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Contabilidade e

Orçamento Público
Material Teórico
Planejamento e Orçamento Público

Responsável pelo Conteúdo:


Prof. ms. Marcelo Bernardino Araújo

Revisão Textual:
Profa. Ms. Luciene Oliveira da Costa Santos
Planejamento e Orçamento Público

• Planejamento e Orçamento Público

OBJETIVO DE APRENDIZADO
· O objetivo desta unidade é conhecer os aspectos normativos do
Orçamento Público brasileiro e sua aplicação na estimativa de
receitas e na fixação de despesas públicas.

ORIENTAÇÕES
Olá, aluno (a)!

Nesta Unidade, vamos aprender um pouco mais sobre um importante tema


Planejamento e Orçamento Público.

Então, procure ler, com atenção, o conteúdo disponibilizado e o material


complementar. Não esqueça! A leitura é um momento oportuno para
registrar suas dúvidas; por isso, não deixe de registrá-las e transmiti-las ao
professor-tutor.

Além disso, para que a sua aprendizagem ocorra num ambiente mais
interativo possível, na pasta de atividades, você também encontrará as
atividades de Avaliação, uma Atividade Reflexiva e a videoaula. Cada material
disponibilizado é mais um elemento para seu aprendizado, por favor, estude
todos com atenção!
UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

Contextualização
Para a realização de qualquer atividade, seja ela pública ou privada, é necessário
que haja planejamento das ações, com o estabelecimento de metas e prevendo os
imprevistos que poderão ocorrer.
Sem o adequado planejamento, dificilmente um projeto terá sucesso. Entretanto,
existe um conhecimento acumulado para que isso não ocorra, que é conhecido
como Project Management Body of Knowledge (PMBOK), que é um guia de
melhores práticas para a gestão de projetos.
Segundo o PMBOK (2013), todo projeto passa necessariamente por 5 estágios,
que compõem seu ciclo de vida e de sua organização: iniciação, planejamento,
execução, monitoramento e controle. O guia ainda divide as áreas de gerenciamento
do projeto em 10:

1. Integração 2. Escopo
3. Tempo 4. Custo
5. Qualidade 6. Recursos Humanos
7. Comunicações 8. Riscos
9. Aquisições 10. Partes Interessadas

Esse livro foi redigido por profissionais associados ao Project Management


Institute (PMI). O Instituto com sede na Filadélfia – Pensilvânia, conta com mais
de 260.000 associados em mais de 170 países é uma referência no tema. Sua
atuação diz respeito a três eixos:
• Formular padrões profissionais de gestão de projetos;
• Gerar conhecimento por intermédio da investigação;
• Promover a gestão de projetos como profissão por meio de seus programas
de certificação.
Se, ao formular e implantar políticas públicas, fossem observadas as técnicas
de gestão ou gerenciamento de projetos, talvez não tivéssemos obras públicas
inacabadas, serviços públicos de baixa qualidade. Pode até haver corrupção,
mas a falta de um adequado planejamento também tem sua contribuição para a
concretização das ações governamentais.
Portanto, a capacitação é um dos requisitos necessários ao bom planejamento
governamental, que exige habilidades multidisciplinares para a consolidação
da proposta orçamentária no Poder Executivo para que o Chefe do Executivo
(Presidente, Governador e Prefeito) dê encaminhamento da proposta para discussão
e aprovação no Poder Legislativo.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.


Explor

Disponível em: https://goo.gl/IRiQp7


PMBOK. A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK® Guide) -
Fifth Edition. Philadelphia: Project Management Institute, 2013.

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Planejamento e Orçamento Público
Orçamento Público
O orçamento é um dos instrumentos mais antigos e tradicionais utilizados na
gestão de recursos públicos. Em sua longa história, tinha por objetivo o controle
das finanças, que, na realidade, era o controle da tributação. Somente mais tarde,
houve uma preocupação de controlar as despesas, para verificar se sua aplicação
correspondia às finalidades para as quais foi autorizado.

O orçamento público, no Brasil, rege-se pelo disposto na Constituição Federal


de 5 de outubro de 1988, em seus arts. 165 a 169 sob o Título Dos Orçamentos,
pela Lei Complementar nº 4.320 de 17 de março de 1964, pela Portaria nº 42,
de 14 de abril de 1999, pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e
pela Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 maio de 2001.

