dubbio. Richiamiamo, comunque, TAR Piemonte, Sez.lI, 26 maggio 1997, n. 260, secondo cui "la
corresponsione dei proventi per diritti di rogito al segretario comunale è disciplinata dall'art. 41 comma ultimo l.
11 luglio 1980 n. 312, a norma del quale i medesimi competono nella misura massima di un terzo del relativo
trattamento stipendiale; tale limite non può essere oltrepassato anche nel caso di incarichi a scavalco".

Re/azione sitUa l'f.'ralca an1lninistJ'ativo~con/l1bile c,\-eguiw presso il Comune di Ci1'ìi(lJ1(lvl1 J1arche

 95
i~
l'

Il legislatore ha inteso determinare un limite massimo rapportato al trattamento

stipendi aie del Segretario, senza autorizzare alcuna divisione rigida tra attività svolta presso la
sede propria e quella relativa ad ulteriori incarichi, che del resto attengono pur sempre al
rapporto di impiego.

Relazione sulla \'erijlca amministratil'(H.:On/a/)iie eseguila presso il Comune di Civitanova ,'\1on:l1e

 96

4.1 Quadro normativo di riferimento

Il conferimento di incarichi per consulenze o collaborazioni esterne è disciplinato In

termini generali da due norme.

L'articolo 7, comma 6, D.lgs. 30.3.01 n. 16534, che si applica indistintamente a tutte le

pubbliche amministrazioni. Nel testo vigente prevede che queste, per esigenze cui non possono
far fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali, con contratti di
lavoro autonomo, di natura occasionaI e o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e
comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza di alcuni presupposti:

a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite

dall'Ordinamento all'Amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e
determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'Amministrazione
conferente;

b) l'Amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di

utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della

collaborazione.

Il comma 6 bis impone inoltre alle P .A. di disciplinare e rendere pubbliche procedure
comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.

L'articolo 110, comma 6 del TUEL, limitatamente agli Enti Locali, stabilisce che il
Regolamento sugli uffici possa prevedere il ricorso "per obiettivi determinati e con convenzioni
a termine ... " a " ... collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità". Ulteriori

34 L'attuale versione dell'articolo 7 deriva dalla novella di cui all'articolo 46 del D.L. 25.6.08 n. 112, solo
leggermente diversa da quella di cui all'articolo 32 del D.L. 4.7.06, n. 223, che peraltro aveva semplicemente
positivizzato principi che la giurisprudenza della Corte dei conti, in sede di controllo e in sede giurisdizionale,
aveva già elaborato per valutare la legittimità degli incarichi. Un'ulteriore norma primaria in materia era stata già
introdotta dall'articolo I, comma 9, del D.L. 12.7.04 n. 168, convertito in legge 30.7.04 n. 191, in base al quale
"L'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in
materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente
motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari. In ogni caso
va preventivamente comunicato agli organi di controllo ed agli organi di revisione di ciascun ente. L'affidamento
di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina
responsabilità erariale".

!?e!azi()Jlc sulia 1'er(Jìca amministrativ(H,'On!l1/)i!e eseguÌlapl'f'sso il ('onlune (I; Ci"itanova :l1arche

 97

norme per gli Enti Locali sono state introdotte dall'articolo 3 commi 55 e ss. della legge
27.12.08 n. 244 (Finanziaria 2008), poi modificati dall'articolo 46, comma 3, del D.L. n. 112/08.

L'articolo 34, comma 2, del D.L. 4.7.06, n. 223, ha aggiunto il periodo seguente
all'articolo 53, comma 14, del D.lgs. 30.3.01, n. 165: "le amministrazioni rendono noti,
mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli
elenchi dei propri consulenti indicando l'oggetto, la durata e il compenso dell 'incarico".
L'articolo 3 comma 18 della Finanziaria 2008 ha inoltre precisato che i contratti di consulenza
stipulati dalla P.A. siano efficaci solo dalla data in cui tale pubblicazione è avvenuta.

L'Ente ha di recente adeguato al nuovo quadro normativo il proprio Regolamento

sull'organizzazione degli uffici e dei servizi con la deliberazione giuntale n. 78/08.

Per effettuare la verifica, lo scrivente ha innanzi tutto chiesto all'Ente di produrre l'elenco
degli incarichi esterni conferiti nel periodo 2003/2008, distinti nelle varie tipologie, ma non ha
ottenuto risposta adeguata: i servizi dell'Ente non sono stati in grado di fornire elenchi precisi e
dettagliati, limitandosi a consegnare i tabulati sintetici con l'elenco degli incarichi da inserire
nell'anagrafe delle prestazioni (allegato 17). I servizi, inoltre, hanno prodotto su supporto
elettronico copia della determinazione di conferimento e, se esistente, del contratto relativo ad
ogni incarico conferito nel periodo indicato.

Nei paragrafi seguenti daremo conto separatamente dei risultati della verifica per gli
incarichi professionali di studio e consulenza, per gli incarichi professionali di progettazione e
pianificazione conferiti in base alla legge Merloni e per gli incarichi di collaborazione coordinata
e continuativa.

4.2 Gli incarichi di studio, ricerca e consulenza

Lo scrivente ha chiesto di produrre un prospetto da cui risultassero i soli incarichi di

studio, ricerca e consulenza propriamente detti - come intesi, cioè, dall'articolo 1, commi Il e 42
della legge 30.12.04, n. 311 (Finanziaria 2005) - affidati nel 2004, 2005 e 2006, unitamente a
copia delle relative determinazioni, del parere dei Revisori, della ricevuta di trasmissione alla
Corte dei conti.

Va ricordato, infatti, che il comma Il aveva fissato il limite di spesa per il conferimento
di incarichi esterni di studio, ricerca e consulenza per il 2005, 2006 e 2007 nell'importo erogato
per lo stesso oggetto nel 2004, mentre il comma 42 stabiliva che "In ogni caso l'atto di
affidamento di incarichi e consulenze '" deve essere corredato della valutazione dell 'organo di

Relazione sulla l'cl'~jica amministrativo-contabile eseguila presso il Comune di Civitanova ,Harche

 98

revisione economico-jìnanziaria dell'ente locale e deve essere trasmesso alla Corte dei conti".
La Corte dei conti, nella deliberazione n. 6 del 15.2.05 contenente "Linee di indirizzo e criteri
interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) in
materia di affidamento d'incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza (art. 1, commi 11
e 42)", aveva precisato gli incarichi rientranti nell'applicazione della norma e aggiunto che i
relativi atti di affidamento dovevano recare una certificazione dell'Ufficio di Ragioneria
attestante il rispetto del limite di spesa previsto dalla legge n. 311/2004.

L'Ente non ha fornito il prospetto relativo agli incarichi di studio ricerca e consulenza in
senso stretto e la difficoltà nel farlo non è che un sintomo di un dato più consistente: l'Ente non
ha implementato nel 2005 e 2006 alcuna metodica o procedura per consentire il monitoraggio
della spesa e rispettare l'obiettivo imposto dalla legge finanziaria.

Era necessario, innanzitutto, che nel 2005 si provvedesse a passare in rassegna tutti gli
incarichi conferiti nel 2004 e così definire preventivamente il plafond di spesa per quelli di
consulenza in senso stretto: non risulta che tale attività sia stata compiuta, tant'è che in nessun
documento dell'Ente è data rinvenire la definizione di tale importo.

Il Collegio dei revisori, da parte sua, secondo quanto risulta nei verbali prodotti allo
scrivente (nn.45, 51, 57 e 63 del 2005), nel 2005 si è limitato a ricordare ai dirigenti che gli
impegni relativi agli incarichi in parola sarebbero dovuti essere accompagnati dalla propria
valutazione prima dell'invio alla Corte dei conti, senza peraltro fissare il plafond. Ha, inoltre,
chiesto delle relazioni sintetiche ai dirigenti, lamentandone, tuttavia, la mancata produzione da
parte di molti settori. In sostanza, non ha effettuato un serio monitoraggio sulla spesa per
incarichi né ha fatto alcuna menzione dell'argomento nella relazione relativa al rendiconto di
gestione 2005.

Lo scrivente ha esaminato i tabulati dell'anagrafe delle prestazioni ed i documenti relativi

agli incarichi del 2005.

Da questa documentazione risulta che nel 2005 è stato affidato un solo incarico
propriamente riconducibile alla tipologia in esame e cioè l'incarico di consulenza in materia
tributaria affidato allo studio tributario del dr. Manuele Seri di Macerata, contro un onorario di €
l. 750 oltre IVA e CAP. L'incarico è stato affidato dal dirigente del Settore finanziario sulla base
di quanto deliberato con atto giuntale n. 348 del 20.5.05

L'atto di conferimento, tuttavia, non é corredato dalla prescritta certificazione del

Servizio finanziario attestante il rispetto del limite di spesa, mentre nel parere reso dal Collegio

Re/azione slIila l't'r{Jica {lnuninisfrativrH:onf,liJi/e eseguilO presso il Comune di Civiimwva :\forche

 99

dei revisori, il n. 51 del 23.5.05, l'organo di revisione contabile si è limitato a verificare che la
spesa trovasse copertura nelle risorse di bilancio e che fosse stata verificata l'assenza di
professionalità interne, senza in alcun modo curarsi di accertare il rispetto del limite di spesa
previsto dall'articolo l, comma Il, della Finanziaria 2005. Non è stata neanche prodotta allo
scrivente la minuta di trasmissione dell'incarico alla Corte dei conti.

L'incarico è stato conferito, quindi, in violazione delle prescrizioni della legge

finanziaria.

Va segnalato, peraltro, un ulteriore rilievo.

Il conferimento di incarichi esterni è atto di gestione, come tale riservato alla competenza
esclusiva del dirigente, che non può essere ridotto a mero esecutore di decisioni adottate
dall'organo di indirizzo politico.

La confusione dei ruoli non può che danneggiare l'imparzialità ed il buon andamento
dell'azione amministrativa, come del resto ha avuto modo di precisare il Consiglio di Stato nella
sentenza n. 4654/05 del 28.06.05, che ha ribadito la nullità di atti di affidamento di incarichi
professionali effettuati dagli organi di indirizzo politico.

Ebbene, nel caso del Comune di Civitanova Marche è frequente che il conferimento di un
incarico esterno sia deliberata dalla Giunta comunale, che sceglie l'incaricando e determina
oggetto e prezzo dell'incarico, il che non è regolare quand'anche vi sia una successiva
determinazione a contrarre del dirigente.

Per quanto riguarda gli esercizi successivi al 2005 va segnalato che il ricorso a
consulenze vere e proprie è stato limitatissimo e ridotto alla richiesta di alcuni pareri legali.

4.3 Le collaborazioni coordinate e continuative

L'Ente ha fatto ricorso allo strumento della collaborazione coordinata e continuativa

(co.co.co.) nel periodo 2004/2008 per supplire ad alcune carenze d'organico.

Lo scrivente non ha ottenuto dall'Ente un elenco completo dei contratti attivati, distinti
per anno, dato che solo alcuni servizi l'hanno predisposto e trasmesso. Ha tratto, tuttavia, alcuni
dati aggregati dai cedo Ioni stipendiali dei collaboratori con contratti assimilati al lavoro
dipendente, cioè lavori socialmente utili e co.co.co.

Nei cedoloni abbiamo individuato le posizioni stipendiali dell'ultimo quinquennio in cui

ricorresse il codice della voce retributiva 3002, cioè il compenso per collaborazioni coordinate, e
ne sono emersi i seguenti dati quantitativi:

!?e!azioJJcsui/a l'i:yijìCil amm;nfstl'ativo-conubile eseguilO presso il Comune di Ch'itaw}v(J J1arche

 100
2004 2005 2006 2007 2008
1 N° POSIZIONI 52 30 13 3 1
FONTE DATI: CEDOLONI STIPENDIALI

Nel 2007, in realtà, è stata attivata una sola collaborazione, dato che due posizioni
stipendiali sono relative a liquidazioni di arretrati. Dai riepiloghi stipendiali generali, inoltre, è
stato possibile trarre per ogni esercizio quanto erogato dall'Ente a titolo di compensi per
collaborazioni coordinate e continuative (codice 3002):

2004 2005 2006 2007 2008

coo.30021416.239,42 1 291.197,70 1139.568,95 1 21.168,23 1 33.000,00 I
FONTE DATI: CEDOLONI STIPENDIALI

È evidente la costante riduzione del ricorso a co.co.co., sia in termini di quantità di

contratti attivati che di spesa sostenuta. Non si deve credere, tuttavia, che la progressiva
riduzione si sia interamente tradotta in un risparmio per l'Ente, in quanto compensata da altre
forme di utilizzazione del personale: basti pensare che la maggior parte dei 52 lavoratori assunti
con co.co.co. nel 2004 si é vista trasformare il rapporto in quello di lavoratori socialmente utili
già in corso d'esercizio.

Lo scrivente ha limitato la verifica sugli incarichi dell'ultimo triennio, spesso relativi a

collaboratori già in servizio da anni precedenti. Di seguito l'elenco dei collaboratori in servizio
nel triennio, con l'indicazione della durata del rapporto, come risulta nei cedoloni, e del servizio
di appartenenza:

1.Calcinaro Pierluigi 1.1.01/30.6.06 Servizio tributi

2. Ciarpella Marco 1.8.01/30.6.06 Servizio tributi
3. Pieroni Lorenzo 1.1.01/30.6.06 Servizio tributi
4. Bongelli Milena 26.5.03/30.6.06 Servizio tributi
5. Grimaldi Alessandro 26.5.03/30.6.06 Servizio tributi
6. Agostinelli Patrizio 7.6.04/30.6.06 Servizio tributi
7. De Florio Giovambattista 24.1.03/31.12.07 Servizio tributi
8. Flamini Carlo 1.11.03/31.12.08 Ambito Territoriale Servizi Sociali
9. Fattori Lusi 1.6.06/31.12.06 Nettezza urbana
lO. Quercetti Sonia 2.2.04/1.2.05 Edilizia privata
Il. Cazzato Fiorenzo 1.3.05/31.12.05 Edilizia privata
12. Tartari Aldo 15.4.05/31.12.05 Edilizia privata
13. Bonifazi Eva 2.11.06/31.12.06 Edilizia privata

Un rilievo generale va mosso agli incarichi conferiti dall'Edilizia privata e dal Servizio
tributi.

Re/azione sulll11'cr(jìca mruninistrativ(H.:017fdbiie eseguila presso il Comune di C'ivitmwva ;\1arche

 101

Lo scrivente ha chiesto di produrre. una copia sottoscritta di tutte le convenZIOnI fra

consulenti ed Amministrazione, ma i servizi indicati non sono stati in grado di farlo.

La firma del contratto da parte del collaboratore, dopo l'adozione della determinazione a
contrarre dell' Amministrazione, non é adempimento meramente formale, come ci ricorda la
sentenza Cassazione civile n. 22107 del 23.11.04, secondo la quale "il contratto col quale
l'amministrazione pubblica coriferisce un incarico professionale deve essere redatto, a pena di
nullità, in forma scritta. Tale requisito formale deve riguardare il contratto, ossia le
dichiarazioni dei contraenti (pur non essendo richiesta la contestualità di esse), onde è da
escludersi che la sussistenza del requisito formale in esame possa essere ricavata "aliunde", ad
esempio attraverso la produzione di altri documenti che non: costituiscono il contratto, ma lo
presuppongono. (Cass 8023/00). In particolare, è irrilevante l'esistenza di una deliberazione
dell'organo collegiale di un ente pubblico che abbia autorizzato il coriferimento dell'incarico al
professionista, eventualmente anche richiamando ed approvando lo schema del disciplinare, ove
tale deliberazione non risulti essersi tradotta in atto contrattuale, sottoscritto dal rappresentante
esterno dell'ente stesso e dal projèssionista. Detta deliberazione, infatti, non costituisce una
proposta contrattuale nei confronti del professionista, ma un atto con efficacia interna all'ente
pubblico, avente per destinatario il diverso organo dell'ente legittimato ad esprimere la volontà
all'esterno e carattere meramente autorizzatorio (Cass 6182/94; Cass 1117/97; Cass 2772/98;
Casso 2619/00; Cass 8023/00)".

Tra la documentazione fornita allo scrivente, non è dato rinvenire contratti sottoscritti dal
collaboratore, per cui il negozio risulterebbe nullo.

Ulteriori rilievi riguardano, in particolare, gli incarichi del Servizio tributi, elencati nella
nota (allegato 18) con cui il responsabile del servizio ha trasmesso allo scrivente gli atti di
conferimento.

Come si evmce chiaramente dalla nota e risulta confermato dalla lettura degli atti
puntualmente indicati in essa, alcuni incarichi di co.co.co. sono stati prorogati più volte a partire
dal 2003, durando senza soluzione di continuità fino al 2006 (alcuni sin dal 2001, come risulta
dai cedo Ioni stipendiali); ci riferiamo, in particolare, ai sei incarichi conferiti ai sig.ri Ciarpella,
Calcinaro, Bongelli, Grimaldi, Pieroni ed Agostinelli.

La reiterazione dei rinnovi contrattuali per i sei collaboratori appare di per sé irregolare.

11 Dipartimento per la Funzione pubblica già nella circolare n. 4 del 15.7.04, pur
ammettendo la possibilità del rinnovo del contratto (la circolare parla più propriamente di

Ne/azione slii/a 1'cnjìca anuninistrativo-confilbiie eseguila presso il Comune di Ci"iiclJlova Jfarclte

 102

"proroga") quando sia funzionale al raggiungimento dello scopo per il quale lo stesso è stato
sottoscritto, aveva evidenziato con forza quanto la Corte dei conti35 ha sostenuto sulla assoluta
eccezionalità di tale evento sulla scorta della temporaneità delle esigenze che devono giustificare
il ricorso alla co.co.co.

Una successione indiscriminata e non giustificata di proroghe o di rinnovi è pertanto

illegittima sia di per sé, sia in quanto finirebbe per evidenziare chiaramente che i contratti di
co.co.co. sono utilizzati per fronteggiare esigenze di ordinario funzionamento delle strutture
amministrative, mentre la Corte dei conti, in un recente parere del 200736, ha escluso la
configurabilità in termini generali della facoltà per gli Enti locali di utilizzare personale con
contratti di co.co.co. per questo tipo di finalità.

La lettura delle determinazioni di conferimento degli incarichi in parola, peraltro,

conferma che le prestazioni cui sono stati chiamati erano assolutamente ordinarie e stabili, tali da
/~

non consentire il ricorso a personale esterno per svolgerle.

Come si legge nelle condizioni generali (allegato 19) 37 che regolano i rapporti anzidetti
"l'incarico riguarda operazioni di registrazione, controllo, relazione a fini definitori con il
pubblico e con altri uffici comunali e/o di pubbliche amministrazioni, produzione documentale
ed altre attività annesse".

Tali operazioni sono dettagliate dalle condizioni generali in relazione a ciascuna "linea di
lavoro" cui i collaboratori sono stati assegnati, cioè linea ICI e linea Tarsu. Il dettaglio delle
mansioni richieste conferma non solo l'assoluta non eccezionalità e non temporaneità
dell' attività, ma rende, altresì, chiaro che si tratta di mansioni meramente operative, tali, cioè, da
non presentare quelle caratteristiche di spiccata professionalità che sole consentono il ricorso a
collaboratori esterni.

L'Ente ha sostanzialmente utilizzato lo strumento della co.co.co. per supplire ad

ordinarie carenze nell'organico comunale e per svolgere mansioni operative prive di particolare
contenuto professionale, che avrebbe potuto e dovuto svolgere con impiegati propri.

In tal modo ha eluso i vincoli posti dalla normativa alle assunzioni di personale nella
Pubblica Amministrazione.

35 Corte dei conti, Sezione contro Enti, 28.4.92, n. 19.

36 Corte dei conti, sez. controllo per la Campania, delibera n. 6/07/par del 16.5.07.
37 Abbiamo allegato la determinazione n.156/RG del 2.2.04 fra le tante, ma va tenuto presente che le condizioni
generali sono rimaste le stesse e riproposte in tutte le determinazioni precedenti e seguenti relative ai collaboratori
indicati.

Relazione suila \'o'{jìca amministrativo-conttl!Jile eseguila pn ..'s'so ìi Comune di Civiianova J1an:he

 103

. Va, peraltro, segnalato che tale condotta è cessata nel giugno 2006 solo perché l'intera
attività è stata affidata alla Civita. S. s.r.l., società in house dell'Ente, passando dal ricorso a
soggetti esterni, ma pur sempre inseriti nell'organizzazione dell'Ente, ad un'esternalizzazione
tout court.

La proroga indiscriminata dell'incarico è vizio che affligge anche il rapporto relativo al

dr. Carlo Flamini, Coordinatore dell' Ambito Territoriale per i Servizi Sociali n. XIV, struttura
priva di soggettività propria cui supplisce l'Ente, in quanto Comune capofila.

In tale veste il Comune di Civitanova Marche ha conferito l'incarico di coordinatore

d'Ambito al dr. Flamini per un primo anno dall' 1.11.03 a131.1 0.04, prorogandolo quindi di anno
in anno fino all'ultimo rinnovo, effettuato con il contratto rep. 3952 del 26.5.08 fino aI31.12.08
(allegato 20).

Nonostante non sia dubbia, in tal caso, la spiccata professionalità richiesta dall'incarico,
non appare corretto il ricorso a formula contrattuale quale una co.co.co. per ricoprire un ruolo
ormai ordinariamente necessario al funzionamento del piano sociale d'ambito.

In ogni caso, non è congruo il ricorso a proroghe o rinnovi annuali, che contrastano,
appunto, col carattere della temporaneità che dovrebbe esser proprio delle collaborazioni esterne.

4.4 Gli incarichi professionali Legge Merloni

L'affidamento di incarichi di progettazione e di direzione dei lavori a professionisti

esterni in materia di opere e lavori pubblici, è stato a lungo soggetto alla speciale disciplina
contenuta nell 'articolo 17 della legge 11.02.1994, legge quadro sui lavori pubblici, C.d. Legge
Merloni, poi abrogata dal D.lgs. 12.04.06 n. 163, il C.d. Codice dei contratti, che è intervenuto
disciplinando l'intera materia.

Il comma 4 del citato articolo della Legge Merloni consentiva, in primo luogo, alle
Pubbliche Amministrazioni di ricorrere a professionalità esterne per le attività di progettazione e
le connesse attività tecnico-amministrative, nonché per la direzione dei lavori, solo in
determinati casi, tra cui per carenze d'organico, difficoltà di rispettare i tempi della
programmazione dei lavori e particolare complessità della realizzazione dell'opera. La
ricorrenza delle predette condizioni doveva essere accertata e certificata dal responsabile del
procedimento, come ribadito anche dall'articolo 8, comma l, lettera l) del D.P.R. 21.12.99,
recante il Regolamento di attuazione della Legge Merloni.

Relazione sulio l'cI'aìca amministrat;F(H,,'onftJ!Jl!e eseguila presso il Comune di Ci\'hanova J1arche

 104

Nell'ambito della stessa legge venivano individuate delle soglie finanziarie che
determinavano l'assoggettamento dell'iter tecnico-amministrativo ad una specifica disciplina di
regolamentazione. L'ultima versione dell'articolo 17, comma 12, prima dell'abrogazione,
prevedeva ad esempio che per gli incarichi di progettazione e direzione lavori "il cui importo
stimato sia inferiore a 100.000 euro, le stazioni appaltanti, per il tramite del responsabile del
procedimento, possono procedere all'affidamento ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e), j)
e g), nel rispetto dei princìpi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e
trasparenza".

Tale testo è già tuttavia il frutto delle modifiche portate dall'art. 24, comma 5, della legge
18 aprile 2005 n. 62 (Legge comunitaria 2004), in quanto la previgente versione, successiva alle
modifiche introdotte dalla legge 1.08.02 n. 166, consentiva per gli incarichi di valore inferiore ad
€100.000 il semplice affidamento fiduciario previa verifica dell'esperienza e della capacità
professionale degli incaricandi e con motivazione della scelta in relazione al progetto da affidare.

L'affidamento degli incarichi di progettazione, direzione lavori e di supporto al RUP è

regolato ora dall'articolo 91 del Codice dei contratti e le norme ivi richiamate.

L'Ente ha fatto ampio ricorso alla collaborazione di professionisti interni per la

realizzazione delle opere nel periodo in esame. Nel prospetto seguente é riportato il valore degli
impegni assunti sul TITOLO" e relativi all'INTERVENTOVI- INCARICHIPROFESSIONALI.

2004 2005 2006 2007 2008

IMPEGNI SU
TITOLO II - INTERVENTO VI 372.793,33 199.422,25 353.649,51 227.736,82 174.383,69
FONTE DATI: RENDICONTI E CONTABILrrÀ 2008

Lo scrivente ha richiesto agli uffici competenti l'elenco degli incarichi professionali

conferiti all'esterno in virtù della disciplina sui lavori pubblici nel periodo 2003/2008.

Gli uffici tecnici comunali non hanno prodotto alcun elenco dettagliato distinto per anno,
ma si sono limitati a trasmettere in fascicoli elettronici copia delle determinazioni di
conferimento degli incarichi e dei relativi contratti, inseriti in vari file in modo non organizzato.

Lo scrivente ha selezionato un campione di incarichi dell'ultimo biennio, che

descriveremo di seguito, segnalando in neretto le eventuali irregolarità riscontrate.

Prima di procedere, tuttavia, segnaliamo che anche per gli incarichi professionali si
riproprone il rilievo generale già formulato dianzi: in molti casi, come vedremo, il conferimento
dell'incarico e la scelta stessa del tecnico sono stati effettuati con atto giuntale, pur trattandosi di
atti di competenza dirigenziale.

Relazione sulla ì'cr{jica amministf'otiV(H:on/(lbile eseguiw presso il Comune di C'fl'iicuJl)va J1al'{.:Jre

 105

Incarico conferito agli arch. Claudio Ridolfi e Raffaella Cuppoletti con determinazione
del responsabile del Servizio edilizia privata n. 332/RG del 26.2.08 per la progettazione
esecutiva, la direzione lavori ed il coordinamento della sicurezza in fase di progettazione
ed esecuzione relativamente ai lavori di realizzazione di percorsi ciclo pedonali attrezzati
sulla sponda del fiume Chienti - III intervento, per un corrispettivo onnicomprensivo di €
25.476,03.

Nell'atto non sono spiegate le ragioni che hanno impedito di affidare

l'incarico agli uffici interni dell'Ente, data la presenza nell'organico di più di un
dipendente con qualifica adeguata.

L'affidamento, inoltre, é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore degli incarichi.

Incarico conferito al dr. Costantino Lucarelli con determinazione del

responsabile del Servizio edilizia privata n. 668/RG del 2.5.08 per la realizzazione di
un'indagine geologica per la stesura del piano particolareggiato di spiaggia, per un
corrispettivo onnicomprensivo di € 14.688. La determinazione dà atto dell'assenza di
tecnici geologi nell'organico dell'Ente e di aver proceduto all'affidamento previa
pubblicazione di apposito bando di selezione.
Incarichi conferito all'arch. Fiorenzo Cazzato ed all'arch. Elisa Baldassarri
rispettivamente con determinazioni del responsabile del Servizio edilizia privata n.
842/RG e n. 843/RG del 3.6.08 per lo svolgimento dell'incarico di verifica delle opere
abusive del quartiere residenzial~ di Civitanova Marche, per un corrispettivo
onnicomprensivo di € 19.000 cadauno.

Il conferimento degli incarichi era previsto nel programma annuale degli incarichi
di ricerca, studio e consulenza ed è stato preceduto da apposita selezione pubblica. Si
tratta di due incarichi omogenei per contenuto, per cui ne tratteremo insieme.

Evidentemente in entrambi i casi, sostanzialmente identici, non siamo in presenza

di un incarico professionale di progettazione, di quelli un tempo rientranti nell'articolo 17
della legge Merloni, per intenderci, ma si tratta di un'ordinaria prestazione occasionale di
servizi professionali.

!?efazione sui/a w'!'!jica amministnltivcH:onra!Jile eseguila presso il Comune di Civitanova {ì1aJ'(.:l1e

 106

L'oggetto dell'incarico viene individuato in un'attività di vigilanza edilizia volta

I
I alla repressione dell'abusivismo edilizio, ma non è chiaro, né dalla determinazione né
rr dallo schema di convenzione ad essa allegato quale sia lo specifico "prodotto" atteso
della medesima. Nei due documenti si legge che l'incarico "dovrà essere svolto secondo
le indicazioni dell'U.T.C e comunque non oltre il 31/03/2009", ma non si capisce quale
sia il contenuto effettivo della prestazione richiesta, quale il risultato che debba
considerarsi adempitivo: la produzione di una relazione o di un prospetto o di una serie di
segnalazioni etc. etc.

Il rilievo va letto mSleme ad un altro, concernente la decisione di ricorrere

all'esterno. Le due determinazioni riferiscono con formula identica che l'D.T.e. "non ha
una dotazione di personale idonea ad assicurare ad assicurare che i suddetti controlli
possano essere eseguiti in modo celere e capillare" e che pertanto è necessario ricorrere
ad incarico professionale, essendo un'esigenza eccezionale e con peculiari competenze
professionali. A ben vedere così non è: la repressione dell'abusivismo edilizio è
competenza ordinaria del Servizio edilizia privata e la professionalità per svolgere
l'attività di vigilanza non è superiore a quella in possesso di un tecnico di area C o D, di
cui gli uffici tecnici comunali sono dotati.

Quindi, tirando le fila dei due rilievi, l'Ente ha deciso di conferire un incarico
professionale per lo svolgimento di un'ordinaria attività d'ufficio, tanto che non ha
sentito la necessità di determinarne l'oggetto in modo preciso, sostanziandosi
nell'inserimento coordinato del professionista nell'organico.

A conferma dell'ordinarietà e non temporaneità delle attività di repressione

dell'abusivismo edilizio, va segnalato che già nel 2007 il responsabile del Servizio
edilizia privata aveva affidato l'identica attività di vigilanza, seppur in relazione a zone
diverse, all'arch. Cazzato, con proprie determinazioni n. 56/RG del 15.1.07, n. 789/RG
del 27.4.07 e n. 1964/RG del 26.10.07, contro un corrispettivo rispettivamente di € 3.300,
€ 9.600 ed € 4.800 onnicomprensivi.

Anche a questi ultimi incarichi vanno mossi i medesimi rilievi dei precedenti,
aggiungendo che sono avvenuti in via diretta.

Va, altresì, rilevata la differenza fra gli onorari applicati all'arch. Cazzato
nel 2007 e nel 2008 per incarichi che, nella formulazione generica rìportata nelle
determinazioni, risultano identici.

Relazione sulla l,'çr~jiCil amministrativo-conld!Jile eseguiw presso il Comune di Ci1,'iianOW1 J1arc!le

 107

Le due selezioni che hanno preceduto la scelta dei professionisti nel 2008 e
l'affidamento del 2007 sono valsi ad integrare l'organico dell'Ente in maniera impropria,
cosÌ come la terza selezione contestualmente bandita e che è valsa al conferimento di un
terzo incarico, di cui al punto seguente, al quale vanno mossi rilievi analoghi.

Incarico conferito all'arch. Aldo Tartari con determinazione del

responsabile del Servizio edilizia privata n. 844/RG del 3.6.08 per lo svolgimento
dell'incarico di verifica del documento unico di regolarità contributiva delle pratiche
edilizie anno 2005-2006, per un corrispettivo onnicomprensivo di € 15.500. L'incarico si
sostanzia, come nei due casi precedenti, in un'ordinaria attività di competenza degli
uffici edilizi dell 'Ente, per nulla eccezionale e che non richiede professionalità eccedenti
quelle tipiche dei tecnici comunali.

Anche in questo caso l'Ente ha utilizzato impropriamente un incarico

professionale per sopperire ad ordinarie carenze d'organico.

L'ordinarietà dell'attività trova conferma nel fatto che il medesimo incarico di

verifica del documento unico di regolarità contributiva era stato conferito già l'anno
precedente al geom. Arianna Diomedi, con determinazioni del responsabile del Servizio
edilizia privata n. 57/RG del 15.1.07, n. 793/RG del 27.4.07 e n. 1966/RG del 26.10.07,
contro un corrispettivo onnicomprensivo rispettivamente di € 3.300, € 9.600 ed € 4.800.

Agli incarichi della geom. Diomedi, peraltro, va formulato di per sé un

rilievo, stante i reiterati rinnovi dell'originario incarico.

- Incarico conferito all'ing. Matteo Forani con determinazione del responsabile del
Servizio edilizia privata n. 893/RG del 12.6.08 per lo svolgimento dell'incarico di
effettuazione di rilievi planimetrici e di tavole grafiche per lavori vari in una porzione di
corso Garibaldi, per un corrispettivo onnicomprensivo di € 6.000.

La determinazione dà atto che l'effettuazione delle attività richiede

strumentazione particolare non in dotazione degli uffici comunali, tale da richiedere
l'intervento di un esperto esterno.

L'affidamento é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore degli incarichi.

