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Federalismo e políticas públicas: o impacto das


relações intergovernamentais no Brasil.

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FEDERALISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS:
O IMPACTO DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL

Fernando Luiz Abrucio1& Cibele Franzese2

A produção de políticas públicas é fortemente afetada pelo desenho institucional


adotado por cada País. Entre os fatores institucionais que mais impactam a ação
estatal, os estudos em administração pública destacam o peso do sistema de governo,
da variável partidário-eleitoral, das características da burocracia e do papel do
Judiciário. Mais recentemente, um tema tem recebido cada vez mais atenção. Trata-se
da organização territorial do poder, o que, no caso brasileiro, diz respeito à influência
do federalismo sobre as decisões dos gestores governamentais.
O Brasil é uma Federação já faz mais de um século. O impacto do federalismo
se fez presente, portanto, em toda a construção do moderno Estado brasileiro. Sua
influência sobre os gestores públicos aumentou ainda mais com a redemocratização e
a descentralização realizadas recentemente. Nos últimos vinte anos, ao mesmo tempo
em que a provisão dos serviços públicos e as demandas sociais cresciam, as relações
intergovernamentais tornavam-se mais complexas. Com graus variados de autonomia,
mas com maior raio de ação do que no passado, há gestores municipais, estaduais e
federais em Educação, Saúde, Assistência Social e noutras políticas públicas
relevantes. Assim, a coordenação entre os níveis de governo se torna cada vez mais
necessária, contudo, nem sempre a decisão de um ente federativo se coaduna com a
dos demais. Entender este intrincado jogo é tarefa fundamental para aqueles que se
dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais.
Neste texto, são analisados os principais aspectos da dinâmica do federalismo
brasileiro, a partir de um enfoque sobre a distribuição de poder e funções entre União,
Estados e Municípios. Essa abordagem permitirá compreender como a definição de
atribuições e de formas de coordenação entre os três níveis da Federação vem
interferindo na trajetória das políticas públicas brasileiras.

Federalismo: conceito, origem e implicações para as políticas públicas

A Federação é uma forma de organização político-territorial baseada no


compartilhamento tanto da legitimidade como das decisões coletivas entre mais de um
nível de governo. Distingue-se, assim, do modelo clássico de nação, o chamado

1
Fernando Luiz Abrucio é doutor em Ciência Política pela USP, coordenador do Programa de Mestrado e
Doutorado em Administração Pública e Governo da FGV (SP) e professor licenciado da PUC (SP).
2
Cibele Franzese é bacharel em Direito pela USP, mestre e doutoranda em Administração Pública e
Governo na FGV (SP).

1
Estado unitário. Neste último, o Governo Central é anterior e superior às instâncias
subnacionais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal.
A essência da definição de federalismo aparece na própria constituição da
palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um
acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo
com que coexistam, dentro de uma mesma nação, diferentes entes autônomos e cujas
relações são mais contratuais do que hierárquicas. O objetivo é compatibilizar o
princípio de autonomia com o de interdependência entre as partes, resultando
numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo.
Os países adotam o modelo federativo quando há uma situação federalista
(BURGESS, 1993), caracterizada por duas coisas. A primeira é a existência de
heterogeneidades numa determinada nação, vinculadas à questão territorial (grande
extensão e/ou enorme diversidade física), a diferenças étnicas e/ou lingüísticas, a
disparidades socioeconômicas, ou então a diversidades culturais e políticas entre as
regiões de um país. A segunda condição que leva à escolha do federalismo é a ação
política baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de concomitantemente
manter unidas e autônomas as partes de um mesmo território.
O federalismo moderno foi criado nos Estados Unidos, em 1787. As treze
colônias, até então fragilmente interligadas, abriram mão de parte de sua
independência para que se criasse uma nova esfera de governo – a União. Assim,
elas se tornaram estados que, apesar de constituintes de uma mesma nação,
mantiveram boa parte de sua autonomia e estabeleceram relações de
interdependência – e não de simples hierarquia – entre si e com o Governo Federal
recém-constituído. Este pacto político-territorial foi garantido pela Constituição, o mais
amplo e originário contrato federativo.
A garantia do pacto federativo não se dá apenas pela Constituição. Além dela,
há outras instituições federativas, que cumprem dois papéis: estabelecem freios e
contrapesos entre os níveis de governo, bem como formas de coordenação entre os
entes. Procura-se, no primeiro aspecto, evitar tanto a excessiva centralização como a
fragmentação oligárquica do poder, criando um controle mútuo entre os pactuantes.
Por exemplo, o Senado e a Suprema Corte – nosso STF – são mecanismos que
exercem esta função. Porém, o federalismo não é somente uma estrutura de controle
mútuo. O sistema federativo depende da criação de incentivos à cooperação e de
processos intergovernamentais de decisão conjunta.
Portanto, tomando como base as características da Federação, conclui-se que o
sucesso das políticas públicas num Estado federal depende da capacidade de
instaurar mecanismos de controle mútuo e de coordenação entre os níveis de
governo. Este aspecto ficará mais ressaltado no estudo do caso brasileiro.
A inspiração para a adoção do modelo federativo no Brasil veio da experiência
norte-americana. Entretanto, havia várias diferenças entre os dois países e a forma
como se instalou a Federação brasileira muitas vezes fugiu dos propósitos dessa

2
organização territorial do poder. Os princípios de autonomia e de interdependência,
bem como as noções de controle mútuo e de coordenação intergovernamental,
tiveram uma trajetória tortuosa em nosso País, e ainda hoje têm problemas para
realmente se efetivar. Conhecer tal história é fundamental para entender como o
federalismo interferiu na construção do Estado e das políticas públicas.