De acordo com Gonzalez (2007), um orçamento, em contabilidade e finanças,


é a expressão das receitas e despesas de um indivíduo, organização ou governo,
relativamente a um período de execução determinado. Deriva do processo de
planejamento da gestão, no qual são estabelecidos objetivos e metas materializados
em um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido
acompanhamento e avaliação da gestão.

O orçamento representa um ato prévio e autorizativo das despesas que o Estado


deve realizar em um exercício; porém, deve-se manter o seu controle, por ser um
recurso da sociedade, gerido por seus representantes legais em prol da coletividade.

O orçamento público é o instrumento pelo qual o governo estima as receitas


que irá arrecadar e fixa os gastos que espera realizar durante o ano. Trata-se de
uma peça de planejamento, na qual as políticas públicas setoriais são analisadas,
ordenadas segundo sua prioridade e selecionadas para integrar o plano de ação do
governo, nos limites do montante de recursos passíveis de serem mobilizados para
financiar tais gastos.

Desde a colonização do Brasil, na Contabilidade Pública brasileira, o orçamento


público prevaleceu sobre o Patrimônio, este objeto da Ciência Contábil. Esse
cenário se alterou após a publicação das NBCASP em novembro de 2008. Não
desmerecendo os controles orçamentários, os registros e controles patrimoniais
são essenciais para a correta demonstração da posição patrimonial de qualquer
entidade (ARAÚJO & ROBLES JR., 2015).

O orçamento é o principal documento referente à arrecadação de receitas, que são


estimadas e de gasto ou despesas, que são fixadas em uma lei com vigência anual.

A NBCASP 16.3, aprovada pela Resolução CFC nº 1.130, de 25 de novembro


de 2008, trata do planejamento e seus instrumentos sob o enfoque contábil, define
o Planejamento como o processo contínuo e dinâmico voltado à identificação

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UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

das melhores alternativas para o alcance da missão institucional, incluindo a


definição de objetivos, metas, meios, metodologia, prazos de execução, custos e
responsabilidades, materializados em planos hierarquicamente interligados.

Os planos hierarquicamente interligados são o conjunto de documentos


elaborados com a finalidade de materializar o planejamento por meio de programas
e ações, compreendendo desde o nível estratégico até o nível operacional, bem
como propiciar a avaliação e a instrumentalização do controle social. Ou seja,
esses planos hierarquicamente interligados são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O artigo “A evolução histórica do orçamento público e sua importância para a sociedade”,


Explor

traça os principais contextos, reflexões e mudanças ocorridas no Orçamento Público.


PIRES, José Santo Dal Bem; MOTTA, Walmir Francelino. A evolução histórica do orçamento públi-
co e sua importância para a sociedade. Enfoque: Reflexão Contábil, v. 25, n. 2, p. 16-25, 2008.
Disponível em: http://goo.gl/EHF2tF

Princípios Orçamentários
Segundo o Manual Técnico do Orçamento (MTO), os princípios orçamentários
visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e
transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento
público. Válidos para todos os Poderes e para todos os entes federativos – União,
Estados, Distrito Federal e Municípios –, são estabelecidos e disciplinados tanto por
normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina.

Site da Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento


Explor

e Gestão. A SOF teve início em 1967, quando pelo Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro,
que estabelecia como sua área de competência a programação orçamentária e a proposta
orçamentária anual.
Disponível em: http://orcamentofederal.gov.br

Princípio da Unidade ou Totalidade


O Princípio da Unidade ou Totalidade preconiza que o orçamento deve ser
uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único orçamento. Este
princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, e visa evitar
múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política. Dessa forma, todas as
receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar
um único documento legal dentro de cada nível federativo: a Lei Orçamentária
Anual (LOA). Entretanto, uma LOA aprovada poderá ser alterada por leis de
créditos adicionais, desde que comprovadas as fontes de recursos.

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Princípio da Universalidade
O Princípio da Universalidade preconiza que a LOA de cada ente federado deverá
conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos
e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este princípio é mencionado
no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo
§ 5º do art. 165 da CF.

