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Poder Judiciário do Estado de Sergipe

Canindé de São Francisco

Nº Processo 201664002106 - Número Único: 0002082-33.2016.8.25.0014


Autor: MINISTERIO PUBLICO DE SERGIPE
Réu: JOSÉ SANTOS DE ANDRADE E OUTROS

Movimento: Julgamento >> Com Resolução do Mérito >> Procedência em Parte

SENTENÇA

I – RELATÓRIO.

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SERGIPE, por intermédio do Promotor de


Justiça atuante nesta Comarca, propôs a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em desfavor de JOSÉ HELENO SILVA e JOSÉ
DOS SANTOS DE ANDRADE, todos devidamente qualificados nos autos processo em
epígrafe.

Sustenta o parquet que, após parecer final do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe,
elaborado quando da inspeção realizada nesta municipalidade no ano de 2016,o Sr. JOSÉ
HELENO SILVA, então prefeito de Canindé de São Francisco, e o Sr. JOSÉ SANTOS DE
ANDRADE, Secretário de Finanças à época, incorreram em diversas ilegalidades, a saber:

1) Ausência de efetividade na cobrança do IPTU, em afronta ao previsto no


art. 156, da CRFB e art. 11, da LRF – item 1.1;

2) Realização de despesa em 2016, no elemento “despesas de exercícios


anteriores”, em desacordo com o estabelecido no art. 37, da Lei 4.320/64 e
art. 5º, da Lei Complementar nº. 101/2000 – item 2.1.1.1 a e item 2.2;

3) Ausência de registro e contabilização de obrigações patronais – INSS, no


valor de R$ 10.891.285,82; precatórios no valor de R$ 4.511.927,30; e folha
de pagamento de servidores comissionados e contratados no ano de 2016, no
valor de R$ 1.436.694,14, contrariando os arts. 39, 90 a 93 da Lei nº.
4.320/64, art. 12 da Lei nº. 8.212/91, art. 50, da Lei Complementar nº.
101/2000 e Resolução CFC nº. 1.133/2008 – item 2.1.1.2 e item 3;

4) Gastos com pessoal e encargos sociais do Poder Executivo no exercício de


2015 em 63,40% e 2016, até setembro, em 75,70%, ultrapassando o limite
máximo de 54,0%, para o Poder Executivo, estabelecido pelo art. 20, III, b,
da Lei Complementar 101/2000 – LRF – item 2.1.2;

5) Omissão do administrador público municipal na adoção de medidas para


reenquadramento do limite de pessoal, conforme exigência contida no art. 23,

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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sem prejuízo das medidas do art. 22, caso necessário, adotando-se, dentre
outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169, da CRFB.
Infere-se infração à norma de natureza financeira – item 2.1.2;

6) Crescimento elevado das despesas em contrato temporário em 2016,


representando um percentual de 93,49% em relação ao exercício de 2015,
contrariando os preceitos estabelecidos pelos arts. 16 e 17, da Lei
Complementar 101/2000 – LRF – arts. 25 e 26 da Lei nº. 90/2015 – Lei de
Diretrizes Orçamentárias de 2016 – item 2.1.3;

7) O endividamento real do município, segundo dados do balanço patrimonial


de setembro de 2016, está estimado em uma dívida no valor de R$
28.527.065,80, portanto, possuindo recursos financeiros em 30/09/2016, no
valor de R$ 2.090.392,83, incluindo a estes valores retidos de R$
3.753.365,74 de servidores, e não repassados a quem de direito, tais como
empréstimos bancários, INSS de servidores, mensalidades do sindicato,
dentre outros, afrontando o estabelecido pela Lei Complementar nº. 101 –
LRF e indícios de apropriação indébita – item 3 e 4;

8) Desequilíbrio fiscal e financeiro e ausência de contingenciamento de


despesa, contrariando o estabelecido conforme estabelecem os arts. 1º e 9º, da
Lei Complementar 101/200 – LRF e art. 5º da Lei nº. 10.028/2000 – item 4.2.

Obtempera o Ministério Público que os requeridos, o Sr. José Heleno Silva, então Prefeito
Municipal, e o Sr. José Santos de Andrade, então Secretário de Finanças, contribuíram dolosa
e culposamente para as práticas acima descritas, de modo que devem ser condenados às
penalidades do art. 12, da Lei nº. 8.429/92.

À inicial, juntou os documentos de págs. 33-243.

Aditamento da inicial realizado à fl. 246, a fim de acrescentar na petição inicial um pedido de
produção de provas.

Os requeridos não foram encontrados nos endereços informados na inicial (págs. 259 e 263).

Pesquisa Infojud realizada com o fim de encontrar os endereços dos demandados (págs. 275 e
276).

Os réus não foram encontrados nos novos endereços informados – págs. 283 e 286.

Na cota de p. 289, o parquet informou o novo endereço dos acionados.

Notificação do Sr. José Heleno da Silva, ocorrida em 21/03/2018 (p. 296).

Defesa apresentada pelo Sr. José Heleno da Silva às págs. 299-322.

A título de preliminar, suscitou o demandado José Heleno da Silva, a ausência de interesse


processual do autor, capaz de justificar o indeferimento da peça de ingresso. Isso porque, de
acordo com o requerido, não foram imputadas condutas específicas aos demandados, de modo
que não se teria certeza em relação ao ilícito praticado por cada um deles. Outrossim, apontou
infringência ao art. 5º, LX, da CRFB, quando do procedimento administrativo que ensejou a
presente ação, sob o argumento de que não lhe fora dada a oportunidade de se defender.

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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No mérito, o requerido informou que inexistem provas acerca da suposta prática de atos de
improbidade administrativa por ele cometidos, de modo que o pleito autoral deve ser julgado
improcedente.

À peça defensiva, juntou os documentos de págs. 323-381.

Manifestação do Ministério Público sobre a defesa de págs. 299-322 reside às págs. 385-388.

O expediente de p. 391 determinou a citação por hora certa do Sr. José Santos de Andrade.

De acordo com uma certidão de p. 400, o Sr. José Santos de Andrade não foi citado.

Na cota de p. 404, o parquet pugnou pela citação por hora certa do réu.

Na manifestação de p. 406, o Ministério Público requereu que a citação do acionado ocorresse


por meio do porteiro do condomínio onde ele reside, o que foi deferido por meio do
expediente de p. 410.

A certidão de p. 416 informou que o Sr. José Santos de Andrade não foi citado.

Na petição de p. 420, o autor requereu a citação por hora certa do demandado, o que foi
deferido por meio do expediente de p. 424.

Notificação do Sr. José Santos de Andrade, realizada à p. 439.

Conforme certidão lavrada em 21/03/2019 (p. 442), o requerido José Santos de Andrade,
embora devidamente notificado, não apresentou manifestação prévia.

Por meio da manifestação de p. 450, o Ministério Público pugnou pelo recebimento da


inicial.

Na decisão de págs. 454-456, este Juízo afastou as preliminares levantadas na manifestação de


págs. 299-322, recebeu a petição inicial e determinou a citação dos réus, para, querendo,
contestar a peça de ingresso.

O Sr. José Santos de Andrade foi citado em 23/05/2019 (p. 469)

Citação do Sr. José Heleno Silva ocorrida em 28/05/2019 (p. 474).

Contestação apresentada pelo Sr. José Heleno da Silva às págs. 479-502, a qual possui o
mesmo conteúdo da manifestação de págs. 299-322.

Conforme certidão de p. 506, o demandado José Santos de Andrade não apresentou


contestação aos termos da exordial.

Por meio da cota de p. 513, o Ministério Público pugnou pela decretação de revelia do Sr.
José Santos de Andrade e pela realização de sessão instrutória, a fim de que fossem colhidos
os depoimentos pessoais dos analistas de controle do E. Tribunal de Contas do Estado de
Sergipe – TCE/SE, quais sejam: Aellisson de Oliveira Silva, Clédina Góis Teixeira e Joan
Ribeiro Soares (p. 56 dos presentes autos).

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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A decisão de p. 517 decretou a revelia do Sr. José Santos de Andrade, ao passo em que
determinou a expedição de Carta Precatória para oitiva dos analistas do TCE/SE, conforme
solicitado pelo requerente.

Na assentada realizada em 04/02/2020 (p. 544), colheu-se o depoimento das testemunhas


Aellisson de Oliveira Silva, Clédina Góis Teixeira e Joan Ribeiro Soares.

Alegações finais apresentadas pelo Ministério Público às fls. 577-581.

Alegações finais apresentadas por José Heleno da Silva às págs. 588-597.

Alegações finais apresentadas por José dos Santos Andrade às págs. 624-635.

Para a providência que ora se opera, eis o que importa dizer. Decido.

II – FUNDAMENTAÇÃO.

Ab initio, rejeito a preliminar de nulidade processual suscitada pelo requerido José Santos de
Andrade nas Alegações Finais de págs. 624-635 porque, ao contrário do que tentou fazer crer
o réu, houve o recebimento da peça de ingresso (ver decisão de págs. 454-465), bem como sua
citação, conforme certidão lavrada em 23/05/2019 (p. 469).

II.2. DO MÉRITO.

Presentes as condições para o regular exercício do direito de ação, bem como os pressupostos
necessários à constituição e desenvolvimento válidos do processo, passo a análise do mérito.

De arranque, sublinho que a análise minuciosa dos fatos será feita de forma objetiva, sendo
reflexo das disposições legais, doutrinárias e jurisprudenciais que tratam da matéria em
testilha. Ademais disso, reverenciarei a prova técnica carreada aos autos, pois, produzida
dentro do devido processo legal e elaborada por especialistas no assunto sub judice, serviu
como norte seguro para fundamentar cada capítulo desta sentença, viabilizando a tão
propalada “legitimação pelo procedimento”[1].

Outrossim, quando se adentra em seara de direito público, não se pode olvidar regra elementar
da economia, a saber: os recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas. Daí surge a
imposição para que o bom administrador paute sua atuação tendo isso em conta, de modo a
não fazer escolhas equivocadas (rectius, ilegais) no desempenho da função administrativa por
si exercida.

Sobre o tema, o célebre economista e cientista social Thomas Sowell já afirmou em obra
publicada pela Universidade de Stanford que, em regra, infelizmente "a primeira lei da
economia é a escassez, e a primeira lei da política é ignorar a primeira lei da economia"[2], o
que tem nos levado a um cenário caótico e permanente de crise que precisamos reverter com
inteligência e rigor, através do uso de medidas administrativas e judiciais, afastando e punindo
agentes políticos e servidores públicos maléficos ao bem comum antes que seja tarde
demais.

Vejamos.

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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A Constituição de 1988 estabelece, em seu artigo 37, § 4°, que "os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei,
sem prejuízo da ação penal cabível."

Verticalizando o tema em sede ordinária, a Lei 8.429/92, que trata da Ação de Improbidade
Administrativa, prevê a imposição de sanções aos agentes públicos pela prática de atos que:
(I) importem enriquecimento ilícito (art.9º); (II) causem prejuízo ao erário (art. 10); (III)
atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Ressalte-se que "a improbidade administrativa é o comportamento que viola a honestidade, o


respeito ao padrão ético e moral, e a lealdade esperadas no trato da coisa pública, seja na
condição de agente público ou de parceiro privado, assumida por quem lida com bens e
poderes cujo titular último é o povo" (Apelação Cível; no CNJ 0004264- 08.2011.4.02.5101;
TRF2; 5a Turma Especializada; Relator Desembargador Federal Marcello Ferreira de Souza
Granado; DJ 04/07/2016).

À luz da doutrina: "A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa


que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de
direitos políticos (art. 37, §4o). A probidade administrativa consiste no dever de o
funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas
funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou
de outrem a quem queira favorecer. O desrespeito a esse dever é que caracteriza a
improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A
improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e
correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem" (SILVA, José Afonso da, Curso de
Direito Constitucional Positivo, 24ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p. 669).

Quanto à natureza jurídica, Maria Sylvia Zanella di Pietro esclarece que “a natureza das
medidas previstas no dispositivo constitucional está a indicar que a improbidade
administrativa, embora possa ter conseqüência na esfera criminal, com a concomitante
instauração de processo criminal (se for o caso) e na esfera administrativa (com a perda da
função pública e a instauração de processo administrativo concomitante) caracteriza um
ilícito de natureza civil e política, porque pode implicar a suspensão dos direitos políticos, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento dos danos causados ao erário” (Di Pietro,
Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 14a. ed., 2001, p. 678).

Nesse sentido, destaca-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior


Tribunal de Justiça quanto à natureza das ações de improbidade administrativa:

COMPETÊNCIA POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO – AÇÃO DE


IMPROBIDADE – NATUREZA – PRECEDENTE. De acordo com o
entendimento consolidado no Supremo, a ação de improbidade
administrativa possui natureza civil e, portanto, não atrai a competência
por prerrogativa de função.” [STF - RE: 377114 SP, Relator: Min. MARCO
AURÉLIO, Data de Julgamento: 05/08/2014, Primeira Turma, Data de
Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-167 DIVULG 28-08-2014
PUBLIC 29- 08-2014] (destaquei)

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CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO HABEAS CORPUS.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DE
DIREITOS POLÍTICOS. TRANCAMENTO DA SANÇÃO.
INEXISTÊNCIA DE AMEAÇA OU DE LESÃO AO DIREITO DE
LOCOMOÇÃO DO PACIENTE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
JURISPRUDÊNCIA DO STJ.

HABEAS CORPUS INDEFERIDO LIMINARMENTE. AGRAVO


INTERNO NÃO PROVIDO.

1. No caso dos autos, o habeas corpus foi impetrado contra decisões


proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que
mantiveram em sede recursal a pena de suspensão de direitos políticos
determinada em ação de improbidade administrativa.

Importante consignar que o recurso especial do paciente interposto contra o


acórdão impugnado na presente ação constitucional foi analisado por esta
Corte Superior no julgamento do AREsp 799.994/RJ e em todos os recursos
interpostos no âmbito interno, tendo o processo transitado em julgado em
22/2/2017.

2. O habeas corpus constitui-se em remédio constitucional posto à disposição


de quem esteja sofrendo ou ameaçado de sofrer violência ou coação em sua
liberdade de locomoção, em razão de ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º,
LXVIII, da CF/88).

3. Com efeito, embora seja possível reconhecer que as sanções previstas na


Lei de Improbidade Administrativa sejam dotadas de potencial gravidade,
não há falar em pena restritiva de liberdade em nenhuma das espécies
sancionatórias.

