Administração Financeira e Orçamentária

4 O orçamento público no Brasil.

EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO NO BRASIL

ORÇAMENTO ORÇAMENTO
TRADICIONAL PROGRAMA

1822 1964 1998

ORÇAMENTO DE
DESEMPENHO
(ou Funcional)

ORÇAMENTO TRADICIONAL

O nosso marco começa em 1822, com a Independência do Brasil. Surgiu

influenciado pelo liberalismo econômico da Inglaterra, por isso é também chamado de
Orçamento Inglês.

Veja as características:

Características do Orçamento Tradicional / Clássico / Inglês

• Desvinculado de um planejamento;
• Foco no OBJETO do gasto, no meio, na coisa em si.
• Mera peça contábil. Orçamento quantitativo (não se preocupa
com a qualidade). Controle numérico.
• Estado Neutro. Não intervencionista.

Outro marco relevante para a nossa matéria, é a criação da Lei nº 4.320/64 que
institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, do DF e dos Municípios. Ela é
considerada uma INTRODUÇÃO ao orçamento-programa, que só foi efetivado 34 anos
depois.

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 Mas nesse meio tempo, deixou-se de utilizar o Orçamento Tradicional, e foi
usado um modelo de orçamento de transição, chamado de Orçamento de
Desempenho (ou Funcional).

ORÇAMENTO DE DESEMPENHO

Durante esse período de adaptação da Administração Pública para um

orçamento moderno, muitas mudanças ocorreram para encaminhar o orçamento para
ser programático.

Em 1967, o Decreto-Lei nº 200/67 (o mesmo que introduziu o gerencialismo no

Brasil) determinou que

“...em cada ano, será elaborado um orçamento-

programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a
ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual.”
Artigo 16.

Em 1974, a Portaria nº 9/74 da SEPLAN criou a Classificação Funcional-

Programática da Despesa, que efetivava o princípio da especificação, fazendo o
detalhamento de todas as despesas, de modo a tornar o controle mais fácil.

Em 1986, o Decreto nº 93.872/86 regulamentou a Conta Única do Tesouro

Nacional, efetivando o princípio da unidade de caixa (ou da unidade de tesouraria).

“A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na

forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu
produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro
Nacional no Banco do Brasil S.A.”
Artigo 2º.

O artigo mostra que o órgão responsável é o Ministério da Fazenda, ficando a

cargo da STN – Secretaria do Tesouro Nacional. As disponibilidades de caixa da União
são depositadas no BACEN, que tem a competência exclusiva para emitir moeda.
Enquanto a operacionalização da Conta Única da União é feita pelo Banco do Brasil.
Porém, cada ente tem sua CÚ (Conta Única). O banco do DF é o BRB.

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 Veja as principais características do Orçamento de Desempenho:

Características do Orçamento de Desempenho

• Desvinculado de um planejamento;
• Foco no OBJETIVO do gasto, no fim, na realização.
• Deixa de ser uma mera peça contábil, têm-se um controle, além
de quantitativo, qualitativo.
• Estado intervencionista.

Antes da CF de 1988, o orçamento composto pelo OPI + LOA:

O - Orçamento L - Lei de
3 anos P - Plurianual de O - Orçamento 1 ano
I - Investimento A - Anual

Em 1988, a nova Constituição Federal criou o PPA e a LDO, formatando o

orçamento da maneira que conhecemos hoje, consolidando o orçamento-programa.

P - Plano L - Lei de L - Lei de

P - Pluri D - Diretrizes O - Orçamento
A - Anual O - Orçamentárias A - Anual

4 anos +-1,5 ano 1 ano

Apesar das semelhanças, o Orçamento-Programa só foi realmente efetivado

em 1998, com o Decreto nº 2829.

ORÇAMENTO-PROGRAMA

Já em 1999, a Portaria nº 42 revogou a Portaria nº 9 (aquela que criou a

Classificação Funcional-Programática) que era um apanhado só, e veio organizar
melhor o orçamento, passando a valer a Classificação Funcional e a Classificação
Programática:

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 Função (área) -
Ex: Transporte
Classificação
Funcional Subfunção -
Ex: Transporte
Rodoviário

Ação -
Ex: Construção de
Programa - Trecho Rodoviário
Classificação
Ex: Transporte
Programática
Rodoviário Subtítulo (local) -
Ex: Mato Grosso
do Sul

Assim, no ano de 1999, fizeram o primeiro PPPA da história do Brasil, e em

2000, no governo do Collor, foi lançado o primeiro PPA, tudo com base no orçamento-
programa. Deram-lhe o nome de “AVANÇA BRASIL”.