Princípio da Anualidade ou Periodicidade


Conforme este princípio, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se
referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. Este
princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964. Segundo
o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro
a 31 de dezembro).

Princípio da Exclusividade
O princípio da exclusividade está previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece
que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação
de Receitas Orçamentárias (ARO).

Princípio do Orçamento Bruto


O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964,
preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto,
vedadas quaisquer deduções.

Princípio da Não Vinculação da Receita de Impostos


Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação
da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas
pela própria CF:

Art. 167. São vedados:


[...]

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,


ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações
e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

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UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

[...]

§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos


a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os
arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou
contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

O MCASP (2015) também considera como princípios orçamentários: o da


Legalidade, o da Publicidade e o da Transparência.

Princípio da Legalidade
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à
administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar
de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina
aos ditames da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os
princípios da administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art.
165, estabelece a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

Princípio da Publicidade
Princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrático,
está previsto no caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Justifica-se especialmente
pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes
a execução de suas despesas.

Princípio da Transparência
Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos arts.
48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o
orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução
orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações
sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa.

A importância da contabilidade no ciclo orçamentário


O Orçamento Público (Lei Orçamentária Anual – LOA) é um instrumento de
planejamento e execução das Finanças Públicas. Seu conceito atual está intimamente
ligado à previsão das receitas e fixação das despesas, sendo sua natureza jurídica
é considerada como de lei em sentido formal, isto é, tem relação com caráter
meramente autorizativo das despesas públicas nele previstas.

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A escrituração dos fenômenos orçamentários, financeiros e patrimoniais são
fundamentais para conhecimento, controle e tomada de decisão. A Contabilidade
por tratar essencialmente de eventos passados é uma fonte útil de informações
para que não se cometam os mesmos erros do passado. Sobre a denominada
“Nova Contabilidade Pública” Silva (2011, p. 350), comenta:
A noção de “transparência” no âmbito governamental é cada vez mais
empregada em países que defendem o processo democrático de acesso
às informações sobre a ação dos gestores públicos, em especial no que
se refere à política fiscal e à capacidade contributiva. A ênfase a essa
abertura constitui um dos alicerces da democracia representativa, pois
incentiva o comportamento voltado para o espírito público e inibe a
ação dos que se julgam donos da informação. Paralelamente, fornece
informações de apoio à decisão dos administradores tanto em relação à
redução dos custos de monitoramento das ações como à promoção de
melhorias na governança corporativa dos governos.

Você Sabia? Importante!

Todos os anos, estados, municípios, Distrito Federal e União devem reservar uma parte do
dinheiro que arrecadam em impostos pagos pela população, para investir em educação.
Com esses recursos a administração pública paga professores, materiais e mantêm a
infraestrutura das instituições de ensino, por exemplo. O Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –
Fundeb foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº
11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007, em substituição ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef, que
vigorou de 1998 a 2006. O Fundeb é composto por vinte e cinco por cento da receita
dos municípios, vinte e cinco por cento da receita dos estados, mais o complemento
destinado pela União, que corresponde a dez por cento do total do fundo. O valor total
arrecadado é dividido em partes iguais entre estados, municípios e Distrito Federal.

2.5 Classificações do Orçamento


Os livros que tratam de orçamento público geralmente fazem uma classificação
por fases ou tipos de orçamentos já realizados ou idealizados ao redor do mundo.
Entretanto, esse tipo de classificação é válido a título de conhecimento apenas, pois
não reflete necessariamente uma ou outra forma de como o orçamento público é
constituído e executado atualmente no Brasil, que contempla os aspectos positivos
de todas elas, denominado orçamento por resultados.

O orçamento por resultados relaciona os recursos alocados e resultados


mensuráveis, sendo a redução da centralização e do controle na gestão orçamentária
uma questão fundamental, por utilizar indicadores de resultados ou desempenho na
tomada de decisão na distribuição dos recursos (OECD, 2005).