Re!aziollc sul/a vCf'{jìca llmministl'ativo-con/d/)i!e t'seguita presso il Comune d; Civitanova Jlan:lle

 108

- Incarico conferito all'arch. Giacomo Tolozzi con determinazione del responsabile del
Servizio delegazione n. 1128/RG del 15.7.08 per la progettazione preliminare dei lavori
di recupero di Palazzo Ciccolini, per un corrispettivo onnicomprensivo di € 23.829,26.

L'affidamento é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore dell'incarico.

- Incarico conferito all'ing. Umberto Molinari con determinazione del responsabile del
Servizio pubblica illuminazione n. 1432/RG del 19.9.08 per la direzione lavori,
contabilità, coordinamento della sicurezza e rilievo plani-altimetrico per i lavori di
completamento di infrastrutture per insediamenti produttivi, per un corrispettivo
onnicomprensivo di € 45.000.
- Incarico conferito all'ing. Maria Galanti con determinazione del responsabile del
Servizio patrimonio n. 1688/RG del 6.11.08 per progettazione esecutiva, direzione lavori
e contabilità della parte impiantistica dei lavori di ristrutturazione edificio ex scuola di
via Vecellio, per un corrispettivo onnicomprensivo di € 32.047,35.
- Estensione dell'incarico conferito all'arch. Bruno Valeriani con determinazione del
responsabile del Servizio urbanistica n. l 596/RG del 17.10.08 per la redazione del piano
particolareggiato in variante parziale al vigente P.R.G. zona stadio, per un corrispettivo
onnicomprensivo di € 1.836.

- Incarico conferito agli arch. Claudio Ridolfi e Raffaella Cuppoletti con determinazione
del responsabile del Servizio edilizia privata n. 29/RG del 10.1.07 per la progettazione
esecutiva, la direzione lavori ed il coordinamento della sicurezza in fase di progettazione
ed esecuzione relativamente ai lavori di realizzazione di percorsi ciclo pedonali attrezzati
sulla sponda del fiume Chienti - II intervento, per un corrispettivo onnicomprensivo di €
30.514,65.

Nell'atto non sono spiegate le ragioni che hanno impedito di affidare

l'incarico agli uffici interni dell'Ente, data la presenza nell'organico di più di un
dipendente con qualifica adeguata. L'affidamento, inoltre, é avvenuto in via diretta,
con ciò violando i principi comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione
e pubblicizzazione dei criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi
certo alla stazione appaltante, ma comunque proporzionati al valore degli incarichi.

Ne/azione sui/o h'r(/Ìca anuninistrativ(H:ontl1!Ji!e eseguita pr",'sso il ('m/lUne lI; CiviimlOva ;\1arche
 109

Incarico conferito agli arch. Massimo De Luca e Cristina Marinelli con determinazione
del responsabile del Servizio edilizia privata n. 189/RG del 29.1.07 per la direzione
lavori ed il coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione
relativamente ai lavori di realizzazione di uno skate-park pubblico in zona Micheletti, per
un corrispettivo onnicomprensivo di € 13.733,68.

Nell'atto non sono spiegate le ragioni che hanno impedito di affidare

l'incarico agli uffici interni dell'Ente, data la presenza nell'organico di più di un
dipendente con qualifica adeguata. L'affidamento, inoltre, é avvenuto in via diretta,
con ciò violando i principi comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione
e pubblicizzazione dei criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi
certo alla stazione appaltante, ma comunque proporzionati al valore degli incarichi.

Incarico conferito all'ing. Nicoletta Santelli con determinazione del responsabile del
Servizio demanio n. 414/RG del 28.2.07 per la progettazione dei lavori di messa in
sicurezza e completamento della Banchina Molo Sud - 21\ lotto e Banchina della Riva,
per un corrispettivo onnicomprensivo di € 327.46,93.

Nell'atto non sono spiegate le ragioni che hanno impedito di affidare

l'incarico agli uffici interni dell'Ente, data la presenza nell'organico di più di un
dipendente con qualifica adeguata.

L'affidamento, inoltre, é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore dell'incarico.

Trattandosi, in particolare, di incarico di valore superiore agli €100.000, al

relativo affidamento si doveva procedere applicando le procedure previste
dall'articolo 91 del Codice dei contratti.

- Incarico conferito all'ing. Paolo Panniccià con determinazione del responsabile del
Servizio edilizia privata n. 819/RG del 3.5.07 per l'accatastamento di un edificio
scolastico in località S.M. Apparente, per un corrispettivo onnicomprensivo di €
6.163,86.

Nell'atto non sono spiegate le ragioni che hanno impedito di affidare

l'incarico agli uffici interni dell'Ente, dove pure vi sono tecnici dotati di
professionalità adeguata.

l?elazirme sui/a \'er~jìca amministrativ(H,'onf{f!Jile eseguiw presso il Comune di Ci\'iicl11ova J1arche

 IlO
Incarico conferito all'ing. Silvia Santini con determinazione del responsabile del
Servizio lavori pubblici n. 2039/RG del 29.11.07 per la redazione del programma di
riqualificazione urbana di cui alla legge n. 16/05, per un corrispettivo onnicomprensivo
di € 9.180.

L'affidamento é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore dell'incarico.

Incarico conferito al dr. Mario Conti con determinazione del responsabile del Servizio
lavori pubblici n. 2183/RG del 10.11.07 per la redazione di uno studio geologico per i
lavori di ampliamento del civico cimitero, per un corrispettivo onnicomprensivo di €
7.069,34.

L'affidamento é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore dell'incarico.

Incarico conferito agli arch. Bruno VaIeriano e Rossella Tassetti con determinazione del
responsabile del Servizio urbanistica n. 1904/RG del 19.10.07 per la consulenza e
l'affiancamento nell' aggiornamento degli elaborati progettuali della variante generale al
P.R.G., per un corrispettivo onnicomprensivo di € 11.260,80.

L'affidamento é avvenuto in via diretta, con ciò violando i principi

comunitari, che avrebbero imposto la predeterminazione e pubblicizzazione dei
criteri di selezione, secondo moduli procedimentali rimessi certo alla stazione
appaltante, ma comunque proporzionati al valore dell'incarico.

Ne!azione sulla )'crijìca anunil1istrativo~contl1bile eseJ..:;uiIapresso il Comune di Civitanova ./Hc/I'che

 111
CAPITOLO V - IL PATTO DI STABILITÀ

5.1 Il patto di stabilità interno nel 2006

La legge 30.12.04 n. 311 (Finanziaria 2005) aveva rinnovato le regole sul patto di
stabilità interno, modificando quelle precedentemente vigenti: si è passati infatti da una crescita
programmata del saldo finanziario ad una evoluzione controllata della spesa, che comprendeva
per la prima volta anche gli investimenti. La Finanziaria 2006 ha sostanzialmente confermato
tale impostazione, imponendo tetti sia alla spesa corrente che alla spesa in conto capitale, ma
considerandole separatamente e non più complessivamente come nell'anno precedente (per le
spese correnti viene prevista una significativa restrizione mentre per le spese in conto capitale è
prevista una crescita programmata)38.

In estrema sintesi, gli obiettivi 2006 del "patto di stabilità interno" SI possono così
nassumere:

• per le spese in conto capitale, il loro contenimento entro il tetto rappresentato dalla spesa
sostenuta per lo stesso fine nell'anno 2004, incrementata dell'S,l %;

• per le spese correnti, il loro contenimento entro il tetto rappresentato dalla spesa
sostenuta per lo stesso fine nell'anno 2004, ridotta del 6,5%.

Tali obiettivi andavano calcolati sia con riferimento alla gestione di competenza
(impegni) che a quella di cassa (pagamenti totali), escludendo alcune voci sia dalle spese
correnti che dalle spese in conto capitale.

Gli Enti, inoltre, potevano eccedere i vincoli posti alla spesa in conto capitale nei limiti di
corrispondenti ulteriori riduzioni di spesa corrente o nella misura corrispondente a proventi
derivanti da soggetti diversi dalle A.P. per erogazioni a titolo gratuito e liberalità.

L'Ente ha approvato il bilancio di previsione per l'esercizio 2006 in termini che non gli
avrebbero consentito di rispettare i vincoli del patto. Come risulta chiaramente dall'allegato D)
del bilancio relativo al patto e dal parere dell'organo di revisione contabile sul documento, le
spese in conto capitale non erano in linea con i vincoli discendenti dal patto di stabilità, per cui il
rispetto del patto a consuntivo era condizionato ad una stretta vigilanza sull'assunzione degli
impegni.

Tale vigilanza non è mancata, tanto che le spese in conto capitale si sono mantenute entro
il tetto necessario al rispetto del patto.

38 Specifici chiarimenti sulla quantificazione degli obiettivi e delle voci da considerare sono stati fomiti dalle
circolari del Ministero dell'economia e delle finanze n. 8 e n. 9 del 17.2.06.

Relazione suna w.'I'(!ìca amministroti\'CH.:ontl1bile eseguiw presso ii Comune di Civitanova ...\lan.:lte

 112

È stato invece violato sul lato della spesa corrente, come si evince dal seguente prospetto,
tratto dalla certificazione dell'organo di revisione trasmessa al Ministero dell'interno il 30.3.07,
ove sintetizziamo i dati circa flussi ed impegni rilevanti ai fini del patto:

DATI DI COMPETENZA
1) obiettivi programmatici 2) impegni assunti saldo (1-2)
spese correnti 12.857 13.631 -774
spese c/c capitale 14.589 13.205 1.384

DATI DI CASSA
1) obiettivi programmatici 2) pagamenti effettuati saldo (1-2)
spese correnti 13.792 13.088 704
spese c/c capitale 9.240 9.583 -343
FONTE DATI: ATTESTAZIONE FINALE CIRCA IL PATTO DI STABILITÀ 2006

L'Ente non ha rispettato il patto di stabilità 2006, perché ha violato l'obiettivo

programmatico posto agli impegni per spese correnti, mentre si è attenuto al vincolo posto agli
impegni per spese in c/c capitale ed ha rispettato i vincoli di cassa, essendo possibile compensare
lo sforamento rispetto all'obiettivo effettuato per i pagamenti per spese in conto capitale con le
riduzioni della spesa corrente che fossero andate oltre l'obiettivo programmatico.

Vi è un'apparente contraddizione, tra il fatto che il patto di stabilità sia stato rispettato nel
bilancio preventivo sul lato della spesa corrente e che a consuntivo la violazione del medesimo
derivi proprio dall'eccesso di impegni per spesa corrente.

La spiegazione si rinviene nel fatto che al momento di deliberare il preventivo 2006 non
erano stati considerati nell'aggregato "spesa corrente" rilevante ai fini del patto i trasferimenti di
parte corrente in favore dell'Azienda Speciale servizi cultura turismo e spettacolo Teatri di
Civitanova.

Va a tal proposito segnalato che ad inizio 2006 si era formato un orientamento

interpretativo, alimentato anche da una superficiale lettura di alcuni passaggi della circolare
MEF n. 8/06, che escludeva dalla spesa rilevante ai fini del patto i trasferimenti in favore di Enti
strumentali degli Enti locali. Tale orientamento era stato poi smentito da svariate pronunce delle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, che avevano ritenuto non ammissibile la
deduzione dalle spese correnti delle somme trasferite ad enti strumentale9.

39 Per dar conto del condivisibile iter argomentativo seguito dalla Corte dei conti, ci limitiamo qui a segnalare, fra
tante, la pronuncia n. 6/06 del 27.10.06 della Sezione regionale di controllo per la Liguria, relativa ad
un'istituzione comunale.

Re/azione sul/a "I:.'r(tica anvnillistrotiwH:onfl1bile eseguita presso il (.'omune di Cil'itow.}va J1arche

 113

La violazione del patto di stabilità 2006, in sostanza, è stato frutto di un'errata

interpretazione della normativa, che aveva fatto confidare gli organi di vertice nella possibilità di
rispettarne i vincoli senza imporre una rigida disciplina di bilancio.

Sul punto, peraltro, l'Ente ha avuto modo di offrire le proprie giustificazioni alla Sezione
controllo della Corte dei conti in sede di controllo collaborativo.

5.1.1 Le sanzioni per il mancato raggiungimento degli obiettivi

L'articolo l, comma 33, della legge 3012.04 n. 311 aveva stabilito, per gli Enti locali che
non abbiano rispettato il patto di stabilità interno nel 2005, la soggezione nel 2006 alle seguenti
limitazioni:

• divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo;

• divieto di effettuare spese per acquisto di beni e servizi (interventi 02, 03 e 04 del Titolo
I) in misura superiore a quella dell 'ultimo anno in cui il patto è stato rispettato ovvero,
ove l'Ente sia stato sempre inadempiente, in misura superiore a quella del penultimo
anno precedente ridotta del 10%;

• divieto di ricorrere all'indebitamento per il finanziamento degli investimenti.

Per l'anno 2006, la legge 23.12.05 n. 266 (finanziaria 2006), all'articolo l, comma 150,
aveva previsto che continuano ad applicarsi, fra l'altro, le disposizioni recate dall'art. l, comma
33, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, con ciò mantenendo anche per il 2006 le stesse
sanzioni previste per gli Enti che non avessero rispettato il patto di stabilità interno nel 2005.

Successivamente, l'articolo l, comma 701, della legge 27.12.06 n. 296 (Finanziaria

2007), ha modificato il citato comma 150 della finanziaria precedente, escludendo l'applicazione
delle sanzioni agli Enti che non avessero rispettato il patto di stabilità interno nel 2006, ma il
comma 561 dello stesso articolo l continuava a prevedere che "gli enti che non abbiano
rispettato per l'anno 2006 le regole del patto di stabilità interno non possono procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto".

Quest'ultima unica sanzione, cui erano soggetti gli Enti inadempienti agli obblighi del
patto, è stata rimossa dalla legge 26.2.07, n. 17, che nel convertire il D.L. 28.12.06, n. 300 ha
introdotto all'articolo 6 il comma 8-sexies, in base al quale "per l'anno 2007 agli enti che non
abbiano rispettato per l'anno 2006 le regole del patto di stabilità interno non si applicano le
disposizioni previste dali 'art. J, comma 56J, della legge 27 dicembre 2006, n. 296".

Re/azione sulla l'l.;'I'?/ìca anuninistrativo-contd!>fie eseguila presso il Comune di Civitanova J1arche

 114

Pertanto, gli Enti locali che non hanno rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno
nel 2006, non sono stati soggetti, nel 2007, ad alcuna sanzione.

5.2 Il patto di stabilità interno nel 2007

Il patto di stabilità interno 2007 è stato definito dall'articolo 1, commi 676 ss. della legge
27.12.06, n. 296 (Finanziaria 2007), che per il triennio 2007/2009 ha chiamato gli Enti locali a
partecipare al raggiungi mento di un obiettivo di finanza pubblica fissato in termini di riduzione
del c.d. "saldo tendenziale di comparto".

I commi 678-681 hanno disciplinato le procedure per definire la misura del concorso di
ciascun Ente all' obiettivo aggregato.

È stato scelto quale riferimento il saldo finanziario, inteso in termini di cassa quale
differenza tra entrate finali e spese finali, sia correnti che in conto capitale, risultanti dai
consuntivi, eccezion fatta per le entrate derivanti da riscossione di crediti e le spese per
concessione di crediti. Una volta calcolati i due saldi finanziari medi del triennio 2003/2005,
l'uno in termini di cassa l'altro in termini di competenza, è stato applicato ad essi lo specifico
obiettivo di miglioramento calcolato per ciascun anno del triennio 2007/2009 sulla base di un
algoritmo ad hoc.

Applicandolo al Comune di Civitanova Marche, è risultato per il 2007 un obiettivo

specifico di miglioramento dei due saldi pari ad € 825.000, da cui i due saldi finanziari obiettivo
rispettivamente di € 2.085.000 in termini di cassa e di € 784.000 in termini di competenza.

L'Ente ha deliberato il bilancio preventivo in coere=a con l'obiettivo da raggiungere,

come peraltro imposto dal comma 684. Dalla certificazione per la verifica degli obiettivi del
patto, prevista dal comma 686 e regolarmente trasmessa al Ministero dell'Economia il 3.6.08,
risulta che nel 2007 l'Ente ha conseguito i seguenti saldi finanziari:

> saldo finanziario di cassa ~ € - 10.591.000

> saldo finanziario di competenza ~ € 1.435.000

L'Ente ha quindi mancato il saldo obiettivo in termini di cassa e per ben € 12.676.000.

Dato il rispetto del comma 684, lo sforamento dell'obiettivo di cassa non può che
dipendere che da ingenti pagamenti in conto residui. In effetti, nella relazione sul rendiconto
2007 l'organo di revisione imputa il mancato rispetto del vincolo di cassa ai rilevanti pagamenti
per gli stati di avanzamento dei lavori pubblici conseguenti ai mutui assunti nel 2006.

Ne!oziO!1Csul/ol'crijìca amministrativo"cont(lbile eseguiTapresso il Comune di C'j"iteU7ova J1arche

 115

L'esame dei prospetti per il monitoraggio trimestrale del patto di stabilità denunciano un
saldo di cassa costantemente ed ampiamente al di sotto dell' obiettivo programmati co, tale che
risulta evidente che l'Ente non ha neanche tentato di adottare misure correttive che lo
riportassero in linea con esso:

> saldo di cassa I trimestre ~ € - 10.308.000

> saldo di cassa II trimestre ~ € - 9.305.000

> saldo di cassa III trimestre ~ € - 14.596.000

5.2.1 Le sanzioni per il mancato raggiungimento degli obiettivi

La legge 27.12.06, n. 296 ha previsto, per l'Ente locale che non avesse rispettato il patto
di stabilità interno ne12007, la soggezione ad un particolare procedimento sanzionatorio.

L'Ente, su diffida del Presidente del Consiglio dei Ministri, deve adottare
provvedimenti necessari al rientro entro il 31 maggio dell'anno successivo a quello di
riferimento. Dopo tale data, se l'Ente non ha assunto alcuna iniziativa, il Sindaco, in qualità di
commissario ad acta, deve procedere entro il successivo 30 giugno all'adozione dei necessari
provvedimenti (comma 691). Se anche entro il 30 giugno non viene adottato alcun
provvedimento, scatta una procedura automatica di rientro che prevede, per i Comuni, una
maggiorazione dello 0,3% dell'aliquota vigente dell'addizionale comunale all'imposta sul
reddito delle persone fisiche (comma 692).

L'articolo 40 bis del D.L. 31.12.07 n. 248 aggiunto dalla legge di conversione 28.2.08, n.
31, ha tra l'altro prorogato di due mesi anche i termini previsti dai commi 691 e 692 per il
mancato rispetto del patto di stabilità interno 2007. Il successivo articolo l, comma 7, del D.L.
27.5.08 n. 93, modificato dalla legge di conversione 24.7.08 n. 126, ha confermato la persistente
applicabilità delle disposizioni relative al mancato rispetto del patto di stabilità interno, di cui ai
commi 691 e 692 .. Alla data di effettuazione della verifica non risultava ancora approvato il
Regolamento previsto dal comma 692 per l'attivazione della procedura automatica di rientro.

L'articolo 76, comma 4, del D.L. 25.6.08 n. 112, convertito dalla legge 6.8.08 n. 133, ha
aggiunto un'ulteriore sanzione, applicabile dall'entrata in vigore del decreto anche agli Enti che
nel 2007 non abbiano rispettato il patto di stabilità interno, in base alla quale "in caso di mancato
rispetto del patto di stabilità interno nell'esercizio precedente è fatto divieto agli enti di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale,
ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche
con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresÌ divieto agli enti di stipulare

l?elazionc sul/a verijìca amministrativo-contabile c.',;eguiwpresso il Comune di Civiionova {\1arche

 116

contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente
disposizione" .

Non risulta che l'Ente abbia stipulato contratti di assunzione successivamente al 25.6.08,
data di entrata in vigore del D.L. n. 112/08.

Ha invece stipulato un contratto di somministrazione di lavoro, anch'esso vietato dalla

norma: in data 30.6.08 l'Ente ha stipulato con la Società Sinterim S.p.A. Agenzia per il lavoro il
contratto n. 14/01729 (allegato 21) relativo all'utilizzo di un operaio addetto a servizi tecnico-
manutentivi dal 1.7.08 al 31.8.08.

La stipula del contratto è avvenuta dopo l'entrata in vigore del decreto, che vieta le
assunzioni anche sotto forma di somministrazione: il contratto è stato stipulato in violazione di
una norma imperativa di legge e pertanto è nullo.

Per quanto concerne il recupero dello scostamento rispetto all' obiettivo di cassa, alla data
di effettuazione della verifica l'Ente non aveva ricevuto la diffida presidenziale e non aveva
adottato alcuna misura di rientro, né il Sindaco aveva attivato alcun provvedimento quale
commissario ad acta. Nel paragrafo seguente daremo conto degli indirizzi adottati in merito
dalla Giunta municipale.

5.3 Il patto di stabilità interno nel 2008

Il patto di stabilità interno 2008 è stato definito dall'articolo 1, commi 379, 380 e 386
della legge 24.12.07, n. 244 (Finanziaria 2008), che per il triennio 2008/2010 ha introdotto
alcune modifiche alle regole già fissate dalla Finanziaria 2007.

La principale novità della Finanziaria 2008 è data dal nuovo criterio di contabilizzazione
utilizzato per definire il saldo obiettivo, il criterio della C.d. "competenza mista,,40, in virtù del
quale le spese correnti sono considerate in termini di competenza e quelle in conto capitale per
cassa.

In base al comma 679-bis della Finanziaria 2007 (introdotto dalla Finanziaria 2008), il
concorso alla manovra di finanza pubblica per il 2008 degli Enti con saldo finanziario di cassa
medio positivo per il triennio 2003/2005 era pari a zero, per cui il saldo obiettivo si determinava
in misura pari al saldo medio di competenza mista del triennio 2003/2005.

40 Specifici chiarimenti sono stati fomiti dalla circolare del Ministero dell'Economia e delle finanze n. 8 del 28.2.08.

l?elazùmc slilla l'l;'!'ij1ca anuninist,.aNl'(HJJnlil!Jile eseguila presso il COnlune di Civitanova J1al"che

 117

Applicando il criterio al Comune di Civitanova Marche, è risultato per il 2008 un saldo

medio di competenza mista negativo per € 178.000, che ha rappresentato la prima componente
del saldo obiettivo per il 2008, dato che l'Ente presentava un saldo finanziario di cassa medio
per il triennio 2003/2005 positivo. Non ne rappresentava, tuttavia, la sola componente.

Il Comune di Civitanova Marche, infatti, ha violato il patto di stabilità 2007 con un saldo
negativo di cassa, pari ad € 12.676.000: tale saldo negativo andava cumulato al saldo obiettivo
specifico del 2008 per determinare il saldo obiettivo complessivo dell'esercizio, che pertanto
sarebbe pari ad € 12.498.000.

Il punto, specificato anche nel punto E della circolare MEF n. 8/08, era ribadito nel DM
del 5.5.08 in base al quale lo scostamento tra obiettivi e risultati raggiunti nel 2007 avrebbe
dovuto contribuire alla determinazione del saldo obiettivo per il 2008.

In sostanza, le politiche di bilancio necessarie al raggiungimento dell' obiettivo per il

2008 avrebbero dovuto incorporare le misure per il rientro dallo sforamento del patto precedente.
La deliberazione giuntale n. 275 del 30.6.08, tuttavia, considerando l'entità dello scostamento
rispetto all'obiettivo 2007 e ritenendo che l'unica strategia di rientro potesse consistere in un
piano di dismissioni immobiliari non praticabile, dava indirizzo al Sindaco quale commissario
ad acta di non adottare alcuna misura di rientro dallo scostamento 2007 ed al servizio finanze di
calcolare gli obiettivi 2008 senza lo scostamento 2007, in attesa del regolamento ministeriale
relativo agli automatismi fiscali.

Il fatto è rilevante perché il saldo dell'ultimo trimestre 2008 in termini di competenza

mista è pari ad € 871.000, come risulta dai prospetti per il monitoraggio trimestrale: ciò significa
che il patto di stabilità 2008 è stato rispettato solo se non si considera il differenziale necessario
al recupero dello scostamento 2007.

Di fatto l'Ente non si sta attenendo ~~Ii obblighi imposti a quelli che abbiano violato il
patto di stabilità 2008.

Non ha rideterminato, infatti, le indennità di funzione degli amministratori, come

previsto dall'articolo 61, comma lO, del D.L. n. 112/08. È ben vero, tuttavia, che la
determinazione dirigenziale n. 2 del 3.1.09, tuttavia, ha confermato solo provvisoriamente per il
2009 le indennità di funzione ed i gettoni di presenza dei consiglieri nelle misure in godimento
nel 2008, in attesa che venga prodotto il certificato relativo al patto di stabilità interno per il
2008, salvo procedere a rideterminazione e recupero in caso risultasse lo sforamento del
medesimo.

Ne/azione sui/a \'er(tìca anuninistrativo-conftl!Jile eseguilO presso il Comune di Civitanova J1arche

 118
Analoga prudenza non è stata osservata rispetto aI limiti imposti dall'articolo 76,
comma 4 del D.L. n. 112/08, in quanto nel 2009 ha effettuato quattro assunzioni a tempo pieno a
termine di educatori di asilo nido.

Considerando negli obiettivi del patto 2008 lo sforamento 2007, l'Ente non avrebbe
rispettato il patto 2008 e, pertanto, anche tali assunzioni sarebbero nulle, in quanto effettuate in
violazione di norma imperativa di legge, con tutto ciò che ne consegue.

Re/(fzione sui/a l'i:.'rUìc(} anunÙ7;strativo ..contùbi!e c.'.;eguila presso il ('o11lunc di Civitallova ,Ha,.ehe
 6.1 Il risultato d'amministrazione nel periodo 2004/2008

Lo scrivente ha analizzato il risultato d'amministrazione dell'Ente utilizzando per gli

esercizi 2004/2007 i dati definitivi accertati nei rendiconti annuali, mentre per il 2008 ha fatto
riferimento ai dati tratti dalla contabilità al 20.3.09. Per questo esercizio, quindi, i dati disponibili
non sono stati verificati perfettamente e possono essere soggetti a variazioni.

Nella seguente tabella sintetizziamo le componenti del risultato d'amministrazione:

QUADRO RIASSUNTIVO DELLA GESTIONE FINANZIARIA 2004-2008

2004 2005 2006 2007 2008
',Fondo cass'iiìliZiale~~;: 2.512.522,21 8.404.083,79 8.703.103,73 5.355.586,32 1.480.164,64
Riscossioni c/c 39.979.855,92 31.330.725.,84 28.885.973,76 33.350.229,94 30.713.793,13
Riscossioni cfr 17.165.175,06 16.225.633,26 13.494.145,53 16.817.142,52 12.461.217,76
Pagamenti c/c 34.440.00 I,20 28.314.267,09 28.886.244,31 31.600.053,99 29.216.680,47
Pagamenti cfr 16.813.468,20 18.943.072,07 16.841.392,39 22.442.740,15 12.477.362,10
8.404.083,79 8.703.103,73 5.355.586,32 1.480.164,64 2.961.132,96
Residui Attivi 43.185.009,34 38.984.039,63 44.579.528,22 40.032.210,04 43.206.724,89
Residui Passivi 47.620.334,71 44.826.749,73 47.327.400,55 39.143.073,00 44.061.132,42
-4.435.325,37 -5.842.710, lO -2.747.872,33 889.137,04 .-854.407,53
Risul 3.968.758,42 2.860.393,63 2.607.713,99 2.369.301,68 2.106.725,43
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI E CONTABILITÀ 2008 (RIEPILOGO AL 20.3.09)

Le risultanze di bilancio esposte evidenziano una gestione di cassa in sostanziale

equilibrio dal 2004, senza necessità di ricorrere ad anticipazioni di tesoreria se non nel 2008,
allorché l'ha fatto con quattro ordinativi, due ad aprile e due a settembre, di importo peraltro
ridotto, complessivamente € 223.280,63 per fronteggiare momentanei problemi di liquidità.

Per quanto concerne la gestione dei residui, il suo risultato fa registrare una costante
eccedenza dei passivi sugli attivi, tranne nel 2007, speculare all'andamento della gestione di
cassa.

Il risultato di amministrazione pari alla somma algebrica fra il risultato di cassa ed il

risultato dei residui, è stato in ogni caso positivo nel periodo considerato.

In generale, è ovviamente positivo che i conti consuntivi di un Ente si chiudano in

avanzo. Tuttavia, per esprimere un giudizio compiuto sul risultato d'amministrazione è
necessario valutario all'interno di una riflessione più ampia sugli equilibri di bilancio, ma,
soprattutto, accertarne l'effettiva sussistenza, attraverso un'opera di verifica a campione dei
residui.

Ne/azione sui/a Vt'l'ifica ammi17istrativo-confd!Jile eseguiTa presso il Comune di Cì'l.'iiolll)v(J ;\1arehe

 120
6.2 Gli equilibri di bilancio

Al fine di valutare se gli avanzi di amministrazione rilevati nell'ultimo quinquennio

corrispondano ad una situazione economico-finanziaria effettivamente sana, è opportuno
effettuare una verifica circa gli equilibri di bilancio, analizzando una serie di saldi significativi.

Il primo saldo da esaminare è quello di competenza pura, che consente di verificare

l'andamento degli accertamenti e degli impegni complessivi dell'Ente per ciascun esercizio.

GESTIONE DI COMPETENZA PURA 2004-2008

ANNO ACCERTAMENTI IMPEGNI SALDO
2004 56.600.196 55.484.539 1.115.657
2005 43.638.705 45.133.382 - 1.494.677
2006 48.408.584 49.729.659 - 1.321.075
2007 47.240.945 47.251.880 - 10.935
2008 46.318.322 46.732.488 - 414.166
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI

Il saldo di competenza dal 2005 in poi è sempre negativo, segno di un costante squilibrio
CUI l'Ente ha supplito attraverso l'utilizzo dell'avanzo. Tale situazione, seppur segnala una
criticità rilevante, non è di per sé necessariamente sintomo di una condizione non sana dei
bilanci dell'Ente. Qualche lume in più offre l'analisi dell'andamento della gestione di cassa. Va
evidenziato, a tal proposito, che il saldo negativo nella gestione di competenza non ha generato
squilibri sul lato della cassa, che anzi è stata in grado di assorbire i pesanti saldi negativi,
determinatisi nel 2005, 2006 e 2007 dalla gestione di cassa in conto residui e quindi frutto delle
gestioni di competenza precedenti.

GESTIONE DI CASSA 2004-2008

, .,
RISCOSSiONI PAGAMENTI .. ,. ..... .. .

COMPETENZA RESIDUI COMPETENZA RESIDUI COMPETENZA RESIDUI TOTALE

2004 39.979.856 17.165.175 34.440.001 16.813.468 5.539.855 351.707 5.891.562
2005 31.330.726 16.225.633 28.314.267 18.943.072 3.016.459 -2.717.439 299.020
2006 28.885.974 13.494.146 28.886.244 16.841.392 -271 -3.347.247 -3.347.517
2007 33.350.230 16.817.143 31.600.054 22.442.740 1.750.176 -5.625.598 -3.875.422
2008 30.713.793 12.461.217 29.216.680 12.477.362 1.497. J 13 -33.821 1.463.292
TOTALE 164.260.579 76.145.628 152.457.247 87.518.025 11.803.332 -11.372.397 430.934
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI E CONTABILITÀ 2008

Ancora una volta, lo squilibrio di cassa, sul lato dei residui, a fronte di un saldo sempre
positivo, tranne nel 2006, sul lato di competenza, non dipende necessariamente dal solo saldo
negativo della gestione di competenza, ma può anche collegarsi alla differente velocità fra
riscossione degli accertamenti e pagamento dei residui.

Relazione suila l'cr(jìca amministratill(1"con/clbile eseguita presso il Comune di Civ;ul11ova -'1arche

 121

L'incidenza di tale fattore é in qualche misura confermato dal prospetto seguente, ove,
limitatamente alla gestione di cassa in conto competenza, si evidenzia una velocità di riscossione
sempre maggiore della velocità di pagamento.

VELOCITÀ DI PAGAMENTO/RISCOSSIONE
2004 2005 2006 2007 2008
SPESE IMPEGNA TE 55.484.539 45.133.382 49.729.659 47.251.880 46.732.488
SPESE PAGATE 34.440.001 28.314.267 28.886.244 31.600.054 29.216.680
PAGATO/IMP. 62,07% 62,73% 58,09% 66,88% 62,52%
ENTRATE ACCERTA TE 56.600.196 43.638.705 48.408.584 47.240.945 46.318.323
ENTRA TE RISCOSSE 39.979.856 31.330.726 28.885.974 33.350.230 30.713.793
RISCOSSO/ ACCERT. 70,64% 71,80% 59,67% 70,60% 66,31%
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI E CONTABILITÀ 2008

Vedremo poi, al momento di esaminare i residui, se la differente velocità di riscossione e

pagamento non nasconda altri problemi, relativi alla sussistenza stessa dei residui. Per ora pare
più utile valutare con maggiore dettaglio lo squilibrio evidenziato nella gestione di competenza,
distinguendola nelle due componenti, la parte corrente e quella in conto capitale.

