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Universidade do Sul de Santa Catarina

Política e Planejamento
Econômico
Disciplina na modalidade a distância

Palhoça
UnisulVirtual
2013
Créditos
Universidade do Sul de Santa Catarina | Campus UnisulVirtual | Educação Superior a Distância
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Reitor Coordenadores Graduação Marilene de Fátima Capeleto Patrícia de Souza Amorim Karine Augusta Zanoni
Ailton Nazareno Soares Aloísio José Rodrigues Patricia A. Pereira de Carvalho Poliana Simao Marcia Luz de Oliveira
Ana Luísa Mülbert Paulo Lisboa Cordeiro Schenon Souza Preto Mayara Pereira Rosa
Vice-Reitor Ana Paula R.Pacheco Paulo Mauricio Silveira Bubalo Luciana Tomadão Borguetti
Sebastião Salésio Heerdt Artur Beck Neto Rosângela Mara Siegel Gerência de Desenho e
Bernardino José da Silva Simone Torres de Oliveira Desenvolvimento de Materiais Assuntos Jurídicos
Chefe de Gabinete da Reitoria Charles Odair Cesconetto da Silva Vanessa Pereira Santos Metzker Didáticos Bruno Lucion Roso
Willian Corrêa Máximo Dilsa Mondardo Vanilda Liordina Heerdt Márcia Loch (Gerente) Sheila Cristina Martins
Diva Marília Flemming Marketing Estratégico
Pró-Reitor de Ensino e Horácio Dutra Mello Gestão Documental Desenho Educacional
Lamuniê Souza (Coord.) Cristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD) Rafael Bavaresco Bongiolo
Pró-Reitor de Pesquisa, Itamar Pedro Bevilaqua
Pós-Graduação e Inovação Jairo Afonso Henkes Clair Maria Cardoso Roseli A. Rocha Moterle (Coord. Pós/Ext.) Portal e Comunicação
Daniel Lucas de Medeiros Aline Cassol Daga Catia Melissa Silveira Rodrigues
Mauri Luiz Heerdt Janaína Baeta Neves
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Pró-Reitora de Administração José Carlos da Silva Junior Guilherme Henrique Koerich Carmelita Schulze Luiz Felipe Buchmann Figueiredo
Acadêmica José Gabriel da Silva Josiane Leal Daniela Siqueira de Menezes Rafael Pessi
Marília Locks Fernandes Delma Cristiane Morari
Miriam de Fátima Bora Rosa José Humberto Dias de Toledo
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Joseane Borges de Miranda Gerência de Produção
Pró-Reitor de Desenvolvimento Luiz G. Buchmann Figueiredo Gerência Administrativa e Eloísa Machado Seemann Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente)
e Inovação Institucional Marciel Evangelista Catâneo Financeira Flavia Lumi Matuzawa Francini Ferreira Dias
Renato André Luz (Gerente) Geovania Japiassu Martins
Valter Alves Schmitz Neto Maria Cristina Schweitzer Veit
Ana Luise Wehrle Isabel Zoldan da Veiga Rambo Design Visual
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Diretora do Campus Mauro Faccioni Filho Anderson Zandré Prudêncio João Marcos de Souza Alves Pedro Paulo Alves Teixeira (Coord.)
Universitário de Tubarão Moacir Fogaça Daniel Contessa Lisboa Leandro Romanó Bamberg Alberto Regis Elias
Milene Pacheco Kindermann Nélio Herzmann Naiara Jeremias da Rocha Lygia Pereira Alex Sandro Xavier
Onei Tadeu Dutra Rafael Bourdot Back Lis Airê Fogolari Anne Cristyne Pereira
Diretor do Campus Universitário Patrícia Fontanella Thais Helena Bonetti Luiz Henrique Milani Queriquelli Cristiano Neri Gonçalves Ribeiro
da Grande Florianópolis Roberto Iunskovski Valmir Venício Inácio Marcelo Tavares de Souza Campos Daiana Ferreira Cassanego
Hércules Nunes de Araújo Rose Clér Estivalete Beche Mariana Aparecida dos Santos Davi Pieper
Gerência de Ensino, Pesquisa e Marina Melhado Gomes da Silva Diogo Rafael da Silva
Secretária-Geral de Ensino Vice-Coordenadores Graduação Extensão Marina Cabeda Egger Moellwald Edison Rodrigo Valim
Adriana Santos Rammê Janaína Baeta Neves (Gerente) Mirian Elizabet Hahmeyer Collares Elpo Fernanda Fernandes
Solange Antunes de Souza Aracelli Araldi Pâmella Rocha Flores da Silva
Bernardino José da Silva Frederico Trilha
Diretora do Campus Catia Melissa Silveira Rodrigues Rafael da Cunha Lara Jordana Paula Schulka
Elaboração de Projeto Roberta de Fátima Martins Marcelo Neri da Silva
Universitário UnisulVirtual Horácio Dutra Mello Carolina Hoeller da Silva Boing
Jucimara Roesler Jardel Mendes Vieira Roseli Aparecida Rocha Moterle Nelson Rosa
Vanderlei Brasil Sabrina Bleicher Noemia Souza Mesquita
Joel Irineu Lohn Francielle Arruda Rampelotte
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José Gabriel da Silva Reconhecimento de Curso
José Humberto Dias de Toledo Acessibilidade Multimídia
Diretor Adjunto Maria de Fátima Martins Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Sérgio Giron (Coord.)
Moacir Heerdt Luciana Manfroi
Rogério Santos da Costa Extensão Letícia Regiane Da Silva Tobal Dandara Lemos Reynaldo
Secretaria Executiva e Cerimonial Rosa Beatriz Madruga Pinheiro Maria Cristina Veit (Coord.) Mariella Gloria Rodrigues Cleber Magri
Jackson Schuelter Wiggers (Coord.) Sergio Sell Vanesa Montagna Fernando Gustav Soares Lima
Marcelo Fraiberg Machado Pesquisa Josué Lange
Tatiana Lee Marques Daniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC) Avaliação da aprendizagem
Tenille Catarina Valnei Carlos Denardin Claudia Gabriela Dreher Conferência (e-OLA)
Mauro Faccioni Filho (Coord. Nuvem)
Assessoria de Assuntos Sâmia Mônica Fortunato (Adjunta) Jaqueline Cardozo Polla Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.)
Internacionais Pós-Graduação Nágila Cristina Hinckel Bruno Augusto Zunino
Coordenadores Pós-Graduação Anelise Leal Vieira Cubas (Coord.) Sabrina Paula Soares Scaranto
Murilo Matos Mendonça Aloísio José Rodrigues Gabriel Barbosa
Anelise Leal Vieira Cubas Thayanny Aparecida B. da Conceição
Assessoria de Relação com Poder Biblioteca Produção Industrial
Público e Forças Armadas Bernardino José da Silva Salete Cecília e Souza (Coord.) Gerência de Logística Marcelo Bittencourt (Coord.)
Adenir Siqueira Viana Carmen Maria Cipriani Pandini Paula Sanhudo da Silva Jeferson Cassiano A. da Costa (Gerente)
Walter Félix Cardoso Junior Daniela Ernani Monteiro Will Marília Ignacio de Espíndola Gerência Serviço de Atenção
Giovani de Paula Renan Felipe Cascaes Logísitca de Materiais Integral ao Acadêmico
Assessoria DAD - Disciplinas a Karla Leonora Dayse Nunes Carlos Eduardo D. da Silva (Coord.) Maria Isabel Aragon (Gerente)
Distância Letícia Cristina Bizarro Barbosa Gestão Docente e Discente Abraao do Nascimento Germano Ana Paula Batista Detóni
Patrícia da Silva Meneghel (Coord.) Luiz Otávio Botelho Lento Enzo de Oliveira Moreira (Coord.) Bruna Maciel André Luiz Portes
Carlos Alberto Areias Roberto Iunskovski Fernando Sardão da Silva Carolina Dias Damasceno
Cláudia Berh V. da Silva Rodrigo Nunes Lunardelli Capacitação e Assessoria ao Fylippy Margino dos Santos Cleide Inácio Goulart Seeman
Conceição Aparecida Kindermann Rogério Santos da Costa Docente Guilherme Lentz Denise Fernandes
Luiz Fernando Meneghel Thiago Coelho Soares Alessandra de Oliveira (Assessoria) Marlon Eliseu Pereira Francielle Fernandes
Renata Souza de A. Subtil Vera Rejane Niedersberg Schuhmacher Adriana Silveira Pablo Varela da Silveira Holdrin Milet Brandão
Alexandre Wagner da Rocha Rubens Amorim
Assessoria de Inovação e Jenniffer Camargo
Gerência Administração Elaine Cristiane Surian (Capacitação) Yslann David Melo Cordeiro Jessica da Silva Bruchado
Qualidade de EAD Acadêmica Elizete De Marco
Denia Falcão de Bittencourt (Coord.) Jonatas Collaço de Souza
Angelita Marçal Flores (Gerente) Fabiana Pereira Avaliações Presenciais
Andrea Ouriques Balbinot Juliana Cardoso da Silva
Fernanda Farias Iris de Souza Barros Graciele M. Lindenmayr (Coord.)
Carmen Maria Cipriani Pandini Juliana Elen Tizian
Juliana Cardoso Esmeraldino Ana Paula de Andrade
Secretaria de Ensino a Distância Kamilla Rosa
Maria Lina Moratelli Prado Angelica Cristina Gollo
Assessoria de Tecnologia Samara Josten Flores (Secretária de Ensino) Simone Zigunovas
Mariana Souza
Osmar de Oliveira Braz Júnior (Coord.) Cristilaine Medeiros Marilene Fátima Capeleto
Giane dos Passos (Secretária Acadêmica) Daiana Cristina Bortolotti
Felipe Fernandes Adenir Soares Júnior Tutoria e Suporte Maurício dos Santos Augusto
Felipe Jacson de Freitas Delano Pinheiro Gomes Maycon de Sousa Candido
Alessandro Alves da Silva Anderson da Silveira (Núcleo Comunicação) Edson Martins Rosa Junior
Jefferson Amorin Oliveira Andréa Luci Mandira Claudia N. Nascimento (Núcleo Norte- Monique Napoli Ribeiro
Phelipe Luiz Winter da Silva Fernando Steimbach Priscilla Geovana Pagani
Cristina Mara Schauffert Nordeste)
Fernando Oliveira Santos
Priscila da Silva Djeime Sammer Bortolotti Maria Eugênia F. Celeghin (Núcleo Pólos) Sabrina Mari Kawano Gonçalves
Rodrigo Battistotti Pimpão Lisdeise Nunes Felipe Scheila Cristina Martins
Douglas Silveira Andreza Talles Cascais Marcelo Ramos
Tamara Bruna Ferreira da Silva Evilym Melo Livramento Daniela Cassol Peres Taize Muller
Marcio Ventura Tatiane Crestani Trentin
Fabiano Silva Michels Débora Cristina Silveira Osni Jose Seidler Junior
Coordenação Cursos Fabricio Botelho Espíndola Ednéia Araujo Alberto (Núcleo Sudeste) Thais Bortolotti
Coordenadores de UNA Felipe Wronski Henrique Francine Cardoso da Silva
Diva Marília Flemming Gisele Terezinha Cardoso Ferreira Janaina Conceição (Núcleo Sul) Gerência de Marketing
Marciel Evangelista Catâneo Indyanara Ramos Joice de Castro Peres Eliza B. Dallanhol Locks (Gerente)
Roberto Iunskovski Janaina Conceição Karla F. Wisniewski Desengrini
Jorge Luiz Vilhar Malaquias Kelin Buss Relacionamento com o Mercado
Auxiliares de Coordenação Juliana Broering Martins Liana Ferreira Alvaro José Souto
Ana Denise Goularte de Souza Luana Borges da Silva Luiz Antônio Pires
Camile Martinelli Silveira Luana Tarsila Hellmann Maria Aparecida Teixeira Relacionamento com Polos
Fabiana Lange Patricio Luíza Koing  Zumblick Mayara de Oliveira Bastos Presenciais
Tânia Regina Goularte Waltemann Maria José Rossetti Michael Mattar Alex Fabiano Wehrle (Coord.)
Jeferson Pandolfo
Edson Rosa Gomes da Silva
Thiago Paulo Silva de Oliveira

Política e Planejamento
Econômico
Livro didático

Design instrucional
Isabel Rambo

Palhoça
UnisulVirtual
2013
Copyright © UnisulVirtual 2013
Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.

Edição – Livro Didático


Professores Conteudistas
Edson Rosa Gomes da Silva
Thiago Paulo Silva de Oliveira

Design Instrucional
Isabel Rambo

Projeto Gráfico e Capa


Equipe UnisulVirtual

Diagramação
Jordana Paula Schulka

Revisão
Contextuar

ISBN
978-85-7817-536-8

338.9
S58 Silva, Edson Rosa Gomes da
Política e planejamento econômico : livro didático / Edson Rosa Gomes
da Silva, Thiago Paulo Silva de Oliveira ; design instrucional Isabel Rambo. –
Palhoça : UnisulVirtual, 2013.
269 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7817-536-8

1. Política econômica. 2. Planejamento econômico. I. Oliveira, Thiago


Paulo Silva de. II. Rambo, Isabel. III. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul


Sumário

Apresentação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Palavras dos professores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

UNIDADE 1 - Introdução à política econômica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17


UNIDADE 2 - Introdução ao planejamento econômico. . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
UNIDADE 3 - Planejamento econômico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
UNIDADE 4 - Formulação do planejamento econômico. . . . . . . . . . . . . . . . 189

Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255


Referências. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Sobre os professores conteudistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Respostas e comentários das atividades de autoavaliação. . . . . . . . . . . . . . 267
Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Apresentação

Este livro didático corresponde à disciplina Política e


Planejamento Econômico.

O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autônoma


e aborda conteúdos especialmente selecionados e relacionados
à sua área de formação. Ao adotar uma linguagem didática
e dialógica, objetivamos facilitar seu estudo a distância,
proporcionando condições favoráveis às múltiplas interações e a
um aprendizado contextualizado e eficaz.

Lembre-se que sua caminhada, nesta disciplina, será


acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema
Tutorial da UnisulVirtual, por isso a “distância” fica
caracterizada somente na modalidade de ensino que você optou
para sua formação, pois na relação de aprendizagem professores
e instituição estarão sempre conectados com você.

Então, sempre que sentir necessidade entre em contato; você tem


à disposição diversas ferramentas e canais de acesso tais como:
telefone, e-mail e o Espaço Unisul Virtual de Aprendizagem,
que é o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e
recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade.
Nossa equipe técnica e pedagógica terá o maior prazer em lhe
atender, pois sua aprendizagem é o nosso principal objetivo.

Bom estudo e sucesso!

Equipe UnisulVirtual.

7
Palavras dos professores

Prezados estudantes

Uma das principais competências do governo diz respeito


à garantia do bem-estar da população. Elevação da renda,
redução da taxa de desemprego, políticas públicas eficientes
são pauta das principais reuniões ministeriais. Diariamente o
noticiário econômico nos informa sobre medidas do governo:
aumento do investimento, redução da taxa de juros, redução
de impostos, taxação de produtos importados. Todas essas
medidas correspondem a instrumentos de política econômica.
Ou seja, o governo, que é o principal player do mercado, tem
a capacidade de influenciar no mercado através de medidas
econômicas. Mas, é preciso ter cautela ao agir. Uma decisão
econômica pode ter efeitos positivos em um mercado. Porém,
em contra partida, pode ter efeitos desastrosos em outros.
É preciso compreender como esses instrumentos de política
econômica agem no mercado, e como os governos podem
fazer uso deles para atingir seus objetivos. No mesmo sentido,
é preciso compreender como a legislação interfere em todo
esse processo. A legislação brasileira é muito completa
no que diz respeito aos instrumentos de planejamento e a
responsabilidade do gestor público frente à aplicação dos
recursos. Veremos que o Plano Plurianual é um instrumento
de planejamento de longo prazo e que a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual derivam deste
instrumento. Apresentaremos metodologias para elaboração
desses instrumentos e esperamos que, ao final desta disciplina,
você tenha condições de analisar de forma técnica o noticiário
econômico, sendo um formador de opinião e um profissional
bem preparado para aplicar no seu dia a dia o conhecimento
adquirido.

Bom Trabalho!
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Plano de estudo

O plano de estudos visa a orientá-lo no desenvolvimento da


disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o
contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos.

O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva


em conta instrumentos que se articulam e se complementam,
portanto, a construção de competências se dá sobre a
articulação de metodologias e por meio das diversas formas de
ação/mediação.

São elementos desse processo:

„„ o livro didático;

„„ o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);

„„ as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de


autoavaliação);

„„ o Sistema Tutorial.

Ementa
Introdução ao estudo da política e do planejamento
econômico. A política econômica na Ciência Econômica.
Política fiscal: estabilização econômica; distribuição
de renda; incentivos fiscais. Política pública e política
econômica: instrumento e objetivos. Orçamento público: lei
da responsabilidade fiscal. A dívida pública. Planejamento
econômico. Origens, características, aplicações. A
experiência brasileira. O processo decisório de política
econômica: condicionantes da formulação, implementação e
acompanhamento. Elaboração de política econômica.
Universidade do Sul de Santa Catarina

Objetivos da disciplina

Geral
Através da apresentação de conceitos, metodologias e casos, esta
disciplina tem como objetivo geral promover o entendimento
sobre a necessidade do uso de instrumentos de planejamento como
fator para o desenvolvimento econômico de um país, região ou
cidade. Busca, também, elencar e definir o papel dos atores sociais
envolvidos no planejamento econômico, bem como principais
limitantes e oportunidades da participação de cada um deles.

Específicos

„„ Entender os conceitos de planejamento econômico.

„„ Apresentar bases teórico-metodológicas e instrumentos


de planejamento econômico.

„„ Apresentar instruções normativas do planejamento


econômico no Brasil.

„„ Conhecer casos reais de políticas e planejamento


econômicos implementados por esferas do governo no
Brasil e no mundo.

„„ Apresentar aspectos práticos da adoção de políticas e do


planejamento econômico.

Carga horária
A carga horária total da disciplina é 60 horas-aula.

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Política e Planejamento Econômico

Conteúdo programático/objetivos
Veja, a seguir, as unidades que compõem o livro didático desta
disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos
resultados que você deverá alcançar ao final de uma etapa de
estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de
conhecimentos que você deverá possuir para o desenvolvimento
de habilidades e competências necessárias à sua formação.

Unidades de estudo: 4

Unidade 1 – Introdução à política econômica


Na primeira unidade, você vai compreender como as políticas
econômicas interferem no dia a dia das pessoas, das empresas e
dos governos, além de perceber com maior definição como uma
ação de política monetária, fiscal, cambial etc. pode resultar
em benefício a toda a sociedade, e como eles podem influenciar
na geração de empregos, financiamento de bens de consumo,
crescimento da renda.

Unidade 2 – Introdução ao planejamento econômico


Nesta unidade, você terá contato com a temática do planejamento
em sua forma conceitual, contextual e prática. Vamos apresentar
um conceito simples de planejamento para as organizações e
para o setor público, com vistas a delinear o tema abordado.
Logo após, faz-se a contextualização do tema de acordo com
a abordagem e os instrumentos de apoio à elaboração do
planejamento público no Brasil.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Unidade 3 – Planejamento econômico


Na terceira unidade, vamos abordar metodologias utilizadas
na elaboração do planejamento público. Apresentaremos
metodologias de elaboração do planejamento público federal,
que é pautado nas premissas macroeconômicas, e outras duas
importantes vertentes de planejamento: regional e local.
Apresentaremos metodologias para o desenvolvimento econômico
que se consolidam como importantes áreas de atuação para o
economista.

Unidade 4 – Formulação do planejamento econômico


Na quarta unidade, abordaremos de forma mais prática
a elaboração do planejamento público, evidenciando sua
complexidade, o que requer uma grande análise do ambiente
interno e externo, possibilitando coletas de informações
estratégicas para o desenvolvimento de programas e ações
que objetivem o desenvolvimento econômico. Além disto,
apresentaremos também fontes de financiamento para o setor
público, visando a complementar as receitas e acelerar o processo
de desenvolvimento econômico.

14
Política e Planejamento Econômico

Agenda de atividades/Cronograma

„„ Verifique com atenção o EVA, organize-se para acessar


periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus
estudos depende da priorização do tempo para a leitura,
da realização de análises e sínteses do conteúdo e da
interação com os seus colegas e professor.

„„ Não perca os prazos das atividades. Registre no espaço


a seguir as datas com base no cronograma da disciplina
disponibilizado no EVA.

„„ Use o quadro para agendar e programar as atividades


relativas ao desenvolvimento da disciplina.

Atividades obrigatórias

Demais atividades (registro pessoal)

15
1
UNIDADE 1

Introdução à política econômica

Objetivos de aprendizagem
„„ Conhecer o conceito de política econômica.

„„ Compreender a importância das políticas econômicas


para o desenvolvimento.

„„ Apresentar os instrumentos de política econômica.

„„ Conhecer os principais modelos de política econômica.

„„ Compreender o funcionamento do sistema econômico.

Seções de estudo
Seção 1 O conceito de política econômica

Seção 2 Políticas econômicas e seus instrumentos

Seção 3 Tópico especial: apresentação de estudos de caso


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de estudo


Você já deve ter estudado sobre microeconomia, macroeconomia
e economia internacional. Na economia, todos esses campos
são conexos. Mas saiba que é por meio das políticas econômicas
que eles se consolidam como instrumento do governo. Em
especial, a análise e adoção de diretrizes macroeconômicas. Para
compreender o mundo das políticas econômicas, antes, é preciso
estar atento às teorias que circundam o mundo das variáveis
econômicas existentes em uma economia: sistema monetário, taxa
de juros, impostos, inflação, câmbio, entre outras. Todas essas
variáveis são estudadas pelo campo da economia, e se consolidam
em uma única estratégia de governo: as políticas econômicas.

Você vai compreender como as políticas econômicas interferem


no dia a dia das pessoas, empresas e governos. Principalmente,
perceberá com maior definição como uma ação de política
monetária, fiscal e cambial pode resultar em benefícios a toda
a sociedade, e como eles podem influenciar na geração de
empregos, financiamento de bens de consumo e crescimento da
renda. A condução das políticas públicas interfere na sociedade e
por essa razão é preciso compreender o cenário macroeconômico
nacional e internacional antes de adotar medidas monetárias
ou fiscais, evitando ações que possam resultar em verdadeiros
desastres ao sistema econômico, e que possam repercutir por
anos, inclusive décadas.

Os objetivos das políticas econômicas estão relacionados às


mudanças estruturais da economia e à estabilização econômica. As
mudanças estruturais, como você vai analisar, estão relacionadas
às mudanças em instituições, sendo políticas de longo prazo em
razão do longo período necessário para incorporação das mudanças
no processo econômico. Já os objetivos de estabilização estão
relacionados ao estudo da atividade econômica e conhecimento dos
indicadores micro e macroeconômicos, e através deles propõem-
se ações para maior crescimento e distribuição de renda, combate
ao desemprego, inserção no mercado internacional e evolução do
processo produtivo do país.

Bons Estudos!

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Política e Planejamento Econômico

Seção 1 - O conceito de política econômica

O modelo IS-LM
O conceito de política econômica está estritamente relacionado
à condução da macroeconomia do país. Para isso, antes de
iniciar os estudos sobre política econômica, precisamos revisitar
importantes conceitos da macroeconomia, em especial sobre as
atividades de curto prazo. Esta seção se faz necessária para uma
breve revisão.

No mesmo sentido, as análises feitas nesta unidade são baseadas


na condição coeteris paribus, conhecido termo da economia
que devemos utilizar para analisar variáveis de mercado sem a
influência de outras variáveis, ou seja, mantendo todas as demais
variáveis constantes, isto é, sem sofrer alterações.

Ao conduzir políticas econômicas, os governos têm especial


atenção na manutenção da demanda efetiva que, em seu conceito
primário, corresponde ao ponto de encontro entre a demanda e a
oferta agregada.

Neste ponto, o preço da demanda agregada corresponde ao


rendimento que os empresários esperam receber ao ofertar
determinado volume de um bem produzido por número
específico de trabalhadores, enquanto que o preço da oferta
agregada corresponde ao rendimento mínimo para que os
empresários ofertem um determinado volume de um bem
produzido por número específico de trabalhadores. Neste ponto,
o preço da oferta deve cobrir, ao menos, os custos da contratação
e produção.

Basicamente, é sobre este ponto que as políticas


econômicas agem, buscando deslocar a curva da
demanda agregada com vistas ao aumento da taxa
de emprego (ou diminuir a taxa de desemprego) e,
consequentemente, aumento da renda e do Produto
Interno Bruto.

Unidade 1 19
Universidade do Sul de Santa Catarina

Desta forma, o nível de atividade econômica e de emprego


é determinado pela demanda agregada, pois a decisão de
investimento depende da expectativa de retorno do empresário.
Porém, a produção é um processo ex-ante e seu nível pode ser
maior, igual ou menor que a demanda agregada, pois depende
também dos estoques e do lucro residual.

Neste sentido, as flutuações do emprego dependem


principalmente do investimento produtivo, que é uma função da
oferta agregada, pois há um rendimento mínimo que deve ser
atingido para que o empresário decida pela contratação.

Esse mercado é representado pela curva IS, responsável pela


definição da renda em uma economia aberta. Mas, há outra
importante curva para o equilíbrio do curto prazo, a curva LM,
que representa a base monetária, que é composta pelo montante
de dinheiro mantido pelos agentes econômicos. No caso das
pessoas, corresponde ao papel moeda; no caso dos bancos,
corresponde aos estoques e reservas.

O M1 é o símbolo mais conhecido, pois é o meio de pagamento


que corresponde ao papel moeda em poder do público, acrescido
dos depósitos à vista em bancos comerciais.

O equilíbrio da economia ocorre através da interação entre o


mercado de bens e serviços (IS) e o mercado monetário (LM).
Para melhor compreender os efeitos das políticas públicas e
analisar o modelo, precisamos compreender alguns axiomas
relacionados ao mercado de bens e serviço:

1. o investimento é endógeno;

2. o consumo é função da renda disponível;

3. para determinada taxa de juros, a demanda agregada


funciona como função crescente do produto;

4. a curva da demanda agregada não é linear;

5. a inclinação da demanda agregada continua sendo menor


que 1.

20
Política e Planejamento Econômico

Já no caso dos mercados financeiros, seguem-se as seguintes


premissas:

1. demanda real por moeda;

2. renda real.

A curva IS representa todas as combinações entre a taxa de juros


e níveis de produção (ou renda), nos quais os gastos planejados
são iguais à renda. A curva LM, por sua vez, representa todas as
combinações entre taxa de juros e renda que são necessárias para
satisfazer o equilíbrio no mercado financeiro.

No curto prazo, a curva IS é representada pela equação abaixo


(BLANCHARD, 2007):

O consumo (C) é uma variável da renda real do trabalhador,


ou seja, um aumento na renda real faz aumentar também, o
consumo. O aumento na renda real pode ocorrer por meio do
aumento da própria renda ou pela redução de impostos.

Expectativas afetam diretamente o consumo quando há alguma


variação na equação acima, que é calculado através da taxa de
valor presente, ou seja, o que o consumidor espera receber menos
o que ele espera pagar. Afeta também de forma indireta, com
relação aos ativos financeiros e imobiliários, quando o valor
desses ativos pode sofrer alteração, interferindo na riqueza total.
O consumo pode ser alterado, mesmo que a renda atual não
se modifique, visto as expectativas de renda maior no futuro.
No consumo há uma parte que é autônoma (gastos que estão
presentes em todos os meses e com os quais o indivíduo tem
responsabilidade , mensalmente), mas há a propensão marginal
a consumir (PMC), que pode ser entendida como parte da renda
que está disponível para ser gasta e que depende das necessidades

Unidade 1 21
Universidade do Sul de Santa Catarina

individuais ou da família para ser utilizada. Desta forma, a


fórmula pode ficar desta maneira:

Explicando as variáveis da fórmula:

C = Consumo. Composto de:

C0 = Consumo autônomo ou fixo.

c = Propensão marginal a consumir.

Yd = Renda disponível Y(1-t) (renda disponível é a renda menos


os tributos).

(1-c)=b = Propensão marginal a poupar (retirando a propensão


marginal a consumir de 1 tem-se a propensão marginal a
poupar).

Tanto a propensão marginal a consumir quanto a propensão


marginal a poupar variam entre zero e um.

O investimento (I) também tem relação direta com a renda.


O aumento da renda tem relação direta com os investimentos,
enquanto que, no caso da taxa de juros, a relação é inversa, uma
redução da taxa de juros aumenta o investimento. Estamos
tratando, obviamente, de investimento produtivo e não dos
mercados financeiros.

I = I (Y, i)

Os gastos do governo (G) não possuem um padrão de


comportamento, pois são definidos, justamente, pelas políticas de
governo.

G = Variável exógena

As exportações (X) dependem da taxa de câmbio e da renda:


quanto maior a taxa de câmbio, maior será o nível de exportação
e quanto maior a renda, menor será o nível de exportação, em
razão do consumo interno. Por fim, com relação às importações

22
Política e Planejamento Econômico

(M): quanto maior a taxa de câmbio corrente, menor será a


taxa de importação e quanto maior a renda, maior o nível de
importações.

Saldo em Conta Corrente: X (E, Y) - M (E, Y)

Com relação à equação da curva LM (BLANCHARD, 2007),


temos:

MS = L (Y, i)

A oferta de moeda depende da função da base monetária (L). No


caso do aumento da renda, temos maior demanda por moeda,
então o governo deve elevar a oferta de moeda para garantir os
juros no seu patamar. Por sua vez, o aumento da taxa de juros
reduz a demanda por moeda, visto que as pessoas deixam de
consumir para realizar investimentos produtivos ou financeiros,
demandando menos moeda (meios de pagamento).

O equilíbrio ocorre no ponto em que a curva IS corta a curva


LM. Neste ponto, a taxa de juros e o nível de renda satisfazem
os agentes econômicos e, consequentemente, há condições de
equilíbrio em ambos os mercados.

Com relação à intervenção do governo na economia, ela


pode ocorrer com base em dois conceitos: contracionista e
expansionista. Vejamos:

„„ A política monetária (LM) contracionista corresponde à


redução da oferta de moeda, o que eleva a taxa de juros e
reduz os investimentos no setor privado. Essa modalidade
da política monetária é aplicada quando a economia
está sofrendo alta inflação, visando reduzir a demanda
agregada e, consequentemente, o nível de preços.

„„ A política monetária expansionista consiste em


aumentar a oferta de moeda, ocasionando a redução
da taxa de juros básica e estimulando investimentos
majoritariamente no setor privado. Essa política é
adotada em épocas de recessão visando aumentar a
demanda agregada e gerar novos empregos.

Unidade 1 23
Universidade do Sul de Santa Catarina

No curto prazo, a expansão monetária ocasiona queda na taxa de


juros e depreciação da moeda. Por sua vez, este movimento leva
ao aumento da demanda dos produtos e consequente aumento de
preços. No médio e longo prazo a política monetária é neutra,
pois as variações no estoque de moeda provocam aumento
proporcional dos preços, o que, em termos reais, torna inalterados
o produto e o desemprego.

Já a política fiscal (IS) expansionista corresponde ao aumento


nos gastos do governo, que tem relação direta com o aumento da
renda, conforme equação da IS ou através da redução de tributos,
que tem relação inversa com o consumo: quanto menor o tributo,
maior o consumo e consequentemente maior o produto.

No curto prazo, o déficit orçamentário – gastos superiores às


receitas - tende a aumentar a demanda e, consequentemente,
o produto. Mas, não podemos fazer essa mesma afirmação
quanto ao investimento. No médio prazo, o produto já retorna
ao seu nível natural, mas a taxa de juros permanece elevada,
contraindo o investimento. No longo prazo, como há menor
estoque de capital, em razão da alta taxa de juros, o produto,
consequentemente, é menor.

Uma regra é básica: se os gastos do governo


permanecem inalterados ou, até, sofrem alguma
elevação, qualquer redução de impostos no presente
ocasionará aumento de tributos no futuro. Sendo
que, quanto maior for a demora em ajustar os
tributos, maior será sua elevação. Visando estabilizar
a economia, os governos devem gerar déficit em
períodos de recessão, mas devem estar atentos a gerar
superávit em períodos de crescimento acelerado. A
relação dívida/PIB é um importante indicador, assim
como a taxa de crescimento da dívida.

Por sua vez, a política fiscal contracionista corresponde, em geral,


ao aumento dos tributos pelo governo, pois essa medida é de
maior impacto, se comparado com a redução dos seus gastos.

24
Política e Planejamento Econômico

Não é simples manter alto nível de emprego, crescimento do PIB,


estabilidade dos preços, da taxa de juros, do mercado financeiro
e do câmbio, mas é fundamental para a melhor capacidade de
planejamento, visto a melhor definição de valores correntes para
despesas futuras do governo.

Política econômica
A economia é uma das ciências sociais de maior complexidade,
pois ela abrange uma série de áreas do conhecimento: ciências
sociais, matemática, estatística, política; por essa razão, ao iniciar
um estudo, é sempre muito importante ter em mente conceitos
relacionados ao tema. Para melhor compreensão deste capítulo,
também é preciso entender o conceito de política econômica,
assim sendo, iniciaremos nosso estudo o explicitando.

Política econômica é um conceito, digamos, composto,


pois envolve duas grandes áreas: a política e a
economia. Quando utilizados de forma conjunta, o
conceito de política corresponde aos interesses da
sociedade civil, organizados e elencados por ordem de
prioridade predefinida por esses agentes.

A evolução da economia enquanto ciência ocorre através dos


estudos e conceitos da Economia Clássica, interessada em
resolver o problema da produção, do consumo, da circulação
e distribuição da riqueza e da Ciência Política, interessada na
alocação de recursos escassos para fins alternativos.

Os objetivos gerais de cada escola representam o interesse teórico


básico que elas defendem. Para concretizá-lo, elas se utilizam de
um método principal (lógico-dedutivo ou histórico-indutivo),
com apoio de métodos auxiliares (matemático, estatísticos
etc.), além de diretrizes, premissas, postulados, pressupostos e
hipóteses básicas no processo de construção das suas teorias.

Ao contrário do conceito filosófico de política, este não se traduz


da vontade geral do povo ou como os direitos do conjunto
de cidadãos. Neste caso, política corresponde ao conceito de

Unidade 1 25
Universidade do Sul de Santa Catarina

sociedade civil, que segundo Pereira (1988, p.5) é composta


por indivíduos que "são ponderados pelos poderes que possuem
pessoalmente ou como parte de grupos e instituições de todo
tipo. Em qualquer sistema político é na sociedade civil que reside
o poder".

Neste caso, a política deve ser classificada como um jogo de


poder em que diferentes agentes, agindo baseados na sua ótica,
utilizam-se do poder para atingir objetivos e necessidades
particulares. Sejam do grupo ao qual pertencem, sejam as
necessidades individuais.

Complementando o conceito, temos o termo econômica. Neste


caso, representado pela habilidade dos indivíduos em inter-
relacionar diferentes recursos e habilidades para auferir ganhos
econômicos em operações de produção ou transação.

Um conceito simples de política econômica remete ao agir


enquanto indivíduo político buscando resultados econômicos no
seu campo de atividade. E esse conceito não é recente, visto que
a política econômica já era descrita pelos economistas clássicos.
Adam Smith já abordava o conceito em seus estudos, quando
se mostrou contrário ao mercantilismo, que era financiado
pelo Estado, postulando que a intervenção governamental era
prejudicial ao processo de criação de riqueza e inovação, e por
essa razão a iniciativa privada deveria agir livremente.

A política econômica pode ser dividida em duas vertentes.


A primeira é o que podemos chamar de micropolítica, que é
determinada pelas decisões de empresas que possuem algum
domínio sob a produção de bens ou serviços e que tem a
capacidade de influenciar o mercado a partir de decisões internas
(CAMARGO, 1967).

„„ As micropolíticas também podem ser classificadas


como novos espaços de poder ocupados pela sociedade
civil organizada frente à inércia do Estado em
determinadas áreas, permitindo ampla participação e
autonomia na definição de prioridades e linhas de ação.
Sindicatos (exemplo: Central Única dos Trabalhadores),
Confederações (exemplo: Confederação Nacional das
Indústrias) e Terceiro Setor (exemplo: WWF Brasil) são
apenas alguns exemplos.

26
Política e Planejamento Econômico

„„ A macropolítica, por sua vez, corresponde às atividades


do governo, através dos seus ministérios, secretarias,
órgãos e agências, que em ações coordenadas e
sincronizadas constituem ações de intervenção no
mercado, gerenciando medidas para estimular o fluxo
de capital com vistas aos resultados específicos e
predeterminados.
Ao contrário do conceito de Smith, as políticas econômicas
têm como premissa “o pressuposto de que o mercado é incapaz
de regular de maneira satisfatória o desempenho do sistema
econômico” (PEREIRA, 1988, p. 13), sendo que a política
econômica deve criar os mecanismos de intervenção no mercado,
para que sua atuação não gere desequilíbrios no sistema
econômico.

Desta forma, inicialmente, podemos definir a política econômica


como o relacionamento entre o Estado e a sociedade civil com
o objetivo de criar mecanismos de intervenção na economia,
sendo que esta deve resultar na alocação de recursos para atender
a interesses de grupos específicos e setores da sociedade, com
a finalidade de elevar o fluxo de capital e/ou garantir interesses
mínimos, tais como nível de renda e emprego.

A política econômica tem como objetivo a intervenção na economia,


sendo que esta pode ser realizada por dois objetivos, a saber:

„„ O primeiro corresponde ao estímulo ao desenvolvimento


econômico, quando o Estado age na mudança da
infraestrutura da economia, promovendo investimentos
benéficos a todos os setores da economia. Em geral, são
investimentos que têm resultado em longo prazo e não
são utilizados para conter problemas conjunturais da
economia.

