Controle de

Constitucionalidade
A N Á L I S E E V O L U T I VA D O S S I S T E M A S D E C O N T R O L E D E
CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO E AS MODALIDADES DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Plano de Aula
Retomada da aula

História dos sistemas de controle no Brasil

Modalidades de Inconstitucionalidade

Exercícios
Retomada da aula passada
Para defender a supremacia
constitucional contra as
inconstitucionalidades, a própria
Constituição estabelece sistema de
controle. Os diferentes sistemas
foram constituídos ao longo da
história, dependem da experiência de
diversos países desde do século
XVIII.
Destacam-se dos principais modelos
que repercutiram em vários Estados,
vinculando a atuação do Judiciário:
• Modelo estadunidense (Marbury versus
Madison) à controle difuso
• Modelo austríaco (ou europeu) à controle
concentrado
• Modelo francês à controle político
Os sistemas de controle se referem
apenas à atuação do Judiciário? Não.
Legislativo e Executivo podem
exercer o controle a depender da
previsão constitucional, naquilo que
ficou convencionado como controle
político
Retomada da aula passada
Sistemas de
controle

Preventivo Repressivo

Legislativo Judiciário

Executivo Difuso

Concentrado
 Modelo Concentrado
Decisão constitutiva-negativa
Teoria da anulabilidade (ex
nunc)
Vício é auferido no plano da
eficácia
Modelo Difuso
Decisão declaratória
Teoria da nulidade (ex tunc)
Vício é auferido no plano da
validade

Sistemas Repressivos
 A CF/88 adotou o modelo híbrido (misto), a regra é o exercício
do controle repressivo realizada pelo Poder Judiciário tanto pelo
controle difuso quanto pelo controle concentrado. Todavia, a
Constituição também estabeleceu mecanismos de controle
Qual tipo de preventivo para o Poder Legislativo (CCJ e o Plenário do
Parlamento), Poder Executivo ( veto jurídico - art. 66, § 1º) e

sistema o Poder Judiciário (MS impetrado por Parlamentar em duas

hipóteses).

constituinte
brasileiro
Atenção! Admite-se de forma excepcional o controle preventivo
feito pelo Poder Judiciário em duas circunstâncias (MS
32033/DF):
adotou? a) Proposta de emenda constitucional que viole cláusula pétrea;
b) Proposta de emenda constitucional ou projeto de lei cuja
tramitação esteja ocorrendo com violação às regras constitucionais
sobre o processo legislativo.
História dos sistemas de controle no
Brasil

Constituição de 1934 –
manteve o controle difuso
e estabeleceu a ação
direta de Constituição de 1946 –
Constituição Imperial de inaugurou a ação direta de
Constituição Republicana inconstitucionalidade inconstitucionalidade, de
1824 – não estabeleceu
de 1891 – sob a interventiva
sistema de controle, competência originária do
consagrando o dogma da influência da experiência (fortalecimento da
dos EUA, adotou-se o cooperação e controle da STF, para processar e
soberania do Parlamento julgar a representação de
e cabia ao Imperador sistema do controle federação) e a cláusula de inconstitucionalidade de
difuso, que se implementa reserva de plenário (a
solucionar os conflitos lei ou ato normativo
envolvendo os Poderes de modo incidental e declaração de
prejudicialmente ao mérito inconstitucionalidade só federal ou estadual,
(Poder Moderador) proposto pelo Procurador-
poderia ocorrer pela Geral da República
maioria absoluta dos
membros do tribunal),
além do controle político
História dos sistemas de controle no
Brasil

A Constituição Cidadã de 1988 implementou importantes mudanças do ponto de vista

histórico:
1) Ampliou o rol de legitimados para a propositura da ADIN (art. 103, CRFB/88): I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV a Mesa de Assembleia Legislativa ou
da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-
Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com
representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
2) Controle de constitucionalidade de omissões legislativas (art. 103, § 2º, CRFB/88)
3) ADPF (art. 102, parágrafo único, CRFB/88)
4) Previsão de controle pelos Estados em face de atos normativos estaduais ou municipais à luz da
Constituição Estadual (art. 125, § 2º, CRFB/88)
5) EC 03/93 – controle de constitucionalidade (ADO)
6) EC 45/04 – ampliação do rol e igualou os legitimados da ADI para ADO (efeito dúplice ou ambivalente entre
as duas ações)
O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo,
vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A
instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da
validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações
jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do
processo de controle concentrado de constitucionalidade. A tutela jurisdicional de situações
individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do
controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se
acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). [ADI 2.551
MC-QO, rel. min. Celso de Mello, j. 2-4-2003, P, DJ de 20-4-2006.]