Gestione di parte corrente 2004 2005 2006 2007 2008

Entrate correnti 29.771.965 31.213.911,87 28.491.448,24 32.264.820,52 --33.983.041,58
Spese correnti -27.525.623 -30.296.816,39 -27.491.425,23 -30.102.935,78 32.206.262,17
Spese per rimborso prestiti -10.513.526 -3.045.993,50 -3.200.113,38 -3.404.830,42 3.385.207,40
Differenza -8.267.184 -2.128.898,02 -2.200.090,37 -1.242.945,68 -1.608.427,99
Entrate titolo IV (oneri concessori) 1.163.255,55
2.038.112,93 1.865.335,83 971.782,58 1.194.964,60
destinate a spesa corrente
Avanzo AP applicato al titolo l 171.016,31 908.006,29 283.950,88 O O
Entrate correnti destinate al titolo ]] -450.631,40 -837.623,89 O O O
Entrate titolo V destinate al rimborso
6.955.956,80 O O O O
dei prestiti
Saldo gestione corrente 447.271,49 -173.179,79 -944.356,91 -47.981,08 - 445.172,44
GestlOne cii'
capIta l e
Entrate titoli IV e V destinate ad 8.965.547,98 6.799.450,04
14.162.270,67 7.408.227,63 15.607.626,95
investimenti
Spese titolo ]] -13.765.970,58 -8.635.565, Il -15.700.272,13 -8.928.546,70 6.765.352,22
Differenza 396.300,09 -1.227.337,48 -92.645,18 37.001,28 34.097,82
Avanzo AP applicato al titolo ]] 510.656,93 728.545,88 359.264,96 O 35.000,00
Entrate correnti destinate al titolo ]] 450.631,40 837.623,89 O O O
Saldo gestione c/capitale 1.357.588,42 .. 338.832,29 266.619,78 37.001,28 69.097,82

Saldo gestione corrente e c/capitale 1.804.859,91 165.562,50 -677.737,13 -10.979,8 - 376.074,62

FONTE DATI: RELAZIONI DEI REVISORI

I dati, tratti dalle relazioni dei revisori ai rendiconti 2004/2007 e dalla contabilità per
1'esercizio 2008, evidenziano che la spesa corrente e per il rimborso della quota capitale dei
mutui ha ecceduto sempre e per importi rilevanti le entrate correnti.

Relazione sullo l'erijtCa anuninistrativo-confilbile eseguiw presso il Comune tÙ ('ivita17()va ;Harche

 122

Il che, di per sé, potrebbe non essere significativo, perché non tiene conto, a tacer d'altro,
dei proventi delle concessioni edilizie, voce di entrata che, con l'entrata in vigore del DPR
6.6.01 n. 380, ha sostituito gli oneri di urbanizzazione previsti dalla legge 22.1.77 n. lO.

Va ricordato, in quanto rilevante ai nostri fini, che l'articolo 1, comma 43~ della legge

30.12.04 n. 311 ha previsto che i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni di cui al
DPR n. 380/01 possano essere destinati al finanziamento di spese correnti entro il limite del 75%
nel 2005 e del 50% nel 2006. Per il 2007, invece, l'articolo 1, comma 713, della legge 27.12.06
n. 296 ha stabilito che tali proventi possono essere destinati fino al 50% alla spesa corrente e fino
al 25% alla manutenzione ordinaria del patrimonio comunale, norma riconfermata per il 2008
dall'articolo 2, comma 8, della legge 24.12.07 n. 244.

L'importo di questa voce d'entrata è estremamente rilevante nel nostro caso, ma il punto
merita alcune precisazioni.

A fronte di oscillazioni di dottrina ed autorità amministrative su quale dovesse essere la

corretta imputazione contabile di tale voce di entrata, l'Ente ispezionato l'ha sempre accertata in
modo sostanzialmente corretto al TITOLO IV, CATEGORIA 5, RISORSA 4350 all'apposito capitolo
601. L'esame dei rendiconti, tuttavia, impone la formulazione di un rilievo sugli accertamenti
corrispondenti.

41
In base ai principi contabili "per l'entrata relativa agli oneri per permessi di costruire,
da qualificarsi come tributaria, l'accertamento è effettuato sugli introiti effettivi": la formula
non è ambigua, tali proventi vanno accertati per cassa cioè in misura corrispondente
all'effettivamente riscosso. Si tratta di "un'indicazione, più restrittiva rispetto ai criteri generali
di accertamento delle entrate che si basano sul diritto di credito certo, liquido ed esigibile,
{cheJè stata dettata per evitare previsioni non attendibili di entrate correnti con conseguenze
negative, nel corso della gestione, sull 'equilibrio del bilancio" e che é condivisa dalla
magistratura contabile42•

Il Comune di Civitanova Marche, invece, non ha proceduto in questo modo, effettuando

gli accertamenti all'emissione del permesso43 e non all'incasso dell'importo dovuto, con la

4\ Il riferimento è al principio contabile n. 2 - sub 20 approvato dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità

degli Enti locali del Ministero dell' Interno nella seduta dell' 8. I .04.
42 La citazione è appunto tratta dal parere n. 1/04 del 27. I 1.04 della Sezione regionale di controllo per la Lombardia.
43 Il responsabile del servizio finanziario ha offerto alcuni chiarimenti sul punto, precisando che la discrasia deriva
dall'applicazione di procedure di rateizzazione, per le quali nel tempo non è stato adottato un medesimo criterio: a
volte sono stati registrati gli accertamenti pluriennali o si è rinviato l'accertamento all'anno di scadenza delle rate
non di competenza, mentre in altri si è accertato dell'intero contributo all'atto del rilascio del permesso, fermo

Ne!azione sui/a l'cJ"{jìca l1nuninistratiFo-confllbile eseguila presso il Comune di Civitanova ,Harche

 123
formazione di ingenti residui attivi; nella tabella seguente quantifichiamo per ciascun anno
rispettivamente il valore dell'accertato e del riscosso.

PROVENTI DA PERMESSI DI COSTRUIRE E CONCESSIONI EDILIZIE

2004 2005 2006 2007 2008
ACCERTATO 4.427.940,00 2.765.642,77 2.502.128,02 2.557.011,26 1.983.930,64
RISCOSSO 2.266.590,35 2.709.331,37 2.362.991,49 1.891.226,00 1.927.511,65
RESIDUI 2.161.349,65 56.311,40 139.136,53 665.785,26 56.418,99
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI E CONTABILITÀ 2008

La scorretta prassi contabile rilevata ha alterato gli equilibri di bilancio, facendo risultare
un' entrata che non andava accertata.

Confrontando l'importo dei residui formatisi sul capitolo 601 - e che corrispondono agli
accertamenti scorretti - con il saldo della gestione di competenza risulta quanto tale irregolarità
abbia inciso dal 2004 al 2007 sulla determinazione del saldo della gestione di competenza e,
attraverso questo, sul risultato di amministrazione complessivo.

2004 2005 2006 2007 2008

A) RESIDUI CAP.601 2.161.349,65 56.311,40 139.136,53 665.785,26 56.418,99
B) SALDO GESTIONE COMPETENZA 1.804.859,91 165.562,50 -677.737,13 -10.979,8 - 376.074,62
SALDO EFFETTIVO (B-A) -356.489,74 109.251, l O -816.873,66 -676.765,06 -432.493,61
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI

Il saldo della gestione di competenza, quindi, sarebbe stato molto peggiore in particolare
nel 2004 e 2007, con un immediato impatto sull'avanzo di amministrazione, secondo quanto
risulta dalla tabella seguente:

2004 2 005 2006 2007 2008

A) RISULTATO D'AMM.NE 3.968.758,42 2.860. 393,63 2.607.713,99 2.369.301,68 2.006.923,51
B) RESIDUI CAP.60 l 2.161.349,65 56.311,40 139.136,53 665.785,26 56.418,99
RISULTATO EFFETTIVO (A-B) 1.807.408,77 2.804. 082,23 2.468.577,46 1.703.516,42 1.950.504,52
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI

Esamineremo in seguito la rilevanza di questo dato, che coinvolge sia la gestione di

competenza di parte corrente che quella di parte capitale, per proseguire ora nella valutazione
degli equilibri generali. Alcune considerazioni merita, in particolare, la parte. corrente del
bilancio.

Il saldo costantemente negativo della gestione di competenza dal 2006 al 2008 è, infatti,
da ascrivere alla parte corrente del bilancio. Questa presenta saldi negativi dal 2005 al 2008, tali

restando il regolamento sulla rateizzazione richiede che sia assistita da garanzia fidejussoria. In ogni caso l'Ente
non ha proceduto nell'unico modo corretto, ovvero accertare per cassa.

Ne/azione slIiia \'crijìca amministrativo-contabile eseguila presso il Comun",' di Civitanova Marche

 124

da richiedere già in fase preventiva l'applicazione di consistenti fette d'avanzo che, tuttavia, non
sono state sufficienti a garantirne l'equilibrio a consuntivo.

Va considerato, inoltre, che la parte corrente presenta un saldo negativo nonostante

l'Ente non abbia dato seguito a vincoli di destinazione relativi ad entrate di parte corrente.

Per verificarlo, nel prospetto seguente mettiamo a confronto il saldo della gestione di
parte corrente, depurato dell'avanzo applicato e delle somme di parte corrente che nelle relazioni
dei revisori risultano destinate a spesa in conto capitale, con l'importo dei risparmi da
rinegoziazione, il principale vincolo da considerare sulle entrate correnti e su cui ci
soffermeremo in dettaglio nel CAPITOLO
VII:

2005 2006 2007 2008

a) Saldo di parte corrente -173.179,79 -944.356,91 -47.981,08 - 445.172,44
b) Avanzo applicato alla parte corrente 908.006,29 283.950,88 O O
c) Entrate correnti destinate a TITOLOII -837.623,89 O O O
Differenza (a-b+c) -1.918.809,97 -1.228.307,79 -47.981,08 - 445.172,44
Risparmi da rinegoziazione 418.039,74 648.123,54 765.362,03 765.362,03
Il saldo negativo di parte corrente nel triennio 2006/2008, depurato dell'eventuale avanzo
applicato, dà di per sé evidenza al fatto che l'Ente non ha destinato a spese per investimento le
risorse di parte corrente liberate dalla rinegoziazione, come invece era tenuto a fare.

Nel 2005, invece, la quota di entrate correnti destinata a spese del TITOLOII ha un valore
superiore ai risparmi. Va, tuttavia, tenuto conto che il valore dei risparmi derivanti dalla
rinegoziazione è approssimativo, poiché abbiamo tenuto conto, sommandoli, dei soli valori
stimati per le rinegoziazioni del 2005 e del 2006 con la Cassa depositi e Prestiti, e non di quella
effettuata a decorrere dall' 1.1.05 con la Banca N azionale del Lavoro 44.

I saldi negativi della parte corrente sarebbero stati comunque peggiori nell'ultimo
triennio se l'Ente avesse apposto e rispettato il vincolo sulle entrate correnti per i risparmi
derivanti anche solo dalla rinegoziazione con la Cassa Depositi e Prestiti.

La gestione di parte corrente ha prodotto risultati inferiori ai risparmi da rinegoziazione,

dal che si inferisce che non sarebbe stata in equilibrio se il vincolo fosse stato rispettato. Il dato
segnala, quindi, una prima criticità nella gestione di parte corrente, che non raggiunge
l'equilibrio pur violando uno specifico vincolo.

44 Abbiamofatto riferimentoalle stimecontenutenelle note del responsabiledel serviziofinanziarioallegatealle

deliberazioniche hanno disposto la rinegoziazione.Come rileveremoa suo tempo, le note non effettuanola
verificadelrisparmiooltre il 2007, per cuiper il 2008 ci siamolimitatia ripeterela precedentecifra.

Ne/azione sulla vcr{jìca anuninistnltil'o ..cont,l!Jile eseguita presso il Comune di Civitanova l11an:lte
 125

Non solo. Dal 2005 in poi al saldo negativo di parte corrente fa da contrappeso un saldo

positivo di parte capitale, che migliora il saldo di competenza: in sostanza risorse che dovevano

essere destinate a spesa in conto capitale hanno compensato deficit di parte corrente.

Lo squilibrio di parte corrente che si evidenzia a consuntivo dalla tabella è sintomo di

una pesante criticità del bilancio.

È facile notare che solo nel 2004 i proventi degli oneri di urbanizzazione sono stati tali da

compensare a consuntivo il saldo negativo tra entrate correnti da un lato e spese correnti + quota
capitale delle rate di ammortamento dei mutui dall'altro, laddove negli esercizi successivi il
saldo è rimasto comunque negativo.

Ricordiamo che ai sensi dell'articolo 162, comma 6, del TUEL "le previsioni di
competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle
quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono
essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell'entrata e
non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge".

Nel nostro caso, ovviamente, lo squilibrio si verifica a consuntivo e non in sede di

preventivo, altrimenti il bilancio non potrebbe essere approvato. Ma proprio per questo la

costanza con cui il fenomeno si verifica ormai da quattro esercizi, pone una serie di problemi:

a) di attendibilità delle previsioni di bilancio: è, infatti, evidente che se il limite dell'articolo

162 è rispettato ex ante ma non ex post gli stanziamenti di entrata non sono correttamente
valutati;

b) di corretta allocazione delle risorse: il saldo negativo della gestione di competenza di

parte corrente viene almeno in parte equilibrato grazie a risorse che dovrebbero essere

più correttamente destinate a spesa in conto capitale, ad investimenti, mentre così non è;

c) di sostenibilità sul medio lungo periodo: l'Ente ha finora potuto fronteggiare lo squilibrio

di competenza sostanzialmente in virtù dell'avanzo, che va, però assottigliandosi.

L'ultima notazione pone in campo if problema dell'avanzo: comprendere in che misura

esso sussista effettivamente e se sia corretto l'utilizzo che l'Ente ne ha fatto, per tamponare il

deficit di parte corrente, è di fondamentale importanza per valutare lo stato di salute finanziaria
dell'Ente.

Relazione sui/a )'er(/ica amministrativo-contabile eseguiTa presso il (.'Ol/lune di Ci"iiwlova .'\1arche

 126

All'analisi dell' impiego dell' avanzo dedicheremo il prossimo paragrafo, mentre

nell'ultimo paragrafo del capitolo cercheremo di verificare sino a che punto esso corrisponda a
risorse effettive.

Intendiamo qui spendere alcune parole ulteriori sul punto sub a), cioè l'attendibilità delle
previsioni di bilancio.

Il rispetto dei vincoli normativi, sia quelli posti agli equilibri di bilancio (art. 204 TUEL
e. g.) sia relativi alla destinazione delle risorse, va apprezzato in relazione alla redazione del
bilancio preventivo, anche se, certo, ne va monitorata l'attuazione a consuntivo. I saldi del
consuntivo, infatti, possono risentire di oscillazioni negli accertamenti/impegni fortuite e non
necessariamente connesse alla maggiore o minore solidità del bilancio.

E, tuttavia, è altrettanto evidente che le previsioni non possono essere arbitrarie, dovendo
comunque essere formulate nel rispetto dei principi di veridicità e prudenza per offrire una
corretta rappresentazione delle voci inserite nel bilancio. In caso contrario il rispetto dei vari
vincoli posti dal TUEL sarebbe meramente apparente ed il bilancio preventivo violerebbe
principi che in base all'articolo 162 del TUEL debbono presiedere alla sua redazione.

Appare utile procedere, innanzitutto, alla verifica degli equilibri sui dati del bilancio
preventivo assestato e quindi ad un rapido confronto tra importi preventivati nell'assestato e
quanto effettivamente accertato/impegnato a consuntivo.

2004 2005 2006 2007 2008

GestlOne d'l parte corrente
Entrate correnti 30.825.417,30 33.266.218,49 30.687.835,73 33.561.600,58 35.367.709,31
Spese correnti -29.107.042,11 -31.965.758,20 -28.326.247,36 -31.418.689,38 -33.371.627,37
Spese per rimborso prestiti -3.570.666,33 -3.422.969,44 -3.455.704,36 -3.412.994,86 -H04.081,94
Differenza -1.852.291.14 -2.122.509.15 -1.094. JJ 5, 99 -1.270.083,66 -1.408.000,00
Oneri d'urb.ne a spesa corrente 2.131.906,55 2.079.381,00 1.077.862,26 1.270.083,66 1.408.000,00
Avanzo AP applicato al titolo l 171.016,39 928.006,29 283.950,88 O O
Entrate correnti destinate al titolo 11 -450.631,80 -884.878,14 -267.697,15 O O
Totale gestione corrente 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

GestlOne In
. cl,caPita
. le
Entrate titoli IV e V 31. 755.519, 75 47.708.194,43 56.122.444,57 18.515.263,52 16.475.028,62
Spese titolo II -32.716.808,48 -49.347.029,33 -56.938.747,83 -18.515.263,52 -16.510.028,62
Differenza -961.288,73 -1.638.834,90 -816.303,26 0,00 -35.000,00
Avanzo AP applicato al titolo 11 510.656,93 753.956,76 548.606,11 O 35.000,00
Entrate correnti destinate al titolo 11 450.631,80 884.878,14 267.697,15 O O
Totale gestione c/capitale 0,00 0,00 0,00 0,000,00
FONTE DATI: BILANCI PREVENTIVI ASSESTATl45

45 Importi al netto delle anticipazioni di tesoreria e delle entrate ed uscite per l'estinzione anticipata dei mutui.

Re/azione SUifll \'t'!'ijica amministrativo"conw!>i!e eseguita presso il Comune di Civiianova :\1an.:lte

 127

Il primo dato rilevante è che l'articolo 162 del TUEL viene rispettato dal 2004 al 2006
solo grazie all'applicazione dell'avanzo, che compensa le entrate correnti destinate a spesa in
conto capitale.

Dal confronto dei dati dell'assestato con quelli del consuntivo risulta, inoltre, che, mentre
l'avanzo applicato alla parte corrente è stato poi impegnato integralmente, non altrettanto è stato
per quello applicato alla parte capitale. In secondo luogo, le entrate correnti che, in base al
preventivo assestato del 2006, dovevano essere destinate a spesa in conto capitale, non lo sono
state effettivamente, il che ha solo in parte compensato il mancato accertamento di una quota
delle entrate correnti stanziate.

Verificato il rispetto degli equilibri in sede di assestato, lo scrivente ha compiuto un

rapido confronto fra stanzi amenti di entrata ed accertamenti effettivi. È evidente, infatti, che la
produzione di deficit di parte corrente dipenda dalla sovrastima delle entrate e che se questo
avvenisse sistematicamente in relazione a certe voci di entrata si potrebbe dubitare della
rispondenza del documento contabile al principio di prudenza.

L'esame in parola non ha rilevato anomalie ricorrenti: le stime in entrata non riguardano
sistematicamente le medesime voci per tutti gli esercizi, anche se può notarsi con frequenza la
sovrastima delle entrate del TITOLOIII, di per sé, d'altra parte, le più difficili da stimare, in
particolare i proventi da servizi pubblici (CATEGORIA11''). Più perplessi lascia la sovrastima degli
utili da partecipate (CATEGORIA4"), incisiva nel 2005 e rilevante ancora nel 2006, ma non
rilevata in seguito.

L'unico dato che richiami l'attenzione, ad una lettura pur superficiale del bilancio, è la
costante sovrastima delle entrate da oneri di urbanizzazione, tanto più grave se valutata rispetto a
quanto è poi risultato riscosso a consuntivo e non a quanto accertato, data l'irregolare prassi
contabile in merito già segnalata e su cui ci sofferrneremo nell'esame dei residui:

2004 2005 2006 2007 2608

STANZIATO 5.212.386,75 4.489.706,55 3.081.300,10 2.785.698,19 2:665:660,00
ACCERTATO 5.464.180,00 3.155.802,77 2.723.676,10 2.569.011,26 r1.9~t930;64
RISCOSSO 2.290.590,35 3.084.273,38 2.398.991,49 1.891.226,00 ~]f73U,65
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI E CONTABILITÀ 2008

Possiamo quindi trarre alcune considerazioni di sintesi dai dati emersi da consuntivi e
preventivi assestati, prima di passare ad un esame più attento dell'avanzo, nella sua applicazione
e nella sua utilizzazione.

RelaziolU! slIiia \'cr~Jjca amministratil'(H.:on!l:r!>ile eseguila presso il Comune di Civiianova ,Han:!Te

 128

Un primo elemento rilevante è che l'Ente ha progressivamente ridotto, sino ad annullarla,

la destinazione di entrate correnti a spese in conto capitale già dalla fase di predisposizione del
bilancio preventivo, con ciò violando alcuni vincoli, tra i quali quelli imposti ai risparmi
derivanti dalle rinegoziazioni dei mutui. L'avanzo, inoltre, è stato utilizzato sempre di meno e,
quello applicato alla parte capitale, mai impegnato integralmente.

La parte corrente del bilancio di previsione è rimasta in equilibrio solo grazie ali 'utilizzo
pressoché integrale della quota consentita degli oneri di urbanizzazione ed alla violazione di
vincoli di destinazione, cioè grazie a risorse comunque straordinarie e non ricorrenti a fronte di
una spesa corrente difficilmente comprimibile.

A fronte di un bilancio cosÌ congegnato, l'esito a consuntivo, che vede nel periodo in
esame un saldo di competenza negativo nella parte corrente, non può destare meraviglia. Tanto
più che, a fronte di previsioni di entrata rilevanti in corrispondenza di voci straordinarie (dagli
oneri ai proventi dei servizi pubblici agli utili delle partecipate), la spesa è concentrata in voci
certe e ricorrenti.

È rilevante, sotto tale profilo, che la spesa corrente sia composta per quasi il 50% _ si
veda il CAPITOLO I sul punto - da spesa rigida, limitandoci a quella in senso stretto, cioè spesa del
personale e spesa per l'ammortamento dei mutui.

Il risultato delle dinamiche di bilancio, accertato a consuntivo, è che l'Ente sta drenando
risorse verso la parte corrente del bilancio, nell'ultimo triennio addirittura consumando risorse
accantonate.

In tale contesto, l'Ente incontra crescenti difficoltà a finanziare gli investimenti con
risorse proprie, sicché la spesa in conto capitale è in misura crescente finanziata con risorse
esterne, trasferimenti in conto capitale di altri soggetti pubblici o accensione di nuovi mutui, con
ciò, però, innescando un evidente circolo vizioso.

Va considerata, infatti, l'elevatissima incidenza sulle spese correnti degli onen per
l'ammortamento dei mutui. L'Ente rispetta ampiamente il limite all'indebitamento posto
dall'articolo 204 del TUEL, ma non ha risorse di parte corrente per fronteggiare l'ammortamento
di ulteriori mutui.

Le rinegoziazioni, rimodulazioni e ristrutturazioni del debito, su cui ci soffermeremo in

seguito, sono state necessitate dal progressivo "soffocamento" della parte corrente del bilancio
ed hanno restituito nel breve termine spazi di manovra alle possibilità di indebitamento
dell'Ente, ma semplicemente spostando il problema nel futuro.

Ne/azione suUo ì'i.:.'!'{/ìca amministratil'(H.:onttl!Jile eseguita presso il <.. 'omune di Civiiallova ;\1arche
 129
6.3 L'utilizzo dell'avanzo di amministrazione

L'articolo 187, comma l, del TUEL distingue innanzitutto l'avanzo di amministrazione,

in fondi vincolati, fondi non vincolati, fondi destinati al finanziamento di spese in conto capitale
e fondi di ammortamento.

La distinzione dell'avanzo nelle sue varie componenti può essere ricavata dall'apposito
quadro riepilogativo inserito nel rendiconto annuale, i cui dati sintetizziamo nella tabella
seguente.

COMPOSIZIONE RISULTATO D'AMMINISTRAZIONE ANNI 2004-2007

2004 2005 2006 2007
FONDI VINCOLATI 13.72.529,22 O O 511.222,14
FONDI PER SPESE IN
1.072,60 1.008.992,02 1.256.827,61 1.334.788,43
CONTO CAPITALE

FONDI NON
2.595.156,60 1.851.40 1,61 1.350.886,38 523.291,11
VINCOLATI

TOTALE 3.968.758,42 2.860.393,63 2.607.713,99 2.369.301,68

FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI- QUADRO RIASSUNTIVO DELLA GESTIONE FINANZIARIA

La quota non vincolata dell'avanzo di amministrazione ha avuto andamento

costantemente decrescente, passando dal 65% del 2004 al 22% circa del 2007. Negli anni presi
in considerazione, tuttavia, l'avanzo dell'anno precedente non è stato sempre applicato
integralmente, come risulta dalla tabella seguente:

AVANZO APPLICATO
2004 2005 2006 2007 2008
681.673,32 1.681.963,05 642.315,84 0,00 35.000,00
FONTE DATI: LIBRO MASTRO

Il dato relativo alla quota vincolata a spesa in conto capitale va ulteriormente analizzato.

Utilizziamo a tale scopo le risultanze della tabella seguente, in cui l'avanzo di

amministrazione degli esercizi 2004/2007 è scomposto in tre saldi parziali, relativi ciascuno alla
specifica gestione di bilancio (di parte corrente, in conto capitale e relativa alle partite di giro),
ave si è generato.

AVANZO AVANZO
1.590.436,58 -515.677 ,42

926.807,38 1.095.677,87

-4.600.358,33 -4.583.648,92 -16.709,41 -3.139.874,74 -3.139.751,64 -123,10

-28.861.069,27 -31.361.603,82 3.968.758,42 -51.390.134,68 -51.970.012,03 2.607.713,99

Ne/azione .•..
"Ua \'tJ(/ica ammiJlistl'atil'o.conr(l!Jile eseguita presso il Comune di Civitanova ,'\1an:he
 130
2005 2007
T1T I-II-III TIT lE MUTUI AVANZO TIT I-II-III AVANZO
-1.903.650,34 -1.971.277,03 67.626,69 -2.856.516,84 -231.992,50
TITIVEV TIT II E III TITIVEV
-45.673.170,35 -46.308.581,43 635.411,08 -16.683.375,52 -16.678.776,73 -4.598,79
TIT VI TITIV TrT VI TITIV
-3.249.183,84 -3.119.744,33 -129.439,51 -2.569.601,12 -2.567.423,12 -2.178,00
-50.826.004,53 -51.399.602,79 2.860.393,63 -22.109.493,48 -21.870.724,19 2.368.944,70
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALl46

La quota di avanzo derivante dalla gestione di parte capitale corrisponde a risorse che
provengono dai TITOLI IV e V e che, quindi, in un'ottica di sana gestione finanziaria dovrebbero
essere impiegate per spesa in conto capitale e comunque, al più e laddove consentito, per spese
correnti non ripetiti ve.

Va considerato che il valore dei fondi vincolati a spese in conto capitale dovrebbe essere
ciascun anno non inferiore a quello che nella tabella risulta essersi formato nella parte capitale
del bilancio, pur potendo essere superiore in relazione all'accumularsi di risorse vincolate degli
avanzi precedenti. Si può notare che nel 2004 ciò non è avvenuto.

Lo scrivente ha, quindi, mirato a verificare che l'Ente abbia utilizzato l'avanzo di
amministrazione per le finalità consentite dalla legge e che l'abbia applicato alla gestione di
parte corrente nelle sole situazioni di eccezionalità implicite nel dettato normativo. In base
all'articolo 187, comma 2, del TUEL l'avanzo può, infatti, essere utilizzato:

• per il reinvestimento delle quote accantonate per l'ammortamento, provvedendo, ove

l'avanzo non sia sufficiente, ad applicare nella parte passiva del bilancio un importo pari
alla differenza;

• per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a norma dell'articolo 194;

• per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di CUi

aH'articolo
-
193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle
spese di funzionamento non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio e per le altre
spese correnti solo in sede di assestamento;

• per il finanziamento di spese di investimento.

46 La prime due colonne della tabella riportano per ciascun esercizio la differenza fra stanziamenti iniziali ed
accertamenti/impegni, sia in conto residui che competenza, distintamente per la gestione di parte corrente, di parte
capitale e delle partite di giro; nella terza colonna è fatto il saldo delle altre due, che rappresenta la quota di avanzo
la cui formazione va attribuita a ciascuna delle tre gestioni. Il risultato d'amministrazione di ciascun esercizio si
ottiene sommando a tale saldo l'avanzo di amministrazione dell'anno precedente e sottraendo la quota di avanzo
applicata.

l?ela2ùme sui/a \'/;,'rijìc(} amm::nfstrativo.confl)!Jile eseguiw presso il Comune di Cil'itaO(ira,Harcl/e

 131

L'Ente ha fornito allo scriventi le pagme del libro mastro da cui risulta l'utilizzo
dell'avanzo di amministrazione negli esercizi 2004/2008 (allegato 22), con l'indicazione delle
deliberazioni consiliari che ne hanno disposta l'applicazione e l'importo.

L'esame delle deliberazioni ha rivelato che la quota più consistente dell'avanzo è stata
applicata per finanziare investimenti o per provvedere al riconoscimento di debiti fuori bilancio,
in primo luogo quelli relativi al ripiano dei disavanzi dell' Azienda Cine Teatro Rossini, mentre è
stata destinata a spese correnti solo in sede di assestamento o di adozione dei provvedimenti di
riequilibrio.

L'Ente non ha violato le regole poste dall'articolo 187 del TUEL.

6.4 I residui attivi e passivi

Al fine di valutare se gli avanzi di amministrazione indicati nel paragrafo introduttivo

siano stati il frutto di una corretta gestione finanziaria, in sede di verifica si è proceduto, con la
collaborazione del responsabile del servizio finanziario, all' analisi delle situazioni sia creditori e
che debitorie dell'Ente, sulla base degli elenchi dei residui al 31.12.07 e della documentazione
prodotta dai servizi competenti47.

Va premesso che l'ultima operazIOne di riaccertamento dei residui è stata effettuata in

vista della formazione del rendiconto 2007, con determinazione n. 954/RG del 23.6.08, mentre
quella relativa al rendiconto 2008 non erà ancora iniziata alla data della verifica, per cui lo
scrivente ha fatto riferimento alla precedente.

Esamineremo di seguito prima le entrate ed i residui attivi, quindi le spese ed i residui

passivi, per trarre infine alcune considerazioni conclusive di sintesi.

6.4.1 Le entrate e ['analisi dei residui attivi

L'ammontare complessivo dei residui attivi nell'ultimo quadriennio è stato caratterizzato

da un andamento non crescente, come risulta chiaramente dalla tabella che segue.

RESIDUI ATTIVI ANNI 2004/2007

TITOLO 2004 2005 2006 2007
I 7.007.711,2 8.212.933,18 8.523.113,12 7.551.725,46
II 1.472.099,15 1.755.729,17 1.764.885,92 2.072.044,51
III 4.161.508,20 3.870.368,64 4.734.115,35 6.240.121,68

47 Trattandosi di documenti estremamente corposi, non sono stati allegati alla presente relazione, ma sono conservati
agli atti dallo scrivente.

Relazione SI/ila \,t'I'(tlca ammillistrativo ..conll1!Jiie eseguita presso ;f Comune di CivitalU.}\:a J1arche
 132
IV 18.243.003,36 13.865.853,00 14.428.013,94 16.615.896,48
V 11.056.180,63 10.045.305,83 13.716.778,28 6.137.671,95
VI 1.244.506,78 1.233.849,72 1.412.621,61 1.414.749,97

I TOTALE 143.185.009,34138.984.039,63144.579.528,22140.032.210,041
La quota più rilevante è data dai residui sui trasferimenti in conto capitale (TITOLO IV),
rimasti sostanzialmente stabili anche in termini relativi passando dal 42,2% sul totale del 2004 al
41,5% del 2007. In seconda posizione vengono i residui relativi alle entrate tributarie (TITOLO I),
che invece sono cresciuti in termini relativi dall' 16,23% del 2004 al 18,86% del 2007, superando
le entrate da mutui, ridotte al 15,33% dal 25,6% che erano. Meno importanti, ma tutt'altro che
irrilevanti, sia in termini relativi che assoluti, i residui derivanti da trasferimenti correnti (TITOLO
II) e da entrate correnti extra-tributarie (TITOLO III).

Un altro dato significativo, per l'inquadramento generale della gestione dei residui, è
quello relativo ai residui attivi al 31 dicembre di ogni esercizio distinti tra quelli formatisi
nell'esercizio corrente e quelli provenienti dagli esercizi precedenti. Un accumulo eccessivo di
residui relativi ad esercizi anche di molto antecedenti a quello corrente può, infatti, esser sintomo
dell'inesistenza o della sostanziale inesigibilità del credito sottostante.

RESIDUI ATTIVI PER PROVENIENZA - ANNI 2004/2007

ESERCIZIO PRECEDENTI CORRENTE TOTALE
2004 26.564.668,83 16.620.340,51 43.185.009,34
2005 26.676.060,10 12.307.979,53 38.984.039,63
2006 25.056.918,34 19.522.609,88 44.579.528,22
2007 26.141.494,96 13.890.715,08 40.032.210,04
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI

Come risulta dalla tabella, presso il Comune di Civitanova Marche al 31.12.07 la quota
dei residui attivi provenienti da esercizi precedenti era pari al 65% circa del totale.

La tabella seguente dà conto del grado di "anzianità" dei residui attivi al 31.12.07 distinti
per titolo ed esercizio di provenienza.