„„ O segundo objetivo corresponde à manutenção da


estabilidade econômica. Neste caso, o governo interfere
diretamente na economia com o objetivo de controlar
importantes indicadores econômicos, não permitindo que
os mesmos atinjam patamares considerados maléficos pelo
governo. Normalmente, são objetivos de curto prazo, e
tendem a contrapor problemas conjunturais da economia.

Unidade 1 27
Universidade do Sul de Santa Catarina

É importante compreender que, embora sejam dois


objetivos distintos, com impactos em diferentes
espaços temporais e que envolvem diferentes formas
de atuação do governo, ambos os objetivos se
complementam, visto a necessidade de sincronia das
atividades do governo. Principalmente, ações voltadas
ao desenvolvimento econômico, quando consolidadas,
tendem a reduzir maiores intervenções na economia,
pois tendem a reduzir as imperfeições do mercado.

Muitas variáveis influenciam as decisões e relacionamentos


entre os agentes sociais, mas nenhuma dessas variáveis tem
importância tão grande quanto a econômica. Muitas vezes,
consumidores, empresários ou governos têm como fundamento a
análise econômica ao tomar decisão, sendo que o conhecimento
sobre políticas econômicas e seu impacto nos negócios é essencial
para a sustentabilidade financeira das empresas e governos.

É interessante, também, observar que as decisões de política


econômica não influenciam apenas grandes corporações e
governos, mas também causam impacto direto na vida de simples
agentes consumidores, como donas de casa e estudantes.

A política econômica tem como principal termômetro a


macroeconomia, e seus indicadores servem para o governo
analisar o desempenho de seus programas e ações. Os principais
indicadores utilizados pelo governo para monitorar suas políticas
públicas são: Produto Interno Bruto - PIB, Taxa de Juros Básica
da Economia - SELIC, Taxa de Inflação, Taxa de Câmbio, Taxa
de Desemprego, Saldo da Balança Comercial etc.

Parece simples, mas há uma forte correlação entre todos esses


indicadores e é inviável ao governo intervir em algum deles
sem impactar em outro. Por exemplo, reduzir a taxa de juros da
economia tem correlação direta com o aumento do PIB no curto
prazo, mas pode contribuir também para o aumento da taxa de
inflação, que por sua vez pode impactar na taxa de câmbio e de
emprego.

28
Política e Planejamento Econômico

Muito mais do que gerenciar esses importantes


indicadores, o estudo da macroeconomia e políticas
econômicas também tem como função analisar
qual o nível ideal desses indicadores, ou seja, qual
a taxa de câmbio para que a economia cresça com
equilíbrio? Qual a taxa de inflação ideal, que garanta
o crescimento da economia sem corroer o poder de
compra do consumidor? Qual o nível de taxa de juros
ideal, que garanta taxa de câmbio competitiva? Como
visto, são muitas perguntas e muitos indicadores que
se correlacionam entre si e, principalmente, que afetam
diretamente o dia a dia das empresas, governos e
cidadãos comuns.

Para compreender o estudo das políticas econômicas é preciso,


mais uma vez, diferenciar dois conceitos básicos da economia:
microeconomia e macroeconomia.

„„ A microeconomia pode ser definida como o estudo das


relações entre os agentes e a forma como as expectativas
e decisões econômicas influenciam no dia a dia dos
agentes (PINDYCK, 2010).

„„ A macroeconomia tem como foco manter um nível ideal de


atividade econômica que garanta o crescimento econômico
e o equilíbrio de desenvolvimento entre os diferentes
setores e regiões do país (BLANCHARD, 2007).

Supondo que o mundo fosse um oceano, a microeconomia teria


como função estudar as marés, as espécies dos animais, a formação
rochosa. Tudo isso de forma isolada, sem inter-relações entre eles.
A macroeconomia, por sua vez, tem a preocupação de estudar
como todos esses agentes se inter-relacionam e como potencializar
a atividade entre eles através de intervenções exógenas.

Há uma linha muito tênue que separa a micro da


macroeconomia, pois os agentes são os mesmos. O que difere
uma de outra é o foco de aplicação e os relacionamentos que
sugerem através da conexão entre diferentes variáveis. O
importante é compreender que há relacionamento íntimo entre
esses dois mundos e, principalmente, que atividades do governo
através de decisões de política econômica impactam diretamente
nas decisões dos agentes econômicos.

Unidade 1 29
Universidade do Sul de Santa Catarina

Mas, afinal de contas, o que são políticas econômicas?

O seu conceito está relacionado às ações e decisões do governo


baseadas em instrumentos econômicos com o objetivo de atingir
metas e indicadores relacionados ao ambiente macroeconômico.
A política fiscal, que está associada à gestão de receitas e despesas
do governo e a política monetária, que está relacionada à gestão
da taxa de juros, são os principais instrumentos de política
econômica de um país e as mais utilizadas.

Segundo Blanchard (2007), políticas econômicas correspondem


ao grupo de decisões coerentes tomadas pelo governo que,
utilizando instrumentos econômicos, procuram atingir
determinados objetivos de longo prazo ou de estabilidade
conjuntural da economia.

Por essa razão, é preciso compreender que o governo é o


principal agente da economia, fato que exige ampla análise e
estudo das suas decisões, visto o impacto sistêmico em toda a
economia, podendo incluir economias de outros países. O fato
é que os governos se utilizam desses instrumentos para garantir
à sociedade o maior estado de bem-estar possível, buscando
minimizar impactos negativos de problemas econômicos de
outros países ou setores específicos da economia.

Para que existem as políticas econômicas?


No campo fiscal, o governo federal é o principal indutor de
políticas econômicas, sendo que suas ações podem ser integradas
com políticas de governos estaduais e municipais. Já no campo
da política monetária, apenas o governo federal tem poder de
decisão, visto que ele detém o poder sobre a definição da taxa de
juros e oferta da moeda. Dentre as funções das políticas públicas,
as principais, segundo Cleto (20XX, p. 3), são:

a) Reguladora: o Estado deve regular a atividade


econômica mediante leis e disposições administrativas,
tornando possível o controle sobre os preços, monopólios
e ações que prejudiquem a maior eficiência dos mercados.

30
Política e Planejamento Econômico

b) Provedora de bens e serviços: o governo tem como


função prover ou facilitar o acesso a bens e serviços
básicos ao desenvolvimento humano, principalmente
àqueles que não são viáveis de investimento privado
a custo acessível, tais como educação, saúde, defesa,
segurança, transporte e justiça.

c) Redistributiva: políticas econômicas devem primar pelo


desenvolvimento equilibrado do país, evitando que as
diferentes atividades econômicas gerem desigualdades
entre regiões e setores. Desta forma, governos devem
buscar políticas que impactem na distribuição de renda e
riqueza entre pessoas e/ou regiões.

d) Estabilizadora: uma das principais funções da política


pública é a de estabilizar e controlar os grandes
agregados macroeconômicos, tais como taxa de inflação,
taxa de desemprego e nível de produção, com o intuito
de garantir o funcionamento do mercado.

É muito comum ouvir nos noticiários dos telejornais informações


sobre ações do governo que buscam contemplar alguma das
funções acima. O governo sempre está anunciando alguma
medida para reduzir impostos de determinado setor para garantir
o ritmo de crescimento do PIB, ou anunciando investimento em
público em obras para alavancar o emprego, ou reduzindo a taxa
de juros para garantir investimentos produtivos, ou ao contrário,
elevando a taxa de juros para inibir o avanço da inflação ou a
valorização da moeda nacional perante o dólar.

O fato é que todos nós sabemos que essas medidas têm impacto
direto nas nossas vidas e estamos sempre atentos a elas para
basear nossas decisões de consumo e investimento.

1. Redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)


Desde 2008 o mundo tenta se recuperar de uma crise financeira
internacional que se espalhou pelo globo, atingindo em
grande dimensão a Europa em 2012. Visando manter a taxa
de crescimento do PIB do Brasil e a geração de empregos,

Unidade 1 31
Universidade do Sul de Santa Catarina

o governo federal, através de uma política fiscal, decretou a


redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
buscando alavancar duas indústrias motrizes do Brasil: a de
eletrodomésticos e a de automóveis.

A redução do IPI é temporária e buscou apenas estabilizar a


economia diante de problema sazonal relacionado à redução
do consumo nacional e internacional. Esta medida resultou
na redução do preço dos automóveis e de eletrodomésticos,
principalmente os da chamada “linha branca” e teve impacto
direto na decisão de consumo das famílias, resultando aumento
na venda desses bens em até 30% no período.

A medida teve efeito positivo na função de garantir o ritmo de


crescimento do Brasil, tendo em vista que antes do anúncio do
governo havia sempre uma revisão para baixo relacionada ao
aumento do PIB do país. Mas, ao contrário do que podemos
imaginar, esta medida teve impacto negativo em outros mercados.

O mercado de carros seminovos e a indústria de peças de


reposição de automóveis sentiram o impacto do governo, em razão
da procura cada vez menor por carros seminovos, visto o baixo
preço dos carros novos. No mesmo sentido, há impacto direto nos
mercados de bens substitutos, visto que o maior atrativo por um
bem X reduz a demanda pelo bem Y, por exemplo.

2. Redução da Taxa de Juros Básica da Economia


A redução da taxa de juros foi outra medida, desta vez de política
monetária, utilizada pelo governo para combater os problemas
da crise econômica internacional. Esta medida teve como foco
reduzir o custo de oportunidade dos investimentos financeiros,
buscando alavancar maior número de investimento produtivo.
A redução da taxa de juros básica da economia torna atrativos
muitos investimentos produtivos que não seriam viáveis em
razão da taxa interna de retorno ser inferior à taxa de retorno do
investimento em títulos do governo, por exemplo.

32
Política e Planejamento Econômico

A redução da taxa de juros básica da economia teve dois


importantes resultados: o primeiro relacionado ao maior
investimento produtivo das empresas, gerando mais emprego
e renda. O segundo é uma medida complementar à redução
do IPI, pois a redução da taxa de juros tornou menor o custo
de contratação de financiamento, incluindo de automóveis,
viabilizando maior expansão das vendas.

Além de reduzir a taxa de juros, o governo também teve que


alterar a remuneração da taxa de juros da poupança, antes fixa
em 6% ao ano + Taxa de Referência. Hoje, esta taxa é de 70% da
SELIC + Taxa de Referência, quando a SELIC for inferior a 7%
ao ano. Acima deste nível, a remuneração da taxa de poupança
permanecerá em 6% ao ano.

Assim, como no exemplo da redução do IPI, esta medida


também teve resultados negativos, em especial pelo risco de
aumento da inflação em razão do consumo aumentar mais
rapidamente que a capacidade das empresas em responder a
essa demanda, e as variações da taxa de câmbio, visto que a
redução da SELIC, que é utilizada para remunerar os títulos
públicos, reduz a rentabilidade dos investidores internacionais.
Ao investir menos no Brasil, menor é a entrada de dólar e,
consequentemente, maior será sua cotação.

Os exemplos acima evidenciam uma prática governamental


muito comum: a adoção de medidas interativas de política fiscal
e monetária para melhor coordenar as ações do governo. O uso
combinado dessas políticas tem como premissa a maximização
do orçamento público, que é limitado, evitando que as despesas
do governo sejam financiadas pela emissão de moedas através da
venda de títulos, o que pode gerar taxa de inflação no médio e
longo prazo.

É importante compreender que tanto a política fiscal, quanto a


política monetária podem ter duas modalidades: ativa e passiva.
A política econômica ativa está associada à implementação de
ações no âmbito fiscal ou monetário sem considerar a evolução
de variáveis correntes controladas pela autoridade passiva,
além de não considerar a expectativa relacionada à evolução de
indicadores futuros.

Unidade 1 33
Universidade do Sul de Santa Catarina

No mesmo sentido, ao adotar uma política passiva, o governo


atua no mercado sem interferir ou restringir decisões de outros
atores do sistema econômico, aplicando políticas apenas que
tenham a mesma diretriz de outros atores do sistema.

Antes de compreender melhor os instrumentos de política


econômica, é preciso estar atento às conduções ideológicas de
política, que se dividem entre heterodoxa e ortodoxa.

Macroeconomia heterodoxa
A política econômica heterodoxa, contrária à síntese neoclássica,
enfatiza o uso de políticas fiscais no combate de recessões e na
elaboração de modelos sustentáveis de crescimento. Políticos
heterodoxos são a favor da intervenção do Estado na economia,
enfatizando o desequilíbrio fiscal como principal instrumento
para manter o nível de empregos em um país.

Foi muito utilizada após a crise de 1929, com suporte teórico nos
estudos de John Maynard Keynes. Sua principal característica é a
atuação do Estado para manter o nível de investimento, ou seja, o
Estado tem o papel de complementar os investimentos privados,
suplementando, assim, baixos índices de investimento privado
em épocas de baixa expectativa de crescimento, ou até mesmo de
recessão.

Políticos heterodoxos são favoráveis a uma taxa de câmbio


competitiva, pois a mesma proporciona uma competição espúria
dos produtos nacionais no mercado mundial. Políticas provindas
desse aparato ideológico são a favor do controle da entrada de
capitais, a fim de monitorar possíveis crises que possam surgir a
partir do ataque de investidores internacionais.

Por serem interventores, são contrários a qualquer tipo de


privatização de setores nos quais o Estado atua com investimento
produtivo, porém não são contrários a investimentos diretos
no país, desde que os mesmos ocorram em estruturas

34
Política e Planejamento Econômico

privadas já existentes. Políticas heterodoxas são consideradas


desenvolvimentistas, enfocando o papel do mercado em modelos
de crescimento, pois o mercado é o principal condicionante para
a formação de poupança, incluindo aqui o protecionismo a fim de
fortalecer e expandir o mercado interno.

Macroeconomia ortodoxa
No caso da política econômica ortodoxa, há uma grande
preocupação com a execução do orçamento fiscal, ou seja,
os políticos ortodoxos são contra os gastos do governo sem
contrapartida real em receita pública. São considerados
neoliberais por desejarem a menor interferência possível do
Estado no mercado.

Pelo lado de políticas públicas, utilizam o controle monetário


para manter a economia estável e garantir uma moeda forte.
Nesse tipo de política, não há restrições ao movimento de
capitais, e, por garantir uma moeda forte, não são adeptos de
políticas de desvalorização da moeda.

São, em sua grande maioria, considerados monetaristas


por controlarem a inflação e a taxa de crescimento através
de alterações na oferta de moeda, e por crerem que essas
modificações explicam a flutuação do produto. Políticos
ortodoxos costumam recorrer a empréstimos do Fundo
Monetário Internacional para equalizar possíveis descontroles
orçamentários.

Outra característica desse tipo de política refere-se aos cortes do


gasto público, que podem vir através de cortes no orçamento,
privatização ou arrocho salarial.

O quadro a seguir apresenta uma visão geral dessas duas


correntes de pensamento econômico.

Unidade 1 35
Universidade do Sul de Santa Catarina

Quadro 1.1 – Comparação entre as correntes ortodoxa e heterodoxa


Macroeconomia ortodoxa Macroeconomia heterodoxa

Princípios do livre mercado e da não intervenção Planejamento centralizado pelo Estado, que
Estatal. deve intervir na Economia e assumir atividades
que o setor privado não tenha condições de
executar.
Favorável à Lei de Say. Contrária à Lei de Say.
Contrária à premissa do desemprego Admite desemprego involuntário.
involuntário.
A oferta de trabalho depende da taxa de salário A oferta de trabalho depende da taxa de salário
real. nominal.
Não há restrições ao movimento de capitais, Favorável a uma taxa de câmbio competitiva,
mas utiliza o controle monetário para controlar controlando a entrada de capitais.
a inflação e a taxa de crescimento através de
alterações na oferta de moeda.
Cortes do gasto público podem vir através Contrária a qualquer tipo de privatização de
de cortes no orçamento, privatização ou setores estatais.
arrocho salarial.
Monetarista. Desenvolvimentista e protecionista.
Fonte: Elaboração do autor (2012).

Embora a política econômica possa se dividir entre heterodoxa


e ortodoxa, seus instrumentos de atuação são os mesmos,
havendo diferença apenas na forma como eles são utilizados.
Conceitualmente, toda e qualquer intervenção do Estado na
economia pode ser definida como uma política econômica.

Desta forma podemos chegar a diferentes tipos: política


de emprego e renda, política de comércio exterior,
política de financiamento, política de abastecimento,
política social etc. Enfim, são inúmeras as possibilidades.
Mas, há um conjunto de políticas econômicas que tem
forte interferência em toda a economia, sendo que elas
serão abordadas mais adiante.

36
Política e Planejamento Econômico

Vamos estudar sobre as políticas econômicas, fazendo sempre


associação entre os instrumentos e conceitos de cada uma delas
e a equação da IS-LM. Para melhor aprendizagem, sugerimos
que sempre que você leia um tipo de política, você se remeta à
equação para melhor compreender como a política econômica
interfere no mercado.

Seção 2 - Políticas econômicas e seus instrumentos


Considerando apenas os noticiários, podemos ter a falsa
impressão de que o conjunto de políticas públicas se resume
apenas à monetária e à fiscal, pois são as mais comuns,
principalmente a monetária. Porém, há uma série de políticas
econômicas com instrumentos igualmente eficazes, mas que
muitas vezes não são utilizadas em razão do prazo de maturação
ser longo, ou seja, quando o governo implementa uma política
econômica ele espera que ela renda resultados com a maior
celeridade possível.

Em especial, o governo se vale de dois instrumentos:

„„ Os instrumentos quantitativos que, quando trabalhados


em conjunto, atuam sobre o nível de emprego e o nível
geral de preços.

„„ Os instrumentos qualitativos, por sua vez, se referem às


políticas estruturais, que procuram alterar os agregados
econômicos.

Unidade 1 37
Universidade do Sul de Santa Catarina

Eles se prestam aos objetivos estruturais estratégicos, sendo


caracteristicamente de longo prazo. Abaixo, três pontos
importante sobre políticas econômicas:

Quadro1.2 – Políticas econômicas


Ela tem esse nome por reagir de maneira discricionária aos choques.
Por exemplo, um aumento expressivo no preço do petróleo, que
não é um ativo controlado pelo governo, pode levar a propor ações
Política econômica para contração da demanda agregada, visando maior controle sobre
ativa ou discricionária os preços e, consequentemente, sobre a inflação. Os monetaristas
correspondem à corrente econômica mais influente, teorizando que as
políticas econômicas devem ser pensadas para o longo prazo, sendo que
a política monetária tem importantes contribuições para este objetivo.

As regras de política monetária são um ótimo instrumento de política


econômica, pois criam expectativas mais racionais junto aos agentes
Política monetária de econômicos. Como, por exemplo, estabelecer que sempre que a taxa de
regras inflação atingir determinado valor, automaticamente o banco central
vai intervir na oferta de moeda no mercado, especificando, antes, qual a
taxa de inflação e qual a taxa de intervenção.
É um importante conceito relacionado à formulação de políticas
econômicas. Teoria formulada pelo economista Lucas, ela diz respeito
As expectativas à questão de que as políticas econômicas não devem ser fundamentas
racionais apenas em séries temporais estatísticas, pois isso pode promover
descrédito junto aos agentes econômicos.
Fonte: Elaboração do autor (2012).

Modelos de política econômica

Política monetária: inflação, crescimento e desenvolvimento


A política monetária é um dos principais instrumentos do governo,
fazendo uso dos agregados monetários para intervir diretamente na
taxa de juros e recursos financeiros disponíveis aos agentes.

Seu objetivo é ajustar a demanda agregada para garantir


o crescimento econômico, garantindo nível de emprego e,
principalmente, inflação controlada, pois remete ao conceito
de inflação internacional, ou seja, o governo deve se manter na
média ou abaixo da inflação internacional, pois isso permite
ganhos de competitividade frente as demais economias.

38
Política e Planejamento Econômico

Quanto mais baixa é a taxa de inflação, menor é a incerteza


macroeconômica, permitindo que agentes econômicos realizem
investimentos na economia, o que proporciona impactos
positivos na geração de emprego e renda e, consequentemente, no
crescimento econômico de longo prazo.

A política monetária deve primar também pela


estabilidade dos juros, dos mercados financeiros e
da taxa de câmbio, pois todas essas variáveis são
analisadas pelos investidores no momento de tomada
de decisão (MISHKIN, 2000).

As medidas de política monetária têm impacto direto nas


atividades econômicas, sendo que o sistema monetário, em
especial os bancos comerciais, são quem absorvem inicialmente
as medidas do governo, repassando as mesmas aos demais
agentes. Segundo Leite (1994, p. 221), “os bancos comerciais,
responsáveis pela criação e distribuição da maior parte do estoque
de moeda em circulação, que consiste dos depósitos do público
as autoridades monetárias, responsáveis pela emissão de papel-
moeda e pelo controle dos agregados monetários”.

O impacto na economia e nos agentes econômicos ocorre através


dos ajustes de volume dos agregados monetários em poder desses
agentes, tais como os depósitos (à vista, a prazo, poupanças e fundos
de investimento), sendo ajustados de acordo com a necessidade de
liquidez e expectativa de retorno futuro (LEITE, 1994, p. 219).

O principal objetivo da política monetária é controlar a


emissão de moedas pelo governo, ou seja, ao controlar
a oferta de moeda no mercado, o governo controla,
automaticamente, a taxa de juros básica da economia.
No caso brasileiro a taxa de juros básica é chamada de
SELIC - Sistema Especial de Liquidação e Custódia, que
é utilizada como referência para remunerar os títulos
públicos do governo e, mais recentemente, a taxa de
retorno da poupança.

Unidade 1 39
Universidade do Sul de Santa Catarina

Cabe à autoridade monetária, composta pelo Conselho


Monetário Nacional (CMN) e ao Banco Central do Brasil
(BACEN), que é independente, conforme o modelo adotado
no Brasil, determinar as diretrizes da política monetária,
estabelecendo os limites relacionados à quantidade de dinheiro
em circulação no país, regulando os meios de pagamento (M1)
e orientando o volume de crédito. À primeira vista parece que
determinar a quantidade de dinheiro é algo irrelevante, mas é
exatamente isto que determina a taxa de juros da economia.

A principal função da política monetária é conduzir a uma taxa


de juros que melhor se equipare com a conjuntura econômica
em determinado espaço temporal e, com isso, viabilize as metas
estipuladas para os outros macroagregados.

O Banco Central é a única instituição capaz de


influenciar o nível de reservas, já que cabe a ela o poder
de criação e destruição de moeda no curto prazo. Por
ser responsável pela criação de moeda, cabe ao Banco
Central estimar a demanda pela mesma e com isso fazer
as operações necessárias para consolidar suas metas
estipuladas na política monetária. Um estudo para
estimar essa previsão pela liquidez (retenção de moeda
ao invés de outros ativos) é o primeiro passo para se
implementar uma política monetária visando o melhor
funcionamento do sistema financeiro como um todo.

Cabe ao Banco Central atuar nesse mercado quando algumas


variáveis, ao serem alteradas, possam vir a modificar a taxa
de juros. Podemos definir essas variações como autônomas e
não autônomas. A primeira delas ocorre com a mudança no
comportamento dos agentes, como preferência pela liquidez,
variações nos depósitos do Tesouro Nacional, ativos externos
líquidos e a necessidade de financiamento do setor público, e as
não autônomas são decorrentes das atitudes do Banco Central
para garantir a preferência pela liquidez.

Há também os fatores sazonais, que podem impactar na


composição dessas reservas, dentre eles os leilões de títulos
públicos, as operações no mercado de câmbio e ouro e

40
Política e Planejamento Econômico

recolhimento de tributos, entre outros. Oversold é o nome dado a


estimativas de deficiência no mercado de reservas e, ao contrário,
undersold é quando se espera um excesso nas reservas.

Por ser o único ofertante de moeda, o Banco Central deve ser


cauteloso quanto as suas decisões, pois elas podem afetar a
solvência das outras instituições financeiras e as expectativas que
suas decisões podem resultar, principalmente no mercado de
títulos, em que há uma preocupação com a taxa de juros futura.
Quanto maior for o risco dessas operações, maiores serão os
speads bancários, nos quais o banco se autossegura contra uma
possível elevação desmedida da taxa de juros.

A taxa de juros nada mais é do que o valor que o dinheiro tem


em uma economia. Seguindo a dinâmica dos mercados, quanto
maior a oferta e circulação da moeda, menor deve ser sua taxa
de juros. Controlar esta oferta de moeda é a base da política
monetária, pois controlando a liquidez da economia, ou seja, a
oferta da moeda, automaticamente o Banco Central controla a
taxa de juros de referência.

Neste sentido, o Banco Central pode praticar uma política


expansionista, quando reduz a taxa de juros e estimula
maior consumo e investimento produtivo; ou uma política
contracionista, quando eleva a taxa de juros e desloca o centro
de investimento para os títulos públicos, ao invés das empresas e
agentes fazerem investimentos produtivos.

É importante ressaltar o papel da moeda no sistema


econômico. Ela tem a função de servir como meio de
pagamento, sendo que quando tratamos de liquidez
do mercado, tratamos, automaticamente, de maior
papel moeda em circulação ou de depósitos à vista
nos bancos. Importante, também, salientar que não
estamos discorrendo apenas sobre a cédula de papel,
mas também acerca de moedas metálicas e transações
eletrônicas à vista.

Unidade 1 41
Universidade do Sul de Santa Catarina

A política monetária é utilizada, principalmente, para controlar a


oferta de meios de pagamento na economia. Controlando a oferta
dos meios de pagamento, o governo controla a quantidade de tais
meios em poder da sociedade. Este fator é estratégico no controle
dos preços, pois quanto menor a oferta de meios de pagamento,
menor será a demanda por produtos da economia e, seguindo
novamente a lógica da demanda e oferta, menor será a evolução
dos preços. Mas, o efeito pode ser perverso.

Ao controlar a inflação, o governo cria amarradas para o


crescimento econômico, visto que a baixa demanda inibe maior
investimento produtivo das empresas, ou maior nível de contratação
de funcionários, podendo criar um ciclo vicioso que resulta na
estagnação econômica de um país por um longo período de tempo.

Este foi um dos principais motivos da taxa de juros da economia


brasileira permanecer tão elevada durante a década de 1990
e 2000. O governo precisava controlar com pulso firme a
economia, evitando o retorno da inflação, que assolou o país na
década de 1980.

Além de controlar os preços, o governo precisaria atrair


investimento externo para financiar seus investimentos e despesas
de custeios e isso somente praticando altas taxas de juros, que
compensassem o risco de calote no pagamento da dívida; então
além de controlar a inflação, a alta taxa de juros também tinha
como meta atrair investimento externo para financiamento da
dívida pública.

Como visto até agora, a política monetária tem como objetivo


controlar a oferta da moeda na economia, que basicamente é
feita através do controle da taxa de juros. Mas, que instrumentos
o Banco Central possui para alterar os meios de pagamentos?
Basicamente, são quatro instrumentos ao todo: primeiro, através
de operações do mercado aberto, quando o BACEN compra e
vende títulos no mercado. Segundo, através da taxa de reserva
compulsória, que corresponde ao percentual dos depósitos à
vista que ficam retidos no BACEN. Terceiro, por meio da taxa
redesconto, que corresponde aos empréstimos junto ao BACEN
para elevar as disponibilidades dos bancos comerciais. E quarto,
controle de seleção e crédito, quando o BACEN utiliza critérios
subjetivos para liberação de recursos aos bancos comerciais. A
seguir falamos sobre cada um deles.

42
Política e Planejamento Econômico

a) Operações de mercado aberto (Open Market)

As operações de open market se caracterizam pela compra e venda


de títulos públicos do governo ao mercado em geral. Quando
falamos de mercado em geral, nos referimos a grandes bancos
de investimento até pessoas físicas. A posição do governo no
processo vai depender da sua diretriz de política monetária, ou
seja, ele pode atuar como comprador dos seus títulos que estão
em circulação ou ele pode atuar como vendedor de novos títulos,
sendo que o impacto na economia tem sentido diametralmente
contrário.

Títulos públicos não se configuram como meio de pagamento.


Logo, quando o governo vende títulos públicos ele está trocando
um meio de pagamento em poder dos agentes econômicos por
um título que rende taxa de juros por determinado período.
Desta forma, ele reduz a oferta monetária e, consequentemente,
ele está praticando uma política contracionista, elevando as taxas
de juros da economia.

De forma inversa, quando o governo compra seus títulos em


poder dos agentes econômicos, ele está trocando um ativo (título
público) de baixa liquidez por um ativo de grande liquidez
(moeda), elevando assim a oferta monetária na economia
e, consequentemente, reduzindo o valor da moeda, ou seja,
reduzindo a taxa de juros do sistema econômico.

Para controlar a liquidez, o Banco Central pode utilizar duas


operações de mercado aberto (MISHKIN, 2000). A primeira
delas é chamada operação compromissada ou leilão informal e
tem como função a transação de títulos em que o vendedor tem
o compromisso de reaver esse título, a um preço estipulado, ante
o seu comprador, e o preço irá variar de acordo com a situação do
mercado, da qual só podem ser participar as chamadas dealers,
instituições que são credenciadas a operar no mercado primário
com o Banco Central. Caso o mesmo tenha a intenção de
negociar títulos federais, haverá transação com as dealers e com
outras instituições financeiras, denominando tais ações operações
de mercado aberto e se constituindo por uma oferta de dinheiro
que tem títulos como garantia.

Unidade 1 43
Universidade do Sul de Santa Catarina

Já os leilões primários formais têm como característica a emissão


de títulos do Tesouro com um resgate em médio ou longo prazo,
com isso há uma maior negociação para a formação do preço
deste. Além disso, há presença de todas as instituições habilitadas
a constituir essa transação, o que pode gerar um maior poder
de barganha do governo, sendo necessária uma proposta pelos
dealers, não sendo obrigatório esse mesmo procedimento para as
outras instituições.

Esses leilões primários podem ser divididos em discriminatórios


e de preço uniforme; o primeiro diz respeito a propostas
(podendo ser várias) das instituições para a compra de títulos,
já o segundo tipo se refere ao preço a ser pago por todas as
instituições que se iguala ao preço da proposta vencedora.

Em ambos os leilões os títulos negociados têm como


característica um prazo de maturação de, em média, um ano,
pagamento de cupom tendo embutido três fontes de ganhos:
“ganho de capital, cupom de juros e reinvestimento do cupom”
(CARVALHO, 2001). Esse tipo de leilão torna-se um pouco
mais complexo para o detentor do papel, pois ele tem que
formular todo um cenário que pode influenciar a taxa de juros ao
longo do tempo, o que pode resultar em perdas de capital.

Com isso a formação da taxa de juros no curto prazo vai


depender das atuações do Banco Central no mercado de reservas,
com a intuição de equilibrar a oferta de reservas e a demanda
pelas mesmas. Sendo assim cabe ao Banco Central estimar todas
as variáveis que podem afetar essa demanda por reservas para que
o mesmo possa atuar no mercado afim de que a taxa de juros não
desvirtue da estimada.

b) Depósito compulsório

Alterar o limite do depósito compulsório é outro mecanismo


de política monetária. O depósito compulsório, como o próprio
nome diz, funciona como uma reserva bancária dos bancos
comerciais, que são obrigados por lei a manter junto ao Banco
Central. Esse depósito corresponde a uma taxa percentual de
tudo o que é depositado à vista nos bancos.

44
Política e Planejamento Econômico

Em curto prazo, esse é um instrumento poderoso, pois alterar


a composição das reservas bancárias interfere diretamente nas
operações financeiras realizadas em uma economia, e tem como
principal determinante os depósitos em moeda, e à vista.

A partir dessa ação as instituições financeiras devem destinar


parte desses depósitos a uma conta vinculada ao Banco Central,
e servem como uma garantia para que sejam realizadas outras
operações no sistema econômico. Ao final de cada dia, os bancos
devem estabelecer uma igualdade entre os débitos e os créditos;
caso seja deficitário, o banco deverá recorrer a outros bancos e/ou
ao Banco Central, caso seja superavitário ele tem a oportunidade
de constituir empréstimos a instituições que não tenham fechado
seu balanço.

O depósito compulsório funciona como um regulador dos meios


de pagamento disponíveis aos agentes, ou seja, quanto maior for
o seu percentual, menor será a oferta de meios de pagamento
disponíveis para operações com os agentes econômicos, tais
como empréstimos pessoais e linhas de financiamento para
investimento ou consumo. Desta forma, quanto menor a oferta
de meios de pagamento, maior será o seu custo, ou seja, maior
será a taxa de juros. Sendo que o efeito inverso segue a seguinte
lógica: quanto menor a taxa de depósito compulsório, maior as
disponibilidades e, consequentemente, menor a taxa de juros.

Em um exemplo prático fica fácil de entender como funciona


o depósito compulsório. Supondo que um agente econômico
deposite R$100.000,00 em um banco, o montante mínimo
esperado é de R$107.500,00 (correspondente à taxa SELIC
atual, de 7,5%aa), porém o banco não poderá movimentar os R$
100.000,00 para aplicações ou empréstimos, pois 43% desse valor
tem que estar sobre controle do Banco Central.

Com isso o banco só poderá movimentar R$ 57.000,00, o que


levará a instituição a cobrar uma alta taxa de empréstimo para
fazer frente à remuneração requerida pelo depositante e os
gastos decorrentes dessas operações. Tomando apenas a taxa de
remuneração, seria necessário cobrar uma taxa de empréstimo de
aproximadamente 13,15%aa, encarecendo o custo da contratação
desses recursos a terceiros.

Unidade 1 45
Universidade do Sul de Santa Catarina

É desta forma que o governo consegue regular o custo da moeda


para os agentes econômicos. Quanto maior a taxa de depósito
compulsório, maior será o custo final para o agente, reduzindo a
demanda e a circulação de moeda na economia.

c) Redesconto bancário

O redesconto bancário é um mecanismo de socorro aos bancos


com problemas de liquidez. Como visto no item anterior,
é exigido por lei o depósito junto ao Banco Central de um
percentual dos depósitos à vista. O problema é que os bancos
precisam trabalhar no limite, buscando maximizar a parcela
dos depósitos em seu poder. O fato é que, momentaneamente, o
valor dos depósitos pode ser inferior ao valor dos saques, sendo
que o banco comercial precisaria recorrer ao Banco Central para
contratar um empréstimo e fazer frente às saídas do banco.

Redesconto é o nome da taxa cobrada nessas operações e,


assim como qualquer outra taxa de juros para contratação de
empréstimo, quanto maior for o percentual, menor será a sua
procura. Ou maior será o valor cobrado pela taxa de juros dos
bancos comerciais, que repassam esse custo à taxa de juros
cobrada por eles. Aumentar a taxa de redesconto significa maior
custo aos bancos no momento de recorrer a este instrumento
do sistema econômico e, automaticamente, maior será o repasse
deste custo para a taxa de juros cobrada para contratação pelos
agentes econômicos. A lógica contrária, ou seja, reduzir a taxa
de redesconto, culmina na redução da taxa de juros dos bancos
comerciais.

d) Controle e seleção de crédito

Este instrumento é pouco utilizado pelo Banco Central, sendo


que segue a mesma lógica dos bancos comerciais quando
um agente econômico faz um pedido para contratação de
empréstimo. O controle e seleção de crédito, por não ser uma
lei como a taxa de redesconto, ou por não seguir uma lógica
de mercado, como as operações de open market ou taxa de
redesconto, acaba sendo um instrumento de análise subjetiva
que pode ser utilizado em momentos de extrema necessidade de
controle da oferta dos meios de pagamentos.

46
Política e Planejamento Econômico

Este instrumento pode ser associado a uma série de variáveis de


uma contratação de crédito, como o volume de recursos, o prazo
de pagamento, o período e a amortização e, principalmente, para
qual finalidade é o recurso. Este instrumento é pouco prático
em razão do seu forte caráter intervencionista, que pode gerar
distorções do sistema econômico. Lógico, quanto maiores as
exigências, maior será a taxa de juros.

Determinantes microeconômicos da taxa de juros


O número, a concentração e a interação entre as instituições
financeiras estabelecem o nível de competitividade. No Brasil,
o setor bancário mostra-se concentrado, com isso a estrutura
de mercado que melhor se enquadra com essas características
é a estrutura oligopolista, pois “em mercados oligopolistas,
os produtos podem ou não ser diferenciados. O importante
é que apenas algumas empresas são responsáveis pela maior
parte ou por toda produção” (PINDYCK & RUBINFELD,
2002, pág. 427). Como o setor atua em regime de oligopólio,
se faz presente a atuação do poder de mercado. O poder de
mercado pode se traduzir no poder que a instituição tem em
praticar tarifas superiores às que seriam praticadas em regime de
concorrência, e na capacidade que os bancos têm em transferir os
aumentos nos custos para o consumidor, sem que haja, portanto,
necessariamente uma redução nos lucros, pois esse ocorreria
através do aumento do spread bancário, tornando a taxa de
empréstimo mais elevada.

O sistema bancário brasileiro tem algumas características


que o diferem dos outros setores da economia. “Uma das
particularidades mais relevantes é a presença de assimetria
de informações. Estas peculiaridades fazem com que exista a
possibilidade de exercício de poder de monopólio sob outras
formas [...]” (NAKANE, 2003, pág. 9).

Esse poder de mercado se expressa pela retenção de informação,


por parte dos bancos, sobre os seus clientes, prendendo, de uma
certa forma, o cliente a esta instituição, pois qualquer mudança
de banco poderia prejudicar o cliente (como limite menor do
cheque especial, maiores taxas de juros para credito pessoal etc.),
já que o novo banco não teria as informações necessárias para
disponibilizar todos os seus serviços.