4. Além disso, a despeito do tema regulado pela Lei nº 8.429/1992 ter


características que o aproximam do direito penal, de "acordo com o
entendimento consolidado no Supremo, a ação de improbidade
administrativa possui natureza civil" (excerto da ementa do RE 377114
AgR, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em
05/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-167 DIVULG 28-08-2014
PUBLIC 29-08-2014). (destaquei)

5. Assim é manifesta a inadequação da utilização do habeas corpus em face


de decisões proferidas no âmbito das ações de improbidade administrativa em
razão da inexistência de ameaça ou efetiva restrição na liberdade de
locomoção do paciente. Nesse sentido: HC 100244 AgR, Relator(a): EROS
GRAU, Segunda Turma, julgado em 24/11/2009, DJe-030 DIVULG
18-02-2010 PUBLIC 19-02-2010 EMENT VOL-02390-02 PP-00332
LEXSTF v. 32, n. 375, 2010, p. 396-398) 6. No mesmo sentido, a orientação
consolidada do Superior Tribunal de Justiça: AgRg no HC 316.286/SP, Rel.
Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/04/2015,
DJe 14/04/2015; RHC 25.125/GO, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2009, DJe 23/04/2009; RHC
22.338/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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julgado em 26/02/2008, DJe 04/03/2009; HC 48.575/RJ, Rel. Ministra
DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/02/2006, DJ
13/03/2006, p. 185; AgRg no HC 30.233/MG, Rel.

Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em


02/10/2003, DJ 24/11/2003, p. 234.

7. Agravo interno não provido.

(AgInt no HC 612.851/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,


SEGUNDA TURMA, julgado em 24/02/2021, DJe 26/02/2021) (grifos
nossos)

Imperioso salientar que a Ação de Improbidade Administrativa, apesar de ostentar natureza


civil, assume caráter nitidamente sancionatório, considerando-se que dela pode resultar a
imposição de pena ao acusado.

Como se nota, a condenação por improbidade administrativa exige prova inequívoca acerca da
responsabilidade do agente na prática de ato ímprobo para sua condenação e consequente
imposição de sanções. É necessário o elemento subjetivo "dolo" para caracterização do ato de
improbidade, admitindo-se o elemento subjetivo "culpa" somente nos casos tipificados no
artigo 10 da Lei 8.429/92, afastada a responsabilidade objetiva para a caracterização de ato de
improbidade administrativa. Confira-se, sobre o tema, o entendimento sedimentado no
Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10, VIII, E 11 DA LEI
8.429/92. INDEVIDA DISPENSA DE LICITAÇÃO E AUSÊNCIA DE
PRESTAÇÃO DE CONTAS, NO PRAZO. ACÓRDÃO QUE, EM FACE
DOS ELEMENTOS DE PROVA DOS AUTOS, CONCLUIU PELA
INEXISTÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO SUBJETIVO NA
CONDUTA DOS RÉUS E PELA AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO.
REVISÃO DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE, EM SEDE DE
RECURSO ESPECIAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial


interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.

II. Na origem, o Estado de Alagoas ajuizou Ação Civil Pública, postulando a


condenação de ex-Governador do Estado e de ex-Secretário Estadual
Executivo de Economia Solidária, Trabalho e Renda, pela prática de atos de
improbidade administrativa, consubstanciados em irregularidades na
execução dos Convênios 007/2003 e 034/2003, celebrados com o Ministério
do Trabalho e Emprego. A União requereu seu ingresso na lide e a inclusão
de emissora de TV e de seu sócio diretor no polo passivo da demanda, pois
beneficiários dos atos tidos como ímprobos, tendo tal pedido sido deferido.
No curso da demanda, o sócio da emissora corré foi excluído da lide, em
razão de seu falecimento, e foi reconhecida a prescrição da pretensão punitiva
em relação ao ex-Secretário Estadual, sendo determinada sua manutenção no

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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feito apenas para fins de eventual ressarcimento ao Erário. A sentença julgou
improcedente o pedido. Interpostas Apelações, pelo Estado de Alagoas e pela
União, foram elas improvidas, pelo Tribunal de origem.

III. Ainda que se entenda, na forma da jurisprudência do STJ, ser


desnecessária a existência de dano efetivo ao Erário, em casos de
irregularidades em licitação (art. 10, VIII, da Lei 8.429/92), constitui
requisito indispensável para a configuração do ato de improbidade
administrativa a presença do elemento subjetivo da conduta, o que o acórdão
recorrido entendeu inexistente, à luz das provas dos autos. É firme a
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "a
improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento
subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do
STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que
a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas
nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave,
nas do artigo 10" (STJ, AIA 30/AM, Rel. Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de 28/09/2011). (destaquei)

IV. Especificamente quanto ao ex-Secretário Estadual, em relação ao qual


fora reconhecida a prescrição da punitiva, cumpre destacar que, nos termos
da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a presunção de dano ao
erário restringe-se ao juízo de configuração do ato de improbidade
administrativa por ausência de regular procedimento licitatório, previsto no
art. 10, VIII, desse diploma legal, não abrangendo a imposição da obrigação
de ressarcimento ao erário, que, nos termos do art. 21, I, dessa lei, pressupõe
a demonstração de efetivo prejuízo patrimonial, ainda que a apuração do seu
exato valor seja feita na fase de execução" (STJ, REsp 1.755.958/MG, Rel.
Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de
06/09/2019).

V. Também é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no


sentido de que "não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de
contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao
art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que
genérico" (STJ, EDcl no AREsp 1.506.135/PE, Rel. Ministro FRANCISCO
FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 17/03/2020). Nesse sentido: STJ,
REsp 1.826/.379/PB, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, DJe de 24/09/2019; REsp 1.811.238/GO, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 05/09/2019.

VI. No caso, o acórdão recorrido, com base nos elementos fáticos da causa,
concluiu que (a) "os indícios de irregularidades na gestão dos convênios
SPPE/MTE nº 007/2003 e 034/2003, são insuficientes para demonstrar o
envolvimento do então Governador (...) em ilícitos. Veja-se que nem as
apurações da CGU - na fase investigativa, nem a Tomada de Contas Especial
efetivada pelo Ministério do Trabalho - tampouco o Estado de Alagoas, bem
como os seus litisconsortes a União e o MPF lograram indicar clara conduta
do réu na prática de improbidades nos convênios em mira. (...) a exordial e as
alegações finais dos autores limitam-se a reproduzir os defeitos formais
verificados nos autos dos convênios, omitindo-se qualquer evidência de dolo
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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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nos episódios narrados. (...) em suas alegações finais o Ministério Público
Federal pediu pela absolvição do réu (...). a punição do réu pela coordenação
de todas as irregularidades apontadas - em bases genéricas - caracterizaria
responsabilidade objetiva, posto que sem respaldo em nexo causal, dolo ou
culpa"; (b) "da análise da documentação constante dos autos entendo que não
restou provado que os réus agiram com dolo, culpa ou má-fé no trato da coisa
pública, não havendo nenhum indício de dano ao erário"; (c) "a alegação de
prestação de contas, fora do prazo do convênio, não encontra ressonância nas
provas coligidas aos autos (...) Nota informativa do Ministério do Trabalho às
fls. 73, do inquérito civil, apensado aos presentes autos, comprova que as
prestações de contas dos convênios foram aprovadas. (...) o prazo para
prestação de contas do convênio 07/2003, foi prorrogado para 26/03/2004,
conforme autorizado no ofício 924/DES/SPPE/MTE"; (d) "no caso em tela, a
intenção de fragmentar extraída dos autos, não se deu de forma dolosa, nem
causou prejuízo ao erário. Conforme se verifica do relatório de visita às 75 do
ICP, a compra do material de expediente se deu em diversas lojas, bem como
em variados dias, haja vista a necessidade de equipar a parte administrativa
do SINE/AL, sendo ainda antecedida de cotação de preços, como
comprovado às fls. 481/551, do ICP em apenso, no caso específico da ré
Sampaio Rádio Televisão Ltda, foi feita cotação entre três empresas (fls.
557/558, ICP), tendo sido escolhida a de menor valor (fls. 561 do ICP)"; (e)
"a prestação de contas referente ao convênio 034/2003 foi feita fora do prazo
previsto; no entanto, no Relatório da visita técnica efetivada pela
Coordenação Geral de Contratos e Convênios do MTE (ICP em apenso) às
fls. 89, convalida o ato (...) consta da Nota informativa do Ministério do
Trabalho às fls. 73, do inquérito civil, apensado aos presentes autos,
comprovando que as prestações de contas do convênio 034/2003 foi
aprovada"; (f) "da análise da documentação juntada pelas partes, percebe-se
que inexistem nos autos elementos mínimos para que se possa imputar ao réu
alguma conduta desonesta a fim de impor-lhe as graves sanções da Lei de
Improbidade. (...) não há indícios de desídia do administrador na gestão dos
recursos, tendo sido as contas prestadas, aprovadas, sendo reconhecido que as
metas do convênio foram alcançadas conforme certificado pelo próprio órgão
(fls. 73 e 182 do ICP)"; e (g) "a condenação de ressarcir o erário somente
deve ter lugar quando existir dano efetivo e quando estiverem presentes e
devidamente comprovadas as precisas dimensões deste. No caso dos autos, o
objetivo do convênio foi atingido e em que pese a irregularidade verificada
no caso, não há provas específicas quanto ao dano".

VII. Nos termos em que a causa foi decidida, infirmar os fundamentos do


acórdão recorrido - para acolher a pretensão do agravante e reconhecer a
responsabilidade dos agravados pela prática de ato de improbidade
administrativa e a existência de dano ao Erário e do elemento subjetivo da
conduta - demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado, em
Recurso Especial. Nesse sentido: STJ, AgRg no REsp 1.457.608/GO, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/10/2014;
AgRg no AREsp 279.581/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS,
SEGUNDA TURMA, DJe de 06/12/2013.

VIII. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, no que se refere à
alegação do agravante - no sentido de que os atos praticados pelos agravados
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teriam causado prejuízos, em decorrência da inscrição do ente estatal no
cadastro de inadimplentes -, constata-se dos autos que, além de se tratar de
afirmação genérica, tal questão não foi objeto de análise, pelo Tribunal de
origem, de modo que inviável o exame da matéria, por ausência de
prequestionamento, nos termos da Súmula 282/STF.

IX. No que tange às irregularidades na prestação de contas, nas razões do


Recurso Especial do Estado de Alagoas - único que interpôs o Apelo nobre -
é alegado apenas, sem especificar as circunstâncias de cada um dos
convênios, nem infirmar os fundamentos do acórdão recorrido, que "a
responsabilidade do réu (...) está longe de ser objetiva. Ela é subjetiva, vez
que deixou de apresentar oportunamente a prestação de contas, mesmo ciente
do problema".Nesse contexto, a análise da pretensão recursal, além de
esbarrar no óbice da Súmula 284/STF, demandaria o reexame de matéria
fática, o que é inviável, em Recurso Especial.

X. Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp 1570269/AL, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES,


SEGUNDA TURMA, julgado em 19/10/2020, DJe 23/10/2020)

Ainda sobre o tema do julgado acima, existem os seguintes precedentes:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE


ADMINISTRATIVA. CONCESSÕES INDEVIDAS DE BENEFÍCIOS
PREVIDENCIÁRIOS. ARTIGOS 10, 11 E 12 DA LEI No 8.429/92.
VIOLAÇÃO NÃO COMPROVADA. DESBLOQUEIO DE NUMERÁRIO
PERTENCENTE A TERCEIRO. RECURSOS PROVIDOS. (...) II - De
acordo com a Lei no 8.429/92, são passíveis de punição não somente as
condutas do administrador público que causem lesão ao erário, como ocorre
no enriquecimento ilícito, mas, também, aquelas que afrontem os princípios
que regem sua atividade, conforme expõe a legislação aplicável em seus
artigos 9o, 10 e 11 ao exemplificar as condutas, que se praticadas pelos
sujeitos ativos, resultarão em um ato de improbidade administrativa,
aplicando-se as cominações impostas na lei especial, isoladas ou
cumulativamente, "independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica...", nos termos do disposto
no artigo 12 "caput", respeitada a razoabilidade, proporcionalidade,
adequação e racionalidade na interpretação do dispositivo. III - De acordo
com o entendimento do Eg. Superior Tribunal de Justiça, deve ser
observado, no entanto, que "A conduta do agente, nos casos dos arts. 9o.
e 11 da Lei 8.429/92, há de ser sempre dolosa, por mais complexa que
seja a demonstração desse elemento subjetivo; nas hipóteses do art. 10 da
Lei 8.429/92, cogita-se que possa ser culposa, mas em nenhuma das
hipóteses legais se diz que possa a conduta do agente ser considerada
apenas do ponto de vista objetivo, gerando a responsabilidade objetiva."
(STJ. RESP. 201500961694. Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA. 1T.
DJE: 15/10/2015.). IV - O ato ilegal só adquire os contornos de improbidade
quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da
Administração Pública coadjuvada pela má-intenção do administrador,
caracterizando a conduta dolosa ou com culpa grave, sujeita a aplicação das
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severas sanções previstas na legislação de regência com o fim de punir o
administrador desonesto, e não aquele que apenas foi inábil. Precedentes:
AGRESP 201502217506, Rel. HERMAN BENJAMIN, DJe de 27/05/2016 e
AGRESP 201401318424, Rel. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de
06/05/2015. V - Considerando que os depoimentos e os documentos
anexados aos autos não comprovam a 1 prática de ato ímprobo - concessão
fraudulenta de benefícios previdenciários, consubstanciado no dolo ou na
má-fé de cometer a ilicitude e causar prejuízo ao Erário ou lesar princípios
basilares da Administração Pública por parte das Apelantes, como exige o
STJ, merecendo ser provido o recurso para julgar improcedente a ação de
improbidade administrativa. VI – O desbloqueio de valores pertencentes à
terceiro, mãe da parte ré e co-titular de conta de poupança, é medida que se
impõe, uma vez que a Declaração do Imposto de Renda apresentada pela
requerente faz prova de que é a única detentora dos referidos valores. VII -
Apelações Cíveis interpostas pelas Rés e por terceira interessada providas.”
[Apelação Cível; no CNJ 0004264-08.2011.4.02.5101; TRF2; 5a Turma
Especializada; Relator Desembargador Federal Marcello Ferreira de Souza
Granado; DJ 04/07/2016] (destaquei)

AGRAVO RETIDO. APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA.


DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
NECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVA PERICIAL E DE
DEMONSTRAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO NA AFERIÇÃO DOS
FATOS. SENTENÇA ANULADA. 1. Trata-se de apelação cível interposta
contra sentença proferida nos autos da ação civil pública por improbidade
administrativa, relativa à alienação de bem de propriedade do Exército (motor
de veículo Toyota) por preço abaixo do mercado, e ainda, de agravo retido
interposto contra a decisão que indeferiu a produção de provas pericial e
testemunhal. 2. A aferição do valor real do bem vendido irregularmente é
essencial ao deslinde do feito, não apenas para mensurar a sanção a ser
aplicada (ressarcimento do dano), como também a própria existência do ato
de improbidade (se houve ou não o dano alegado), sendo indispensável, no
caso, a realização de perícia indireta. 3. A base da defesa do réu consiste na
alegação de que o produto da venda do bem foi inteiramente revertido
condutas, que se praticadas pelos sujeitos ativos, resultarão em um ato de
improbidade administrativa, aplicando-se as cominações impostas na lei
especial, isoladas ou cumulativamente, "independentemente das sanções
penais, civis e administrativas previstas na legislação específica...", nos
termos do disposto no artigo 12 "caput", respeitada a razoabilidade,
proporcionalidade, adequação e racionalidade na interpretação do dispositivo.
III - De acordo com o entendimento do Eg. Superior Tribunal de Justiça, deve
ser observado, no entanto, que "A conduta do agente, nos casos dos arts. 9o. e
11 da Lei 8.429/92, há de ser sempre dolosa, por mais complexa que seja a
demonstração desse elemento subjetivo; nas hipóteses do art. 10 da Lei
8.429/92, cogita-se que possa ser culposa, mas em nenhuma das hipóteses
legais se diz que possa a conduta do agente ser considerada apenas do ponto
de vista objetivo, gerando a responsabilidade objetiva." (STJ. RESP.
201500961694. Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA. 1T. DJE:
15/10/2015.). IV - O ato ilegal só adquire os contornos de improbidade
quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da
Administração Pública coadjuvada pela má- intenção do administrador,
Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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caracterizando a conduta dolosa ou com culpa grave, sujeita a aplicação
das severas sanções previstas na legislação de regência com o fim de
punir o administrador desonesto, e não aquele que apenas foi inábil.
Precedentes: AGRESP 201502217506, Rel. HERMAN BENJAMIN, DJe de
27/05/2016 e AGRESP 201401318424, Rel. MAURO CAMPBELL
MARQUES, DJe de 06/05/2015. V - Considerando que os depoimentos e os
documentos anexados aos autos não comprovam a 1 prática de ato ímprobo -
concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, consubstanciado no
dolo ou na má-fé de cometer a ilicitude e causar prejuízo ao Erário ou lesar
princípios basilares da Administração Pública por parte das Apelantes, como
exige o STJ, merecendo ser provido o recurso para julgar improcedente a
ação de improbidade administrativa. VI – O desbloqueio de valores
pertencentes à terceiro, mãe da parte ré e co-titular de conta de poupança, é
medida que se impõe, uma vez que a Declaração do Imposto de Renda
apresentada pela requerente faz prova de que é a única detentora dos
referidos valores. VII - Apelações Cíveis interpostas pelas Rés e por terceira
interessada providas.” [Apelação Cível; no CNJ 0004264-08.2011.4.02.5101;
TRF2; 5a Turma Especializada; Relator Desembargador Federal Marcello
Ferreira de Souza Granado; DJ 04/07/2016] (destaquei)

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO


FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE
SERVIDORES. IRREGULARIDADES. CONCURSO PÚBLICO.
ELEMENTO SUBJETIVO NÃO CONFIGURADO. (...) VIII- O ato ilegal
só deve alcançar o status de ato ímprobo quando a conduta antijurídica e
ofensiva aos princípios constitucionais da Administração Pública for
coadjuvada pela má-intenção do administrador, caracterizando a
conduta dolosa. Eventuais ilegalidades formais ou materiais cometidas
pelos Agentes Públicos não se convertem, automaticamente, em atos de
improbidade administrativa, se nelas não se identifica a vontade
deliberada e consciente de agir, ou seja, excluindo-se a possibilidade de
improbidade meramente culposa. In casu, seguindo a linha da orientação
ora estabelecida, conclui-se pelo não cometimento de ato de improbidade
administrativa, em razão da ausência do elemento subjetivo doloso, embora
seja claro que o recorrido se valeu, irregularmente, da contratação temporária,
por meio da edição da Lei no 8.005/2008, através da qual buscou-se evitar
situação de paralisia dos serviços públicos envolvidos na execução dos
Programas de Saúde anteriormente mencionados. IX- Agravo retido não
conhecido, com fulcro no art. 523, §1o, do Código de Processo Civil. X-
Remessa Necessária e Apelação improvidas.” [Apelação/Reexame
Necessário 606809; TRF2; 7a Turma Especializada; Relator Desembargador
Federal Reis Fried; DJ 03/12/2014] (destaquei)

Logo, de acordo com o STJ, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A
improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do
agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a
caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das
condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave,
nas do artigo 10" (STJ, Corte Especial, AIA no 30/AM, Rel. Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, julgado em 21/09/2011, unânime, DJe de 28/09/2011).

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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Ressalta-se, ainda, que "a má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a
ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os
princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do
administrador" (REsp 909.446/RN, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 06/04/2010, DJe 22/04/2010).

Entretanto, há de se destacar que "o dolo que se exige para a configuração de improbidade
administrativa reflete-se na simples vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo,
produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos
resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a
conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades
específicas" (AgRg no REsp 1214254/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS,
SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe 22/02/2011). Logo, para que seja
caracterizado o ato de improbidade administrativa, basta a configuração do dolo genérico.

Portanto, somente é cabível a condenação dos réus se houver prova cabal da prática de atos
tipificados nos artigos 9º, 10º e 11º da Lei no 8.429/92, bem como do elemento subjetivo que
se perfaz na conduta dolosa do agente, admitindo-se o elemento subjetivo "culpa" nos casos
tipificados no artigo 10 do mesmo diploma, mas nunca a responsabilidade objetiva, sendo
suficiente, entretanto, como já delineado atrás, a caracterização do dolo genérico.

No caso em análise, o parquet visa a condenação dos réus pela prática dos atos de
improbidade administrativa descritos no Relatório Técnico de págs. 35-56 da materialização.

Destarte, a fim de que se evite omissão na análise de cada capítulo da imputação, passo a
analisar individualmente as condutas praticadas pelos demandados.

II.1. Ausência de efetividade na cobrança do IPTU, em afronta ao previsto no art. 156,


da CRFB e art. 11, da LRF – item 1.1.

De acordo com o autor, os requeridos José Heleno Silva e José Santos de Andrade, na
qualidade de Prefeito e Secretário de Finanças deste município, respectivamente, não
promoveram a efetiva cobrança do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU durante a sua
gestão (2013-2016), de modo que concorreram para a prática da conduta que atenta contra o
art. 156, da Constituição da República e o art. 11, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
produzindo notório prejuízo social.

Pois bem.

O Imposto Predial Territorial Urbano é tributo não vinculado, que tem como fato gerador a
propriedade de um imóvel localizado no perímetro urbano (casa, apartamento,
estabelecimento comercial, terreno, etc). A base de cálculo dessa espécie de imposto é o valor
venal do imóvel, que é obtido com base nas especificações do bem cadastrado nas Secretarias
de Finanças dos municípios e na metodologia estabelecida na lei de cada ente federativo.

De acordo com a Constituição, compete aos Municípios instituírem impostos sobre a


propriedade predial e territorial urbana (art. 156, inciso I). Assim, cabe ao gestor municipal,
por meios adequados, promover a cobrança e arrecadação do IPTU, sob pena de ser
responsabilizado por sua falta.

Acerca dessa responsabilidade, dispõe o art. 11, da Lei Complementar nº. 101/2000, in verbis:

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Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação. (destaquei)

Na hipótese vertida nos autos, o primeiro ponto considerado pelo Ministério Público como
ímprobo, praticado pelos requeridos, consiste na ausência de efetiva arrecadação do IPTU nos
anos de 2013-2016. O parquet baseia sua alegação na conclusão técnica obtida pelos analistas
do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, responsáveis por confeccionar o Relatório
Técnico de págs. 35-56.

Naquela oportunidade, os especialistas concluíram:

“Não observamos cobrança efetiva do IPTU nos exercícios de 2013 a


2016. Em 2016 houve uma arrecadação de um valor irrisório, de R$
1.747,48, afronta ao previsto no art. 156 da Constituição Federal e art. 11
da LRF”. (destaquei).

Em sua defesa, o réu José Heleno da Silva informou que o município passou por
reformulações cadastrais com emissão de escrituras para os imóveis já existentes. Na
oportunidade, asseverou que existe decisão favorável da Corte de Contas sobre esse ponto
(ver p. 490 da materialização).

A título de comprovação do alegado, o requerido juntou à manifestação prévia de págs.


299-322 a decisão proferida pelo TCE/SE nos autos do processo administrativo de nº.
001816/2015 (ver págs. 330-333). De acordo com o decisum, foi julgado regular, com
ressalva, o período auditado, que compreendeu apenas o ano de 2014 (ver p.330).

A decisão possui o seguinte dispositivo (ver p. 333):

DECIDE O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE, no


uso de suas atribuições constitucionais e legais, em Sessão da Primeira
Câmara, realizada no dia 12.12.2017, por unanimidade de votos, julgar
REGULAR COM RESSALVA o período auditado no Relatório de
Inspeção nº. 27/2015, referente à Prefeitura Municipal de Canindé de São
Francisco, com imputação de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais)
ao gestor responsável, o Sr. José Heleno Silva (CPF: 450.067.765-87),
determinando-se à atual gestão que aperfeiçoe o sistema de controle interno
municipal e adote as medidas administrativas necessárias para evitar a
reincidência das irregularidades apontadas pelo órgão técnico deste Tribunal.
Encaminhamento do feito para a Procuradoria-Geral do Estado para a
cobrança da multa em caso de inadimplemento voluntário. (com destaque no
original)

Dentre os pontos inspecionados, estava a ausência de cobrança e arrecadação do IPTU, pelo


ex-Prefeito, durante aquele ano.

Lida a decisão de págs. 330-333 verifico que não existe fundamentação específica quanto à
irregularidade apresentada, a qual também é objeto deste tópico. Em verdade, o julgado não
apresenta fundamentação sobre nenhum dos pontos analisados, muito embora tenha-se
entendido pela regularidade, com ressalva, do período auditado (janeiro a dezembro de 2014).

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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Assim, não há certeza se o TCE/SE concluiu pela regularidade da cobrança e arrecadação do
IPTU no ano de 2014, pois, repise-se, a decisão não possui fundamentação específica sobre
esse ponto.

Ademais, não se pode olvidar que a decisão proferida nos autos do processo administrativo de
nº. 001816/2015 não vincula este Juízo, seja porque diz respeito apenas ao ano de 2014
(deixando de fora a ausência de recolhimento nos anos de 2013, 2015 e 2016), seja porque
carece de fundamentação específica.

Por seu turno, o demandado José Santos de Andrade não apresentou defesa aos termos da
exordial (ver certidão de p. 506), ao passo em que foi decretada sua revelia, sem aplicação dos
efeitos materiais deste instituto, conforme decisão de p. 517. Ademais, nas alegações finais de
págs. 624-635, o réu não fez abordagem específica sobre esse ponto.

Assim, diante das alegações constantes na peça de ingresso, bem como da natureza jurídica da
presente demanda, tem-se que cabe ao parquet provar os fatos constitutivos de seu direito, na
forma do art. 373, inciso I, do CPC/2015, e aos requeridos os fatos negativos, impeditivos e
ou extintivos deste direito, na forma do inciso II, do mesmo dispositivo legal.

Diante do que se extrai dos autos, observo que restou devidamente comprovada a ausência de
efetiva arrecadação do IPTU durante os anos de 2013 a 2016, período em que os requeridos
exerciam os cargos de Prefeito e Secretário de Finanças neste município. Isso porque, o
Relatório de págs. 35-56 foi cirúrgico ao concluir que durante a gestão dos acionados não
houve a cobrança e arrecadação do tributo supracitado.

Nesse passo, considerando que é obrigação do Prefeito Municipal e do Secretário de Finanças


do município promover a cobrança e arrecadação de impostos como o IPTU, ante a dicção do
art. 11, da Lei Complementar nº. 101/2000, e que os demandados não agiram na forma como
determina a legislação de regência, conforme informação de p. 37 da materialização, tenho
que os requeridos concorreram para a prática de ato que consiste em prejuízo ao erário, na
forma do art. 10, da Lei de Improbidade Administrativa.

Acerca dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, dispõe o art.
10, da Lei nº. 8.429/92, in verbis:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...)

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das


formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (destaquei)

(...)

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como


no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (destaquei)

(...)

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
Conferência em www.tjse.jus.br/portal/servicos/judiciais/autenticacao-de-documentos. Número de Consulta: 2021001140437-70. fl: 15/43
Os incisos em destaque revelam as condutas para as quais os requeridos concorreram ao
deixar de promover a arrecadação do IPTU nos anos de 2013 a 2016. A ausência de
arrecadação do imposto consistiu em prejuízo fiscal, porquanto a “isenção” ocorreu sem base
legal que a autorizasse. Outrossim, a omissão dos réus caracteriza negligência na arrecadação
de importante tributo municipal, que deveria ser revertido em proveito da população, de modo
que essa conduta deve ser penalizada.

Identificado o ato ímprobo, o sujeito ativo (demandados) e o sujeito passivo (ente municipal),
cumpre-me analisar a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa).

Conforme explicitado em linhas acima, para as condutas previstas no art. 10, da Lei nº.
8.429/92, deve ser comprovado que o agente causador do prejuízo concorreu no mínimo
culposamente para a prática do ato ímprobo, sob pena de não ser responsabilizado.

De acordo com o Superior Tribunal de Justiça, "o dolo que se exige para a configuração de
improbidade administrativa reflete-se na simples vontade consciente de aderir à conduta
descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples
anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria
saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo perquirir acerca de
finalidades específicas" (AgRg no REsp 1214254/MG, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe 22/02/2011). Logo, para que
seja caracterizado o ato de improbidade administrativa, basta a configuração do dolo genérico.

In casu, o dolo restou devidamente comprovado, pois a omissão reiterada dos demandados em
deixar de cobrar o IPTU por 04 (quatro) anos – 2013 a 2016 – consiste em prática consciente
que poderia ser facilmente evitada se os réus cumprissem a legislação de regência. Contudo,
escolheram violar o comando legal e produziram o resultado proibido. Que tipo de
administrador não sabe que a omissão na cobrança de tributos reduzirá a arrecadação???

A responsabilidade dos requeridos é evidente, eis que na condição de Chefe do Poder


Executivo e Secretário de Finanças tinham o dever de lançar e cobrar os tributos como o
IPTU, e, de forma reiterada e consciente, deixaram de efetuar a cobrança do imposto durante
os anos de 2013 a 2016, causando severos prejuízos ao erário, conforme se observa do
Relatório Técnico do TCE/SE de págs. 34-56.