~o
Residuo Precedenti 2004 2005 2006 2007 Totale
Titolo I
.. _ ....................................... - l.568.746,65 266.205,53 518.655,61 _ 996.164,56_ 4.201 .953,1 l 7.551.725,46
_ . ... .............. _ ................................... _._ .._ .._ . _ ... _ ................. _ .._.__ .... _ .._ ........ _ .._ ...
........... ....... _ ... _ ... ......................
•••••• n •••••••• " ......... ........... ........ .....................
... ............... .. ...............

Titolo II
... .......... - ..... _ .. _ ....... _ .......
87.243,29
....... _ .._ .._ .................................. 158.157,05 190.890,08
... ..................... _ ................... __ .. .......... _ ............ _ ............. _ ........... _._ .._ .. ....... _ .._.
522.615,42 1.1 13.138,67 2.072.044,51
..... _._ ..- ........ _ ........... ..................... _ ....... _ .._ .._ ....... _ .......... ...... ... _ .._ ... _ ..__ ._.._._ ...... __
....... _ .._ .._ ..
Titolo III 822.591,03 I.132.323,72 756.530,74 922.550,06 2.606.126,13 6.240.121,68
. ..... ._ .._ .._ ........ _ ................. -.. .
........................... _ .......................... ....... - ........... _ ........... ........... ..... _ ... .. ...... .. ........................................... _--. ......_ ....... _ ......... _ ............... - ....... .._ ... _ ......... _ .._._ .... _ ... _ ................ _ ...... _ . ... _ ......... __ ._-_ ....... _._ .._ ........ _._ ........
- - - - -

Titolo IV 9.903.221,76 325.500,92 603.648,13 1.447.1 13,76 4.336.41 1,91 16.615.896,48

.............._. ._ .._.- ... _ ... _ .... _ .._ .... _ ... _ .._ .._- .._ ......... ... .................................. .......... _ .... -
- .... - .... - ...... -........ _ ........ _ .... _ .._ ..._ .._ ... .................. _ ...._ ......... _ ............. _ ... _ .._ ..._ . ..._ ......... _ .._._ ............ _ .................... _ .........
Titolo V I.253.066,46
.._ ..- ... _ ......................
l 18.416,74 184.497,77 3.350.910,38 l.230.780,59 6.137.671,94
" .. .. -.- ................ _.
- ..................... .......... .. - ..........
... ............................................... ......... .... _ ......... _ .................... _ ......... ..... _._- .............................................
................... _ ......... ..........................

Titolo VI 448.132,47 297.445,94 168.23 1,92 98.634,97 402.304,67 1.414.749,97

1 Totale 1 14.083.001,661 2.298.049,901 2.422.454,251 7.337.989,151 13.890.715,081 40.032.210,041

Re/azione sulla \'fyijìca amministrativo ..confll!Jile {'seguita presso il Comune (t; Civitanovo;,\1an:he
------- -------------------------------------~
133

A livello aggregato può notarsi come l'accumulo di residui attivi antecedente al 2004 sia
concentrato nel TITOLO IV, mentre i tre titoli delle entrate correnti non denunziano una situazione
preoccupante.

È parsa, in ogni caso, necessaria ed opportuna un'analisi più in dettaglio, distinta per
titoli. Per svolgerla si è proceduto alla selezione di un campione fra le situazioni creditorie di
maggiore rilevanza per l'Ente, sulla base degli elenchi dei residui attivi esistenti al 31.12.07.

Nei sottoparagrafi seguenti viene riepilogata la situazione dei residui attivi esistenti a tale
data, e vengono inoltre brevemente esaminate le più significative voci di entrata che
caratterizzano il bilancio dell'Ente.

Per ogni titolo di entrata sono stati verificati almeno un palO di residui attivi,
individuandoli fra quelli minimamente significativi in termini di importo ed il cui accertamento
fosse più lontano nel tempo.

~ TITOLO I- ENTRATE TRIBUTARIE

Le entrate tributarie del Comune di Civitanova Marche, come peraltro quelle degli altri
Enti della stessa categoria, sono costituite essenzialmente dalle seguenti voci, in ordine
decrescente di rilevanza (sulla base del dato 2007):

• l'imposta comunale sugli immobili (ICI);

• l'imposta addizionale sull'IRPEF e la quota di compartecipazione al medesimo tributo;

• la tassa sui rifiuti solidi urbani (TARSU).

A queste imposte vanno aggiunte l'addizionale sul consumo di energia elettrica,

l'imposta sulla pubblicità e la tassa di occupazione di spazi ed aree pubbliche.

La tabella che segue riporta l'ammontare complessivo degli accertamenti di entrata e

delle relative riscossioni nel periodo 2004-2007. I dati evidenziano una sostanziale stabilità delle
entrate tributarie fino al 2007, anno in cui si registra un brusco decremento da imputare alla
riduzione della risorsa "COMPARTECIPAZIONE IRPEF", passata dagli € 4.975.425 del 2006 a soli
€ 510.556,55. Si tratta, tuttavia, di una riduzione solo apparente, essendo compensata
dall'incremento dei trasferimenti correnti (TITOLO II), per effetto del mutamento del sistema di
compartecipazione al gettito IRPEF introdotto dalla Finanziaria 2007.

ENTRATE TRIBUTARIE-ACCERTAMENTI E RISCOSSIONI DI COMPETENZA

I TITOLO I I 2004 I 2005 I 2006 I 2007

Re/azione sujja l'erljìca amministratiF(H,:onfilbi!e eseguila presso il Comune di Cil'itmlOva JfarcITe

 134
Acc. 21.837.009,21 22.280.704,09 21.168.234,54 19.571.304,72

RISe. 18.198.383,19 17.996.930,51 17.364.294,48 15.369.351,61

La situazione dei residui attivi relativi a questo titolo non rileva criticità significative. In
effetti, se è vero che al 31.12.07 sul TITOLOI erano rimasti complessivamente da incassare
residui per € 7.551.725,46 è, altresì, vero che di questi ben € 5.982.978,81 corrispondevano a
residui provenienti dagli esercizi 2004/2007 e può ritenersi fisiologico che non fossero stati
riscossi a dicembre 2007, mentre i residui anteriori al 2000 sono di ridotta entità.

I residui più rilevanti anteriori al 2004 corrispondono a ruoli emessi per il recupero
coattivo di entrate comunali, che continuano a produrre incassi, seppur per importi vieppiù
decrescenti man mano che ci allontaniamo dalla data dell'emissione: i ruoli emessi nel 2000, ad
esempio, per riscuotere ICI e TARSU e che al 1.1.07 presentavano un valore residuo di €
419.612,34 avevano ancora da incassare a fine 2007 € 404.983,10.

Si sono comunque scelti a campione alcuni residui significativi fra quelli più risalenti o
rilevanti, al fine di verificarne la sussistenza/esigibilità:

• RECUPEROICI ANNI94/95 RUOLO394 GESTOR- ACCERTAMENTO

N. 2205 DEL 31.7.97-
IMPORTO€ 40.154,59.

L'accertamento discende dal ruolo n. 394 del 2000 per il recupero dell'ICI anni
1994-1995 ed il riaccertamento è stato effettuato dal responsabile del Servizio tributi con
la determinazione n. 837 del 3.6.08.

Questa, tuttavia, prendendo atto di alcune difficoltà connesse alla

contabilizzazione degli incassi e quindi dei residui derivanti dai ruoli di riscossione, ha
precisato che al riaccertamento avrebbe dovuto far seguito una più puntuale ed analitica
attività di riesame della contabilità relativa ai ruoli.

La medesima determinazione riaccertato anche i seguenti due residui, anch'essi

scelti a campione, per i quali, quindi, vale lo stesso problema.

• ICI RUOLI COATTIVI ANNI 98/99 EMISSIONE 9.8.99 RUOLO 2590 MACERATA -
ACCERTAMENTO
N. 2506 DEL20.10.00 - IMPORTO€ 64.220,12 .

• AVVIO COMUNICAZIONI
CONTABILISERVIZIOTRIBUTI- ACCERTAMENTO
N. 3178 DEL
13.10.04 - IMPORTO€ 131.514,58.

Ne/azione sulla l't'u)ìca l1mministf'ativ(H,:onl(l!Jile eseguita presso il Comune di Cil,'itmu:;vo J1af'c!7e

 135

Il residuo è stato accertato originariamente con la determinazione del responsabile

del Servizio tributi n. 1647 del 13.10.04 e poi riaccertato con la n. 837/08, già citata.

• CONCESSIONE
TRENTENNALE
AREAPARCHEGGIO
ADUSOCONDOMINIALE
INVIA COLOMBO,
46 - ACCERTAMENTO
N. 1610 DEL19.1.04 -IMPORTO€ 2.197,28.

L'accertamento risale alla deliberazione giuntale n. 29 del 19.1.04, che concedeva

l'area in concessione dietro il pagamento del canone indicato. In corso di verifica, il
responsabile del residuo, il dirigente del Settore VII, ha comunicato che in realtà la
concessione non è mai stata firmata, per cui il residuo non ha titolo. Il responsabile del
Servizio finanziario ha assicurato che sarà eliminato nel corso del prossimo
riaccertamento.

~ TITOLO II - ENTRATE DERIVANTIDACONTRIBUTIE TRASFERIMENTICORRENTIDELLO

STATO,DELLAREGIONEE DI ALTRIENTIPUBBLICI
Come risulta dalla tabella che segue, le entrate accertate al TITOLO II (contributi e
trasferimenti correnti da Stato, Regione ed altri enti pubblici) sono rimaste sostanzialmente
stabili nel periodo dal 2004 al 2006 da un punto di vista aggregato, crescendo significativamente
solo nel 2007. L'incremento, tuttavia, è imputabile pressoché esclusivamente al "FONDO
ORDINARIOFINANZALOCALE",voce passata dagli € 28.348,16 del 2006 agli € 3.003.956,74 nel
2007 in seguito al mutamento del sistema di compartecipazione IRPEF, cui abbiamo già
accennato.

TRASFERIMENTICORRENTI- ACCERTAMENTIE RISCOSSIONIDI COMPETENZA

TITOLO II 2004 2005 2006 2007
Ace. 3.364.039,52 4.830.478,68 3.513.719,83 8.322.472,26
RISe. 2.707.890,00 3.728.431,73 2.504.577,09 7.209.333,59

Sul TITOLOII al 31.12.07 erano rimasti complessivamente da incassare residui per €

2.072.044,51 di cui € 1.113.138,67 provenienti dall'esercizio 2007, € 871.662,55 dal triennio
2004/06 e per il resto da esercizi precedenti non oltre il 2000.

Sotto il profilo della distinzione per natura, il grosso dei residui al 31.12.07 riguarda
trasferimenti correnti dalla Regione Marche (CATEGORIAII), cui si debbono residui per ben €
1.561.279,92, in particolare contributi in conto interessi (RISORSA2100), mentre molto meno
rilevanti sono i residui per trasferimenti della Regione stessa per funzioni delegate (CATEGORIA
III), per trasferimento dello Stato (CATEGORIAi) e di altri enti (CATEGORIAV). Il rapporto non
cambia anche considerando i soli residui provenienti da esercizi precedenti al 2007, ove la parte
(

Relazione sul/a w.'r~jìca amministl'at/lJ(H.:on/,l!Jile eseguila presso il Comune di Civitanova J1an:lJe

 136
del leone è rappresentata dagli € 800.840,15 della CATEGORIA
Il di cui ben € 524.887,72 sulla
sola RISORSA2100.

Di seguito i residui del campione selezionato sul titolo in parola.

• ORGANOINCONCERTO
- ACCERTAMENTON.
2567 DEL25.11.00- IMPORTO€7.746,85.

Il residuo trova fondamento nella deliberazione n. 664 del 25.11.00, che

disponeva la realizzazione di un'iniziativa concertistica incamerando all'uopo il
contributo della Fondazione Cassa di Risparmio di Macerata.

Il responsabile del Servizio finanziario ha appurato che l'importo è stato introitato

per errore in conto competenza, come risulta dalla reversale n. 4793 del 30.12.05.

È evidente che il residuo verrà eliminato nel rendiconto 2008 per insussistenza.

• CONTRIBUTOREGIONALESU MUTUOLAVORIDI CONSOLIDAMENTO

CIVITANOVAALTA -
ACCERTAMENTON.
2614 DEL12.9.03 -IMPORTO€24.142,29.

Il contributo regionale è stato disposto con decreto n. 217/1993. L'accertamento è

stato registrato con decorrenza pari a quella dell'ammortamento del mutuo, mentre il
contributo della Regione Marche. è stato effettivamente erogato a rate negli anni
succeSSIVI. Nel 2008 la Regione Marche ha erogato la rata armuale incassata con
reversale n. 3210 del 17.10.08 in c/residui 2002 e il presente accertamento verrà
incassato con l'ultimo versamento nel 2009.

• CONTRIBUTO
CONFINDUSTRIA
- ACCERTAMENTO
N. 2899 DELL'8.11.04 - IMPORTO€ 2.000.

La deliberazione giuntale n. 672 dell'8.11.04 ha introitato la somma a fronte di un

impegno della Confindustria di Macerata per la realizzazione di un convegno sul project
financing. Nel 2004 è stato incassato per errore su un altro capitolo, come da reversale n.
4914 del 30.11.04 che si allega.

Verrà eliminato per insussistenza nel prossimo rendiconto.

• ANTICIPO COMPETENZEINDENNITÀDI PRESENZA COMPONENTICOMMISSIONEI -

ACCERTAMENTO
N. 3688 DEL28.12.04 - IMPORTO€ 7.677,99.

Si tratta dei compensi corrisposti per conto della Regione Marche ai componenti
della commissione alloggi, impegnati con determinazione n. 2135/RG del 28.12.04 e poi
liquidati con determinazione n. 1054/RG del 10.6.05 e per i quali è stato richiesto il
rimborso alla Regione Marche con nota prot. n. 60300 del 28.12.05 che si allega.

Re/azione .wlla ver{/ìr:a I.wuninistratil'o-con/(J/)ile eseguìra pre . .,so il Comune di Civitaoova ;\1an:!tc
 137

La Regione Marche non ha risposto, ma non risultano intraprese azioni per il

recupero del credito.

• CONTRIBUTO
REGIONALE
DECR.690/98 - ACCERTAMENTO
N. 1410 DEL1.1.06 -IMPORTO €
111.253,20.

L'accertamento deriva dal decreto regionale n. 690/98, che ha concesso al

Comune un contributo per la realizzazione di interventi strutturali di approvigionamento
idrico pari ad € 2.225.365,6 da erogare in 20 rate; il successivo decreto n. 713/2004,
definito l'importo dei lavori, ha disposto l'erogazione del finanziamento residuo in 19
rate annuali, dal 2004 in poi, di € 111.253,2 ciascuna.

In questo caso non appare corretto l'accertamento dell'entrata al TITOLOIl: Si

tratta di un contributo in conto capitale, che andava registrato al TITOLOIV. L'errore di

imputazione non è irrilevante, in quanto altera la corretta valutazione degli equilibri di
bilancio.

• ASSEGNAZIONE
FONDIPER BARRIEREARCHITETTONICHE
- ACCERTAMENTO
N. 2216 DEL
2.9.06 - IMPORTO€ 84.030,70.

La Regione Marche nel 2006 ha concesso un contributo per l'eliminazione delle

barriere architettoniche pari ad € 26.969,30 incassato con reversale n. 2606/2006, a fronte
di una richiesta di euro 146.031,05. A fine esercizio, per errore, è stato conservato
l'accertamento, che sarà eliminato per insussistenza nel prossimo rendiconto.

• CONTRIBUTOSU MUTUOPALAZZOFERRETTI- ACCERTAMENTO

N. 2226 DEL 2.9.06 -
IMPORTO€ 60.683,69.

La Regione Marche con decreto regionale n. 251/S09 del 21.09.07 ha concesso un

contributo equivalente al residuo per i mutui in ammortamento, che è stato incassato per
€ 66.670,38 nel 2008 con reversale n. 3209, mentre l'importo residuo di € 13,31 verrà
eliminato nel prossimo rendiconto.

• CONTRIBUTO
PERMANUTENZIONE
AREAPORTUALE- ACCERTAMENTO
N. 2229 DEL2.9.06-
IMPORTO€ 54.481,85.

Si tratta di sommerivenienti dalla convenzione rep. n. 4873 del 12.1.06 conclusa

con il Genio civile per le Opere Marittime di Ancona, in base alla quale il Comune si
faceva carico di alcuni servizi in cambio di un contributo.

Re/azione suila w.'njìca anuninistr(}til'o-contd!Jile eseguiw presso il Comune di Ci\'itan(IVa :Harche

 139
RESIDUI AL 31.12.07 DISTINTI PER ANNO DI PROVENIENZA
2000 2003 2004 2005 2006 2007
I cAP252 46.117,29 127.115,29 374.880,01 323.074,77 262.752,71 563.438,50
Si tratta di accertamenti corrispondenti a ruoli emessi per il recupero coattivo di sanzioni,
in parte preponderante per violazioni al codice della strada ed hanno quindi titolo ad essere
registrati.

Il principio di prudenza, tuttavia, imporrebbe di valutare l'ipotesi di considerarne una

quota come di dubbia esigibilità e, in quanto tali, stralciarli dal conto del bilancio ed iscriverli
nel conto del patrimonio fra le immobilizzazioni finanziarie, secondo le indicazioni fomite
dall' Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti loca!l48 .

Anche sulla RISORSA 3110 PROVENTI SERVIZI ACQUEDOTTO SI registrano residui

consistenti, per totali € 1.477.688,79 provenienti dagli anni di seguito indicati:

RESIDUI AL 31.12.07 PER ANNO DI PROVENIENZA

2000 2004 2007
I 3110 105.628,51 730.516,38 641.543,90

Si tratta dei canoni dovuti per l'affidamento all'ATAC Civitanova S.p.A. del servizio di
acquedotto, avvenuta con deliberazione consiliare n. 8 del 3.2.00.

Lo scrivente ha chiesto chiarimenti sui residui n. 3850 e n. 3851 del 31.12.04, relativi al
canone per il servizio idrico integrato del 2003 e del 2004; è risultato che il primo pari ad €
408.052,19 è stato incassato con reversale n. 3405 del 6.11.08 mentre il secondo pari ad €
322.464,19 è stato incassato con reversale n. 3406 del 6.11.08.

Non risulta che siano stati esatti int~~essi di mora, nonostante il ritardo di oltre quattro
anni nell'adempimento dell'obbligazione.

Va segnalato che, se anche la società debitrice è interamente partecipata dall'ente, ciò

non giustifica tali forme di sostegno della sua liquidità, che si evincono anche dalla gestione di
altri residui, quelli sulla RISORSA 3290 PROVENTI SERVIZIO DISTRIBUZIONE GAS METANO, ove si
registrano residui per totali € 1.157759,24 provenienti dagli anni di seguito indicati:

RESIDUI AL 31.12.07 PER ANNO DI PROVENIENZA

1996 1997 1998 2001 2002 2006 2007
I 3290 3.000 4.361,85 2.107,63 5.589,92 174.331,26 480.000 488.368,58

48 Richiamiamo in merito il punto 55 del Principio contabile n. 3 - Il rendiconto degli enti locali, documento
approvato dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali del Ministero dell'Interno nella seduta
del 15.1.04.

l?elazione sui/a l'er(fìca amminisll'otivo-contabile c!';eguùapresso il Comune di Cil'iimwva ,HaJ't.:he

 140

I residui fino al 2002 corrispondono a ruoli emessi per recuperare coattivamente tariffe
relative al consumo di gas metano, mentre gli importi del 2006 e del 2007 corrispondono ai
canoni dovuti all' AI AC Civitanova S.p.A. a titolo di canone per la gestione del gas metano.

La deliberazione consiliare n. 142 del 29.11.02 ha, infatti, affidato la distribuzione del
gas metano alla propria partecipata fino al 31.12.05 contro il versamento di un canone annuo di €
379.000. La successiva deliberazione n. 8 del 24.1.05 ha prorogato il termine, cedendo
contestualmente i crediti per i depositi cauzionali, del valore di € 381.690,18 ed elevando il
canone ad € 400.000 + IVA, oltre a rivalutazione, da versare entro il 31 gennaio di ogni anno.

Nonostante la previsione contenuta in convenzione, in base alla quale il canone va

versato entro il31 gennaio dell'anno di riferimento, la Società non aveva versato al 31.12.07 né
il canone 2006 né quello 2007, finanziandosi così a spese del bilancio comunale ed ottenendo
liquidità a costo zero. Del resto, che le Società ed aziende partecipate dall'Ente abbiano
consistenti problemi di liquidità si ricava anche da un altro rilevante stock di residui antecedenti
il 2007, che riguarda proprio la CATEGORIA IV - UTILI NETTI DELLE AZIENDE PARTECIPATE,
DIVIDENDI DI SOCIETÀ.

Ricordiamo, peraltro, che su tale voce nel 2005 e 2006 si è registrato un imponente
divario fra stanziamento ed accertamenti, tale da spiegare quasi da solo il differenziale
complessivo registrato a consuntivo nella parte corrente. Al 31.12.07 si registravano su tale
categoria residui per complessivi € 703.954, di cui solo € 299.548 di competenza, come risulta
dal seguente prospetto.

RESIDUI AL 31.12.07 PER ANNO DI PROVENIENZA

ATAC S.P.A. FARMACIA COM. LE
RISORSA 3372 RISORSA 3370
2005 222.317,64 182.088,62
2007 77.114,36 222.433,75
Per quanto riguarda gli utili del 2005, risulta che l'Ente intende compensare quello
dell' Atac (accertamento n. 3096 del 31.12.05) entro il 2009 con debiti dell'Ente verso la Società,
mentre l'utile dell' Azienda Farmacie Municipali (accertamento n. 2950 di 30.12.05) è stato
incassato per € 182.086,04 con la reversale n. 1857 del 18.6.08, al netto di € 2,58 per spese di
riscossione, che saranno eliminate nel prossimo rendiconto.

Il ritardo con cui vengono regolate le partite fra Comune di Civitanova Marche e
partecipate/controllate non appare corretto In particolare tollerare che canoni ed utili siano
versati in ritardo e senza interessi dalle proprie Società ed aziende costituisce un'impropria
forma di finanziamento, che addossa all'Ente costi non previsti nei documenti contabili

Ne/azione suila w.'I'Uìcaanuninis/rativ(H . 'onftlb;fe eseguita presso il Comune di Ciritanova ;Han:he

 138

In seguito alla verifica, il Servizio bilancio ha preso contatti con il servIzIO

regionale competente per sollecitarne il versamento.

• CONTRIBUTO REGIONALE DECR. N. 690/98 - ACCERTAMENTO N. 1357 DEL 1.1.07 - IMPORTO

€ 111.253,20.

L'entrata corrisponde alla rata del 2007 del contributo già esaminato, disposto dal
decreto regionale n. 690/98.

» TITOLO III- ENTRA TE EXTRA TRIBUTARIE

Le entrate extratributarie del Comune di Civitanova Marche costituiscono una voce
abbastanza significativa di entrata, sostanzialmente stabile tra 2004 e 2007, come risulta dalla
tabella seguente, relativa alla sola gestione di competenza.

ACCERTAMENTI E RISCOSSIONI DI COMPETENZA

TnOLOIII 2004 2005 2006 2007
Ace. 4.570.916,71 3.958.889,84 3.809.493,87 4.371.074,30
RISC. 2.334.441,92 3.194.901,54 2.137.962,98 1.764.948,17

Le entrate più cospicue nel 2007 sono state costituite dai proventi da servizi pubblici, tra
quali risalta, in valore assoluto, il CAPITOLO 252 - RISORSA N.3010 PROVENTI DA SANZIONI

AMMINISTRATIVE PER VIOLAZIONI DI NORME DI LEGGE, REGOLAMENTARI, ORDINANZE SINDACALI E

CIRCOLAZIONE STRADALE, con € 900.020,52.

Le altre entrate rilevanti sono la RISORSA 3110 PROVENTI SERVIZI ACQUEDOTTO, la

RISORSA 3290 PROVENTI SERVIZIO GAS METANO e la RISORSA 3180 PROVENTI PER FUNZIONI

ATTINENTI LA VIABILITÀ, con accertamenti rispettivamente per € 641.612,08, € 488.701,03 ed €

260.381,85.

Queste quattro voci nel 2007 hanno da sole rappresentato circa il 52% delle entrate
dell 'intero titolo.

Analogo rapporto sul lato dei residui.

Sul TITOLO III al 31.12.2007 erano rimasti complessivamente da riscuotere € 6.240121,68

dei quali solo € 2.606.126,13 formatisi nell'esercizio di competenza.

La parte più consistente è concentrato nella CATEGORIA I - PROVENTI DA SERVIZI PUBBLICI,

con residui per totali € 4.884243,06 di cui ben € 2.016.742,53 dall'esercizio di competenza e,
all'interno di tale categoria, dai crediti registrati sulla CAPITOLO 252 - RISORSA N.301O, per totali
€ 1.697.378,57 provenienti dagli anni di seguito indicati:

Re!azione suiia ì'eri;jìca amministtativo-cOn{(lbiie eseguiiapn.'sso il Comune di CÌl'Uanova ..-\1an:he

 141
dell 'Ente, né negli atti amministrativi di affidamento, né nelle convenzioni approvate dal
Consiglio comunale, in modo quindi non conforme a principi di trasparenza e di corretta
gestione delle risorse finanziarie.

Esaminati i residui più rilevanti, lo scrivente ha selezionato comunque un campione fra

quelli minori.

• SPESE RISC. PER UFFICIO COLLOCAMENTO 1/11/90 - 31/12/91 COMUNE DI

MONTELUPONE- ACCERTAMENTON. 456/1994 -IMPORTO € 2.025,97.

• COMUNEPORTO RECANATIQUOTA '92 UFFICIO COLLOCAMENTO- ACCERTAMENTO

N. 472/1994 -IMPORTO € 2.470,43.

• FITTO LOCALI CR. VERDE UFFICIO COLLOCAMENTO .COMUNE PORTO RECANATI

QUOTA'94 - ACCERTAMENTON. 2899/1994 -IMPORTO € 2.639,93.

• COMUNE PORTO RECANATI RIPARTO SPESA FITTO UFFICIO COLLOCAMENTO -

ACCERTAMENTON. 2818/1997 -IMPORTO € 3.534,89.

• DIVERSI COMUNI PER RECUPERO QUOTA FITTO UFFICIO COLLOCAMENTO -

ACCERTAMENTON. 2354/1999 -IMPORTO € 21.268,45.

Tutti gli accertamenti indicati hanno la medesima origine. In base all'articolo 3

della Legge 28.2.87, n. 56 i Comuni facenti parte delle sezioni circoscrizionali per
l'impiego sono tenuti a partecipare alle spese di gestione degli uffici del proprio ambito
territoriale. Nella Provincia di Macerata sono stati istituiti 3 centri per l'impiego, fra i
quali quello di Civitanova Marche è il principale: gli accertamenti indicati derivano dalle
quote di compartecipazione richieste ai singoli Comuni.

Pur trattandosi di residui di minor rilievo, singolarmente considerati, nel

complesso costituiscono una cifra non irrilevante. In ogni caso, dai documenti prodotti
allo scrivente non risulta che gli uffici dell'Ente abbiano fatto alcunché per recuperare i
crediti, con conseguente danno per le casse erariali.

• DI MANTINO FRANCO FITTO BOX PESCHERIA. ISCRITTO A RUOLO N. 3047/2002 -

ACCERTAMENTON.1971/1998-IMPORTO€ 5.772,37.

• DI MANTINOFRANCO- RISCOSSIONERUOLICANONIINSOLUTI- RUOLON. 3047/2002

-ACCERTAMENTO N. 3272/1998 - IMPORTO€ 3.612,89.

!?e!ozione sui/a W'f'f/1co anuninistrativo"COnltl!Jife eseguila presso il Comune di Cfvita1](.iva ';\larc!le

 142

L'Ente non ha saputo fornire ulteriori chiarimenti sulle due partite, relative a
canoni non versati per il fitto dei box al mercato ittico. In particolare non ha fornito
documenti che attestino l'avvenuto esperimento delle procedure per recuperare il box ed
affidarlo ad altro soggetto non moroso.

• VOLLEY 79 UTILIZZO PALESTRE - ACCERTAMENTO N. 1383/1994 - IMPORTO €

1.214,19.

Secondo quanto comunicato allo scrivente dal servizio finanziario, il responsabile

del servizio preposto alla gestione del residuo, dr. Saracco, ha riconfermato l'esistenza
del credito. Non è stato, tuttavia, prodotto alcun documento allo scrivente, né, soprattutto,
sono state fomite indicazioni circa le strade percorse dali 'Ente per il recupero della
somma e dei relativi interessi di mora.

• INCASSO PARCHEGGIO XX SETTEMBRE ANNO 2000 DA IL NODO - ACCERTAMENTO N.

2977/2000 -IMPORTO€ 12.116,49.

Il Servizio finanziario è stato in grado di spiegare solo che si tratta di un credito

per proventi spettanti al Comune in base alla concessione di un parcheggio alla
cooperativa "Il Nodo" e che andrà definito unitamente alla posizione debitoria pendente
verso la medesima, risultante dagli impegni 3016 e 3017 del 1999, di importo
complessivamente maggiore.

• COMANDO DIPENDENTE G.A. PRESSO CONSIGLIO REGIONALE - ACCERTAMENTO N.

1644/2002 - IMPORTO€ 23.442.

La determinazione n. 235/RG del 27.2.02 ha disposto il comando fino al 31.12.02

del dipendente Giorgi Arnaldo presso il Gruppo consiliare di A.N. del Consiglio
regionale delle Marche, accertando fra le entrate l'importo corrispondente al rimborso del
trattamento economico del dipendente medesimo dovuto dal Consiglio regionale.

Non risulta che il responsabile del servizio preposto abbia fatto. alèunché per
recuperare credito ed interessi maturati.

• PROVENTI PARCHEGGI PUBBLICI E PARCHIMETRI GESTIONE CSSG - ACCERTAMENTO

N. 2509/2002 - IMPORTO € 5.247,59.

Il residuo deriva dall'affidamento della gestione dei parcheggi alla Società CSSG,
cui è subentrata la Strada Service Piccola Società Cooperativa Sociale S.r.l.

Relazione slIfia \'cn)ìca anllninist!'oti\'(H . 'ontilbife eseguiw presso il Comune di ('i\'iìa/lova ,Haf'che
 143

In seguito all'accordo che ha definito un contenzioso circa la gestione, il credito

sarà eliminato nel prossimo rendiconto in quanto insussistente.

• PROROGA COMANDO PRESSO GIUDICE DI PACE DIPENDENTE CORVARO -

ACCERTAMENTON.1160l/2003 -IMPORTO € 23.383,65.

La determinazione n. 209 del 17.2.03 ha disposto la proroga del comando del

dipendente comunale sig. Corvaro Mariano dall' 1.3.03 fino al 28.2.04 presso l'ufficio del

Giudice di Pace di Civitanova Marche, accertando fra le entrate l'importo corrispondente

al rimborso del trattamento economico del dipendente medesimo dovuto dal Ministero

della giustizia.

Non risulta che il responsabile del serVIZIO preposto abbia fatto alcunché per

recuperare credito ed interessi maturati.

• LOCAZIONE ATTIVITÀ COMMERCIALE LOCALE SITO AL PIANO TERRA D IPA -

ACCERTAMENTON. 2537/2006 - IMPORTO€ 35.000.

L'accertamento è relativo al canone di locazione 2006 dei locali del Bar Maretto

all'attività commerciale SHU S.r.l. ed è inserito nel passivo fallimentare della Società.

~ TITOLO IV - ENTRATE DERIVANTI DA ALIENAZIONI, DA TRASFERIMENTI DI CAPITALE E

DA RISCOSSIONE DI CREDITI
È una voce di entrata rilevante, anche se non la più significativa tra quelle del Comune di

Civitanova Marche ed è determinata, in particolare, dai trasferimenti in conto capitale

provenienti dallo Stato e dalla Regione Mar<;he.

ALIENAZIONI E TRASFERIMENTI DI CAPITALE - ACCERTAMENTI DI COMPETENZA

TITOLO IV 2004 2005 2006 2007
Acc. 12.015.777,24 3.958.889,84 6.126.071,96 8.280.791,36
RIsc. 6.454.838,22 3.194.901,54 3.383.211,26 3.944.379,45

Nel TITOLO IV al 31.12.07 erano rimasti complessivamente da incassare € 16.615.896,48

dei quali € 4.336.411,91 relativi ad accertamenti dell'esercizio 2007, € 9.903.221,76 per esercizi

precedenti al 2004 ed il resto relativo ad accertamenti degli anni 2004/2006, secondo il dettaglio

già fornito nella tabella sul grado di anzianità dei residui attivi.

I residui antecedenti il 2004, peraltro, sono concentrati nel 2002, cui risalgono

accertamenti per € 8.752.880,26. Di questi ben € 8.661.038,32 sono da ascrivere alla CATEGORIA

Re/azione suiil1 ,'('r!ltea anuninistrativo"coflttlbile cseguiur presso il C 'oJ1lune di Civitanova .:\farclte

 144

Il - RISORSA 4180 - TRASFERIMENTI ORDINARI DA CAPITALE DELLO STATO, su cui risultano anche
ulteriori accertamenti per € 553.218,75 relativi al 2003.