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UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

Quadro 1 – Resumo dos tipos de orçamentos


Tipo Características Comentários
Apresenta valores para as despesas com pessoal,
Orçamento Tradicional - Processo orçamentário em que é explicitado
material, serviços etc., sem relacionar os gastos a
ou Clássico apenas o objeto de gasto.
nenhuma finalidade (programa ou ação).
Orçamento de
O processo orçamentário foca no objeto de
Desempenho ou - Enfatiza o desempenho organizacional.
gasto e no programa de trabalho.
Funcional
- Orçamento que expressa, financeira e
fisicamente, os programas de trabalho de governo,
Originalmente, integrava o Sistema de
possibilitando: a integração do planejamento
Planejamento, Programação e Orçamentação
com o orçamento; a quantificação de objetivos e a
Orçamento-Programa introduzido nos Estados Unidos, no final da
fixação de metas; as relações insumo-produto; as
década de 1950, sob a denominação PPBS
alternativas programáticas; o acompanhamento
(Planning Programming Budgeting System).
físico-financeiro; a avaliação de resultados; a
gerência por objetivos.
- Processo orçamentário que contempla a
Necessidade de uma maior discricionariedade
população no processo decisório, por meio de
do governo na alocação dos gastos, a fim de
lideranças ou audiências públicas.
que possa atender os anseios da sociedade.
Orçamento Participativo - Existência de uma coparticipação do Executivo e
Requer alto grau de mobilização social.
Legislativo na elaboração dos orçamentos.
Deve haver disposição do poder público em
- Transparência dos critérios e informações que
descentralizar e repartir o poder.
nortearão a tomada de decisões.
- Processo orçamentário que se apoia na
Abordagem orçamentária desenvolvida nos
necessidade de justificativa de todos os programas
Estados Unidos, pela Texas Instruments Inc.,
Orçamento Base-Zero cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
durante o ano de 1969. Foi adotada pelo
ou por Estratégia - Analisa, revê e avalia todas as despesas
Estado da Geórgia (governo Jimmy Carter),
propostas e não apenas as das solicitações que
com vistas ao ano fiscal de 1973.
ultrapassam o nível de gasto já existente.
Orçamento Incremental - Orçamento elaborado através de ajustes Repetição do orçamento anterior acrescido da
ou Inercial marginais nos seus itens de receita e despesa. variação de preços ocorrida no período.
- Critério de alocação de recursos através do
estabelecimento de um quantitativo financeiro Esse percentual único serve de base para que
Orçamento com Teto
fixo (teto), obtido mediante a aplicação de um os órgãos/unidades elaborem suas propostas
Fixo
percentual único sobre as despesas realizadas em orçamentárias parciais.
determinado período.
Fonte: Adaptado de ENAP (2013).

Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário é a série de passos ou processos, articulados entre si, que
se repetem em períodos prefixados, através dos quais orçamentos sucessivos são
preparados, votados, executados, avaliados, controlados e julgadas as contas pela
Corte de Contas, num processo de contínua realimentação. De um modo geral, o
ciclo orçamentário abrange quatro grandes fases: elaboração, estudo e aprovação,
execução e avaliação.
O processo ou ciclo orçamentário abrange a elaboração, a discussão, a
aprovação do projeto de lei orçamento, sua programação e execução, e
o controle e avaliação da execução. A duração desse processo pode ser
superior a dois ou mais exercícios, considerando que o julgamento das
contas poderá ocorrer no exercício seguinte ao da apreciação pela Corte
de Contas. (ROSA, 2011, p. 75)

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O processo orçamentário, para Araújo et al. (2009, p. 24), é compreendido
como o conjunto dos instrumentos de planejamento e controle relacionados à
elaboração, discussão, aprovação e execução, tendo estes um ciclo de 4 anos.

Figura 1 - Ciclo Orçamentário


Fonte: Acervo do professor

Explicando cada uma das etapas apresentadas na figura, segundo Araújo et al.
(2009, p. 24), tem-se:
1 - Elaboração da proposta orçamentária: Feito pelos entes da Federação,
e seus órgãos, entidades e fundos, sob coordenação do Poder Executivo,
incluindo preparação do programa trabalho. Preparando também a
estimativa de receita, ou seja, dos recursos que serão utilizados para
cumprir o programa orçamentário.

2 - Encaminhamento ao Poder Legislativo: as propostas dos entes, como


projeto de lei.

3 - Discussão e liberação: da proposta do orçamento pelo legislativo.