Unidade 1 47
Universidade do Sul de Santa Catarina

As barreiras à entrada associadas às estratégias tornam-se


indispensáveis para a execução do poder de monopólio desses
bancos, pois não seria possível a prática desse poder em mercados
contestáveis, já que seria impossível obter lucros extraordinários
em mercados sem barreiras à entrada, pois haveria a possibilidade
real de novas empresas ingressarem no mercado a fim de captar
esses excedentes, elevando o número de empresas, ocasionando
um aumento da competição e, em consequência, uma redução das
tarifas e dos lucros.

A principal barreira à entrada nesse setor está relacionada


aos altos custos de implementação de agências bancárias em
decorrência do custo da tecnologia utilizada nesse setor, o que
gera elevados custos fixos.

Análise de política monetária


É importante compreender que, embora a política monetária seja
um instrumento de política econômica, em casos de economia
aberta com regime de câmbio fixo, ela pode ser inócua, visto
que o governo deverá intervir no mercado sempre que houver
necessidade de manter o câmbio no patamar fixado pelo governo.

No regime de câmbio fixo o governo perde dois instrumentos


de política monetária: a taxa de juros e a taxa de câmbio. A taxa
de câmbio, como o próprio nome diz, é fixa. Já a taxa de juros é
determinada pelo estoque de moeda internacional, que vive em
constante processo de especulação em razão da expectativa de
desvalorização, levando o governo a aumentar a taxa de juros
para compensar os riscos.

Em regimes de câmbio fixo, há um aumento do déficit em


transações correntes, mas garante ao governo uma medida anti-
inflacionária eficaz, como pode ser observado no Brasil entre
os anos de 1994 e 1999. Em casos com um ou mais países em
regime de câmbio fixo, a competitividade dos seus produtos no
mercado internacional vai depender da taxa de inflação interna de
cada economia.

48
Política e Planejamento Econômico

A política monetária, por sua vez, tem efeito de longo prazo, mas
sua implementação é muito mais simples. Por exemplo, o Banco
Central pode se reunir em caráter emergencial e propor novos
ajustes monetários na economia, o problema é a incerteza dessas
medidas no longo prazo, podendo ser maléficas para o equilíbrio
macroeconômico, principalmente sobre a taxa de inflação e
investimentos.

Política Fiscal: consumo, investimento e receita do governo


O Banco Central é o principal responsável pela condução da
política monetária de um país. Em muitos países, onde o Banco
Central desempenha suas atividades de forma independente, ou
seja, sem interferências do governo federal, este instrumento pode
ser de difícil operacionalização nas estratégias governamentais.

Por essa razão que o principal instrumento de política econômica


do setor público é a política fiscal. Basicamente, a política fiscal
é um instrumento que tem como meta a melhor organização do
orçamento público, alinhando receitas, despesas e investimentos
do governo às diretrizes de desenvolvimento e equilíbrio da
economia.

A política fiscal é constituída pelas finanças públicas,


correspondendo às receitas e despesas do governo. Pelo lado da
receita temos a política tributária e pelo lado da despesa temos
a política de gastos (despesas correntes) e de investimentos do
governo (despesas de capital) (RIANI, 2009).

Basicamente, as medidas de política fiscal têm como meta o


estímulo à produção econômica do país, permitindo incitar o
crescimento do produto interno bruto ao mesmo tempo em que
combate o desemprego.

Neste sentido, o setor público pode atuar de forma direta,


anunciando investimentos em setores estratégicos para o
crescimento, como é o caso da infraestrutura e construção
civil, ou pode atuar de forma indireta. O PAC (Programa de
Aceleração do Crescimento, vinculado ao governo federal do
Brasil) foi elaborado e executado à luz dessa premissa.

Unidade 1 49
Universidade do Sul de Santa Catarina

Mas o setor público também pode atuar de forma indireta, ou


seja, sem interferir de forma ativa no mercado. Nesses casos,
basta o governo reduzir os impostos de setores estratégicos, que
representam uma grande cadeia produtiva e são responsáveis por
milhares de empregos diretos e indiretos. Aqui, o exemplo mais
recente é a redução do IPI para automóveis e eletrodomésticos da
chamada linha branca.

Assim como a política monetária tem seus instrumentos, a


política econômica também possui os seus, sendo que eles
estão diretamente associados às receitas tributárias e despesas e
investimentos do governo, ou seja, seu orçamento anual. A seguir
descrevemos tais instrumentos, de acordo com Riani (2009).

a) Impostos (receita)

Antes de mais nada é preciso classificar os impostos quanto a sua


categoria:

„„ Impostos diretos: os impostos diretos são aqueles


que estão diretamente associados à renda dos agentes
econômicos, em especial famílias e empresas. Exemplo
clássico é o Imposto de Renda para Pessoa Física
(IRPF) e para Pessoa Jurídica (IRPJ), que incidem
diretamente sobre a renda das unidades familiares e das
empresas. Esses impostos são descontados mensalmente
e diretamente da folha de pagamento, no caso das
pessoas físicas, ou retidos no pagamento de notas fiscais
de empresas, no caso de pessoas jurídicas. No caso dos
Estados, o IPVA é um exemplo clássico de imposto
direto Estadual e o IPTU um exemplo clássico de
imposto direto municipal.

„„ Impostos indiretos: os impostos indiretos, por sua


vez, estão relacionados ao processo de produção e
sua incidência pode ocorrer em etapas intermediárias
deste processo ou em etapas finais. Eles são chamados
de indiretos por não serem pagos diretamente pelos
contribuintes (pessoa física), pois esses valores estão
incorporados no preço do produto final, sendo que
é a empresa a responsável pelo seu recolhimento e
pagamento ao governo. COFINS e PIS são os exemplos
mais clássicos de impostos federais. ICMS no caso dos
Estados e ISS no caso dos municípios.
50
Política e Planejamento Econômico

„„ Importante lembrar, entretanto, que a política fiscal


é conduzida pelo governo federal, pois somente um
governo com expressivo poder econômico seria capaz
de interferir no mercado através das suas diretrizes
orçamentárias. Mas, nada impede e, inclusive, é o
sugerido que Estados e Municípios alinhem suas
diretrizes para o que está sendo executado pelo governo
federal.

b) Despesas do governo (gastos)

Assim como as receitas, as despesas do governo precisam ser


divididas por categoria, sendo elas:

„„ Consumo: classifica-se como consumo do governo


tudo aquilo que ele precisa desembolsar para manter a
máquina pública em funcionamento, destacando aqui os
gastos com pagamento de salários, aluguéis, despesas de
viagem etc.

„„ Transferências: as transferências também são um item


importante, pois são elas as responsáveis pelo pagamento
de benefícios aos trabalhadores inativos, ou seja, os
pagamentos da previdência social são classificados como
transferência. Outros tipos de pagamento, como dos
programas sociais, bolsa família, por exemplo, e o FGTS
- Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, também
são alocados nesta categoria. Eles são classificados
como transferência em razão dos recursos alocados
nestas despesas serem provenientes de impostos ou
contribuições específicas.

„„ Subsídios: os subsídios correspondem aos pagamentos


feitos pelo governo aos agentes econômicos envolvidos
no processo de produção. Em especial, é muito comum o
pagamento de subsídios aos produtores agrícolas, evitando
que o aumento no custo de produção de alimentos chegue
aos supermercados, podendo ser um indutor de um
processo inflacionário. Há também prática de pagamento
de subsídios a setores em decadência, pois o pagamento
feito pelo governo pode ser inferior ao impacto econômico
negativo em caso de fechamento de empresas.

Unidade 1 51
Universidade do Sul de Santa Catarina

„„ Investimentos: por fim, os investimentos. Assim como


as empresas, os investimentos do governo correspondem
à compra de máquinas, equipamentos ou à construção
de obras públicas, como estradas, pontes, ferrovias, bem
como à construção de hospitais, escolas etc.
Analisar o balanço de pagamentos do governo pode fornecer
importantes respostas a sua forma de condução das políticas
fiscais.

c) Orçamento do governo

O governo possui um importante instrumento para consolidar


em um único documento sua estratégia operacional. O
orçamento do governo é o documento oficial que classifica as
atividades do governo de acordo com as expectativas de receita, e
a partir disto, determina seu plano de consumo e investimentos
(GIACOMONI, 2007). Assim como uma empresa ou família,
este resultado pode ser positivo ou negativo, ou seja, o saldo das
atividades do governo pode ser positivo ou negativo.

„„ Superavitário: o orçamento do governo é superavitário


quando as receitas do governo são maiores que as
despesas durante exercício fiscal. Os valores monetários
arrecadados pelo governo com a cobrança de impostos é
maior que as despesas do governo.

„„ Deficitário: neste caso, o exemplo é inverso. Ou seja,


as despesas do governo são superiores a sua receita
orçamentária e, assim, o governo precisa recorrer ao
financiamento público para fechar suas contas.

Auferir esses resultados (déficit ou superávit) é importante e


estratégico para o governo, pois é um instrumento e indicador
para a formulação de novas políticas econômicas. Como já
abordado, é comum os governos serem deficitários e necessitarem
de financiamento de suas atividades.

O perfil de financiamento, determinado pelo volume e prazo de


vencimento da dívida, vai depender da classificação de risco e

52
Política e Planejamento Econômico

capacidade de pagamento (exemplo: Risco Brasil), sendo que os


governos devem estar atentos a estes indicadores, pois números
desfavoráveis podem prejudicar ou tornar muito custosa a
contração de crédito para financiamento das despesas públicas.

Há um outro ponto importante relacionado à política fiscal,


mas pouco conhecido da população de uma forma geral: é o
financiamento do déficit do setor público. Tal atividade, não
apenas o financiamento, mas também o nível de financiamento
é fator diário de preocupação dos formuladores de política
econômica relacionada à área fiscal.

O orçamento deficitário é o caso predominante dos países e, no


caso do Brasil, é o Tesouro Nacional o responsável pela análise
das contas do setor público. Ao identificar a ocorrência de déficit,
o Tesouro Nacional é a instituição do governo que tem como
objetivo prospectar as fontes de financiamento que devem ser
utilizadas para cobrir esta diferença, ou deve sugerir ao governo
medidas de austeridade, como redução de despesas ou aumento
de impostos, de forma que ao final do exercício fiscal o governo
tenha condições de fazer frente ao excesso de gastos.

É importante ter conhecimento sobre dois conceitos relacionados


a esta atividade: O superávit ou déficit primário. Ao contrário
do que muitos imaginam, o superávit ou déficit primário não
estão associados ao resultados operacionais no setor primário,
ou seja, no setor agropecuário. O superávit ou déficit primário
correspondem ao saldo final do governo relacionado à diferença
entre a receita dos governos federal e estadual com relação aos
seus gastos operacionais, não incluindo despesas financeiras.
O superávit primário corresponde à receita superior aos gastos,
enquanto que o déficit corresponde as gastos superiores à receita.

Já o superávit ou déficit operacional é o resultado do exercício


primário mais o pagamento de juros da dívida pública. Neste
caso, principalmente para a realidade brasileira, a predominância
no déficit operacional, sendo que este é o resultado final que
importa ao governo, ou seja, a necessidade de financiamento é
analisada a partir do resultado final desta conta.

Unidade 1 53
Universidade do Sul de Santa Catarina

Quadro 1.3 - Déficits


Déficits
Déficit Nominal Gastos Totais – Receitas totais
Gastos não financeiros – Receitas não financeiras. Esta
conta exclui o pagamento de juros e amortizações
Déficit Primário da dívida pública, além de outras despesas e receitas
financeiras.
Déficit primário + Pagamentos de juros reais. Esta
medida exclui do cálculo do pagamento dos juros
Déficit Operacional nominais da dívida pública os efeitos da correção
monetária.
Fonte: Elaboração do autor (2012).

Basicamente, o governo pode financiar seu déficit através de três


operações. A primeira corresponde à emissão de moeda; a segunda
através da venda de títulos da dívida pública ao setor privado; e
a terceira através do financiamento externo. Essas duas últimas
operações, entretanto, aumentam o estoque da dívida pública.

1. Emissão de moeda: neste caso, o Banco Central


simplesmente cria moeda para financiar a dívida do
Tesouro Nacional. Foi um procedimento muito adotado
por países com dificuldade de rolar a dívida pública, por
isso ele é conhecido como monetização da dívida. Como
podemos imaginar, a monetarização da dívida deve ser
evitada a todo custo, pois há um impacto direto sobre a
taxa de inflação. No curto prazo, a emissão de moeda faz
frente à necessidade de financiamento do setor público,
mas no médio e longo prazo toda a moeda emitida
resulta em inflação, comprometendo e colocando em
risco os principais objetivos da política fiscal: crescimento
econômico sustentável.

2. Empréstimos: o empréstimo é a modalidade


amplamente utilizada pelos governos e sua dinâmica
é simples: o setor público coloca à venda no mercado
títulos da dívida pública. O governo oferta os títulos,
determinando prazos de pagamento e taxas de juros,
em troca ele recebe os recursos necessários para
financiamento das suas despesas. Mas, este é um ciclo
vicioso. Se a necessidade de financiamento for crescente,

54
Política e Planejamento Econômico

maior será o pagamento de juros da dívida e, com isso,


maior será o déficit operacional e, consequentemente,
maior será a necessidade de financiamento do setor
público.

Orçamento fiscal e a dívida pública interna


A dívida pública inicia-se com o déficit orçamentário, ou seja,
quando os gastos do Governo excedem sua receita fiscal. Quando
uma administração se depara com um déficit orçamentário, surge
um questionamento: como ele será financiado?

Algumas alternativas de financiamento do déficit orçamentário


existem, como o financiamento monetário e o financiamento
pelo endividamento público. O financiamento monetário implica
um imposto inflacionário, ou seja, o próprio governo, ou melhor,
a sua instituição responsável cria novas moedas com intuito de
financiar o déficit, lançando assim mais dinheiro no mercado
e consequentemente inflacionando-o. Já o financiamento pelo
endividamento público, ao qual nos deteremos por este dar
origem à dívida pública, consiste praticamente na emissão de
títulos da dívida pública e em empréstimos de intermediários
financeiros internacionais.

Segundo Dornbusch e Fisher (1991, p. 688), quando o tesouro


financia seu déficit pelo empréstimo do público, ele se engaja em
um financiamento pela dívida. As pessoas e as firmas, incluindo
bancos comerciais e outras instituições financeiras, pagam pelos
títulos com cheques. Os cheques são depositados tanto nas
contas do Tesouro nos bancos privados (contas de imposto e
financiamento) quanto no Banco Central. Os fundos podem então
ser gastos pelo Tesouro da mesma forma que as receitas fiscais.

Todo Estado está alicerçado sobre uma receita orçamentária


originada de uma carga tributária, a qual é extraída de seus
residentes e de transações econômicas com o resto do mundo.
Várias são as maneiras pelas quais o Estado arrecada sua receita,
sendo a principal delas a tributação incidente sobre a renda de
seus residentes, e as tarifas e alíquotas que incidem sobre as
exportações.

Unidade 1 55
Universidade do Sul de Santa Catarina

Neste contexto surge o orçamento fiscal, que mostra a relação


entre a receita tributária arrecadada pelo Governo e as suas
respectivas despesas, sendo caracterizado como superávit fiscal ou
orçamentário o comportamento no qual o Governo arrecada mais
do que o montante destinado as suas despesas, e sendo o oposto
chamado de déficit fiscal ou orçamentário.

Quando um Governo obtém um déficit orçamentário,


ele necessita de mais recursos para saldar o mesmo,
e para isto ele lança no mercado financeiro títulos
da dívida pública, ou seja, ele emite certificados de
endividamento que renderão dividendos ao portador,
ou toma empréstimos junto a organismos financeiros
internacionais. Tal ato dá origem à dívida pública, que
nada mais é do que os montantes dos déficits fiscais
anteriores, acumulados e corrigidos monetariamente.

Um déficit orçamentário pode surgir em vários contextos, como


uma má política macroeconômica ou gastos exacerbados do
governo - como os ocasionados em períodos de guerras. Seja qual
for o motivo de sua origem, ele provoca vários impactos negativos
na economia, uma vez que reduz os fundos emprestáveis, ou seja,
os fundos destinados aos empréstimos para financiar os novos
investimentos da economia. Essa redução diminui também o
nível geral de investimentos, pois a poupança nacional é a fonte
da oferta dos fundos emprestáveis e é composta pela poupança
privada e pela poupança pública.

Entendemos por poupança privada a renda que fica para as


famílias após terem pago os impostos e o consumo, e por
poupança pública a receita tributária que fica para o Governo
depois de ter pago suas despesas. Conclui-se então que um
déficit fiscal representa uma poupança pública negativa e assim
uma redução nos fundos emprestáveis, e consequentemente
uma alteração no equilíbrio do mercado do mesmo, pois a
alteração negativa na poupança pública resulta na diminuição da
oferta de fundos emprestáveis elevando assim a taxa de juros e
consequentemente diminuindo os investimentos na economia.

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Política e Planejamento Econômico

Segundo Mankiw (2001, p. 574), quando o Governo reduz a


poupança nacional mediante um déficit orçamentário, a taxa de
juros aumenta e o investimento se reduz. Como o investimento
é importante para o crescimento econômico de longo prazo, o
déficit orçamentário do governo reduz a taxa de crescimento da
economia.

Já os superávits orçamentários funcionam de forma perfeitamente


oposta. Sendo a arrecadação tributária superior aos gastos
do Governo, a poupança pública sofre um aumento e
consequentemente acontece também um aumento na poupança
nacional, que resultará em mais fundos emprestáveis, na redução
da taxa de juros e na retomada do crescimento econômico
de longo prazo, uma vez que o mesmo necessita de fundos
destinados ao seu investimento.

Todo Governo, que se encontra obtendo déficits fiscais, luta para


a sua extinção. A maneira mais comum e mais adotada para
alcançar este objetivo é a contenção de despesas e o aumento da
carga tributária, medidas que incorrem também em peso morto
para a economia, mas que não cabe serem discutidas aqui.

Quando um Governo passa a administrar um superávit, algumas


alternativas de utilização do mesmo surgem, como mostra
Mankiw (2001, p. 800): “Quando os formuladores da política
econômica se deparam com superávits orçamentários têm três
opções: reduzir os impostos, aumentar as despesas ou reduzir
a dívida pública”. A escolha entre essas três opções não é fácil,
porém a solução de reduzir a dívida pública apresenta prós e
contras.

A dívida pública, como já mencionamos, inicia-se com o déficit


orçamentário, ou mais precisamente com as medidas tomadas
para solucioná-lo. Porém no longo prazo esta dívida terá que
ser quitada, ou aprofundada infinitamente rendendo juros ao
financiador e implicando em vários atrasos no crescimento
econômico, pois reduz o montante que poderia ser gasto com
benefícios à nação.

Unidade 1 57
Universidade do Sul de Santa Catarina

Diante da possibilidade de obtenção de superávits e do


endividamento em que se encontra o Governo, surge a
possibilidade de redução da dívida pública, amortizando-a com os
superávits orçamentários, e com isso a redução do ônus sobre os
futuros contribuintes, pois como afirma Mankiw (2001, p. 798):

O efeito mais direto da dívida pública é colocar um ônus


sobre as futuras gerações de contribuintes. Quando essas
dívidas e os juros acumulados chegarem ao vencimento,
os futuros contribuintes se verão diante de uma escolha
difícil. Podem pagar impostos mais altos, desfrutar
de menores despesas do governo, ou ambas as coisas,
a fim de tornar disponíveis os recursos necessários ao
pagamento da dívida e de seus juros. Ou podem adiar o
dia da verdade e aprofundar ainda mais o endividamento
do governo para pagar a dívida antiga e seus encargos.
Em essência, quando o governo incorre em um déficit
orçamentário, ele permite que os atuais contribuintes
transfiram parte do pagamento das despesas correntes do
governo aos futuros contribuintes.

Assim, a solução de utilizar o superávit fiscal para reduzir a dívida


pública se mostra interessante no aspecto em que protege as
futuras gerações de cargas tributárias intensificadas, porém, como
já mencionamos, a dívida pública nada mais é do que déficits
orçamentários acumulados e, portanto, originados por outra
administração em outros tempos. Abaixo, quadro com os países
de maior dívida pública em função do PIB até janeiro de 2012.

Quadro 1.4 – Países de maior dívida pública


Posição País Dívida pública (% PIB)
1 Zimbábue 220,10%
2 Japão 211,70%
3 São Cristóvão e Neves 200,00%
4 Grécia 161,70%
5 Líbano 134,00%
6 Islândia 128,30%
7 Jamaica 125,50%
8 Itália 120,10%
continua...

58
Política e Planejamento Econômico

Posição País Dívida pública (% PIB)


9 Eritreia 118,50%
10 Singapura 118,20%
11 Portugal 112,80%
12 Irlanda 105,40%
13 Bélgica 99,70%
14 Barbados 95,90%
15 Sudão 93,70%
16 Canadá 87,40%
17 Reino Unido 86,30%
18 Belize 84,80%
19 França 84,70%
20 São Tomé e Príncipe 84,70%
Fonte: Indexmundi (2012)

É interessante perceber que não é a relação entre dívida e PIB que


determina o risco de default quanto ao pagamento da dívida pú-
blica. Fato, por exemplo, que o Japão tem a segunda maior relação
dívida pública/PIB do mundo, mas não tem qualquer restrição ou
risco quanto ao financiamento das atividades do governo.

Tudo isso em decorrência de que há um outro indicador


associado a este e que mostra a capacidade de pagamento do país.
Estamos falando da taxa de crescimento da dívida pública. No
caso da Grécia e da Espanha, esta taxa cresce em ritmo muito
superior ao crescimento do PIB, o que pode representar possível
insolvência no médio e longo prazo.

Este é um risco muito grande, pois quanto maior o risco,


maior será a taxa de juros que o país deve pagar para contrair
financiamento, o que contribui ainda mais para o crescimento
exponencial da dívida. Em épocas de crise e recessão, o país
só terá condições de sair deste ciclo vicioso se realizar medidas
austeras, como elevar impostos, reduzir o salário ou demitir
funcionários públicos, além de privatizações. Esta receita o Brasil
conhece muito bem, pois precisou recorrer por diversas vezes ao
Fundo Monetário Internacional para garantir o pagamento dos
credores da dívida.

Unidade 1 59
Universidade do Sul de Santa Catarina

Análise de política fiscal


Financiamento do déficit do governo pode ocorrer pelo aumento
da dívida, através da venda de títulos, pelo aumento da oferta
de moeda e pela venda de ativos, sendo que esta depende de leis
específicas à aprovação do legislativo.

Quadro 1.5 – Necessidade de financiamento do Setor Público


Necessidade de Financiamento do Setor Público
Quando não considera o
Primário
pagamento de juros
Quando considera apenas o
Operacional
pagamento de juros real
Quando há pagamento de juros mais correção
Nominal monetária
Fonte: Elaboração do autor (2012).

Esses conceitos são importantes no processo de elaboração de


políticas econômicas, pois permite que o país tenha condições de
identificar com clareza o que ele paga com juros da dívida e o que
ele pode utilizar como recursos para investimento e consumo.

A política fiscal tem como vantagem sua maior efetividade e


rapidez com relação ao impacto no mercado. Por exemplo, o
aumento de salários dos funcionários públicos gera impacto
imediato na economia. Mas, sua implementação é mais
demorada, ou seja, caso o governo queira elevar os salários
dos funcionários, isso terá que ser debatido em comissões,
ministérios, no senado, na câmara, o que torna o processo moroso
frente às respostas imediatas que um choque exige.

Política cambial: integração financeira internacional


A política cambial tem forte correlação com o desenvolvimento
e a estabilidade econômica. Um aumento do poder de compra
do país em relação ao restante do mundo resulta, no médio e
longo prazo, no aumento da produtividade e, consequentemente,
na redução da taxa de câmbio. No curto prazo, por medidas
artificiais, um aumento da taxa de câmbio pode resultar no

60
Política e Planejamento Econômico

aumento do PIB, em razão da redução do preço dos produtos


nacionais, em termos de moeda externa, e consequente redução
do preço para exportação. (KRUGMAN, 2005).

A política cambial tem como objetivo garantir uma taxa nominal


e real de câmbio dentro das bandas definidas pelo governo, tendo
impacto direto nas contas do balanço de pagamentos, visto que
ele também contabiliza as transações feitas com o exterior. Para
fins de política econômica, a taxa real de câmbio tem maior
importância, sendo que ela depende da diferença entre a inflação
interna e a inflação externa.

O balanço de pagamentos é composto de três


contas principais: a conta corrente, que contabiliza
as transações correntes, a conta de capital e a conta
de financiamentos, que contabiliza os capitais
compensatórios.

A conta corrente é estratégica para o país, pois ela é um


indicador da competitividade dos produtos nacionais no mercado
internacional. Esta conta é composta pela balança comercial e de
serviços, que registram a atividade de exportação e importação
do país. Segundo Leite (1994, p.304), "o saldo desse balanço é
o resultado final de um complexo conjunto de forças e políticas
econômicas que determinam a capacidade comercial do país”.

Por essa razão os instrumentos de política cambial são


estratégicos para o país, pois a taxa de câmbio representa
os preços da economia nacional frente aos compradores
internacionais, além de representar também o custo dos produtos
importados frente aos compradores nacionais.

O mercado de câmbio (divisas) é formado pelos diversos


agentes econômicos que compram e vendem moeda estrangeira,
conforme suas necessidades. Empresas que vendem mercadorias
ou ações no exterior estão aumentando a oferta de moeda
estrangeira, em particular o dólar, pois sua receita ocorre em
moeda estrangeira. Empresas que compram bens ou ações do
exterior estão demandando moeda estrangeira (dólar), pois seus

Unidade 1 61
Universidade do Sul de Santa Catarina

gastos ocorrem em dólares. Neste sentido, o preço da moeda


estrangeira em relação à moeda nacional é determinado neste
mercado. Este preço é chamado de taxa de câmbio (R$/US$).

Cabe explicar que as relações econômicas, comerciais e


financeiras dos agentes de determinado sistema econômico, com
os agentes de outro sistema econômico (normalmente país), são
registradas na Balança de Pagamentos. Eventuais déficits no
Balanço de Pagamentos são decorrentes de a entrada de divisas
(dólares) ser inferior à saída de divisas. Este fato é resultado de
dois desequilíbrios.

O primeiro é que se exportam bens e serviços menos do que se


consegue importar, resultando em uma saída de divisas maior
do que a entrada. O segundo desequilíbrio é causado pelo lado
financeiro, em que não se consegue atrair recursos (dólares) em
quantidade suficiente para pagar as contas em dólar.

Caso o câmbio esteja a R$ 2,00, significa que são necessários R$


2,00 reais para comprar um dólar. Se este subir para R$ 3,00,
ocorreu uma desvalorização da moeda local em relação à moeda
estrangeira. O preço da moeda estrangeira elevou-se. Se o preço
sobe devido a um aumento da demanda por dólares, dizemos que
ocorreu uma desvalorização do Real frente ao Dólar. Precisa-se
de mais reais para comprar a mesma quantidade de dólares. Se o
preço desce devido a um aumento da oferta de dólares, dizemos
que ocorreu uma valorização do Real frente ao Dólar. Menos reais
serão necessários para comprar a mesma quantidade de dólares.

As empresas brasileiras que participam do comércio internacional


dependem substancialmente da taxa de câmbio. Entender o
funcionamento desse mercado é fundamental. Ele pode agir de
três maneiras.

a) Regime de câmbio flutuante: neste caso não há intervenção


do Banco Central no mercado. O preço da moeda estrangeira, ou
a taxa de câmbio, é determinado exclusivamente pela interação
entre oferta e demanda. O BACEN não compra e não vende
dólares. Esse procedimento é adotado nos principais países
desenvolvidos. Após a desvalorização do Real frente ao Dólar em
1999, o país adotou um regime híbrido de câmbio, que mais se
aproxima do cambio flutuante.

62
Política e Planejamento Econômico

b) Regime de câmbio fixo: este regime representa um caso


extremo de controle do mercado. O Banco Central deve estar
constantemente regulando o mercado. Caso haja um excesso
de procura/demanda por dólares, o banco deve vender dólares
ao mercado para que o câmbio não se desvalorize. Caso ocorra
um excesso de oferta de dólares no mercado, o Banco Central
deve comprar o excesso para que o câmbio não se valorize. A
Argentina adotou esse regime durante a década de 1990. Alguns
países da América Latina, tais como Equador e Uruguai também
adotam ou adotaram esse sistema.

Eles buscavam uma alternativa para controlar o nível de preços


internos, fortalecendo a moeda nacional, pois esta estava fixada a
uma taxa determinada de câmbio. Controlar o mercado de câmbio
exige do Banco Central um nível de reservas internacionais
(cambiais). Se esse regime sofrer uma fuga significativa de
capitais (dólares), o BACEN irá perder muitas reservas e
consequentemente pode haver desvalorização a moeda local.

c) Formas híbridas de câmbio: formas híbridas de câmbio são


maneiras de atuar sobre este; é uma mistura entre o câmbio
fixo e o câmbio livre ou flutuante. Existem inúmeras maneiras
intermediárias entre o câmbio fixo e o câmbio livre de se atuar
sobre o câmbio. Este texto se concentra em duas delas, pelo
fato destas terem sido utilizadas na economia brasileira desde o
período de 1994 até 2002: Regime de Bandas Cambiais e Dirty
Float (flutuação suja).

O Regime de Bandas Cambiais, que foi utilizado na economia


brasileira para o período de 1994 a 1999, adota uma flutuação
para a taxa de câmbio dentro de determinados limites, ou
seja, estabelece um teto e um piso. Essa forma de câmbio é
considerada híbrida, porque entre os parâmetros, superior e
inferior, o câmbio flutua livremente, aproximando-se dessa forma
do câmbio livre.

Todavia, quando a taxa de câmbio aproxima-se ou ultrapassa


as bandas, as autoridades intervêm no mercado comprando ou
vendendo divisas (dólares) até que a taxa retorne aos patamares
estabelecidos. Sendo assim, podemos considerar essa taxa fixa
dentro de determinados valores.

Unidade 1 63
Universidade do Sul de Santa Catarina

A amplitude de variação da taxa de câmbio depende dos


interesses das autoridades econômicas, com vista aos objetivos de
política econômica, podendo ter uma flexibilidade maior (limites
mais amplos), ou ter uma maior restrição fazendo com que o teto
e o piso desta flutuação se aproximem, sendo que neste segundo
caso o regime também é chamado de Mini Bandas Cambiais.

A flutuação suja, que passou a ser utilizada no Brasil pós 1999,


distancia-se do Regime de Bandas Cambiais, porque a princípio
o câmbio é livre e pode flutuar livremente. No entanto, quando as
oscilações ocorridas no mercado cambial podem vir a comprometer
determinados objetivos de política econômica, o governo atua sobre
o mercado até que a situação venha a estabilizar-se.

A ideia é a de que, com a adoção do câmbio flutuante, o mercado


passe a ter uma completa liberdade. Desta maneira, as intervenções
não são desejadas e só ocorrem em situações específicas.

Políticas cambiais se consolidam como importantes instrumentos


de economias abertas para o processo de evolução industrial e
de inovação do país. Mas, sua condução deve ser alinhada com
outras duas importantes políticas dessa área: a política comercial
e a política industrial.

Política comercial: integração comercial internacional


Há uma relação tênue entre comércio e desenvolvimento,
sendo que, de acordo com a Teoria Ricardiana, os países devem
se especializar na produção de bens e serviços que possuem
alguma vantagem comparativa, pois isso garante maior
nível de produtividade e, consequentemente, maior nível de
desenvolvimento.

Neste ponto, há duas correntes de desenvolvimento relacionadas


às políticas comerciais: a primeira corresponde a políticas
econômicas relacionadas à substituição de importações.
Nesta modalidade, o país cria barreiras à entrada de produtos
importados, apoiando o desenvolvimento de indústria de base
e de bens de capital para atender a demanda interna. Este foi
o modelo utilizado pelo Brasil na década de 1970. Por sua vez,
a política de promoção de exportações está relacionada a uma

64
Política e Planejamento Econômico

junção de políticas econômicas, em especial a política monetária,


através da interferência no câmbio, e a política industrial, através
da concessão de subsídios e criação de bancos de financiamento
para fortalecimento de cadeias produtivas.

As políticas comerciais também têm forte convergência com


a globalização e criação de blocos econômicos. Há dois lados
relacionados à criação de blocos econômicos. O primeiro está
relacionado à criação de comércio, quando a criação do bloco
resulta em maior nível de importações e exportações com o
resto do mundo. O segundo está relacionado ao desvio de
comércio, quando as normativas contribuem para o aumento de
comércio entre os países do bloco em detrimento da redução de
importações e exportações com o resto do mundo.

De forma sintética pode-se dizer que do ponto de vista


econômico é interessante a prática do comércio internacional.
Isso porque cada país possui uma fronteira de produção de bens,
que demonstra o custo de oportunidade entre os bens produzidos
nessa economia (KRUGMAN, 2005).

O custo de oportunidade, nesse caso, pode ser mais bem explicado


com a ideia de que cada país possui especificidades geográficas,
sociais, culturais, climáticas, de forma que cada um possui mais
facilidade e eficiência na produção de determinados bens e maior
dificuldade (menor eficiência) na produção de outros bens, o
que significa que a produção de um bem implica o custo de
oportunidade da produção de outro. Assim como entre dois países
um é mais eficiente na produção de um grupo de bens e outro país
é mais eficiente na produção de outro grupo de bens, de maneira
que é interessante para ambos que comercializem entre si vendendo
o bem em que possuem maior eficiência produtiva. Krugman
e Obstfeld (2005, p. 8) resumem esse pensamento na seguinte
sentença: “Essa diferença entre custos de oportunidade permite um
rearranjo mutuamente benéfico da produção mundial”.

A concentração de cada país na produção de determinados


bens também proporciona ganhos de eficiência relacionados
à especialização, o que todos os autores afirmam e está
bem resumido na seguinte frase: “A maior especialização
é mais eficiente, isto é, aumenta o produto total.”
(KINDLEBERGER,1976, p.129).

Unidade 1 65
Universidade do Sul de Santa Catarina

É a especialização na produção de determinados bens que explica


outra teoria amplamente aceita: a da vantagem comparativa,
formulada por David Ricardo. Segundo a teoria da vantagem
comparativa, em um modelo com dois produtos e duas nações,
ainda que uma nação tivesse uma desvantagem absoluta na
produção de ambas as mercadorias em relação à outra nação,
mesmo assim poderia haver comércio mutuamente vantajoso
devido ao aumento de eficiência advindo da especialização.

De maneira geral, o comércio internacional é interessante, mas


cada caso é um caso e existem outras várias questões envolvidas
no comércio internacional, como a defesa de uma indústria
nascente, que ainda não atingiu sua maturidade, não desenvolveu
seu potencial pleno e, portanto, sua eficiência produtiva normal.

Esse é apenas um exemplo de porque houve o surgimento da


política comercial. A decisão em relação à política comercial
também traz vários efeitos que devem ser ponderados para que
seja realizada uma política mais benéfica para o país. Os efeitos
da aplicação de tarifas serão analisados mais adiante.

A tarifa é uma forma de política comercial, consistindo na prática


em um imposto que incide sobre a importação de um bem de
consumo ou de capital, nas palavras de Krugman e Obstfeld
(2005, p. 139): “A tarifa, a mais simples das políticas comerciais,
é um imposto cobrado quando um bem é importado.”

O principal efeito da tarifa, o mais imediato é o aumento do


preço do bem sobre o qual incide, nas palavras de Bo Sodersten
(1994, p. 329): “o efeito da tarifa é aumentar o preço do bem
sobre o qual o imposto é cobrado.”

Como já demonstrado anteriormente, uma tarifa afeta a


economia em vários aspectos, conforme Bo Sodersten (1994,
p.329) “uma tarifa afeta os preços, o consumo, a produção e as
importações.”

As tarifas podem ser específicas ou ad valorem. As específicas


são aquelas que incidem sobre a unidade de bem importado,
enquanto a ad valorem é cobrada proporcionalmente ao valor
do produto importado, consistindo seu valor numa porcentagem
do preço do produto importado. No caso estudado do presente

66
Política e Planejamento Econômico

trabalho que é o setor fruticultor, mais precisamente de sucos


concentrados de laranja, as tarifas que incidem são ad valorem.

O que se espera de uma tarifa primordialmente é que ela reduza


o volume importado de determinado bem, devido ao aumento do
seu preço no mercado interno decorrente da incidência da tarifa:
“Quando a tarifa é cobrada sobre o bem, esperamos que seu preço
no mercado interno aumente, diminuindo o consumo do bem e
fazendo as importações caírem.” (BO SODERSTEN, 1994, p.329).

O mecanismo da redução do preço do bem importado no


mercado interno funciona ao pressionar os exportadores
externos que, devido à incidência da tarifa, veem a demanda de
seu produto cair. Esses exportadores externos tendem então a
diminuir o preço do bem na busca da recuperação de mercado
perdido por causa das tarifas. Isso equivale a um aumento de
competitividade artificial das empresas nacionais, pois os termos
de troca irão melhorar para o país que cobra a tarifa.

Como consequência há uma melhoria na renda real do país


que cobra a tarifa: há um aumento da produção interna, pois
devido à cobrança de tarifas, a indústria doméstica torna-se mais
competitiva (competitividade artificial).

Benefício do aumento da renda real versus custo de proteção:


voltando ao ponto dos efeitos das tarifas mais especificamente,
Kindleberger divide os efeitos em oito categorias de efeitos que
influem no comércio exterior: o efeito protetor; de consumo; da
receita fiscal; da redistribuição; das relações de troca; competitivo
da renda; do balanço de pagamentos. Vejamos cada um deles.

a) Efeito consumo: o efeito consumo é geralmente adverso,


ou seja, ele geralmente beneficia um setor ou região
geográfica em detrimento de outros setores ou regiões.
Ele ocorre da seguinte forma: suponha um país que
tenha uma produção de tecidos na sua região norte e
que é protegida por barreira tarifária. Esse setor será
privilegiado, enquanto as demais regiões terão que pagar
mais caro para consumir tecido do que se não houvesse
essa barreira tarifária. Nesse caso protege-se a indústria
de tecido em detrimento do nível de consumo interno de
tecidos.