Su alcuni di essi ci soffermeremo nell'esame del campIOne, come su alcuni residui

relativi alla CATEGORIA I - ALIENAZIONI DI BENI PATRIMONIALI, ove al 31.12.07 si registrano
residui per totali € 2.480.353,25 di cui solo € 1.439.886,65 di competenza.

Il dato su cui intendiamo soffermarci subito, in termini generali e prima di passare ad

esaminare il campione prescelto, riguarda invece i residui registrati sulla CATEGORIA V - RISORSA
4350 - PROVENTI DERIVANTI DAL RILASCIO DELLE CONCESSIONI EDILIZIE ED ONERI DI

URBANIZZAZIONE, di importo complessivo pari ad € 883.964,77 di cui solo € 665.785,26 relativi

al 2007.

Abbiamo già segnalato, in precedente paragrafo di questo capitolo della relazione, che in
base ai principi contabili questa specifica voce di entrata va accertata "per cassa", ovvero sia per
importi corrispondenti alle somme effettivamente riscosse e non in base all'esistenza di titolo
certo, liquido ed esigibile. Si tratta di un' eccezione ai principi generali, giustificata dalla
peculiare natura della risorsa, del tutto straordinaria ed eccezionale, da cui deriva, a livello
contabile, l'impossibilità tecnica della formazione di residui attivi.

Per questa ragione, l'esistenza nel rendiconto dell'Ente in esame di residui attivi sulla
RISORSA 4350 è del tutto irregolare ed essi vanno radiati senza indugio, in quanto la loro
presenza altera la corretta rappresentazione della situazione economico-finanziaria dell'Ente.

Questa, infatti, deriva dal rispetto delle regole standard di costruzione del documento
contabile, asseverate da autorità a ciò preposte, tali da consentire al lettore di trarre dal
documento le informazioni rilevanti secondo codici univoci di interpretazione.

Di certo l'incidenza di tale irregolare prassi contabile sulla capacità informativa del
rendiconto non è secondaria, se si tiene conto che l'eliminazione dei residui attivi in parola ha un
immediato e diretto impatto sul risultato d'amministrazione del 2007, facendolo scendere da €
2.369.301,68 ad € 1.485.336,91.

Di seguito esamineremo più in dettaglio il campione di residui attivi relativi alle entrate
del TITOLO IV.

• COSTO COSTRUZIONE PAGLIALUNGA DELIA - ACCERTAMENTO N. 803/1994 -

IMPORTO€ 8.167,16.

Ne/azione sui/a \'f.'njìcl1 an'llninistratiwH,:onhlbife eseguilO presso il Comune di Ci\'iianovl1 J1arche

 145

Si tratta dell'accertamento di oneri d'urbanizzazione. Il Servizio tecnico ha

riferito verbalmente al Servizio finanziario che la somma non è dovuta in seguito di
varianti in corso d'opera. Alcuna documentazione è stata fornita allo scrivente in merito,
ma è chiaro che il residuo sarà eliminato nel prossimo rendiconto in quanto insussistente.

• CONTRIBUTO REGIONALE PER LAVORI CENTRO RECUPERO - ACCERTAMENTO N.

561/1994 - IMPORTO € 51.152,93.

La somma è stata recuperata in seguito ad una transazione con la ditta esecutrice

dei lavori e ne verrà disposta la compensazione contabile. Nessun documento è stato
fornito allo scrivente per esaminare in dettaglio tale residuo.

• COSTO COSTRUZIONE FORNARI GIANFRANCO - ACCERTAMENTO N. 1011/1994 -

IMPORTO € 5.466,18.

Si tratta di un accertamento per oneri d'urbanizzazione. In seguito alla verifica

condotta dall'ufficio tecnico (nota n. 7769 del 12.2.09), effettuata su sollecitazione dello
scrivente, il Servizio finanziario ha riscontrato che la somma non è dovuta.

• REGIONE MARCHE CONTRIBUTO PER COLLEGAMENTO IDRICO TENNACOLA

ACCERTAMENTON. 2424/1997 -IMPORTO€ 58.092,95.

Si tratta del residuo di un contributo in c/c apitale concesso dalla Regione Marche.

Gli uffici dell'Ente non hanno saputo fornire documentazione sul residuo,
sull'utilizzo del contributo o sulle ragioni del mancato utilizzo, né l'impegno esattamente
corrispondente. Il Servizio finanziario ha assicurato che nel prossimo rendiconto sarà
eliminato, previa verifica con l'ufficio tecnico. È evidente, in ogni caso, il danno
cagionato dall'Ente dal mancato utilizzo di risorse all'epoca ingenti e disponibili, che
hanno nel tempo perso valore, a causa dei fenomeni inflattivi.

• PEEP S. M. APPARENTE - LOTTO N. XIV ALLA DITTA COEDI A COMPLETAMENTO -

ACCERTAMENTO N. 1760/2002 - IMPORTO € 26.250.

Il residuo corrisponde a quanto dovuto dalla società COEDI S.p.A. per

l'assegnazione del lotto XIV nell'area PEEP di S. Maria Apparente, effettuata con
deliberazione giuntale n. 224 dell' 8.4.02, che rinviava per il perfezionamento del
rapporto ad apposita convenzione da stipulare con la Società.

!?e!nzione sui/a l'cri;jìca anuninistratil'(H:onlclbile eseguila presso il Comune di Ch'itanova J1arche

 146

• PEEP S. M. APPARENTE - CESSIONE AR DITTA COEDI - ACCERTAMENTO N. 1616/2004

- IMPORTO € 25.620.

Il residuo corrisponde a quanto dovuto dalla Società COEDI S.p.A. per

l'assegnazione di ulteriori particelle ad integrazione del lotto V già assegnatole nell'area
PEEP di S. Maria Apparente, effettuata con deliberazione giuntale n. 34 del 21.1.04.

Gli uffici non hanno fornito nessun documento oltre le deliberazioni, In

particolare le convenzioni e gli atti di esecuzione delle deliberazioni, né hanno saputo
fornire ulteriori indicazioni circa l'avvenuto trasferimento delle aree e, in tal caso, le
ragioni per cui i crediti nei confronti della COEDI S.p.A. non siano stati riscossi.

• FINANZIAMENTO COMPARTO VIA TRIESTE - ACCERTAMENTO N. 2856/2002

IMPORTO€ 4.776.147,86.

• FONDI PER ADEGUAMENTO SCUOLA S. AGOSTINO - ACCERTAMENTO N. 2858/2002-

IMPORTO € 1.251.116,84.

• CONTRIBUTO PER RESTAURO CHIESA CROCEFISSO E SACRARIO CAP. 2524 -

ACCERTAMENTO N. 3433/2003 - IMPORTO€ 122.913,94.

I tre accertamenti indicati sono registrati sulla RISORSA 4180, cui abbiamo già
fatto riferimento in termini generali. Ai due più rilevanti corrispondono altrettanti
impegni di pari importo, rispettivamente n. 3826/2002 e n. 3855/2002.

Secondo le informazioni fomite dal servizio finanziario, essi corrisponderebbero

ai residui dei contributi regionali a valere sui fondi del Sisma, i quali vengono erogati, su
richiesta dell'Ente, in relazione ai pagamenti trimestrali da effettuare. Gli uffici, tuttavia,
non hanno saputo fornire alcun documento più preciso.

Inoltre, non si spiega come mai all'accertamento n. 3433/2003 corrisponda nel

2003 un impegno, il n. 2937/2003, di importo pari a soli € 70.622,68 con una differenza
non trascurabile ai fini della determinazione del risultato d'amministrazione.

• CASA LUCIANI EMIDIO/COMUNE DI CIVITANOVA MARCHE. PROVVEDIMENTI -

ACCERTAMENTO N. 2701/2003 - IMPORTO € 3.813,2.

Con la sentenza n. 111/03 il Tribunale di Macerata riconosceva in I grado il

diritto del sig. Luciani ad un'indennità di esproprio per le aree PIP della zona di S.M.

Relazione sui/a \'cr~/ìcl1 anun;'ljst,.ativo~c(mrt1bite eseguilO presso il Comune di Ciritalluva .,.Han;he

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Apparente, occupate dal Comune di Civitanova Marche. La deliberazione giuntale n. 467

dell'8.8.03, in attesa del riconoscimento del debito fuori bilancio da parte del Consiglio,
debito quantificato nel precetto in € 283.135,92, accettava l'accordo transattivo proposto,
rinunciava all'appello ed assumeva il relativo impegno, finanziandolo con le entrate
derivanti da altrettanti accertamenti, ciascuno corrispondente a quanto dovuto da
ciascuna delle imprese cui erano state assegnate le aree occupate.

Ad uno di questi accertamenti corrisponde il residuo in parola, che è stato

riscosso nel 2008 con reversale n. 4837 del 31.12.08.

~ TITOLO V - ENTRATE DERIVANTI DA ACCENSIONE DI PRESTITI

Nel TITOLO Val 31.12.07 erano rimasti complessivamente da incassare € 6.137.671,94 di

cui 4.906.891,35 relativi ad esercizi precedenti al 2007.

Per la trattazione di questi residui si rimanda al capitolo relativo all'indebitamento.

~ TITOLO VI - ENTRATE DA SERVIZI PER CONTO DI TERZI

Gli accertamenti effettuati a valere sul TITOLO VI per entrate da servizi per conto terzi
(ritenute, contributi, depositi cauzionali, ecc.) dovrebbero coincidere con i corrispondenti
impegni del TITOLO IV della spesa (non a caso si parla per i due titoli di "partite di giro").

Questo fondamentale principio contabile è cosi formulato dall'Osservatorio per la

finanza e la contabilità degli Enti locah49 ''per le entrate da servizi conto terzi, la misura
dell 'accertamento deve garantire l'equivalenza con l'impegno sul correlato capitolo delle
spese per servizi conto terzi". Nonostante tanta chiarezza, l'Ente l'ha violato, come risulta
dalla tabella seguente, in cui sono confrontati accertamenti ed impegni per servizi conto terzi
degli ultimi quattro rendiconti:

ACCERTAMENTI/RISCOSSIONI ED IMPEGNI/PAGAMENTI DI COMPETENZA

2004 2005 2006 2007
TITOLO VI Ace. 3.671.890,59 3.151.230,04 3.337.725,87 4.815.581,16
RISC. 3.174.198,92 2.765.853,76 2.894.412,95 4.413.276,49
TITOLO IV IMP. 3.679.419,83 3.155.006,92 3.337.848,36 4.815.567,40
PAG. 3.066.267,27 2.681.310,25 3.275.216,60 4.122.483,58

49 Citazione tratta dal punto 24 del Principio contabile n. 2 - Gestione nel sistema di bilancio, documento approvato
dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali del Ministero dell'Interno nella seduta
deIl'8.1.04.

f{elaziolU.? suila \'I:.'f'{jica an1lninistf'ativo-conftlbile eseguita presso il Comune di Ci\'iianova J1af'che

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La violazione del principio contabile enunciato dall'Osservatorio per la finanza e la

contabilità degli Enti locali è evidente, in quanto non vi è mai perfetta coincidenza fra impegni
ed accertamenti, ma non é l'unica. Il principio contabile n. 2 precisa ai punti 24 e 58 che le spese
e le entrate da servizi conto terzi "devono essere limitate a quelle strettamente previste
dall 'ordinamento finanziario e contabile con responsabilità del servizio finanziario sulla
corretta imputazione". Si tratta di un numero chiuso di ipotesi, un elenco tassativo che il
principio si fa carico di individuare. L'esame dell' elenco dei residui del Comune di Civitanova
Marche, invece, ha rilevato alcune voci che non rientrano fra le ipotesi previste in tale elenco. Il
punto sarà chiarito con alcuni esempi al momento di esaminare il campione selezionato.

Prima di procedervi, tuttavia, è opportuno offrire alcuni dati aggregati circa i residui dei
servizi per conto terzi.

Sul TITOLO VI delle entrate, al 31.12.07 rimanevano da riscuotere ca. € 1.414.750, mentre
sul TITOLO IV delle spese andavano incassati ca. € 2.393.816; nella tabella seguente distinguiamo
i residui per grado di anzianità.

Precedenti 2004 2005 2006 2007 Totale

TITOLO VI 966.617,50 297.445,94 168.231,92 98.634,97 402.304,67 1.414.749,97
TITOLO IV 785.870,33 24.851,03 32.664,62 35.270,86 693.083,82 2.393.816,66
La differenza cosi marcata che risul~a da questa tabella si spiega solo in parte con le
differenze fra accertamenti ed impegni di ogni esercizio e con la violazione del principio
contabile riscontrata nella tabella precedente.

Un'ulteriore spiegazione del fenomeno potrebbe rinvenirsi nel fatto che l'Ente abbia
incassato somme che non ha ancora riversato agli aventi titolo o che non ha integralmente speso
per gli usi destinati. In tal caso, poiché si tratta in vari casi di somme relative ad esercizi di oltre
un decennio fa, è cosa opportuna che gli uffici effettuino un'attenta ricognizione dei residui
passivi in parola, in modo da verificare l'eventuale maturazione della prescrizione in favore
dell'Ente. Lo scrivente ha selezionato tra i residui attivi alcuni accertamenti, onde verificame
sussistenza e corretta imputazione.

RESIDUI ATTIVI

• DEPOSITI CAUZIONALI EX ACCERT. N. 1516 DEL 31/12/83 - ACCERTAMENTI NN.

1100 E 1101/1994 - IMPORTO DI € 3.320,04 ED € 3.940,82.

!?elaZÙ)Il(! s/rifa w.'r?flca amministrf1tivo"conlc1biie eseguila presso i} ('oJnune di Ch'iiaJ1ova A1arche

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Si tratta di due depositi cauzionali. Gli uffici non hanno saputo fornire ulteriori
chiarimenti, se non che corrispondono ad accertamenti già effettuati il 31.12.83, il n.
1516/83 ed il n. 1517/83. L'assenza di documenti non consente di valutare le ragioni
della mancata riscossione e sussistono i presupposti per considerare spirato il termine di
prescrizione decennale che impedirebbe definitivamente all'Ente di riscuoterla.

• RIMBORSO DI SOMME DAI COMUNI INTERESSATI PER FITTO LOCALI UFF.

COLLOCAMENTO 88/89- ACCERTAMENTO N. 1151/1994 - IMPORTO DI € 1.172,87.

Il servizio finanziario non ha potuto fornire documentazione. Un aspetto non

secondario da rilevare è, in questo caso, la scorretta imputazione dell' accertamento.

Abbiamo già incontrato al TITOLO III la voce di entrata in parola, che corrisponde
al rimborso che altri Comuni debbono al Comune di Civitanova Marche per le spese da
questo anticipate per il fitto dei locali degli uffici di collocamento.

Tale entrata, infatti, va correttamente accertata e riscossa a TITOLO III, trattandosi

di una "partita di giro" solo in senso atecnico, tanto da non rientrare in alcuna delle
ipotesi previste dal principio contabile già citato.

• LAV. AMPLIAMENTO OSPEDALE PER DITTA QUATTRINI - ACCERTAMENTO N.

1182/1994 - IMPORTO DI € 1.710,76.

Secondo il Servizio finanziario, si tratterebbe di somme connesse alla costruzione

dell' ospedale generale di zona e recuperate in seguito ad una transazione, cui
corrisponderebbe l'impegno n. 4l26/2001di € 81.404,71.

Gli uffici non hanno fornito ulteriori chiarimenti né tanto meno documentazione,
sicché nulla può dirsi circa sussistenza e natura effettiva del credito, se non che
sicuramente non rientra fra le ipotesi di servizi conto terzi che possono essere registrate
nei TITOLI VI/IV.

• ARBITRATO DITTA LEI LIQ. COMP. AI COMP. DEI COLLEGI - ACCERTAMENTO N.

2578/1994 - IMPORTO DI € 69.696,89.

Si tratterebbe di un residuo per le somme che la deliberazione giuntale n. 1037 del

6.12.94 ha anticipato ai componenti del Collegio arbitrale che ha risolto la controversia
con la Ditta Lei per i lavori di realizzazione dell' ospedale. La ditta LEI è stata dichiarata
fallita con sentenza del Tribunale di Roma n. 66784 del 29.5.01.

Relazione sulla l'cl'ljlca amminL";tn.1tivcHJJnwbileeseguita presso il Comune di Civitanova J1arche

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Non si hanno ulteriori notizie della sorte del credito, ma è certo che anche questo
non rientra fra le ipotesi da inserire far le partite di giro.

• LAVORI URGENTI DI PUNTELLATURA E RIMOZIONI PARTI PERICOLANTI -

ACCERTAMENTON.1912/1996-IMPORTODI€ 115.297,46.

Il residuo origina dai lavori di puntellamento di Palazzo Ferretti, un edificio

privato pericolante, di cui l'Ente si è fatto carico con la deliberazione n. 431 del 14.5.96

dato il pericolo incombente per la pubblica incolumità, salvo recuperarli dal soggetto
proprietario. Gli uffici dell'Ente non sono stati in grado di fornire documenti che provino
l'avvenuta attivazione delle procedure per il recupero del credito e per l'interruzione dei
termini prescrizionale, che, pertanto, allo stato degli atti, risulterebbero spirati con
conseguente estinzione del diritto dell'Ente alla restituzione delle somme anticipate.

Oltre a questo, va rilevato che non pare si ricorre in ipotesi da ascrivere alle
partite di giro. In effetti, non rientra in alcuna delle ipotesi dettagliatamente elencate nel
principio contabile n. 2, né nella categoria generica, di cui al punto f) del medesimo
elenco, che fa riferimento ai "servizi effettuati per conto di terzi, come ad esempio le
elezioni europee, politiche, regionali o provinciali, e le consultazioni referendarie non
locali".

Nel caso in cui l'Ente localet<ffettui lavori d'urgenza su beni altrui per preservare
la pubblica incolumità, non svolge un servizio in favore del proprietario, anche se si
sostituisce ad esso, ma adempie ad una funzione propria. Né basta a far inquadrare il
movimento contabile tra le partite di giro il fatto che l'Ente abbia poi diritto al rimborso
di quanto anticipato, secondo i generali principi civilistici in materia.

La caratteristica propria delle partite di giro è che il movimento contabile, anche

laddove corrisponda ad un movimento finanziario, non ha alcun impatto economico sul
bilancio e resta nella sostanza meramente figurativo. Questo dato caratterizza tutte le
ipotesi espressamente individuate di partite di giro e non solo le anticipazioni
all' economo, ove è eclatante. Per lo più la necessaria estraneità del movimento contabile
al risultato economico dell'Ente è conseguenza del rapporto giuridico sostanziale
sottostante, al quale l'Ente è appunto propriamente estraneo, limitandosi ad agire per
conto di altri: cosÌ è per le ritenute, ove l'Ente non fa che riscuotere e riversare somme
derivanti da rapporti fra dipendenti e terzi (erario, enti previdenziali, sindacati,
finanziarie) o per le competizioni elettorali, ove agisce per conto del Ministero degli
Interni.

I?elazione sui/a l'cnlìca ammù7istrati)/(H ..'On/,1!Jife eseguila presso il Comune di Civitanova Marche
 151

Nel caso dei depositi, altra ipotesi prevista nel principio contabile, l'Ente è invece
pur parte del rapporto sotto stante, ma l'entrata/uscita corrispondente non può incidere
sulla gestione economica in quanto per sua natura costituisce una garanzia temporanea,
non una definitiva acquisizione.

Da questi elementi si ricava un altro carattere delle partite di giro, ove sia l'entrata
che l'uscita si fondano su un unico indistinto rapporto sotto stante.

Nel nostro caso, invece, l'Ente effettua i lavori per adempiere ad una funzione
propria, cui sarebbe tenuto anche qualora il bene fosse res nullius. L'entrata e l'uscita si
fondano su due rapporti distinti e che possono conoscere vita separata ed in entrambi
l'Ente è parte in prima persona e non per conto d'altri: sia nel rapporto con la ditta che
chiama ad effettuare i lavori che in quello con il proprietario, fondato sulla gestione di
cosa altrui.

Detto questo, è ovvio che non abbia senso la simultaneità di accertamento ed

impegno imputati sulle partite di giro per interventi come quello esaminato, dato che
l'Ente sarà comunque tenuto a pagare la ditta, indipendentemente dall'esito del rapporto
con il proprietario.

• DA PROVINCIA ENEL GIUGNO 2000 SCUOLE SUPERIORI SCADo 14.8.00 -

ACCERTAMENTO N. 2099/2000 - IMPORTO DI € 1.883,86.

La somma sarebbe dovuta dalla Provincia di Macerata quale rimborso delle spese
di energia elettrica per i locali assegnati all'LP.S.LA. Corridonia.

Il Servizio finanziario ha affermato che la partita sarà compensata nel quadro dei
rapporti di credito/debito esistenti tra gli Enti, ma non ha specificato i tempi.

Valgono le considerazioni già fatte al punto precedente circa la correttezza

dell'imputazione contabile.

• PAGAMENTO INDENNITÀ OCCUPAZIONE ALLOGGI ERP - ACCERTAMENTI DA N. 3016

AN. 3022/2001 - IMPORTI VARI.

Gli accertamenti corrispondono ad indennità dovute per l'occupazione di alloggi

dell'Istituto autonomo case popolari, requisiti dal Comune e assegnati a persone con a
carico sentenze esecutive di sfratto. Per l'occupazione in parola l'Ente è solidalmente
responsabile con i beneficiari del versamento di un'indennità commisurata all'equo
canone, per cui, in caso di morosità di questi, è tenuto a versare il canone.

Ne/azione sulla n.'l'!Jfca anuninistrativo-conftlbile eseguila presso il Comune di Civ~'tan(Jva J1an:he

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La deliberazione giuntale n. 58 del 15.2.01 ha disposto il pagamento delle

indennità maturate e non pagate e, contestualmente, il recupero nei confronti dei
beneficiari. Sarebbe in corso sul punto una vertenza legale.

Anche qui, il Comune non agisce per conto dei beneficiari, ma in base ad
un'obbligazione propria ed il movimento finanziario non è figurativo, non é estraneo al
risultato economico complessivo. L'imputazione contabile è pertanto scorretta.

• LIQUIDAZIONE LAVORO STRAORDINARIO ANNO 2003 - ACCERTAMENTO N.

3427/2003 - IMPORTO € 4.905,5.

Secondo il Servizio finanziario l'accertamento corrisponderebbe a somme dovute

dall' AT AC per lavoro straordinario e per le quali si verificherà la compensazione
nell'ambito dei rapporti di credito/debito esistenti.

L'Ente non ha fornito alcun documento a sostegno dell'esistenza del credito, che,
comunque, non pare correttamente imputato fra le partite di giro.

• DITTA APS COMPANY SRL PAGAMENTO INTERESSI DI MORA - ACCERTAMENTO N.

2712/2004 - IMPORTO € 5.000.

Il Servizio finanziario non ha saputo fornire alcuna spiegazione.

• AMMINISTRAZIONE PROV.LE DI MACERATA RENDICONTO EL. 12/13

ACCERTAMENTO N. 2789/2004 - IMPORTO € 124.387,46.

Si tratta del rimborso per le elezioni 2004 dovuto dalla Provincia di Macerata.

Il Servizio finanziario ha assicurato che gli importi verranno compensati tenuto

conto dei rapporti di credito/debito tra gli Enti, ma non ha precisato alcunché in ordine ai
tempi.

• PER CONTROPARTITA DI USCITA IVA - ACCERTAMENTO N. 3761/2004- IMPORTO €

17.461,97.

• LAVORI AMPLIAMENTO ED ADEGUAMENTO IMPIANTO DI DEPURAZIONE COMUNALE-

ACCERTAMENTO N. 2908/2006 - IMPORTO € 33.495,90.

Il Comune risulta a credito IVA verso l'erario. Pertanto, al fine di evitare di

assumere mutui per opere con IVA detraibile, si è iniziata la prassi di pagare a partite di
giro l'IV A detraibile sui servizi rilevanti ai fini fiscali, salvo poi effettuare le dovute
compensazioni contabili. L'imputazione contabile non pare corretta.

Relazione sulla ,,(r(lìca anllninistratil'(H:onfa!JUe eseguila presso il Comune di Civitanl}va,~1({n:he

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• AZIENDA SPECIALE SERVIZI CULTURA, TURISMO, TEATRO E SPETTACOLO

ACCERTAMENTO N. 2951/2005 -IMPORTO€ 100.000.

Il contratto di servizio, approvato dal Consiglio comunale con deliberazione n. Il

dell' 11.2.05, che regolava i rapporti fra il Comune di Civitanova Marche e la sua
azienda, prevedeva che il Comune potesse disporre in caso di bisogno anticipazioni di
cassa a favore dell' azienda, in attesa della riscossione dei contributi di istituzioni terze,
che queste versavano al Comune e che l'Ente era tenuto poi a riversare all'azienda.

Nel quadro di tale rapporto la deliberazione giuntale n. 800 del 28.12.05 ha

anticipato all'azienda una somma di € 100.000, a tutt'oggi non restituita e che avrebbe,
invece, dovuto esser conguagliata con i contributi di terzi man mano fossero giunti.

Secondo il Servizio finanziario, sarà compensata con debiti verso l'Azienda

Rossini, che è succeduta alla precedente, nel corso del 2009.

È evidente che la compensazione dovrà avvenire tenendo conto degli interessi

maturati, che, tuttavia, finora non sono stati nè accertati né richiesti all'azienda, per
quanto risulta dagli atti fomiti allo scrivente.

In secondo luogo, appare scorretta la scelta di appostare tale voce fra le partite di
guo, anche qualora vi fosse stata un'effettiva e stretta connessione con i contributi di
terzi, tale che il passaggio attraverso il bilancio comunale fosse solo formale.

Si sarebbe trattato, in ogni caso, di entrate propriamente comunali - altrimenti

non avrebbe avuto senso per i soggetti terzi non versarle direttamente all'azienda - e che
per scelta propria l'Ente aveva deciso di destinare all'azienda speciale, unitamente
all'affidamento dei servizi corrispondenti.

Non si vede ragione perché il bilancio non debba dare piena evidenza di tali
movimenti fra le ordinarie partite correnti.

Nel nostro caso, peraltro, è evidente che l'anticipazione ha avuto l'unica funzione
di sostenere l'azienda con un prestito ponte, tant'è che a distanza di anni ancora non è
stata "conguagliata" con i contributi delle istituzioni terze.

A ben vedere si è trattato a tutti gli effetti di un prestito e come tale l'operazione
sarebbe dovuta essere contabilizzata.

• LAVORI ADEGUAMENTO ED AMMODERNAMENTO MOLO SUD 2/\ LOTTO -

ACCERTAMENTO N. 2229/2007 - IMPORTO € 14.842,62.

Relazione sulla \'cqj1ca anllninistrativch.:onfl1!Ji!e eseguilO presso il Comune di Civitanova J1an.:lte

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L'accertamento deriva dalla determinazione n. 1125/RG del 18.6.07, che ha

liquidato il compenso incentivante la progettazione dovuto ad alcuni dipendenti della
Regione Marche, alla quale erano stata affidata la progettazione dei lavori di
risistemazione del porto, finanziati con fondi europei.

Risulta dalla medesima determinazione che i compensi incentivanti erano già stati
versati dall'Amministrazione comunale alla Regione Marche in base a quanto disposto
dalle precedenti determinazioni nn. 21 87/RG/2006 e 2337/RG/06; pertanto, nel liquidare
i compensi direttamente in favore dei dipendenti regionali, la determinazione n.
1125/RG/07, ha, altresÌ, disposto di richiedere alla Regione Marche il rimborso delle
somme versate.

Alla data della verifica, tuttavia, non era stato incassato il rimborso né pagati gli
incentivi ai dipendenti regionali, registrati al residuo passivo n. 3947/2007 di pari
importo.

Nel caso di specie pare corretta la condotta originariamente posta in essere

dalI'Amministrazione comunale, che ha versato i compensi all'Ente regionale e non
direttamente ai dipendenti di questa. In effetti, secondo quanto risulta dalla
determinazione n. l l 25/RG/07, l'incarico di progettazione è stato conferito alla Regione
Marche e non direttamente ai suoi dipendenti, per cui andava considerata come spesa per
servizi. Bene ha fatto, quindi, il Comune a versare le somme alla Regione Marche, che
poi avrebbe dovuto erogarli ai propri dipendenti.

Non è invece sicuramente corretta la contabilizzazione dell'operazione fra le

partite di giro, poiché il caso non rientra fra alcuna delle ipotesi previste, né si tratta, a
ben vedere, di un movimento meramente figurativo.

Qualora si trattasse di una prassi contabile dell'Ente e non di un caso isolato - non
abbiamo compiuto una verifica abbastanza estesa da poterlo dire - potrebbe apparire
come il tentativo di sterilizzare impropriamente alcuni movimenti ai fini del patto di
stabilità.

• LAVORI URBANIZZAZIONE ZONA PEEP FONTESPINA, RIFACIMENTO RETE IDRICA -

ACCERTAMENTO N. 2248/2007 - IMPORTO € 175.000.

L'accertamento riguarda la spesa per alcuni lavori di somma urgenza effettuati

sulla rete idrica della zona PEEP di Fontespina, disposti dalla deliberazione giuntale n.
306 del 9.7.07 in danno delle cooperative lottizzanti, in attesa della sentenza definitiva

Relazione suila l'cf'f:!'ca amministratil'o ..cOn!d!Jile eseguiw presso il Comune di Ci\'iianova :'farcite
 155

del Tribunale di Macerata chiamata a definire la controversia fra questi ed

Amministrazione comunale in ordine all'inadempimento degli obblighi assunti con le
convenzioni di lottizzazione.

L'importo in entrata corrisponde al rimborso del costo delle opere, che la

deliberazione ritiene di finanziare ponendolo a carico delle cooperative, in. caso di loro
soccombenza nel processo in atto, o, in caso contrario, mediante adeguamento tariffario
del servizio idrico integrato.

Un primo rilievo può essere mosso all'Amministrazione comunale e riguarda il

modo in cui ha finanziato gli interventi. Mancavano, infatti, i presupposti per procedere
ad un accertamento di entrata in corrispondenza della spesa effettuata.

Un accertamento si deve fondare su un credito certo, liquido ed esigibile, mentre

nel nostro caso non v'è certezza in ordine alle ragioni del credito, tanto da essere sub
iudice, né in ordine alla sua esigibilità.

Certo consapevole di questa difficoltà la deliberazione giuntale ha individuato

una modalità di finanziamento alternativa, nell'eventuale adeguamento delle tariffe
idriche, ma con ciò facendo ha peggiorato la situazione, dimostrando che il credito verso
i lottizzanti non era, al momento in cui l'accertamento veniva effettuato, così certo ed
esigibile.

Del resto, neanche il riferimento all'eventuale modifica delle tariffe idriche può
soddisfare le esigenze di certezza ed esigibilità che debbono presiedere ad un corretto
accertamento. Fintantoché la modifica non interviene non vi è alcun credito dell'Ente,
men che meno certo ed esigibile, ma solo, al più, un'intenzione condizionata.

L'accertamento in parola è, quindi, del tutto insussistente, in quanto non vi è a

suo fondamento un'adeguata ragione di credito, certa ed esigibile. Rispetto a tale rilievo,
diviene di secondaria importanza il fatto che l'imputazione di tali interventi sia stata fatta
fra le partite di giro, con cui non ha nulla a che vedere né nella sostanza (non è un
servizio effettuato "per conto" di terzi) né nella forma (non é di sicuro un movimento
meramente figurativo).

• VERSAMENTO TASSA ANNUALE DI REGISTRAZIONE PER IMMOBILI IN PIAZZA -

ACCERTAMENTO N. 2565/2007- IMPORTO € 368,1.

!?e!azirmc sui/a l'cr~j(ca amministrativrH,'onfllbi!e eseguilll presso il Comune di Cìvitanovo J1(]1'(:he

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Si tratta del rimborso per le spese di registrazione annuali del contratto di locazione dei
locali della ASUR n. 8, anticipate dal Comune con determinazione n. 1606 del 6.9.07. La somma
è stata incassata con reversale n. 377 del 20.2.08.

6.4.2 La dinamica della spesa e l'analisi dei residui passivi

La dinamica della spesa nel periodo 2004/2007, come risulta dalla tabella che segue, ne
ha visto un lieve decremento a livello aggregato, che si è ottenuto, tuttavia, a tutto scapito della
gestione in conto capitale, passata dal 24% al 18% a fronte di una crescita della spesa corrente
dal 49% al 63%.