4 - Devolução do projeto de lei: devolução ao Poder Executivo para


aprovação até terminar a seção legislativa.

5 - Promulgação: divulgação pelo responsável do poder Executivo da LOA.

6 - Publicação da LOA: responsabilidade do Poder Executivo.

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UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

7 - Programação e execução: executados pelos entes públicos, poderes


Legislativo, Executivo e Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública,
seus órgãos, entidades e fundos.

8 - Avaliação e controle interno: sendo importante fazer o controle prévio,


simultaneamente e posteriormente da execução orçamentária, tarefas
estas que devem ser executadas pelos responsáveis por controle interno
de cada unidade dos entes públicos.

9 - Encaminhamento da prestação de contas anual: para o legislativo,


executivo englobando o resultado da execução orçamentárias dos poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, Ministério Público e Defensoria
Pública, seus órgãos, entidades e fundos, constituídas dos balanços,
demonstrativos e relatórios.

10 - Avaliação e controle externo: deve ser feito juntamente e


posteriormente à execução orçamentária, tarefa está incumbida pelos
tribunais de contas, que por sua vez emitem parecer prévio sobre as
contas anuais ao Poder executivo.

11 - Julgamentos das contas: com base no parecer prévio emitido pelo


tribunal de contas é feito um julgamento das contas do Chefe do Poder
Executivo e Legislativo.

Pode-se observar que, esse ciclo deve ser cumprido para a elaboração e controle
dos orçamentos, obedecendo a ordem dos processos. Esse ciclo acontece num
período de 4 anos, período do Plano Plurianual, e se estendendo para os outros
instrumentos de planejamento integrados.

Elaboração
A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período
considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros,
necessários para sua materialização e concretização.

Estudo e Aprovação
Compreende a tramitação da proposta de orçamento no Poder Legislativo,
onde as estimativas de receita são revistas, as alternativas de ação são reavaliadas,
os programas de trabalho são modificados por meio de emendas, as alocações
são mais especificamente regionalizadas e os parâmetros de execução (inclusive os
necessários a certa flexibilidade) são formalmente estabelecidos.

No MCASP (2015), o princípio da especificação impõe maior transparência


ao processo orçamentário, possibilitando a fiscalização parlamentar, dos órgãos
de controle e da sociedade, dificultando o excesso de flexibilidade na alocação dos
recursos pelo poder executivo. Além disso, facilita o processo de padronização e
elaboração dos orçamentos, bem como o processo de consolidação de contas.

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Execução
Aqui, o orçamento é programado, isto é, são definidos os cronogramas de
desembolso, ajustando o fluxo de dispêndios às sazonalidades da arrecadação, as
programações são executadas, acompanhadas e parcialmente avaliadas, sobretudo
por intermédio dos mecanismos e entidades de controle interno.

Com a chegada da LRF, a programação da despesa deve ser organizada em


mensalmente, pois o Poder Executivo, até 30 dias após a divulgação dos orçamentos
e nos termos que dispuser a LDO, deverá estabelecer por decreto a programação
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. A finalidade deste
estágio é impedir distorções entre as necessidades do Tesouro para fazer face à
execução orçamentária da despesa e o fluxo de entrada das receitas.

Avaliação
Nesta fase, parte da qual ocorre concomitantemente com a de execução, são
produzidos os balanços, estes são apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares
do Poder Legislativo (Tribunais de Contas) e as contas julgadas pelo Parlamento.
Integram também esta fase as avaliações realizadas por órgãos técnicos com vista
à realimentação dos processos de planejamento e de programação.

Figura 2 - Capa do Manual Técnico do Orçamento (MTO)

A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento Orça-


mento e Gestão (MPOG) disponibiliza o Manual Técnico Orçamentário (MTO), que
contém instruções técnicas e orçamentárias, referentes ao processo de elaboração
da Proposta Orçamentária da União das Esferas Fiscal e da Seguridade Social.

O filme “A Fraude - o caso Bahrings”, de James Dearden, mostra um ambicioso escriturário


Explor

que trabalha em um banco recebe a oportunidade de cuidar de negócios na Singapura. Lá,


ele apresenta resultados excelentes no aspecto financeiro, escondendo as perdas em uma
conta aberta para este fim.