Caso Prático
Modalidades de Inconstitucionalidade

Modalidades
Orgânica
Vício Formal
Formal
Positiva (ação)
propriamente dita
Vício Material
Negativa (silêncio
legislativo)
Modalidades de Inconstitucionalidade

Inconstitucionalidade Inconstitucionalidade
formal à material à
Nomodinâmica Nomoestática
Vício Formal

Resulta da violação de uma regra de competência

ou de uma regra de procedimento de elaboração.
•Orgânica
•Formal propriamente dita
•Vício de decoro parlamentar (?) à abuso de prerrogativas e
compra de votos (art. 55, §1º, CRFB/88)
Inconstitucionalidade Formal
Orgânica
É a inconstitucionalidade que resulta de violação de regra de competência legislativa.

O estudo do controle de constitucionalidade somente estará completo se forem estudadas as

regras de competência legislativa. Não possui competência quem quer, mas somente os entes
definidos como competentes da CF.

Ex: a CF estabelece que matéria penal somente poderá ser tratada mediante lei federal, somente
o CN possui competência legislativa. Assim, se a Assembleia Legislativa do estado de SP
decidisse elaborar um CP paulista, isto seria inconstitucional (inconstitucionalidade formal
orgânica). Ora, a lei elaborada não possui a forma de lei federal, a qual é exigida para a matéria
em questão.
Inconstitucionalidade Formal
Orgânica
Atenção! Diversas matérias foram reservadas como de competência legislativa da União, como,
por exemplo, o direito penal. Assim, somente a União poderá editar leis sobre esta matéria. Caso
esta regra seja desrespeitada, haverá inconstitucionalidade formal.

Os municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local.

Por fim, os Estados possuem competência legislativa remanescente, ou seja, aquilo que não tiver
sido enumerado em favor da união ou considerado de interesse local, em favor do município, será
de competência dos Estados.

Se qualquer pessoa política invadir o campo de competência legislativa de outra pessoa política,
haverá inconstitucionalidade formal orgânica.
Inconstitucionalidade Formal
propriamente dita

Haverá esta modalidade de inconstitucionalidade

quando o ato normativo for elaborado com
descumprimento das regras de procedimento.
• Ex: Emendas constitucionais possuem procedimento próprio
de elaboração, assim como as leis. Caso uma das regras for
descumprida, haverá inconstitucionalidade formal
propriamente dita.
 Inconstitucionalidade Formal
propriamente dita
Subjetiva: diz respeito, especificamente, à violação de uma regra de
procedimento: “vício de iniciativa”.
•Como regra geral, os projetos são de iniciativa do chefe do poder executivo ou dos membros do
poder legislativo. Porém, determinadas matérias são de iniciativa reservada ao chefe do Poder
Executivo. É possível citar, como exemplo, o art. 61, §1º, que determina ser da iniciativa privativa do
Presidente da República determinadas matérias (por simetria é aplicado aos governadores e
prefeitos, nos âmbitos estadual e municipal, respectivamente).
•Por exemplo, aumento de remuneração de servidor público deve ser realizado por lei, o qual deve
ser oriundo de projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.Caso não seja respeitada
essa regra, estaremos diante de uma inconstitucionalidade formal propriamente dita subjetiva
(ligada ao sujeito que desencadeou o procedimento legislativo).

Objetiva: ocorrerá quando for violada regra de procedimento legislativo diversa de

vício de iniciativa (ex. votação em quórum distinto).
O Ministério Público pode deflagrar o processo legislativo de lei concernente à política remuneratória e aos
planos de carreira de seus membros e servidores. Ausência de vício de iniciativa ou afronta ao princípio da
harmonia entre os Poderes (art. 2º da Constituição do Brasil). [ADI 603, rel. min. Eros Grau, j. 17-8-2006,
P, DJ de 6-10-2006.]

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 8.865/2006 do Estado do Rio Grande do Norte. Obrigação de a
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte prestar serviço de assistência judiciária, durante os finais de
semana, aos necessitados presos em flagrante delito. (...) Os arts. 2º e 3º da Lei 8.865/2006, resultante de
projeto de lei de iniciativa parlamentar, contêm, ainda, vício formal de iniciativa (art. 61, § 1º, II, c, CF/1988),
pois criam atribuições para a Secretaria de Estado da Educação, Cultura e dos Desportos (art. 2º), para a
Secretaria de Estado de Defesa Social e Segurança Pública (art. 2º) e para a Polícia Civil (art. 3º), sem
observância da regra de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual. [ADI 3.792, rel. min. Dias
Toffoli, j. 22-9-2016, P, DJE de 1º-8-2017.]