Histórico do federalismo brasileiro

A criação do modelo federativo no Brasil ocorreu de maneira oposta à


experiência norte-americana. Não resultou de um pacto entre unidades autônomas,
mas de um processo de descentralização de poder do centro para os estados, uma
vez que em suas primeiras décadas – quase 70 anos – o País fora regido por um
Império bastante centralizado. Este contraste fica nítido na frase de Rui Barbosa:
“tivemos União antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes”.
Apesar das diferenças históricas entre as duas nações, as estruturas
institucionais adotadas foram bastante semelhantes – Constituição Federal escrita,
Senado Federal como espaço de representação nacional dos estados e um Tribunal
Superior responsável por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento do
pacto fundante, isto é, da Constituição Federal.
Os resultados, no entanto, foram diversos. Os estados se fortaleceram e a União
foi enfraquecida, gerando um modelo centrífugo bem diferente dos Estados Unidos.
Por esta razão, enquanto nos EUA o pacto federativo significou a criação de um Poder
Central até então inexistente, no vocabulário político brasileiro federalismo é sinônimo
de descentralização.
Além disso, as instituições federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira o
Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo político basicamente oligárquico –
novamente ao contrário dos EUA, em que o poder local foi a base do republicanismo.
Soma-se a isso o fato de que os governadores se tornaram grandes líderes nacionais.
A definição da eleição presidencial passava por um acordo entre os dois principais
estados da Federação, São Paulo e Minas Gerais, em aliança com outras unidades
médias, como o Rio Grande do Sul, o Rio de Janeiro e a Bahia. A disputa presidencial,
ademais, repetia a história anti-republicana que vigorava no plano subnacional:
fraudes, voto de cabresto e inexistência de qualquer fiscalização independente do
processo eleitoral.
O período se encerra com uma cisão entre São Paulo e Minas Gerais, causada,
tanto pela insistência do primeiro em eleger seqüencialmente um segundo presidente
paulista, quebrando o acordo entre os dois estados, quanto pelo descontentamento
dos demais estados e de alguns setores da sociedade. Com o apoio de Minas Gerais,
ocorre a Revolução de 1930, que conduz Getulio Vargas ao poder.
O período governado por Getulio Vargas produziu impactos importantes no
federalismo brasileiro, principalmente devido a uma forte centralização de poder no

3
Executivo federal. No plano econômico, fortaleceu-se bastante a intervenção do
Estado nos domínios econômico e social, com a constituição do modelo nacional-
desenvolvimentista.
Uma nova estrutura administrativa também foi montada, com a criação do Dasp,
primeira experiência de introdução sistemática da burocracia de mérito no Brasil. Não
obstante, nem toda a estrutura burocrática foi atingida por esta modernização. Grande
parte do aparelho do Estado continuou a ser preenchido pela via clientelista, fazendo
com que o varguismo se regesse por uma dupla gramática, a do insulamento
burocrático, de um lado, com suas ilhas de excelência nas agências públicas voltadas
ao desenvolvimento; e, por outro lado, o uso da patronagem política na indicação de
uma miríade de cargos (NUNES, 1997).
Com um golpe em 1937, estabeleceu-se o Estado Novo, ápice do modelo
varguista. Neste período, a centralização de poder foi bastante intensa, chegando-se
mesmo a abolir o federalismo da Constituição, retirando-se a expressão “Estados
Unidos do Brasil” de seu texto (ABRUCIO, 1998). Os estados passaram a ser
governados por interventores nomeados pelo presidente da República e, portanto,
subordinados ao Executivo Federal.
A Era Vargas deixou como legados para o federalismo brasileiro o fortalecimento
do Executivo e da burocracia federais, bem como a estrutura de super-representação
dos estados menores no Congresso Nacional. Cabe ressaltar que este projeto de
modernização foi sustentado por um modelo que não previa a democracia nem o
aprimoramento das administrações públicas no plano subnacional.
Com a instalação de um novo regime, marcado pelas regras democráticas da
Constituição de 1946, o federalismo voltava a ser o fundamento político-territorial do
País. Como uma das novidades, houve uma preocupação com a distribuição
horizontal de recursos por meio da destinação de receitas federais a regiões menos
desenvolvidas – notadamente Norte e Nordeste. Em termos federativos, o cenário era
duplo: de um lado, a União continuava sua expansão em prol do projeto nacional
desenvolvimentista; de outro, as elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o
Congresso Nacional e principalmente os governadores de estado. Dos quatro
presidentes eleitos do período, dois tinham sido, um pouco antes, chefes de
Executivos estaduais Ademais, o êxito dos partidos na eleição presidencial dependia
da articulação com os diversos caciques regionais (ABRUCIO, 2000).
No plano horizontal, a Federação tornara-se mais equânime. O medo da volta do
“Café com Leite” fez com que as outras elites regionais reforçassem a sobre-
representação dos estados menos desenvolvidos na distribuição de cadeiras na
Câmara Federal e, mais intensamente, a sub-representação do Sudeste,
particularmente de São Paulo. Tal medida corretiva escondia dois vícios anti-
democráticos: a perversão do princípio do “one man, one vote” e a distribuição do
poder exatamente aos estados menos “republicanizados”.