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UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

Aspectos Relevantes do Orçamento


A Lei de Responsabilidade Fiscal determina a produção de novas informações
para o planejamento, como o estabelecimento de metas, e condições para a
execução orçamentária, bem como para a previsão, a arrecadação e a renúncia
da receita. O planejamento é considerado uma das maiores preocupações da LRF.

Portanto, o planejamento resulta na elaboração das leis mencionadas,


especialmente do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias (que deverão
ser acompanhadas pelos anexos de metas e riscos fiscais) e do Orçamento Anual,
os quais permitirão melhor acompanhamento e discussão do seu conteúdo.

O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo (4 anos) dos governos


(federal, estaduais e municipais), que estabelece, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada (MTO, 2015).

Na União, o PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso


Nacional até 31/08 do primeiro ano do mandato (estados e municípios podem
instituir prazos diferentes, conforme as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas
Municipais). O PPA deverá ser devolvido para sanção presidencial até o encerramento
(2º período) da sessão legislativa, ou seja, até 22/12.

A LDO é o instrumento de planejamento de curto prazo (até o final do exercício


financeiro da próxima LOA), pois é o norteador da elaboração da LOA visto que
dispõe, para cada exercício financeiro, sobre:
• Prioridades e metas da Administração Pública;
• Estrutura e organização dos orçamentos;
• Diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos e suas alterações;
• Dívida pública;
• Despesas com pessoal e encargos sociais;
• Política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
• Alterações na legislação tributária;
• Fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com indícios
de irregularidades graves.

Na União, o Projeto de LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao


Congresso Nacional até 15/04 de cada ano. A LDO deverá ser devolvida para
sanção presidencial até o 1º período da sessão legislativa, ou seja, até 17/07. A
Constituição de 1988 em seu art. 57, § 2º, determina que a sessão legislativa não
será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

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A LRF atribuiu à LDO a responsabilidade de tratar de outras matérias, tais como:
• Estabelecimento de metas fiscais;
• Fixação de critérios para limitação de empenho e movimentação financeira;
• Publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência
social e próprio dos servidores civis e militares;
• Avaliação financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e projeções
de longo prazo dos benefícios da LOAS (Orçamento da Seguridade);
• Margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continuada;
• Avaliação dos riscos fiscais.

O Anexo de Metas Fiscais (AMF) da LDO foi incluído pela LRF e deve apresentar
os seguintes elementos:
• Metas anuais, em valores correntes e consoantes, relativas a receitas, despesas,
resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes;
• Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
• Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia com
as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas
com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
• Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando
a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
• Avaliação da situação financeira e atuarial dos fundos de previdência; e
• Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) da LDO também incluído pela LRF deverá
conter a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Já a LOA é o instrumento de planejamento de curto prazo (1º de janeiro


a 31 de dezembro) que refletirá o orçamento fiscal (para a execução das ações
governamentais, exceto de seguridade), de investimentos (nas empresas estatais –
exclusivo para aumento do capital social) e da seguridade social (previdência, saúde
e assistência social), com vistas a alcançar o desempenho consignado no PPA.

Em atendimento ao Princípio da Unidade, o orçamento é único, entretanto,


subdividido em três partes: orçamento fiscal, orçamento de investimento nas
estatais e orçamento da seguridade social.

Na União, o Projeto de LOA deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso
Nacional até 31/08 de cada ano. A LOA deverá ser devolvida para sanção presidencial
até o encerramento (2º período) da sessão legislativa, ou seja, até 22/12.

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UNIDADE Planejamento e Orçamento Público

Tabela 1 - Resumo dos prazos dos instrumentos de planejamento integrados


Projeto de Lei Envio do Executivo para o Legislativo Devolução do Legislativo para o Executivo
PPA 31/08 22/12
LDO 15/04 17/07
LOA 31/08 22/12
Fonte: Constituição Federal.

Mesmo a Constituição definindo essas datas, o Orçamento Geral da União


(OGU) nos últimos anos tem sido aprovado apenas nos meses de fevereiro ou
março do ano seguinte! Como fica o Ente público sem orçamento aprovado não
pode gastar? Pode sim, o país não pode parar pela ineficiência do Congresso
Nacional. Mas, até que o orçamento seja aprovado, as entidades só podem gastar
1/12 do orçamento do ano anterior.