SPESA - IMPEGNI/PAGAMENTI DI COMPETENZA PER TITOLI

2004 2005 2006 2007
IMP 27.525.623 30.296.816 27.491.425 30.102.936
I
RISe. 19.672.889 21.176.996 20.380.885 22.555.422
IMP 13.765.971 8.635.565 15.700.272 8.928.547
II
RISe. 1.187.320 1.409.967 2.030.029 1.517.318
IMP 10.513.526 3.045.994 3.200.113 3.404.830
III
RISe. 10.513.526 3.045.994 3.200.113 3.404.830
IMP 3.679.420 3.155.007 3.337.848 4.815.567
IV
RIse. 3.066.267 2.681.310 3.275.217 4.122.484
IMP 55.484.539 45.133.382 49.729.659 47.251.880
TOTALE
Rise. 34.440.001 28.314.267 28.886.244 31.600.054
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI

L'incremento della spesa corrente è in massima parte riconducibile all'incremento della

spesa per acquisto di servizi (INTERVENTO III), costantemente cresciuta nel quinquennio passando
dagli € 11.073.694 del 2004 ad € 13933.193 nel 2007, nonché della spesa per il personale
(INTERVENTO I), passata da € 7.979.567. ad € 8.775.362, ma anche della spesa per interessi
passivi (INTERVENTO VI), passata da € 2.454.072 ad € 3.505.148.

Quel che interessa, in questa sede, è la dinamica dei residui passivi, sintetizzata nella
tabella seguente.

RESIDUI PASSIVI DISTINTI PER TITOLO E PROVENIENZA - ANNI 2004/2007

TITOLO 2004 2005 2006 2007
prec. 2.642.615,56 3.298.182,34 5.028.398,59 4.052.805,68
I
cor. 7.852.734,41 9.119.819,97 7.110.540,22 7.547.514,10
prec. 21.864.493,27 22.723.843,22 19.789.140,35 17.737.708,17
Il
cor. 12.578.650,91 7.225598,19 13.670.242,81 7.411.228,39
prec. 311.670,81 311.670,81 O O
III
cor. O O O O

Relazione suiia \'cl'{jlca amministrativ(H.:onl,lbiie eseguila presso il Comune di Ci"iianova J1atche

 157
prec. 1.757.107,19 1.673.938,53 1.666.446,82 1.700.732,84
IV
coro 613.152,56 473.696,67 62.631,76 693.083,82
TOT. prec. 26.575.796,83 28.007.634,90 26.483.985,76 23.491.246,69
TOT. coro 21.044.537,88 16.819.114,83 20.843.414,79 15.651.826,31
I TOTALE Il 95.240.759,42 1 89.653.499,46 94.654.801,10 78.286.146,00
FONTE DATI: RENDICONTI ANNUALI

I residui provenienti da esercizi precedenti non mostrano una tendenza alla crescita,
rimanendo piuttosto stabili nel tempo, così come stabile è l'andamento dei residui relativi alla
gestione di competenza.

La tabella seguente dà conto del grado di anzianità dei residui passIvI esistenti al
31.12.07 distinti per titoli.

Esercizio
Residuo Precedenti 2004 2005 2006 2007 Totale
Titolo I 874.526,47 619.961,32 1.318.956,08 1.239.361,81 7.547.514,10 11.600.319,78
Titolo Il 11.920.512,34 744.830,92 849.750,47 4.222.614,44 7.411.228,39 25.148.936,56
Titolo III 0,00 O O O O O
Titolo IV 1.607.946,33 24.851,Q3 32.664,62 35.270,86 693.083,82 2.393.816,66

1 Totale 114.402.985,1411.389.643,2712.201.371,1715.497.247,11 115.651.826,31 139.143.073,00 1

La presenza di consistenti residui passivi provenienti da esercizi precedenti non è di per

sé patologica, tanto meno per le spese in conto capitale; per poterla valutare è necessario
verificare la ragione della permanenza delle varie partite contabili.

Va comunque tenuto presente che la scorretta rappresentazione della situazione

finanziaria dell'Ente, determinata dalla presenza di residui che dovrebbero essere radiati, é
sempre darmosa per l'Ente, anche sul lato passivo: la presenza di residui attivi insussistenti
induce a confidare su un avanzo inesistente, ma l'iscrizione di residui passivi cui non
corrisponde alcun debito o relativi ad opere concluse vincola delle risorse in realtà disponibili,
che restano inutilizzate, perdendo di valore e costringendo l'Ente ad adottare altre forme di
finanziamento onerose.

Una corretta "manutenzione" dell'elenco dei residui passivi è, quindi, altrettanto

necessaria di quella dei residui attivi.

Dato l'ingente importo dei residui passivi relativi ai primi due titoli della spesa, lo
scrivente ha ritenuto di approfondire la verifica, avvalendosi dell'elenco analitico.

).> TITOLO I- SPESE CORRENTI

Relazione sulla \'erUìca anuninistrativo-con!tlbile eseguita presso il COlJfune di ('ivital1ova,Han:1Je

 158

Per quanto riguarda le spese correnti (TITOLO I), risulta che al 31.12.07 su €
11.600.319,78 di residui totali ben € 10.725793,31 provengono dagli anni 2004/2007, mentre
non ve ne sono di antecedenti il 1998, se non per cifre irrisorie.

Lo scrivente ha, in ogni caso, selezionato un campione di residui passivi per verificare
che il riaccertamento sia stato correttamente compiuto.

• CONVENZIONE PER RISCOSSIONE COATTIVA DELLE ENTRATE PATRIMONIALI -

IMPEGNO N. 2010/1997- IMPORTO€ 10.279,27.

L'impegno fu assunto in base alla deliberazione consiliare n. 134 del 27.11.97, in

relazione all'affidamento dell'incarico per la riscossione coattiva entrate patrimoniali.
Secondo il Servizio finanziario andrà radiato per insussistenza nel prossimo rendiconto,
visto che per gli aggi dovuti suIJe riscossioni dei ruoli in parola, in ogni esercizio viene
assunto specifico impegno di spesa.

• CONCESSIONE COOPERATIVA IL NODO PARCHEGGI PIAZZA XX SETTEMBRE - IMPEGNI

NN. 3016 E 3017/1999- IMPORTO€ 10.752,90 ED € 14.873,96.

Si tratta di impegni assunti con la determinazione n. 403 del 3.5.99 verso la

cooperativa il Nodo per la gestione 'di alcuni parcheggi e che andranno compensati con il
credito di cui all'accertamento n. 2977 del 30.12.00, già visto.

• ISTITUZIONE DEL SERVIZIO EDUCATIVO PER MINORI IN SITUAZIONE DI DISAGIO -

IMPEGNO N. 3861/1999 - IMPORTO € 26.243,83.

Gli uffici dell'Ente hanno saputo solo spiegare che si tratta di impegno assunto
per fronteggiare le spese derivanti dall'istituzione dei servizi educativi per minori voluti
dalla legge regionale n. 285/88, ma non hanno prodotto documenti o altro che spieghi la
natura del debito e, soprattutto, la permanenza del titolo relativo.

• RIMBORSO ALLA SERIMA SPA DI QUOTE INDEBITE DI TRIBUTI VARI - IMPEGNO N.

4126/2000 - IMPORTO € 11.180,05.

La determinazione n. 473 del 9.11.00 ha disposto il rimborso alla Serima S.p.A.

di quote di vari tributi ritenute indebite. Gli uffici dell'Ente non hanno saputo spiegare
perché il rimborso non sia stato versato.

• CARNEVALE CIVIT ANOVESE. PROVVEDIMENTO RECUPERARE E IO PER ASSICUR -

IMPEGNO N. 2412/2002 - IMPORTO € 20.596,72.

Relazione .mila l'crfJìeo amministrativ()-COnfl1bile eseguita presso il ('o1J1unc di Civitanova ,Han:he

 159

Gli uffici dell'Ente non hanno saputo spiegare origine e natura dell'impegno,
assunto con deliberazione n. 16 del 14.1.02, non fornita allo scrivente. Il Servizio
finanziario ha segnalato che il debito, esistente nei confronti dell'Azienda Cine Teatro
Rossini, verrà compensato nel quadro della definizione dei reciproci rapporti fra il
Comune e questo suo ente strumentale.

• SERIMA PER COMPENSI SU INCASSI ICI 2002 - IMPEGNO N. 4125/2002 - IMPORTO €

9.186,62.

Si tratta dei compensi dovuti alla Serima S.p.A, concessionaria per la riscossione,
quale aggio sugli incassi dell'ICI: avendo l'Ente diversi ed importanti residui attivi per
ICI provenienti dai ruoli 2002 e precedenti, è stata accantonata la somma per i dovuti
aggi di riscossione verso tutte le concessionarie della riscossione, quale misura
prudenziale.

• AMBITO TERRITORIALE APPROVAZIONE PROGETTO ANZIANI E DISPERSIONE

SCOLASTICA - IMPEGNO N. 3123/2003 - IMPORTO € 11.178,45.

Gli uffici dell'Ente non hanno saputo fornire alcuna documentazione da cui
risultino le ragioni del debito e la loro' eventuale persistenza.

• SERVIZIO DI TRASPORTO SCOLASTICO - IMPEGNO N. 3661/2003 - IMPORTO €

56.641,70.

Si tratta del canone annuo riconosciuto ali' ATAC Civitanova S.p.A. dalla
deliberazione giuntale n. 343 dell' 11.2.03, che affidava alla Società per il 2003 il servizio
di trasporto scolastico. Gli uffici non hanno saputo spiegare le ragioni del mancato
pagamento.

• PIANO TERRITORIALE AMBITO XIV PROGETTO PRENDIAMOCI PER MANO - IMPEGNO N.

4049/2003 - IMPORTO€ 10.100,72.

L'impegno è stato assunto dalla determinazione n. 1367 del 21.11.03 per

finanziare il progetto in parola, ma il pagamento non è ancora avvenuto.

• RICONOSCIMENTO DEBITI FUORI BILANCIO - IMPEGNO N. 2616/2004 -

IMPORTO€ 109.451,88. L'impegno deriva dall'atto consiliare n. 136 del 29.11.02, che ha
riconosciuto quale debito fuori bilancio il disavanzo dell' Azienda Cine Teatro Rossini.

• INCARICO A CONTRATTO D'OPERA A TECNICO INDIVIDUAZIONE E STIMA AREE -

IMPEGNO N. 3266/2004- IMPORTO € 26.000.

Relazione sul/a ì'en/1ca anuninistrativrH.:onttlbi/e eseguita presso il Comune di Civitanova J1on:he

 160

L'impegno è stato assunto dalla determinazione n. 562 del 7.4.04 per far fronte
agli onorari dell'incarico professionale ad un professionista per l'individuazione e la
stima di alcune aree. Gli uffici non hanno saputo fornire documenti o spiegazioni circa
l'esito dell'incarico e le ragioni del mancato pagamento a tutt'oggi.

• LOCALI UFF. COLLOCAMENTO CONVENZIONE CON PROVINCIA - IMPEGNO N.

3821/2004 - IMPORTO€ 25.000.

L'impegno deriva dalla convenzione stipulata con la Provincia di Macerata per la

gestione degli uffici della circoscrizione per l'impiego, in base alla quale l'Ente si fa
carico del 50% delle spese di fitto. L'importo sarà compensato con crediti vantati
dall'Ente verso la Provincia di Macerata, nel quadro di un'operazione complessiva per la
quale sono già in corso contatti con. i funzionari preposti. La situazione verrà definita
entro giugno 2009.

• ASSUNZIONE SERVIZI SU AREA PORTUALE, PULIZIA, MANUTENZIONE,

SPAZZA MENTO - IMPEGNO N. 3316/2005 - IMPORTO € 9.482,14.

L'impegno, assunto con determinazione n. 350 del 25.2.05, riguarda i lavori in

area portuale che l'Ente svolge in base a convenzioni già esaminate. La somma è stata
pagata con mandato n. 3670 dell'8.8.08.

» TITOLO II- SPESE IN CONTO CAPITALE

Per quanto riguarda il TITOLO II, risulta che al 31.12.07 vi erano residui per €
25.148.936,56 di cui € 7.411.228,39 dell'esercizio corrente. Il dato significativo é che vi sono
residui per circa € 11.920.512,34 corrispondenti ad impegni assunti prima del 2004, di cui ben €
1.351.441,28 fino al 1999 compreso. Si tratta di impegni assunti per spese in conto capitale, cioè
per opere pubbliche e, se derivanti da mutui, dovrebbero corrispondere ad un accertamento fra i
residui attivi: per quelli più risalenti nel tempo è lecito ritenere che le opere siano state terminate
e la relativa contabilità chiusa, per cui non ha più senso mantenere il vincolo sulle risorse residue
corrispondenti, che dovrebbero andare in economia e finanziare altre opere. È possibile, inoltre,
che alcuni residui risalenti ad oltre il 1998 corrispondano a debiti ormai prescritti. Per verificare
le ragioni della permanenza del vincolo su tali risorse, lo scrivente ha selezionato un campione di
residui fra i più rilevanti e più risalenti nel tempo, chiedendo agli uffici dell'Ente di produrre
documentazione che attesti la permanenza della ragione giuridica a fondamento del residuo e lo
stato dell'opera, nonché, eventualmente, il numero dell'accertamento corrispondente e le ragioni
che ostano alla destinazione della somma ad altra opera.

Relazione slIlIa l'el"Uìcll anllninjst!'ativo~conrdbj!e eseguita presso il Comune di Ci\'iianova ,Harche

 161
• SENZA INDICAZIONE - IMPEGNO N. 1269/1994 - IMPORTO € 7.746,85.

L'impegno riguarda i lavori per la costruzione rete idrica del capoluogo, finanziati
con mutuo C. DD.PP. di nominali £ 400.000.000 posizione 302213400.

Il Servizio finanziario, verificata la situazione con l'istituto mutuante, eliminerà il

residuo per insussistenza congiuntamente al residuo attivo n. 2121 corrispondente, di
valore pari ad € 19.350,05.

• SENZA INDICAZIONE - IMPEGNO N. 1314/1994 - IMPORTO€ 146.279,70.

L'impegno riguarda il finanziamento dei lavori di costruzione della rete fognante

finanziati con il mutuo C.DD.PP. posizione 3109262.00, con ammortamento a carico
dello Stato ai sensi della Legge n. 650/79. I lavori sono terminati, ma non sono è stato
ancora avviato il procedimento per definire con gli organi competenti la destinazione dei
residui esistenti sul mutuo.

• SENZA INDICAZIONE - IMPEGNO N. 1317/1994 - IMPORTO € 56.839,62.

L'impegno riguarda il finanziamento dei lavori di costruzione rete fognante nera

di cui al mutuo C.DD.PP. posizione 3095448/01. I lavori sono terminati ma non ne è
stata chiesta la destinazione ad altra opera.

• MUTUO CASSA DD. PP. 134.000.000 - IMPEGNO N. 1488/1994 - IMPORTO € 18.034,25.

L'impegno corrisponde al mutuo posizione n. 4031305/00 con ammortamento a

parziale carico dello Stato ai sensi delle Legge n. 424/1985. Il residuo va eliminato per
insussistenza, in quanto corrisponde alla quota statale.

• LAVORI OSPEDALE FINANZIAMENTO 7.700.000 - IMPEGNO N. 2859/1995- IMPORTO €

26.575,39.

L'impegno riguarda i lavori per la costruzione dell'ospedale che risultano

terminati da tempo. Il residuo è insussistente e sarà eliminato nel prossimo rendiconto.

• SPESE PER COSTRUZIONE SCUOLA ELEMENTARE FONTESPINA - IMPEGNO N.

3445/1995 - IMPORTO € 89.540,32.

Il residuo si riferisce al mutuo C.DD.PP. posizione n. 4117929 che è stato

devoluto ad altri interventi con atti giuntali n. 277 e n. 278 del 30.6.08.

• SIST MARC VIA ALIGHIERI - IMPEGNO N. 1462/1994 - IMPORTO € 37.136,56.

Il residuo passivo riguarda i lavori di sistemazione dei marciapiedi di via Dante

Alighieri deliberati con atto giuntale n. 699 del 29.4.91.

Ne/azione sui/a vcrUìca anuninlstratfhH:onubile eseguilO pre5;so il Comune di Civitanova J1arche

 162

I lavori sono terminati da tempo, per cui, previa verifica congiunta tra Servizio
finanziariolUfficio tecnico, le economie andranno eliminate.

• LAVORI DI COLLEGAMENTO RETE ACQUEDOTTO COMUNALE CON IMPIANTO CON -

IMPEGNON. 3056/1997 - IMPORTO€ 59.018,23.

Il residuo riguarda i lavori di collegamento alla rete idrica di Tennacola, su cui si

richiama quanto già precisato in relazione all'accertamento n. 2424/1997.

• INTERVENTO STRUTTURALE APPROVIGIONAMENTO IDRICO INTEGRATIVO - IMPEGNO

N. 3207/1997 - IMPORTO€ 97.556,11.

Si tratta di lavori alla rete idrica per un importo di £ 2.700.000.000 + IVA,

finanziati con mutuo assistito da un contributo regionale in e/interesse ed approvati con
deliberazione giuntale n. 937 del 30.9.97.

I lavori sono stati rendi contati nel provvedimento giuntale n. 776 del 19.12.03,
per cui, previa verifica con l'ufficio tecnico, il Servizio finanziario renderà disponibili le
somme per altri interventi di investimento, visto che le spese per l'acquisizione delle aree
sono state sostenute con separato mutuo C.DD.PP. posizione n. 4363989.

• PARCHEGGIO CENTRO STORICO CIVITANOVA ALTA - IMPEGNO N. 3546/1997 -

IMPORTO€ 71.606,75.

L'impegno riguarda il progetto preliminare per i lavori di realizzazione di un

parcheggio a Civitanova Alta, deliberati con atto consiliare n. 117 del 27.10.97 e
finanziati con l'avanzo del 1996 - cap. 2837/36.

Il Servizio finanziario non è stato in grado di documentare lo stato dell'opera, ma

vi sarebbero pendenti vertenza in ordine all'esproprio delle aree che vincolano le risorse
in parola.

• APPROVAZIONE PROGETTO ESECUTIVO I LOTTO, II STRALCIO, PARTE B - IMPEGNO N.

3230/1998 - IMPORTO € 238.701,31.

L'impegno è stato assunto dalla deliberazione giuntale n. 561 del 14.7.98 per la
costruzione di loculi cimiteriali. La successiva determinazione n. 304/RG del 21.2.08 ha
accertato un'economia di € 232.070,80 destinandola ad altro utilizzo.

Non sono state fomite spiegazioni circa la differenza.

Relazione sulla \'er(Jìc/7 I7nuninistr(ltil'(H:onfl1biie eseguila presso il Comune di ('i\'iial1(iVa J1arche

 163

• DISPONIBILITÀ PER IMPEGNI AL 31.12.99 - IMPEGNO N. 4260/1999- IMPORTO €

5.966,11.

La somma residua è relativa all'indennità per l'esproprio di un'area utilizzata per

la realizzazione di un sottopasso, le cui procedure di pagamento non si sono potute
concludere per l'incertezza in ordine all'avente diritto, a causa di questioni di successione
e di fallimenti di alcune ditte interessate.

• PROGETTO ESECUTIVO MESSA A NORMA SCUOLA S. AGOSTINO - IMPEGNO N.

3458/2000 - IMPORTO € 135.704,99.

La somma residua dall' impegno assunto dalla deliberazione giuntale n. 1034 del
16.12.99 che ha approvato il progetto per la messa a norma della scuola S. Agostino,
finanziato con mutuo C.DD.PP.

I lavori non sono stati eseguiti in quanto, successivamente, sono stati richiesti alla
Regione Marche appositi finanziamenti nell'ambito delle risorse per il sisma, poi non
erogate, il che ha determinato ritardi nell'attivazione delle opere.

• RICONOSCIMENTO DEBITI FUORI BILANCIO PER ACQUISIZIONE AREE - IMPEGNO N.

3803/2000 -IMPORTO € 89.881,28.

L'impegno si origina dal riconoscimento di debiti fuori bilancio per l'acquisizione

d'aree, riconosciuti con deliberazione n. 46 del 7.6.00. L'ufficio non è stato in grado di
offrire chiarimento in merito alla permanenza del residuo.

• LAVORI SISTEMAZIONE PAVIMENTAZIONE - REALIZZAZIONE RETE IDROPOTA -

IMPEGNO N. 4471/2000 - IMPORTO€ 26.009,14.

La somma corrisponde al mutuo posizione 4380645/00 C.DD.PP. ed è stata

devoluta nel 2007.

• COSTRUZIONE LOCULI CIMITERIALI APPROVAZIONE PROGETTO ESECUTIVO -

IMPEGNO N. 3507/2001 - IMPORTO € 88.193,13.

La somma residua dall'impegno assunto con deliberazione giuntale n. 320 del

14.6.01, per i lavori di costruzione di loculi cimiteriali. I lavori devono essere collaudati.

• COMPLETAMENTO LAVORI DI RISTRUTTURAZIONE EDIFICO SAN SILVESTRO -

IMPEGNO N. 2893/2002 - IMPORTO € 129.114,22.

Ne/azione sui/a \'l;;rUicaamministl'ativo-confll/);Je eseguila presso il Comune di Civitanova .i\1arche

 164

L'impegno è oggetto di verifica nella parte relativa ai residui da erogare su mutui

C.DD.PP.

• DEFINIZIONE
AREASAGRIPANTIDA LOTTI7-8-6-5-PEEP FONTESPINA- IMPEGNON.
4299/2003 - IMPORTO€ 175.640,58.

L'impegno è stato assunto per le indennità dovute al sig. Sagripanti e corrisponde

agli accertamenti nn.2025-2026-2074 del 2003 di pari importo relativi a quanto ricavato
dalla vendita di aree PEEP Fontespina, incassati per euro 173.094,16.

L'ufficio non ha chiarito le ragioni del mancato pagamento.

6.4.3 Considerazioni di sintesi

L'esame del campione di residui, peraltro molto ristretto, ha rilevato varie irregolarità.

In primo luogo, vanno segnalate le numerose partite insussistenti, sia fra i residui attivi
che fra i passivi.

Il dato merita attenta considerazione non solo nei casi in cui la radiazione del residuo
insussistente incida sul risultato d'amministrazione, ma anche in quelli in cui al residuo attivo
corrisponda un residuo passivo di pari importo, come in ipotesi di residui di stanziamento. Il
principio di veridicità, infatti, impone che il bilancio offra esatta e piena rappresentazione
dell'effettiva situazione contabile dell'Ente, il che non accade allorché siano presenti numerose
partite non corrispondenti ad alcuna posizione di debito o credito.

Si intacca, in tal modo, la capacità di informazione che lo strumento contabile è chiamato

a dare al lettore, che deve poterlo interpretare secondo canoni i più possibili omogenei: fra
questi, quello che esclude la presenza di residui di stanzi amento nei bilanci degli enti locali.

In secondo luogo, è grave che i servizi dell'Ente abbiano dovuto riconoscere

l'insussistenza di alcune partite o la necessità di sollecitare i debitori al pagamento di debiti solo
allorché la verifica ispettiva ha richiamato l'attenzione su di essi.

Come anticipato in premessa, l'ultima operazione di riaccertamento dei residui è stata

compiuta in occasione dell'approvazione del rendiconto relativo all'esercizio 2007, cioè a
giugno 2008.

Il riaccertamento implica, secondo il disposto dell'articolo 228 del TUEL, "la revisione
delle ragioni del mantenimento in tutto o in parte dei residui", di cui sono responsabili i preposti
ai servizi competenti.

Relazione sul/a l't'!'~Jìc(} anuninistrativo.,conr(lbiie e,liegu;w presso il Comune di Civitanova ,t\1arclte

J
 165

È evidente che i responsabili dei servizi, che pur hanno confermato il mantenimento dei
residui di loro competenza in occasione dell'ultimo riaccertamento, non hanno effettivamente
eseguito la revisione delle posizioni loro affidate.

L'effettuazione di una puntuale revisione vale a scongIUrare anche fenomeni

prescrizionali o a rammentare l'esistenza di risorse inutilizzate, ed in tal caso si esalta la
funzione informativa e di memoria dell'elenco dei residui, completamente obliterata da una
revisione effettuata in modo superficiale.

Ricordiamo, a tal proposito, i danni che derivano dall'insussistenza non solo dei residui
attivi registrati nel rendiconto, che inducono a spese prive di effettiva copertura, ma anche dei
residui passivi. Essi vincolano risorse che potrebbero andare in economia e, sotto forma di
avanzo, essere utilizzate per altre opere; la lunga permanenza di residui passivi fittizi nel
rendiconto erode il potere d'acquisto delle economie reali sottostanti.'

Le considerazioni testé fatte assumono una particolare gravità in relazione ai residui del
Servizio tecnico: non solo alcuni residui riaccertati dal servizio a giugno sono risultati
insussistenti, ma i suoi uffici non sono stati in grado di fornire alcun chiarimento per molte
posizioni del campione.

Tale condotta viola l'articolo 228 del TUEL ed ogni principio di sana e prudente
gestione, poiché rischia di produrre all'Ente danni notevoli, alcuni dei quali già verificati nel
campione.

Ne/azione sulla l'f.'njìca anunil1istrativo-contll!Jile eseguilO presso il Comune di Cil'ii(llwva !lfu1'!:he

 166
CAPITOLO VII - L'INDEBIT AMENTO

7.1 Il ricorso all'indebitamento nel periodo 2004/2008

Il Comune di Civitanova Marche, secondo quanto risulta dai rendiconti di gestione

approvati e dalla contabilità, nel periodo 2004/2008 ha fatto ricorso aH'indebitamento
(accertamenti al TITOLOV delle Entrate) per complessivi € 33.218.577.

ACCERTAMENTI TITOLO V DELLE ENTRATE

2004 2005 2006 2007 2008
I ACC. 11.140.563 5.314.674 10.453.338 1.879.721 4.430.281
FONTE DATI: CONTI DEL BILANCIO 2003/2007 E PRECONSUNTIVO 2008

Si tratta quasi integralmente di accertamenti derivanti dalla stipula di mutui con la Cassa
Depositi e Prestiti, tranne:

a) due accertamenti del 2004 e del 2005 relativi a mutui contratti con l'Istituto per il credito
sportivo, per un importo complessivo di € 710.000;

b) tre mutui del 2006 contratti con la Banca Toscana per totali € 344.114,22;

c) la rinegoziazione dei mutui con la Banca Nazionale del Lavoro del 2004 per un importo
complessivo di € 6.955.956,8;

d) l'accertamento di € 223.280,63 per l'anticipazione di tesoreria utilizzata nel 2008.

Tali mutui si sono aggiunti allo stock precedente, portando il valore complessivo del
debito ad € 57.997.454,09 aH' 1.1.08 secondo quanto risulta dall'allegato mutui al bilancio di
previsione per l'esercizio 2008.

Il valore del debito all' 1.1.08 non corrisponde, come dovrebbe, a quello indicato nel
conto del patrimonio relativo al rendiconto 2007, che al 31.12.07 registra fra i debiti di
finanziamento, alla voce MUTUIE PRESTITI,un importo pari ad € 60.583.024,5.

L'Ente ha spiegato l'incongruenza affermando che l'applicativo informatico che produce

l'allegato non è in grado di incorporare automaticamente gli effetti di rinegoziazioni e
rimodulazioni, che in alcuni casi incidono sul valore del debito residuo, per cui si preferisce
mantenere il valore originario.

Tale prassi non è corretta: l'allegato mutui è un documento contabile dell'Ente e quindi
deve rispettare il principio di veridicità di cui all'articolo 162 TUEL.

In assenza di altri documenti certi, abbiamo comunque dovuto far riferimento all'allegato
mutui al bilancio preventivo 2008, che indicava un debito residuo al 31.12.08 pari ad €
54.671.911,74 così suddiviso per soggetto mutuante:

Relazione sui/a i'cr(/ica amministrativo-contabile es'cguilO presso il Comune di Civitanova J1arche

 167
- Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. 43.484.832,02

- Banca Nazionale del Lavoro 5.453.874,08

- CREmop 1.303.888,46 ,!

- Istituto di credito sportivo 979.105,95

~
,
- I.N.A. 972.408,51 !!.

- Banca delle Marche 946.213,85

- Banca CARIGE 756.400,00

- Unicredit 335.200,00

- Banca Toscana 321.853,74

- I.N.P.D.A.P. 95.243,92

- Cassa di Risparmio di Fermo 22.891,22

Nel 2008 l'Ente ha stipulato solo mutui con la Cassa depositi e Prestiti, che è l'istituto
con cui è maggiormente indebitato. Lo stock di debito con la C.DD.PP. vede sia mutui a tasso
fisso che mutui a tasso variabile, entrambi in gran parte oggetto di operazioni di finanza derivata
che esamineremo in apposito paragrafo.

Per quanto l'esposizione nei confronti della Banca Nazionale del Lavoro, invece, si tratta
in sostanza del mutuo a tasso fisso stipulato nel 2004 a seguito di rinegoziazione, per la cui
analisi rimandiamo ad altro apposito paragrafo.

Risulta, inoltre, che nel quinquennio 2004-2008 il Comune di Civitanova Marche:

• ha fatto ricorso ad anticipazioni di cassa;

• ha effettuato rinegoziazioni dei mutui in essere;

• ha stipulato contratti di interest rate swap;

• non ha effettuato emissioni obbligazionarie.

Dai dati relativi agli accertamenti del quinquennio risulta che in tale periodo l'Ente ha
utilizzato pressoché esclusivamente i mutui della Cassa Depositi e Prestiti quale forma di
accesso al mercato del denaro, eccezion fatta per rilevanti operazioni di rinegoziazione e
ristrutturazione del debito in essere, che hanno visto invece privilegiare il rapporto con la Banca
Nazionale del Lavoro.

Ne/azione suÉfa l'cnlìca anuninistrativo-cOnftlbile eseguiia presso il (,'omune tI; Ci\'iicmova ,Han:/re
 168

Di minore rilievo l'unica operazione di finanziamento effettuata con soggetto diverso dai
due menzionati: nel 2006 l'Ente ha deliberato di stipulare tre mutui a tasso fisso con la Banca
Toscana (rispettivamente di € 129.114,22 per l'acquisto di Villa Eugenia; di € 95.000 per lavori
al sistema fognante e di € 120.000 per la realizzazione di un impianto di sollevamento acque), il
cui esame non ha rilevato anomalie rispetto alle prescrizioni normative.

Il consistente stock di debito accumulato ha ovviamente generato nel periodo esaminato

un altrettanto rilevante flusso per la spesa del relativo ammortamento (interessi e quota capitale)
con oneri a carico del Comune di Civitanova Marche.

SPESA PER AMMORTAMENTO DEL DEBITO - 2003/2008

2004 2005 2006 2007 2008
QUOTA INTERESSI 2.454.072 2.230.298 2.219.524 2.717.247 2.854.651
QUOTA CAPITALE 3.568.726 3.045.993 3.200.113 3.404.830 3.385.207
TOTALE 6.022.798 5.276.291 5.419.637 6.122.077 6.239.858
FONTE DATI: CONTI DEL BILANCIO 2003/2007 E CONTABILITÀ 'OS50

Su tale andamento hanno inciso due fattori con effetti opposti: da un lato il consistente
ricorso al credito effettuato nel 2004 e nel 2006 e dall'altro la rimodulazione dell'ammortamento
in seguito alle rinegoziazioni, in particolare quelle effettuate con la Cassa Depositi e Prestiti nel
2005 e 2006 e con la Banca Nazionale del Lavoro nel 2004.

Lo scrivente ha quindi verificato che ricorressero le condizioni per l'accensione di mutui.

La prima deriva dall'articolo 203 TUEL, che consente il ricorso all'indebitamento solo se
sussistono i seguenti presupposti:

a) avvenuta approvazione del rendiconto dell'esercizio del penultimo anno precedente quello in
cui si intende deliberare il ricorso a forme di indebitamento;

b) avvenuta deliberazione del bilancio annuale nel quale sono incluse le relative previsioni.

Nel periodo 2003-2008 il Comune di Civitanova Marche ha deliberato il bilancio annuale

di tutti gli esercizi in cui ha acceso mutui ed ha regolarmente approvato tutti i rendiconti di
gestione fino all'esercizio 2007 incluso.

50 La spesa per interessi è stata ricavata dall'INTERvENTO 6 del TITOLOI, depurato da eventuali interessi per
anticipazioni di tesoreria e dalle somme registrate nel capitolo 139-1, dove, oltre ad oneri finanziari diversi di
minimo importo, sono imputati anche i differenziali negativi derivanti dalle operazioni di interest rate swap. La
quota capitale è stata ricavata dal TITOLOIII, depurato dalle somme imputate ad INTERVENTOl (anticipazioni di
tesoreria) e 5 (rimborso quota debiti pluriennali), dove è stato imputato quanto pagato per l'estinzione dei mutui
nel quadro dell'operazione di rinegoziazione del 2004.
La tabella, quindi, intende delineare l'andamento della spesa sostenuta dall'Ente per l'ammortamento del debito a
medio-lungo termine indipendentemente dai flussi connessi alle operazioni di ristrutturazione ed estinzione
anticipata di mutui.

Ne/azione slIlla l'crUìca amministrativ(J.-con/(l/)iie eseguita presso i1 ('o11lune di ('h'itanova J1an.:he

 169

Una seconda condizione è imposta dall'articolo 204 del TUEL, che nella formulazione
originaria stabiliva: "l'ente locale può assumere nuovi mutui solo se l'importo annuale degli
interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti ed a quello derivante da
garanzie prestate ai sensi dell 'art. 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto
interessi, non supera il 25 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del
rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui".
La disposizione è stata modificata una prima volta dall'articolo l, comma 44, della Finanziaria
2005, che ha ridotto la percentuale dal 25% al 12% ed una seconda volta dall'articolo l, comma
698, della Finanziaria 2007, che ha aumentato la percentuale dal 12% al 15%.