4
O final do período 1945-64 foi marcado por uma forte radicalização política, em
meio ao cenário da Guerra Fria e à falta de efetiva adesão das elites brasileiras ao
processo democrático. O resultado foi a realização de um golpe de estado, com apoio
de líderes civis – particularmente os governadores de São Paulo, Guanabara e Minas
Gerais – e capitaneado pelos militares. Instalou-se um regime político que durou cerca
de 20 anos e teve forte impacto na Federação.
O regime militar teve como diretriz a maior centralização possível do poder, de
modo a evitar o surgimento de oposições civis advindas das elites regionais. Segundo
sustenta Brasílio Sallum Júnior, “dentre os mecanismos que cumpriram o papel de
homogeneizar a vontade política da camada dirigente, a nova forma de Federação,
com estados e municípios menos autônomos em relação à União, desempenhou o
papel mais relevante (...) muito mais do que o novo sistema partidário” (SALLUM
JÚNIOR, 1994: 3).
Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de
“unionista autoritário”, que centralizava fortemente os recursos nas mãos do Governo
Federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da União sobre os
governos subnacionais, ao passo que a autonomia política local era reduzida, com a
introdução de eleições indiretas a governador e prefeito das capitais. Além do mais, o
Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o Orçamento
nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional (ABRUCIO,
1998).
Não obstante esta centralização, Governo Federal foi obrigado constantemente
a negociar com as elites estaduais. Isso se explica pela manutenção de várias
eleições, para cargos de fundamental importância para a carreira dos grupos políticos
locais – uma vez que os militares queriam manter uma aparência “civilizada e liberal” à
ditadura. E foi pela via das eleições locais, do âmago do federalismo, que o regime
começou a acabar.

O período de redemocratização

A redemocratização tem dois momentos eleitorais estratégicos. O primeiro foi a


eleição ao Senado em 1974, e o segundo, o pleito para os governos estaduais em
2002. Em ambos, a oposição desafiou e galgou postos antes pertencentes ao partido
do regime. Foi sobretudo a conquista de dez governadorias – das 22 em disputa – em
1982 que colocou o País numa nova situação, pois pela primeira vez os oposicionistas
à ditadura teriam um poder institucional de fato – e de direito – em suas mãos.
Neste novo contexto, grande parte da transição democrática passou pela
mobilização e articulação de governadores junto à sociedade e aos dissidentes do
regime. Assim ocorreu na campanha das Diretas-Já, na criação da Aliança
Democrática que elegeu indiretamente Tancredo Neves – então governador de Minas

5
– presidente da República, bem como no suporte dado ao presidente José Sarney,
para que ele assumisse e também nos momentos mais difíceis de seu governo,
principalmente em certas votações da Constituinte.
Se, por um lado, a redemocratização significou um fortalecimento dos
governadores e das unidades estaduais, igualmente verdadeiro, por outro lado, foi o
fortalecimento dos governos municipais. A Constituição Federal de 1988 fez com que
o Brasil se tornasse um caso peculiar de Federação com três entes considerados
pactuantes originários: União, estados e municípios – somente a Bélgica e a Índia dão
ao poder local um status semelhante. De fato, pode-se observar uma maior autonomia
política, administrativa e financeira dos municípios em relação ao período anterior,
acompanhada de uma descentralização de recursos e atribuições.
A descentralização de recursos começou antes mesmo da nova Constituição, no
início da década de 80, principalmente via aumento de transferências federais por
meio dos fundos de participação. Entre 1980 e 1995, a participação dos municípios na
receita nacional quase dobrou, passando 8,7%, para 16,6% do total arrecadado na
federação 3. Esse panorama desencadeou, no período pós-Constituição, um processo
de proliferação de municípios, com a divisão de unidades já pequenas4.
Os mais prejudicados foram os municípios médios e grandes, que contaram com
menos recursos para fazer frente a demandas de políticas públicas maiores e por
vezes mais complexas que os municípios menores. Para muitos, a alternativa foi
investir no aumento da arrecadação própria e no fomento a atividades econômicas que
elevassem o repasse estadual do ICMS5. Na disputa pela atração de novas atividades
econômicas vários municípios adotaram uma política de concessão de benefícios
fiscais a grandes empresas, deflagrando um processo de guerra fiscal, que Marcus
Melo (1996) denominou “hobbesianismo municipal”.
A situação nos estados também sofreu alteração no que se refere ao percentual
de recursos disponíveis após transferências intergovernamentais no período de
redemocratização. Em 1980 os estados ficavam com 23,3% do total arrecadado em
tributos no país; em 1985 esse percentual sobe para 26,2% e em 1990 – período pós
Constituição de 1988 – não passa por uma grande alteração, mas atinge um
percentual ligeiramente maior: 27,6%6. No que se refere à guerra fiscal, observou-se
3
Fonte: VARSANO (1998, p. 45)
4
O Fundo de Participação dos municípios é a principal fonte de receita da maioria dos municípios
brasileiros. O fundamento de sua criação foi justamente garantir receita a municípios pequenos, que
pouco arrecadam com tributos próprios. O Fundo se constitui com o repasse da União de 22,5% do
arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, de acordo com os
seguintes critérios: 10% dos recursos vão para as capitais; dos outros 90%, 4% são destinados aos
municípios maiores e não capitais (acima de 156.216 habitantes) e o restante aos demais municípios -
são ao todo 10% para as capitais, 86,4% para os municípios não capitais e 3,6% para os não capitais
maiores.
5
O Imposto Sobre Circulação de Mercadorias é um imposto estadual. Por determinação da Constituição
Federal (art. 158) os estados devem repassar 25% de sua receita de ICMS aos municípios. Pelo menos
75% dos recursos deverão ser repassados na proporção do valor adicionado (movimento econômico)
gerado no território de cada município. Os 25% restantes serão distribuídos de acordo com a disposição
de lei estadual.
6
Fonte: VARSANO (1998, p. 45).