Unidade 1 67
Universidade do Sul de Santa Catarina

b) Efeito da receita fiscal: as tarifas também são uma forma


de o governo arrecadar fundos. Logo quanto maior for
a quantidade de itens tarifados e quanto maior for o
valor da tarifa, seja ela específica ou ad valorem, maior a
receita do governo. Logo, quanto mais subdesenvolvido
for um país, mais ele tende a obter receitas de tarifas
alfandegárias devido à necessidade de financiamento
característica dessa classe de país.

c) Efeito da redistribuição: o livre comércio abaixa


o preço do fator abundante e eleva o preço do fator
escasso. Apesar do aumento na especialização aumentar
a eficiência e o produto total, há uma redistribuição da
renda em favor do capital em relação ao trabalho.

d) Efeito das relações de troca: em circunstâncias


apropriadas o país pode obter as importações com um
preço mais baixo. Um exemplo de como isso é possível
é quando dois países têm elasticidades da procura e da
oferta bem semelhantes. Nesse caso a tarifa irá elevar
parcialmente o preço no país importador e o abaixará
parcialmente no país exportador. Mas essa relação é
mutuamente benéfica, porque se o país importador puder
ignorar o efeito da redistribuição, o efeito da receita fiscal
é lançado em parte sobre os produtores.

Especifica-se matematicamente agora a expressão das


“relações de troca”, ou “termos de troca” conforme alguns
autores. Matematicamente, o termo de troca é a taxa à qual as
exportações são trocadas pelas importações. Essa taxa é dada
pela divisão entre o índice de preços resultante do valor médio
unitário das exportações dividido pelo índice de preços resultante
do valor médio unitário das importações.

e) Efeito competitivo: consiste em tarifar produtos


estrangeiros que são importados para que os produtos
nacionais se tornem competitivos. Mas há custos
econômicos na utilização de tarifas, chamado de
custo de proteção citado por Bo Sodersten (1994,
p.330). Há também uma grande controvérsia em
relação a esse efeito que diz respeito à acomodação das
indústrias protegidas pelas tarifas no sentido de não se
desenvolverem tecnologicamente a fim de tornarem-se
mais competitivas.

68
Política e Planejamento Econômico

f) Efeito no balanço de pagamentos: é diretamente


afetado pela aplicação de tarifas aos bens importados,
pois com a tarifa o bem importado torna-se mais caro
e logo sua demanda no mercado interno cai. Com
a redução do volume de bens importados a balança
comercial torna-se menor e a balança comercial
torna-se mais favorável. O efeito competitivo na visão
de Kindleberger é o seguinte: “Uma tarifa, mais do
que a posição de livre comércio, pode fazer que o preço
baixe em vez de subir, e ter proteção negativa em vez de
positiva, efeitos de redistribuição e consumo positivos.”
(KINDLEBERGER,1976, p.137).

g) Efeito renda: é uma sequência do efeito na balança


de pagamentos. É muito simples: como os produtos
importados ficam mais caros, compra-se o produto
nacional equivalente. “A renda que não é despendida no
exterior com certeza não é poupada, a maior parte será
gasta internamente” (KINDLEBERGER, 1976, p.138).
Há então um efeito de aumento da demanda efetiva,
o que, havendo recursos ociosos, aumenta a renda e o
emprego no país protegido pela tarifa.

A política comercial, assim como a política cambial, deve


ser executada em linha com outra importante política de
desenvolvimento, a política industrial.

Política industrial: estruturando a economia nacional


A política industrial pode ser definida como o conjunto de
incentivos e medidas de regulação da cadeira produtiva de um
país. As ações de política industrial podem ser adotadas através
de novas legislações, abertura de linhas de crédito e planos de
incentivo para as atividades de PD&I (KUPFER, 2003).

Essa intervenção pode ser entendida como um conjunto de ações,


como incentivos e regulações realizadas pelo poder público de
forma que influenciam as decisões de investimento ao modificar
o interesse dos agentes privados alterando a alocação inter e
intrassetorial de recursos, influenciando a estrutura produtiva e
patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econômicos.

Unidade 1 69
Universidade do Sul de Santa Catarina

A política tem como meta a melhor alocação e eficiência


produtiva em setores chaves da economia, ou em setores que
estejam em dificuldade por questões conjunturais, como o
caso do setor exportador quando há uma apreciação da moeda
nacional frente à moeda estrangeira.

Neste sentido, se divide o tipo de indústria em três categorias:


indústrias com grande poder de encadeamento, que se localizam
no meio da cadeia produtiva e são denominadas de grande
empresa, em que um aumento na atividade produtiva estimularia
toda uma cadeia; indústria com grande dinamismo e potencial,
que reage rapidamente a pequenos estímulos e pode aumentar de
maneira mais célere a renda per capita; indústrias nascentes, que ao
surgirem podem apresentar custos elevados ao de outros países.

Há um grande debate em torno da política industrial, pois fica


o questionamento sobre até que ponto o Estado pode intervir
na economia, o que pode gerar desequilíbrio no curto prazo. De
acordo com o consenso de Washington, adotado pelos países de
economia capitalista, os Estados devem adotar algumas medidas
para evitar o mal funcionamento do mercado:

1. disciplina fiscal;
2. gastos públicos prioritários em educação e infraestrutura;
3. reforma fiscal, com aumento da base tributária e redução
das alíquotas;
4. liberalização financeira, que permite maior investimento
externo direto;
5. liberalização cambial, que permite maior integração
econômica e unificação do câmbio;
6. liberalização comercial, com a redução de tarifas e
barreiras alfandegárias e não alfandegárias;
7. liberalização da conta corrente, para evitar restrições à
entrada e saída de IDE e IPE;
8. privatizações;
9. desregulamentação;
10. direito à propriedade intelectual.

70
Política e Planejamento Econômico

Ou seja, em nenhum desses conselhos consta a atuação do


governo no mercado.

Por essa razão, a política industrial deve ser adotada sob a ótica
das falhas de mercado, através de ações desenvolvimentistas
voltadas à competição para inovar. No caso das falhas de
mercado, o governo deve atuar de forma a corrigir os problemas
existentes no mercado, buscando tornar competitivas as empresas
nele atuantes. Neste setor, é muito comum a existência de
oligopólios e monopólios estatais, em razão das grandes barreiras
à entrada e baixa eficiência em regimes de concorrência.

Mas o governo também pode intervir no caso de externalidades,


quando, por exemplo, alguma variável exógena ao setor prejudica
seu pleno funcionamento. Quando, por exemplo, acontece uma
seca que prejudica a cadeia produtiva do suco de laranja. O
governo pode intervir reduzindo impostos ou aumentando a linha
de crédito para o setor, até que a situação se normalize.

Quadro 1.6 – Instrumentos de política industrial


Instrumentos de Política Industrial
Afetam as indústrias de formas diferentes, já que seus determinantes têm
um alcance “global”, pois buscam o melhor para a economia como um todo
e não privilegiam indústrias específicas, dentre as principais características
Horizontal dessa política, pode-se citar: incentivos fiscais e financeiros para gastos
com pesquisas que priorizem inovações, crédito em longo prazo além de
estímulos à exportação e financiamento para importações e compras do
governo em ambientes regionais.
As ações são restritas a setores da economia, com programas de
desenvolvimento específico. Em geral, esses programas apoiam as indústrias
de maior valor agregado, privilegiando indústrias específicas a partir de
Verticais decisões do estado em alocar seus investimentos em determinados setores
dinâmicos e estratégicos da economia, dentre eles: as indústrias com
grande valor agregado, que demandariam trabalhadores mais qualificados,
proporcionando um aumento da renda per capita.
Fonte: elaboração do autor (2012).

O apoio às indústrias depende do foco de atuação do governo.


Por exemplo, ao receber incentivos, grandes empresas têm a
possibilidade de aumentar a escala de produção, o que reduz o
custo final do produto. Mas, há também o caso das pequenas
e médias empresas que, ao receberem incentivos e por serem

Unidade 1 71
Universidade do Sul de Santa Catarina

mais flexíveis, conseguem mais rapidamente absorver as novas


tecnologias, resultando em maior eficiência produtiva e produtos
diferenciados, agregando valor ao produto final.

Há um debate muito grande sobre o papel de cada agente


econômico na política industrial de um país, mas não faz
sentido o debate relativo à polarização de papéis entre Estado
e Mercado na Economia, pois cada um tem sua importância
no conjunto. O mecanismo de mercado se mostra eficiente em
muitas situações promovendo uma alocação eficiente de recursos,
porém em diversas situações já apresentadas ao longo do estudo
da economia industrial, o mercado não é eficiente. Nessas
situações é impreterível a atuação do Estado. A questão é qual
a intensidade dessa atuação, se ela deve ser pró-ativa ou apenas
reativa.

A intervenção ou participação do Estado na promoção das


atividades produtivas de um país é abordada sob três óticas: a de
falhas de mercado, a desenvolvimentista e a evolucionista.

A política industrial sob a ótica das falhas de mercado


Sob a ótica de falhas de mercado, a política industrial é passiva
e só deve ocorrer quando estiver caracterizada uma situação de
funcionamento subótimo da alocação realizada via mercado
competitivo, o que ocorre geralmente quando:

1. a estrutura de mercado não é competitiva, que é o caso


dos monopólios e oligopólios, em que deve haver uma
política de regulação ou concorrência;

2. quando ocorrem externalidades, que são relacionadas às


interações entre diferentes atividades, quando uma atividade
influencia positiva ou negativamente outra atividade. Nesse
caso pode haver falha no sistema de mercado;

3. quando se trata de um bem público, pois o Estado não


tem benefícios em oferecer bens públicos, não há uma
motivação intrínseca no Estado para o fornecimento
desses bens públicos;

72
Política e Planejamento Econômico

4. quando há direitos de propriedade comuns ou difusa: quando


há recursos naturais sendo explorados predatoriamente
se um agente muda sua conduta obedecendo padrões que
assegurarão uma exploração mais racional, há o temor de que
seus concorrentes não ajam da mesma maneira e ele fique
em desvantagem, nesse caso faz-se necessária uma política
industrial elaborada pelo Estado;

5. quando há diferenças entre as taxas de preferências


intertemporais sociais e privadas, que dizem respeito a
quando agentes privados e a sociedade têm preferentes entre
consumo presente ou futuro.

Assim como a macroeconomia é caracterizada pela sua vertente ortodoxa


ou heterodoxa, a política industrial também possui suas correntes de
pensamento que interferem diretamente nas ações do governo.

A política industrial desenvolvimentista


A corrente desenvolvimentista leva em consideração a necessidade de
adoção de políticas industriais através de três conjuntos de elementos:
o contexto específico, que são as características específicas da nação;
o tempo histórico, que compreende o estágio de desenvolvimento
econômico; e o contexto internacional, no que tange a aceitação ou
reação às políticas industriais.

No caso da ótica desenvolvimentista, o estado assume papel ativo


na produção, como foi o caso do Brasil, quando o Estado assumiu
a instalação das indústrias de base, elevando a produção de bens de
capital ao ponto de resultar em economia crescente de escala e maior
processo de aprendizagem. Nesses casos, o governo pode assumir
uma posição temporária.

Sob esta ótica a intervenção do Estado na elaboração e


implementação dessas políticas industriais deve ser ativa e não
apenas passiva/corretiva. Essa visão decorre do entendimento de
que o Estado deve promover e sustentar o desenvolvimento, que
significa taxas de crescimento altas e sustentadas e mudanças no
sistema produtivo. Assim, a fim de maximizar a potencialidade
de desenvolvimento, o Estado atua com políticas industriais que
organizam melhor o sistema produtivo.

Unidade 1 73
Universidade do Sul de Santa Catarina

Política industrial pela ótica evolucionista


No caso da ótica evolucionista, o Estado atua no processo de
cooperação interfirmas, buscando a consolidação de Arranjos
Produtivos Locais com vistas ao desenvolvimento de sinergias
locais, além da ampliação da qualidade do ambiente institucional.
Nesta ótica, o governo pode determinar linhas de crédito
específicas para o APL, pode realizar parcerias para capacitação
da mão de obra, pode reduzir os marcos legais para o comércio
exterior etc.

Essa ótica destaca-se pela relação existente entre a estrutura de


mercado, a estratégia empresarial e o progresso técnico, além
da correlação entre a estrutura e as estratégias empresariais.
Essa ótica assume a assimetria de informações e ressalta o
que já foi estudado sobre a motivação das empresas em um
mercado competitivo, ou seja, a criação de assimetrias (vantagens
competitivas) que possam resultar em algum poder de mercado
por parte dessas empresas. Dentro dessa ótica de política
industrial, podemos citar quatro pontos chave:

1. Concorrência pede inovação tecnológica,


concentrando-se em ambientes onde a competição ocorre
via preços, e qualquer redução nos custos torna-se uma
vantagem.

2. Inter-relações entre agentes econômicos, priorizando o


aprendizado da empresa através de parcerias com outras
instituições.

3. Estratégias, capacitação e desempenho que tornariam


mais eficaz a alocação de recursos tecnológicos em
relação ao ambiente competitivo e às estratégias que a
empresa deve assumir.

4. Importância do ambiente e processo seletivo, referindo a


importância da tecnologia ao longo do tempo e a maneira
pela qual ela se torna uma referência constante para a
conduta das empresas.

74
Política e Planejamento Econômico

Com isso o principal aspecto dessa ótica é o investimento em


inovações, cabendo ao Estado reduzir as incertezas relativas a
esse investimento, estimular as empresas a desenvolver novas
capacitações e a aliança de empresas em busca desse aumento
das capacitações. Dentre algumas atitudes do Estado referente
ao papel intervencionista, podemos citar: incentivos fiscais
a pesquisas tecnológicas, financiamento para a pesquisa de
inovações, garantia da propriedade privada dos investimentos
tecnológicos, entre outros.

Neste aspecto, a política macroeconômica pode afetar a política


industrial. Mas não são os únicos instrumentos: alterações da
taxa de câmbio também impactam diretamente na política
industrial, a redução na taxa de câmbio pode favorecer a
importação e a transferência de tecnologia fundamental para o
processo de inovação.
Outro fator é a taxa de juros, em que taxas de juros mais baixas
proporcionam maiores volumes de investimentos, favorecendo
o surgimento de novas empresas e com isso suscetível de
novas políticas industriais. Por fim, a atuação do mercado no
desenvolvimento social (educação e saúde) e econômico através de
investimentos em infraestrutura, ciências e tecnologia.

Política industrial nos países desenvolvidos


Os países da OCDE buscaram fortalecer e consolidar a
competitividade de suas indústrias no mercado internacional. As
principais medidas de apoio estão relacionadas ao aumento da
competitividade externa, dentre elas podemos citar:

1. Medidas que auxiliem as exportações (através de


financiamentos de investimento produtivo), redução
de setores que estejam apresentando pequenas taxas
de competitividade e com isso prejudicando todo o
desempenho da indústria, reestruturação de setores que
seriam prejudicados com a concorrência internacional e
apoio a fusões e aquisições de empresas que enfrentem
dificuldades financeiras.

Unidade 1 75
Universidade do Sul de Santa Catarina

2. Medidas de apoio a P&D, reduzindo tributos relativos


a atividades de desenvolvimento de novas tecnologias e
reforçando os investimentos das empresas nessa área.

3. Políticas regionais que priorizem regiões


subdesenvolvidas e apoiem pequenas e médias
empresas, através de diferenciação fiscal e estímulos à
modernização do ambiente institucional.

Políticas industriais adotadas no Brasil a partir de 1990


No Brasil as políticas de apoio industrial começaram com
a grande depressão dos anos de 1930 e a queda da renda
proveniente do café, que seria utilizada na compra de bens
internacionais. Nesse contexto iniciou-se o estímulo à produção
interna de bens de consumo duráveis e não duráveis, visando criar
e estabelecer uma forte capacidade em setores produtivos locais.
Dentre as principais características, temos:

1. A proliferação do Estado na atividade produtiva seja em


setores de infraestrutura ou de transformação.

2. O protecionismo àa indústria nascente através de


políticas comerciais que resultam em barreiras não
tarifárias.

3. Atração de investimentos estrangeiros, para a criação


de empresas transnacionais ou a criação de joint-vetures
em setores estratégicos, entre as empresas estrangeiras e
empresas nacionais (estatais ou privadas).

4. Incentivos fiscais a setores de grande prioridade e a


determinadas regiões, visando um desenvolvimento
equitativo entre elas.

A partir de 1990 com o governo Collor, o país passa por


uma brusca mudança relativa a políticas industriais; a política
neoliberal adotada consistia em uma maior abertura comercial
através da eliminação de barreiras não tarifárias e a reforma
tributária, favorecendo assim o crescimento das importações,
a desestatização de empresas siderúrgicas e de fertilizantes,

76
Política e Planejamento Econômico

e a desregulamentação de setores industriais além do PBQP


(Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade) que visava
aumentar a produtividade das empresas nacionais através da
implementação de novas técnicas organizacionais, além de
garantir incentivos fiscais para pesquisas desse porte, em especial
na área de informática.

A partir de 1994 com a implementação do real, estabilidade


econômica, redução de tarifas e paridade cambial proporcionaram
uma entrada violenta de produtos internacionais, que regulariam
os preços internos. Nessa época procurou-se proteger indústrias
com grande poder de encadeamento e os incentivos para as
empresas localizadas na zona franca de Manaus.

Regulamentação
A indústria passou por um forte processo de desverticalização
no início dos anos 1990 com a abertura da economia. Esta
desverticalização segmentou etapas e processos da cadeia
produtiva, privatizando setores inteiros da economia, em especial
as indústrias de base, exigindo nossos mecanismos de regulação
do mercado.

A política de regulação é necessária para melhor adaptação ao


processo de internacionalização da economia, tendo quatro
instrumentos básicos:

1. preço ou tarifa;

2. qualidade do serviço;

3. quantidade;

4. segurança.

Na política de preços, o governo estabelece um preço ou uma


tarifa máxima que deve ser praticada pelo setor. Neste caso, se
há aumento da produtividade da empresa, com aumento dos
custos em nível menor que da inflação, a empresa tem ganhos
reais e maior poder de investimento. Em regimes de preço teto,

Unidade 1 77
Universidade do Sul de Santa Catarina

há incidência específica sobre o setor onde a empresa atua, sendo


que o preço pode ser definido a partir de dois critérios:

1. Preço ou Tarifa: custos operacionais + depreciação + taxa


interna de retorno associada ao capital próprio, sendo que
esta considera o custo de oportunidades e os riscos do
negócio.

2. Preço Teto: governo determinar preço teto e empresas


precisam se adequar para garantir a prestação de serviços
ao preço determinado.

Em ambos os casos, pode haver desestímulo de investimentos


em razão da sua taxa interna de retorno ser regulada por ações do
governo, caso a empresa identifique outras áreas de investimentos
mais rentáveis e com menor risco.

Toda essa atividade é regulamentada e fiscalizada pelas agências


de monitoramento, no Brasil as mais conhecidas são a Agência
Nacional de Telecomunicações - ANATEL, Agência Nacional
de Energia Elétrica - ANEEL e Agência Nacional de Aviação
Civil - ANAC. Mas, o que agências fazem?

1. coíbem práticas anticompetitivas no mercado;

2. disciplinam a entrada de novos concorrentes;

3. arbitram conceitos entre ofertantes e consumidores;

4. estimulam a concorrência.

Uma das principais mudanças nas agências ocorreu após o


governo modificar a remuneração dos investimentos, sendo que
anteriormente havia remuneração garantida aos investimentos
realizados. Esta metodologia levava ao superinvestimento, visto a
remuneração garantida e o planejamento centralizado para redução
dos custos de transação, o que prejudicava o processo de inovação.

Hoje, a remuneração é proporcional ao risco que a


empresa assumiu ao realizar investimento, o planejamento
é descentralizado e há forte competição nos setores
regulamentados, o que está resultando no aumento da

78
Política e Planejamento Econômico

produtividade e na eficiência dos serviços prestados pelas


empresas que atuam em setores privatizados pelo governo.

As privatizações tiveram impacto na política fiscal do governo,


pois como visto, houve aumento de receita em razão da venda
de ativos. E hoje ela ainda interfere em outras políticas, como
a comercial, em razão das empresas multinacionais que se
instalaram no Brasil a partir desse processo e na política cambial,
em razão da necessidade de ajustes no câmbio para garantir
a rentabilidade em termos de dólar dessas empresas, além de
beneficiar o ingresso de Investimento Direto Externo.

Limitações das políticas econômicas


Além de complexa implementação, das questões burocráticas
e técnicas, as políticas econômicas encontram limitações
econômicas quanto ao seu processo de implementação
(BLANCHARD, 2007).

1. O primeiro limitante corresponde a própria natureza


da intervenção, ou seja, o governo não possui amplos
poderes para intervir de forma segura e totalmente eficaz
no mercado, visto que há outras forças existentes que
podem deslocar os objetivos da política econômica do
governo. Segundo Pereira (1988, p. 12), “o poder efetivo
que o governo tem de manipular esses instrumentos
é limitado porque as leis econômicas são mais fortes”.
O autor cita, em especial, as forças exercidas pelos
grandes capitais, que ao se deslocarem causam grande
instabilidade.

2. A segunda limitação corresponde à grande interconexão


e interdependência entre os sistemas econômicos dos
países. Este exemplo fica mais evidente quando tratamos
de política cambial. Qualquer alteração de política
cambial em um país que é parceiro comercial pode
ter impacto direto na economia nacional, podendo
resultar em um momento de aumento ou redução da
corrente de comércio. Obviamente que esta limitação

Unidade 1 79
Universidade do Sul de Santa Catarina

tem maior ou menor grau de acordo com o regime


de abertura da economia: quanto maior o grau de
globalização da economia, maior será os efeitos que
ela pode sofrer ou exercer ao implementar sua política
econômica. Além desses fatores, a limitação ocorre
quanto à homogeneidade da instituição, do processo e
cadeia produtiva, da capacidade empresarial dos agentes,
da capacidade de inovação e, principalmente, pelo
número de multinacionais presentes no país, visto sua
interdependência com as matrizes.

3. A terceira limitação corresponde ao próprio caráter


dinâmico da economia, ou seja, ela está em constante
processo de modificação, incluindo a própria mudança
ocasionada pela implementação da política econômica.
Mas, como muitas políticas são de médio e longo prazo,
temos ainda os ciclos de depressão e crescimento, que
exigem políticas específicas do governo para contornar
esses problemas, podendo haver choques entre políticas
em execução e políticas que precisam ser executadas para
garantir os objetivos do governo.

4. A quarta limitação corresponde aos problemas jurídicos


institucionais que podem surgir com a execução da
política. Por essa razão deve haver total coordenação e
sincronia entre as diferentes instituições do governo,
evitando que objetivos precisem ser modificados durante
o processo de execução, o que pode comprometer toda
efetividade e eficiência da política inicial. Para isto ele
se utiliza de mecanismos de observação da atividade
econômica, que são conhecidos como indicadores
econômicos e que serão tratados no próximo capítulo.

5. A quinta limitação corresponde ao real conhecimento


dos formuladores de política econômica. Como conhecer
importantes indicadores que têm metodologias e
monitoramentos complexos? Como basear decisões em
indicadores que podem não refletir a real situação da
inflação ou desemprego, por exemplo? Este limitante
tende a prejudicar não apenas a formulação de políticas,
como também a formulação de expectativas pelos agentes
econômicos, colocando em xeque a credibilidade dos
governos frente à elaboração de planos de ação.

80
Política e Planejamento Econômico

O trilema federalista
A globalização é um fenômeno que interfere diretamente nos
processos de elaboração de política econômica. Mas é preciso
entender que podemos ter três processos distintos com relação
a este fenômeno. O primeiro é a globalização comercial,
relacionada à redução das barreiras comerciais para melhor
transação de produtos entre países ou blocos econômicos. A
segunda é a globalização produtiva, relacionada ao aumento dos
Investimentos Diretos Externos nos países e, consequentemente,
na maior presença de empresas multinacionais. Por fim, a
globalização financeira, relacionada ao Investimento de Portfólio
Externo e à maior mobilidade do capital.

Essas três modalidades relacionadas à globalização têm impacto


direto na elaboração de políticas públicas dos países, em especial
por elas estarem relacionadas à maior vulnerabilidade externa, em
que os países podem sofrer influência direta de crises originadas
em outros países (efeito contágio) e aumento da dívida externa
para contrabalancear o balanço de pagamentos, que pode
ser negativo em razão da contração de dívida por empresas e
governo, ou da balança comercial, em razão das importações
serem maiores que as exportações.

Figura 1.1 – Federalismo Global

Fonte: elaboração do autor (2012).

Unidade 1 81
Universidade do Sul de Santa Catarina

Os governos vivem neste trilema político, ou seja, o governo


sempre precisa definir se haverá maior ou menor grau de
integração econômica, abrindo mão da soberania jurídico-
institucional do país em troca de maior integração comercial, que
pode gerar maior índice de renda e emprego.

O governo pode também restringir maior integração


internacional, no sentido de mobilidade de capital e pessoas,
podendo sofrer restrições de investimentos internacionais no país,
muitas vezes necessárias para garantir o nível de investimento em
face da menor taxa de poupança.

E, por fim, o governo pode sucumbir às políticas das massas,


ou seja, não ter qualquer controle sobre essas variáveis em razão
da necessidade de atender a demanda política que, por sua vez,
responde aos anseios populares.

Programa de estímulo à economia do Banco Central dos EUA


Em setembro de 2012 o Federal Reserve (FED - Banco Central
Americano) lançou um programa de estímulo econômico
para incentivar o mercado de trabalho e, consequentemente,
o crescimento do país. Foi uma sinalização de que a política
monetária dos EUA vai atuar para combater os problemas da
crise econômica mundial.

Segundo comunicado do presidente do FED, Ben Bernanke:


“Enquanto a economia parece estar seguindo um caminho de
recuperação modesta, ela não está crescendo rapidamente o
suficiente para gerar progresso significativo na redução da taxa de
desemprego”.

Embora seja uma decisão local dos Estados Unidos, que afeta o
mercado financeiro e de emprego, ela também atinge em cheio
as economias dos países emergentes, pois a compra de títulos
corresponde a uma estratégia expansionista, logo haverá maior
liquidez na economia americana, o que pode se traduzir em
maior fluxo de capital para os países emergentes, como o Brasil,
resultando na apreciação do real frente ao dólar, o que pode
prejudicar o setor exportador do país.

82
Política e Planejamento Econômico

A decisão também tem impacto no mercado financeiro, podendo


gerar maior demanda por títulos da dívida pública ou investimento
de portfólio externo, através de compra de ativos na bolsa de
valores. O fato é que o Brasil pode, também, ter que adotar
políticas econômicas para contrabalancear esta medida americana,
o que pode incluir o aumento de impostos ao capital externo,
que se caracteriza como uma restrição à integração financeira
internacional.

Mas, caso não seja adotada uma medida, os efeitos da forte entrada
de dólar na economia brasileira pode ser contrária à demanda
política dos setores que podem sofrer negativamente com o
impacto da apreciação do real frente ao dólar, além de prejudicar
o federalismo global, tendo em vista o menor grau de integração
comercial em razão da queda das exportações.

Seção 3 - Tópico especial: apresentação de estudos de caso


El Salvador é o menor país da América Central e o único
que não é banhado pela costa do oceano Atlântico. O país
tem aproximadamente seis milhões de habitantes e 21.000
quilômetros quadrados de extensão territorial. Fato curioso é que
aproximadamente 2,5 milhões de salvadorenhos estão espalhados
no mundo, especialmente nos Estados Unidos, Canadá e Itália.

Em termos econômicos, o país se caracteriza por sua alta


dependência de comércio internacional com os Estados Unidos.
Em 2011, 38% das importações vieram dos EUA, sendo que
este país recebeu 46% das exportações salvadorenhas. No mesmo
sentido, os EUA respondem por 33,2% dos Investimentos Diretos
Externos no país, fechando 2011 com US$ 2,75 bilhões.

Unidade 1 83
Universidade do Sul de Santa Catarina

Esta estreita relação comercial é financeira e resultado de três


fatores:

1. mais de dois milhões de salvadorenhos residem nos


Estados Unidos;

2. a existência de um tratado de livre comércio com


os Estados Unidos, que permite a importação sem
pagamento de impostos para produtos não tradicionais
produzidos em El Salvador;

3. os Estados Unidos são o maior parceiro institucional do


país.

El Salvador é um dos maiores produtores de café e de álcool


etílico da América Latina, sendo que estes produtos estão entre
os cinco mais exportados pelo país. No campo da importação,
El Salvador se caracteriza pela forte importação de petróleo
e seus derivados, legumes e bens de consumo não duráveis.
Os principais setores produtivos de El Salvador são: serviços,
agronegócio, indústria metal mecânica, plásticos, químico-
farmacêuticos, alimentos e bebidas. El Salvador era um país
predominantemente agrícola e hoje passa por uma reestruturação
econômica e investimentos massivos para construção e
diversificação da estrutura produtiva. Todo este processo teve
início em 1990, quando houve a assinatura de acordos de paz
entre setores da sociedade do país, terminando uma guerra
civil que durou doze anos e enfraqueceu todas as condições
econômicas e sociais do país.

Durante este período de guerra civil, o crescimento econômico


foi totalmente comprometido, a instabilidade econômica e
jurídica inibiu os investimentos privados e os investimentos
públicos não eram capazes de criar uma infraestrutura para o
desenvolvimento.

Em 1992 foram criados os Programas de Estabilização


Econômica (PEE) e o Programas de Ajuste Estrutural (PAE),
que foram constituídos sob as diretrizes de Washington e
permitiam maior avanço na geração de emprego e renda:

84
Política e Planejamento Econômico

a) abertura comercial;

b) privatização de empresas do Estado;

c) abertura financeira e mobilidade de capital;

d) medidas para atração de investimento direto externo;

e) desmembramento entre a produção e a intervenção do


Estado.

Em suma, o objetivo final do PAE e do PEE era criar as bases


econômicas necessárias para que os mercados interno e externo
garantissem o potencial de crescimento do país e o equilíbrio
da balança de pagamento. No médio prazo, como resultado, era
esperada a redução da pobreza. (EDGAR LARA, 2003).

No entanto, apesar das boas intenções, em El Salvador a


implementação destes programas teve um resultado inverso
do planejado. Por um lado, esperava-se que os programas
dinamizassem a economia, estimulando o mercado para
melhor alocação entre demanda e oferta, regulando os preços e
permitindo que o comércio internacional assumisse um papel
relevante dentro do aparelho produtivo. Dentre as principais
medidas estava o fornecimento de subsídios a determinadas
indústrias, em que a vantagem competitiva dos produtos do país
era mais vantajosa. Na teoria, serviria para preparar as indústrias
para uma inserção bem sucedida no mercado internacional.

O subsídio à exportação (drawback) foi implementado em El


Salvador a partir de 1992. O que era para ser temporário já
perdura por mais de vinte anos e hoje ele está longe de ser uma
medida de política econômica eficaz e saudável para o sistema
produtivo do país.

O principal problema desta medida consistia em devolver ao


exportador o correspondente a 6% do valor total da nota fiscal
para exportações de produtos não tradicionais fora da América
Central. O problema é que essa pauta de exportações corresponde
a 50% das exportações totais do país.

Unidade 1 85
Universidade do Sul de Santa Catarina

O objetivo do subsídio era fortalecer e incentivar a indústria local


para maior inserção dos produtos salvadorenhos no mercado
internacional, pois essa pauta foi amplamente prejudicada durante
a guerra civil.

O que era para ser uma medida temporária se transformou em


uma verdadeira transferência de renda para os exportadores.
Desde 2004, então, o governo também dedicou esforços para
dar subsídios à população em geral, principalmente para gás
de cozinha, eletricidade, transportes públicos e uma bolsa em
dinheiro para mais de 100.000 famílias classificadas que vivem
em situação de extrema pobreza. Embora, socialmente, fossem
políticas bem aceitas, no campo econômico essas medidas
resultaram em um importante aumento do gasto do governo. No
curto prazo elas não significaram melhoria de vida às pessoas e,
em 2012, resultou em uma crise nos fundos de investimento do
governo.

Mais US$100 bilhões de dólares foram solicitados aos


organismos internacionais para estender a cobertura de despesas
correntes e gastos sociais do governo. O país passou por reformas
fiscais em meados de 2011, o que incluiu o pagamento de
impostos de renda pelos cidadãos, mas com a promessa de serem
reintegrados no próximo período fiscal. Está a caminho, também,
um novo imposto sobre transferências bancárias.

Atualmente, há um debate muito grande sobre as questões do


subsídio: Por que não dar subsídio? Os subsídios promoveram
a competitividade dos setores beneficiários? Os subsídios
melhoraram a qualidade de vida das pessoas? Até quando dar
subsídios?

Este é um assunto que está em todas as rodas de debate político


do país, principalmente para ações voltadas à cidadania. Por
exemplo, o subsídio aos transportes públicos tem representado
uma despesa do governo de até US$70 milhões ao ano. Ao
mesmo tempo, a impressão que se tem é que esse montante
não se traduz em redução de tarifas, tão-pouco em melhoria de
serviços à sociedade.

86
Política e Planejamento Econômico

Há uma segunda via de debate que culpa a falta de gestão


eficiente pelos empresários, que insistem que a rentabilidade
do negócio não permite modernizar o negócio ou que novas
unidades de transporte implicam um custo adicional para o
Estado e para a sociedade.

No caso dos subsídios para o gás de cozinha, que teve início em


2011, ele estabelece uma nova metodologia em que o Estado
deduz até $9,10 da conta de energia elétrica de casas que tenham
consumo inferior a 99 quilowatts. O valor subsidia a compra de
gás de cozinha, que tem um preço que varia entre US$12,00 e
US$15,00. Antes do subsídio o Estado limitava o preço teto do
gás de cozinha, que era de até US$5,50.

O problema do subsídio é que empresas filiais e distribuidoras


praticavam o preço teto do governo e recebiam subsídio por isso.
Mas, esta medida acabou gerando contrabando de gás de cozinha
para países vizinhos, pois o regime de concorrência imperfeita
fazia com que, por muitos anos, houvesse uma demanda
demasiadamente alta por esses produtos.

Atualmente, El Salvador passa por um processo de renovação


da sua política econômica. Não só pelos problemas apresentados
até agora, mas também pelos problemas econômicos gerados
pela crise internacional. Atualmente o país tem sua economia
dolarizada, com a intenção de manter a taxa de inflação sob
controle. Outra medida corresponde às questões sociais e de
segurança, pois os altos índices de criminalidade acarretaram
em queda do país no Índice Global de Competitividade 2012
em razão do altos custos dos empregadores para salvaguardar a
segurança.

Contribuição:
Iris Palma. Economista. Graduada pela Universidade Dr.
José Matías Delgado de San Salvador, El Salvador, com
especialização em Comércio Exterior. Professora Universitária,
pesquisadora y consultora de governo eletrônico.

Fontes: Dados Estatísticos do Banco Central de Reserva de El


Salvado.

Unidade 1 87
Universidade do Sul de Santa Catarina

Síntese
Nesta unidade você pôde compreender como as políticas
econômicas interferem no dia a dia das pessoas, das empresas
e dos governos, além de perceber com maior definição como
uma ação de política monetária, fiscal e cambial pode resultar
em benefício a toda a sociedade, e como eles podem influenciar
na geração de empregos, financiamento de bens de consumo,
crescimento da renda.

Você percebeu também que a escolha de políticas públicas


interfere na sociedade e por essa razão é preciso compreender
o cenário macroeconômico nacional e internacional antes de
adotar medidas monetárias ou fiscais, evitando ações que possam
resultar em verdadeiros desastres ao sistema econômico, e que
possam repercutir por anos, inclusive décadas. Analisou também
como as mudanças estruturais estão relacionadas às mudanças em
instituições, sendo políticas de longo prazo em razão do longo
período necessário para incorporação das mudanças no processo
econômico e os objetivos de estabilização estão relacionados ao
estudo de atividade econômica e conhecimento dos indicadores
micro e macroeconômicos.

88
Política e Planejamento Econômico

Atividades de autoavaliação
1) Correlacione os conceitos referentes às políticas monetárias.

1 - Contracionista ( ) Redução da taxa de juros.


2 - Expansionista ( ) Redução da oferta de moeda.
( ) Aumento dos impostos.
( ) Aumento dos gastos do governo.

2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) ao(s) modelo IS-LM:


a) ( ) O consumo é uma variável dos gastos do governo.
b) ( ) Os gastos do governo são uma variável endógena.
c) ( ) O saldo em conta corrente corresponde à diferença entre
exportações e importações.
d) ( ) O modelo IS representa a base monetária da economia.
e) ( ) O modelo LM representa o mercado de bens e serviços.

3) Correlacione os conceitos abaixo:

1 - Política Fiscal ( ) Interfere Diretamente na taxa de juros.


2 - Política Monetária ( ) Promove o desenvolvimento estrutural de
longo prazo.
3 - Política Industrial ( ) Promove integração econômica internacional.
4 - Política Comercial ( ) Tem correlação direta com a dívida pública.

4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas às funções das políticas


econômicas:
( ) Estabilizadora
( ) Reguladora
( ) Provedora de bens e serviços
( ) Redistributiva
( ) Todas as alternativas estão corretas.