Características do Orçamento-Programa

• Vinculado ao planejamento;
• Foco no OBJETIVO do gasto, no fim, na realização.
• Deixa de ser uma mera peça contábil, têm-se um controle, além de
quantitativo, qualitativo.
• Estado intervencionista, exercendo 3 funções clássicas econômicas:
• Alocativa;
• Estabilizadora;
• Distributiva.
• Base: PROGRAMAS.

Mas afinal, o que é um Programa?

 PROGRAMA é um campo no qual são desenvolvidas AÇÕES

homogêneas que visam ao mesmo objetivo. Ex: PROUNI, BOLSA
FAMÍLIA, PRONATEC etc.

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  AÇÕES nada mais são que DESPESAS. Podem ser:
o PROJETOS: Expansão ou aperfeiçoamento; limitado no
tempo. Ex: Obras.
o ATIVIDADES: Manutenção contínua. Ex: Pagamento das
despesas de custeio (água, luz...)
o OPERAÇÕES ESPECIAIS: São para casos atípicos. Ex:
Indenizações; Serviço da Dívida.

Das funções econômicas do orçamento público brasileiro:

ALOCATIVA DISTRIBUTIVA ESTABILIZADORA

• Diz respeito à • Objetiva diminuir as • É o ajuste econômico

alocação de recursos desigualdades mediante
pelo governo para econômico-sociais, instrumentos da
oferecer bens por meio da alocação política monetária,
públicos e serviços, a de recursos nas cambial e fiscal,
fim de suprir a camadas menos visando a estabilidade
necessidade da favorecidas, do nível geral de
sociedade, visto que o incentivos fiscais, preços, do emprego, e
mercado é incapaz de subsídios etc. da moeda. Está mais
fazê-lo sozinho. Ex: Promove a relacionada às
Aeroportos, saúde, distribuição de renda, medidas de
educação, usinas etc. para melhorar a intervenção
• Relaciona-se a termos situação dos econômica, à política
como: bens e indivíduos, sem fiscal e à política
serviços; falhas de prejudicar ninguém. monetária.
mercado; e • Termos: igualdade • Termos: economia;
infraestrutura. social; melhor demanda agregada;
distribuição de renda; políticas fiscal,
imposto progressivo; monetária ou cambial
programas sociais etc. etc.

Vale ressaltar, outro acontecimento de suma relevância para a nossa matéria

no ano 2000. A criação da Lei Complementar nº 101, que regulamenta os artigos 163 a
169 da CF/88. Lei conhecida como LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, responsável
por equilibrar o planejamento, a transparência e a responsabilização.

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QUESTÕES Acertos de 11

1. Ano: 2018 Banca: CESPE Órgão: MPE-PI

( ) A Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-

programa ao vincular o processo orçamentário ao plano plurianual e à Lei de Diretrizes
Orçamentárias.

2. Ano: 2018 Banca: CESPE Órgão: MPE-PI

( ) Uma das características do orçamento-programa consiste na

necessidade de justificar todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo
orçamentário.

3. Ano: 2018 Banca: CESPE Órgão: Polícia Federal

( ) A modalidade orçamentária atualmente em uso pelos entes públicos

brasileiros é uma evolução do orçamento de desempenho.

4. Ano: 2018 Banca: CESPE Órgão: EBSERH

( ) A função estabilizadora do orçamento público diz respeito à

capacidade do governo de combater os desequilíbrios regionais e sociais por meio dos
gastos públicos.

5. Ano: 2017 Banca: CESPE Órgão: SEDF

( ) A técnica do orçamento-programa é aquela cuja ênfase reside no

controle contábil do gasto em si, não se preocupando com os objetivos econômicos e
sociais do gasto público.

6. Ano: 2016 Banca: CESPE Órgão: TCE-PA

( ) A técnica orçamentária na qual a estrutura do orçamento dá ênfase

aos aspectos contábeis de gestão é a do orçamento tradicional.