6
um movimento generalizado dos estados na concessão de incentivos fiscais para a
atração de empresas. A busca por maior arrecadação de ICMS por parte dos estados
deflagrou uma competição federativa que, muitas vezes, ao final do processo, acabava
por beneficiar mais as empresas contempladas com a isenção do que o estado
vencedor da disputa (ABRUCIO e COSTA, 1999).
Apesar do ápice da descentralização fiscal ter sido atingido na Constituição
Federal de 1988, a municipalização de políticas públicas foi se consolidando apenas
ao longo dos anos 1990, assumindo variados ritmos, dependendo da área. Cabe frisar
que a Constituição Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado
fortemente em competências comuns. Em seus doze incisos, tal dispositivo
constitucional diz que “é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios (...)” as seguintes áreas de política pública: conservação do
patrimônio público; saúde e assistência social; acesso à cultura e educação; proteção
ao meio-ambiente; fomento à produção agropecuária e ao abastecimento alimentar;
moradia e saneamento básico; combate às causas da pobreza; e política de educação
para a segurança no trânsito.
Como se pode observar, várias áreas de grande importância são de
competência dos três níveis de governo. Em um primeiro momento, o resultado dessa
combinação entre previsão compartilhada de responsabilidades e descentralização de
recursos foi a participação dos estados em políticas financiadas pela União, eximindo-
se da responsabilidade de investimento, considerando que estavam
constitucionalmente “desobrigados”. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda
de recursos ocasionada pela descentralização fiscal, “procurou transformar a
descentralização em um jogo de repasse de funções, intitulado à época de operação
desmonte”. (ABRUCIO, 2002, p.194).
Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma
desorganizada pelos municípios, muitas vezes com pouca cooperação junto às outras
instâncias federativas, noutras, com um aumento da competição entre os próprios
governos municipais. O fato é que se construiu um padrão autárquico de
municipalismo (DANIEL, 2001), transformando os prefeitos nos atores fundamentais
da dinâmica local e intergovernamental, cada qual defendendo a autonomia de seu
município como se esta significasse um isolamento das demais unidades da
federação, ignorando que alguns problemas têm solução apenas em âmbitos mais
abrangentes como o microrregional, estadual, ou mesmo federal. O pior de tudo é que
autonomização em diversos casos e aspectos não reduziu a subordinação financeira
ou política das cidades em relação aos níveis superiores de governo.
A assunção de responsabilidades pelos municípios, ademais, não significou
necessariamente uma democratização do poder local, tampouco resultou
inegavelmente numa melhoria da gestão das políticas. Em boa parte dos casos, a
tendência à “prefeiturização” do poder, o pouco controle da sociedade sobre as ações
do poder público, sobretudo nas áreas mais pobres e em pequenas municipalidades,

7
além da baixa qualidade da burocracia municipal reduziram o potencial transformador
da descentralização.
Mas também houve efeitos positivos no novo poder conferido aos municípios.
Trata-se das inovações que surgiram na experimentação de políticas públicas
realizadas por governos locais. Entre elas podemos citar o Orçamento Participativo, o
Programa Bolsa Escola, o Programa Mãe Canguru, dentre outros. A partir de um
estudo das experiências semifinalistas participantes do Programa Gestão Pública e
Cidadania nos anos de 1996 a 19997, Pinho e Santana (2002) observaram como
recorrentes, em nível local, os seguintes setores de intervenção: meio ambiente,
saúde, educação, alimentação e abastecimento, habitação e urbanização, crianças e
adolescentes, emprego e renda, projetos agrícolas. A variedade de áreas
mencionadas demonstra a abrangência que passou a atingir a execução de políticas
públicas pelas administrações municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas
em nível nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de
muitos municípios brasileiros.

O período pós 1994: reforma do Estado e relações intergovernamentais

Pode-se afirmar que no período de redemocratização, depois de 1988, um


segundo ponto de inflexão no federalismo brasileiro iniciou-se em 1994, com o Plano
Real e a estabilização da moeda. Esse impacto foi seguido de uma série de ações do
Governo Federal durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique
Cardoso, que buscaram instituir um processo de coordenação federativa em algumas
áreas de política pública.
No que se refere às finanças intergovernamentais, houve fortes impactos. Com a
queda da inflação, trazido pelo Plano Real, as volumosas dívidas dos estados e de
alguns municípios, antes camufladas pelos altos índices inflacionários, se mostrassem
mais claramente. O caso dos governos estaduais era mais grave, dado que seu
crescente endividamento era constantemente assumido pela União na
redemocratização. Para acabar com esse mecanismo perverso de repasse de custos,
o Governo Federal coordenou um processo de privatização dos bancos estaduais que,
apesar de não render recursos suficientes ao pagamento das dívidas, dificultou a
possibilidade de novos endividamentos (ABRUCIO e COSTA, 1999).
É preciso também lembrar que a dívida dos estados cresceu muito no processo
posterior à estabilização monetária, devido às altas taxas de juros que compuseram a
estratégia de estabilização do Plano Real. Os quatro estados mais poderosos
economicamente – São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul –

7
O Programa Gestão Pública e Cidadania é uma iniciativa da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo e
da Fundação Ford, com o apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
que identifica, premia e dissemina práticas inovadoras em governos subnacionais. Mais detalhes, assim
como publicações e o banco de dados contendo mais de 7.000 experiências inscritas podem ser
acessados no site http://inovando.fgvsp.br.