Unidade 1 89
Universidade do Sul de Santa Catarina

Saiba mais
Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade
ao consultar as seguintes referências:

BLANCHARD, Olivier. Macroeconomia. 4. ed. São


Paulo (SP): Pearson Education do Brasil, 2007. 602p. ISBN
8576050757

GIACOMONI, James. Orçamento público. 14. ed. ampl., rev. e


atual. São Paulo (SP): Atlas, 2007. 318p. ISBN 9788522447527

MISHKIN, Frederic S. Moedas, bancos e mercados


financeiros. 5. ed. Rio de Janeiro: LTC, 2000. 474p. ISBN
8521611927

RIANI, Flavio. Economia do setor público: uma abordagem


introdutória. 5.ed. São Paulo: LTC, 2009. 231 p. ISBN
9788521616832

90
2
UNIDADE 2

Introdução ao planejamento
econômico

Objetivos de aprendizagem
„„ Conhecer o conceito de planejamento econômico.

„„ Apresentar o planejamento sob a ótica do setor público.

„„ Definir os requisitos necessários ao planejamento do


setor público.

„„ Apresentar casos de sucesso da elaboração e condução


do planejamento.

Seções de estudo
Seção 1 O conceito de planejamento

Seção 2 Planejamento aplicado ao setor público

Seção 3 Requisitos para a elaboração do planejamento no


Brasil

Seção 4 Apresentação de estudos de caso


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de estudo


A intervenção do Estado na economia inicia-se após a Primeira
Guerra Mundial. Em 1921, a União Soviética criou a Comissão
Estatal de Planejamento (GOSPLAN), com o objetivo de
elaborar planos sistemáticos englobando toda a economia. A
comissão foi a responsável pelo primeiro plano econômico
nacional, denominado de Primeiro Plano Quinquenal,
compreendendo o período de 1928 a 1932.

Próximo àquele período, mais precisamente em 1929, a grande


depressão proporciona uma série de mudanças nas economias
capitalistas. A principal delas confere uma maior participação
do Estado no mercado, ou seja, a existência de um Estado
intervencionista. Com isso, os governos ganham papel de
destaque, visto a responsabilidade de regular a atividade
econômica. Sua principal função estava relacionada à manutenção
das taxas de desemprego, inflação e de renda, a níveis que
garantissem o bem-estar econômico da população.

O planejamento econômico surge, então, nas economias


capitalistas, como forma de garantir a alocação eficiente e eficaz
dos recursos. O planejamento passa por uma série de mudanças
no decorrer dos anos, se adaptando às mudanças econômicas e
às correntes de pensamento que foram dominando a economia
nesses quase oitenta anos de história.

No Brasil, o planejamento ganha força após a constituição de


1988, que normatiza os instrumentos de planejamento público:
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Com o controle da
inflação, pós 1994 e novas diretrizes de gestão pós 1999, o Brasil
concretiza poderosos instrumentos de planejamento e gestão para
aplicação mais eficientes dos recursos públicos.

Bons Estudos!

92
Política e Planejamento Econômico

Seção 1 – O conceito de planejamento


A presente unidade aborda a temática do planejamento em sua
forma conceitual, contextual e prática. Mostra-se um conceito
simples de planejamento para as organizações e para o setor
público, com vistas a delinear o tema abordado. Logo após,
faz-se a contextualização do tema de acordo com a abordagem
e instrumentos de apoio à elaboração do planejamento público
no Brasil. Por fim, mostra-se a experiência do Brasil e de outras
nações, para comprovar a importância do planejamento como
recurso para o desenvolvimento (FONTES, 2002).

O planejamento é uma ferramenta de gestão que resulta da


formulação sistemática de um conjunto de decisões que expressa
os anseios individuais ou coletivos, condicionados à escolha
prévia de linhas de ação e objetivos específicos.

Em sua definição mais simples, o planejamento é visto como um


instrumento que define os meios e os recursos necessários para
atingir objetivos estabelecidos pelo governo. Esses objetivos, por
sua vez, são estabelecidos após ampla análise da situação que se
pretende alterar com a execução das ações.

De forma mais ampla, segundo Villaça (2001), o planejamento


visa traduzir um conjunto de ações que envolvem a análise de
problemas e perspectivas, a previsão de medidas com vistas à
consecução de determinados fins, face aos recursos disponíveis,
a avaliação e a correção permanentes dessas ações, na busca
de resultados mais amplos e de maior alcance, voltados para
melhoria das condições de vida.

O planejamento deve ser encarado como a função


inicial de uma gestão e, de acordo com Thompson
(2000, p. 136), a escolha correta dos objetivos é o
primeiro passo desse processo, pois nenhum nível
de eficiência, por maior que ele seja, irá compensar
a escolha equivocada de um objetivo. Quando bem
elaborado, o planejamento resulta na alocação
eficiente e eficaz dos recursos.

Unidade 2 93
Universidade do Sul de Santa Catarina

A eficiência é caracterizada pela maximização dos recursos


alocados, de modo a minimizar os gastos para alcançar os
objetivos. A eficácia é caracterizada pela escolha de objetivos
condizentes com o ambiente. Eficiência e eficácia precisam estar
alinhadas, uma vez que eficiência sem eficácia resulta na não
contemplação de importantes objetivos, tornando, de certa forma,
ineficiente o investimento realizado, pois o ganho de bem-estar
é menor se comparado a um investimento em um objetivo mais
importante.

Já, eficácia sem eficiência resulta no desperdício do recurso


aplicado, não havendo, portanto, maximização do capital, embora
o resultado final contemple os objetivos.

Chiavenato (1994, p.70) menciona que:

[...] eficácia é uma medida normativa do alcance dos


resultados, enquanto eficiência é uma medida normativa
da utilização dos recursos nesse processo. [...] A eficiência
é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência
está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas
devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os
recursos sejam aplicados da forma mais racional possível [...]

Importante destacar que a moderna literatura especializada


incorporou um terceiro conceito, que é mais complexo que
a eficiência e a eficácia, levando em conta a importância do
planejamento para sociedade; o conceito refere-se à efetividade.
Segundo Torres:

[...] efetividade: é o mais complexo dos três conceitos, em


que a preocupação central é averiguar a real necessidade
e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando
claro que setores são beneficiados e em detrimento de que
outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e
oportunidade deve ser a mais democrática, transparente
e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar
a população para a implementação das políticas públicas.
Este conceito não se relaciona estritamente com a ideia de
eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte,
haja vista que nada mais impróprio para a administração
pública do que fazer com eficiência o que simplesmente
não precisa ser feito. (TORRES, 2004, p. 175).

94
Política e Planejamento Econômico

Desta forma, a efetividade pode ser entendida como a


mensuração pelos efeitos gerados pela aplicação da política
pública elencada no planejamento.

Estes conceitos são importantes para elaboração do planejamento,


tanto que o Ministério do Planejamento e outros Estados
elaboraram orientações, manuais e roteiros para elaboração de
seus planejamentos de 2012 a 2015.

A figura 2.1 apresenta a aplicabilidade dos conceitos dentro das


dimensões estratégica, tática e operacional do PPA.

Figura 2.1 - Dimensões do PPA 2012–2015

Fonte: Ministério do Planejamento (2011).

O planejamento está presente no cotidiano da sociedade, pois


todas as atividades desenvolvidas requerem, no mínimo, algum
tipo de planejamento para serem executadas, desde as mais
De acordo com Thompson
simples, em que não há necessidade de um planejamento intenso,
(2000, p. 137), a
até atividades mais complexas, em que o planejamento é essencial Missão é o objetivo
para o sucesso. amplo da organização,
que justifica a sua
Já, dentro das organizações, o planejamento surge como um existência. Seu objetivo
importante instrumento de gestão, pois sua elaboração evita que está ligado aos seus
valores, peculiaridades e
decisões sejam tomadas ao acaso, visto que o planejamento tem,
competências.
por finalidade, contemplar a missão da organização.

Unidade 2 95
Universidade do Sul de Santa Catarina

O fato das organizações serem compostas por grupos, e por


haver um amplo conhecimento do ambiente interno, torna mais
prático o processo de elaboração do planejamento, considerando
que os objetivos devem ser uma tradução concreta da missão da
organização.

Podemos caracterizar como microeconômico o planejamento


elaborado dentro das organizações. Mas o planejamento também
pode ser elaborado em um ambiente macroeconômico.

Dentro da abordagem macroeconômica, os governos centrais


devem utilizar o planejamento como instrumento capaz de
criar as condições necessárias para o crescimento sustentável,
garantindo a estabilidade dos preços, da taxa de juros, da taxa
de câmbio, o crescimento real da renda per capita e do emprego,
além do equilíbrio no balanço de pagamentos (BLANCHARD,
2007). Ou seja, de forma geral, são os mesmos objetivos
estabelecidos pelas políticas econômicas, conforme estudado no
capítulo anterior.

O planejamento a nível macroeconômico deve contemplar,


também, as reformas necessárias para um bom funcionamento
do mercado e desburocratização dos serviços públicos.
Porém, sozinho, o planejamento a nível macroeconômico
se torna ineficaz, não contemplando as ações necessárias ao
desenvolvimento.

Se tentássemos organizar um sistema de planejamento


que pretendesse abranger todos os enfoques e todos
os níveis para análise dos problemas e potenciais de
desenvolvimento, visando a ter onisciência e controle
de tudo o que ocorre na economia, na sociedade e nas
organizações públicas, estaríamos fadados a gerar uma
imensa máquina produtora de papéis, e não de decisões
relevantes; inibiríamos o dinamismo e a criatividade que
possam advir dos sistemas operacionais e dos agentes
setoriais da administração e, assim, faríamos do próprio
planejamento um ponto de estrangulamento a mais no
processo de desenvolvimento. (HADDAD, 1980, p. 33).

96
Política e Planejamento Econômico

O problema inerente ao planejamento macroeconômico


também é relacionado às identidades regionais, ou seja, há
uma série de diferenças entre as regiões pertencentes ao espaço
geográfico de um país, ocasionando diferentes impactos da
política macroeconômica em cada uma delas. Com isso, para
evitar desigualdades no desenvolvimento dessas regiões, e para
promover uma maior integração nacional, é necessário elaborar
outro planejamento, o planejamento regional.

O planejamento econômico deve corrigir problemas causados pela


dinâmica dos mercados, criando um ambiente capaz de atrair
investimentos privados, que seriam induzidos pela transferência
de capital e de tecnologia pelo governo, além da criação de uma
infraestrutura capaz de suportar novos investimentos (FONTES,
2002).

No Brasil, esse tipo de planejamento surgiu através


da parceria entre a União e os estados que, através da
formação de equipes multidisciplinares, delimitariam
as regiões que seriam responsáveis pela formulação
de programas de acordo com algumas características,
como: espaciais, problemas, potencialidade e vantagens
comparativas de cada região (GARCIA, 2000).

Objetivos
Um dos principais objetivos do planejamento governamental é
o de servir como instrumento de desenvolvimento equitativo
das regiões, estabelecendo ações para estimular o crescimento
econômico no médio e longo prazo.

Por ser um instrumento, o planejamento tem sua função


gerencial adaptada para a realidade da administração pública,
visando fornecer as condições necessárias à formulação, execução,
monitoramento e avaliação das ações e planos de governo (REIS,
2004). Esta definição está estritamente associada à formulação
das políticas e ações públicas, em especial aquelas determinadas
por meio de política fiscal.

Unidade 2 97
Universidade do Sul de Santa Catarina

Porém, como foi abordado no capítulo anterior, um dos principais


problemas relacionados às políticas fiscais corresponde à
burocracia necessária à execução fiscal, pois ela está estritamente
associada às disposições impostas pela legislação. Por esta razão,
o planejamento precisa assumir funções específicas estabelecidas
por lei, seguindo todas as normas e diretrizes impostas.

Portanto, mais do que um instrumento para aumentar a alocação


eficiente dos gastos do governo, o planejamento governamental
é uma imposição constitucional. E pode ser um problema ao
governo, pois muitos governantes elaboram o planejamento
público apenas em razão dessa imposição, sem qualquer critério
técnico que traduza em ganhos reais à sociedade as informações
que constam no planejamento público (REIS, 2005).

Esta imposição legal está prevista na Constituição Federal do


Brasil sancionada em 1988, conferindo caráter imperativo ao
planejamento, estabelecendo a obrigatoriedade de formulação de
planos com base no ordenamento e sequenciamento para atingir
os objetivos estabelecidos pelo governo e que são referentes ao
processo social e econômico.

Seção 2 – Planejamento aplicado ao setor público


O planejamento deve ser entendido como uma via de acesso
ao desenvolvimento e sua elaboração deve servir de base para
a formulação de programas e ações que contemplem objetivos
e metas específicas, capazes de alavancar as potencialidades e
equacionar os problemas existentes.

Embora o planejamento seja peça fundamental para o


desenvolvimento, constata-se que o ato de planejar não estava
presente nas práticas das economias capitalistas até 1929, quando
há a quebra da bolsa de Nova Iorque e a crise de superprodução
proporciona uma mudança radical na visão econômica sobre o
mercado.

98
Política e Planejamento Econômico

O modelo econômico vigente teorizava a regulação do mercado


pelos agentes responsáveis pela oferta, ou seja, toda oferta
criara sua demanda. Porém, a crise faz surgir uma nova linha
ideológica, antagônica à Lei de Say, postulando a demanda como
criadora da oferta.

A crise de 1929 coloca em dúvida o modelo econômico defendido


pelos clássicos, a ideia de que os mercados tinham a capacidade
de autorregulação. Na mesma época surge um novo modelo
teorizado por John Maynard Keynes (1936), a Teoria Geral do
Emprego, do Juro e da Moeda, que tem por proposta básica
a intervenção do Estado na economia em resposta à redução
drástica da atividade econômica e consequente queda no bem-
estar da sociedade, tendo o Estado a responsabilidade de
recompor a demanda agregada (OLIVEIRA, 2006).

A Teoria de Keynes inicia o primeiro capítulo da macroeconomia


e do planejamento econômico, visto que o Estado não poderia
intervir com aleatoriedade na economia. Segundo Keynes (1992,
p. 87), a política fiscal deve ser usada como um instrumento
deliberado, a fim de garantir o bom funcionamento da economia
e o aumento do bem-estar da população.

Desta forma, tendo escopo planejar as ações dos governantes,


seria necessário, então, reunir informações sobre o
comportamento e os fundamentos da economia como ponto
de partida para elaboração de planos de governo e programas
de ação que incrementassem a atividade econômica. Esta tem
sido uma prática recorrente nas nações com fito de atuar nos
problemas, ou melhor, gargalos econômicos da sociedade.

Os últimos anos têm sido marcados por debates entre


economistas e policymakers sobre questões relacionadas
à elaboração do planejamento, bem como a modelos de
desenvolvimento e políticas de intervenção. Esse debate não é
novo, pois ele está associado à forma de intervenção do Estado na
economia, mas que ganha especial destaque na atual conjuntura
econômica mundial em razão dos crescentes déficits das
economias mais desenvolvidas.

Unidade 2 99
Universidade do Sul de Santa Catarina

O planejamento, antes de tudo, é um instrumento de gestão que


tem como função a definição de objetivos e formulação de ações
que permitam atingí-los. Segundo Oliveira (2008, p. 17):

O planejamento é, antes de tudo, uma ferramenta de


gestão que resulta da formulação sistemática de um
conjunto de decisões que expressa os anseios individuais
ou coletivos, condicionados à escolha prévia de linhas
de ação e objetivos específicos. Como processo, em
sua forma mais simplória, pode se caracterizar o
planejamento como sendo a identificação de problemas,
o estabelecimento de objetivos e o acompanhamento dos
resultados.

Segundo Pereira (1999, p. 120), o planejamento deve servir como


via de acesso ao desenvolvimento, sua elaboração deve contemplar
a formulação de programas e ações capazes de atingir objetivos
e metas específicas previamente estabelecidas, permitindo
alavancar as potencialidades e equacionar os problemas
existentes.

O autor ressalta a importância de elaborar um planejamento


executável e contínuo, pois o planejamento não deve ser visto
apenas como uma obrigação jurídica. O autor trabalha com
a ideia da seleção racional de objetivos, ou seja, a escolha dos
objetivos deve envolver um método e uma linha de ação baseada
na racionalidade.

Para Haddad (1980, p. 32), o ato de planejar está intimamente


ligado à escassez de recursos na sociedade, que demanda serviços
do setor público, exigindo uma maior complexidade e seriedade
na elaboração de planos capazes de suprir as demandas mais
imediatas. Com isso, planejar se torna peça chave no processo de
desenvolvimento.

Para que um sistema de planejamento funcione com


eficácia, necessitamos de recursos humanos altamente
qualificados e experientes, capacidade gerencial bem
distribuída em sólidas instituições públicas e existência
de certa folga de recursos financeiros para enfrentar
situações imprevistas ou estimular programas inovadores
etc. (HADDAD, 1980, p. 32).

100
Política e Planejamento Econômico

Sendo assim, os planejadores necessitam estar aptos a identificar


as demandas da sociedade e, de acordo com as potencialidades e
a prioridade na solução dos problemas, formularem programas e
ações que contemplem os anseios expostos.

Requer-se ainda mais capacitação dos planejadores quando o


ato de planejar é prejudicado pela limitação de recursos para
execução de programas ou ações, havendo a necessidade,
portanto, da maximização dos recursos disponíveis ou da
prospecção de fontes de financiamento, que poderiam ser
utilizadas como alternativa à limitação orçamentária.

O autor também menciona o planejamento como um


instrumento de interação, devendo ser um “processo aberto
de negociação permanente entre o Estado e as instituições da
sociedade civil” (HADDAD, 1980, p. 42).

O processo de planejamento surge da necessidade de alocar


de modo eficaz os recursos, garantindo a maximização dos
investimentos e a melhora dos serviços públicos oferecidos. O
planejamento também é visto como um processo de decisão
antecipada, sendo o ato de planejar anterior à ação.

Para Pereira (1999, p. 113) a elaboração de um plano deve conter


quatro fases.

„„ A primeira fase é a do planejamento, sendo composta


pela identificação de problemas, fixação de objetivos e
pela formulação de diretrizes capazes de promover o
desenvolvimento.

„„ A segunda fase contempla a execução das propostas


apresentadas.

„„ O controle e a avaliação da execução compõem a


terceira e a quarta fases, respectivamente. Pereira (1999,
p. 113) destaca a importância desse processo para o
desenvolvimento. Segundo o autor:

[...] o processo de elaboração, execução e controle de


um plano de desenvolvimento, a partir do qual se
fixam objetivos gerais e metas específicas, assim como
a ordenação do elenco de decisões e providências

Unidade 2 101
Universidade do Sul de Santa Catarina

indispensáveis para a consecução desses objetivos. Dessa


forma, o plano de desenvolvimento poderá ser executado
de maneira mais rápida, despendendo menos recursos e
esforços. (PEREIRA, 1999, p. 113).

Metodologias de elaboração de planejamento bem como as


suas fases serão melhor trabalhadas nos capítulos seguintes.
Porém, é importante compreender que o ato de planejar está
sempre associado à análise do ambiente interno e externo, à
identificação de problemas e potenciais que devem ser melhor
trabalhados pelos governos com vistas a efetivar um processo de
desenvolvimento contínuo.

A experiência brasileira de planejamento


A experiência de planejamento no Brasil, principalmente entre os
anos de 1940 e 1970, nos mostra a preocupação do Estado com o
crescimento e a estabilidade da economia, além da modernização
do parque industrial nacional, sendo claramente macros objetivos.

Não se constata nenhuma experiência local de planejamento. O


que mais se aproxima são as tentativas de planejamento regional,
iniciadas em 1960, com a Superintendência do Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE).

De acordo com Abreu (1990), as principais características da


experiência brasileira na elaboração de planos até a constituição
de 1988 são:

1. A primeira experiência de planejamento no Brasil é


datada do início da década de 1930: o Plano Quinquenal
de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional
(1942), que só fora executado pela captação de recursos
provenientes da negociação do governo de Getúlio
Vargas com o governo americano. O plano tinha como
principais objetivos a criação de indústrias, execução de
obras públicas e aparelhamento da defesa nacional. Outro
fruto dessa negociação entraria em vigor no ano de 1943,
através da execução do Plano de Obras e Equipamentos,
plano complementar ao iniciado em 1942.

102
Política e Planejamento Econômico

2. O Plano Salte foi a segunda iniciativa de intervenção


planejada do Estado brasileiro na economia. Foi
durante o governo Eurico Gaspar Dutra e priorizava
investimento nas áreas de saúde, alimentação, transporte
e energia com previsão de investimentos para o período
entre 1949 a 1953. O plano foi levado à votação no
congresso, sendo aprovado em 1950 e oficialmente
abandonado em 1951, por problemas de obtenção de
financiamento para sua execução.

3. A Comissão Mista Brasil - Estados Unidos teve suas


negociações iniciadas em 1950, sendo assinada em 1951
durante o governo de Getúlio Vargas. A comissão visava
o apoio financeiro e técnico, por parte dos Estados
Unidos, para investimentos em defesa, educação, saúde,
agricultura e planejamento econômico. O principal
resultado da comissão foi a criação do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952,
órgão responsável pela captação de recursos externos para
execução de planos privados e públicos em setores básicos
da economia.

4. O Plano de Metas é um marco do planejamento público


no Brasil, pois sua elaboração foi baseada em uma série
de estudos realizados pelo grupo CEPAL/BNDE. O
plano foi implementado durante a gestão de Juscelino
Kubitschek, 1956/61, e estava focado em cinco grandes
áreas: alimentação, educação, energia, indústrias de
base e transporte, incluindo a construção de Brasília.
Sua implementação foi induzida por incentivos fiscais
e políticas cambiais para importação. O plano resultou
na mudança do paradigma industrial do Brasil, antes
predominantemente de Indústrias de Bens de Consumo
Não Durável e Bens de Capital Complementar, sendo,
após o plano, predominantemente de Indústrias de Bens
de Capital e Bens de Consumo Durável. Mas, o plano
resultou em um alto processo inflacionário e descontrole
das contas públicas, ocasionando um elevado déficit
público.

Unidade 2 103
Universidade do Sul de Santa Catarina

5. O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico


e Social, criado pelos economistas Celso Furtado e
Roberto Campos, sob a gestão de João Goulart, foi
apresentado em 1962 e tinha como objetivos o combate
à inflação e a deterioração das contas externas. O plano,
ao contrário dos anteriores, propôs a redução dos gastos
públicos e a correção dos preços defasados, medidas
econômicas que viabilizariam o equilíbrio da economia
e o acesso às linhas de crédito internacional. Porém, o
plano fracassa e o resultado final é o aumento da inflação,
do déficit público e um crescimento pífio do PIB.

6. O PAEG, Programa de Ação Econômica do Governo,


foi instituído durante o regime militar, que chegara ao
poder após o Golpe de 1964. O PAEG foi mais um
plano de ajuste econômico, seus objetivos consistiam
em acelerar o ritmo do crescimento e desenvolvimento
econômico contendo a inflação, o desequilíbrio dos
preços e a tendência do descontrole deficitário do balanço
de pagamentos. O plano também contemplava o lado
social, com programas de redução da desigualdade,
através de investimentos setoriais e regionais e uma nova
política de investimentos, que garantiriam oportunidades
de emprego. A ortodoxia do plano garantiu a redução
da inflação, porém ele não contemplou o crescimento
econômico, além de ser marcado por uma série de
concordatas e falências de empresas nacionais. O
plano também tem um caráter de reformas, instituídas
em 1967 pelo Decreto-Lei n. 200, que promoveu
a descentralização administrativa e a expansão da
administração indireta.

7. O Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e


Social seria mais um marco da experiência brasileira em
planejamento, pois o plano compreendia as perspectivas
do governo brasileiro para variáveis como o consumo
e o investimento privado para, a partir daí, orientar o
investimento federal em setores específicos da economia.
Porém, mudanças políticas ocorridas no período, como a
saída de Castelo Branco e a entrada do Marechal Costa
e Silva na presidência, impossibilitaram a execução do
plano, que compreenderia os anos de 1967 a 1976.

104
Política e Planejamento Econômico

8. O governo do Marechal Costa e Silva foi o responsável


pela elaboração de mais um plano que tinha como
objetivos primordiais a aceleração do desenvolvimento e
a contenção da inflação, sendo ele o Plano Estratégico
de Desenvolvimento, vigente entre os anos de 1968
e 1970. Neste plano, o governo teria a função de
investir, basicamente, em infraestrutura, siderurgia,
mineração, saúde, educação e agricultura, reduzindo,
progressivamente, a participação do Estado na totalidade
dos investimentos da economia. As estratégias adotadas
seriam as mesmas publicadas no Plano Decenal de
Desenvolvimento Econômico e Social. O plano foi
muito bem sucedido no campo econômico, pois saneou
as finanças públicas, possibilitando elaboração e
execução de um plano mais ousado, o Plano Nacional de
Desenvolvimento.

9. O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I


PND), vigente durante o governo Emílio Médici
(1972/74) iniciou o período conhecido por “milagre
econômico”. O plano foi formulado com base no
documento Metas e Bases para a Ação do Governo,
um documento inovador em termos de elaboração de
planos, pois separava a estratégia de desenvolvimento de
sua execução. Os principais objetivos eram: a inserção
do Brasil na mesma geração dos países desenvolvidos,
duplicação da renda per capita até 1980 e promoção do
crescimento econômico a taxas médias entre oito e dez
por cento ao ano. O Plano foi muito bem sucedido, pois
o ambiente externo favorável e a alta capacidade ociosa
das indústrias possibilitaram um rápido crescimento
no curto prazo, além de ter sido fiel ao combate das
disparidades sociais e setoriais.

10. Em 1973 o mundo assistiu a uma disparada nos preços


do barril de petróleo, principal insumo da matriz
energética mundial. Como medida a essa mudança do
cenário externo, entra em vigor, durante o governo de
Ernesto Geisel (1975/79) o Segundo Plano Nacional
de Desenvolvimento (II PND). O plano tinha a meta
de avançar na industrialização por meio do modelo
de substituição de importação, reduzir a dependência

Unidade 2 105
Universidade do Sul de Santa Catarina

externa do petróleo e de elevar a capacidade de


exportação. O plano é marcado por uma preocupação
muito forte com o problema energético, sendo ele o
responsável por estímulos a pesquisas envolvendo o
petróleo e o álcool, além de pesquisas na área nuclear
e hidroelétrica, esta, resultando em Itaipu. O plano foi
muito bem sucedido no que diz respeito ao superávit
comercial e exportação de manufaturados, além da
produção interna de Bens de Capital. Porém, assim
como no I PND, o crescimento se deu à custa do
endividamento, que teria seu ápice em 1979, com o
segundo choque do petróleo, levando o país ao declínio
do desempenho econômico e iniciando um período de
alta inflação.

11. Os planos de estabilização que surgiram entre o II


PND, tais como o III PND e o I PND da Nova
República, e a constituição de 1988, não passaram de
documentos meramente formais, visto que nenhum
deles chegou a ser implementado. A partir de 1988 os
planos de governo passam a ser regidos pelo Artigo 165
da constituição federal e, em 2000, também pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, temas que serão abordados em
capítulos subsequentes.

A instabilidade econômica ocorrida no Brasil no período


analisado foi um dos principais problemas encontrados pelos
planejadores. Primeiro, por impossibilitar projeções e dotações
orçamentárias, inviabilizando qualquer tentativa de planejar e
executar planos de médio e longo prazo.
Segundo, os problemas econômicos enfrentados pelo Brasil
dificultavam a captação de recursos externos para a execução
de planos ou programas, o que acabara inviabilizando grandes
obras ou programas que não pudessem ser financiados em
sua totalidade pelo Estado. A falta de estatísticas oficiais, de
planejadores capacitados e o peso da agricultura e do setor
externo na economia, tão voláteis, também foram obstáculos a
serem vencidos na formulação dos primeiros planos.

106
Política e Planejamento Econômico

Algumas características mostram a evolução na elaboração


de planos, como a concepção do Banco Nacional do
Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, conferindo
ao banco o caráter de financiador e órgão responsável pela
captação e empréstimos de recursos para execução de programas
ou empreendimentos contemplados nos planos elaborados pelo
governo. Hoje essa instituição se chama Banco Nacional do
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

A criação do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada


(IPEA), em 1964, também foi um importante marco,
pois contemplava a formação e capacitação de técnicos
capazes de realizar estudos e fornecer informações
para elaboração de planos, que passaram a ter um
caráter mais refinado com a presença desses estudos.
Em 1967, um novo marco com o Decreto-Lei n. 200,
que, dentre outros, criou o Ministério do Planejamento
e Coordenação Geral, sendo este, dotado em caráter
permanente, o planejador oficial da União e, a partir
de 1972, passa a compreender, também, as funções
de elaboração do orçamento e modernização
administrativa. Por fim, a preocupação com o
crescimento sustentável traduzido no II PND em 1975.

A experiência brasileira mostra que todos os planos executados


no Brasil entre o pós-guerra e a implementação do Plano Real,
em 1994, tinham como principais objetivos a estabilização e a
modernização do parque industrial brasileiro.

Mesmo diante das evidências de fracasso de alguns planos, no que


diz respeito à estabilização econômica, podemos constatar o avanço
atingido na industrialização e formação de uma infraestrutura
capaz de induzir novos investimentos privados no país.

Embora o Estado tivesse atuado ativamente na promoção


do crescimento econômico, não se pode afirmar que esse
mesmo Estado tenha atuado de maneira ativa para reduzir a
desigualdade social que, de acordo com Almeida (2004, p. 3),

Unidade 2 107
Universidade do Sul de Santa Catarina

“permaneceu inaceitavelmente desigual [...] em especial nos


terrenos da educação, saúde, e das demais condições de vida
párea os setores mais desfavorecidos da população”.

Com a constituição de 1988, o Brasil ganha importantes


instrumentos de planejamento, visto que ações anteriores a esta
data não seguiam uma regularidade e critérios determinados por
lei ou por alguma normativa. Neste ponto, o orçamento público,
em especial do governo federal, passa a ser elaborado com
menos deficiências, sendo elaborado conforme critérios técnicos
contábeis para determinação de despesas e receitas.

Embora a constituição de 1988 determinasse instrumentos para


elaboração do orçamento, como visto anteriormente, havia um
grande impeditivo para seu pleno exercício: a inflação. Ou seja,
embora houvesse novos instrumentos de planejamento, o Brasil
permanecia com o mesmo problema de décadas anteriores, não
tendo capacidade para determinar receitas e despesas em razão da
inflação galopante até 1994, bem como não tinha contrapartida
em suas ações no planejamento, visto que a intervenção na
economia, para combater a inflação, era recorrente.

Somente em 1998, dez anos depois da aprovação da lei, e com


a inflação controlada, o governo elaborou marcos conceituais e
metodológicos que servissem de base para a construção de um
planejamento público sólido. Naquele ano, o Plano Plurianual
(PPA) e as Leis Orçamentárias ganharam nossos processos
de trabalho, além de metodologias gerenciais e instrumentos
contábeis para auxiliar o governo na elaboração, execução e
avaliação do planejamento.

108
Política e Planejamento Econômico

Seção 3 - Requisitos para a elaboração do planejamento


no Brasil
O Plano Plurianual (PPA) é um documento público que deve ser
elaborado a cada quatro anos, devendo ser elaborado no primeiro
ano da administração de cada governo, com isso, o gestor público
contempla três anos da sua administração mais um ano da
administração do seu subsequente.

O planejamento e o período de vigência do PPA têm origem na


Constituição Federal de 1998, sendo descrito no artigo 165º,
parágrafo 1º: “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.” (p.99). O planejamento deve ser elaborado por todas
as esferas do governo: federal, estadual e municipal. Ou seja,
todos os entes federados devem elaborar o planejamento público,
visto que eles têm responsabilidade fiscal sobre a arrecadação e o
investimento de impostos.

Atualmente, na esfera da União e dos Estados, o Plano


Plurianual em vigência contempla o período entre 2012-2015, já
na esfera municipal, o Plano Plurianual em vigência contempla
No saiba mais estão
o período entre 2010-2013. A diferença entre esses períodos é disponíveis as orientações
decorrente das eleições, onde presidente e governador são eleitos do Ministério do
em anos diferentes das eleições municipais. Planejamento (2011) para
elaboração do PPA 2012
A legislação também prevê a obrigatoriedade do orçamento de - 2015.
cada programa, ou seja, a fixação de despesas e estimação de
receitas que devem ser levadas em conta para o exercício seguinte.
Essa lei foi aprovada em 1964 (Lei 4.320/1964), mas em razão da
conjuntura econômica brasileira ela foi de difícil aplicação.

Com a nova constituição, há um reforço no disposto


da Lei 4.320/1964, que também rege o Plano Plurianual
e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Foi a partir de
1988, com a Constituição Federal, que o planejamento
começa a ser exigido, tornando-se peça fundamental
do orçamento (GARCIA, 2000).

Unidade 2 109
Universidade do Sul de Santa Catarina

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar


101 de quatro de maio de 2000, traz consigo uma nova
modalidade de planejamento, pois sua essência marca a maior
responsabilidade dos gestores públicos, visto que há a percepção
da restrição orçamentária, em que os gestores não podem gastar
mais do que se arrecada. No próximo capítulo falaremos melhor
sobre essa lei e sobre como ela tem impacto direto na elaboração
do planejamento e orçamento público.

O cumprimento da LRF, a Base Estratégica e os Programas


são os elementos essenciais de cada PPA. A Base Estratégica
compreende uma análise e avaliação da real situação do
município, Estado ou país, devendo servir de base para a
definição das ações do governante. Já os programas compreendem
as ações que deverão ser implementadas para que os objetivos do
governo sejam atingidos.

Com isso, o PPA deve analisar os recursos disponíveis para a


execução das atividades do setor público, devendo estabelecer
diretrizes que definam a atuação do gestor público, contemplando
os programas que deverão ser executados pela sua administração,
além da origem dos recursos para implementar esses programas.

O PPA tem por objetivos a clareza e transparência da


administração pública, o levantamento de informações
que resultem em programas que contemplem os
anseios da sociedade, o estabelecimento da relação
entre as ações do governo e a estratégia adotada pelo
governante, a alocação de recursos anuais e a divisão
de atividades por secretarias.

Cada secretaria vai organizar os seus programas de acordo com a


sua linha de atuação e a demanda da sociedade, esses programas
são subdivididos em: programa finalístico (bens e serviços
destinados diretamente à sociedade); programa de serviço ao
Estado (bens e serviços ofertados ao Estado); programa de gestão
de políticas públicas (formulação, coordenação, supervisão,
avaliação e divulgação de políticas públicas); programa de apoio
administrativo (ações de natureza tipicamente administrativa).

110
Política e Planejamento Econômico

Os atributos do programa devem conter: denominação; objetivo;


público-alvo; justificativa; unidade responsável; horizonte
temporal; valor do programa; multissetorial; indicador;
quantidade de indicadores; títulos da ação; tipos de ação; unidade
responsável; forma de implementação da ação; produto; unidade
de medida; meta física; dados financeiros (GARCIA, 2000).

Já os programas de apoio administrativo têm os seguintes


atributos: unidade orçamentária; valor total do programa;
títulos das despesas; manutenção e conservação de bens imóveis;
manutenção de serviços de transportes; manutenção de serviços
administrativos gerais; administração de recursos humanos; ações
de informática; dados situacionais; e restrições.

As despesas administrativas devem estar de acordo com


a metodologia de programação das ações, que exigem sua
segmentação em todos os itens de custo relevantes; instituem-
se critérios precisos para a apropriação; respeitam-se as
proporcionalidades verificadas; mantêm-se tabelas de preços
atualizadas e regionalizadas.

Instrumentos de planejamento
Plano Plurianual: um recurso para o desenvolvimento
O Plano Plurianual é o instrumento base para a elaboração do
orçamento público, devendo estabelecer de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as
despesas de capital e outras decorrentes dela.

Conforme descrito no subitem anterior, a LRF confere uma nova


metodologia de gestão dos recursos públicos, exigindo dos seus
administradores uma maior aptidão no processo de elaboração e
execução do orçamento púbico.

Após a LRF, o processo de elaboração do PPA sofre mudanças,


devendo contemplar as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública. As despesas de capital e outras despesas
correntes, relativas a programas contínuos, também devem estar

Unidade 2 111
Universidade do Sul de Santa Catarina

inclusas nesse plano. Com isso, o PPA figura como recurso de


planejamento estratégico de médio prazo, já que ele é válido por
quatro anos, tendo os seguintes objetivos:

Quadro 2.1 - Objetivos do Plano Plurianual

„„ Definir, com clareza, as metas e prioridades da administração


bem como os resultados empregados;
„„ Organizar, em programas, as ações que resultem na oferta de
bens ou serviços que atendam demandas da sociedade;
„„ Estabelecer a necessária relação entre os programas a serem
desenvolvidos e a orientação estratégica de governo;
„„ Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais,
compatível com as metas e recursos do Plano;
„„ Facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo
responsabilidade pelo monitoramento destas ações e pelos
resultados obtidos;
„„ Integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo
local;
„„ Estimular parcerias com entidades privadas, na busca de
fontes alternativas para o financiamento dos programas;
„„ Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e
gastos do governo;
„„ Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados
obtidos.

Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2012).

Desta forma, o PPA deixa de ser apenas um documento que tem


a missão de cumprir as obrigações impostas pela constituição
e passa a ser visto como um recurso capaz de ordenar ações
governamentais que contemplem metas e objetivos fixados.

Faz-se necessário, além de contemplar os objetivos, um amplo


conhecimento do ambiente de aplicação, pois o planejador deve
estar atento às mudanças que acontecerão no ambiente em razão
da execução do plano.

112
Política e Planejamento Econômico

No caso, deve se atentar às estratégias do planejamento


municipal, estadual e nacional, de modo a aproveitar os estímulos
do ambiente externo, inerentes à execução dos planejamentos
dessas esferas de poder.

Ao elaborar um PPA, o planejador deve estar atento a dois


elementos essenciais: o primeiro deles é a base estratégica, que se
configura como análise e avaliação da atual situação do ambiente,
além de identificar quais os objetivos que melhor caracterizam a
orientação estratégica do governo.