Assim, considerando que a conduta descrita no item “1” da inicial representa grave afronta ao
art.11, da Lei Complementar nº. 101/2000 e consequente prática das condutas previstas nos
incisos VII e X, do art.10, da Lei nº. 8.429/92, tenho que, em razão desse ato, os requeridos
devem ser condenados às penas previstas no art. 12, da Lei de Improbidade Administrativa.

II.2. Realização de despesa em 2016, no elemento “despesas de exercícios anteriores”, em


desacordo com o estabelecido no art. 37, da Lei 4.320/64 e art. 5º, da Lei Complementar
nº. 101/2000 – item 2.1.1.1 a e item 2.2.

Narra o parquet que os demandados promoveram no ano de 2016 o pagamento de despesas


referentes à competência do ano de 2015 em afronta ao art. 37, da Lei nº. 4.320/64 e art. 5º, da
Lei Complementar 101/2000.

Vejamos.

As Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) referem-se às dívidas do fato gerador que, no


regime de competência, são atribuídas ao ano de surgimento da dívida, ou seja, do ano que foi
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contraída a obrigação pela Administração, e, para as quais não existe empenho inscrito em
Restos a Pagar, seja pela sua anulação ou pela não emissão da nota de empenho no momento
oportuno.

Essas despesas se originam de compromissos gerados em exercício financeiro anterior àquele


em que deva ocorrer o pagamento, para o qual o orçamento continha crédito próprio, com
suficiente saldo orçamentário, mas que não tenham sido processados naquele momento.

Sobre a matéria, leciona DeusvaldoCarvalho (CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e


contabilidade pública: teoria, prática e mais de 800 exercícios. Rio de Janeiro, RJ: Editora
Elsevier, 2010):

“Despesas de Exercícios Anteriores são dívidas reconhecidas no exercício


atual resultantes de compromissos gerados em exercícios anteriores, para as
quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo
suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela
época.”.

Neste sentir, as despesas de exercícios anteriores são aquelas despesas resultantes de


obrigações assumidas em exercícios anteriores e diferentes do exercício financeiro que
ocorrerá o efetivo pagamento da referida obrigação.Trata-se, assim, do pagamento dos Restos
a Pagar, que serão processados e feitos após a confirmação do ato pelo gestor competente, ou
após regular liquidação dos restos a pagar não processados.

No momento do pagamento, caso se verifique que o valor real a ser pago é inferior ao valor
inscrito, o saldo existente deverá ser cancelado. Caso contrário, quando o valor real a ser pago
é superior ao inscrito, o pagamento de restos a pagar será feito nos termos do art. 37 da Lei
4.320/64, ou seja, a conta de nova dotação orçamentária de despesas anteriores:

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento


respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar
com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o
encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de
dotação específica consignada no orçamento, discriminada por
elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
(destaquei).

Assim, conforme especifica o art. 37 da Lei nº 4.320/64, poderão ser pagas as contas de
dotação específica consignada no orçamento da entidade devedora e discriminadas por
elemento, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica: 1) as despesas de exercícios
encerrados, para os quais o orçamento respectivo consignou crédito próprio, com saldo
suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria; 2) Os restos a
pagar com prescrição interrompida; 3) Os compromissos reconhecidos após o encerramento
do exercício financeiro.

Acerca do referido tema, existe o seguinte precedente:

RECURSO ESPECIAL Nº 1.693.595 - PE (2017/0209428-6) RELATOR :


MINISTRO BENEDITO GONÇALVES RECORRENTE : INSTITUTO
FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO

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SERTÃO PERNAMBUCANO PROCURADOR : ARTHUR
LONGMAN ROCHA E OUTRO (S) RECORRIDO : TIAGO SANTOS
SILVA ADVOGADO : MARCOS GUSTAVO DE SÁ E DRUMOND -
DF036869 PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR
PÚBLICO. RECONHECIMENTO DO DÉBITO PELA
ADMINISTRAÇÃO. DÍVIDA REFERENTE AO PAGAMENTO DE
EXERCÍCIOS ANTERIORES. AUSÊNCIA DE PREVISÃO DE
PAGAMENTO, POR PARTE DA AUTARQUIA, EM OBEDIÊNCIA
ÀS NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO
DE FUNDAMENTO AUTÔNOMO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA
283/STF. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. DECISÃO
Trata-se de recurso especial interposto pelo Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano, com fundamento no artigo
105, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TRF da 5ª
Região, assim ementado (fl. 72, e-STJ): EMENTA: ADMINISTRATIVO.
INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO
SERTÃO PERNAMBUCANO (IF SERTÃO). SERVIDOR PÚBLICO.
RECONHECIMENTO DO DÉBITO PELA ADMINISTRAÇÃO. DÍVIDA
REFERENTE AO PAGAMENTO DE EXERCÍCIOS ANTERIORES.
AUSÊNCIA DE PREVISÃO DE PAGAMENTO, POR PARTE DA
AUTARQUIA, EM OBEDIÊNCIA ÀS NORMAS ORÇAMENTÁRIAS.
(...). Na espécie, o recorrente se insurge desde a origem contra sentença que o
condenou ao pagamento de valores devidos ao recorrido referentes a
Reconhecimento de Direitos e Saberes - RSC. Com efeito, o Tribunal de
origem julgou a demanda ao fundamento de que "não se mostra razoável se
imputar ao interessado uma espera indefinida, enquanto a Administração não
se propõe a pagar esse crédito, sendo cabível o ajuizamento de ação judicial,
como a presente, para pleitear a sua quitação". Contudo, nas razões de seu
apelo especial, a recorrente sustenta tão somente a violação dos arts. 37 da
Lei 4.320/1964 e 22 do Decreto 93.872/1986, ao argumento de que "não pode
a administração, a seu bel prazer, efetuar os pagamentos de despesas com
pessoal, mesmo que reconhecidas administrativamente, haja vista a
necessidade de observância às Normas Gerais de Direito Financeiro
estabelecidas no dispositivo legal supra transcrito" (fl. 122-e). Logo, ausente
a impugnação da integralidade dos fundamentos do acórdão recorrido, em
especial o da irrazoabilidade em se condicionar o interessado a uma espera
indefinida, enquanto a Administração não se propõe a pagar esse crédito,
sendo cabível o ajuizamento de ação judicial, como a presente, para pleitear a
sua quitação, o que é suficiente, por si só, à manutenção do julgado. Incide,
na espécie, o teor da Súmula 283/STF. A propósito: AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA PRESERVADOS. NULIDADE
AFASTADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA
282/STF. FALTA DE ATAQUE A FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO
RECORRIDO. SÚMULA 283/STF. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA.
SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADO.
2. A teor da Súmula 283/STF, "É inadmissível o recurso extraordinário,
quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o
recurso não abrange todos eles.". 5. Agravo regimental a que se nega

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provimento. (AgRg no REsp 1398882/SC, Rel. Ministro Sérgio Kukina,
Primeira Turma, DJe 21/9/2017) Ante o exposto, não conheço do recurso
especial, nos termos do art. 932, III, do CPC/2015. Publique-se. Intimem-se.
Brasília (DF), 25 de setembro de 2017. MINISTRO BENEDITO
GONÇALVES Relator. (STJ - REsp: 1693595 PE 2017/0209428-6, Relator:
Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Publicação: DJ 11/10/2017)
(destaquei)

Assim, apesar de contar com legislação específica que permita sua apuração, o
reconhecimento de dívida de exercícios anteriores, se trata de procedimento de exceção, pois
desvirtua diretamente o planejamento orçamentário e financeiro anual do governo, uma vez
que pode ser entendida como despesa até então estranha à previsão orçamentária vigente.

Ao mesmo tempo, a lei de responsabilidade fiscal, Lei Complementar nº 101 de 2000,


estabelece que as normas de finanças públicas destinadas a impor responsabilidade na gestão
fiscal dos entes públicos, têm por escopo reprimir a irresponsabilidade dos governantes ao
introduzir regras a eles endereçadas. Para isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal veda que o
gestor público venha a contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro de seu mandato, senão vejamos:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos
dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa
para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos


e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

Esse dispositivo tem como objetivo evitar que os compromissos assumidos em uma gestão
ultrapassem a sua capacidade de pagamento e reduzam a receita disponível para o mandato
seguinte. Não obstante, convém salientar que seu desrespeito pode ensejar a aplicação de
sanções previstas no Código Penal e na Lei de Improbidade Administrativa.

Na hipótese em análise, tem-se que cabe ao Ministério Público comprovar que houve o
pagamento de dívida referente a período anterior, de forma ilegal, uma vez alegar que os
requeridos promoveram o pagamento de dívida referente à competência do ano de 2015, no
ano de 2016.

Sobre tal fato, o requerido José Heleno de Andrade informou que “Não entendemos a
alegação dos Técnicos por que a lei protege as dívidas reconhecidas dos exercícios
anteriores e a forma de empenho se é que houve; trata-se apenas de erro formal e não de
nenhum tipo de burla à legislação".

Conforme já informado em linhas acima, o demandado José Santos de Andrade não


apresentou defesa aos termos da exordial (ver certidão de p. 506) e não abordou esse ponto de
forma específica nas alegações finais de págs. 624-635.

Para fins de comprovação do alegado, o Ministério Público juntou aos autos o Relatório
Técnico de págs. 35-56, lavrado pelo Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, que concluiu:

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“Após uma análise mais detalhada constata-se que os pagamentos no
valor de R$ 1.773.101,72, em 2015, e R$ 3.774.180,46, em 2016, no grupo
‘despesas de exercício anterior’ não se enquadram em nenhum dos
pressupostos de permitidos pelo art. 37, da Lei nº. 4.320/64”. (destaquei).

De acordo com o Relatório, houve pagamento irregular de despesas referentes a um período


anterior, de valores que equivalem a importância de R$ 3.774.180,46 (três milhões e
setecentos e setenta e quatro mil e cento e oitenta reais e quarenta e seis centavos). Em sendo
assim, constatada a irregularidade no pagamento realizado pelos demandados, tem-se que
estes concorreram para a prática de conduta que causou prejuízo ao erário municipal.

Acerca dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, dispõe o art.
10, da Lei nº. 8.429/92, in verbis:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...)

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e


regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; (destaquei)

(...)

O inciso em destaque caracteriza a conduta para a qual os acionados concorreram, pois, ao


promoverem pagamento de dívidas de exercícios anteriores de forma irregular, realizaram
operação financeira em inobservância às normas legais e regulamentares.

Identificado o ato ímprobo, o sujeito ativo (demandados) e o sujeito passivo (ente municipal),
cumpre-me analisar a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa).

Conforme já analisado na presente decisão, para as condutas previstas no art. 10, da Lei nº.
8.429/92, deve ser comprovado que o agente causador do prejuízo concorreu no mínimo
culposamente para a prática do ato ímprobo, sob pena de não ser responsabilizado.

Novamente, merece destaque o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual


"o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa reflete-se na simples
vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados
pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito
quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –,
sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas" (AgRg no REsp 1214254/MG,
Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe
22/02/2011). Logo, para que seja caracterizado o ato de improbidade administrativa, basta a
configuração do dolo genérico.

In casu, o dolo restou devidamente comprovado, pois os requeridos promoveram o pagamento


de dívida referente ao ano de 2015 (ano em que os réus exerciam os cargos de prefeito e
secretário de finanças desta municipalidade), no ano de 2016, sem qualquer permissivo legal
que os amparasse. Vale pontuar que o pagamento tardio ocorreu por atitude consciente do
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demandado, gestor municipal, o qual não agiu também aqui de forma responsável no trato
com a coisa pública durante a sua gestão, resultando por prejudicar o orçamento do ano de
2016.

Por oportuno e relevante, impõe-se consignar que o registro contábil das despesas realizado
em desacordo com o período de competência, em descumprimento ao disposto na legislação
correlata, representa o intuito de esconder uma situação de desequilíbrio fiscal, circunstância
que deveria ser controlada pelo então Secretário de Finanças, dirigente do órgão responsável
pela administração financeira do Município de Canindé à época, donde resulta patente
também sua parcela de energia para ocorrência do ilícito em voga.

Assim, considerando que a conduta descrita no item “2” da inicial representa grave afronta ao
art. 37, da Lei nº. 4.320/64 e art. 42, da Lei Complementar 101/2000 e consequente prática da
conduta prevista no inciso VI do art.10, da Lei nº. 8.429/92, tenho que, em razão desse ato, os
requeridos devem ser condenados às penas previstas no art. 12, da Lei de Improbidade
Administrativa.

II.3. Ausência de registro e contabilização de obrigações patronais – INSS, no valor de


R$ 10.891.285,82; precatórios no valor de R$ 4.511.927,30; e folha de pagamento de
servidores comissionados e contratados no ano de 2016, no valor de R$ 1.436.694,14,
contrariando os arts. 39, 90 a 93 da Lei nº. 4.320/64, art. 12 da Lei nº. 8.212/91, art. 50,
da Lei Complementar nº. 101/2000 e Resolução CFC nº. 1.133/2008 – item 2.1.1.2 e item
3.

A junção de tais capítulos foi feita pelo Ministério Público em sua inicial.

Entretanto, objetivando uma melhor individualização das condutas praticadas pelos


requeridos, subdivido o presente tópico.

II.3.1. Ausência de registro e contabilização de obrigações patronais – INSS, no valor de R$


10.891.285,82.

De acordo com o autor, os requeridos deixaram de promover o pagamento das obrigações


patronais junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, referentes aos anos de
2015 a 2016.

Vejamos.

De acordo com informação retirada do sítio da Câmara dos Deputados[3], as obrigações


patronais são “Despesas com encargos sociais que o ente público ou privado é levado a
atender pela sua condição de empregador resultante de pagamento de pessoal, tais como
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e contribuições para Institutos de Previdência”.

Acerca das obrigações patronais, dispõe o art. 22, incisos I e II, alínea “a”, da Lei 8.212/91:

Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social,


além do disposto no art. 23, é de:

I - vinte por cento sobre o total das remunerações pagas, devidas ou


creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados e
trabalhadores avulsos que lhe prestem serviços, destinadas a retribuir o
trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos
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habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste
salarial, quer pelos serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à
disposição do empregador ou tomador de serviços, nos termos da lei ou do
contrato ou, ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho ou sentença
normativa. (Redação dada pela Lei nº 9.876, de 1999). (Vide
Lei nº 13.189, de 2015) Vigência

II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº


8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de
incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do
trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do
mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: (Redação
dada pela Lei nº 9.732, de 1998).

a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o


risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;

(...)