8
respondiam por 90% dos débitos totais. Nos municípios, as dívidas referiam-se
principalmente à previdência e foram sendo lentamente negociadas, caso a caso
(SOUZA, 2002).
Ainda como parte dessa política de ajuste das finanças intergovernamentais, o
Governo Federal conseguiu aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio
de 2000, que passou a restringir ainda mais a possibilidade de endividamento público,
atingindo fundamentalmente os estados e municípios, com a imposição de limites a
uma série de gastos, prevendo graves penalidades ao gestor que não os cumprisse.
A lição de casa exigida dos governos subnacionais não teve como contrapartida
um ajuste estrutural das finanças federais. Em vez disso, a União preferiu, sobretudo
na década de 1990, aumentar sua arrecadação elevando as contribuições sociais,
uma vez que sobre elas não incide a obrigação constitucional de partilha
intergovernamental por meio dos Fundos de Participação. Para se ter uma idéia do
impacto, a carga tributária passou de 24,5% do PIB em 1993, para 35,6% do PIB em
20038.
A redução dos repasses aos outros entes federativos ocorreu ainda por meio do
inicialmente chamado Fundo Social de Emergência – hoje Desvinculação das Receitas
da União (DRU), que funcionou como um mecanismo de desvinculação dos limites
constitucionais federais à educação e à saúde – e a Lei Kandir, que desonerou
exportações do ICMS e prometeu compensação federal, cujo valor estabelecido não
foi dado como suficiente pelos estados e ainda gera controvérsias anualmente, no
período da aprovação da Lei Orçamentária federal.
A década de 1990 também foi marcada por outras ações federais que buscaram
mexer com o padrão federativo pós-1988, embora isso não tenha sido feito contra a
descentralização. Particularmente nas áreas sociais houve políticas cujo intuito era
melhorar a coordenação federativa. Nesta linha, os casos mais interessantes
ocorreram nos setores de Saúde e Educação. Apesar das grandes diferenças de
contexto e coalizões que envolvem ambas, o processo de coordenação se deu
basicamente por meio da vinculação do repasse de recursos financeiros à prestação
mais controlada de serviços pelas esferas de governo subnacionais, seja pela fixação
de metas, seja pela adoção de padrões nacionais de políticas públicas.
Os próprios governos estaduais admitiram recentemente os bons resultados
dessas políticas nacionais estruturantes. Em respostas a uma pesquisa organizada
pelo Ministério do Planejamento e pelo BID, os estados disseram que as políticas com
melhor desempenho são exatamente aquelas com maior coordenação federativa
(ABRUCIO, 2005).
Na área da Educação, mais especificamente no ensino fundamental, o Governo
Federal assumiu um papel central no processo de municipalização, por meio da
proposta, e posterior aprovação, da emenda constitucional que instituiu o FUNDEF
8
Dados do BNDES in Termômetros Fiscais da Tributação e da Descentralização: Posição: Dezembro de
2003.

9
(Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do
Magistério) 9.
A exposição de motivos encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente com o
projeto de emenda constitucional, revela claramente a posição de coordenação
assumida pela União em face à falta de uma maior especificação das competências
federativa no campo da educação:

“[a Constituição Federal de 1988] não explicita de forma coerente as


responsabilidades e competências de cada uma das esferas, de forma que o
cidadão comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias
constitucionais. [...] em conseqüência dessa indefinição de papéis, resulta
um sistema – na realidade uma diversidade de sistemas – de atendimento
educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito à
qualidade da educação oferecida. [...] a dispersão dos esforços dos três
níveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do
atendimento escolar [porque] a distribuição de recursos não é compatível
com as efetivas responsabilidades na manutenção das redes de ensino”.

O FUNDEF é um Fundo contábil, no qual estados e municípios devem depositar,


durante 10 anos (a contar da entrada em vigor da emenda), 15% das seguintes
receitas: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Fundo de
Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e
Imposto sobre Produtos Industrializados da desoneração de exportações, de que trata
a Lei Complementar n° 87/96 (Lei Kandir). Como as receitas que compõem o fundo
são transferências estaduais aos municípios, 15% desses valores nem sequer chega a
ser repassado aos municípios, já fica retido no Fundo estadual, onde se junta ao
mesmo percentual das receitas estaduais acima mencionadas.
A partir do Fundo, os recursos são distribuídos ao estado ou aos seus
municípios, de acordo com o número de alunos matriculados no ensino fundamental
da rede pública sob sua responsabilidade, segundo o Censo Escolar do ano anterior.
A cada ano é fixado um valor mínimo por aluno/ano pelo Governo Federal, que serve
de parâmetro para que, nos estados nos quais este nível não for atingido, a União
complemente com recursos do tesouro nacional, até que esse mínimo seja alcançado.
Desses recursos, 60% devem ser utilizados exclusivamente para o pagamento dos
salários dos professores em efetivo exercício.
O repasse por matrícula representou um incentivo para que os municípios
assumissem a responsabilidade pela oferta de um maior número de vagas no ensino
fundamental. Passados alguns anos de implementação, observa-se que a
municipalização do ensino fundamental avançou no país, tendo o FUNDEF, sem
dúvida, colaborado com essa mudança.
9
Criado pela Emenda Constitucional XX/96 e regulamentado pela Lei Complementar n° 9424/96.