Il Comune di Civitanova Marche, nei bilanci di previsione relativi agli esercizi del
periodo 2003/2008, ha sempre rispettato tale limite. Nella tabella che segue, inoltre, abbiamo
considerato i dati registrati nei conti del bilancio, verificando che il limite sarebbe stato rispettato
anche a consuntivo ed anche nel caso che fra gli interessi si considerino i flussi negativi derivanti
da swap.

SPESA PER INTERESSI- ART. 204 TUEL

INTERESSI 2.454.072 2.230.298 2.219.524 2.717.247 2.854.651

ENTRA TE CORRENTI 29.771.965 31.213.912 28.491.448 32.264.851 33.983.042
RATIO 8,24% 7,15% 7,79% 8,42% 8,40%

INTERESSI 2.454.072 2.230.298 2.269.524 3.170.469 3.505.148

ENTRATE CORRENTI 29.771.965 31.213.912 28.491.448 32.264.851 33.983.042
RATIO 8,24% 7,15% 7,97% 9,83% 10,31%
FONTE DATI: CONTI DEL BILANCIO 2004/2007 E CONTABILITÀ 2008

Risulta, tra l'altro, che l'Ente ha avuto una capacità mutuabile residua molto elevata,
seppur puramente teorica, visto che gli equilibri di bilancio, come già visto, non consentono
all'Ente di accollarsi l'onere di ammortamento di ulteriori mutui.

Un terzo ordine di limiti e condizioni circa l'assunzione di mutui deriva direttamente

dall' articolo 119 della Costituzione, in base al quale gli Enti locali possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento (c.d. golden rule). La norma, ribadita
dall'articolo 202 del TUEL, è precisata dall'articolo 3, comma 18, della legge 24.12.03, n. 350,
che contiene un elenco tassativo delle operazioni che costituiscono investimento ai sensi
dell'articolo 119.

f?elazloné' suila l'erUìca amm;nistratiFo-contabile eseguita presso il Comune di Civitanova J1arc!le

 170

Per verificare il rispetto della golden rule da parte del Comune di Civitanova Marche, lo
scrivente ha chiesto un prospetto da cui risultassero gli investimenti finanziati con i mutui
stipulati negli anni 2003/2008 (allegato 23).

Dal prospetto è stato estratto un campione (allegato 24), per il quale è stata chiesta copia
della documentazione da cui risultasse il dettaglio dell'intervento finanziato, cioè le
deliberazioni giuntali che hanno approvato il progetto con la relativa relazione, in caso di
realizzazione di opera pubblica o che hanno indicato i beni da acquistare, nel caso di forniture.

Dall'esame delle deliberazioni giuntali e dalle relazioni allegate ai progetti, risulta che le
opere pubbliche finanziate mediante indebitamento e selezionate nel campione rientrano nella
nozione di investimento, così come definite dall'articolo 18 della legge 24.12.03 n. 350.

Rientrano nella nozione di investimento anche gli acquisti di forniture di beni mobili
selezionati nel campione.

L'Ente ha quindi rispettato le condizioni previste dalle norme del TUEL per il ricorso
all' indebitamento.

7.2 Il residuo da erogare sui mutui in ammortamento

Dal sito internet della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. è possibile ottenere l'elenco del
residuo da erogare sui mutui che sono stati accesi negli anni precedenti dall'ente debitore. Si
tratta, in sostanza, della differenza fra l'ammontare complessivo del mutuo concesso e quanto
effettivamente riscosso dall'Ente. E' fisiologico che tale "residuo" ammonti complessivamente a
somme relativamente piuttosto consistenti, in conseguenza dei tempi di realizzazione delle opere
pubbliche, che sono sempre alquanto lunghi. Ovviamente la quota residua dovrebbe essere tanto
maggiore quanto più è ravvicinata la data di concessione del mutuo, e dovrebbe via via ridursi
con il passare del tempo. E' ragionevole ipotizzare che un periodo medio di 3-4 anni successivo
all'accensione di un prestito sia più che sufficiente per ritenere che l'opera finanziata sia stata
ultimata con la chiusura della relativa contabilità finale e che l'eventuale eccedenza (residuo) fra
l'ammontare del mutuo concesso e la spesa sopportata sia stata utilizzata per il finanziamento di
altri investimenti. Come risulta dal report estratto dal sito della CC.DD.PP. relativo al Comune
di Civitanova Marche (allegato 25), i residui da erogare alla data della verifica ammontavano
complessivamente ad € 6.771.203,28 di cui: a) € 6.590.795,73 per finanziamenti ordinari; b) €
167.840,12 per finanziamenti per leggi speciali; c) € 12.567,43 per finanziamenti con contributo
c/rata.

l?elazioJ}c su1fa l'I:.'I'~jìCl1amminis[rativ(H.:onfabi!e eseguila presso il Comune di Civitanova J1arche

 171

Una quota significativa di dette somme è riferibile a mutui concessi dal 2003 .in poi, ma
un'altra, di dimensioni significative, è riferita a mutui concessi da molto più tempo, fino a 40
anni fa. Abbiamo limitato la nostra attenzione ai mutui relativi a finanziamenti ordinari, per i
quali il report registra un residuo totale da erogare, per mutui concessi fino al 2002 e non ancora
devoluti, pari ad € 651.289,05.

In sede di verifica lo scrivente ha chiesto al Servizio finanziario dell'Ente di indicare lo

stato dell'opera finanziata, la data ed il provvedimento con cui ne è stata chiusa la contabilità o,
in caso contrario, le ragioni che ostano e che hanno impedito di chiedere la devoluzione del
mutuo per tutti quelli concessi fra 1962 e 2002.

Il responsabile del Servizio tecnico è stato in grado di fornire in tempi utili per la verifica
solo una sintetica tabella (allegato 26), dacui, pur non rispondendo pienamente alle richieste
dello scrivente, si ricava che almeno alcune delle opere per le quali era stato acceso il mutuo
sono state concluse, per cui il relativo residuo può e deve essere devoluto o ne deve essere
richiesta l'erogazione.

Ai sensi dell'articolo 5 del Decreto del Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione
Economica del 7.1.98, i residui dei finanziamenti a totale carico dell'Ente e riguardanti spese
definitivamente accertate, per importi inferiori al 5% del mutuo, ovvero, nei casi in cui si superi
tale percentuale, sia comunque inferiore al limite di importo fissato per le devoluzioni (€ 5.000),
possono essere erogati su semplice richiesta alla CC.DD.PP. Negli altri casi vige l'istituto della
devoluzione di cui al successivo art. lO dello stesso decreto. Appare opportuno invitare l'Ente a
procedere in tal senso.

Nella fattispecie si rende necessario che il Servizio tecnico verifichi tutte le posizioni, a
partire da quelle con residuo inferiore ad € 5.000, per le quali è possibile la devoluzione su
domanda e che in totale rappresentano un importo pari ad € 15.490,15 per i soli mutui fino al
2002 con ammortamento a carico dell'Ente.

È necessario che l'Ente verifichi con attenzione il persistere delle ragioni che impongono
di mantenere vincolate le somme residue sui mutui. Una simile opera, se fatta puntualmente,
consente di liberare risorse e finanziare investimenti senza ricorrere all'accensione di nuovi
prestiti, con un'economia delle relative spese.

Relazione sui/a l'er~jìca amministratil'o-conl(l/)ile eseguiw presso il Comune di Civitanova J1an.:he

 i
':

172

Ciò appare tanto più necessario se si tiene conto che ritardi ingiustificati nella
devoluzione delle economie sono fonte di danno economico, in primo luogo a causa della
differenza negativa per l'Ente fra gli interessi versati alla CC.DD.PP. e quanto dalla stessa
riversato in relazione al residuo non erogato ed in secondo luogo a causa dell'erosione del
capitale indotta dai fenomeni inflattivi sul capitale giacente per lunghi periodi di tempo.

7.3 L'utilizzo dei risparmi derivanti dalla rinegoziazione dei mutui

Secondo quanto riferito dal responsabile del Servizio finanziario, nel corso del periodo
2003-2008 il Comune di Civitanova Marche ha aderito alla proposta di rinegoziazione di mutui
formulata dalla Cassa Depositi e Prestiti nell'anno 2005 ed a quella di rimodulazione formulata
nel 2006 ed ha rinegoziato i mutui in essere con la Banca Nazionale del Lavoro nel 2004.

Esamineremo separatamente le tre operazioni.

~ la rinegoziazione con la Cassa Depositi e Prestiti del 2005

La deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 16.6.05 ha autorizzato

l'Amministrazione a rinegoziare/convertire alcuni mutui alle condizioni di cui alla circolare
della Cassa Depositi e Prestiti n. 1257 del 29.4.05, secondo due schemi: rinegoziazione a tasso
fisso ed indicizzata all'inflazione. Le due strutture sono state successivamente approvate da due
determinazioni dirigenziali diverse, che hanno allungato fino al 31.12.34 l'ammortamento di tutti
i mutui interessati. La determinazione dirigenziale n. 1135/RG del 20.6.05 ha determinato di
rinegoziare alcuni mutui a tasso fisso portando lo ad un massimo del 5,46%, mentre la
determinazione n. 1136/RG del 20.6.05 ha determinato di procedere alla rinegoziazione
indicizzata all'inflazione di mutui per un debito residuo complessivo di € 5.793.126,18.

Le risorse rese disponibili dalla rinegoziazione dovevano ritenersi vincolate a spese per
investimenti e non potevano essere utilizzate per dare copertura finanziaria a nuovi impegni di
spesa di parte corrente. È in tal senso il parere espresso il 6.11.03 dall'Osservatorio per la
finanza e la contabilità degli Enti locali, secondo il quale il vincolo é diretta applicazione del
divieto posto dal nuovo testo dell'articolo 119, comma 6, della Costituzione, che vieta il
finanziamento di spese correnti a mezzo di indebitamento.

/?e/azione sui/a \'f.".~jica anuninistratil'(H,:on!ll!Jile t'seguita presso il Comune di CivitaNova Jfan.:he

 173

Tale orientamento, peraltro, ha trovato conferma in una decisione della Corte dei Conti -
Sezione Regionale di Controllo per la Liguria (deliberazione n. 61/2007). In essa si afferma che
" ... la diminuzione dell 'importo delle rate annuali non può essere considerata nel suo complesso
come un <risparmio> in quanto è ampiamente compensata da un aumento degli oneri per il
servizio del debito scaricato sui bilanci futuri, chiamati a far fronte al rimborso di quote del
debito ed al pagamento degli interessi conseguenti all'allungamento della scadenza. Ad una
minore spesa attuale dell 'Ente corrisponderà, quindi, una maggiore spesa nel periodo
intercorrente tra la scadenza originaria del debito ... e la scadenza posticipata .... Le risorse
liberate attraverso un allungamento del periodo di rimborso del capitale devono, quindi,
ritenersi derivanti da una sostanziale operazione di indebitamento dell 'Ente. L'operazione
finanziaria che ha come conseguenza pratica quella di procurare all 'Ente disponibilità liquide
aggiuntive immediate (pari al minore importo delle rate di rimborso del debito) in cambio della
restituzione del capitale residuo in un arco di tempo più lungo rispetto a quello previsto dal
piano di ammortamento dei mutui originari (e dei maggiori interessi connessi alla dilazione)
equivale, infatti, sostanzialmente ad una operazione di indebitamento, anche se effettuata in un
contesto di rimodulazione del debito già esistente. Conseguentemente, le disponibilità
finanziarie aggiuntive per il bilancio dell 'ente che pone in essere l'operazione, derivanti da una
<spalmatura> del debito residuo in un arco temporale più lungo, stante il divieto posto dall 'art.
119 Cast., non possono essere utilizzate per ilfinanziamento di spese correnti ma devono essere
destinate a spese di investimento .... ".

Il Comune di Civitanova Marche, quindi, avrebbe dovuto destinare a spese

d'investimento i risparmi conseguiti in ciascun esercizio dal 2005 al termine originario di
ciascun mutuo. La deliberazione consiliare n. 35/05 (allegato 27) ritiene di aver assolto a tale
obbligo vincolando le economie derivanti dalla rinegoziazione "per il finanziamento delle spese
di investimento, per ilfinanziamento delle rate di ammortamento dei mutui di nuova costituzione
o per l'estinzione o la rinegoziazione parziale o totale di operazioni di Interest rate Swap".

Non pare che l'Ente abbia assolto all'obbligo dianzi detto, imposto da esigenze di sana
gestione ancor prima che da principi giuridici, seppur di rango costituzionale. Innanzitutto il
vincolo è apposto in modo generico, sin dalla quantificazione.

La deliberazione consiliare n. 35/05 non indica il valore del risparmio, che Viene In
qualche modo quantificato in due prospetti allegati (allegato 28): il primo fa riferimento ai
risparmi sugli oneri di ammortamento dei mutui rinegoziati, che vengono quantificati in €
418.039,74 per il 2005 mentre vengono stimati in € 517.534,6 per il 2006 ed € 512.359,25 per il

Ne/azione sui/a veqjlca amministrativo-contdbile eseguila presso il Comune di Civitanova J1an:he

 174

2007; il secondo fa riferimento ai mutui convertiti, quantifica gli effetti finanziari per il 2005 in
€ 87.903,45 e li stima in € 96.831,02 sia per il 2006 che per il 2007.

Non risulta, tuttavia, che le stime provvisorie siano stati successivamente quantificate con
esattezza e, soprattutto, che siano state ripetute per gli anni successivi, laddove l'ammortamento
originario dei mutui si estendeva per alcuni fino al 2021.

Il Comune di Civitanova Marche non può aver apposto un vincolo di destinazione su

risparmi che non ha neanche quantificato esattamente.

In secondo luogo, l'Ente ritiene che avrebbe soddisfatto il vincolo anche la destinazione
dei risparmi ai ratei di nuovi mutui, il che non appare corretto e rappresenta una violazione
dell' articolo 119 della Costituzione: tale destinazione non può essere considerata spesa per
investimento.

A tacer d'altro le rate dei nuovi mutui comprendono senza meno anche una quota
interessi, che sicuramente é spesa corrente e non investimento.

Inoltre, l'articolo 3, comma 18 della legge 24.12.03 n. 350 definisce le operazioni che
costituiscono investimento ai fini dell' articolo 119 della Costituzione e, fra di esse, non è
elencata l'assunzione di mutui per l'attuazione di altri investimenti. Il che corrisponde ad un dato
sostanziale: le risorse destinate al pagamento delle rate dei mutui in ammortamento sono parte
integrante della gestione di parte corrente del bilancio.

Di fatti, l'Ente ha finanziato gli investimenti con l'ulteriore indebitamento rappresentato

dai mutui contratti ex novo, non con i risparmi da rinegoziazione, come richiesto dall'articolo
119. AI più si potrebbe sostenere - se avessimo certezze rispetto al quantum - che la
rinegoziazione abbia creato le premesse per assumere nuovi debiti, ma non che i risparmi siano
stati utilizzati per investimenti.

L'articolo 119 della Costituzione impone di destinare i proventi derivanti da

indebitamento specificamente ad investimenti, non a generica spesa in conto capitale e l'articolo
30, comma 15, della legge 27.12.02 n. 289 colpisce con una sanzione peçuniaria gli
amministratori che non abbiano rispettato tale vincolo di destinazione.

La presenza di disavanzi di parte corrente a consuntivo è argomento che conferma,

peraltro, che anche nella sostanza il vincolo costituzionale non è stato rispettato: la gestione
corrente del bilancio a consuntivo non ha manifestato avanzi sufficienti a compensare i risparmi
derivanti dalla rinegoziazione, come abbiamo visto nell'apposito paragrafo.

Relazione sl/fla w.>ri}fcaanuninis[ratiwH ..'onlllblle eseguùa presso il Comune di Civitanova J1(ln.;he

 175

Ad avviso dello scrivente, la mancata apposizione di uno specifico vincolo già in sede di
preventivo sarebbe stata comunque scorretta, anche in presenza di avanzi di parte corrente
corrispondenti o superiori ai risparmi: il rispetto dei vincoli va apprezzato in relazione alla
redazione del bilancio preventivo, anche se, certo, ne va monitorata l'attuazione fino al
consuntivo, i cui dati aggregati possono tuttavia risentire di variabili aleatorie.

Nel caso di specie, peraltro, la mancanza del vincolo a preventivo è tanto più grave in
quanto ha senz'altro congiurato nel determinare a consuntivo l'esito testé descritto.

Nel nostro caso i risparmi da rinegoziazione - che, secondo gli autorevoli avvisi già citati,
sono a tutti gli effetti nuovo indebitamento - non sono stati destinati a spesa per investimenti, ma
a garantire l'equilibrio corrente, a causa dell'assenza di apposito vincolo nelle deliberazioni di
approvazione del preventivo.

~ la rinegoziazione con la Cassa Depositi e Prestiti del 2006

La deliberazione del Consiglio comunale n. 40 del 31.5.06 ha autorizzato

l'Amministrazione a rinegoziare/convertire alcuni mutui alle condizioni di cui alla circolare
della Cassa Depositi e Prestiti n. 1265 del 5.5.06, secondo due schemi: rinegoziazione, per i
mutui contratti prima del 31.12.96 e conversione, cioè estinzione e sostituzione con nuovo
mutuo, per quelli contratti successivamente, allungando per tutti il periodo di ammortamento di
ulteriori 30 anni e mezzo.

Alcune note del responsabile del servizio finanziario allegate alla deliberazione (allegato
29) quantificavano in € 130.588,94 per il 2006 ed in € 253.002,78 per il 2007 le economie
derivanti dalla rimodulazione, che la deliberazione vincolava a spese d'investimento.

Anche in questo caso, abbiamo un vincolo limitato al solo biennio 2006 e 2007 e non
anche quantificato ed esteso agli esercizi successivi.

~ la rinegoziazione con la Banca Nazionale del Lavoro del 2004

La deliberazione del Consiglio comunale n. 85 del 29.11.04 ha dato indirizzo

all' Amministrazione di valutare la convenienza economica di procedere o alla rinegoziazione di
una serie di mutui in essere con istituti di credito privati o alla loro estinzione anticipata,
finanziandola con un nuovo mutuo con la Banca Nazionale del Lavoro.

La determinazione dirigenziale n. 2112/RG del 22.12.04, integrata dalla n. 2210IRG del

31.12.04, vista l'indisponibilità degli istituti di credito ad addivenire alla rinegoziazione, ha
deciso di contrarre con la Banca Nazionale del Lavoro un nuovo mutuo a tasso fisso per €

Ne!azione sui/a 1'erijìca amministrativa-contabile eseguita presso il Comune (t; Civiimwva ,l'forche
 176
6.955.956,8 da destinare all'estinzione di mutui in essere con alcuni istituti, per un valore
complessivo del debito residuo pari ad € 6.888.992,93 oltre alle commissioni di estinzione
anticipata.

11nuovo mutuo ha decorrenza 1.1.05 e scadenza 30.12.19 e prevede 30 rate a quota

capitale crescente con un tasso fisso.

Ai flussi liberati da tale rinegoziazione vanno applicati i medesimi principi già visti in
tema di destinazione dei risparmi da rinegoziazione. Ed in effetti la deliberazione n. 85/04
sembra tener parzialmente conto di tali principi allorché stabilisce di non destinare a spesa
corrente le risorse liberate dalla rinegoziazione.

11 vincolo, cosÌ apposto, è tuttavia del tutto insufficiente a garantire il rispetto del
principio generale, perché:

a) i risparmi non sono quantificati, pur potendo esserlo con estrema semplicità, stante la
natura a tasso fisso del nuovo mutuo;

b) non destinare i risparmi a spesa corrente, con formula in negativo, non garantisce di per
sé, in positivo, che essi siano destinati ad investimento, concetto più ristretto di quello di
spesa in conto capitale.

In sostanza, l'Ente ha violato più volte il vincolo che esigenze di sana gestione e principi
costituzionali impongono sui risparmi da rinegoziazione, non destinando ad investimenti
l'indebitamento corrispondente.

7.4 Le operazioni di finanza derivata

11 Comune di Civitanova Marche ha fatto un ampIO ricorso a strumenti di finanza

derivata per ristrutturare il proprio debito, entrando in tale mercato sin dal 2001.

Nel seguente prospetto elenchiamo i contratti stipulati51 (allegato 30), unitamente alla
determinazione dirigenziale che le ha approvate ed ad altri dati salienti. Le operazioni indicate
all'interno della doppia riga erano estinte al momento della verifica.

IRSN. STIPULA DD/RG NOZIONALE. INIZIO SCADENZA TIPO

107004 07112/2001 1258/01 18.075.99 I ,00 31/12/2004 31/12/2012 PURPLE COLLAR

159862 01/07/2003 742/03 35.800.727,33 DOUBLE F1XED

30/06/2003 31/12/2022
UP&DOWN
181008 15/03/2004 395/04 25.425. I 52,58 DOUBLE F1XED
31/12/2003 31/12/2022
UP&DOWN

5J Abbiamo contraddistinto ciascuna operazione con il numero di codice del contratto 1RS indicato a fianco delle
firme. Va tenuto presente che in alcuni casi tale codice di riferimento è mutato.

Relazione suila 1lcl'ijìca {.1nuninistratiI'CH:onttJbi!e eseguila presso il Comune di ('iritanova .,11an.:l1e

 177
199232 15/03/2004 395/04 10.366.713,10 31/12/2003 30/06/2032 PURPLE COLLAR

160309 15/03/2004 395/04 10.807.209,79 31/12/2003 31/12/2013 IN &OUT

209347 15/03/2004 395/04 835.332,02 30/06/2013 31/12/2022 COLLAR

244084 02/03/2005 384/05 24.434.503,81 31/12/2004 31/12/2021 PURPLE COLLAR

FONTE DATI: CONTRATTI DI IRS PRODOTTI ALLO SCRIVENTE

Di seguito esamineremo separatamente le varie operazioni, rilevando per ciascuna

eventuali irregolarità.

Precisiamo anticipatamente che sono state tutte concluse con la Banca Nazionale del
Lavoro S.p.A., cui pertanto ci riferiremo genericamente come "Banca" nel seguito del paragrafo.

Il fatto si spiega facilmente, se si considera che in realtà tutti i contratti elencati non sono
che successive ristrutturazioni dell'operazione originaria del 2001, conclusa con la Banca
Nazionale del Lavoro.

Sul punto va però fatta un'osservazione.

La BNL è stata scelta dal responsabile del servizio finanziario con determinazione n.
1258/RG del 7.12.01 in esito ad una procedura selettiva riconducibile allo schema della trattativa
privata, ovverosia, dopo una prima indagine di mercato, è stata proposta a vari istituti una
determinata struttura di interest rate swap chiedendone la quotazione e scegliendo l'istituto che
aveva offerto l'up front più elevato.

Con una nota aggiuntiva al contratto ongmano (allegato 30) è stata negoziata una
clausola che, in base a quanto precisato nella deliberazione giuntale n. 625/0 I e nella
determinazione a contrarre n. 1258/RG/Ol, impegna la Banca contraente a fornire assistenza e
consulenza per l'intera durata del rapporto contrattuale con riguardo in particolare all'attività di
predisposizione, valutazione di nuove ipotesi di ristrutturazione del debito, assistenza nell'analisi
finanziaria e nelle attività connesse ad operazioni in strumenti derivati.

In sostanza, con il contratto relativo all'originaria operazione di IRS, la Banca è venuta a

cumulare in sé la funzione di contraente e di advisor, che ha poi svolto in relazione a tutte le
successive operazioni di ristrutturazione.

I contratti successivi all' IRS n. 107004, infatti, non sono che ristrutturazioni del primo,
che l'Ente ha effettuato tenendo conto della consulenza della Banca e dell' andamento del
mercato monitorato con l'ausilio di questa.

Ne/azione sulla ì'erijìca I1mministrativo-conla!Jile eseguila presso il Comune ct; Ch,'itanova Jlarc;he
 178

Già nella deliberazione n. 352 del 24.6.03, che prelude alla prima ristrutturazione, il
duplice ruolo di advisor e di contraente della BNL emerge chiaramente: da un lato l'istituto
monitora il mercato per l'Ente, dall'altro formula proposte di ristrutturazione.

Identico copione nel caso della seconda ristrutturazione, resa necessaria dalla
rinegoziazione del debito sottostante.

La BNL fa la proposta che è alla base della deliberazione n. 639 del 17.11.03, che dà il
via libera all'operazione di modifica dell'IRS, ma prima della stipula, in veste di consulente
consiglia l'Ente di rinviare l'operazione in quanto non conveniente da effettuare nell'anno in
corso, consiglio puntualmente accettato dall'Ente con la deliberazione n. 713 del 10.12.03;
infine, in esito all'attività di monitoraggio del mercato svolta in collaborazione con gli uffici
dell'Ente, la BNL ha formulato la proposta accolta dalla deliberazione n.146 del 12.3.04 che è
alla base della terza ristrutturazione.

E così ancora nel caso dell'ultima ristrutturazione: la deliberazione n. 145 del 2.3.05 l'ha
attivata sollecitata dalla proposta formulata dalla BNL nel quadro della sua attività di assistenza
e consulenza.

Tale condotta degli amministratori non appare in linea con esigenze di sana gestione
dell'Ente.

È necessario che l'advisor sia diverso dall'istituto di credito con cui si stipula il contratto
in derivati, visti i concreti rischi di contrasto di interessi posti nella duplice veste di consulente e
di controparte contrattuale dell' Amministrazione in capo ad un soggetto unico.

È stato, infatti, chiarito che "Considerata la sicura competenza in materia finanziaria

dell 'intermediario finanziario con il quale l'ente intende concludere l'operazione e la
particolare natura ed entità degli interessi in gioco occorre che la posizione dell 'advisor e
quella dell 'operatore finanziario vengano distinte nettamente, anche al fine di evitare possibili
conflitti di interesse" e che "sicuramente non risponde alla sana gestione finanziaria dell 'ente la
scelta di un advisor che studi e predisponga uno specifico intervento e che poi venga incaricato
di realizzare l 'operazione"s2 .

L'Ente ha gestito le importantissime operazioni di ristrutturazione dell'originaria IRS

all'interno del rapporto di consulenza instaurato con il contraente originario e come momenti di

52 Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 52/2008.

Relazione sulla l'cl'!/ìca amministrlltivo-cont,lbi!e esexuùa prc.\'so il Comune di ('iviianova Marche

 179

questo rapporto, mentre avrebbe dovuto alternativamente coinvolgere un advisor esterno o

proporre le soluzioni individuate dalla Banca ad altri istituti, onde farle eventualmente quotare.

Il Comune di Civitanova Marche ha invece accettato che la BNL da un lato valutasse

come consulente il valore di mercato delle operazioni di volta in volta in essere, dall'altro
costruisse proposte di rinegoziazione delle condizioni: lo squilibrio informativo che deriva da
tale duplicità di ruoli non è da ritenere estraneo a certe opacità nelle condizioni contrattuali che
in seguito verificheremo e cui è forse da ricollegare l'andamento negativo delle operazioni.

Non solo. Non può in alcun caso ritenersi corretta la condotta dell'Ente che si è limitato a
trattare con il solo contraente originario in vista delle ristrutturazioni dell'originario IRS.
Trattandosi di altrettanti contratti di interest rate swap sarebbe stato necessario ogni volta
effettuare procedure selettive per scegliere l'altro contraente 53.

Un ulteriore rilievo generale riguarda la competenza a decidere l'attivazione di

operazioni di finanza derivata. Presso l'Ente la determinazione a contrarre è stata assunta dal
dirigente sulla base degli indirizzi fomiti dalla Giunta comunale.

Sul punto, tuttavia, la Corte dei conti, in sede di controllo, ha chiarito che "questi
contratti impegnano l'attività e le risorse dell 'ente per molti anni, ponendo vincoli sull 'utilizzo
delle risorse future. Conseguentemente, un ruolo centrale è riservato al Consiglio comunale,
organo esponenziale della popolazione di riferimento dell'ente, che è l'unico soggetto che può
valutare l'opportunità e la convenienza di porre vincoli ali 'utilizzo delle risorse future. ... Al
Consiglio comunale è riservata, in linea generale, la potestà di adottare gli atti che impegnano e
vincolano l'utilizzo delle risorse finanziarie per più esercizi, poiché deve approvare, inter alia, i
piani finanziari, deliberare la contrazione dei mutui non previsti in atti fondamentali già
deliberati dallo stesso Consiglio e, in generale, le spese che impegnino i bilanci per gli esercizi
successivi,,54.

La medesima pronuncia ha aggiunto che "La delibera del Consiglio non può limitarsi ad
autorizzare l'operazione in modo generico, ma deve contenere l'indicazione dei principali
obblighi e vincoli finanziari che l'ente intende assumere, per la ragione che le modalità
operative prescelte possono condizionare, per lungo tempo, le possibilità di utilizzo delle risorse
dell'ente, e quindi della collettività amministrata".

53 Sulla necessità di procedere a procedure selettive per scegliere l'altro contraente anche in caso di IRS, si vedano
la già citata deliberazione della Sezione per la Lombardia n. 52/2008 e quella della Sezione regionale per la
Basilicata n. 173/2008.
54 Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 63/2008.

Relazione sulla l't'l'alca amministrativo~conll1bile eseguila presso il Comune di Ch'ital1ova .Marche

 .~

180 ~

Nel nostro caso il Consiglio comunale si è limitato a incorporare nel bilancio preventivo
gli effetti degli IRS, ma non ha adottato alcuna deliberazione in cui i contratti siano stati
analizzati almeno nei principali effetti di medio-lungo termine ed autorizzati.

Presso il Comune di Civitanova Marche sono state deliberazioni giuntali ad autorizzare le

operazioni in modo non generico, indicando analiticamente, gli indirizzi operativi che dovevano
condurre alla conclusione del contratto nonché i vincoli finanziari che l'Ente intendeva
assumere. La giurisprudenza, tuttavia, ha ritenuto che la Giunta comunale difetti di competenza
in materia, in particolare nell'indicare le condizioni che definiscono il profilo di rischio
dell' operazione55•

Le determinazioni a contrarre appaiono quindi viziate, In quanto autorizzate da mere

deliberazioni giuntali.

» IRS N. 107004

L'operazione ha ristrutturato l' indebitamento sottostante costituito da mutui stipulati al

tasso fisso medio del 6,12%, che hanno rappresentato il capitale nozionale su cui calcolare i
flussi scambiati tra Comune e Banca, alle seguenti condizioni:

A) Tasso debitore Banca = 6,12%;

B) Tasso debitore Comune =

per Euribor 6 mesi> 4% e < 5,8% ~ 5,98%

per Euribor 6 mesi ::s 4% ~ 6,12% (cd knock out)

per Euribor 6 mesi 2: 5,98% ~ Euribor + 1,85% fino ad un massimo 9,6%.

Quale parte integrante dell' operazione, una quota dei flussi sono stati attualizzati e
versati dalla Banca come premio di liquidità (cd up front) all'atto della stipula, per un importo
complessivo di € 1.058.737.

Non pare utile approfondire l'esame di questa prima operazione: il contratto è stato
stipulato prima che la legge n. 448/01 ed il relativo Regolamento d'attuazione ponessero vincoli
in ordine agli interest rate swap ammissibili ed il successivo contratto IRS n, 159862, stipulato
1'1.7.03, l'ha estinto nel quadro della ristrutturazione dell'operazione.

55 Così, oltre alla pronuncia citata nella precedente nota, anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Campania, pronuncia n, 4/2008 del 27,5,08.

Relazione sul/a l't.'J'ijlCl1 anuninistratil'(H,:On/,(l!Ji!e eseguita presso il Comune di ('i\'iianova ;'1oJ'C:he

 181

Rileviamo, invece, che il premio di liquidità è stato incamerato dall'Ente al Titolo III
delle entrate correnti fra i PROVENTI DIVERSI (accertamento 2843/2001 effettuato sul capitolo 507
- codifica 3053520) ed ha finanziato, quindi, la generalità indistinta della spesa corrente.

La correttezza di tale condotta, sia sotto il profilo contabile che sotto quello dell'utilizzo
della risorsa, dipende ovviamente dalla natura che si voglia riconoscere all' up front.