Caso Prático
Vício Material

Resulta do com a tratada na CF, ou de desvio ou excesso do poder de legislar.

tratamento da matéria de forma incompatível

• Ex: Congresso Nacional modifica o CP, estabelecendo a pena de morte para crimes não militares, em
tempo de paz. Ora, o tratamento dado a esta matéria conflita com o princípio constitucional que trata a
mesma matéria.

O legislador atua com desvio ou excesso do poder de legislar, ou seja, atuação em

desrespeito ao princípio da razoabilidade e proporcionalidade. O tratamento da
matéria em desconformidade com princípios constitucionais acarreta em
inconstitucionalidade material.
 Art. 187 da Constituição do Estado do Espírito Santo. Relatório de
impacto ambiental. Aprovação pela Assembleia Legislativa. Vício
material. Afronta aos arts. 58, § 2º, e 225, § 1º, da Constituição do
Brasil. É inconstitucional preceito da Constituição do Estado do Espírito
Santo que submete o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) ao crivo de
comissão permanente e específica da Assembleia Legislativa. A
concessão de autorização para desenvolvimento de atividade
potencialmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do poder
de polícia – ato da administração pública –, entenda-se ato do Poder
Executivo. [ADI 1.505, rel. min. Eros Grau, j. 24-11-2004, P, DJ de 4-3-

Caso Prático
2005.]

Parágrafo único do art. 1º da Lei 13.145/1997 do Estado de Goiás.

Criação de exceções ao óbice da prática de atos de nepotismo. Vício
material. Ofensa aos princípios da impessoalidade, da eficiência, da
igualdade e da moralidade. (...) A previsão impugnada, ao permitir
(excepcionar), relativamente a cargos em comissão ou funções
gratificadas, a nomeação, a admissão ou a permanência de até dois
parentes das autoridades mencionadas no caput do art. 1º da Lei
estadual 13.145/1997 e do cônjuge do chefe do Poder Executivo, além
de subverter o intuito moralizador inicial da norma, ofende
irremediavelmente a CF. [ADI 3.745, rel. min. Dias Toffoli, j. 15-5-2013,
P, DJE de 1º-8-2013.]
 Basta uma espécie de inconstitucionalidade para que a lei seja invalidada.
Todavia, o ato objeto pode ser duplamente motivado por vícios distintos.

Ao provocar alteração no regime jurídico dos servidores civis do Estado do Rio Grande do Sul e
impor limitações ao exercício da autotutela nas relações estatutárias estabelecidas entre a
administração e seus servidores, a LC estadual 11.370/1999, de iniciativa parlamentar,
padece de vício formal e material de incompatibilidade com a CF. [ADI 2.300, rel. min. Teori
Zavascki, j. 21-8-2014, P, DJE de 17-9-2014.]

Criação, por lei estadual, de varas especializadas em delitos praticados por organizações
criminosas. (...) O princípio do juiz natural não resta violado na hipótese em que lei estadual
atribui a vara especializada competência territorial abrangente de todo o território da unidade
federada, com fundamento no art. 125 da Constituição, porquanto o tema gravita em torno da
Lei duplamente organização judiciária, inexistindo afronta aos princípios da territorialidade e do juiz natural.
A perpetuatio jurisdictionis é excepcionada nas hipóteses de modificação da
competência ratione materiae do órgão, motivo pelo qual é lícita a redistribuição dos
inconstitucional ? inquéritos policiais para a nova vara criminal, consoante o art. 87, in fine, do CPC. (...) A lei
estadual que cria vara especializada em razão da matéria pode, de forma objetiva e abstrata,
impedir a redistribuição dos processos em curso, através de norma procedimental (art. 24, XI,
da CRFB), que se afigura necessária para preservar a racionalidade da prestação jurisdicional
e uma eficiente organização judiciária (art. 125 da CRFB) (...). O princípio do juiz natural (art.
5º, XXXVII e LIII, da CRFB) é incompatível com disposição que permita a delegação de atos de
instrução ou execução a outro juízo, sem justificativa calcada na competência territorial ou
funcional dos órgãos envolvidos, ante a proibição dos poderes de comissão (possibilidade de
criação de órgão jurisdicional ex post facto) e de avocação (possibilidade de modificação da
competência por critérios discricionários), sendo certo que a cisão funcional de competência
não se insere na esfera legislativa dos Estados-membros (art. 22, I, da CRFB) (...). A criação,
no curso do processo, de órgão julgador composto pelo magistrado que se julga ameaçado no
exercício de suas funções e pelos demais integrantes da vara especializada em crime
organizado é inconstitucional, por afronta aos incisos LIII e XXXVII do art. 5º da Carta Magna,
que vedam, conforme mencionado alhures, o poder de comissão, é dizer, a criação de órgão
jurisdicional ex post facto, havendo, ainda, vício formal, por se tratar de matéria processual,
de competência da União (art. 22, I, da CRFB). [ADI 4.414, rel. min. Luiz Fux, j. 31-5-2012,
P, DJE de 17-6-2013.]
 Omissão