A contabilização dos fatos orçamentários (apenas) obedece ao art. 35 da Lei nº


4.320/1964 também conhecido como regime misto, ou seja, arrecadação para
receitas (orçamentárias) e empenho para as despesas (orçamentárias).

Observo aqui, que, para efeito orçamentário, o empenho não corresponde ao


fato gerador (regime competência), pois, se o fornecedor não entregar o material
ou serviço, não há obrigação (passivo), mas a arrecadação, sim, representa o
regime de caixa, pois já é líquido e certo o ingresso do recurso (aumento do ativo).

Entretanto, o registro contábil de atos (obrigatório, conforme a Lei nº


4.320/1964) e também dos fatos que ocasionem alteração na situação líquida
patrimonial (variações patrimoniais aumentativas – VPA ou variações patrimoniais
diminutivas – VPD) da entidade pública devem ser contabilizados pelo regime de
competência.

Os lançamentos contábeis da fase de planejamento são:

Previsão da Receita
Natureza da informação: orçamentária

D – 5.2.1.1.x.xx.xx Previsão Inicial da Receita

C – 6.2.1.1.x.xx.xx Receita a Realizar

Fixação da Despesa
Natureza da informação: orçamentária

D – 5.2.2.1.1.xx.xx Dotação Inicial

C – 6.2.2.1.1.xx.xx Crédito Disponível

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Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:

Sites
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
BRASIL. Brasília, 1988. Título VI – Da Tributação e do Orçamento – Capítulo II – Das
Finanças Públicas.
Disponível em: http://goo.gl/IRiQp7.

Livros
Gestão pública comtemporânea
CASTRO, Ana Cristina de; CASTRO, Claudia Osório. Curitiba: InterSaberes, 2014.
ISBN 978-85-443-0069-5. Capítulo 9 – Gestão por resultados.

Leitura
Manual técnico de orçamento MTO
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento
Federal. Edição 2016. Brasília: SOF, 2015. Capítulo 3 – Conceitos Orçamentários.
Disponível em: http://goo.gl/djc9Ti.
Administração pública contemporânea: política, democracia e gestão
SANABIO, Marcos Tanure; SANTOS, Gilmar José dos; DAVID, Marcus Vinicius (Org).
Juiz de Fora: UFJF, 2013. ISBN 978-85-767-2166-6. Capítulo IV – Finanças Públicas
e Gestão Financeira de Organizações Públicas.
Disponível em: http://goo.gl/GfALdO.

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UNIDADE

Referências
ARAÚJO, M. B., ROBLES JUNIOR, A. Tendências da Contabilidade Aplicada
ao Setor Público. Saarbrücken: OmniScriptum GmbH & Co. Novas Edições
Acadêmicas, 2015.

ARAÚJO, I. P. S.; ARRUDA, D.; BARRETTO, P. H. T.  O essencial da


contabilidade pública: teoria e exercícios de concursos públicos resolvidos. São
Paulo: Saraiva, 2009.

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento


Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Edição 2016. Brasília: SOF, 2015.

___. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de


Demonstrativos Fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e
Municípios. 6. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Subsecretaria de
Contabilidade Pública, Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas
à Federação, 2014.

GONZÁLEZ, R. S. Novos espaços da democracia no Brasil: a participação


popular na definição do orçamento público. Perspectivas sobre Participação e
democracia no Brasil, p. 145-168, 2007.

NOBLAT, P. L. D.; BARCELOS, C. L. K.; SOUZA, B. C. G. Módulo 1 - Introdução:


Curso Orçamento Público: visão geral. Escola Nacional de Administração Pública.
Brasília: ENAP, 2013.

OECD. Modernising Government: The Way Forward. Paris: Organisation for


Economic Co-operation and Development, 2005.

ROSA, M. B. Contabilidade do Setor Público: de acordo com as inovações das


normas brasileiras de contabilidade técnicas aplicadas ao setor público. Contém as
mudanças das práticas contábeis vigentes, conforme MCASP editado pela STN.
São Paulo: Atlas, 2011.

SILVA, L. M. Contabilidade governamental: Um enfoque administrativo. 9. ed.


São Paulo: Atlas, 2011.

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