Conforme se extrai do dispositivo legal supratranscrito, é cabida a contribuição de 20%,


acrescida do percentual de 1% a título de risco de acidentes de trabalho considerados leves,
totalizando 21% sobre as remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título, a cargo
da empresa, a ser destinada à Seguridade Social.

O art. 35, da Lei nº. 4.320/64, aduz que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele
arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Outrossim, o art. 90, do mesmo
diploma legal, informa que “a contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o montante
dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos
mesmos créditos, e as dotações disponíveis”.

Logo, a despesa referente à obrigação patronal deve ser arrecadada no exercício financeiro
correspondente ao fato gerador, devendo tais verbas ser identificadas e recolhidas pelo ente
público em favor do INSS.

Não se pode olvidar que “o registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acordo com
as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos créditos adicionais”, conforme
dispõe o art. 91, da Lei nº. 4.320/64.

Sobre a escrituração e consolidação das contas, dispõe o art. 50, da Lei Complementar
201/2000:

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a


escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os


recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem
identificados e escriturados de forma individualizada;

II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o


regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado
dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;

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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as
transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração
direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;

IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em


demonstrativos financeiros e orçamentários específicos; (destaquei)

V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais


formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros,
deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da
dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de
credor;

VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao


destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.

Diante do acima exposto, é dever do ente público o recolhimento das obrigações patronais em
favor do INSS, devendo tais receitas ser apresentadas em demonstrativos financeiros e
orçamentários específicos correspondentes ao ano do seu fato gerador. Destarte, a ausência de
registro e recolhimento das obrigações patronais, no exercício do fato gerador, acarreta
afronta aos arts. 35, 90 a 91, da Lei nº. 4.320/64, art. 22, da Lei nº. 8.212/91 e art. 50, da Lei
Complementar nº. 101/2000.

Na hipótese embutida nos autos, o Ministério Público alega que os demandados não
promoveram o recolhimento das obrigações patronais referentes aos anos de 2015 e 2016.

Sobre tal ponto, o réu José Heleno de Andrade defendeu-se nos seguintes termos: “Estamos
apresentando todos os extratos bancários ao qual comprovam as retenções de INSS
efetivadas diretamente a conta FPM representando assim as guias informadas através da
GEFIP; inclusive, há de ressaltar da necessidade em Requerer ao INSS provas do
parcelamento junto ao mesmo por parte do Município de Canindé de São Francisco que
envolve dívidas de várias Gestores anteriores aos exercícios mencionados”.

O requerido supra, apesar de informar que “estava juntando” à sua defesa extratos bancários
que comprovavam a retenção de INSS realizada diretamente na conta do Fundo de
Participação dos Municípios – FPM, não anexou nenhum documento à peça de reproche.
Todos os extratos supracitados foram juntados à defesa de págs. 299-322 e podem ser
visualizados às págs. 337-360.

Da análise dos documentos de págs. 337-360 observo que de fato houve retenção de valores
referentes às obrigações patronais, conforme alegado pelo requerido. No entanto, não há
comprovação de que tais verbas foram repassadas ao INSS – fato grave. Frise-se que cabia ao
réu a comprovação de que, além de ter promovido a retenção dos valores, tais quantias foram
devidamente pagas à Autarquia Previdenciária credora, o que não ocorreu na espécie.

O réu José Santos de Andrade não apresentou defesa sobre esse ponto.

O Relatório Técnico juntado aos autos, concluiu (ver p. 42 da materialização):

“As Obrigações Patronais – INSS do Município no exercício de 2015 e


2016 (até o mês de setembro) atingiram o valor de R$ 19.221.449,16,
conforme Demonstrado na Tabela 8, porém só houve registro contábil do
Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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valor de R$ 8.330.133,34, restando um saldo a contabilizar de R$
10.891.285,82. Já quanto ao pagamento, observa-se um recolhimento no
valor de R$ 5.370.579,82, resultando, portanto uma dívida junto ao INSS
no valor de R$ 13.850.839,34 (a soma do valor não contabilizado e o
valor liquidado a pagar), contrariando o art. 22 da Lei nº. 8.212/91”.
(destaquei).

De acordo com o Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, os valores referentes às


obrigações patronais dos anos de 2015-2016 não foram devidamente recolhidos, o que
resultou numa dívida no importe de R$ 13.850.839,34 (treze milhões e oitocentos e cinquenta
mil reais e oitocentos e trinta e nove reais e trinta e quatro centavos), consistentes na soma do
valor não contabilizado e da quantia a pagar.

Em sendo assim, a omissão no repasse dos valores das obrigações patronais restou
devidamente comprovada e, como nos demais casos analisados acima, causou enorme
prejuízo ao já surrado e massacrado erário canindeense.

Acerca dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, dispõe o art.
10, da Lei nº. 8.429/92, in verbis:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...)

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e


regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; (destaquei)

(...)

O inciso em destaque caracteriza a conduta para a qual os acionados concorreram, pois, ao


deixarem de realizar o pagamento das obrigações patronais referentes aos anos de 2015-2016,
realizaram operação financeira em inobservância às normas legais e regulamentares.

Identificado o ato ímprobo, o sujeito ativo (demandados) e o sujeito passivo (ente municipal),
cumpre-me analisar a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa).

Conforme pontuado acima, para as condutas previstas no art. 10, da Lei nº. 8.429/92, deve ser
comprovado que o agente causador do prejuízo concorreu no mínimo culposamente para a
prática do ato ímprobo, sob pena de não ser responsabilizado.

Volto a consignar que, de acordo com o Superior Tribunal de Justiça, "o dolo que se exige
para a configuração de improbidade administrativa reflete-se na simples vontade consciente
de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica –
ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público
ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo
perquirir acerca de finalidades específicas" (AgRg no REsp 1214254/MG, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe 22/02/2011).
Logo, para que seja caracterizado o ato de improbidade administrativa, basta a configuração
do dolo genérico.
Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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In casu, o dolo restou devidamente comprovado, pois os requeridos, durante a gestão
municipal, deixaram de repassar ao INSS a quantia referente às obrigações patronais dos anos
de 2015 e 2016, gerando uma dívida de R$ 13.850.839,34 (treze milhões e oitocentos e
cinquenta mil reais e oitocentos e trinta e nove reais e trinta e quatro centavos) aos cofres
públicos. Importa dizer, ainda, que muito embora tenha havido a retenção dos valores
referentes a essas verbas, não houve comprovação do efetivo repasse à Autarquia
Previdenciária, o que comprova que os réus agiram de forma consciente e direcionada.

Consciência em descontar e consciência em não repassar!

Pensar o contrário seria, ao nosso sentir, no mínimo, ingenuidade processual.

Assim, considerando que a conduta descrita no item “3.1” da inicial representa grave afronta
aos arts. 35, 90 e 91, da Lei nº. 4.320/64, art. 22, da Lei nº. 8.212/91 e art. 50, da Lei
Complementar nº. 101/2000 e consequente prática da conduta prevista no inciso VI do art.10,
da Lei nº. 8.429/92, tenho que, em razão desse ato, os requeridos devem ser condenados às
penas previstas no art. 12, da Lei de Improbidade Administrativa.

II.3.2. Ausência de registro e contabilização da folha de pagamento de servidores


comissionados e contratados no ano de 2016, no valor de R$ 1.436.694,14, contrariando os
arts. 39, 90 a 93 da Lei nº. 4.320/64, art. 12 da Lei nº. 8.212/91, art. 50, da Lei Complementar
nº. 101/2000 e Resolução CFC nº. 1.133/2008 – item 2.1.1.2 e item 3.

Neste subtópico, o parquet trata do excesso de gastos com servidores comissionados e


contratados durante a gestão dos acionados. Entretanto, no tópico “4” da inicial, o autor volta
a abordar gastos com o pessoal que ultrapassam os limites estabelecidos na Lei de
Responsabilidade Fiscal.

Assim, considerando que a conduta objeto deste tópico se encontra inserida no ponto de nº.
“4”, a fim de que se pratique bis in idem, quando da valoração da sanção a ser aplicada nos
réus, deixo para analisar essa conduta e valorá-la apenas no próximo tópico.

II.4. Gastos com pessoal e encargos sociais no exercício de 2015 em 63,40% e 2016, até
setembro, em 75,70%, ultrapassando o limite máximo de 54,0%, para o Poder
Executivo, estabelecido pelo art. 20, III, b, da Lei Complementar 101/2000 – LRF – item
2.1.2.

Sustenta o Ministério Público que os requeridos ultrapassaram o limite de gastos com pessoal,
no exercício financeiro dos anos de 2015 e 2016, de modo que concorreram para a prática de
ato de improbidade administrativa em razão desse fato.

Vejamos.

Acerca do limite de gastos com pessoal, dispõe o art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei
Complementar 101/2000:

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os
seguintes percentuais:

(...)

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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III - na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do


Município, quando houver;

b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.

(...)

De acordo com o dispositivo legal supracitado, o gestor municipal pode usar até 54% da
receita corrente líquida do município para pagamento dos servidores públicos (contratados,
comissionados ou concursados).

Na hipótese dos autos, o parquet afirma que os réus não observaram o limite legalmente
previsto e promoveram gastos elevados com o pagamento dos servidores municipais, sendo
que no ano de 2015 tais despesas corresponderam a 63,40% da receita corrente líquida e, no
ano de 2016, esses gastos chegaram ao patamar de 75,70% dessa receita.

Em sua contestação, o requerido José Heleno de Andrade afirmou (ver p. 492): “Equivocada a
informação dos Técnicos ao Ministério Público; estamos encaminhando prova de que o
índice de despesa com pessoal atingiu o montante de 54,67% no exercício de 2015
consolidado, ou seja, com todos os Órgãos do Município, inclusive Câmara Municipal, que
demonstra todo equívoco do relatório no qual o Ministério Público se baseou para entrar
com a ação civil pública em trâmite".

Em contrapartida, o acionado José Santos de Andrade não se manifestou de forma específica


sobre esse ponto.

O demandado José Heleno de Andrade não fez prova de que o índice de gastos com o pessoal,
referente ao ano de 2015, chegou ao patamar de 54,67%, muito embora tenha feito essa
alegação na contestação apresentada. Em análise dos documentos de págs. 337-360, não
verifiquei nenhum documento capaz de ratificar as alegações do demandado.

Por outro lado, no Relatório Técnico juntado pelo autor, os analistas do Tribunal de Contas do
Estado de Sergipe – TCE/SE concluíram que:

“Conforme o cálculo apurado pela equipe do TCE/SE, demonstrando na


Tabela 7, as Despesas com Pessoal e Encargos Sociais do Poder
Executivo no exercício de 2015 e até setembro de 2016 (sem a projeção),
representara, respectivamente em termos percentuais 63,40% e 75,70%
da Receita Correte Líquida, contrariando, portanto o disposto no art. 20,
inciso III “b” da Lei Complementar nº. 101/2000 – LRF que estabelece o
percentual máximo de gasto de 54,00% em relação à Receita Corrente
Líquida”. (destaquei).

Ademais, foram juntados ao Relatório do TCE/SE os seguintes anexos: (Anexo IV) contendo
oRelatório de Gestão Fiscal no 1º Semestre de 2016, págs. 197-202; (Anexo V) contendo a
Certidão Positiva Com Efeitos de Negativa n° 000252013-222001225, págs. 203-204; (Anexo
VI) contendo o demonstrativo de Despesas com Folha de Pagamento dos Servidores
Comissionados Contratados Pendentes de Pagamento, vide págs. 205-206.

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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Em reforço, no depoimento colhido na assentada instrutória realizada nestes autos, a analista
Clédina Góis Teixeira – uma das responsáveis pela confecção do Relatório supracitado –
afirmou:

Que a Senhora Clédina Góis Teixeira se apresentou como Servidora Pública


do Tribunal de Contas, com o cargo de analista de controle externo II; Que
quando foi perguntada se existe parentesco com as partes requeridas a
depoente negou; Que o Promotor citou todas as irregularidades que foram
apresentadas no relatório do Tribunal de Contas; Que o promotor perguntou o
que a depoente sabe sobre esses fatos, como ela participou como funcionária
do Tribunal de contas, e se a depoente sabe de algum detalhe além do que
consta no relatório; Que a depoente esclareceu que foi designada para fazer
uma auditoria no município de Canindé do São Francisco, cujo o escopo foi a
análise na despesa do exercício de 2016; Que a depoente afirmou que
procedimentalmente em relação a fiscalização no caso na modalidade de
auditoria, foi gerado um relatório preliminar feito no local, onde foi
constatado alguma dessas irregularidades; Que a depoente citou alguma das
irregularidades; Que a depoente afirmou que a irregularidade do IPTU e a
folha de pagamento não foi escopo da auditoria dela; Que o promotor
perguntou se a depoente recorda se a auditoria foi feita dentro do
planejamento do Tribunal de Contas, ou se ela foi excepcional; Que a
depoente respondeu que foi feito pela solicitação do Juiz da época, para que
seja realizada uma auditoria na parte financeira; Que a depoente esclareceu
que foi feito dois relatórios, um para o Tribunal de Contas e um para o
Judiciário; Que o Promotor perguntou se foi uma demanda fora da
programação normal; Que a depoente afirmou que foi motivada, que não
estava no plano anual do Tribunal de Contas; Que o Promotor perguntou se a
depoente se lembra qual o motivo do requerimento para a auditoria; Que a
depoente respondeu que como consta na solicitação feita pelo Juiz, foi pelo
atraso de pagamento da folha; Que a depoente lembrou que o Juiz bloqueou
as contas; Que o promotor perguntou se o município naquele ano teve uma
queda abruta de receitas; Que a depoente respondeu que sim, mas que a
própria lei de responsabilidade fiscal prevê as medidas que devem ser
adotadas caso isso ocorra; Que o Promotor deu-se por satisfeito; Que foi
passada a palavra para o Advogado do Requerente; Que o Advogado do
requerido perguntou se na administração dos administradores passados
acontecia esses fatos; Que a depoente respondeu que o escopo da
auditoria foi em 2016, e que as administrações passadas não foi escopo
da auditoria; Que o advogado deu-se por satisfeito. (destaquei).

Assim, de acordo com TCE/SE, os requeridos ultrapassaram o limite de gastos com pessoal,
durante os anos de 2015 e 2016, de modo que concorreram para a prática de ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios administrativos.

Acerca dos atos de improbidade administrativa que afrontam os princípios da administração


pública dispõe o art. 11, da Lei nº. 8.429/92, in verbis:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os


princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competência; (destaquei)

(...)

O inciso em destaque caracteriza a conduta para a qual os acionados concorreram, pois, ao


ultrapassarem o limite de gastos com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal,
praticaram ato visando fim proibido em lei. Assim, houve violação direta dos deveres de
legalidade, haja vista que, mesmo com a queda de receita municipal, não houve corte de
gastos e adequação orçamentária, consoante determina a lei de regência.