1
Comparando dados de matrículas do ensino fundamental em seis estados – Rio
Grande do Sul, Paraná, São Paulo, Bahia, Pernambuco e Ceará –, entre 199410 e
200311, observa-se o avanço da municipalização deste nível de ensino. Em 1994,
cinco dos seis estados – à exceção do Ceará – apresentavam número de alunos
matriculados na rede estadual superior ao da rede municipal. Em 2003, após cinco
anos de efetiva implantação do Fundef, dos seis estados pesquisados, quatro
apresentavam o atendimento municipal superior ao da rede estadual. No Rio Grande
do Sul, as redes estadual e municipal dividiam quase ao meio a oferta de vagas,
enquanto em São Paulo ainda predominava a rede estadual.
Mesmo no caso de São Paulo, quando verificamos a porcentagem que cada
dependência administrativa representa, observamos que em 1994 a rede municipal só
atendia 9,68% do total de alunos da rede pública, e em 2003 já chegava aos 39,29%
(SUMYIA e FRANZESE, 2004).
Em recursos transferidos, o Fundef significou uma mudança importante. Em
todos os 26 estados houve redistribuição de receita a favor de seus municípios. Só no
exercício de 2003 os governos estaduais transferiram aos municípios o equivalente a
5,5% do total de sua receita originária. Em termos regionais, os efeitos redistributivos
da receita estadual para a esfera municipal foram mais acentuados nas regiões menos
desenvolvidas. No Nordeste, com o FUNDEF a receita disponível de seus governos
estaduais diminuiu em quase 8% e a dos respectivos Municípios aumentou em cerca
de 15% (AFONSO, 2004).
Outra área na qual a descentralização avançou em razão da coordenação do
Governo Federal foi a da Saúde.
De acordo com a Constituição de 1988, esta política é de responsabilidade das
três esferas de governo, devendo seus serviços ser executados com colaboração
intergovernamental, de acordo com o Sistema Único de Saúde (SUS). Entretanto,
apesar da agenda da descentralização, ainda havia o legado da centralização, com
muito pouca participação do município na prestação desse serviço. Dada a nova
autonomia municipal. a operacionalização do SUS teve de passar por uma articulação
intergovernamental, que foi coordenada e, em parte, financiada, pelo Governo Federal.
Pode-se dizer que houve dois incentivos para que os municípios decidissem
assumir os serviços de saúde. O primeiro veio do objetivo de universalização da
política nacional, presente já em 1988, passando por um esforço de ampliar a oferta
dos serviços de saúde. A previsão de um aumento na oferta dos serviços foi atraente
aos municípios, considerando a visibilidade que tem a área e os créditos políticos que
pode conceder. Entretanto, os incentivos mais importantes vieram de normas federais,
regulamentando as condições de prestação e financiamento dos serviços de saúde –
as Normas Operacionais Básicas (NOBs). É possível observar, após a implementação

10
Fonte: Arretche, 2000.
11
Fonte: Sumyia e Franzese, 2004.

1
de novas normas, avanços relevantes na adesão dos municípios ao Sistema
(ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e COSTA, 1999).
Primeiro, foi oferecida aos municípios a possibilidade de aderir ao SUS,
subordinando-se às normas federais e capacitando-se para receber recursos da
União. Foram estabelecidos critérios de remuneração dos prestadores de serviço
conforme a produção e criado um canal de relacionamento direto entre a União e os
municípios por meio de convênios. Essa regulamentação, contida nas NOB/91 e
NOB/92, obteve a adesão de 22% dos municípios (ARRETCHE, 2002; ABRUCIO e
COSTA, 1999).
A NOB/93, adotada no governo Itamar Franco, elevou a taxa de adesão a 63%
dos municípios brasileiros. Por meio desta nova regulamentação o Ministério da Saúde
facultou aos governos locais a escolha entre três modalidades distintas, de acordo
com a capacidade administrativa de cada um, sendo o repasse federal de recursos
diferenciado para cada uma das modalidades, proporcionalmente aos serviços
assumidos. O objetivo fazer com que os municípios assumissem os serviços e
tivessem autonomia financeira e gerencial para organizá-los, dentro das diretrizes
gerais do Sistema Único de Saúde. Ressalta-se a necessidade de implementação nos
municípios dos Conselhos Municipais de Saúde (ARRETCHE, 2002: 449).
Neste processo observou-se um fortalecimento das relações entre União e
municípios e uma omissão das secretarias estaduais na coordenação, articulação,
apoio técnico e regulação dos serviços de saúde perante seus municípios (ABRUCIO
e COSTA, 1999).
Implementada em 1998, a NOB/96 trouxe condições para que a adesão ao
sistema atingisse 99% dos municípios brasileiros. As novas regras acrescentavam
recursos à maioria dos municípios e o Ministério da Saúde foi capaz de sinalizar que
suas disposições seriam efetivamente cumpridas.
Cabe destacar, ainda no Governo Fernando Henrique, uma medida importante
que, além de vincular transferência de recursos à efetiva oferta de serviço pelos
municípios, assumiu uma função redistributiva por meio de um critério de repasse
baseado também no número de habitantes de cada cidade. Estamos nos referindo ao
Piso de Atenção Básica (PAB), criado em dezembro de 1997.
O PAB é composto de uma parte fixa – determinada pelo critério de número de
habitantes de cada município – e uma parte variável – repassada de acordo com os
serviços efetivamente oferecidos por cada município. O valor fixo tem o objetivo de
reduzir a desigualdade entre a capacidade de financiamento dos diferentes
municípios, atenuando em parte o critério da produtividade, segundo o qual se
remunera os municípios pela produção de procedimentos hospitalares realizados.
Nesse caso, municípios com uma rede incipiente, com capacidade de oferta de
poucos serviços, passam a contar com algum recurso fixo, de fundamental importância
para a estruturação de um atendimento preventivo de responsabilidade municipal
(ABRUCIO, 2005).