Mora Legislativa ou Administrativa

•Norma constitucional de eficácia limitada. Falta de norma regulamentadora, tornando inviável o
exercício dos direitos.
• Atenção! Essa falta da norma regulamentadora pode ser:
•a) TOTAL: quando não houver norma alguma tratando sobre a matéria;
•b) PARCIAL: quando existir norma regulamentando, mas esta regulamentação for insuficiente e, em
virtude disso, não tornar viável o exercício pleno do direito, liberdade ou prerrogativa prevista na
Constituição (art. 2º, Lei nº 13.300/ 16)

Formas de controle:
•Mandado de Injunção
•ADI por omissão
A insuficiência do valor correspondente ao salário mínimo – definido em importância que se revele incapaz de
atender as necessidades vitais básicas do trabalhador e dos membros de sua família – configura um claro
descumprimento, ainda que parcial, da Constituição da República, pois o legislador, em tal hipótese, longe de
atuar como sujeito concretizante do postulado constitucional que garante à classe trabalhadora um piso geral
de remuneração digna (CF, art. 7º, IV), estará realizando, de modo imperfeito, porque incompleto, o programa
social assumido pelo Estado na ordem jurídica. A omissão do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em
menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional – qualifica-se como comportamento revestido da
maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o poder público também desrespeita a Constituição,
também compromete a eficácia da declaração constitucional de direitos e também impede, por ausência de
medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental. As situações
configuradoras de omissão inconstitucional, ainda que se cuide de omissão parcial, refletem comportamento
estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado – além de gerar a erosão da própria consciência
constitucional – qualifica-se, perigosamente, como um dos processos informais de mudança ilegítima da
Constituição, expondo-se, por isso mesmo, à censura do Poder Judiciário. Precedentes: RTJ 162/877-879, rel.
min. Celso de Mello – RTJ 185/794-796, rel. min. Celso de Mello. [ADI 1.442, rel. min. Celso de Mello, j. 3-11-
2004, P, DJ de 29-4-2005.]

Caso Prático
 É possível haver uma norma
constitucional inconstitucional?
Se a norma for da redação original da
constituição, nunca poderá ser
inconstitucional. Não existe
inconstitucionalidade intrínseca do
texto constitucional. Sendo a norma
fruto de poder originário, nunca será
constitucional.
Todavia, se a norma constitucional
tiver sido veiculada por emenda, ou
seja, pelo exercício do poder de
reforma (derivado reformador), poderá
ser eventualmente inconstitucional. A
inconstitucionalidade de uma norma
constitucional pode ser tanto de
natureza formal, como de natureza
material.
 Regime de execução da Fazenda Pública mediante precatório. EC 62/2009.
Existência de razões de segurança jurídica que justificam a manutenção
temporária do regime especial nos termos em que decidido pelo Plenário do
STF. (...) In casu, modulam-se os efeitos das decisões declaratórias de
inconstitucionalidade proferidas nas ADIs 4.357 e 4.425 para manter a
vigência do regime especial de pagamento de precatórios instituído pela EC
62/2009 por cinco exercícios financeiros a contar de 1º de janeiro de 2016.
[ADI 4.425 QO, rel. min. Luiz Fux, j. 25-3-2015, P, DJE de 4-8-2015.]