Identificado o ato ímprobo, o sujeito ativo (demandados) e o sujeito passivo (ente municipal),
cumpre-me analisar a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa).

Para as condutas previstas no art. 11, da Lei nº. 8.429/92, deve ser comprovado que o agente
causador do prejuízo concorreu dolosamente para a prática do ato ímprobo, sob pena de não
ser responsabilizado.

Impõe-se consignar, “quanto ao artigo 11 da Lei 8.429/1992, que a jurisprudência do STJ,


com relação ao resultado do ato, firmou-se no sentido de que se configura ato de
improbidade a lesão a princípios administrativos, o que, em regra, independe da ocorrência
de dano ou lesão ao Erário”. (AgInt no AREsp 949.377/MG, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2017, DJe 20/04/2017)

Mais uma vez cabe mencionar que, de acordo com o Superior Tribunal de Justiça, "o dolo que
se exige para a configuração de improbidade administrativa reflete-se na simples vontade
consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela
norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o
agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo
despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas" (AgRg no REsp 1214254/MG, Rel.
Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe
22/02/2011). Logo, para que seja caracterizado o ato de improbidade administrativa, basta a
configuração do dolo genérico.

Acerca do tema, existe o seguinte precedente:

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.


CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO DA
LEGALIDADE. GASTOS COM PESSOAL ACIMA DO PERCENTUAL
PREVISTO EM LEI. DOLO GENÉRICO CONFIGURADO. 1) Cabe ao
magistrado autorizar as provas necessárias ao seu convencimento, sendo
descabido compelir a produção de prova quando o juízo a quo entendeu, de
forma fundamentada, desnecessária para o julgamento. 2) Comprovados os
gastos com pessoal acima do percentual previsto em lei está
caracterizado o ato ímprobo previsto no art. 11 da Lei de Improbidade
Administrativa. 3) Em se tratando de violação a princípios
administrativos, o ato independe da ocorrência de dano ou lesão ao
Erário, porém exige a presença do dolo genérico, caracterizado pela
simples atuação consciente e espontânea do agente de forma contrária ao
previsto em lei. 4) Evidenciado que o apelante violou deveres de

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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legalidade quando autorizou despesa de pessoal acima do limite
permitido em lei, tendo agido de forma consciente, está caracterizada a
prática de ato ímprobo.5) Apelação não provida. (TJ-AP – APL:
00011595120188030013 AP, Relator: Desembargador CARLOS TORK,
Data de Julgamento: 20/08/2020, Tribunal) (destaquei)

In casu, o dolo restou devidamente comprovado, pois os requeridos realizaram contratações


temporárias no ano de 2016 que importaram em gastos no importe de R$ 7.522.373,33 (sete
milhões e quinhentos e vinte e dois mil e trezentos e setenta e três reais e trinta e três
centavos). Tais contratações, somadas às demais despesas com o pagamento de outros
servidores, fizeram com o que os requeridos comprometessem grande parte da receita corrente
líquida municipal nos anos de 2015 e 2016, ferindo o art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei
Complementar 101/2000.

Ademais disso, por meio do Relatório supracitado, restou comprovada a existência de gastos
em 2016 que superaram a média dispendida nos dois últimos exercícios financeiros,
vislumbrada mediante manobra orçamentária consistente em cancelamento de empenhos
liquidados no final do exercício, postergando-se propositalmente o pagamento para o
orçamento do seguinte, mesmo sem disponibilidade de caixa, quando os agentes deveriam ter
refreado os gastos, mas não o fizeram.

Sublinho que os gastos aumentaram em pleno período de queda de receita do município.

Realmente, um verdadeiro estrangulamento das constas públicas!

Assim, considerando que a conduta descrita no item “4” da inicial representa grave afronta ao
art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar 101/2000 e consequente prática da
conduta prevista no inciso I do art.11, da Lei nº. 8.429/92, tenho que, em razão desse ato, os
requeridos devem ser condenados às penas previstas no art. 12, da Lei de Improbidade
Administrativa.

II.5. Omissão do administrador público municipal na adoção de medidas para


reenquadramento do limite de pessoal, conforme exigência contida no art. 23, sem
prejuízo das medidas do art. 22, caso necessário, adotando-se, dentre outras, as
providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169, da CRFB. Infere-se infração à norma de
natureza financeira – item 2.1.2.

O presente tópico diz respeito às despesas com pessoal realizadas em inobservância ao art. 20,
inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar 101/2000 e traz as penalidades previstas na Lei de
Responsabilidade Fiscal para os casos de descumprimento.

Sendo assim, considerando que restou devidamente demonstrado que os requeridos realizaram
gastos elevados no pagamento dos servidores municipais, violando disposição legal, durante
os anos de 2015 e 2016, conforme fundamentação do tópico retro, não existe razão para nova
abordagem processual sobre esse ponto.

Nesse toada, passo à análise do tópico de nº. “6” da exordial.

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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
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II.6. Crescimento elevado das despesas em contrato temporário em 2016, representando
um percentual de 93,49% em relação ao exercício de 2015, contrariando os preceitos
estabelecidos pelos arts. 16 e 17, da Lei Complementar 101/2000 – LRF – arts. 25 e 26 da
Lei nº. 90/2015 – Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 – item 2.1.3.

Em mais esse tópico o Ministério Público relata fatos já abarcados pelo tópico “II.4” desta
decisão. Isso porque, sustenta a existência de despesas oriundas de contratos temporários
realizados pelo Município, no ano de 2016, num percentual de 93,49% em relação ao ano de
2015.

Narra o parquet que essa prática feriu os arts. 16 e 17, da Lei Complementar 101/2000, que
versam sobre a geração de despesas e sobre as despesas obrigatórias de caráter continuado,
respectivamente. No entanto, o aumento da despesa do município de Canindé de São
Francisco durante os anos de 2015 e 2016, notadamente em razão do aumento no número de
contratos temporários, já foi abordado em linhas acima, de modo que dispensa maiores
digressões. Por óbvio, quanto mais contratados, mais gastos com pessoal. A atitude esperada
do bom gestor e prevista em lei seria o reverso: corte de gastos com pessoal.

Assim, passo à análise do tópico “7” da inicial.

II.7. O endividamento real do município, segundo dados do balanço patrimonial de


setembro de 2016, está estimado no valor de R$ 28.527.065,80, possuindo recursos
financeiros em 30/09/2016, no valor de R$ 2.090.392,83, incluindo a estes valores retidos
de R$ 3.753.365,74 de servidores, e não repassados a quem de direito, tais como
empréstimos bancários, INSS de servidores, mensalidades do sindicato, dentre outros,
afrontando o estabelecido pela Lei Complementar nº. 101/2000 – LRF e indícios de
apropriação indébita – item 3 e 4.

Sustenta o autor que durante a gestão dos demandados o município de Canindé de São
Francisco apresentou endividamento real no valor de R$ 28.527.065,80 (vinte e oito milhões e
quinhentos se vinte e sete mil e sessenta e cinco reais e oitenta centavos), referentes à ausência
de repasses dos valores objeto de empréstimos bancários, INSS de servidores, mensalidades
de sindicato, etc.

Pois bem.

Aqui, cabe asseverar que a Lei Complementar nº 101/2000 não revogou a Lei nº 4.320/64. Os
objetivos das duas são distintos, enquanto a segunda estabelece normas gerais para a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços, a primeira estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a gestão fiscal. Contudo, existindo algum dispositivo conflitante entre
as duas, prevalece a vontade da Lei do ano 2000 (critério cronológico).

Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem como objetivo definir os princípios básicos de
encargo para realizar uma gestão adequada dos recursos públicos, constituindo regras de
ajustes da sustentabilidade fiscal, onde os governos são responsáveis por realizar o controle da
diferença entre despesas e receitas.

No tocante à inserção do princípio da transparência administrativa, previsto no texto da LRF,


podemos expor a lição de Maren Guimarães Taborda[4], para quem:

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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
Conferência em www.tjse.jus.br/portal/servicos/judiciais/autenticacao-de-documentos. Número de Consulta: 2021001140437-70. fl: 30/43
“(…) a Lei Complementar nº 101/00, que dispõe sobre a Responsabilidade
Fiscal, também realiza, direta ou indiretamente, o princípio da transparência
administrativa, porquanto obriga os administradores públicos não só a
emitirem declarações de responsabilidade como também a permitirem o
acesso público a essas informações.”

Ademais, a legislação estabelece regras e procedimentos para a organização e publicação de


relatórios e demonstrativos de finanças públicas, a fiscalização e o controle, visando assim, a
promoção do acesso ao cidadão para avaliar através da informação disponibilizada em
relatórios, o grau de sucesso obtido pela administração das finanças públicas.

De acordo com o art. 29, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a dívida pública
consolidada ou fundada corresponde ao “montante total, apurado sem duplicidade, das
obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos,
convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo
superior a doze meses”.

Acerca da responsabilidade fiscal prevista na Lei Complementar nº. 101/2001, existe o


seguinte precedente:

ADMINISTRATIVO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. LIMITES


DE ENDIVIDAMENTO DOS MUNICÍPIOS. EXCEÇÃO LEGAL AOS
LIMITES ORÇAMENTÁRIOS QUANDO AS DESPESAS EXCEDENTES
DECORREM DE DECISÃO JUDICIAL. NEGATIVA DE ACESSO A
RECURSOS QUE PODE COMPROMETER A CONTINUIDADE DA
EXECUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS OU A PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE. A Lei Complementar n.º
101/2001 (LRF), ao estabelecer limites globais para o montante da dívida
consolidada dos Municípios e a realização de operações de crédito, tem
por objetivo instituir normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, em que são delimitadas ações
planejadas e transparentes, visando a resguardar a moralidade
administrativa e erradicar o endividamento excessivo dos entes da
Administração. Não obstante, a situação fático-jurídica concreta é peculiar,
pois não se afigura razoável impedir o acesso do Município autor à
contratação da operação de créditos aludida na inicial, tendo em vista os
manifestos prejuízos que essa proibição implicaria à coletividade. Além
disso, a dívida que restringe a concessão do parcelamento é objeto de acordo
judicial e foi quitada em quase toda sua integralidade, pendendo apenas o
pagamento de acessórios, não havendo previsão de data para o julgamento do
recurso interposto pelo Ministério Público Estadual contra a sentença que
homologou o acordo, no âmbito do Tribunal de Justiça. Com efeito, exigir a
quitação da dívida pelo Município de São Leopoldo para a concessão de
novos financiamentos equivale a negar, por via transversa, o acesso a tais
recursos. A despeito de o acordo homologado judicialmente não ter caráter de
definitividade, é firme na jurisprudência o entendimento no sentido de que há
exceção legal quanto aos limites orçamentários quando as despesas
excedentes forem decorrentes de decisão judicial - Lei Complementar n.º
101/2000 (LRF), no seu art. 19, § 1º, IV, orientação que pode ser adotado, na
espécie, por analogia. Além disso, os Tribunais têm afastado as restrições
impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de
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garantias, sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que
possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da
execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à
coletividade.(TRF-4 - APL: 50176528920124047108 RS
5017652-89.2012.404.7108, Relator: VIVIAN JOSETE PANTALEÃO
CAMINHA, Data de Julgamento: 24/08/2016, QUARTA TURMA)
(destaquei)

Assim, percebe-se, portanto, que a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva produzir a rigidez
na realização dos gastos públicos, possuindo a finalidade de equilibrar os gastos públicos,
transmitindo assim em seu contexto, uma nova perspectiva fiscal.

Na hipótese vertida nos autos, o Ministério Público acusa os requeridos de ocasionarem o


endividamento real do município, em razão da ausência de pagamento dos empréstimos
consignados, de verbas destinadas ao INSS, de obrigações sindicais, etc.

Sobre esse tópico, o acionado José Heleno de Andrade afirmou (ver p. 493): “Os Técnicos da
Corte de Contas apontaram o endividamento real do município, e no mesmo relatório os
Técnicos apontam as causas que deram déficit e desequilíbrio nas contas públicas que foi a
queda na receita de ICMS; e, que esse Órgão Ministerial não aponta na ação civil pública
efetivamente o motivo do desequilíbrio nas referidas contas mencionadas; confundindo assim,
o entendimento na peça jurídica inicial, se de fato ocorreu o endividamento em situação
extraordinária! Então, como o Gestor pode ser imputado por uma Medida Provisória emitida
pelo GOVERNO FEDERAL que prejudicou as receitas do Município de Canindé de São
Francisco? E como já afirmado anteriormente, estão efetivados os extratos da Conta FPM
que comprovam os débitos de INSS de todos os meses que afastam a possibilidade de
apropriação indébita do Gestor”.

Por seu turno, o requerido José Santos de Andrade não se manifestou especificamente sobre
esse ponto.

Sobre o endividamento real do município, concluiu o Relatório lavrado pelo TCE/SE (ver p.
51 da materialização) que:

“A análise da dívida municipal foi feita com base nos dados do Balanço
Patrimonial, Demonstrativo da Dívida Fundada, Demonstrativo da Dívida
Flutuante e Dívidas de Precatórios, conforme demonstrado na tabela abaixo,
em que foram apuradas e incluídas as despesas não contabilizadas de
Obrigações Patrimonais – INSS, de Folha de Pagamento de Pessoal em atraso
e de Precatórios.

(...)

O valor total estimado da dívida, até setembro de 2016, é de R$


28.527.065,80, conforme detalhamento na tabela acima. A priori, as
obrigações patronais – INSS, no valor de R$ 15.403.213,12 foram
registradas como dívida fundada, tendo em vista a indispensabilidade
financeira para pagamento em curto prazo pelo Município a qual poderá
ser renegociada junto a Receita Federal. (destaquei)

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Constatamos após os registros em 2016 que a dívida atingiu o montante de
R$ 28.527.065,80, isto representa um aumento de 1.052,91%em relação
ao montante de 2015”. (destaquei)

Diante da conclusão acima, restou devidamente comprovado que os réus, desempenhando


inadequadamente as suas funções, concorreram diretamente para o endividamento real do
município, de modo que a alegação do requerido José Heleno de Andrade, no sentido de que o
débito se deu em razão da queda na arrecadação do ICMS, não prospera. Isso porque os
analistas do TCE/SE discriminaram quais as verbas que deixaram de ser pagas (obrigações
trabalhistas, fornecedores, retenções de empréstimos consignados, etc) e não fizeram constar
como causa de tais débitos a diminuição na arrecadação do ICMS.