O segundo elemento é a elaboração de programas, que são os


instrumentos de gestão a serem utilizados para contemplar
as demandas da sociedade, havendo, aqui, a necessidade da
participação popular durante o processo de elaboração dos
programas. Esses programas, por sua vez, são divididos em:

1. programas finalísticos: eles são resultados de bens ou


serviços que são ofertados à população;

2. programas de apoio administrativo: esses programas


contemplam as despesas inerentes à máquina
administrativa.

Sendo assim, fica evidente a separação dos recursos entre aqueles


que serão empregados diretamente para o aumento do bem-estar
da sociedade, daqueles que serão utilizados para manter em
funcionamento a máquina pública.

Outra medida para assegurar a transparência do PPA, exige que


os programas tenham discriminados: denominação; objetivo;
público-alvo; justificativa; unidade responsável; horizonte
temporal; valor do programa; multissetorial; indicador;
quantidade de indicadores; títulos da ação; tipos de ação; unidade
responsável; forma de implementação da ação; produto; unidade
de medida; meta física; dados financeiros.

Segundo Vainer (2001, p. 15), o processo de elaboração do PPA


deve contemplar as seguintes etapas.

Unidade 2 113
Universidade do Sul de Santa Catarina

Quadro 2.2 - Gestão do PPA

„„ elaboração: processo de construção da base estratégica e


de definição dos programas e ações, através dos quais se
materializará a ação do governo e os objetivos referentes à
figura 5. O PPA elaborado será apresentado sob a forma de
projeto de lei, para discussão com o legislativo;
„„ implementação: é a operacionalização do plano aprovado,
através de seus programas, havendo a especificação dos
recursos através dos orçamentos anuais;
„„ monitoramento: processo de acompanhamento da
execução das ações do programa, visando à obtenção
de informações para subsidiar decisões, bem como a
identificação e a correção de problemas;
„„ avaliação: é o acompanhamento dos resultados pretendidos
com o PPA e o processo utilizado para alcançá-los. A
Avaliação do Plano buscará auferir até que ponto as
estratégias adotadas e as políticas públicas desenvolvidas
atendem às demandas da sociedade, que nortearam a
elaboração dos programas integrantes do PPA.

Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2012).

Por fim, segundo Vainer (2001, p. 47), o documento final segue


uma estrutura com a seguinte composição:

a) Mensagem

Deve avaliar a situação e as perspectivas do município, fazendo


uma pequena síntese sobre a orientação estratégica e o critério
utilizado nas projeções realizadas, além de uma análise sobre o
grau de endividamento e a restrição orçamentária.

b) Projeto de Lei

1. disposições preliminares, evidenciando o conteúdo do


PPA;

2. da gestão, discorrendo sobre o encaminhamento de


eventuais alterações nos programas que compõem o
PPA;

114
Política e Planejamento Econômico

3. da avaliação, estabelecendo prazo para envio de relatórios


à Câmara dos Vereadores;

4. aa revisão do plano, dispondo sobre a atualização


periódica do plano;

5. dos programas setoriais, apresentados em anexos


específicos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias: estabelecendo as despesas


A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o primeiro
instrumento de gestão que deriva do PPA; sua elaboração é
anual e visa estabelecer diretrizes descritas no PPA. A LDO é
considerada um valioso instrumento da gestão pública.

Ela estabelece os orçamentos anuais dos programas descritos no


PPA, esses programas são escolhidos pelos legisladores, com ou
sem a participação popular. A obrigatoriedade da participação
popular irá depender de lei própria.

O estabelecimento de metas fiscais da gestão pública é outro


importante ponto da LDO, sendo um instrumento para adequar
o orçamento ao objetivo central da LRF, ou seja, a convergência e
o equilíbrio entre a receita e a despesa.

Além do equilíbrio entre as receitas e as despesas, e da


participação popular na escolha de programas, o gestor deve
determinar critérios para limitação de empenho e definir metas
e riscos fiscais em municípios onde a população ultrapassa o
número de 50.000 habitantes (GARCIA, 2000).

As metas fiscais correspondem às estimativas de receita e despesa,


em valor corrente e constante, e devem presumir o resultado
nominal e primário, sendo base do cálculo da evolução da dívida
pública. Os riscos fiscais correspondem à análise do ambiente
interno e externo e visam identificar fatores de risco que possam
comprometer o equilíbrio fiscal. Por ser um instrumento de
gestão de médio prazo, derivam-se do PPA outros instrumentos
necessários a sua execução, a LDO é um deles, sendo um valioso
instrumento de gestão pública.

Unidade 2 115
Universidade do Sul de Santa Catarina

A LDO também faz parte do planejamento dos entes federados


e sua elaboração deve estar de acordo com as mesmas metas
e diretrizes contidas no PPA. A LDO vai estabelecer os
orçamentos anuais dos programas que estejam de acordo com as
demandas da população, já que os programas são escolhidos pelos
legisladores. A LDO destaca-se também pelo estabelecimento
das metas fiscais da gestão pública.

Segundo Villaça (2001), a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem


as seguintes funções operacionais:

1. compreenderá as metas fiscais e as prioridades da


administração pública, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente;

2. orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual;

3. disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

4. estabelecerá a política de aplicação das agências


financeiras oficiais de fomento.

Por essa razão, a LDO acaba se tornando um importante


instrumento de gestão das finanças públicas, pois sua elaboração
orçamentária deve estar de acordo com o objetivo central da
LRF, ou seja, uma maior convergência e equilíbrio entre as
receitas e as despesas.

A LDO também se caracteriza por ser um importante


instrumento de diálogo entre o governo, representado pelo poder
executivo e a sociedade, representada pelo poder legislativo,
estabelecendo de forma democrática as metas e prioridades
de cada exercício fiscal, desde que, obviamente, elas sejam
compatíveis às diretrizes contempladas pelo PPA.

As metas fiscais devem conter uma estimativa, em valores


correntes e constantes, das receitas e despesas, contemplando,
assim, o resultado nominal e primário, servindo de base para o
cálculo da evolução da dívida pública. Já os riscos fiscais devem
contemplar uma análise apurada dos passivos e riscos inerentes
ao ambiente que, de alguma forma, possam comprometer o
equilíbrio fiscal.

116
Política e Planejamento Econômico

A LDO assume outro importante papel no conjunto de


instrumentos de planejamento, pois ela é a responsável pela
orientação e elaboração da LOA.

Lei Orçamentária Anual: executando o planejamento


A Lei Orçamentária Anual (LOA) também ganha importância
com a aprovação da LRF, pois é ela a responsável pela execução
das ações prioritárias descritas na LDO.

LOA se constitui como um recurso de planejamento de curto


prazo e tem, por fundamento, a previsão de receitas e fixação
de despesas para o orçamento fiscal, para seguridade social e de
investimento das empresas.

Como a LOA contempla a previsão de receitas, faz-se necessário


um estudo mais apurado dos impactos gerados pela execução
do planejamento, pois previsões erradas podem comprometer
a eficiência de todo o processo de planejamento. Usualmente,
utiliza-se a expectativa de inflação somada à expectativa na
variação da receita para prever a receita total de um exercício.

A fixação das despesas precisa estar de acordo com as prioridades


descritas na LDO e com a previsão da receita. Com isso, uma
previsão equivocada pode comprometer a execução da LOA.

A elaboração da LOA também tem de estar de acordo com


outros princípios, que segundo Vainer (2001), são:

1. princípio da universalidade: o orçamento deve


contemplar a descrição de todas as receitas e despesas;

2. princípio da anualidade: o orçamento, ao ser aprovado


pelo legislativo, deve ter um tempo determinado para sua
execução que, no caso brasileiro, é de um ano civil;

3. princípio da unidade orçamentária: deve haver apenas


uma lei orçamentária, independente da descentralização
do governo;

Unidade 2 117
Universidade do Sul de Santa Catarina

4. princípio da exclusividade: a lei deve conter, apenas,


matérias relacionadas à execução orçamentária ou
financeira;

5. princípio do equilíbrio: esse princípio rege o equilíbrio


das contas públicas, permitindo a utilização de crédito
ou de financiamento de longo prazo apenas para
investimento.

A LOA é um instrumento que expressa, para um período


de tempo definido, denominado exercício financeiro, as
políticas, programas de operações do governo e os meios de seu
financiamento.

Assim, a LOA é, essencialmente, um documento que reflete o


planejamento de curto prazo, em que o poder executivo estima
a receita e fixa a despesa da administração pública. É elaborada
em um exercício para, depois de aprovada pelo poder legislativo,
vigorar no exercício seguinte.

Figura 2.2 - Compatibilidade entre os Instrumentos

Fonte: Elaboração dos autores (2012).

O fluxograma acima mostra como os três instrumentos de


planejamento precisam ser compatíveis, com base nas leis
descritas abaixo.

A Constituição de 1988 prevê a utilização de três instrumentos


de planejamento, sendo eles: o PPA, a LDO e a LOA. Os
principais artigos e pontos dos instrumentos de planejamento são:

I. art. 165: dispõe do conteúdo, prazo, elaboração e


organização do PPA;

118
Política e Planejamento Econômico

II. art. 166: prevê que emendas ao projeto da LOA


só podem ser aprovados caso os mesmos estejam
compatíveis com a LDO e o PPA;
III. art. 167: veda o início de um investimento que, durante a
sua execução, ultrapasse um exercício financeiro. Salvos
os casos descritos no PPA ou previstos em lei específica.

O PPA, a LDO e a LOA devem ser elaborados por todos os


níveis de governo, ou seja, o governo federal, o estadual e o
municipal devem elaborar esses documentos com base no que é
descrito na constituição.

O PPA é um instrumento de médio prazo, sendo elaborado


para períodos de quatro anos, correspondendo ao segundo ano
do mandato eletivo até o final do primeiro ano do mandato do
governo subsequente. A LDO e a LOA são instrumentos de
curto prazo, com um ano de duração. Desta forma, o PPA é o
instrumento base para aplicação dos recursos públicos, onde a
LDO deriva diretrizes das ações propostas no PPA e, por sua vez,
a LOA deriva seu orçamento da LDO (NASCIMENTO, 2001).

A LDO deverá ser elaborada com seu conteúdo compatível com o


PPA, que é o plano que a antecede no processo de planejamento,
e com a LOA, que lhe sucede. Ser compatível significa dizer que
os conteúdos desses instrumentos estão se complementando.

A constituição teve impacto direto na vida do cidadão, segundo


Fonseca (2007, p. 246):

A partir de 1988, opera-se no Brasil uma verdadeira


revolução institucional resultante de lutas sociais e
populares que se desenvolveram desde a década de 1970.
Alguns temas-chave, entre inúmeros outros, a sintetizam:
descentralização (sobretudo das políticas públicas),
implicando um novo pacto federativo, donde se destacam
os municípios como entes federativos; participação
popular (canalizada pelos conselhos gestores e também
por mecanismos de participação direta); e ascensão da
cidadania em perspectiva universal (direitos coletivos,
legitimação para punir crimes inafiançáveis contra grupos
sociais específicos, códigos para segmentos vulneráveis da
sociedade brasileira, e de direitos do consumidor).

Unidade 2 119
Universidade do Sul de Santa Catarina

Desta forma, a constituição de 1988 no Brasil, além de impactar


diretamente na gestão pública, dotando aos municípios a
responsabilidade de gestão de alguns impostos, ainda assegurou
maiores direitos aos cidadãos, dentre eles a possibilidade de
maior participação popular, mesmo que indireta, pois o cidadão
participa por meio de conselhos gestores. Desta forma, os
instrumentos de planejamento assegurados por lei (PPA, LDO e
LOA) se enquadram dentro do conceito de planejamento público
local, quando realizado pelos municípios.

O objetivo dos instrumentos de orçamento


A Constituição Federal (CF) de 1988 criou o PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Geral da União
(OGU) através de seu Artigo 165.

Tanto a LDO como os orçamentos anuais têm que ser


compatíveis com o PPA, ou seja, o PPA tem caráter coordenador
das ações governamentais, subordinando a seus propósitos todas
as iniciativas que não tenham sido inicialmente previstas.

O PPA surgiu como um instrumento que explicita as intenções


do governo para dar coerência às ações de longo prazo e
organização das intervenções parlamentares nos orçamentos.
Preocupa-se também em criar condições para avaliação e controle
das ações e das despesas públicas.

Nesse contexto, há o Artigo 74 da CF, que determina a avaliação


do cumprimento das metas previstas pelo PPA por parte dos
poderes legislativo, executivo e judiciário.

O contexto histórico que justifica a criação do PPA tem por base


o regime militar. Durante esse período o Congresso Nacional teve
seus poderes bastante reduzidos culminando na atual exigência de
que o Executivo informe suas prioridades, estipule seus objetivos
e intenções e não submeta o Parlamento à política de pacotes.
Sendo assim, na fase de redemocratização se fazia importante que
o Congresso (para onde eram canalizadas as demandas sociais)
tivesse maior controle sobre os orçamentos da União.

120
Política e Planejamento Econômico

Além disso, o Congresso exigia a implementação de normas


em relação ao orçamento, uma vez que o ambiente político à
época da nova Constituição era bastante conturbado, levando à
deterioração do planejamento público.

O planejamento normativo já vinha ganhando maior


expressão desde o PAEG, Plano Decenal, Planos Nacionais
de Desenvolvimento Econômico e outros. No entanto, os
planejamentos tinham um caráter apenas econômico, ou seja,
uma técnica para racionalizar a aplicação de recursos econômicos.
Esse caráter é expresso nos Artigos 165, 166 e 167 da CF.

A prática de planejamento pós-constituição de 1988


O primeiro PPA foi elaborado pelo governo de 1990 e vigorou
de 1991 a 1995. Como já mencionado, o planejamento
no Brasil ganhou forma durante o regime militar, em que
serve de ilustração a criação do Ministério do Planejamento
(MINIPLAN) - coordenava a execução de vários programas e
projetos setoriais que compunham os planos; e do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).

Nesse sentido, tanto o MINIPLAN, como o IPEA e mais tarde,


a Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da
República SEPLAN-PR foram criados, dada a percepção de que
era necessário além da elaboração de planos, a supervisão de suas
implantações no dia a dia.

Nesse período, tentou-se superar a questão economicista ligada


ao planejamento, tanto que o IPEA passou a lidar não somente
com questões econômicas, mas também sociais, contratando
sociólogos, geógrafos, educadores etc. No entanto, o caráter quase
que estritamente econômico do planejamento não foi superado.

O não avanço dos planos de governo se defrontaram no final


da década de 1980, com o aumento da complexidade social,
política e econômica. Além disso, a transição para a democracia
(1985/1989) mostrou a necessidade de um avanço para formas
superiores de planejamento governamental.

Unidade 2 121
Universidade do Sul de Santa Catarina

Então, foi nesse contexto que surgiu o primeiro PPA e, como


todo dirigente que assume o poder, realizou-se uma reforma
administrativa, a qual acabou por destruir o pouco que se tinha
feito durante o período militar.

Portanto, o PPA foi entendido como algo não muito diferente de


um Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), o qual, por
sua vez, estipulava a elaboração de estimativas de investimentos
para um prazo mínimo de três anos. O OPI permitia a
integração plano-orçamento.

Sendo assim, o primeiro PPA foi desenhado como um OPI


ampliado, sem estar sustentado por um projeto de governo preciso,
declarando intenções vagas com programas sem substância.

O PPA 91-95 refletiu o programa de campanha eleitoral vazio


baseado no marketing, restringindo-se ao cumprimento das
exigências constitucionais. Outros problemas do primeiro PPA
foram: a falta de atualização, uma vez que não existiu um sistema
de acompanhamento da realidade; dissociação do PPA das
verdadeiras intenções do governo; paralisação da quase totalidade
(94,6%) dos investimentos durante o plano (GARCIA, 2000).

Já o segundo PPA se estendeu de 1996 a 1999. Essa gestão


transformou a SEPLAN-PR no Ministério do Planejamento
e Orçamento (cuidava para que a execução orçamentária
não comprometesse as metas fiscais necessárias ao Plano
Real), destacando o orçamento como se não fizesse parte do
planejamento.

Então, o segundo PPA foi concebido com base em três estratégias


– construção de um Estado moderno e eficiente; redução
dos desequilíbrios espaciais e sociais; inserção competitiva e
modernização produtiva. Mas, apesar disso, esse também não
passou de um OPI ampliado.

Nesse sentido, tem-se que o segundo PPA também não


funcionou, prova disso foi que previa, por exemplo, um
crescimento do PIB de 5% e o que se teve foi um crescimento de
– 1 a 0,0 % (GARCIA, 2000). Esse não funcionamento se deveu
à preparação do plano ter sido relegada aos escalões técnicos com
baixo ou quase nenhum envolvimento dos dirigentes políticos.

122
Política e Planejamento Econômico

Através de dados, observa-se que em média apenas 20% dos


programas atingiram mais de 90% de execução financeira,
configurando assim, um mau resultado, uma deficiência do
enfoque e dos métodos de planejamento e programação adotados.

Outro fator que evidencia o não comprometimento da equipe


dirigente do segundo PPA, foi o lançamento do Brasil em Ação
em 1996. Tal programa selecionou 42 projetos considerados
prioritários, para os quais as liberações financeiras eram
asseguradas.

Muitos desses projetos contaram com a participação privada,


embora o objetivo do programa fosse o de melhorar a qualidade
da gestão de projetos com a participação do setor público.

Sendo assim, o Brasil em Ação pode ser considerado um passo


importante para se reduzir o caráter formal, normativo e pouco
dinâmico do setor público, ao incorporar elementos para a gestão
cotidiana – introdução de pensamento estratégico e alguma visão
situacional.

Os dois primeiros PPAs não foram elaborados com base em


teorias e metodologias, além de não terem tido muita atenção
por parte do Executivo. Essa falta de atenção foi quebrada
com a emissão da portaria Interministerial 270 (14/10/97), que
constituiu um grupo de trabalho para elaboração de projeto de lei
complementar ao Artigo 165 da CF.

Outro passo importante no sentido de modernizar o processo


de planejamento foi a tentativa de mudança por parte do Grupo
de Trabalho Interministerial (GTI). Segundo Garcia (2000), do
trabalho desenvolvido pelo GTI, tem-se os seguintes resultados:

1. o programa passou a ser unidade básica de organização


do PPA e o módulo de integração do plano com o
orçamento;

2. excluíram-se as categorias subprograma, subprojeto e


subatividade;

Unidade 2 123
Universidade do Sul de Santa Catarina

3. a consolidação da classificação funcional-programática


pelas três esferas do governo passou a ocorrer
exclusivamente por nível de função e subfunção; a
classificação funcional-programática passou a ser definida
em cada esfera de governo quando da elaboração do
respectivo plano plurianual, considerada um instrumento
de acompanhamento e avaliação da ação de governo;

4. os programas passam a ser referidos à solução de


problemas precisamente identificados, com seus produtos
finais necessários estabelecidos, com quantificação
de metas e custos. Seriam a execução acompanhada
e os resultados avaliados mediante indicadores
especificamente construídos;

5. os programas passaram a ser integrados por ações;

6. a criação de Operações Especiais.

Portanto, o GTI propõe que o planejamento seja um


processo que obedecerá a princípios técnicos e terá em vista o
desenvolvimento econômico e social. Ainda, a mediação entre
PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, estabelecendo
prioridades, metas e custos entre os programas do PPA.

Além disso, a LDO estipularia os limites orçamentários dos


poderes legislativo e judiciário e do ministério público, autorizaria
a concessão de cargos ou alteração de estrutura de carreiras e
admissão de pessoal, e estabeleceria a política de fomento das
agências financeiras oficiais.

Outro ponto do GTI foi a busca da simplificação quanto à


execução dos orçamentos, eliminando categorias de programação
e quadros demonstrativos, além de exigir precisão no desenho
das ações e recuperar a natureza do orçamento como instrumento
de gestão – Orçamento por Programas (os programas são
originários do plano de cada esfera de governo e traduzem os
produtos finais a serem alcançados para a solução de problemas
identificados. Esses produtos finais serão detalhados em produtos
intermediários, nas leis orçamentárias, assumindo assim, a
condição de um orçamento por produto – bens e serviços – com
suas metas e recursos).

124
Política e Planejamento Econômico

A prática de planejamento com a inflação sob controle


A assinatura do Decreto n. 2.829 (28/10/98) e a instauração da
Portaria n. 42 (12/11/98), estabeleceram normas para elaboração
do PPA e dos Orçamentos da União. Ambos estabeleceram que
para a elaboração e execução do PPA e dos Orçamentos, toda
a ação finalística do governo deve ser com base em programas
orientados para o alcance de objetivos estratégicos definidos para
o período do plano.

Todo programa deve conter: objetivo; órgão responsável; valor


global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que
quantifique a situação; metas correspondentes aos bens e serviços
necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do
orçamento. Então esses programas passam a ser estabelecidos em
atos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios,
integrando os PPAs de cada nível de governo.

Além disso, cada programa deve seguir um modelo de


gerenciamento, com definição da unidade responsável, com
controle de prazos e custos, com sistemas de informações
gerenciais e com designação de um gerente de programa.

O PPA 2000-2003 foi realizado com base em prévio inventário


de todas as ações do governo e do recadastramento de todos
os projetos e atividades orçamentárias. Há seis categorias
orçamentárias: função; subfunção; programa; projeto; atividade; e
operações especiais.

Quanto à estrutura, o plano termina no programa e o orçamento


começa no programa, ou seja, o programa é o agente integrador
e os projetos e as atividades são os instrumentos de realização
do programa, o qual deve resultar em produtos, com metas
correspondentes aos recursos alocados.

Imprimindo um caráter gerencial ao planejamento, tem-se as


seguintes etapas: estabelecimento de objetivos estratégicos;
identificação de problemas e oportunidades; concepção de
programas; especificação das diferentes ações dos programas,
com identificação dos produtos; atribuição de indicadores aos
objetivos e de metas aos produtos; designação de gerentes por
programas; avaliação da execução dos resultados; cobrança e
prestação de contas por desempenho.

Unidade 2 125
Universidade do Sul de Santa Catarina

Depois de estabelecido o marco normativo, foi necessário


detalhá-lo. Sendo assim, decidiu-se pela realização do
recadastramento de projetos e atividades constantes do Projeto de
Lei Orçamentária para 1999.

No entanto, esse tipo de medida poderia contaminar a nova


proposta, uma vez que se olhava o passado – tradição. Teria sido
mais interessante se partir de um orçamento base zero.

Quando o PPA e o Orçamento são organizados por programas


e estes devem dar solução aos problemas, estabelece-se grande
lacuna, já que não se definiu o que é problema e este pode ser
entendido de diversas formas pelos diversos atores sociais.

Consequentemente é necessária a uniformização conceitual


e metodológica sobre o assunto para que o planejamento seja
realmente efetivo no alcance dos objetivos determinados. Porém,
isso não ocorreu, embora se tenha a clareza da diferença entre
problema estruturado e quase estruturado.

Quanto à conceituação de programa, tem-se que um dos seus


parâmetros é a previsão de recursos da União por ministério.
Esse parâmetro introduz um elemento destoante, porque a
previsão feita foi baseada na execução orçamentária e financeira
de cada ministério em três exercícios anteriores, em vez de
observar os recursos disponíveis no momento, colocando então a
questão do olhar para trás.

Existem quatro tipos de programas: programa finalístico (bens


e serviços destinados diretamente à sociedade); programa
de serviço ao Estado (bens e serviços ofertados ao Estado);
programa de gestão de políticas públicas (formulação,
coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas
públicas); programa de apoio administrativo (ações de natureza
tipicamente administrativas).

Os atributos do programa são: denominação; objetivo; público-


alvo; justificativa; unidade responsável; horizonte temporal;
valor do programa; multissetorial; indicador; quantidade de
indicadores; títulos da ação; tipos de ação; unidade responsável;
forma de implementação da ação; produto; unidade de medida;
meta física; dados financeiros.

126
Política e Planejamento Econômico

Já quando se trata de programas de apoio administrativos, os


atributos são: unidade orçamentária; valor total do programa;
títulos das despesas; manutenção e conservação de bens imóveis;
manutenção de serviços de transportes; manutenção de serviços
administrativos gerais; administração de recursos humanos; ações
de informática; dados situacionais; e restrições.

Para apropriar as despesas administrativas a atividades-fim,


estabelece-se uma metodologia de programação das ações que
exija sua segmentação em todos os itens de custo relevantes;
instituem-se critérios precisos para a apropriação; respeitam-se
as proporcionalidades verificadas; mantêm-se tabelas de preços
atualizadas e regionalizadas.

Assim, quanto aos indicadores, estes devem estar associados


aos objetivos do programa e permitir a avaliação de resultados.
Primeiramente, o indicador deve expressar o problema que se
quer enfrentar e ser representativo das ações nele contidas. Em
segundo lugar, deve-se ter indicadores para todos os aspectos do
programa para ser possível o constante monitoramento.

Desse modo, sabe-se que os resultados finais de um programa


são construídos com relação à consecução de resultados parciais
ou por unidades de resultado, então, para um bom resultado
final tem que haver bons resultados parciais ou boas unidades de
resultado.

A elaboração dos programas pós 1999


Com novos conceitos e metodologia, a elaboração do PPA 2000-
2003 foi trabalhosa e esteve sob a coordenação da Secretaria de
Planejamento e Avaliação (SPA) e da Secretaria de Orçamento
Federal (SOF). Para tanto, os elaboradores necessitaram
absorver conceitos e métodos e desenvolver um tipo de raciocínio
que contrariava a formação acadêmica técnica tradicional, a
estruturação setorial da administração pública e a prática vigente
de construção de planos e orçamentos.

Unidade 2 127
Universidade do Sul de Santa Catarina

Mas, a forma de elaborá-lo não foi adequada, tendo duração de


apenas oito horas. Como consequência, o resultado final deixou
a desejar, pois havia grande heterogeneidade, reducionismo,
elevada setorialização e imprecisão. E a orçamentação foi feita em
bases pouco realistas.

Como a unidade básica de gestão e alocação do planejamento é a


ação, faz-se necessária uma coordenação das ações integrantes do
programa a fim de que o gerente possa estar a par do que acontece
no dia a dia. Outro ponto que não está prevista é a criação do
coordenador de ações, o que também parece necessário.

Mas para se construir um sistema de planejamento como sendo


um forte instrumento de governo é imprescindível que haja essa
consciência entre os mais diversos dirigentes políticos e que hoje
não é observada no Brasil.

Como conclusão se observa significativo avanço quando se trata


de planejamento governamental no Brasil, pois se saiu da inércia
e se tornou bastante superior ao que se praticava até 1999 com a
implementação do Decreto n. 2.829 e da Portaria n. 42.

Outra preocupação é se o problema a ser enfrentado por um


programa for um problema estruturado, uma única ação não seria
capaz de solucioná-lo. Então, seria interessante agrupar as ações
destinadas a mesma causa em um mesmo modelo organizativo.
Por fim, o gerente de programa foi originado da experiência do
Brasil em Ação, que era seletivo e não abrangente como o PPA.

Programa Avança Brasil


O programa Avança Brasil (2000/2003) e os Eixos de Integração
Nacional são exemplos contemporâneos da experiência brasileira
em planejamento, caracterizados por um recorte do território
brasileiro em nove grandes eixos (Arco Norte; Madeira-
Amazonas; Oeste; Araguaia-Tocantins; Transnordestino;
São Francisco; Rede Sudeste; Sudeste; Sul) que, por serem
regiões dinâmicas, receberiam grande aporte financeiro para
investimento em infraestrutura. Segundo ABLAS (apud
GONÇALVES, 2003, p. 175):

128
Política e Planejamento Econômico

[...] o objetivo principal é a identificação de


oportunidades de investimentos públicos e privados e
a proposição preliminar de projetos para atender essas
oportunidades. [...] o cerne estratégico desses projetos
diz respeito à complementação de infraestrutura
econômica, principalmente a de transportes, energia e
telecomunicações. Dentro de uma preocupação holística,
deveriam ser identificados projetos complementares em
informação e conhecimento, desenvolvimento social e meio
ambiente, com vista a uma proposição abrangente que teria
por base o conceito de desenvolvimento sustentável.
(ABLAS, apud GONÇALVES, 2003, p. 175).

A tabela abaixo mostra a dotação orçamentária para o programa


Avança Brasil:

Tabela 2.1 - Orçamento por áreas – Programa Avança Brasil


Áreas de investimentos Valor (US$ bilhões) %
Infraestrutura econômica 101,4 61,41
Desenvolvimento social 52,1 32,16
Meio ambiente 9,00 5,45
Informação e conhecimento 1,6 0,98
TOTAL 165,1 100,00
Fonte: Câmara dos Deputados (2012).

Como visto, os investimentos em infraestrutura são o carro chefe


do programa, que tinha a função de desenvolver as nove regiões
e integrar o Brasil, de modo a proporcionar um desenvolvimento
mais uniforme entre elas.

Em termos práticos, pode se concluir que o programa Avança


Brasil e os Eixos de Integração Nacional foram responsáveis
por uma grande quantidade de projetos, 358 ao todo, que
possivelmente “não sejam exatamente aqueles que viriam
maximizar os efeitos de desenvolvimento pretendidos.” (ABLAS,
apud GONÇALVES, 2003, p. 180).

O número excessivo de projetos e o prazo limitado para execução


dos mesmos contribuíram para execução equivocada de alguns
projetos, o que comprometeu a qualidade, a dinâmica e a eficácia

Unidade 2 129
Universidade do Sul de Santa Catarina

do planejamento elaborado. Haddad já alertava para problemas


provenientes desse tipo de planejamento, em que o grande
número de projetos inibe a operacionalização do planejamento.

Programa de Aceleração do Crescimento (2007/2010)


O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi elaborado
para ser a base de investimentos do governo federal entre os anos
de 2007 e 2010, sendo que todas as obras foram previstas. Em
parte no PPA 2004/2007 e em grande parte no PPA 2008/2011,
o PAC é plano composto por cinco blocos de investimento:

1. infraestrutura social, saneamento e transporte em massa;

2. estímulo ao crédito e financiamento;

3. marco regulatório na área ambiental;

4. desoneração tributária;

5. medidas fiscais de longo prazo.

O PAC foi elaborado como medida para resolver problemas


estruturais do Brasil e de grande demanda da população, em
especial pelo alto déficit de moradias e a necessidade crescente
de investimento em saneamento básico. Sua meta econômica,
no entretanto, era muito mais audaciosa, prevendo crescimento
econômico na ordem de 5% até 2010, indicador que não se
confirmou.

Ao todo, o governo planejou investir R$503 bilhões de 2007 a


2010, esperando um efeito multiplicador pela iniciativa privada,
que fosse capaz de investir mais R$705 bilhões no mesmo
período. Porém, entre os anos de 2007 e 2010 os investimentos
públicos foram superiores às estimativas, totalizando R$646
bilhões (PAC, 2011).

130
Política e Planejamento Econômico

Figura 2.3 - Gestão e Monitoramento do PAC

Fonte: Belchior (2011).

Segundo a Ministra do Planejamento, Miriam Belchior, além


dos investimentos do PAC, o programa também alterou a
forma de gestão e monitoramento dos investimentos públicos,
avançando em importantes áreas:

1. Disseminação da cultura de priorização,


responsabilização e de transparência das informações.

2. Constituição por salas de situação:

a) Instância permanente e colegiada.

b) Monitoramento de todo ciclo dos empreendimentos


e identificação de dificuldades e proposição de
soluções para sua superação.

c) Acompanhamento efetivo de metas físicas.

3. Transparência: Balanços Quadrimestrais.

Unidade 2 131
Universidade do Sul de Santa Catarina

Também houve melhoria de processos, traduzidos pelos avanços


abaixo:

1. obras do PAC ganharam status de transferência


obrigatória;

2. redução do tempo de desembolso do pagamento das


obras de saneamento e habitação pela Caixa;

3. licenciamento ambiental - simplificação de


procedimentos;

4. monitoramento junto ao TCU;

5. grupo especial da AGU;

6. melhoria da qualidade do gasto público - menor


dispersão;

7. aprimoramento das modalidades de concessões e


contratações.

Como visto nos instrumentos de política fiscal, além de


investimentos diretos, o governo também pode estimular o
desenvolvimento econômico através da renúncia fiscal. O PAC
também previu essa forma de política, proporcionando desoneração
de impostos aos setores estratégicos da economia, em especial:

1. bens de capital (máquinas e equipamentos);

2. matérias-primas para a construção civil;

3. equipamentos de transmissão digital;

4. semicondutores e computadores.

Segundo dados do governo federal (PAC, 2011), o PAC ajudou a


dobrar os investimentos públicos brasileiros (de 1,62% do PIB em
2006 para 3,27% em 2010) e ajudou o Brasil a gerar um volume
recorde de empregos – 8,2 milhões de postos de trabalho criados
no período. Atualmente está em curso no Brasil a segunda
edição do PAC, chamado de PAC II, que prevê investimentos de
R$1,59 trilhões para impulsionar a economia brasileira. Sendo
R$958,9 no período 2011-2014 e R$ 631,6 no período pós 2014.

132
Política e Planejamento Econômico

Seção 4 - Apresentação de estudos de caso

Assim como o Brasil, outros países do mundo tiveram que


se adequar à nova conjuntura decorrente da crise de 1929,
atuando de maneira ativa na economia. O New Deal, elaborado
pelos Estados Unidos, foi o precursor dos planos econômicos
elaborados a partir de objetivos e diretrizes do governo central.
Em sua primeira fase, entre 1933 e 1935, o plano tinha a função
de introduzir reformas sociais e econômicas, com ênfase ao
combate do desemprego e à recuperação financeira do país. A
segunda fase do plano, entre os anos de 1935 e 1939, tinha como
meta o aumento da seguridade social para os trabalhadores e o
protecionismo aos pequenos fazendeiros.
Embora emergencial, o plano resultou na reestruturação
financeira do país e na geração de dez milhões de empregos.
Outros países seguiram a mesma linha de planejamento, porém,
a evolução da dívida pública, o baixo crescimento e o aumento
das desigualdades internas após o período de recuperação
econômica mundial colocaram em evidência a necessidade de
mudança na condução do sistema de planejamento.
O sistema de planejamento passa, então, a ser focado nas regiões,
estados e municípios, como mostram os modelos abaixo, com
base nos estudos do Ministério do Planejamento (2005).

O modelo da Alemanha
Dentre os modelos em análise, o sistema alemão de planejamento
é o mais antigo de todos; ele é resultado de uma reforma na
década de 1960, que acarretou na descentralização do sistema
de planejamento e na integração entre a União, os estados, os
municípios e o Banco Central.

O modelo alemão é caracterizado pela sua autonomia


administrativa, em que os estados possuem forte influência na
condução da macroeconomia nacional, incluindo os estados da
antiga Alemanha Oriental, após a queda do muro de Berlim.

Unidade 2 133
Universidade do Sul de Santa Catarina

Esse modelo foi caracterizado por um planejamento quinquenal,


com a União sendo responsável pela maior parte da arrecadação
de impostos, repassando aos estados mais pobres parte dos
impostos arrecadados nos estados mais ricos.

O modelo visa diminuir as desigualdades existentes dentro do


próprio território e, por ser quinquenal, sinaliza aos agentes
econômicos como será a condução da política orçamentária
naquele país. Os objetivos e a execução dos programas
dificilmente são alterados, independente do governo que assume,
pois o planejamento é elaborado a partir das necessidades
identificadas por especialistas de todas as esferas do governo,
da União ao município, além de entidades não governamentais,
contemplando as reais necessidades da sociedade, e não interesses
políticos.

O modelo do Canadá
O Canadá também sofria com problemas relacionados ao baixo
crescimento do produto e aumento do déficit público, levando-o
a iniciar uma reforma de Estado no ano de 1995, que resultou em
mudanças significativas na pasta do planejamento. O governo,
após a reforma, passa a atuar de maneira integrada com os demais
estados da confederação, além da forte participação popular, que
tem o poder de apresentar propostas e influenciar na elaboração
do plano.

A preocupação básica do governo é a realização dos objetivos,


e não a forma como eles serão atingidos, tendo, os responsáveis
pelo plano, autonomia para interferir na sua execução, podendo
remanejar recursos e adiar execuções quando necessário.

Os planos são trienais e sua característica marcante é o prazo


indeterminado dos seus programas, ou seja, os programas só
serão interrompidos se uma análise mostrar sua ineficácia, e
novos programas só são incluídos se houver sobras de recursos
e se os mesmos passarem por uma análise de custo benefício
favorável a sua execução.

134
Política e Planejamento Econômico

Os recursos humanos são outra preocupação do governo, que


investe fortemente na capacitação e valorização do servidor
público, que tem sua formação levada em consideração no
momento de elaboração do plano. Embora desenvolvido, o
Canadá não possui um sistema que interligue as informações de
cada área do governo, dificultando o seu monitoramento.

O modelo do Reino Unido


Dos países aqui apresentados, o Reino Unido possui a estrutura
mais completa de planejamento, iniciada com a reforma do
sistema a partir de 1998. O Spending Review é o instrumento de
planejamento do Reino Unido, ele é plurianual e sua elaboração é
de responsabilidade de departamentos e secretarias, que fazem a
análise setorial e transversal dos setores em que atuam, definindo
a estratégia de acordo com os objetivos e metas do governo
federal.

O processo é tão descentralizado que os responsáveis pelos


programas têm autonomia sobre o orçamento e a gestão dos
recursos humanos, podendo contratar ou desligar pessoas do
processo sem interferência do governo central.

O governo central, então, após analisar as diretrizes, objetivos,


eficácia da aplicação dos recursos e metas de desempenho de cada
programa, fornece os recursos para execução do plano.