1
A parte variável do PAB é composta por recursos distribuídos de acordo com a
adesão dos governos municipais a programas de saúde nacionais prioritários, também
focados na saúde preventiva. São eles: Saúde da Família/Agentes Comunitários de
Saúde, Saúde Bucal, Assistência Financeira Básica, Combate às Carências
Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilância Sanitária. O resultado foi uma efetiva
municipalização do atendimento por meio da adesão a esses programas, melhorando
a cobertura dos serviços de saúde no país. Outra dimensão a se destacar são os
mecanismos de accountability que acompanham os programas vinculados ao SUS,
com a incidência tanto de fiscalização do Governo Federal para o efetivo repasse de
recursos, quanto da necessidade de aprovação pelo Conselho Municipal de Saúde
(ABRUCIO, 2000).
Ainda na área da Saúde, outra medida federal importante foi a aprovação da
Emenda Constitucional n° 29, que instituiu uma vinculação de receitas federais,
estaduais e municipais com saúde. Em razão deste novo dispositivo constitucional
municípios são obrigados a investir 15% e os estados 12% do total de sua
arrecadação (no caso dos estados, deduzido o montante transferido aos municípios).

A coordenação de políticas pública no federalismo

Ao observar o processo de descentralização que ocorreu Brasil a partir a década


de 1980 e os mecanismos de coordenação federativa implementados nas áreas de
Educação e Saúde no período pós 1994, constata-se a relevância que o desenho
federativo – e a coexistência de diferentes unidades de governo autônomas e
interdependentes que lhe é peculiar – na implementação de políticas públicas e,
conseqüentemente, na prestação de serviços de bem-estar social à população.
Pierson (1995:142) resume o problema da seguinte maneira:

Em sistemas federativos, autoridades no nível central coexistem com


autoridades nas unidades-constituintes, territorialmente distintas. Porque os
funcionários de ambos os níveis de governo são parte do mesmo
sistema e também parcialmente autônomos, suas iniciativas de
políticas sociais são altamente interdependentes mas modestamente
coordenadas. Elas devem competir entre si, conduzir projetos
independentes que trabalham em sentidos opostos, ou cooperar para atingir
finalidades que não conseguiriam atingir sozinhos12. (grifo e tradução
nossos).

12
“In federal systems, authorities at the central level coexist with authorities in theterritorially-distinct
‘constituent units’ of the federation, Because government officials at both levels are part of the same
system yet partly autonomous, their social policy iniciatives are highly interdependent but often modestly
coordinated. They may compete with each other, pursue independent projects that work at crosspurposes,
or cooperate to achieve ends that they could not obtain alone.” (PIERSON, 1995, p. 452)

1
Nesse trecho o autor menciona algumas idéias-chave para o entendimento da
interferência do modelo federativo na elaboração de políticas públicas. A autonomia
dos entes federativos – aliada, no caso brasileiro, a um vasto rol de competências
compartilhadas, por determinação constitucional – possibilita que União, Estado e
Municípios se omitam diante de uma questão, a população permaneça sem uma ação
governamental e não saiba, efetivamente, de quem cobrar – se do governo municipal,
estadual e federal. Isto é, tem-se um processo não transparente e de
responsabilização difusa, que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra
pelo problema, sem que nenhuma ação efetiva seja tomada.
Outra possibilidade é que as diferentes esferas de governo efetivem, ao mesmo
tempo, iniciativas de políticas públicas sem nenhuma integração, ou até mesmo em
direções opostas. Esta prática faz com que os recursos públicos de cada ente
federativo sejam aplicados isoladamente, atacando de maneira sobreposta
praticamente os mesmos problemas. Com isso, perde-se uma oportunidade de
potencializar recursos que são escassos e articular ações de maneira a gerar
melhores resultados.
No Brasil, conforme já mencionado acima, o processo descoordenado de
descentralização que sucedeu a Constituição Federal de 1988 resultou, em um
primeiro momento, na falta de atuação dos níveis federal e estadual de governo e, por
outro lado, em uma exacerbação do municipalismo autárquico. A municipalização de
políticas públicas se deu de maneira bastante desigual no país, tanto pela diversidade
de situações financeiras e capacidade administrativa dos municípios brasileiros,
quanto pela vontade política de cada governo municipal de utilizar seus recursos na
promoção de políticas públicas, ou continuar solicitando auxílio das esferas estadual e
federal para viabilizar ações de governo.
O que pudemos observar no período pós 1994 foi a iniciativa da União em
coordenar políticas de Saúde e Educação por meio de uma regulamentação que não
só distribuiu tarefas aos entes federativos, mas também estabeleceu incentivos
financeiros para facilitar a adesão dos governos subnacionais. Nesse caso, a União
assumiu uma função mais de coordenação e regulação do que propriamente de
execução dos serviços. Esta última função de execução foi claramente assumida pelos
municípios, hoje responsáveis pela provisão da maior parte dos serviços públicos. Já
nos estados, a redefinição de papéis é a que nos parece mais incompleta. Atuando em
alguns pontos na provisão direta de serviços e com um papel de coordenação regional
pouco desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se adaptaram
uma forma articulada de provisão de políticas públicas. Prova disso é que uma série
de programas e ações coordenadas são fruto de uma relação direta entre União e
municípios – as políticas de transferência de renda são hoje o maior exemplo disso.
A coordenação regional intra-estadual tem ficado, muitas vezes, por conta dos
próprios municípios, que se articulam em torno de uma questão por meio da formação
de consórcios intermunicipais. Os consórcios formalizam a cooperação intermunicipal