7. Ano: 2016 Banca: CESPE Órgão: TCE-PR

O orçamento de determinado país, que expressa, financeira e fisicamente, os

programas de trabalho de governo, possibilita

• a integração do planejamento com o orçamento;

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• a quantificação de objetivos e a fixação de metas;

• as relações insumo-produto;

• as alternativas programáticas;

• o acompanhamento físico-financeiro;

• a avaliação de resultados;

• a gerência por objetivos.

Com base nessa informação, é correto afirmar que a técnica orçamentária que
melhor se aproxima da utilizada pelo referido país denomina-se orçamento

a) de base zero.
b) de desempenho.
c) programa.
d) tradicional.
e) clássico.

8. Ano: 2016 Banca: CESPE Órgão: TCE-PA

( ) O foco primordial do orçamento tradicional é o detalhamento da

despesa, e não o atendimento às necessidades da sociedade ou aos objetivos que
motivam a elaboração do orçamento.

9. Ano: 2016 Banca: CESPE Órgão: TCE-PA

( ) Cabe ao governo executar as funções econômicas exercidas pelo

Estado, as quais se dividem em alocativa, distributiva e estabilizadora.

10. Ano: 2016 Banca: CESPE Órgão: TCE-SC

( ) O orçamento público viabiliza a intervenção do governo na atividade

econômica com vistas à geração de emprego e renda.

11. Ano: 2016 Banca: CESPE Órgão: DPU

( ) A função alocativa do orçamento visa à intervenção do governo na

economia, com o objetivo de diminuir as desigualdades sociais no que se refere ao
acesso a renda, bens e serviços públicos e benefícios da vida em sociedade.

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GABARITO

1.CORRETO.
O orçamento-programa foi introduzido pela Lei nº 4.320 em 1964. Mas foi só com a
CF/88 que criou o PPA e a LDO, que o orçamento se consolidou da maneira que o
conhecemos hoje. Mas somente foi efetivado com o Dec. 2.829, 10 anos depois.

2. ERRADO.
Justificar todos os programas a cada vez que se inicia um novo ciclo é característico da
técnica da base-zero de elaboração do orçamento. A principal característica do
orçamento-programa é que ele se vincula ao planejamento.

3. CORRETO.
A evolução do orçamento no Brasil segue a seguinte lógica:
Orçamento Tradicional/Inglês Orçamento de Desempenho Orçamento-
Programa (dias atuais).

4. ERRADO.
Função estabilizadora é aquela em que o Estado interfere na política monetária,
cambial e fiscal visando o ajuste econômico. A função que fala em combater o
desequilíbrio é a DISTRIBUTIVA – distribuição de renda.

5. ERRADO.
Essas são características do orçamento tradicional/inglês. O orçamento-programa tem
o foco no objetivo do gasto, na realização em si. E não é uma mera peça contábil, visto
que tem preocupações quantitativas e qualitativas.

6. CORRETO.
O orçamento tradicional/inglês era uma mera peça contábil, que focava no objeto do
gasto, apenas.

7. LETRA C.
Só com a primeira característica apresentada você já matava a questão. O orçamento
vinculado ao planejamento é o programa.

8. CORRETO.
Mais uma vez: se foca na despesa – objeto em si – e não nos objetivos, é orçamento
tradicional.

9. CORRETO.
O Estado tem 3 funções de intervenção econômica ligadas ao orçamento público,
quais sejam: alocativa, distributiva e estabilizadora.

10. ERRADO.

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No orçamento-programa, o Estado é intervencionista. Ele o faz buscando três funções:
alocar recursos, distribuir renda ou estabilizar a economia.
A função ESTABILIZADORA visa ajustar níveis gerais de preços visando alcançar
equilíbrio econômico, o desenvolvimento e o emprego.

11. ERRADO.
Se é para distribuir renda, bens e serviços com o intuito de reduzir as desigualdades
sociais, então é função distributiva.
Resumão para fechar o dia:
- Alocativa: Oferece bens e serviços à comunidade;
- Distributiva: Reduz desigualdades;
- Estabilizadora: Concede estabilidade às condições macroeconômicas.

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