Per definire il punto giova far riferimento ad una serie di fonti, succedutesi nel tempo:

il Principio contabile n. 3 approvato dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli

Enti locali del Ministero dell'Interno nella seduta del 15.01.04, recita: "L'eventuale
entrata derivante dalla contrazione di swap finalizzati alla ristrutturazione dei tassi di
interesse del residuo debito riguarda la rimodulazione del debito precedentemente
contratto per investimenti ed incide sulle condizioni economico-jìnanziarie e gli equilibri
del bilancio di medio-lungo termine; pertanto va considerata una entrata straordinaria
da allocare nel titolo IV delle entrate" e quindi da destinare al finanziamento degli
investimenti (titolo II della spesa);

- il Presidente della Corte dei Conti, nel corso dell'audizione del 3.3.05 di fronte alla
Commissione Finanze della Camera dei Deputati, avente ad oggetto "Indagine
conoscitiva sulle problematiche relative alla diffusione di strumenti finanziari derivati",
ha sostenuto " ... Il premio di liquidità si risolve, infatti, in un anticipato versamento di
fondi che sconta l'attualizzazione sui relativi tassi contrattuali a carico della
controparte, oppure si ripercuote sullo spread. Sostanzialmente, seppure incorporata in
uno swap, si tratta di operazione analoga alla contrazione di un mutuo, laddove la sua
concessione comporta un tasso o uno spread che attualizza il premio corrisposto in via
anticipata ali 'ente. Nella specie ricorre, perciò, una forma di ricorso al mercato
finanziario che, in generale per tutti gli enti, richiede il rispetto delle medesime
condizioni e vincoli stabiliti per ogni forma di ricorso a indebitamento. Da escludere
perciò la sua destinazione a spesa corrente";

- la recente circolare del Ministero dell'Economia - Dipartimento del Tesoro - Direzione II

prot. 63013 del 22.6.07, che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Magistratura
contabile, ha affermato che i derivati sono identificati dalla normativa vigente come
strumenti di gestione del debito, non come indebitamento e, pertanto, "non sono
configurabili come operazioni di indebitamento";

Relazione suila l'enfieo anuninistl'otj\,(H_'onf{lbile eseguira presso il Comune di ('i"danoro ,-\1arche

 182

varie sezioni di controllo della Corte dei Conti sostengono da tempo ed hanno ribadito
anche successivamente alla circolare del 22.6.0756. "non conforme alla sana gestione
finanziaria l'utilizzo per spese correnti ripetitive di entrate straordinarie per ... flussi
difjèrenziali originati da contratto di swap". Secondo la Corte si tratta di una di quelle
"forme di ricorso al mercato finanziario previste dali 'art. 199, letto g) del TU 267/2000
a sostegno degli investimenti, la quale richiede il rispetto delle medesime condizione e
vincoli stabiliti per ogni forma di ricorso a indebitamento. Da escludere perciò la sua
destinazione a spesa corrente": l'anticipazione andrebbe allocata al TITOLO IV;

da ultimo il legislatore ha positivizzato l'interpretazione più rigorosa da sempre fatta

propria dalla Corte dei conti: l'articolo 62, comma 3-bis, del d.!. 25.6.08 n. 112, come
modificato in sede di conversione, ha inserito "l'eventuale premio incassato al momento
del perfezionamento delle operazioni derivate" fra le operazioni considerate
indebitamento ai sensi dell'articolo 3, comma 17, della legge 24.12.03 n. 350, per cui la
registrazione della somma deve avvenire addirittura al TITOLO V.

É vero che principi, pronunce e norme citate sono successive alla riscossione del premio
di liquidità da parte dell 'Ente ispezionato nel 200 l, ma il loro contenuto era già implicito nel
contesto ordinamentale nazionale e pertanto tali "prescrizioni" erano già valide anche ex ante.

Il che non è privo di rilievo sostanziale, se si considera che la legge costituzionale

18.10.01 n. 3, che ha vietato agli enti territoriali di ricorrere ad indebitamento se non per
finanziare investimenti (cd. golden rule), è entrata in vigore il 9.11.01 ed era quindi vigente alla
data di stipulazione del nostro IRS e dell' acquisizione al bilancio del relativo up front.

L'Ente ha, perciò, contabilizzato in modo erroneo l' up front e di conseguenza ha sottratto
le corrispondenti risorse - frutto di indebitamento - alla destinazione cui erano vincolate, cioè ad
investimento. La condotta dell'Ente non sarebbe del resto corretta, anche se si accogliesse
l'interpretazione fatta propria dal Dipartimento del Tesoro, che non riconosce agli strumenti
derivati natura di indebitamento. La sana e corretta gestione finanziaria di un Ente vuole che le
entrate straordinarie siano utilizzate per finanziare spese altrettanto occasionali e straordinarie e
non imputate genericamente ed indistintamente a coprire la spesa di parte corrente, costituite
anche da spese ripetitive e costanti.

56 Tra tutte richiamiamo la pronuncia della Corte dei Conti - Sezione regionale di controllo per la Lombardia n.
596/07 del 26.9.07.

Relazione sulla l'cn/ìca amministra!ivo-confllbile eseguÌla presso il Comune di Civitanova {'farcite

 183

Il premio di liquidità derivante dai contratti di swap è per sua natura un'entrata
straordinaria e come tale, anche laddove la si imputasse fra le entrate correnti, andrebbe
utilizzata esclusivamente per coprire spese non ripetitive, garantendo tale destinazione con
l'apposizione di un apposito vincolo.

E non basta, in quanto per valutare quale debba essere il corretto utilizzo delle somme
rivenienti dai contratti di swap si deve tener conto dell'intrinseca aleatorietà che la caratterizza,
tale che a fronte del premio di liquidità attuale essi possono generare differenziali anche
pesantemente negativi in futuro.

Si condivide, pertanto, la posizione assunta dalla Sezione regionale di controllo per la

57
Liguria , che, stigmatizzando la destinazione delle entrate derivanti dagli swap a spese ripetitive
di parte corrente, ha precisato "il principio di prudenza suggerirebbe l'opportunità della
costituzione di un Fondo rischi che vincoli i risparmi iniziali eventualmente ottenuti con lo
swap, da utilizzare nel corso della durata del contratto, nel caso in cui occorra provvedere al
versamento di dijftrenziali negativi".

L'Ente non si è attenuto a tali principi di sana e prudente gestione finanziaria

nell'utilizzazione del premio di liquidità.

Si può anzi sostenere a ragion veduta - se si considera l'estrema entità del premio di
liquidità (pari a quasi il 6% del nozionale) ed il fatto che esso è stato versato immediatamente
alla stipula mentre lo scambio di flussi era previsto iniziare solo nel 2004 - che nel caso di specie
si è fatto un uso improprio dello strumento di finanza derivata, piegato a sopperire a problemi
immediati di liquidità spostandone il costo nel futuro.

Questo è stato scontato dall'Ente implicitamente nelle condizioni sfavorevoli che hanno
"zavorrato" l'IRS, ma si è poi manifestato esplicitamente al momento di estinguere il contratto,
come sarà chiaro al prossimo punto.

~ IRSN.159862

II contratto ha ristrutturato l'operazione precedente, contestualmente estinta, ampliando il

debito sotto stante interessato e quindi il capitale nozionale, nonché modificando radicalmente le
condizioni.

57 Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per" la Liguria, pronuncia n. 23/07 del 30.5.07.

Ne/azione sulla w.'J'{jìc(J amministrativ(J-contd!>i!e eseguiw presso il Comune di Civiiwwva ,11an:he

 184

In base al contratto la Banca é tenuta ad erogare un tasso predeterminato e differente per

ciascun semestre dalla stipula all'estinzione, in misura progressivamente decrescente
corrispondente al tasso medio sul residuo debito sotto stante.

Il Comune è tenuto a versare un tasso predeterminato (5,3% dal 30.6.03 al 31.12.14;

5,2% dal 31.12.14 al 30.6.20; 5% dal 30.6.20 al 30.6.21; 4,3% dal 30.6.21 al 31.12.22), ma gli
sono fissate delle soglie up e down ( il cd. corridor), variabili nel tempo, al cui raggiungimento o
sforamento da parte dell'Euribor 6 mesi scatta l'applicazione di un tasso di default pari al 7,7%.

Parte integrante dell'operazione è l'estinzione del precedente contratto del 7.12.01, che
l'Ente ha espressamente richiesto e che non è stata priva di un pesante "costo di sostituzione",
assorbito nelle condizioni della nuova operazione. Più precisamente, l'Ente ha chiesto che
fossero attualizzati una quota dei flussi dovuti dalla Banca, da utilizzare in parte per compensare
il mark to market negativo generato dall'IRS n. 107004 ed il resto, pari ad € 310.000, versati alla
stipula sotto forma di premio di liquidità.

Alla data di stipula di questo contratto non era ancora stato emanato il DM 1.12.03,
contenente norme restrittive sull'utilizzo degli IRS, per cui non avrebbe senso approfondirne
ulteriormente la struttura. Tanto più che esso è stato anticipatamente estinto dal successivo
contratto IRS n. 181008 del 15.3.04. Ci limitiamo a rilevare due elementi, comunque rilevanti.

In primo luogo, il premio di liquidità erogato dalla Banca è stato incamerato dall'Ente al
Titolo III delle entrate correnti fra i PROVENTI DIVERSI (accertamento 2373/2003 effettuato sul
capitolo 507 - codifica 3053520), con ciò che ne segue in base a quanto già indicato nel
precedente paragrafo.

Va però precisato che costituisce a tutti gli effetti premio di liquidità anche la quota
utilizzata per compensare il mark to market negativo del precedente contratto estinto. Non solo
gli € 310.000 effettivamente incassati, ma tutto l'importo dei flussi dovuti dalla Banca ed
attualizzati si è "scaricato" sulle condizioni dell'IRS, gravando sui flussi futuri in cambio di un
beneficio finanziario attuale.

L'Ente ha pagato il costo di sostituzione per estinguere l'IRS n. 107004 anche se esso
non è stato quantificato espressamente nel nuovo IRS e non ha avuto registrazione contabile, il
che è di per sé scorretto e meritevole di rilievo: non aver dato evidenza contabile al costo di
sostituzione, compensandolo direttamente ed implicitamente con parte del premio di liquidità,
viola i principi di universalità ed integrità del bilancio.

Relazione sui/a ì'l;'r~jica llmministrativo'"contd!Jile c,\;eguita presso il C01ìJune di Civitaflova ;\1an.:he

 185

Il primo impone che tutte le operazioni riconducibili all'Ente locale ed i relativi valori
finanziari, economici e patrimoni ali entrino' nel sistema di bilancio, in modo che questo dia
rappresentazione veritiera e corretta dell'andamento dell'Ente; il secondo rafforza il primo
vietando che negli strumenti contabili dell'ente si dia luogo a compensazioni di partite58.

A ben vedere, neanche nel contratto è indicato il valore del mark to market negativo, che
quindi non è stato reso con trasparenza nell'accordo tra le parti.

Il responsabile del servizio finanziario, su nostra specifica richiesta, ci ha comunicato via

e-mail che esso ammontava ad € 450.000, ma non ha saputo offrirci alcun documento a sostegno
di questa quantificazione.

Non pare conforme alla sana gestione finanziaria dell'Ente aver stipulato un contratto in
condizioni di simile opacità rispetto a termini essenziali. In ciò, del resto, si sconta sicuramente
l'ambiguo ruolo rivestito dalla Banca, ad un tempo advisor e contraente.

Dietro a questa irregolarità se ne nasconde un'altra, sostanziale.

Una quota dell'up front é stata destinata a compensare il mark to market negativo del
precedente IRS: tale utilizzo non è conforme con il vincolo di destinazione che grava sul premio
di liquidità, considerato come forma di indebitamento.

È, infatti, pacifica la qualificazione come flussi di parte corrente dei differenziali

derivanti dal valore di mercato dell'operazione chiusa.

Per chiarire tale orientamento richiamiamo la recente delibera n. 39/2008 della Corte dei
Conti - Sezione Regionale di controllo per l'Umbria, nella quale si specifica "Nel momento in
cui il contratto di mutuo si conclude occorre prendere atto degli effetti prodotti, attraverso il
mark to market, che misura il valore - positivo o negativo - del contratto a quella data. Inoltre
occorre tenere conto del principio di contabilità economica, secondo cui i costi vanno imputati
ali 'anno di riferimento. Ora, poiché, come detto, lo swap rinegoziato costituisce, a tutti gli
effetti, un nuovo contratto, è necessario contabilizzare il valore (negativo nel caso di specie) del
contratto di mutuo, ormai concluso, riportandolo in bilancio al titolo l, intervento 8 e quindi
inserendolo come spesa corrente di natura straordinaria.

58 Richiamiamo in merito i punti 34 e SS. delle Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali, documento
approvato dall'Osservatorio per lajìnanza e la contabilità degli enti locali del Ministero dell'Interno nella seduta
del 4.07.02.

Re/azione suila vcri!ìca amministrativo-conlcl!Jile eseguÌ/a presso ii Comune di Cil'it{ulOva {Warclle

 186

Tale valore deve essere, infatti, finanziato con entrate di natura ordinaria e non sembra corretto
incorporarlo in una nuova operazione, senza evidenziarlo in alcun modo. Questo
comportamento potrebbe trovare parziale giustificazione solo nel caso in cui la perdita sia
compensabile con eventuali benefici (in ogni caso di tasso e non di up front) che si conseguono
nell 'anno, fèrmo restando che - anche in tale circostanza - per il principio della trasparenza, è
necessario procedere ad una contabilizzazione distinta e non ad una compensazione di partite.
Da ciò se ne deduce che la compensazione della perdita di estinzione nel nuovo contratto di
swap - se non correttamente riportata in bilancio - si configura come una forma di
indebitamento indiretto che si concretizza nel finanziamento di una spesa corrente, anche se
ordinaria, con un debito. La mancata contabilizzazione descritta comporta pertanto la
violazione del divieto di indebitamento per la spesa corrente posto dall 'articolo 119 della
Costituzione, che costituisce una grave irregolarità contabile ai sensi dell 'articolo 1, commi 166
e seguenti della legge finanziaria per il 2006".

La posizione della Sezione di controllo per l'Umbria è stata confermata dalla Corte dei
Conti - Sezioni Riunite di Controllo nel corso dell'audizione del 18.02.09 tenutasi presso il
Senato, nella quale è stato affermato che "L'assorbimento del valore negativo relativo al
precedente contratto nel nuovo rapporto impedisce di far emergere con chiarezza il debito del
Comune che, quindi, viene regolato extrabilancio commettendo una grave irregolarità".

A ben vedere la magistratura contabile si é limitata ad applicare al caso di specie

principi fondamentali di universalità ed integrità del bilancio, vigenti da ben prima che le due
sezioni li scolpissero con parole tanto chiare. Ciò nonostante l'Ente li ha violati al momento di
concludere l'IRS in esame e di estinguere il precedente.

In sostanza, per realizzare con una corretta gestione contabile dell'operazione di

ristrutturazione dell'IRS, l'Ente avrebbe dovuto registrare l'up front al suo valore integrale,
senza dar luogo a compensazioni totali o parziali con eventuali differenziali negativi dei contratti
estinti, imputandolo al TITOLO IV fra i proventi straordinari, mentre avrebbe dovuto registrare il
mark to market negativo imputandolo al TITOLO I fra gli oneri straordinari della gestione
corrente.

~ IRS N. 181008

Il contratto è stato stipulato nel quadro della ristrutturazione dell' operazione precedente,
attuata in occasione della rinegoziazione dei mutui con la Cassa Depositi e Prestiti, che
rappresentavano parte rilevante del debito sotto stante.

Relazione sulla l'f.''"arCa amminìstraliv(H,:onhJ!Jile eseguiza presso il Comune di Ci"ita11l.1va J1arche

 187

L'operazione si è realizzata attraverso tre interventi distinti ma coordinati, tradotti si in

quattro contratti: il n. 181008, il n. 199232, ed il n. 160309, quest'ultimo tutt'uno con il n.
209347, tutti stipulati il 15.3.04 e che esamineremo separatamente.

Ricordiamo che alla data di stipula dei quattro contratti era già entrato in vigore il DM
1.12.03 n. 389, che ha adottato il regolamento previsto dall'articolo 41 della Finanziaria 2002. È
evidente, pertanto, che la legittimità dei contratti elencati va valutata anche alla luce di tale fonte.

Il primo contratto, l'IRS n. 181008, ha sostituito integralmente l'operazione precedente,

caricandosi della parte più rilevante del nozionale ad essa sotto stante, consistente in gran parte
mutui a tasso fisso con la Cassa Depositi e Prestiti e con vari istituti privati.

Di fatti il contratto non ha modificato la struttura dell'IRS n. 159862, ma si è limitato ad

incidere sui tassi, per renderli coerenti alla struttura del debito sottostante, sulle soglie del
corridor e sul tasso di default, abbassato al 7,6%.

Le condizioni contrattuali si sono anche fatte carico di scontare il costo dell'estinzione

del precedente contratto, mediante l'integrale compensazione fra il valore di mercato negativo di
questo ed il premio di liquidità, pari ad € 2.040.000. Numerosi i rilievi da muovere a questo
contratto.

In primo luogo l'up front non è stato contabilizzato affatto ed è stato direttamente
destinato a compensare il costo di estinzione del precedente IRS n. 159862: per ogni valutazione
in ordine ai rilievi di natura contabile e sostanziale che tale condotta implica ci limitiamo a
richiamare quanto già detto in relazione all'analoga operazione di cui al punto precedente.

Ma nel caso di specie "l'occultamento" contabile di una quota dell' up front nasconde un
ulteriore più grave irregolarità.

L'articolo 3, comma 2, lettera f) del DM n. 389/03 prevede che le operazioni derivate

finalizzate alla ristrutturazione del debito "sono consentite ove iflussi con esse ricevuti dagli enti
interessati siano uguali a quelli pagati nella sottostante passività e non implichino, al momento
del loro perfezionamento, un profilo crescente dei valori attuali dei singoli flussi di pagamento,
ad eccezione di un eventuale sconto o premio da regolare al momento del perfezionamento delle
operazioni non superiore a 1% del nozionale della sottostante passività": l'up front non può
superare l' 1% del nozionale.

Nel nostro caso l'up front è di € 2.040.000, cioè circa 1'8% del capitale nazionale, pari ad
€ 25.425.152,58.

Re/azione sulla l'cr?jìca amministl'atiwH.:onla!Ji!e il Comune di Ciì'iianova Jla1'(:he

eseguila ./)}'(,-I.,'SO
 188

Né è da dirsi che il vero premio di liquidità sia esclusivamente quello effettivamente

"erogato" all'Ente di volta in volta. Lo sconto o premio "regolato" è quello corrispondente
all'intero valore attualizzato, che diviene credito certo, liquido ed esigibile, non potendo
altrimenti andare a compensare il costo di estinzione del precedente contratto, altrettanto certo,
liquido ed esigibile.

La clausola del contratto che prevede simile up front, da ritenersi essenziale al fine di
determinare la struttura del negozio, viola una norma imperativa di legge ed è quindi nulla.

Ma non è l'unica clausola del contratto in esame a violare il DM n. 389/03. Le operazioni

consentite dall'articolo 2, infatti, sono esclusivamente quelle cd. plain vanilla59, escludendo cioè
qualsiasi opzionalità e limitando le ipotesi consentite a quelle molto semplice indicate nelle
lettere da a ) a d) o da combinazioni di esse.

Fra le opzioni escluse dal Regolamento vi sono le cd. opzioni digitali, cioè quelle
particolari clausole che, al verificarsi di determinate condizioni, si attivano e determinano una
discontinuità nella funzione di determinazione del tasso, nel senso che nel momento in cui si
arriva ad un determinato valore di riferimento, l'onere a carico di una delle parti diventa fisso, o
meglio si fissa ad un livello indipendente dalla funzione che determina il tasso variabile,
qualunque sia la distanza dal valore di riferimento.

Nel nostro caso è rintracciabile una simile discontinuità nelle condizioni di

determinazione del tasso debitore dell'Ente. Le clausole contrattuali prevedono che il tasso di
default si venga a fissare comunque al 7,6% indipendentemente dal fatto che il tasso di
riferimento, cioè l'euribor a 6 mesi, superi il valore soglia inferiore o quello superiore fissato per
il periodo.

Così, ad esempio, il tasso si sarebbe fissato comunque al 7,6% se al 31/12/06 l'euribor

fosse stato eguale o minore al 2,2% o uguale o maggiore al 4,5% ovvero se al 31/12/08 l' euribor
fosse stato eguale o minore al 2,8% o uguale o maggiore al 4,8% e così via.

È evidente che questa condizione incida in modo essenziale su contenuto e valore

dell'operazione e che la sua nullità, quindi, intacchi la validità del negozio.

Tutti i flussi finanziari collegati al contratto de quo, quindi, hanno titolo in un negozio
nullo.

~ IRS N. 199232 (POI 1306520)

59 Come chiarito anche dalla circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 24.5.04.

Ne/azioJle sulla l'er(Jica amminis!l'(}tiv(H ..'(mfa/Ji/e eseguiw presso il Comune di CjviiafU.wa J1arche
 189

Il contratto ha inteso ristrutturàre il debito a tasso fisso dell'Ente con la Cassa Depositi e
Prestiti, avendo ad oggetto posizioni relative a mutui rinegoziati, passati dal tasso del 6,5% a
quello del 5,5% e con scadenza variabile tra il giugno 2029 ed il giugno 2032.

L'IRS prevede le seguenti condizioni:

A) Tasso debitore Banca = 5,5%;

da 30/6/04 a 31/12/24 per Euribor 6 mesi> 5,5% ~ Euribor 6 mesi + 0,3%

B) Tasso debitore Comune = Euribor 6 mesi + 1,9%

per Euribor 6 mesi> 6,9% ~ 8,8%

per Euribor 6 mesi < 1,8% ~ 5,2%

Quale parte integrante dell' operazione, una quota dei flussi sono stati attualizzati e
versati dalla Banca come premio di liquidità (cd. up front) per un importo complessivo di €
50.000. L'operazione merita un rilievo: l'up front è stato contabilizzato al Titolo III delle entrate
correnti fra i PROVENTI DIVERSI (accertamento 2070/2004 effettuato sul capitolo 507 - codifica
3053520) e non è stato vincolato a spesa di investimento. Per ogni valutazione sul punto ci
limitiamo a richiamare quanto già detto in relazione alle analoghe operazione descritte in
precedenza.

~ IRS N.160309 + N.209347

Il contratto - cui è annessa la compravendita di un collar da parte del Comune, destinato

a scattare al termine dell'altro - ristruttura un debito sotto stante costituito da mutui a tasso
variabile contratti dall'Ente con vari istituti di credito. In base al contratto, il tasso debitore della
Banca è commisurato all'Euribor a 6 mesi, mentre quello del Comune è predeterminato (1,8%
dal 31.12.03 al 31.12.04; 1,9% dal 31.12.04 al 31.12.05; 3% dal 31.12.05 al 31.12.06; 4% dal
31.12.06 al 30.06.09; 4,5% dal 30.06.09 al 30.06.11; 5% dal 30.06.09 al 31.12.13), ma con la
fissazione di una soglia up variabile nel tempo, il cui raggiungimento o sforamento da parte
dell'Euribor a 6 mesi fa scattare l'applicazione di un tasso pari all'Euribor stesso maggiorato
dell' l ,25%. Il collar collegato prevede da parte del Comune l'acquisto di un cap del 6,8% e la
vendita di unjloor del 2,8% legati all'Euribor a 6 mesi.

~ IRS N. 244084

Il contratto ha ristrutturato l'operazione del precedente IRS n. 181008, contestualmente

estinto.

l?e!azùmc sui/a vt'r(Jlca amministn.Jtil'(H,.'ontabile eseguita presso il Comune tt; Ci"itanova J1al'che
 190

In base al contratto i tassi debitori della Banca sono fissi e predeterminati per ciascun
periodo, mentre quello del Comune è variabile e segue il seguente schema, comprensivo di un
collar:

per Euribor 6 mesi < 6,7% e >2,1 % ~ Euribor 6 mesi + 2,44%;

per Euribor 6 mesi:::: 6,7% ~ 9,14%;

per Euribor 6 mesi :S2,1% ~ 4,8%.

Alla data di stipula il primo flusso, decorrendo il contratto dal 31.12.04, era già
determinato al 4,75% con un risparmio garantito di € 49.053,62. Parte integrante dell'operazione
è l'estinzione del precedente contratto del 15.3.04 n. 181008, che l'Ente ha espressamente
richiesto e che non è stata priva di un pesante "costo di sostituzione", assorbito nelle condizioni
della nuova operazione. Più precisamente, l'Ente ha chiesto che fossero attualizzati una quota
dei flussi dovuti dalla Banca, utilizzati per compensare il mark to market negativo generato
dall'IRS n. 181008, pari ad € 1.360.000. L'operazione merita svariati rilievi.

In primo luogo l'up front non è stato contabilizzato affatto ed è stato direttamente
destinato a compensare il costo di estinzione del precedente IRS n. 159862: per ogni valutazione
ci limitiamo a richiamare quanto già detto in relazione alle analoghe operazione descritte ai punti
precedenti, ricordando che alla stipula di questo contratto l'orientamento rigoroso in ordine
all 'utilizzo del premio di liquidità era ormai definito.

In secondo luogo, l'up front è di € 1.360.000, cioè circa il 5,5% del capitale nozionale,
pari ad € 24.434.503,81 ben più del limite consentito dal DM n. 389/03. Abbiamo già indicato,
in relazione al contratto n. 181008, che l'effetto giuridico di tale irregolarità è la nullità del
contratto. Ma il contratto presenta anche un'altra vistosa anomalia.

L'up front è stato destinato, come abbiamo visto, a compensare il mark to market
negativo del precedente IRS n. 181008 contestualmente estinto.

Il punto è che tale spesa, oltre ad essere spesa corrente, è relativa ad un contratto nullo:
l'Ente ha utilizzato l'up front per far fronte al flusso negativo derivante da un titolo nullo, perché
tale doveva considerarsi I'IRS n. 181008 per le ragioni a suo luogo esposte.

Le conseguenze che debbono trarsi da tale ricostruzione sono chiare e non necessitano
ulteriori spiegazioni in ordine ai profili di responsabilità che possono derivare dal danno così
cagionato all'erario comunale.

Ne/azione sulla vcrij1Cil (1nllninist!'ativo~contiJbife cseguira presso il Comune di Civitanova ;Hal'ehe

 191

Un'ultima notazione concerne il debito sotto stante l'operazione esaminata. Abbiamo

visto trattarsi sostanzialmente dei mutui già oggetto del precedente IRS n. 181008, cioè in gran
parte mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti, come si evince dal prospetto fornito
dall'Ente in cui sono puntualmente elencati (allegato 31). Al momento della stipula del
contratto, durata ed importo del debito sotto stante apparivano sostanzialmente coerenti con lo
strumento derivato costruito su di essi, almeno per quanto riguarda durata ed importo. Tale
coerenza, tuttavia, ha cessato di sussistere dopo la rimodulazione effettuata dall'Ente nel 2006,
che ha riguardato gran parte dei mutui con la Cassa Depositi e Prestiti, molti dei quali inseriti nel
sotto stante dell'IRS in oggetto (a mero titolo d'esempio si indicano i mutui, posizione n.
4391991, n. 4360360, n. 4031305), determinando l'allungamento del periodo di ammortamento
e, in alcuni casi, del valore stesso del debito, nonché la modifica del tasso d'interesse.

È pertanto necessario che l'Ente valuti almeno l'opportunità di una rimodulazione che
ripristini la coerenza del derivato rispetto al debito sotto stante.

***
Esaminati separatamente i vari contratti di IRS stipulati dall'Ente, intendiamo svolgere
alcune considerazione conclusive e di sintesi. La più manifesta anomalia che abbiamo
riscontrato nell'operazione di swap originaria e nelle successive ristrutturazioni sta
nell' elevatissimo valore dell' up front e nell' irregolare contabilizzazione ed utilizzo.

L'anticipazione ha assunto un valore pari al 6% del nozionale nella prima operazione:

anche se all'epoca tale importo non violava alcuna regola, è evidente che implicava il
trasferimento sul futuro di pesanti costi, a fronte della destinazione della somma a spesa corrente
immediata ed indistinta. Questo "vizio originario" dell'operazione si è scontato in tutte le
ristrutturazioni successive, trasferendosi attraverso i costi di sostituzione di 'contratto In
contratto, zavorrandoli con condizioni necessariamente gravose in quanto costrette ad
incorporare il mark to market negativo del contratto precedente che estiguevano.

Il valore crescente degli up front di estinzione in estinzione ha cessato di essere un mero

problema di sana e prudente gestione finanziaria ed è divenuto un vero e proprio vizio dei
contratti dopo che il DM 389/03 ha fissato la regola per cui l'up front non può superare l' 1% del
nozionale (a nostro avviso il Regolamento non ha fatto altro che dare concretezza, fissando una
soglia indiscussa, ad una regola che si sarebbe già dovuta ricavare dal principio di sana gestione
finanziaria). Il vizio travolge tutte le operazioni di ristrutturazione successive all'entrata in
vigore del Regolamento, anche i due IRS stipulati il 15.3.04 che non prevedevano anticipazione,
in quanto parti integrante di un'unica operazione di ristrutturazione complessiva, i cui costi sono

Re!azione sulla ì'ç"~JìCl1amministl'ativo-confcl!Jiie eseguilO presso il Comune di Cil'iic[11{iva J1an;he

 192

stati assorbiti dall'up front previsto nell' IRS n. 181008. E questo anche a non voler accogliere la
forse troppo rigorosa lettura dell'articolo 3, comma 2, letto f) data dalla magistratura contabile,
che dalla formulazione per cui il premio sarebbe "da regolare al momento del pelfezionamento
dell 'operazione" trae argomento per escludere radicalmente che in sede di ricontrattazione del
derivato sia possibile la previsione di un up front, anche nel caso di rimodulazione di precedenti
contratti con mark to market negativo. È, invece, senz'altro da condividere nel caso di specie la
preoccupazione d'ordine generale manifestata dal Presidente della Corte dei conti nell'audizione
del 3.3.05 di fronte alla Commissione Finanze della Camera dei Deputati, cui abbiamo già fatto
riferimento, che metteva in guardia dalle "ricontrattazioni dei derivati, che, tramite lo
"smontaggio" delle operazioni in essere, rischiano, non solo di aumentare la complessità degli
strumenti, ma di rappresentare ulteriore aggravio finanziario per gli enti, in genere compensato
grazie ad ulteriori premi di liquidità scontati peraltro sulle nuove condizioni contrattuali.

Occorre porre attenzione al fenomeno delle rimodulazioni, seppure operate a fronte di mark to
market negativi; nei cui effetti a cascata, tuttavia, è il rischio di esposizioni finanziarie destinate
a divenire progressivamente insostenibili".

La riflessione critica sul punto non può non coinvolgere anche il rapporto contrattuale
all'interno del quale sono maturate le varie rinegoziazioni dell'operazione originaria.

Non è da ritenersi estraneo alla volontà dell'Ente di procedere a continue rimodulazioni

del contratto originario il protagonismo della Banca, nella sua duplive veste di advisor e
contrante in patente conflitto d'interessi. 11problema è stato sin qui posto in termini di corretta
contabilizzazione ed utilizzazione delle risorse, ma vanno anche considerati, per quanto
possibile, data la complessità degli strumenti, anche i profili di convenienza economica.

La violazione dei limiti posti al valore dell'up front, di rimodulazione in rimodulazione,

si è tradotta in un progressivo "spostamento nel tempo", nel futuro, dei flussi di pagamento a
carico dell'Ente, che è proprio quello che la normativa intendeva evitare. Dire che gli up front
.
sono più elevati dell' 1% è, infatti, tutt'uno col dire il valore attuale dei flussi a carico dell 'Ente
ha un profilo crescente oltre la misura consentita. Se la regola intende - come intende - evitare
che, per procurarsi "boccate d'ossigeno" immediate, gli Enti siano tentati di porre in essere
operazioni derivate i cui flussi di pagamento si concentrino in prossimità della scadenza o
comunque nel futuro, è allora evidente che l'Ente sarà presto chiamato a sostenere il peso di
flussi crescenti. L'Ente ha fornito allo scrivente una tabella riepilogativa (allegato 32) in cui
sono sintetizzati tutti i flussi prodotti sia dall' operazione iniziale che dalle successive
ristrutturazioni fino al 18.2.09:

Ne/azione sulla vl;'l'ijìca anuninistrativ(H,'onla!Jile eseguiia presso il Comune di CivitaJlova Marche

 193

ne risulta che, tenendo conto degli up front, al 31.12.08 il saldo complessivo dei flussi era
ancora favorevole all'ente per € 879.809,78.

Rileviamo, incidentalmente, che l'ente registra i flussi differenziali fra le partite correnti, al
TITOLO III delle entrate se positivi ed al TITOLO I delle uscite se negativi. Ciò non appare
pienamente conforme alle indicazioni della magistratura contabile più rigorosa60, in base alla
quale i differenziali positivi, stante la natura di plusvalenza, andrebbero registrati al TITOLO IV.

Il prospetto fornito dall'ente risulta utile anche per ulteriori considerazioni.

Innanzitutto, ne emerge il progressivo peggioramento dei differenzali di netting, che da giugno

'06 sono negativi per l'ente.

In secondo luogo, la tabella calcola il saldo dell'operazione per l'ente tenendo conto anche della
valutazione mark to market dei contratti in essere, ricevuta dalla BNL e che al 18.2.08 (allegato
33) attribuisce a tutti i contratti un valore negativo, tale che la loro eventuale estinzione
anticipata avrebbe un costo di € 1.136.400.

Alla data del 18.2.08 l'operazione complessiva posta m essere dal Comune di Civitanova
Marche presentava un saldo negativo pari ad € 256.590,22 al netto di altre operazioni.

Temi, 30 marzo 2009

Il dirigente dei S.I.Fi.P.

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60 Cfr. la deliberazione n.596/2008 della Sezione regionale di controllo per la Lombardia, già citata.

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