Caso prático O regime "especial" de pagamento de precatórios para Estados e Municípios

criado pela EC 62/2009, ao veicular nova moratória na quitação dos débitos
judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento de recursos para
esse fim, viola a cláusula constitucional do Estado de Direito (CF, art.
1º, caput), o princípio da separação de Poderes (CF, art. 2º), o postulado da
isonomia (CF, art. 5º), a garantia do acesso à justiça e a efetividade da tutela
jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV), o direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º,
XXXVI). [ADI 4.425, rel. p/ o ac. min. Luiz Fux, j. 14-3-2013, P, DJE de 19-12-
2013.]
Exercícios
Vamos testar alguns conceitos apresentados
 Uma emenda inconstitucional à Constituição brasileira
A não pode ser objeto de ação direta de
inconstitucionalidade, pois não se insere no conceito de
ato normativo federal, mas pode ser de arguição de
descumprimento de preceito fundamental.
B não pode ser objeto de controle de constitucionalidade
pela via difusa.

Questão 1
C não pode ser objeto de controle de
constitucionalidade, pois se amalgama à Constituição e
eventuais antinomias devem ser consideradas
meramente aparentes, solucionadas pelos princípios de
hermenêutica constitucional aceitos.
D pode ser objeto de controle difuso e concentrado de
constitucionalidade e o parâmetro de controle são as
limitações procedimentais, materiais e circunstanciais
impostas ao constituinte derivado.
 Uma emenda inconstitucional à Constituição brasileira
A não pode ser objeto de ação direta de
inconstitucionalidade, pois não se insere no conceito de
ato normativo federal, mas pode ser de arguição de
descumprimento de preceito fundamental.
B não pode ser objeto de controle de constitucionalidade
pela via difusa.

Questão 1
C não pode ser objeto de controle de
constitucionalidade, pois se amalgama à Constituição e
eventuais antinomias devem ser consideradas
meramente aparentes, solucionadas pelos princípios de
hermenêutica constitucional aceitos.
D pode ser objeto de controle difuso e concentrado de
constitucionalidade e o parâmetro de controle são as
limitações procedimentais, materiais e circunstanciais
impostas ao constituinte derivado.
Atenção!
 A existência de uma Constituição rígida e a atribuição de competência a um
órgão para resolver problemas de constitucionalidade são requisitos
fundamentais para o exercício do Controle de Constitucionalidade. Sendo
assim, analise as afirmativas abaixo e dê valores Verdadeiro (V) ou Falso (F):
( ) Na inconstitucionalidade formal, também conhecida como nomoestática,
verifica-se quando a lei ou o ato normativo infraconstitucional contiver
algum vício em sua "forma", ou seja, em seu processo de formação.
( ) A inconstitucionalidade formal orgânica decorre de inobservância do
devido processo legislativo, ou seja, vício no procedimento de elaboração da
norma, o qual pode ser verificado na fase de iniciativa ou em fases
posteriores, como em caso de desrespeito ao quórum exigido pela
Constituição.
( ) O Sistema norte-americano ("Marshall") que trata de normas em
desconformidade com a Constituição é caracterizado por reconhecer que o

Questão 2 vício de inconstitucionalidade é aferido, via de regra, no plano da eficácia.

Assim, o reconhecimento da ineficácia da lei produz efeitos a partir da
decisão ou para o futuro (efeito ex nunc ou pro futuro), preservando-se os
efeitos até então produzidos pela lei.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência correta de cima para
baixo.
A V, V, F
B F, V, V
C F, F, V
D F, F, F
 A existência de uma Constituição rígida e a atribuição de competência a um
órgão para resolver problemas de constitucionalidade são requisitos
fundamentais para o exercício do Controle de Constitucionalidade. Sendo
assim, analise as afirmativas abaixo e dê valores Verdadeiro (V) ou Falso (F):
( ) Na inconstitucionalidade formal, também conhecida como nomoestática,
verifica-se quando a lei ou o ato normativo infraconstitucional contiver
algum vício em sua "forma", ou seja, em seu processo de formação.
( ) A inconstitucionalidade formal orgânica decorre de inobservância do
devido processo legislativo, ou seja, vício no procedimento de elaboração da
norma, o qual pode ser verificado na fase de iniciativa ou em fases
posteriores, como em caso de desrespeito ao quórum exigido pela
Constituição.
( ) O Sistema norte-americano ("Marshall") que trata de normas em
desconformidade com a Constituição é caracterizado por reconhecer que o

Questão 2 vício de inconstitucionalidade é aferido, via de regra, no plano da eficácia.

Assim, o reconhecimento da ineficácia da lei produz efeitos a partir da
decisão ou para o futuro (efeito ex nunc ou pro futuro), preservando-se os
efeitos até então produzidos pela lei.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência correta de cima para
baixo.
A V, V, F
B F, V, V
C F, F, V
D F, F, F
 Bons
estudos!