1
com o objetivo de reunir esforços em torno de um problema cuja solução extrapola os
limites de um município e atinge a dimensão microrregional ou regional. O resultado
dessa cooperação pode ser a realização de obras, serviços ou até mesmo
planejamento conjuntos.
No ano 2001, 1.969 municípios estavam em consórcios de saúde, 669 em
consórcios de uso compartilhado de máquinas e equipamentos e 216 em consórcios
para tratamento e destinação final de resíduos sólidos13. Além dessas áreas verificam-
se consórcios atuando em educação, obras públicas, capacitação administrativa, meio
ambiente, desenvolvimento econômico, assistência social, agricultura e esportes14.
Em 2005, foi promulgada a Lei Federal nº. 11.107 regulamentando os consórcios
públicos. A principal novidade foi a atribuição de personalidade jurídica de direito
público aos consórcios, que passam a ser considerados como entes da administração
indireta dos municípios-membro, a exemplo das autarquias. Imagina-se que essa nova
estrutura possa dar maior estabilidade a esse tipo de cooperação intergovernamental,
ficando sua continuidade menos suscetível à vontade de cada novo Prefeito eleito.
Outra forma possível de cooperação intergovernamental são os convênios. Os
convênios têm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns por meio
de uma mútua colaboração entre os partícipes – no caso em questão, governos. Essa
mútua colaboração pode assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de
equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de know how, entre
outros15.
Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos verificar é
que, no mais das vezes, os termos são definidos pela esfera de governo superior,
assemelhando-se mais a uma adesão por uma das partes, do que de fato uma
negociação. Apesar disso, esse é o instrumento de cooperação mais largamente
utilizado pelos entes federativos, abrangendo praticamente todas as áreas de política
pública. Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nível de
governo para realização de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que
não pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de transferir a
implementação de uma política, ou mesmo seu custeio, à esfera de governo mais
próxima da população, normalmente os municípios (FRANZESE, 2005).

Considerações Finais

O federalismo causa um enorme impacto nas políticas públicas brasileiras, como


se procurou evidenciar ao longo do texto. Num sentido mais amplo, é possível dizer

13
Fonte: Secretaria de Assuntos Federativos, 2004
14
Fonte IBAM, 2004
15
O termo partícipe é juridicamente reservado para convênios. A denominação parte é reservada a
contratos, justamente para diferenciar uma espécie de relação jurídica da outra. Enquanto a primeira
caracteriza-se pela cooperação em prol de um objetivo comum, a segunda denota uma relação de
prestação e contraprestação, onde interesses opostos se complementam (Di Pietro, 1999).

1
que o desenvolvimento do Estado no Brasil teve uma relação muito forte com a
dinâmica federativa. Diante disso, quais são os principais dilemas colocados hoje pela
Federação à gestão pública do País?
Em linhas gerais, há atualmente cinco aspectos centrais na relação entre
federalismo e políticas públicas que precisam ter um melhor equacionamento:
1) Fortalecimento das condições de governança democrática no plano
subnacional. Neste ponto, é essencial a modernização da burocracia de estados e
municípios, bem como a democratização do poder local.
2) Criação de mecanismos que favoreçam a cooperação entre os níveis de
governo. Figuras como os Consórcios já têm atuado neste sentido, mas é preciso
atuar também no plano das políticas públicas que não tenham formas de coordenação
bem definidas – o que ocorre na maior parte dos casos. A despeito da definição de um
federalismo mais cooperativo no âmbito das competências constitucionais, o
federalismo brasileiro na prática é muito compartimentalizado e pouco entrelaçado, o
que atrapalha as políticas públicas, tanto em termos de eficiência como de
responsabilização.
3) Repensar os marcos políticos territoriais do país, reformulando as formas de
governança regional. Em destaque, deve-se reformar a governança metropolitana e a
macro-regional, que estão em crise desde o final da década de 1980. Atuar neste front
significa desmistificar a ideologia municipalista, segundo a qual os municípios devem
ser a unidade básica da provisão e planejamento dos serviços públicos.
4) Os papéis de coordenação e indução do Governo Federal e dos estados
precisam ter uma melhor definição. Políticas nacionais não são antinômicas em
relação à descentralização, de modo que setores como Segurança Pública e Políticas
urbanas necessitam de forte atuação da União. Na mesma linha de raciocínio, os
governos estaduais têm de encontrar o seu nicho de atuação, pois a indefinição de
suas funções é um dos maiores problemas do federalismo brasileiro.
5) Por fim, uma tarefa urgente diz respeito aos fóruns federativos. Isto é, as
instituições que congregam os atores intergovernamentais devem ser reforçadas, em
prol da democratização e maior efetividade de suas ações. Neles podem ser decididos
os principais dilemas de coordenação federativa das políticas públicas.
Ressaltar o papel dos fóruns federativos e da ação mais entrelaçada dos níveis
de governo é fugir do improdutivo debate centralização versus centralização. Ir por
outra linha, a da coordenação federativa, traz mais frutos e favorece a articulação dos
recursos governamentais disponíveis – financeiros, administrativos e de atuação
conjunta com a sociedade. Num País com tantas carências sociais e fragilidades do
Poder público, o federalismo tem de ser uma alavanca para o sucesso das políticas
públicas, e não mais um dos vários obstáculos à boa governança que emperram a
modernização da gestão pública. E, não por acaso, as experiências administrativas
bem sucedidas que existem no Brasil se ampliaram a outros locais e/ou se

1
consolidaram em suas esferas à medida que houve o melhor equacionamento dos
dilemas intergovernamentais.

1
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