Outro ponto marcante é a execução de programas em parceria


com a iniciativa privada, as conhecidas Parcerias Público
Privadas (PPP), que têm por objetivo alavancar a capacidade de
investimento do governo e melhorar a qualidade dos serviços
prestados.

Assim como o Canadá, o Reino Unido também investe


massivamente na capacitação dos servidores públicos, que
tem o objetivo de modernizar a prestação de serviços públicos
para aperfeiçoar os meios de execução do plano e garantir os
resultados propostos.

Unidade 2 135
Universidade do Sul de Santa Catarina

O modelo da Austrália
O governo australiano também teve papel fundamental após
a crise de 1929, participando ativamente no processo de
recuperação financeira do país. Entretanto, por ter sido uma
participação centralizadora, houve um aumento contínuo da
dívida, levando os governantes a implantarem um novo processo
de planejamento a partir de 1997.

O ponto inicial foi a descentralização, através da instituição de


agências estatais autônomas que, mediante concorrência privada,
receberiam recursos do governo para planejar e executar os
planos, com destaque para aspectos relativos ao preço, qualidade e
quantidade. Após essa mudança, o governo iniciou uma reforma,
em que as premissas básicas para a elaboração de planos eram:

1. A relevância dos programas propostos, assim como as


agências que tinham a responsabilidade de execução.
O governo deve determinar quem deve ser planejador e
executor de um plano, se ele próprio, outra unidade do
governo, a iniciativa privada ou se deve interromper a
prestação do serviço. Deve, também, avaliar os custos
dos planos, para determinar uma maneira mais eficiente
de executá-lo.

2. Uma pesquisa mais apurada acerca dos resultados de cada


objetivo escolhido.

3. A criação de um sistema para estimar a quantidade


e a qualidade dos serviços oferecidos, assim como a
responsabilização daqueles que não cumprirem com o
contrato.

4. A privatização de alguns serviços públicos.

5. A separação entre os agentes responsáveis pela


formulação dos agentes responsáveis pela execução.

Após essas medidas, a Austrália passou a apresentar superávits


primários a partir de 1999/2000, ante os déficits primários de até
4% do PIB até aquele período. Caracterizando o sucesso do novo
sistema de planejamento.

136
Política e Planejamento Econômico

Síntese

Nesta unidade você pôde conhecer o conceito de planejamento


e ver como é importante o domínio deste conceito. Percebeu
que planejar, na atualidade, envolve a aplicação de três palavras
axiais: eficácia, eficiência e efetividade. Com a utilização dessas
três palavras, que estão cercadas de grande carga teórica, pode-se
direcionar a atuação da organização nas áreas estratégica, tática
e operacional, e se consegue executar as ações pretendidas dentro
de um planejamento de curto, médio e longo prazo.

Pôde entender a necessidade de formulação do planejamento


aplicado no setor público. Observou que o ato de planejar, na
esfera pública, foi desenvolvido e aprimorado em vários países no
decorrer dos anos. Observou que em nosso país o ato de planejar
as ações do governo está intimamente imbricado à legislação
brasileira, mas que nem sempre foi assim. Percebeu que PPA,
LDO e LOA são instrumentos para auxiliar na elaboração do
planejamento, pois todo desembolso na aplicação dos recursos
deve estar disciplinada por estes instrumentos. Dentro deste
processo verificou-se que a LRF tem papel de direcionar as
formulações do planejamento, pois vai ocorrer a prestação
de contas, assim, há fiscalização antes, no decorrer e depois
da execução das ações, e estas devem estar de acordo com as
regras vigentes. Acompanhou quais as regras para elaboração
do planejamento no Brasil. Conheceu qual órgão executa o
planejamento e quais aprovam programas, objetivos e ações
previstas. Pôde, ainda, verificar, sinteticamente, alguns modelos
de planejamento em alguns países e perceber as dinâmicas
utilizadas. Enfim, pôde ver que planejar é uma necessidade e que
se pode direcionar a economia para um desenvolvimento seguro e
próspero.

Unidade 2 137
Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de autoavaliação

Ao final de cada unidade, você realizará atividades de autoavaliação. O


gabarito está disponível no final do livro didático. Mas, esforce-se para
resolver as atividades sem ajuda do gabarito, pois, assim, você estará
promovendo (estimulando) a sua aprendizagem.

1) Correlacione os conceitos referentes ao planejamento econômico


brasileiro:

1 - PPA ( ) É um recurso de planejamento de longo prazo.


2 - LDO ( ) Estabelece maior responsabilidade na elaboração
do orçamento.
3 - LOA ( ) Estabelece as diretrizes do planejamento do
governo.
4 - LRF ( ) É um recurso de planejamento de curto prazo.

2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) ao(s) objetivos do


planejamento:
( ) Definir os meios e recursos para atingir objetivos estratégicos do
governo.
( ) Definir conjunto de ações para melhoria das condições de vida
dos cidadãos.
( ) Dotar de maior eficiência os gastos do governo, de forma que ele
não interfira de maneira aleatória na economia.
( ) Induzir o desenvolvimento econômico sustentável com
estabilidade.
( ) Todas as alternativas acima estão corretas.

3) Correlacione os planos e seus respectivos objetivos/resultados:

1 - Plano Salte ( ) Utilizou o modelo de substituição de


importações.
2 - PAEG ( ) Promoveu o crescimento econômico anual
com taxas entre 8% e 10% ao ano.
3 - I PND ( ) Investimentos em saúde, alimentação,
transporte e energia.
4 - II PND ( ) Promoveu a descentralização administrativa
da gestão pública brasileira.

138
Política e Planejamento Econômico

4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas ao Programa de Aceleração


do Crescimento - PAC:
( ) Instituiu medidas fiscais de longo prazo.
( ) Promoveu o monitoramento de obras através de salas de situação.
( ) O PPA 2008/2011descreve a maioria das obras.
( ) Ao todo, foram investidos R$646 bilhões durante seu período de
execução.
( ) Todas as alternativas estão corretas.

Saiba mais

Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade


ao consultar as seguintes referências:

ALMEIDA, Paulo Roberto. A experiência brasileira em


planejamento econômico: Uma síntese histórica. Pralmeida,
2004. Disponível em: <http://www.pralmeida.org>. Acesso em:

GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganização do Processo


de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003.
Brasília. 2000.

PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas: A Política


Orçamentária no Brasil. São Paulo: Atlas, 1999. 216p

THOMPSON JR, A A & STRICKLAND III, A J.


Planejamento estratégico. São Paulo: Pioneira, 2000.

Unidade 2 139
3
UNIDADE 3

Planejamento econômico

Objetivos de aprendizagem
„„ Compreender que o planejamento pode ser em âmbito
nacional, estadual e local.

„„ Conhecer metodologias de planejamento para cada


âmbito.

„„ Conhecer instrumentos de planejamento.

„„ Apresentar a legislação brasileira que regulamenta o


planejamento público.

Seções de estudo
Seção 1 Tópico especial: Lei de Responsabilidade Fiscal

Seção 2 Modalidades de planejamento – nacional,


regional e local

Seção 3 Metodologias de planejamento

Seção 4 Tópico especial: apresentação de estudo de caso


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de estudo


Vamos abordar metodologias utilizadas na elaboração do
planejamento público. É interessante perceber, porém, que o
planejamento do ente federal é pautado nos instrumentos de
política econômica. Sua metodologia, então, segue uma lógica
macroeconômica para definição de investimentos.

Já o planejamento regional e local pressupõe metodologias


capazes de definir investimentos e planos de ação que impactem
diretamente nas comunidades. É preciso ter em mente que o
planejamento federal considera grandes investimentos necessários
ao desenvolvimento econômico do país, enquanto que o
planejamento regional e local considera os investimentos que
impactam positivamente no dia a dia dos cidadãos.

Por esta razão, este capítulo terá maior enfoque nesses dois tipos
de planejamento: regional e local. O planejamento local, em
especial, pois atualmente, segundo IBGE (Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística) há 5.561 municípios no Brasil, sendo
que a maioria não possui um planejamento profissional apoiado
por técnicas e metodologias necessárias ao desenvolvimento. Esta
é, sem dúvida, uma grande área para atuação do economista.
Um campo vasto, pouco explorado e que, ao ser desenvolvido
com profissionalismo, afeta positivamente a vida de milhares de
pessoas.

Além das metodologias, também vamos falar da Lei de


Responsabilidade Fiscal (LRF), legislação aprovada no ano de
2000 e que teve forte impacto na determinação de despesas do
orçamento público.

Fique atento às metodologias de elaboração e na LRF, pois elas


são fundamentais para a aplicabilidade prática das técnicas de
planejamento, que estudaremos no próximo capítulo.

Bons Estudos!

142
Política e Planejamento Econômico

Seção 1 – Tópico especial: Lei de Responsabilidade


Fiscal
Sabemos que, em termos econômicos, os orçamentos possuem
restrição quanto à definição de valores para gastos e investimento.
No Brasil, ao elaborar o planejamento e orçamento local, o gestor
também tem que seguir a legislação que regulamenta o uso dos
recursos públicos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu com este fim, pois


os instrumentos de gestão determinados pela legislação (PPA,
LDO e LOA) associados a maior autonomia dos municípios não
se converteram em redução da dívida pública, ou do uso mais
eficiente dos recursos pelos municípios.

O dia 4 de maio de 2000 marca uma nova fase da gestão pública


brasileira, pois foi a data em que a Lei Complementar n. 101
entrou em vigor. Denominada Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), ela confere maior austeridade ao planejamento público,
estabelecendo limites com a intenção de prover maior controle
das despesas, receitas e suas projeções. Segundo o Tribunal de
Contas de Santa Catarina (TCE-SC, 2011):

A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece


normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal. É o código de conduta
para os administradores públicos que passarão a estabelecer
normas e limites para administrar finanças, prestando
contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade.
Para alcançar este objetivo a Lei dispõe de meios, dentre os
quais se destaca a ação planejada e transparente na busca
do equilíbrio das contas públicas, cujas metas de resultado
entre receitas e despesas devem ser cumpridas, assim como
os limites e condições para a renúncia de receita, despesas
com pessoal, seguridade social, dívidas consolidadas e
mobília, operações de crédito, concessão de garantia e
inscrição em restos a pagar.

Unidade 3 143
Universidade do Sul de Santa Catarina

Importante destacar que no Artigo 1º, parágrafo 2º, da LRF está


explicitada a obrigação da União, dos estados, do Distrito Federal
e dos municípios em primar na atenção às condutas expressas
na lei. O parágrafo 3º da LRF, além de ratificar a obrigação da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ainda
apresenta taxativamente o poder executivo, o poder legislativo,
neste abrangidos os tribunais de contas, o poder judiciário e o
Ministério Público, que compõem a administração pública direta,
mas também faz referência à administração pública indireta como
pode ser visto na figura 3.1.

Figura 3.1 - Alcance da LRF

Fonte: Platt Neto (2009).

A LRF vem regulamentar a Constituição Federal (BRASIL,


1988) no que diz respeito à Tributação e Orçamento (Título VI),
Finanças Públicas (Capítulo II) e procura atender ao artigo 163
da Constituição Federal que trata de:

I. finanças públicas;

II. dívida pública externa e interna, incluída a das


autarquias, fundações e demais entidades controladas
pelo poder público;

III. concessão de garantias pelas entidades públicas;

144
Política e Planejamento Econômico

IV. emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V. fiscalização financeira da administração pública direta e


indireta;

VI. operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades


da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios;

VII. compatibilização das funções das instituições oficiais


de crédito da União, resguardadas as características
e condições operacionais plenas voltadas ao
desenvolvimento regional.

Esta lei prevê, portanto, um mecanismo de maior controle nas


contas públicas: passa a haver maior rigor para que o governo
não contraia empréstimos ou dívidas. É um mecanismo de
fiscalização e transparência.

O principal objetivo da LRF é proporcionar maior transparência


no investimento do recurso público, obrigando os gestores a
estabelecerem metas fiscais que contenham cálculos relacionados
às receitas e despesas públicas, além da evolução da relação
dívida/PIB municipal.

A LRF também restringe o uso de operações de crédito apenas


às despesas de capital, e desde que a operação não exceda o limite
da dívida em relação às receitas, além de limitar às despesas não
discricionárias e com o funcionalismo público.

A aprovação da LRF impactou diretamente na elaboração do


PPA, pois ela induz maior austeridade nas projeções de receita,
que são utilizadas para projetar as despesas, além de impedir a
contratação de crédito e garantias não vinculadas a operações de
capital, ou que não tenham aprovação dos órgãos competentes.

O impacto nas contas públicas, com foco nos municípios de


Santa Catarina, pode ser visualizado na figura abaixo, que
representa a evolução das contas rejeitadas pelo TCE-SC.

Unidade 3 145
Universidade do Sul de Santa Catarina

Figura 3.2 - Número de contas que o TCE recomendou rejeição até o ano de 2010

Fonte: Elaboração do autor (2012).

É nítido o aumento significativo no número de contas rejeitadas


no ano de aprovação da LRF, demonstrando as graves falhas no
planejamento elaborado pelos gestores municipais catarinenses
até aquele ano. Porém, visualiza-se uma rápida adequação ao
modelo nos anos seguintes.

A LRF busca reforçar o papel da atividade de planejamento e,


mais especificamente, a vinculação entre o planejamento e a
execução do gasto público, por essa razão ela tem total aderência
com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a
Lei Orçamentária Anual – LOA.

A aplicação de recursos em nível nacional, estadual e federal,


a LRF tem importantes objetivos que vão ao encontro do
planejamento público local, dentre eles:

a) a participação popular na discussão e elaboração dos


planos e orçamentos já referidos;

b) a disponibilidade das contas dos administradores,


durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos
cidadãos e instituições da sociedade;

c) a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de


execução orçamentária, igualmente de acesso público e
ampla divulgação.

146
Política e Planejamento Econômico

Além de maior transparência, a LRF também confere maior


equilíbrio às contas públicas, pois prescinde de operações de
crédito e, consequentemente, sem a possibilidade de aumento da
dívida pública.

Ou seja, a intenção é que antes de determinar as despesas, o


gestor público estime as receitas e só a partir deste momento
elabore seu orçamento. Pode parecer trivial, e é, mas essa não era
a prática adotada, conforme foi visualizado no gráfico anterior.

A LRF é complementar à lei federal 4.320/1964, apresentada


no capítulo anterior. A LRF conferiu à lei 4.320/1964 novas
funções de controle orçamentário e financeiro, proporcionando
caráter mais gerencial no processo de elaboração e o controle dos
orçamentos e balanços das finanças públicas.

Já que o primeiro passo no processo de elaboração do orçamento


corresponde à determinação da receita, se faz necessário conhecer
o conceito da Receita Corrente Líquida (RCL). Esta receita é o
somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais,
industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e
outras receitas também correntes. Dela são deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos estados e


municípios por determinação constitucional ou legal, e
as contribuições para a previdência social do empregador
incidente sobre prestação de serviço de terceiros e a
contribuição à previdência feita pelo trabalhador e
também as contribuições para o Programa de Integração
Social (PIS);

b) nos estados, as parcelas entregues aos municípios por


determinação constitucional;

c) na União, nos estados e nos municípios, a contribuição


dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdência e assistência social e as receitas provenientes
da compensação financeira entre diferentes sistemas de
previdência.

Unidade 3 147
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Pelo lado das despesas, é imprescindível que ela esteja


relacionada ao PPA, LDO e LOA. Se ela for considerar uma
despesa obrigatória de caráter continuado, de suas medidas
compensatórias e não estiver relacionada aos instrumentos
de planejamento, então é considerada irregular e lesiva ao
patrimônio público.

De acordo com o artigo 17, a despesa obrigatória de caráter


continuado corresponde à despesa corrente, nos seguintes termos:

I. derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo


normativo;

II. geradora de obrigação legal de sua execução por um


período superior a dois exercícios.

Limites de gastos
A legislação define limites mínimos para gastos em duas áreas
essenciais ao bem-estar da sociedade: educação e saúde, além de
definir o limite máximo de gasto com funcionalismo. No caso
da educação, no artigo 212 da Constituição Federal (BRASIL,
1988) aponta-se que “A União aplicará, anualmente, nunca menos
de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte
e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino.”

Assim, a Constituição já pré-definiu o mínimo de recursos


públicos a serem aplicados em educação: da receita resultante de
impostos, compreendida a proveniente de transferências, 18%
(dezoito por cento) devem ser gastos pela União e 25% (vinte e
cinco por cento) pelos estados, Distrito Federal e municípios.

Esses 25% obrigatórios ao investimento em educação devem ser


divididos da seguinte forma: 60% ao Ensino Fundamental e 40%
restantes a outros níveis de ensino.

A área da saúde também tem um investimento mínimo a ser


feito, devendo corresponder a 15% da arrecadação municipal de
impostos, não havendo qualquer exigência relacionada a como
esses 15% devem ser distribuídos.

148
Política e Planejamento Econômico

Outro ponto fundamental é o limite dos gastos com a folha de


pagamento do funcionalismo. De acordo com a LRF, as despesas
de pessoal são:

a) somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;

b) despesas com inativos e pensionistas;

c) mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis,


militares e de membros de poder, com quaisquer espécies
remuneratórias;

d) vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;

e) subsídios, proventos de aposentadoria;

f) reformas e pensões;

g) adicionais de qualquer natureza;

h) gratificações, horas extras e vantagens pessoais;

i) encargos sociais;

j) contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de


previdência.

Com relação a este item, a LRF determina limites distintos para


os entes federados, conforme pode ser visualizado abaixo:

Tabela 3.1 - Limites de gastos por ente federado


União Estados Municípios
50% da RCL 60% da RCL 60% da RCL
Quais os limites de gasto para os percentuais acima?
40,9pp para o executivo; 49pp para o executivo; 54pp para o executivo.
6pp para o judiciário; 6pp para o judiciário; 6pp para o legislativo,
2,5pp para o legislativo; 3pp para o legislativo, incluindo incluindo o Tribunal de
o Tribunal de Contas do Estado; Contas do Município,
0,6pp para o Ministério quando houver.
Público. 2pp para o Ministério Público.

Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal (2011).

Unidade 3 149
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Como visto na tabela acima, além de uma definição macro, há


também uma subdefinição com percentuais máximos para cada
setor mantido pelo ente federado.

O nível de dívida pública também é limitado pela LRF. Este


ponto foi tão impactante quanto a limitação das despesas com
pagamento de salários, pois no período pós real, entre 1994 e
2000 houve considerável aumento da dívida pública em razão da
maior capacidade de endividamento dos entes federados.

De acordo com a legislação vigente, a dívida pública


não deve ultrapassar o limite máximo correspondente
a duas vezes a Receita Corrente Líquida, no que diz
respeito à União e estados.

Para os municípios este índice é de 1,2 a Receita Líquida


Corrente. Como a lei entrou em vigor no ano de 2000, e como
muitos municípios estavam operando acima desse índice, foi
estabelecido um prazo até 2015 para que a situação se normalize.

Transparência
Para garantir controle dos recursos e permitir uma fiscalização
efetiva dentro do cumprimento da lei, a LRF estabelece alguns
instrumentos de transparência:

a) os planos, os orçamentos e as leis de diretrizes


orçamentárias;

b) prestação de contas;

c) Relatório Resumido da Execução Orçamentária


(RREO) e sua versão simplificada;

d) Relatório da Gestão Fiscal (RGF) e sua versão


simplificada.

150
Política e Planejamento Econômico

Destes, destaca-se o RREO, que corresponde a um balanço


orçamentário detalhado de publicidade bimestral. Novamente,
a LRF vem a complementar a legislação vigente, pois esse
instrumento já estava previsto no artigo 165 § 3º da constituição,
mas necessitava de definições.

O RREO deve ser elaborado por todos os entes federados e em


seu respectivo nível de poder, sendo que municípios com mais de
cinquenta mil habitantes devem publicar o documento no prazo
máximo de trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

Por sua vez, o RGF é setorial e de responsabilidade de cada


poder, sendo um relatório mais consolidado que demonstra
indicadores de execução do orçamento e que devem respeitar os
limites impostos pela LRF, tal como pagamento de funcionários,
dívida consolidada, investimento em saúde e educação.

Este relatório deve ser publicado quadrimestralmente. Mas


municípios que tenham menos de cinquenta mil habitantes
poderão publicar esse documento a cada seis meses.

Portanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal é instrumento


fundamental para a fiscalização do orçamento público municipal.
Através dela há um rigor maior no que se refere aos gastos
públicos, refletindo um controle maior do orçamento. Além
disso, há a exigência de um melhor planejamento do dinheiro
público que deve refletir em políticas públicas mais eficientes para
o município.

A LRF também se configura como um importante recurso ao


cidadão, pois ela reclama maior transparência nos investimentos,
exigindo a identificação das premissas econômicas, e de demais
naturezas, que constituem a base das metas do planejamento.
Desta forma, o cidadão terá conhecimento sobre a fonte de
recursos utilizada para execução de um programa ou ação.

O não cumprimento da LRF resulta em crime de ordem fiscal,


havendo a prerrogativa da prisão dos responsáveis por crime de
improbidade, além da suspensão temporária de transferências
federais para as prefeituras que não tenham as contas aprovadas.

Unidade 3 151
Universidade do Sul de Santa Catarina

Planejamento municipal no Brasil e a Constituição de 1988


A última reforma da Constituição Federal (BRASIL, 1988),
ocorrida em 1988, acentuou o processo de descentralização da
gestão dos recursos públicos, resultando em maior autonomia dos
municípios brasileiros.

O município, desde então, é considerado um ente federativo,


possuindo importante autonomia administrativa envolvendo
a arrecadação e o investimento de alguns tributos antes
administrados pelo governo central.

Na categoria de tributos administrados pelo município, destaca-


se a importância do Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU), Imposto Sobre Serviços (ISS), e o Imposto Sobre a
Transmissão de Bens Imóveis (ITBI). Eles são, na maioria dos
casos, responsáveis pela maior parte da arrecadação municipal.

Porém, os governos municipais possuem outras fontes de


arrecadação, incluindo o repasse de alguns impostos estaduais,
destacando-se o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículo
Automotor (IPVA).

O governo federal também destina parte da sua arrecadação aos


municípios, com destaque para o Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), que “representa um mecanismo fundamental
para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante
de promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e
Municípios” (TESOURO NACIONAL, 2009).

Como visto, a reforma constitucional resultou na mudança


da estrutura administrativa dos três níveis de governo, se
configurando uma nova forma de gestão de recursos ao
aproximar o cidadão dos responsáveis pelo investimento de parte
dos tributos arrecadados. Segundo Santos (2005, p. 4):

A constituição de 1988 assegurou ao Município quatro


capacidades: a) de auto-organização, por meio de uma
Lei Orgânica elaborada e promulgada por sua Câmara
de Vereadores, sem interferência de qualquer espécie
do Legislativo Estadual ou Federal; b) de autogoverno,

152
Política e Planejamento Econômico

exercida pelo prefeito e vereadores eleitos pelo voto direto


e secreto; c) de autolegislação sobre assuntos de interesse
local (não mais sobre “assuntos de peculiar interesse”)
e sobre outros, de forma suplementar e concorrente; e
d) de auto-administração, para arrecadar os tributos de
sua competência, aplicar suas receitas e prestar serviços
públicos à comunidade local.

A Lei Orgânica Municipal (LOM) é de responsabilidade da


câmara de vereadores, que deve elaborar um conjunto de leis
municipais que deem suporte à gestão pública municipal.

A LOM limita o poder executivo municipal, que é o responsável


pela elaboração do PPL, pois o plano não pode infringir as
leis aprovadas na câmara de vereadores, além de exigir a ampla
participação do legislativo local no processo de planejamento,
execução, monitoramento e avaliação dos resultados.

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, os


instrumentos de planejamento do governo devem seguir, pelo
menos, os critérios abaixo:

Tabela 3.2 - Requisitos mínimos dos instrumentos de planejamento do governo


PPA LDO LOA
I. Estabelece as diretrizes, objetivos I. Orienta a elaboração da lei I. Orçamento Fiscal dos
e metas da administração para as orçamentária anual. Poderes, seus fundos e
despesas de capital e outras delas II. Equilíbrio entre receitas e órgãos.
decorrentes e para as relativas aos despesas. II. Orçamento de
programas de duração continuada. Investimentos das
III. Critérios de limitação de
II. Período de 4 anos. empenho. Empresas Estatais.
III. Apresentado no 1º ano de IV. Anexo de Metas Fiscais: III. Orçamento da
mandato e válido a partir do 2º ano receitas, despesas, resultado Seguridade Social.
e até o final do 1º ano do mandato nominal e primário.
seguinte.
V. Anexo de Riscos Fiscais.
Fonte: Elaboração do autor (2012).

Como visto até agora, a LRF infere a participação popular no


debate e elaboração dos planos e orçamentos públicos, assim
como consulta os cidadãos e instituições da sociedade acerca de
decisões importantes e que afetam a sociedade como um todo.

Unidade 3 153
Universidade do Sul de Santa Catarina

De acordo com essa lógica, a LDO se configura como um


instrumento de diálogo entre a sociedade e os poderes executivo e
legislativo. Segundo Oliveira (2006):

A LDO também se caracteriza por ser um importante


instrumento de diálogo entre o governo, representado
pelo poder Executivo e a sociedade, representada pelo
poder Legislativo, estabelecendo de forma democrática
as metas e prioridades de cada exercício fiscal, desde
que, obviamente, elas sejam compatíveis às diretrizes
contempladas pelo PPA.

A participação da sociedade também é ressaltada por Accarini


(2003), que considera essencial o estímulo à participação da
sociedade na escolha de obras públicas, além de considerar essa
questão uma oportunidade de fortalecimento do capital social.
Capital social, segundo Westlund (2006, p. 8, tradução nossa):

Capital social é definido como redes sociais não


formalizadas que são utilizadas, mantidas e criadas
pelos nós da rede, ou seja, atores para distribuir normas,
valores, preferências e outras características e atributos
sociais, mas que também surgem como resultado de
atores compartilhando alguns desses atributos na rede.
Uma característica importante desta definição é que
não há distinção entre as redes e as normas distribuídas,
eles estão distribuindo ou estão se baseando no que é
distribuído. O capital social é considerado como um tipo
de infraestrutura com nós e ligações. Os nós consistem
de atores, ou seja, indivíduos e organizações, que
estabelecem ligações entre si.

Ainda segundo os autores, em primeiro lugar, o capital social


é um fenômeno que é encontrado em todos os segmentos da
sociedade, em todos os tipos de organizações, seja no setor
privado ou público, bem como na sociedade civil. Em segundo
lugar, o capital social deve ser analisado como um conceito de
economia, ou seja, como uma forma de capital que possibilita
novas formas de investimento e retorno.

154
Política e Planejamento Econômico

De acordo com o exposto acima, a participação da sociedade


no processo de elaboração do orçamento contempla duas
importantes variáveis: a primeira é a variável legal, pois considera
o estabelecido pela legislação brasileira. A segunda corresponde
à variável de eficiência econômica, pois a maior participação da
sociedade permite acessar importantes informações em poder dos
cidadãos, essenciais para a elaboração do orçamento convergente
com a realidade local.

Seção 2 - Modalidades de planejamento - nacional,


regional e local
O planejamento público, que teve início na década de 1920 e se
intensificou após a grande crise de 1929, vem sofrendo alterações
de escopo e metodologia com o passar dos anos, se adaptando às
mudanças econômicas e correntes de pensamento que surgem na
sociedade.

Inicialmente o Estado, caracterizado aqui como a União,


centralizava as atividades inerentes ao planejamento, sendo de
sua competência a elaboração de programas e ações nos níveis
nacional, estadual e municipal.

Porém, a partir de 1960, iniciou-se um movimento voltado à


redução do poder público central, buscando maior autonomia de
outras unidades federadas. Este movimento de descentralização
foi induzido pelo baixo resultado obtido com a estrutura
centralizada, que gerou um ambiente de baixo crescimento
econômico e aumento substancial da dívida pública.

Este é o ponto de inflexão, pois o planejamento público só


permaneceu centralizado até a década de 1960, uma vez que
a evolução da dívida pública associada ao baixo crescimento
econômico e o aumento das desigualdades internas evidenciaram
a necessidade de mudança na condução do sistema de
planejamento (OLIVEIRA, 2006, p. 32).

Unidade 3 155
Universidade do Sul de Santa Catarina

Em um movimento iniciado pelos países desenvolvidos, as


unidades federadas passaram a ter maior autonomia em processos
de planejamento. Inicialmente, com foco no planejamento
regional, os gestores públicos passaram a elaborar planos de
desenvolvimento visando reduzir as diferenças econômicas
ocorridas dentro dos limites geográficos de regiões do país.

Porém, mais recentemente, estudos demonstram que o


planejamento regional também possui alguns limites,
prejudicando o processo de desenvolvimento heterogêneo das
regiões.

Em uma nova fase, com conceitos e metodologias que ganham


importância entre as décadas de 1990 e 2000, o planejamento
foca seus programas e ações em nível local (municipal), em
que estudos de organizações de desenvolvimento evidenciam a
importância da descentralização das atividades do governo e dos
benefícios advindos com a maior autonomia dos governos locais.

Não é fácil definir planejamento regional ou local, pois existem


várias controvérsias em torno dessa definição de planejamento e
desenvolvimento, envolvendo um caráter geográfico da questão.
Abaixo, abordaremos os dois conceitos.

O planejamento regional
O planejamento público a nível regional surge como uma
política desenvolvimentista que visa combater os desequilíbrios
distributivos entre diferentes espaços de uma região. É um
procedimento necessário, visto que estabelece objetivos
capazes de atenuar os desequilíbrios, além de promover um
desenvolvimento mais uniforme entre as regiões. Com isso, o
planejamento deve dar dinâmica à região que é o alvo do projeto
de desenvolvimento.

As regiões atrasadas não são problemáticas apenas para o espaço


onde elas se inserem, elas são, também, um problema para todo o
resto do país, pois reduzem o ritmo de crescimento da economia,
em decorrência da má utilização de todo o potencial humano e
tecnológico presente nessas regiões.

156
Política e Planejamento Econômico

Esse atraso acaba, portanto, limitando a execução de atividades


de alto valor agregado, pois não há infraestrutura, capital
humano e uma dinâmica empresarial capaz de promover
autonomamente atividades daquele tipo. Cabe ao Estado, então,
garantir o desenvolvimento equilibrado dessas regiões, uma vez
que o mercado não é capaz de fazê-lo.

Entende-se como política de planejamento regional a elaboração


de um plano de desenvolvimento com diretrizes e metas de
base inter-regional de trabalho, de maneira a potencializar as
vantagens comparativas das regiões. (OLIVEIRA, 2006).

O planejamento regional foi vital para a reconstrução dos países


após a segunda guerra mundial, em que as desigualdades sociais
e econômicas geradas dentro dos países induziram os governos a
implementarem medidas regionais de desenvolvimento.

Algumas teorias clássicas da localização de atividades econômicas


começam a ganhar corpo, mas é sob a ótica de Perroux e Myrdal
que se desenrolam as análises de desenvolvimento regional.

Perroux (1975, p. 106), trabalha com o conceito de pólo de


crescimento e o autor entende que o dinamismo de uma região
é diretamente afetado pela localização de indústrias motrizes,
ou seja, o desenvolvimento de uma região é diretamente
afetado pelos efeitos multiplicadores que algumas indústrias
proporcionam às outras atividades econômicas.

Perceba como este conceito está muito associado às políticas


industriais. Segundo Perroux (1975, p. 106), “em qualquer
economia articulada, existem indústrias que constituem
pontos privilegiados de aplicação das forças ou dinamismos de
crescimento.”

O fato é que o Estado deve privilegiar essas indústrias, pois o


efeito multiplicador sobre a economia será muito maior que o
efeito multiplicador de um investimento em uma indústria que
não tenha sinergia com a região.

Já Myrdal (1968), aborda o conceito de causação circular


cumulativa, demonstrando em seu estudo a tendência de regiões
ricas ficarem cada vez mais ricas e regiões pobres ficarem cada
vez mais pobres.

Unidade 3 157
Universidade do Sul de Santa Catarina

Segundo Myrdal (1968, p. 63), “o livre jogo das forças de


mercado [...] funcionará mais poderosamente no sentido de criar
desigualdades regionais e de ampliar as existentes.” Para isso, o
Estado deve atuar como agente redutor dessas desigualdades,
além de proporcionar um ambiente capaz de atrair novas
indústrias, que impulsionariam o desenvolvimento de uma
comunidade.

Outros autores, como Haddad (1980, p. 37), tratam da


maximização da capacidade de negociação regional como
principal vantagem desse planejamento. Para o autor, o
planejamento regional viabiliza a maximização da capacidade de
intervenção do estado em determinada região, pois o estado tem
o apoio do governo federal e de empresas públicas e privadas para
o desenvolvimento de projetos.

O autor também ressalta facilidade da interação da sociedade


no processo de elaboração do planejamento regional e, com
isso, segundo Haddad (1980, p. 43), “quanto mais o processo
de planejamento facilitar a participação dos cidadãos, mais a
comunidade considerará a função de planejamento como uma
forma democrática” e maior será a facilidade dos planejadores em
colher informações relevantes à elaboração do planejamento.

De acordo com Stöhr e Tödtling (apud HADDAD, 1980 p.


48), os principais instrumentos utilizados pelo Estado para
desenvolvimento de políticas regionais foram:

1. transferência de capital e de tecnologia para áreas


periféricas;

2. promoção de indústrias modernas nas áreas periféricas;

3. transferência de investimentos públicos para as áreas


periféricas, principalmente através de extensão de
sistemas de transporte e de comunicação das regiões
desenvolvidas até as periféricas.

Estas foram algumas medidas adotadas por países como


Alemanha, Reino Unido e Canadá, que descentralizaram
suas atividades e dotaram os estados de maior autonomia no

158
Política e Planejamento Econômico

processo de elaboração de planos capazes de integrar regiões e


reduzir as desigualdades existentes dentro de seus territórios.
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2005) Com isso,
o planejamento regional proporcionou maior dinamicidade às
regiões mais atrasadas.

Em 1975, reforçando os conceitos explicitados anteriormente,


a criação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
(FEDER) surge com a missão de conceder atenção especial às
especificidades regionais. As ações do FEDER procuram reduzir
os problemas econômicos, ambientais e sociais das cidades, que
muitas vezes estão relacionados com algum tipo de desvantagem
geográfica ou natural.

O FEDER atua como agente de desenvolvimento, respeitando a


identidade local e evitando o aumento das desigualdades entre as
cidades da União Europeia (JORNAL OFICIAL DA UNIÃO
EUROPEIA, 2006).

Historicamente, a Itália adota, desde a década de 70, políticas de


desenvolvimento visando reduzir as disparidades entre a região
norte, centro industrial e financeiro do país, e a região sul, onde
a economia ainda é baseada na agricultura. A França também
foi palco de políticas visando convergir o desenvolvimento das
cidades (GAROFOLI, 2002).

Embora o planejamento regional se sobressaia em relação


ao planejamento centralizado, ele também é limitado com
relação a alguns pontos sensíveis que Haddad (1980) destaca:
a delimitação da região onde se pretende elaborar e executar o
planejamento, pois se deve levar em consideração os aspectos
econômicos, sociais, culturais e geográficos, a fim de não gerar
um desenvolvimento desigual dentro da própria região.

Destaca, também, os problemas políticos institucionais,


decorrentes da interferência e controle dos planejadores nos
diversos programas setoriais de desenvolvimento, tirando o poder
de outros setores do governo.

Unidade 3 159
Universidade do Sul de Santa Catarina

Planejamento público local


Entende-se que a melhor classificação para planejamento local
(PPL) seja relacionada ao espaço geográfico de abrangência de
um município. Uma definição mais apurada, de acordo com
Martins (2001, p. 26) classifica o planejamento local como “um
território onde existe uma comunidade de pessoas que interagem
e têm potencial para se organizarem na direção de promover seu
próprio desenvolvimento”.

Sob essa ótica, o planejamento local passa a ser definido de


maneira ampla, podendo ser desde estadual até um simples
planejamento de bairro. Em razão das divergências quanto à
definição de planejamento local, classificaremos, neste livro, o
planejamento local como sendo o planejamento realizado na
esfera municipal.

É importante destacar que o planejamento municipal sofre


influência direta do planejamento macroeconômico e do
planejamento regional. Com isso, é importante compreender a
forma como esses dois planejamentos são elaborados, a ponto de
se ter uma análise mais apurada do planejamento municipal.

Pesquisadores e organizações de todo mundo publicam estudos


evidenciando a importância da descentralização das atividades
do governo e dos benefícios que a maior autonomia dos
governos locais pode proporcionar (CDG, 2000; OCDE, 2001;
SWINBURN, 2006).

Entretanto, mesmo sendo uma região de menor proporção, se


comparado aos Estados ou à União, governos locais enfrentam
dificuldades semelhantes no processo de elaboração de planos que
exijam a participação da sociedade (OLIVEIRA, 2006).

Pinto (2004, p. 111) conclui sobre a questão da representatividade


em processos deliberativos, afirmando que o ponto principal
não corresponde à eficácia de grupos representativos, mas sim à
construção de instrumentos capazes de aproximar os cidadãos da
política institucional:

160
Política e Planejamento Econômico

A teoria normativa da democracia participativa não


parece ter desenvolvido um arcabouço institucional
capaz de assegurar realmente o processo democrático,
isto é, não criou pesos e contrapesos capazes de evitar as
distorções no processo participativo, como, por exemplo,
a superparticipação de um grupo ou uma hipertrofiada
presença do Estado na organização da participação.
[...] parece mais razoável pensar que a resposta não
se encontra na restrição das possibilidades, mas na
capacidade de desenvolver instrumentos de interação
entre a sociedade civil e a política institucional.