Outrossim, foi juntado ao Relatório lavrado pelo TCE/SE o seguinte anexo: (Anexo VIII)
contendo o Balanço Patrimonial de 2013 até setembro de 2016, págs. 213-216; Balanço
Patrimonial em 2014, págs. 217-222; Balanço Patrimonial em 2015, págs. 223-225; Balanço
Patrimonial até setembro de 2016, págs. 226-228; Dívida Flutuante até setembro de 2016,
págs. 229-230, os quais são provas mais que suficientes para demonstrar as ilegalidades
orquestradas pelos Requeridos. É uma questão simples de aritmética e cumprimento (no caso,
descumprimento) das determinação legais.

Em sintonia com a fundamentação ora em construção, o analista, Joan Ribeiro Soares, disse:

Que o depoente se apresentou como Joan Ribeiro Soares, Funcionário


Público, contador; Que o promotor esclareceu do que se trata a Ação Civil
Pública; Que o Promotor questionou se o depoente participou dessa auditoria
específica; Que o depoente respondeu que sim; Que o promotor questionou se
a auditoria era do planejamento anual do Tribunal de Contas ou se foi uma
auditoria excepcional; Que o depoente esclareceu que foi uma auditoria
excepcional, visto que houve uma solicitação por parte do Juiz da Comarca
da época; Que o Promotor questionou se o depoente recorda qual foi a
motivação para a auditoria; Que o depoente respondeu que existiram
várias demandas e que as motivações foram o atraso da folha de
pagamento, que as pessoas foram ‘atrás’ do Ministério Público por causa
das consignações que não foram repassadas; Que o depoente afirmou que
foi pedido um levantamento das dívidas e as receitas da época e se teria como
avaliar ou prever a situação do município no final do ano; Que o procurador
questionou se o depoente lembra as principais desconformidades financeiras
com relação a lei; Que o depoente questionou se é em relação às despesas;
Que o promotor concordou; Que o depoente afirmou que na época tinha
algumas folhas de pagamentos atrasados, de servidores comissionados,
teve situação na parte de consignação, não contabilização e recolhimento
da parte do INSS, valores de sindicatos, várias despesas que eram retidas
e não repassadas; Que o depoente esclareceu que auditoria foi feita até
setembro e que o saldo era insuficiente para o volume só de retenções,
que o valor não cobria nem o que o administrador reteve; Que o depoente
afirmou que o município teve uma queda na receita do ICMS de
aproximadamente 25%; Que o Promotor questionou se ficou evidenciada essa
queda na receita; Que o depoente afirmou que foi evidenciada; Que o
promotor questionou sobre a receita do IPTU naquele ano; Que o depoente
respondeu que quando foi na parte tributária foi evidenciado que não estava
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sendo cobrado alguns IPTUs; Que o Promotor questionou se a despesa
com o pessoal estava dentro do limite; Que o depoente afirmou que
estava acima do limite; Que o Promotor questionou se existe alguma forma
de resolver ou se estava sem controle; Que o depoente respondeu que não
houve controle, pois a contraprestação de contas houve um aumento da
despesa com o pessoal com a justificativa da queda da receita; Que o
depoente evidenciou que a despesa aumentou visto da contabilização e
registro, como por exemplo do INSS; Que o promotor perguntou sobre a
queda da receita, o que deve o administrador fazer, readequar Que o
depoente afirmou que tem que readequar as despesas, como prevê a
própria legislação no art. 23, tem os procedimentos que devem ser
seguidos; Que o Promotor perguntou em quadrimestre foi a fiscalização; Que
o depoente respondeu que foi no terceiro quadrimestre; Que o promotor
perguntou se os dados foram do terceiro quadrimestre; Que o depoente
respondeu que os dados foram do segundo quadrimestre, pois o terceiro
quadrimestre só é emitido em Janeiro; Que o Promotor deu-se por satisfeito;
Que foi passada a palavra para o Advogado da parte requerida; Que o
Advogado questionou se o depoente sabe se o que consta no relatório técnico
acontecia em administração passada; Que depoente respondeu que a
análise foi feita no exercício de 2016, de janeiro a setembro de 2016; Que
o Advogado questionou se o prefeito teve vontade de fazer todos esses
procedimentos ou aconteceu sem a vontade; Que o depoente respondeu que
não pode responder pois é um ato discricionário do gestor; Que o Advogado
perguntou se houve algum comentário; Que o depoente respondeu que não,
pois o levantamento não entra em detalhes com o gestor, os atos são
discricionários, só solicita a documentação; Que o Advogado perguntou se a
solicitação dos documentos foi formal, informal; Que o de depoente
respondeu que foi formal; Que o Advogado perguntou a quem foi enviada a
solicitação; Que o Depoente respondeu que foi o Secretário de Controle
Interno e ao Secretário de Finanças; Que o Depoente afirmou que as
solicitações constam no relatório; Que o Advogado questionou se após a
auditoria os fatos foram regularizados; Que o depoente afirmou que não sabe
dizer, pois não houve outra análise se foi sanada; Que o Advogado perguntou
se a análise só foi naquele período; Que o Depoente afirmou que a prestação
de contas foi feita, do ano completo e que em algumas situações elas pioram,
mas em relação ao período de 2016 ele não sabe; Que o Advogado
questionou se os motivos se deram pela queda de receitas; Que o depoente
afirmou que uma parte foi por esse motivo, mas o gestor sabe o que deve ser
prioridade, então não sabe dizer ao certo; Que o Advogado questionou se
houve influência; Que o depoente falou que não pode afirmar, visto o que
conta nos documentos.

Diante do acima exposto, não se tem dúvidas de que, ao contribuírem para o endividamento
real do ente municipal por eles gerido, os demandados concorreram para a prática de ato que
causou severo prejuízo ao erário.

Acerca dos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, dispõe o art.
10, da Lei nº. 8.429/92, in verbis:

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Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...)

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei


ou regulamento; (destaquei)

(...)

XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das


prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública
com entidades privadas; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a
redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015) (destaquei)

(...)

Os incisos em destaque caracterizam as condutas para as quais os acionados concorreram,


pois, ao contribuírem para o endividamento real do município, permitiram a realização de
despesas não autorizadas em lei e agiram negligentemente na fiscalização da prestação de
contas de parcerias firmadas pela administração com entidades privadas, mormente a retenção
indevida dos valores referentes aos empréstimos consignados.

Identificado o ato ímprobo, o sujeito ativo (demandados) e o sujeito passivo (ente municipal),
cumpre-me analisar a presença do elemento subjetivo (dolo ou culpa).

Conforme explicitado em linhas acima, para as condutas previstas no art. 10, da Lei nº.
8.429/92, deve ser comprovado que o agente causador do prejuízo concorreu no mínimo
culposamente para a prática do ato ímprobo, sob pena de não ser responsabilizado.

Mais uma vez, trago à colação o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, segundo qual
"o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa reflete-se na simples
vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados
pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito
quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –,
sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas" (AgRg no REsp 1214254/MG,
Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/02/2011, DJe
22/02/2011). Logo, para que seja caracterizado o ato de improbidade administrativa, basta a
configuração do dolo genérico.

In casu, o dolo restou devidamente comprovado, pois os acionados deixaram de promover os


pagamentos das dívidas públicas referentes às obrigações trabalhistas; aos fornecedores;
realizaram a retenção de valores referentes a empréstimos consignados, etc. Os réus tiveram o
animus de aderir suas condutas ao tipo – os números falam por si – e produzir os resultados
vedados por lei, quando não realizaram os pagamentos das dívidas municipais e não
demonstraram nenhum fato capaz de desqualificar essa conclusão.

Assim, considerando que a conduta descrita no item “7” da inicial representa grave afronta à
Lei Complementar 101/2000 e consequente prática das condutas previstas nos incisos IX e
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XIX do art.10, da Lei nº. 8.429/92, tenho que, em razão desse ato, os requeridos devem ser
condenados às penas previstas no art. 12, da Lei de Improbidade Administrativa.

II.8. Desequilíbrio fiscal e financeiro e ausência de contingenciamento de despesa,


contrariando o estabelecido conforme estabelecem os arts. 1º e 9º, da Lei Complementar
101/200 – LRF e art. 5º da Lei nº. 10.028/2000 – item 4.2.

De acordo com o Ministério Público, os requeridos concorreram para o desequilíbrio fiscal e


financeiro do município, por ausência de contingenciamento de despesa.

Conforme restou consignado acima, os réus ocasionaram o endividamento real do município


de Canindé de São Francisco e, consequentemente, colaboraram diretamente para o
desequilíbrio fiscal do ente municipal.

Assim, considerando que a questão fática objeto deste tópico já foi abordada no tópico
anterior, deixo de analisá-la novamente neste momento.

II.9. Dos atos de improbidade administrativa que atentaram contra os princípios da


administração.

Conforme exaustivamente narrado acima, os requeridos concorreram para a prática dos atos
de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, incisos VI, VII, IX, X, XIX e art. 11,
inciso I, todos da Lei de Improbidade Administrativa.

Dessa forma, não se tem dúvidas de que as referidas condutas ferem de morte os princípios
administrativos, de modo que também podem ser enquadradas no caput do art. 11 daquele
diploma legal, in verbis:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os


princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:

De acordo com o dispositivo legal acima transcrito, constitui ato de improbidade


administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de legalidade. Assim, considerando que todas as condutas
praticadas pelos réus, discutidas nestes autos, violaram a legislação de regência, tem-se que,
por mais esse motivo, os demandados concorreram para prática do ato previsto no art. 11, da
Lei º. 8.429/92.

Impõe-se consignar que não há violação culposa dos princípios explicitados no art. 11.
Ninguém é desonesto, desleal ou parcial por negligência. Ou o agente público labora movido
pelo dolo (e pratica ato de improbidade) ou não se aperfeiçoa a figura do art. 11. Seja in
vigilando, seja in comittendo, seja in omittendo, seja in custodiendo, a culpa não cabe na
consideração dos atos de improbidade alocados no art. 11, conforme orienta a doutrina do
Professor Waldo Fazzio Junior (Improbidade Administrativa, Atlas, 2015, pp. 305/306):

(...) a figura do ato de improbidade culposo é simplesmente a equiparação de


conduta culposa a ato de improbidade, por expresso desígnio legal. Ampliar
uma inortodoxa figura de improbidade culposa, para os casos do art. 11, com
todas as vênias, seria maximizar a infelicidade legislativa que a criou para o
art. 10 e invadir seara que nem o legislador alvitrou invadir. Quando o
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legislador admite a conduta culposa, expressamente o declara, como o faz no
art. 10. Se não a admite, no art. 11, é que não há, dado que não se pode querer
pelo legislador, nem presumir que tenha se esquecido de expressá-lo e, menos
ainda, dizer onde nada disse, punindo cidadãos por meras irregularidades sem
dolo, à míngua de expressa previsão legal.

Sobre a exigência do dolo para a configuração das condutas previstas no art. 11, da Lei nº.
8.429/92, entende o Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA.


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE
CARGOS PÚBLICOS. ANÁLISE DOS ELEMENTOS
CARACTERIZADORES DO ATO DE IMPROBIDADE. INCIDÊNCIA DA
SÚMULA 7/STJ. 1. A configuração dos atos de improbidade
administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa (atos de improbidade administrativa que causam
prejuízo ao erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a
presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa,
o mesmo não ocorrendo com os tipos previstos nos arts. 9o. e 11 da
mesma Lei (enriquecimento ilícito e atos de improbidade administrativa
que atentam contra os princípios da administração pública), os quais se
prendem ao elemento volitivo do agente (critério subjetivo), exigindo-se o
dolo. 2. Rever as conclusões do Tribunal de origem sobre a existência de
dolo na conduta do agente, bem como os elementos que ensejaram os atos de
improbidade implica o reexame dos elementos fático-probatórios, o que não é
possível pela via eleita (Súmula 7/STJ). 3. Agravo regimental a que se nega
provimento (AgRg no AREsp 666.459/SP, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe
30.6.2015). (destaquei)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO


ESPECIAL IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. VI, DA
LEI N. 8.429/92. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS.
AUSÊNCIA DE DOLO E MA-FÉ AFIRMADO PELA CORTE DE
ORIGEM COM BASE NO CONJUNTO PROBATÓRIO. REVISÃO.
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Nos termos da jurisprudência
desta Corte Superior, para a configuração do ato de improbidade
previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso
na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo
genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo.
Precedentes: REsp 1161215 / MG, Rel. Ministra Marga Tessler (Juíza
Federal Convocada do TRF 4ªRegião), Primeira Turma, DJe 12/12/2014,
AgRg no REsp 1223106 / RN, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda
Turma, DJe 20/11/2014, AgRg no REsp 1382436 / RN, Rel. Ministro
Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 30/08/2013. 2. No caso dos
autos, o acórdão a quo consignou que não houve má-fé no ato praticado pelo
ex-prefeito. Sendo assim, a reforma do acórdão recorrido é inviável, por
demandar o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, vedado pela
Súmula nº 7/STJ, bem como por estar em consonância ao entendimento da
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça quanto aos elementos
necessários para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11 da

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Lei 8.429/92. Precedentes: AgRg no REsp 1337757 / DF, Rel. Ministra
Marga Tessler (Juíza Federal Convocada do TRF 4ª Região), Primeira
Turma, DJe 13/05/2015, AgRg no AgRg no REsp 1484630 / PE, Ministro
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 25/03/2015. 3. Agravo
regimental não provido (AgRg no REsp 1420875/MG, Rel. Ministro
BENEDITO GONÇALVES, DJe 9.6.2015). (destaquei)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL


EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO DO PREFEITO
DO MUNICÍPIO DE CAPIVARI/SP, POR TER DESCUMPRIDO
DECISÃO JUDICIAL QUE IMPÔS AO ENTE PÚBLICO A OBRIGAÇÃO
DE REALIZAR OBRAS, NO PRAZO DE 180 DIAS, NA ESTAÇÃO
FERROVIÁRIA. AMOLDAMENTO DA CONDUTA NO ART. 11, II, DA
LEI 8.429/92. IMPRESCINDIBILIDADE DE COMPROVAÇÃO DO
ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) E APONTAMENTO DO
PRINCÍPIO TIDO POR VIOLADO. PRECEDENTES. TIPICIDADE DA
CONDUTA NÃO CONFIGURADA. AGRAVO REGIMENTAL
DESPROVIDO. 1. In casu, houve a condenação do agravado por ato de
improbidade (art. 11, II da Lei 8.429/92), por ter descumprido, à época em
que exercia mandato da Prefeitura do Município de Capivari/SP, decisão
judicial, consubstanciada na obrigação de fazer atinente à reforma e
manutenção da Estação Rodoviária local, no prazo de 180 dias. 2. A
condenação do agravado foi mantida pelo Tribunal deorigem, que concluiu
que a inércia do Prefeito ofendeu os princípios aplicáveis à Administração
Pública e previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal. Destacou,
também, que a ausência de dolo e de dano ao erário não excluem a
improbidade administrativa (fls. 219), conferindo substrato à condenação do
Agente como se o mero descumprimento de ordem judicial, por si só, fosse
suficiente para fundamentar a condenação do acusado por ato ímprobo,
deixando de analisar, contudo os outros elementos indispensáveis para a
configuração de ilícito administrativo de tal natureza. 3. É assente na doutrina
e jurisprudência que a conduta do Agente, nos casos dos arts. 9o. e 11 da Lei
8.429/92, há de ser sempre dolosa, por mais complexa que seja a
demonstração desse elemento subjetivo; nas hipóteses do art. 10 da Lei
8.429/92, admite-se que possa ser culposa, mas em nenhuma das hipóteses
legais se diz que possa a conduta do Agente ser considerada apenas do ponto
de vista objetivo, gerando a responsabilidade objetiva. 4. A leitura do acórdão
do Tribunal a quo evidencia que configurada está tão somente a ilicitude da
conduta, sem que fosse apontado o princípio violado. Ademais, não se
discorreu acerca do elemento volitivo do recorrente, arguindo apenas ser
despicienda a comprovação de dolo ou culpa, em flagrante dissonância com o
entendimento sedimentado nesta Instância Especial, que já pacificou a
jurisprudência quanto à indispensabilidade de comprovação do dolo para a
tipificação da conduta do Agente Público nos moldes do art. 11 da Lei de
Improbidade. Precedentes: REsp. 1.036.229/PR, Rel. Min. DENISE
ARRUDA, DJe 2.2.2010; AgRg no AREsp. 44.773/PR, Rel. Min.
ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 15.8.2013. 5. Agravo Regimental do
Ministério Público Federal a que se nega provimento (AgRg no AREsp
116.741/SP, Rel. Ministro de minha Relatoria, DJe 4.8.2015). (destaquei)

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Além da necessidade de comprovação do dolo, merece atenção o fato de que o ato ilegal só
adquire os contornos de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios
constitucionais da Administração Pública coadjuvada pela má intenção do administrador,
caracterizando a conduta dolosa, sujeita a aplicação das severas sanções previstas na
legislação de regência com o fim de punir o administrador desonesto.

In casu, as ilegalidades cometidas pelos demandados ocorreram sistematicamente, durante


todo o exercício do mandato do Sr. José Heleno Silva, conforme foi minuciosamente
explicado no decorrer desta decisão, de modo que merecem reprovação do Poder Judiciário
também por esse viés principiológico.

Neste sentir, levando-se em consideração que os réus concorreram para a prática das condutas
previstas nos arts. 10, incisos VI, VII, IX, X, XIX e art. 11, inciso I, todos da Lei 8.429/29,
não se tem dúvidas de que ambos praticaram atos de improbidade que causaram prejuízo ao
erário canindeense e ainda contrariaram os princípios da administração pública.

III – DISPOSITIVO.

Por todo o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial, para condenar JOSÉ
HELENO SILVA e JOSÉ SANTOS DE ANDRADE, pela prática dos atos de improbidade
administrativa descritos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

Passo à dosimetria das sanções, na forma do art. 12, da Lei nº. 8.429/92, observando os
princípios da razoabilidade e proporcionalidade, direcionados pelas considerações sobre a
reprovabilidade da conduta, dano ao erário e afronta aos princípios da administração,
decorrente da prática dos atos ilícitos praticados pelos acionados.

Incialmente, impõe-se consignar que as sanções do art. 12, da Lei n°. 8.429/92, não são
necessariamente cumulativas, cabendo ao magistrado a sua dosimetria, conforme disciplina o
parágrafo único do aludido dispositivo legal, que prevê: “na fixação das penas previstas nesta
lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente”.

Dessa forma, no campo sancionatório, a interpretação deve conduzir à dosimetria relacionada


à exemplariedade e à correlação da sanção, critérios que compõem a razoabilidade da punição,
sempre prestigiada pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. (Precedentes: REsp
291.747, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ de 18/03/2002 e RESP 213.994/MG, Rel.
Min. Garcia Vieira, DJ de 27.09.1999)

Revela-se necessária, pois, a observância da lesividade e reprovabilidade da conduta do


agente, do elemento volitivo da conduta e da consecução do interesse público, para efetivar a
dosimetria da sanção por ato de improbidade, adequando-a à finalidade da norma. (REsp
664856 / PR, Relator Ministro LUIZ FUX, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data do Julgamento:
06/04/2006).

Destarte, caso ao magistrado, ao aplicar as sanções previstas no art. 12, da Lei de Improbidade
Administrado, agir de acordo com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade,
conforme entendimento consolidado do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe:

APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -


TESE DE INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE ATOS DE IMPROBIDADE
E DOLO – REJEIÇÃO – PENALIDADES QUE DEVEM ATENDER AOS
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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
Conferência em www.tjse.jus.br/portal/servicos/judiciais/autenticacao-de-documentos. Número de Consulta: 2021001140437-70. fl: 39/43
PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. A
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que os
agentes políticos se submetem aos ditames da Lei de Improbidade
Administrativa. Para a caracterização do ato de improbidade administrativa
faz-se necessária a presença de três elementos, a saber: o sujeito ativo, o
sujeito passivo e a ocorrência de um dos atos danosos tipificados na lei em
três modalidades - os que importam enriquecimento ilícito (art. 9º); os que
causam prejuízo ao erário (art. 10); e os que atentam contra os princípios da
Administração Pública (art. 11), e estes se encontraram presentes nos
documentos acostados aos autos, confirmando a presença de ato improbo
pelos apelantes. No que se refere à dosimetria das penalidades é necessário
que o julgador atue com moderação, atento aos princípios da razoabilidade e
proporcionalidade. APELAÇÕES CONHECIDAS E PARCIALMENTE
PROVIDAS – DECISÃO UNÂNIME. (Apelação Cível nº 202000803981 nº
único0004202-29.2016.8.25.0053 - 2ª CÂMARA CÍVEL, Tribunal de Justiça
de Sergipe - Relator(a): José dos Anjos - Julgado em 10/07/2020) (destaquei)

APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL


PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA EM
FACE DE EX-PREFEITOS. ATOS QUE ATENTAM CONTRA
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ART. 11 E 12, III DA
LEI FEDERAL Nº 8.429/92 – DOLO GENÉRICO CONFIGURADO –
PENALIDADE APLICADA EM 06 VEZES O VALOR DA
REMUNERAÇÃO - DOSIMETRIA INADEQUADA – GRAVIDADE DOS
ATOS PRATICADOS E EXTENSÃO DO DANO QUE SÃO
CONSIDERADOS PARA O FIM DE ARBITRAMENTO DA PENA.
OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E
RAZOABILIDADE – REDUÇÃO DA PENA PARA 02 (DUAS) VEZES O
VALOR DA REUNERAÇÃO. RECURSOS CONHECIDOS E
PARCIALMENTE PROVIDOS. UNÂNIME. (Apelação Cível nº
201900834609 nº único0001103-40.2017.8.25.0013 - 2ª CÂMARA CÍVEL,
Tribunal de Justiça de Sergipe - Relator(a): Luiz Antônio Araújo Mendonça -
Julgado em 11/02/2020) (destaquei)

APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA


– DESVIO DAS VERBAS DE SUBVENÇÃO DA ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SERGIPE – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO
DE FUNDAMENTAÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA -
INACOLHIMENTO – DECISÃO QUE ATENDE AOS REQUISITOS
LEGAIS E APONTA OS ARGUMENTOS E RAZÕES DO
CONVENCIMENTO DO MAGISTRADO DE ACORDO COM O
DISPOSTO NO ART. 93, IX DA CF –INAPLICABILIDADE DA LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AOS AGENTES POLÍTICOS –
TESE NÃO ACOLHIDA - PRELIMINAR REJEITADA - TESE DE
INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE ATOS DE IMPROBIDADE –
REJEIÇÃO – JULGAMENTO DA APELAÇÃO CÍVEL Nº 201700821001
QUE DETERMINOU A DISSOLUÇÃO DE UMA DAS EMPRESAS
(ASSOCIAÇÃÇO LAGARTENSE DE JOVENS, AMIGOS DO POVO E
DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL - ALA JOVEM DO
DESENVOLVIMENTO) BENEFICIADAS COM AS VERBAS EM
RAZÃO DO NÃO ATENDIMENTO ÀS ATIVIDADES ASSISTENCIAIS
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A QUAL SE DESTINAVA – JULGAMENTO QUE FORNECE INDÍCIOS
SUFICIENTES DE MALVERSAÇÃO DA VERBA PÚBLICA –
PENALIDADES QUE DEVEM ATENDER AOS PRINCÍPIOS DA
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – DANO MORAL
COLETIVO – NÃO CARACTERIZAÇÃO . A jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça é firme no sentido de que os agentes políticos se
submetem aos ditames da Lei de Improbidade Administrativa. Para a
caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessária a
presença de três elementos, a saber: o sujeito ativo, o sujeito passivo e a
ocorrência de um dos atos danosos tipificados na lei em três modalidades - os
que importam enriquecimento ilícito (art. 9º); os que causam prejuízo ao
erário (art. 10); e os que atentam contra os princípios da Administração
Pública (art. 11). Os documentos acostados aos autos confirmam o repasse de
verbas de subvenção a entidade associativa que as utilizava de forma
indevida, firmando contratos de prestação de serviços simulados. No que se
refere à dosimetria das penalidades é necessário que o julgador atue com
moderação, atento aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. O
dano moral coletivo deve ser grave o suficiente para produzir verdadeiros
sofrimentos, intranquilidade social e alterações relevantes na ordem
extrapatrimonial coletiva. APELAÇÕES CONHECIDAS E
PARCIALMENTE PROVIDAS – DECISÃO UNÂNIME. (Apelação Cível
nº 201900806830 nº único0006436-57.2015.8.25.0040 - 2ª CÂMARA
CÍVEL, Tribunal de Justiça de Sergipe - Relator(a): José dos Anjos - Julgado
em 01/10/2019) (destaquei)

In casu, as sanções pela prática de improbidade administrativa pelo ex-Prefeito e


ex-Secretário de Finanças deste Município merecem rigor na dosimetria, tendo em conta a
desonestidade, a parcialidade, a má-fé, a falta de probidade, de lealdade às instituições, a
extensão dos danos praticados em prejuízo da população canindeense, enfim, a ausência de
moralidade emanadas de um gestor municipal e seu principal funcionário de confiança –
cargos de concreto relevo público.

Além disso, considerando que as ilegalidades foram cometidas no âmbito de um Poder de


Estado, após um dos demandados ter sido eleito pelo voto popular, valendo-se, ambos os réus,
da legitimidade angariada às urnas para prática de ilícitos extremamente reprováveis,
demonstrando pouco comprometimento com a res publica, com os princípios da legalidade,
moralidade e honestidade, bem como em razão de os fatos terem sido cometidos dolosamente,
por mais de uma vez e de uma forma reiterada mês-a-mês, aplico aos requeridos as seguintes
sanções:

1. Quanto ao réu JOSÉ HELENO SILVA, na forma do art.12, incisos II e III, da Lei de
Improbidade Administrativa, adota-se o patamar máximo das sanções, considerando a
reprovabilidade de suas condutas, enquanto chefe do Poder Executivo Municipal:

a) o ressarcimento integral do dano causado, devidamente atualizado, quantia que será


encontrada por meio de liquidação da presente sentença;

b) O pagamento de multa civil correspondente ao dobro do valor do dano causado ao erário


atualizado, quantia que será encontrada por meio de liquidação da presente sentença;

c) A suspensão dos direitos políticos por 08 (oito) anos;

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em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
Conferência em www.tjse.jus.br/portal/servicos/judiciais/autenticacao-de-documentos. Número de Consulta: 2021001140437-70. fl: 41/43
d) A proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

2. Quanto ao Réu JOSÉ SANTOS DE ANDRADE, na forma do art.12, incisos II e III, da


Lei de Improbidade Administrativa, adota-se o patamar médio das sanções, considerando a
menor responsabilidade de suas condutas no prejuízo ao erário:

a) o ressarcimento integral do dano causado, devidamente atualizado, quantia que será


encontrada por meio de liquidação da presente sentença;

b) O pagamento de multa civil correspondente ao do valor do dano causado ao erário


atualizado, quantia que será encontrada por meio de liquidação da presente sentença;

c) A suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos;

d) A proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais


ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Condeno os réus, ainda, ao pagamento das custas processuais.

Após o trânsito em julgado desta sentença, a Secretaria deve providenciar o imediato


cumprimento das seguintes determinações:

a) Oficie-se ao Tribunal Regional Eleitoral de Sergipe – TRE/SE, comunicando-o acerca da


sanção descrita referente à suspensão dos direitos políticos dos réus.

b) Oficiem-se aos Chefes do Poder Executivo no âmbito municipal, estadual e federal,


comunicando-os acerca da sanção referente à proibição de contratar com o Poder Público
imposta aos réus.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos.

[1] LUHMANN, Niklas. Legitimação pelo procedimento. Trad. Maria da Conceição


Corte Real. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1980, notadamente p. 21-29.

[2] SOWELL, Thomas. Barbarians inside the gates and other controversial essays
. Stanford: Hoover Institution Press, 1999, p. 250. A frase integral, em tradução livre deste
magistrado é a seguinte: "A primeira lei da economia é a escassez: nunca há o suficiente para
satisfazer plenamente todos aqueles que o desejam. A primeira lei da política é desprezar a
primeira lei da economia".

[3] Informação obtida em 07/06/2021, por meio do site:


https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/gestao-na-camara-dos-deputados/responsabilidade

Assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA, Juiz(a) de Canindé de São Francisco,
em 07/06/2021 às 21:04:37, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.
Conferência em www.tjse.jus.br/portal/servicos/judiciais/autenticacao-de-documentos. Número de Consulta: 2021001140437-70. fl: 42/43
[4] ABORDA, Maren Guimarães. O princípio da transparência e o
aprofundamento dos caracteres fundamentais do direito administrativo. In Revista de
Direito Administrativo nº 230. Editora Renovar, p. 254/255

Documento assinado eletronicamente por PAULO ROBERTO FONSECA BARBOSA,


Juiz(a) de Canindé de São Francisco, em 07/06/2021, às 21:04:37, conforme art. 1º, III,
"b", da Lei 11.419/2006.

A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico


www.tjse.jus.br/portal/servicos/judiciais/autenticacao-de-documentos, mediante
preenchimento do número de consulta pública 2021001140437-70.

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