De forma concomitante, Amartya Sen (2000), em seu livro


Desenvolvimento com Liberdade, aborda a questão das
liberdades instrumentais, que contribuem para melhoria do
bem-estar dos cidadãos e, consequentemente, servem de via ao
desenvolvimento. O autor aborda cinco tipos de liberdade que
classifica como instrumentais: liberdades políticas, facilidades
econômicas, oportunidades sociais, garantias de transparência e
segurança protetora.

Destas, a liberdade política merece atenção especial, pois está


relacionada à forma como o Estado garante a participação do
cidadão junto aos seus representantes, “abarcando oportunidades
de diálogo político, dissensão e crítica, bem como direito de voto
e seleção participativa de legisladores e executivos.” (SEN, 2000,
p. 55). Este ponto tem total convergência com o que foi abordado
na LRF.

Ainda segundo o autor, agora em seu livro Sobre Ética e


Economia (SEN, 1999), os cidadãos devem ter poder de
influência sobre a administração pública local, aumentando os
níveis de participação democrática para garantir uma ampla
discussão sobre temas pertinentes ao dia a dia do município.

Desta forma, os gestores terão conhecimento sobre a demanda


da população, despertando seu interesse em atendê-la. O nível
de participação elevado permite que demandas da população
possam ser atendidas e debates, envolvendo pontos de vista
diferentes, que correspondem a demandas individuais, possam ser
realizados.

Unidade 3 161
Universidade do Sul de Santa Catarina

Pindyck (1999, p. 301) afirma que uma das suposições básicas


para a teoria dos mercados perfeitos corresponde à questão da
simetria de informações, ou seja, cidadãos, governo e empresários
possuem todas as informações necessárias para a tomada de
decisão. Porém, a chamada informação assimétrica é uma
realidade e um dos principais problemas enfrentados pelos
tomadores de decisão.

A informação é um dos fatores mais importantes para a eficiência


do mercado, pois é através dela que os agentes ajustam os níveis
de produção e preços, promovendo o máximo de bem-estar.
Quando a informação não é completa, ocorre uma falha, que
resulta em benefício de uma parte em detrimento de outra. Esse
é o caso da informação assimétrica. Você deve ter estudado isso
melhor na disciplina de microeconomia.

Da mesma forma, os governos, quando não têm acesso a todas as


informações disponíveis, acabam alocando de maneira ineficiente
o recurso público. O PPL surge como alternativa, pois visa
aproximar o cidadão do gestor público local.

Panorama geral
Os últimos anos têm sido marcados por debates entre economistas
e policymakers sobre questões, modelos locais de desenvolvimento
e políticas locais de intervenção. Porém, embora esses debates
venham ocorrendo, recentemente, com mais frequência,
historicamente eles já datam do início da década de 1970 na
Europa, com os estudos do processo de descentralização produtiva
(GAROFOLI, 2002). Esse método de planejamento surge como
alternativa aos métodos de planejamento existentes na época.

O planejamento, antes de tudo, é um instrumento de gestão,


público ou privado, que tem como função a definição de objetivos
e formulação de ações que permitam atingi-los, segundo Oliveira
(2008, p. 17).

Não há na literatura uma definição precisa sobre PPL. Uma


visão mais abrangente trata esta modalidade de planejamento

162
Política e Planejamento Econômico

como atividades, programas ou ações que sejam elaboradas ou


executadas por governos locais (RIDDER, 2005).

Visões mais apuradas definem o PPL como a combinação entre


atores sociais e planejadores dos governos locais, que visam
elaborar um plano sustentável (BRAND, 2007).

Mas, grande parte da literatura converge na questão da


participação popular no processo de planejamento, ou seja, o
PPL é uma resultante entre a interação do cidadão com o gestor
público local que traduz em programas e ações a demanda
por bens e serviços públicos da população local, respeitando a
legislação vigente, meio ambiente e a estrutura orçamentária do
governo local (SCHMIDT, 2008).

Também é possível encontrar variações para a definição do termo


“local”. Alguns autores utilizam o termo “local” para definir
comunidades ou bairros que tenham autonomia e representação
para interferir no processo de planejamento (CHASKIN, 2005;
ANDERSON, 2008). Porém, grande parte dos autores utiliza
o termo “local” para designar a ideia de cidade, município
(FAINSTEIN, 2005; REESE, 2003; SILVERMAN, 2008).

O termo “local” também diz respeito “à possibilidade de


interação pessoal e de estabelecimento de vínculos entre os atores,
contrapondo-se, portanto, ao relacionamento de massa, feito
através da grande mídia e sustentado por instituições formais”
(SPG/SC, 2006).

Para este livro, será utilizado o conceito de PPL para descrever


o planejamento público municipal elaborado, executado e
avaliado, dentro dos requisitos legais, por gestores públicos com a
participação ativa da sociedade. Participação, nesta metodologia
de planejamento, está apoiada em pressupostos de democracia
liberal-representativa (LEITE et al., 2007).

Ela envolve diretamente a ideia de “democracia popular


concretizada na gestão municipal através da discussão social e
urbana de prioridades de investimento e da própria confecção do
orçamento público” (MARQUES et al., 2006, p. 4).

Unidade 3 163
Universidade do Sul de Santa Catarina

Segundo Carlos (2006, p. 131),

Os espaços públicos participativos da Nova República


emergem em suas possibilidades de reelaboração dos
ideais democráticos de soberania popular, de organização
autônoma da sociedade e de reinvenção de suas relações
com o Estado, requerendo a necessária reversão do
pretérito padrão de interações marcadamente de tutela,
subordinação e dependência.

Na tentativa de isolar essas limitações, segundo Swinburn et al.


(2006, p. 2), o processo de planejamento público está evoluindo
com foco nos municipios, pois “in many countries, national
government functions continue to be decentralized thereby
Tradução: Em muitos países,
onde os governos nacionais
increasing the responsibility of municipal governments to retain
são descentralizados, a and attract private industry”
responsabilidade para atrair e reter
a indústria privada é dos governos Segundo os autores, os municípios devem ter capacidade
municipais. de planejar e desenvolver planos de ação que promovam o
desenvolvimento da economia local, primando pela melhoria
do ambiente e aumentando a produtividade e a competitividade
das empresas e trabalhadores locais, que seriam responsáveis por
alavancar a capacidade de investimento do próprio município.
Desta forma, o PPL se configura como um importante
instrumento de desenvolvimento endógeno. Para Wilson (2000,
p. 52, tradução nossa), “[...] enorme mudança e inovação nas
práticas governamentais estão ocorrendo por todo o mundo.
Governança local, em particular, tornou-se uma preocupação em
muitos países [...] Além disso, a interação direta entre cidadãos e
governo é mais visível a nível local.”

Recentes estudos de organizações multilaterais


vêm evidenciando a importância do planejamento
municipal. A Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico – OECD - publicou
em 2004 um estudo sobre Best Practices in Local
Development, mostrando a importância da interação
entre a sociedade e o governo local, como estratégia
para formulação de programas e tomada de decisões
que levem ao desenvolvimento:

164
Política e Planejamento Econômico

[...] o forte potencial da abordagem de desenvolvimento


local para ajudar a regenerar as economias e sociedades
de regiões menos desenvolvidas e para trazer uma maior
participação local na tomada de decisões e ações que
sustentam a reestruturação. É importante que as políticas
locais de desenvolvimento postas em prática respondam
aos desafios emergentes e levar em conta as inovações e as
lições de outros lugares [...] (Tradução nossa)

Para esses autores, a metodologia de PPL deve servir como


instrumento para promoção do desenvolvimento de cidades
economicamente atrasadas, com destaque para a maior
participação popular em processos de reestruturação econômica.
Ainda segundo os autores (OCDE, p. 8, 2001, tradução nossa):

O desenvolvimento local não é apenas visto aqui como


uma gama de diferentes microiniciativas operado
localmente, ou como um conjunto de políticas que
procuram explorar os recursos endógenos. É também
um meio de integrar as diferentes políticas e programas
a nível local, liberando assim sinergias para melhorar a
coordenação, e como um meio de melhorar a governança
local, através de envolver a população local e as redes
na formulação e execução da política. De fato, muitas
iniciativas de desenvolvimento local têm suas origens em
um movimento de bases de pessoas e organizações locais,
respondendo a questões de interesse local imediato.

A conclusão é de que o PPL não pode se resumir apenas às


iniciativas exploradas localmente, pois o plano é abrangente,
precisando induzir as sinergias locais através da participação
da população para melhora da governança local, pois há
“necessidade de mobilizar todo o conhecimento disponível
na sociedade em benefício da melhoria do desempenho
administrativo e da democratização dos processos decisórios
locais” (FREY, 2007, p. 138).

Unidade 3 165
Universidade do Sul de Santa Catarina

Já o World Bank publicou em janeiro de 2006 o livro


Local Economic Development: A Primer Developing And
Implementing Local Economic Development Strategies
And Action Plans. O estudo ressalta a importância
do planejamento municipal, por entender que essa
esfera do governo propicia um ambiente saudável
para formulação de programas que culminem no
desenvolvimento dos agentes e empreendimentos do
município.

Os estudos ressaltam o planejamento municipal por considerar


importante a interação entre a sociedade e as organizações, sejam
elas públicas ou privadas, e pela fácil interação desses agentes em
pequenos ambientes, no caso, os municípios.

Destaca-se, também, a flexibilidade das administrações


municipais que, por viverem em contato direto com o ambiente,
que é dinâmico e por isso está em constante mutação, conseguem
mais facilmente adequar à execução dos programas a realidade do
município. Segundo Swinburn et al. (2006, p. 9),

Cada comunidade tem um conjunto único de condições


locais que aumenta ou reduz o potencial para o
desenvolvimento econômico local, e são essas condições
que determinam a vantagem relativa de uma área na
sua capacidade de atrair, gerar e reter investimentos.
Atributos econômicos, sociais e físicos de uma
comunidade vão orientar a concepção e a abordagem para
a implementação de uma estratégia de desenvolvimento
econômico local. Para construir uma economia local
forte, a boas práticas mostra que cada comunidade deve
realizar um processo colaborativo para compreender a
natureza e a estrutura da economia local, e realizar uma
análise dos pontos fortes, pontos fracos, oportunidades
e ameaças. Isso servirá para destacar os principais
problemas e oportunidades que enfrentam a economia
local (SWINBURN et al, 2006, p. 2, tradução nossa).

Com isso, o planejamento municipal se torna um importante


recurso para o desenvolvimento, pois o caráter descentralizado
das atuais administrações federais, aliadas à participação da

166
Política e Planejamento Econômico

sociedade na composição, execução e acompanhamento de


um plano de desenvolvimento, além da maior facilidade em
identificar os problemas e os potencias inerentes ao município,
viabilizam uma maior eficiência e eficácia nas aplicações de
recursos.

Desta forma, um governo democrático local não pode se resumir


à gestão local, mas sim a governar democraticamente em nível
local, considerando, além da máquina do governo, a comunidade
em geral e a sua interação com as autoridades locais. Segundo
Center for Democracy and Governance (2000, p. 7, tradução
nossa):

[...] Como a descentralização abre caminhos para o


desenvolvimento da governança democrática local,
os governos locais ganhar a autoridade, recursos e
competências; fazer escolhas sensíveis com participação
do cidadão, e operar de forma eficaz e responsável. [...]
Eficazes os governos locais têm o know-how técnico,
capacidade e recursos financeiros para sustentar a entrega
dos serviços públicos locais em níveis satisfatórios para
os cidadãos. Eles aprendem com a experiência e eles são
capazes de fazer as coisas [...]

As principais vantagens do PPL podem, então, ser resumidas


“ao fácil acesso à informação em decorrência da participação
mais ativa da sociedade na elaboração e execução do plano e a
facilidade em adaptar o plano à dinâmica local” (OLIVEIRA,
2006, p. 131).

Seção 3 – Metodologias de planejamento

O planejamento deve constituir um instrumento de acesso


ao desenvolvimento. A escolha de objetivos para alavancar as
potencialidades e equacionar os problemas existentes deve servir
de base para formulação de programas e ações.

Unidade 3 167
Universidade do Sul de Santa Catarina

Para Pereira (1999, p. 120) o planejamento deve ser executável,


contínuo e não deve ser visto como uma obrigação jurídica. Além
dessas questões, o autor enfatiza o uso de métodos e de uma linha
de ação baseada na racionalidade no processo de escolha dos
objetivos.

No que diz respeito ao planejamento público local, a literatura


descreve alguns métodos racionais para escolha dos objetivos
e execução do planejamento [HADDAD (1980), NUTT e
BACKOFF (1992), CASTRO (apud BASSO, 1995), PEREIRA
(1999), CDG (2000), OCDE (2001), SWINBURN (2006),
REZENDE e CASTOR (2006), OLIVEIRA (2006)].

Os diferentes autores descrevem a importância do planejamento


como ferramenta de desenvolvimento, desde que sua elaboração
esteja apoiada em métodos racionais e que permitam a participação
popular no processo, pois a maximização dos recursos, perante à
limitação orçamentária, só será possível através da escolha correta
dos objetivos, ponto onde a participação popular é fundamental.
Segundo Faria (2006, p. 381)

Acredita-se que o processo de decisão de um governo


deve ocorrer mediante a participação e a deliberação
de indivíduos racionais em fóruns amplos de debate e
negociação. Essa deliberação não deve resultar de um
processo agregativo das preferências fixas e individuais,
mas sim de um processo de comunicação, em espaços
públicos, que antecede e auxilia a própria formação da
vontade (preferências) dos cidadãos.

Para este livro serão apresentadas as metodologias da OCDE


(2001), pois o estudo está baseado nas melhores práticas de
desenvolvimento local, e na metodologia apresentada por Oliveira
(2006), que foi elaborada com base no estudo dos autores citados
acima.

A OCDE (2001) caracteriza o planejamento como uma forma de


identificar e coordenar iniciativas dispersas, fazendo melhor uso
do recurso público. Sua aplicação local corresponde ao processo,
através do qual, instituições e atores sociais criam, reforçam e
estabilizam atividades, fazendo o melhor uso dos recursos do
território local para a promoção do desenvolvimento.

168
Política e Planejamento Econômico

Ainda segundo a OCDE (2001, p 22) Local development


policies can also contribute towards the goal of strengthening local
Tradução: “Políticas
participation and democracy. de desenvolvimento
local também podem
De acordo com a OCDE (2001), os principais pontos do contribuir para reforçar a
planejamento estão baseados na mobilização, identificação e participação e democracia
capacitação dos atores sociais para auxiliar na formulação do local.”
plano, no feedback sobre a eficácia das ações que são realizadas
e na adaptação das ações às necessidades da população local.
Segundo OCDE (2001, p. 28):

Parceria e participação é uma nova tendência e


importante na política de desenvolvimento local,
que promete trazer novos recursos, competências, a
coordenação e o envolvimento democrático de políticas
públicas econômicas e sociais. Coordenar os esforços
dos diferentes parceiros e organizar a representação
dos diferentes grupos de pessoas locais em processos de
tomada de decisão são grandes desafios para as iniciativas
de desenvolvimento local. (Tradução nossa).

A organização também destaca a proposta de um plano


estratégico constituído por quadros lógicos de ações, com suas
respectivas despesas. Esses programas são constituídos a partir da
avaliação de como determinados problemas afetam a localidade, e
o que a prefeitura pode fazer para ajudar a equacioná-los.

Por fim, outro importante ponto corresponde às discussões


relacionadas à contratação de crédito para execução de ações,
além da coordenação da política local com a estadual e nacional
objetivando obter alguma vantagem.

O gestor local deve utilizar a estrutura operacional e os


instrumentos do governo local almejando orientar ações em
conformidade com atos executados pelo governo estadual e
nacional. Segundo a OCDE, o processo de elaboração do PPL
deve ter os seguir os seguintes passos:

a) Os coordenadores do planejamento devem escolher


um território que permita a consolidação de parcerias,
principalmente com atores com conhecimento sobre a
realidade local, além de permitir a execução de projetos
comuns para áreas da localidade.

Unidade 3 169
Universidade do Sul de Santa Catarina

b) Deve-se permitir e promover a participação de todos os


atores locais, identificando e nomeando os responsáveis
pelo desenvolvimento da estratégia e aplicação dos
recursos. Eles devem ter experiência e credibilidade
junto à comunidade local. Devem também ter poder de
influência no processo de execução do plano, adaptando
a estratégia à realidade local, contribuindo na geração de
novas ideias e se comprometendo para alcançá-las.

c) Além do território e dos agentes responsáveis, os


coordenadores devem definir o prazo de execução do
planejamento. O ideal, segundo a OCDE (2001), é que
os projetos tenham no mínimo dezoito meses de duração,
muito embora outros projetos precisem de cinco ou seis
anos para transformar a realidade local.

d) Os coordenadores devem concluir o processo de escolha


dos agentes responsáveis para elaborar as análises sobre
os pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaças de
cada área, incluindo a análise apurada dos recursos
naturais e infraestrutura básica, além da capacidade dos
servidores públicos e da possibilidade de endividamento
da prefeitura no decorrer da execução do planejamento.

e) Estabelecer objetivos estratégicos viáveis e mensuráveis.


Os objetivos devem contemplar as diversas faces de
um problema, mas não deve ser amplo ou ambicioso.
Indicadores devem ser utilizados para mensurar os
objetivos, devendo ser de fácil entendimento para
posterior análise da população.

f) Desenvolver ações adequadas ao município com base nas


informações estratégicas e objetivos da etapa anterior.
As ações devem focar na solução de problemas locais, no
estímulo às atividades relacionadas aos pontos fortes, além
de neutralizar possíveis ameaças, com o aproveitamento
das oportunidades. As ações devem focar na redução
da exclusão social, na melhoria da infraestrutura
para aumento da competitividade das empresas, das
exportações, para atração do investimento estrangeiro e
do turismo, além do estímulo para empreender e para a
diversificação das atividades econômicas através de novas
competências e conhecimentos.

170
Política e Planejamento Econômico

g) Estabelecer contratos de financiamento para execução


de ações e dividir com as agências de desenvolvimento a
responsabilidade pela execução das ações.

h) Estimular o aumento de sinergia entre os atores sociais,


buscando o aumento de competências, estimulando
novas formas de organização e aumentando a
flexibilidade do município frente às mudanças de cenário,
objetivando sempre o desenvolvimento endógeno. É
importante, também, estabelecer ações que proporcionem
a diversificação das atividades do município.

i) Embora o planejamento foque no desenvolvimento


endógeno, ele não deve focar apenas no município. Ele
deve ser elaborado com a perspectiva de aproveitar as
oportunidades externas, em especial as advindas da
globalização, das novas tecnologias, do turismo e das
agências de fomento.

j) Monitorar e avaliar a execução do plano, reajustando as


estratégias sempre que necessário. Deve-se, também,
ao concluir as atividades, compreender o impacto dos
novos projetos na economia local, além de analisar as
dificuldades decorrentes da execução das ações, evitando
que problemas semelhantes ocorram em projetos
executados em outras áreas.

A metodologia proposta pela OCDE enfatiza a participação


popular no processo de planejamento público local, além de
contemplar ações que visam à identificação e capacitação de
cidadãos para auxiliar no processo de elaboração do plano, e não
apenas no processo de disseminação da informação.

A organização também se preocupa com o desenvolvimento


de novos conhecimentos e diversificação das atividades, ações
que são potencializadas em estruturas em rede. A metodologia
também contempla ações relacionadas à identificação de variáveis
internas e externas que impactem diretamente na economia local,
outro ponto cujo conhecimento do cidadão é fundamental para o
gestor.

Unidade 3 171
Universidade do Sul de Santa Catarina

No que tange a sua execução, a organização menciona


as sinergias com os planos estaduais e nacionais, além da
contratação de crédito como forma de acelerar o processo de
desenvolvimento local.

Já com relação à avaliação, a organização propõe programas


realistas e metas que possam ser facilmente mensuráveis,
almejando fornecer feedback à população, que terá facilidade em
acompanhar a execução do plano que ela ajudou a elaborar.

Oliveira (2006) também propõe uma metodologia com ênfase


na participação popular, conforme pode ser visualizado na figura
seguinte.

Figura 3.3 - Etapas do Planejamento Público Local

Fonte: Adaptado de Oliveira (2006).

A etapa de Convocação da Sociedade para Avaliar o Plano


Vigente corresponde à convocação da sociedade para, em
conjunto com os gestores e servidores públicos, avaliar o

172
Política e Planejamento Econômico

município e o plano vigente. Da mesma forma, caso o plano


não contemple as expectativas dos atores sociais, propõe-se a
elaboração de um novo plano, mais adequado à realidade do
município.

Ao optar por um novo plano, os responsáveis pela sua elaboração


devem escolher e capacitar os agentes que irão participar do
processo. Sugere-se que sejam escolhidos agentes de todos
os setores da sociedade (associações, sindicatos, conselhos
comunitários etc.). A ampla participação tende a evitar possíveis
favorecimentos. Escolhidos os agentes, deve-se proporcionar
treinamento necessário ao processo de elaboração de um plano.

A capacitação dos agentes facilitará a execução da terceira etapa,


que corresponde à prospecção de informações para identificar os
potenciais e problemas do município. A facilitação decorre em
razão da presença de um representante de cada setor no processo,
o que viabiliza e facilita o acesso à informação.

Após o levantamento das informações, que permite avaliar a


situação do município, deve-se escolher os objetivos que serão
capazes de desenvolver as potencialidades e equacionar os
problemas constatados. Além disso, a escolha dos objetivos deve
estabelecer uma noção de direção e prioridades, além de facilitar
a tomada de decisão.

Ao estabelecer os objetivos, deve-se identificar os agentes que


convergem e divergem com o plano. Os agentes convergentes se
mostram menos resistentes à execução do plano, reduzindo os
esforços para aprovação e execução do mesmo. Porém, os agentes
divergentes devem ser identificados antes da aprovação do plano,
permitindo um processo de negociação que reduza os riscos e
que, posteriormente, venha a impedir a execução do plano.

A formulação do plano consiste em estabelecer valores, metas


e prazos aos programas propostos. Porém, o gestor não deve
se concentrar apenas nisso: ele deve prospectar fontes de
financiamento para execução do plano, identificar programas do
governo federal e estadual correlacionados ao plano e incorporar
expectativas. No capítulo 4 há uma seção que trata deste assunto.

Unidade 3 173
Universidade do Sul de Santa Catarina

A execução do plano é um processo operacional e cada programa


deve ser executado por seu responsável, que deve acompanhar os
resultados e, se necessário, fazer as devidas correções para garantir
a efetivação dos objetivos. As informações sobre os programas
não devem ser centralizadas. Por essa razão, é importante
criar um fluxo de informações em que os responsáveis tenham
conhecimento dos programas em execução, evitando a possível
duplicação de trabalho ou execução de programas assíncronos.

A etapa de avaliação dos resultados corresponde à nova convocação


da sociedade para analisar e discutir o resultado do planejamento.
Os indicadores relacionados aos objetivos são os melhores
parâmetros de análise. Objetivos não atingidos ou em desacordo
com as especificações planejadas são um sinal de incompatibilidade
entre o ambiente e o plano. O autor sugere análises mais racionais
e realistas para evitar esse tipo de problema.

A metodologia proposta por Oliveira (2006) segue a mesma


linha da OCDE (2001), enfatizando a participação popular no
processo de elaboração e avaliação do plano, com destaque para a
identificação de agentes locais contrários, ou a favor, da execução
do plano e da criação de um fluxo de informação que proporcione
aos gestores real conhecimento sobre as ações em execução.

Seção 4 – Tópico especial: apresentação de estudo de caso

Experiência de Planejamento Regional do Brasil


Superintendências de desenvolvimento
A primeira experiência brasileira em planejamento regional foi
resultado de um estudo elaborado pelo economista Celso Furtado
durante a década de 1950. Era o relatório do Grupo de Trabalho
de Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) que, segundo DINIZ
(2001, p. 4), “[...] começa mostrando, empiricamente, que a
renda per capita da Região Nordeste era inferior a 1/3 daquela da
Região Centro-Sul do Brasil. Partia dos fundamentos históricos

174
Política e Planejamento Econômico

da colonização regional como determinantes da dicotomia social


da região nordestina.”

Os problemas apresentados no GTDN explicitam a necessidade


de desenvolver a região nordestina, levando o governo federal
a criar, em 1960, a Superintendência do Desenvolvimento do
Nordeste (SUDENE). A meta era industrializar a região e, com
isso, amenizar os problemas agrícolas decorrentes da seca.

A intenção era dinamizar a economia nordestina através de


investimentos concentrados na área agrícola, sendo que os
programas objetivavam a produção de alimentos nas terras úmidas,
o desenvolvimento do semiárido através de incentivos à produção
agrícola resistente à seca, o desenvolvimento de uma área de
irrigação ao longo do Rio São Francisco e a colonização do estado
do Maranhão.

O governo ainda não tinha os resultados da sua política regional


no Nordeste, quando cria aos moldes da SUDENE, em 1966, a
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM).

A SUDAM tinha o objetivo de promover o desenvolvimento


regional amazônico através de ações voltadas ao planejamento,
coordenação, promoção e execução de ações federais na
Amazônia. Os planos tinham a função de implementar um
modelo econômico de substituição de importações para toda
a região da Amazônia, além de promover a ocupação humana
daquele território.

A meta do governo era, em parceria com o setor privado, estabelecer


uma linha de investimento capaz de transformar as bases da
economia local, que era extrativista, através da criação de indústrias.

No ano seguinte, em 1967, o governo cria a Superintendência


da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), com a função de
administrar os incentivos fiscais e com a responsabilidade de atrair
novos investimentos para a Zona Franca de Manaus.

A tabela abaixo representa o último estudo do IBGE (2011) sobre


o PIB brasileiro por regiões, referente ao ano de 2009, mostrando
a seguinte distribuição do PIB nacional por regiões.

Unidade 3 175
Universidade do Sul de Santa Catarina

Tabela 3.3 - PIB per capita por região em 2009


Região PIB Total (R$: Milhões) PIB per capita (R$)
Norte 163.208 10.626
Nordeste 437.720 8.168
Sudeste 1.792.049 22.147
Sul 535.662 19.325
Centro Oeste 310.765 22.365
Brasil 3.239.404 16.918
Fonte: IBGE (2011).

O PIB per capita de 2009 nos mostra que, mesmo depois da


criação das superintendências, o Brasil ainda apresenta uma
disparidade muito grande entre as regiões. Celso Furtado havia
constatado que o PIB per capita do Nordeste era inferior a 1/3
do PIB per capita do Centro-Oeste na década de 1950. Hoje, a
relação entre essas mesmas regiões é de quase 1/2, demonstrando
a baixa eficiência do Estado na tentativa de promover uma maior
integração entre as regiões.

Muitas foram as razões do frustrado plano de desenvolvimento


regional brasileiro, dentre eles, destaca Diniz (2001, p. 13),

[...] o esvaziamento político e institucional da SUDENE


e SUDAM, os custos de manutenção da Zona Franca
de Manaus, a persistência de graves problemas sociais
no Nordeste, as alegações de corrupção e mau uso
de recursos públicos, a irracionalidade de múltiplos
instrumentos às vezes contraditórios, a “guerra fiscal”
entre os estados [...]

O exemplo dos programas de desenvolvimento regional do


Brasil demonstra a real necessidade de instrumentos de gestão e
legislação aplicados ao planejamento público, pois, como visto,
a falta de transparência e de critérios para definição de objetivos
prejudicaram iniciativas importantes para o desenvolvimento
equitativo do país. Conforme vimos sobre o planejamento
regional, Hadad (1980) já abordava esses problemas.

176
Política e Planejamento Econômico

Planejamento Regional em Santa Catarina: o projeto Meu Lugar


O projeto Meu Lugar é resultado da cooperação entre o Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o estado de Santa
Catarina, através da Secretaria de Estado do Planejamento (SPG).

O objetivo do projeto é desenvolver regiões através da formulação


de programas elaborados a partir do planejamento local em regiões
pré-determinadas em conjunto com a comunidade. O estado foi
dividido em 30 regiões administrativas, o que facilita a formulação
de programas através do levantamento das potencialidades e
vocações de cada uma delas.

O projeto foi elaborado a partir do conceito de desenvolvimento


local que, além de garantir a escolha de objetivos pontuais, por
haver interação entre a população e os agentes responsáveis
pelo planejamento, ainda garante a sustentabilidade do
desenvolvimento. Essa sustentabilidade se refere a quatro
dimensões, segundo o projeto Meu Lugar (PNUD, 2006):

a) dimensão social: referente à existência de instituições locais


(costumes, normas, práticas) facilitadoras da articulação
entre os diferentes atores sociais;

b) dimensão econômica: referente à criação de oportunidades


para geração de renda necessária ao bem-estar material da
população;

c) dimensão ambiental: condições educativas e materiais que


preservem o meio ambiente;

d) dimensão político-institucional: capacidade de estimular


processos de gestão social democrática que fortaleçam as
instituições locais e garantam sustentabilidade política.

Esses procedimentos só são factíveis de implementação, pois o


projeto utilizou a metodologia do planejamento público local. Esse
planejamento garante que as informações utilizadas para a escolha
dos objetivos sejam colhidas junto aos agentes sociais, e não através
da mídia ou instituições, garantindo informações mais fiéis ao
ambiente, promovendo uma transformação mais profunda na
realidade da região.

Unidade 3 177
Universidade do Sul de Santa Catarina

Destaca-se, dentro do projeto Meu Lugar, a elaboração da agenda


de desenvolvimento para região da grande Florianópolis através de
práticas de planejamento local e de planejamento participativo.

A agenda resultou da parceria da Universidade Federal de


Santa Catarina (UFSC), através do Departamento de Ciências
Econômicas e do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia
com o PNUD e a SPG. As principais ações do projeto, que
caracterizam o planejamento local, podem ser descritas por:

1. sessão pública de lançamento: caracterizada pela


exposição do projeto e apresentação da equipe
coordenadora;

2. reuniões de sensibilização: visitas às prefeituras


municipais da região da grande Florianópolis e a
apresentação de seminários com representantes das
mesmas prefeituras;

3. elaboração de pré-diagnósticos temáticos: resultado da


prospecção de informações secundárias e entrevistas com
técnicos das diversas áreas das prefeituras. A intenção
era elaborar um estudo introdutório sobre os municípios
em análise e mostrar aos técnicos a importância deles
durante as oficinas técnicas;

4. realização de oficinas técnicas: ao todo, foram realizadas


oito oficinas temáticas (agronegócios, desenvolvimento
econômico e tecnológico, educação, infraestrutura, meio
ambiente, organização do lazer, saúde e social.) com a
duração de quatro horas cada, sendo o tempo dividido
em dois blocos. No primeiro bloco foi apresentado o
pré-diagnóstico de cada área, em que os participantes
identificaram e hierarquizaram os principais problemas
de cada área temática. No segundo bloco, foi apresentado
o resultado final da hierarquia dos problemas, havendo
uma discussão sobre os problemas e confecção de
propostas que, posteriormente, também foram
hierarquizadas de acordo com o grau de importância;

5. redação final: por fim, a coordenação do projeto


foi a responsável pela elaboração da agenda de
desenvolvimento, apoiada nos pré-diagnósticos e oficinas
temáticas.

178
Política e Planejamento Econômico

A agenda de desenvolvimento para região da grande


Florianópolis é constituída por uma gama de informações
referentes aos indicadores municipais em cada uma das oito
áreas descritas acima, resultando em uma análise mais realística
da situação do município que, aliada às informações fornecidas
durante as oficinas, garante maior eficácia na escolha dos
objetivos.

De acordo com os dados fornecidos pela agenda de


desenvolvimento para região da grande Florianópolis (SPG,
2006), a média de presença nas oficinas foi de 21 pessoas, sendo
que Florianópolis foi a cidade que teve maior representação.

Ao todo, 36% dos participantes das oficinas representavam algum


órgão ou entidade de Florianópolis. Em números absolutos,
ao total, quinze participantes representaram a prefeitura e os
órgãos municipais da capital, 26 participantes representaram
empresas, fundações ou outros órgãos públicos de Florianópolis
e vinte participantes representaram entidades civis e empresariais
privadas da capital.

Figura 3.4 - Metodologia do projeto Meu Lugar

Fonte: Projeto Meu Lugar (2006).

Unidade 3 179
Universidade do Sul de Santa Catarina

Das fases descritas na figura, apenas a gestão e o monitoramento


continuam em andamento, pois eles correspondem a colocar
em prática, já iniciada em 2006, o modelo de gestão proposto
pelo plano, comprometendo os cidadãos e gestores públicos com
a transformação do território, com vistas ao desenvolvimento
sustentável.

Por fim, vale explicar que a principal estratégia do projeto é


promover o desenvolvimento sustentável da região. Segundo o
PNUD (2006), a estratégia é:

a) capacitar, mobilizar e fortalecer os agentes sociais


(econômicos, políticos e culturais) locais no sentido de
romper com a cultura do conformismo e projetá-los como
protagonistas de seu próprio desenvolvimento; e

b) dinamizar e qualificar o processo de mobilização


e participação social e cidadã através de respostas
construídas a partir das potencialidades locais.

Os investimentos do projeto Meu Lugar


Florianópolis, cidade foco do estudo deste trabalho, recebeu o
equivalente a R$153.083.170,86 em investimentos do governo
do estado de Santa Catarina. Esses investimentos foram
realizados de acordo com o resultado das oficinas técnicas, que
hierarquizaram as propostas por sua importância.

Ao todo, são 121 ações distribuídas entre as áreas do projeto, não


havendo uma única ação que não esteja relacionada às propostas
prioritárias da agenda. Sendo esse o principal e importante
diferencial dos investimentos realizados no ano de 2006 em
comparação aos anos antecedentes.

Dessa maneira, pode-se focar os investimentos em áreas que são,


realmente, carentes de recursos, de modo a minimizar os gastos
com investimentos que não atendessem à demanda da sociedade.
A tabela abaixo mostra o volume de investimentos por área.

180
Política e Planejamento Econômico

Tabela 3.4 - Investimentos, por área, do projeto Meu Lugar em Florianópolis no ano de 2006
Área Investimento (R$) Proporção (%)
Infraestrutura 62.373.445,36 40,74%
Agronegócios 640.067,00 0,42%
Desenvolvimento econômico 19.424.000,00 12,69%
Meio ambiente 19.500.000,00 12,74%
Social 3.105.817,93 2,03%
Educação 16.792.352,65 10,97%
Saúde 20.574.800,00 13,44%
Organização do lazer 10.672.687,92 6,97%
Total 153.083.170,86 100,00%
Fonte: SPG (2012).

A área da infraestrutura é a responsável pela maior parte dos


recursos investidos. As ações contemplam, basicamente, obras
relacionadas a rodovias estaduais na cidade, visando reduzir os
pontos de congestionamento. Já a área de agronegócios contempla
a compra de equipamentos e benfeitorias que agreguem valor às
atividades desenvolvidas na cidade.

As áreas de desenvolvimento econômico e meio ambiente


possuem um volume de investimento muito semelhante.
Entretanto, a área de desenvolvimento econômico foca no
fomento de projetos, enquanto que a área de meio ambiente tem
os investimentos voltados para o saneamento.

Na área social, os projetos visam o fomento de projetos


desenvolvidos pelos conselhos comunitários do município, além
da compra de viaturas e construção de postos policiais. Já os
investimentos na área da educação visam à reforma e à ampliação
de escolas, capacitação dos professores e dos diretores.

A área da saúde contempla a compra de equipamento de alta


complexidade, além da construção do Complexo Oncológico do
CEPON e a nova UTI do hospital Nereu Ramos. Já a área da
organização do lazer contempla ações que viabilizem o turismo

Unidade 3 181
Universidade do Sul de Santa Catarina

fora da temporada em Florianópolis, como a revitalização do


patrimônio histórico e a realização do WCT. Esses investimentos
eram demandas da sociedade, que só foram factíveis de realização
após a sociedade ter participado do processo de planejamento.

Experiências internacionais em planejamento regional


A experiência do governo federal brasileiro não evidencia
a eficiência do planejamento regional como recurso para o
desenvolvimento das regiões. Entretanto, outros países, de
acordo com Gomes (1997), como a China, e até mesmo a União
Europeia, foram bastante felizes na execução de planos regionais
de desenvolvimento.

O planejamento regional na China


O processo da abertura econômica administrada na China
após 1979 acentuou os graves problemas de infraestrutura que
o país possuía. Como solução, o governo chinês estimulou
investimentos privados em locais que tinham grande potencial
de crescimento, via ganhos de produtividade ou com o comércio
internacional.

O governo chinês criou as chamadas Zonas Econômicas


Especiais (ZEE), com a finalidade de atrair investimento externo
e, com isso, estimular o surgimento de empresas chinesas
para abastecer as empresas multinacionais que viessem a se
instalar nessas zonas. O desenvolvimento tecnológico mundial
influenciou diretamente na política regional chinesa, que
passou a tratar as Zonas Econômicas Especiais como Zonas de
Desenvolvimento Tecnológico (ZDT), uma vez que as empresas
ali instaladas deveriam desenvolver e absorver a tecnologia local.

Em 2006, existiam 54 zonas em todo o território chinês, estando


enquadradas em: Zonas de Desenvolvimento Econômico e
Tecnológico (ETDZ), ou de Desenvolvimento Industrial de Alta-
Tecnologia (HITZ), ou de Processamento de Exportação (ZPE),
ou de Cooperação Econômica Fronteiriças (BECZ), ou de Livre
Comércio (FTZ), além de Polos Turísticos (THR) e Zonas de
Investimento Taiwanês (TIZ).

182
Política e Planejamento Econômico

A China foi dividida de acordo com as vantagens comparativas


de cada região, segundo estudo realizado pela CEDEPLAR
(2001, pág. 4), “A região costeira seria responsável pela
industrialização, pelo investimento estrangeiro e pelo comércio
internacional; a região central seria responsável pela produção
agrícola e energética; e a região oeste pela pecuária e mineração.”

Mesmo contemplando todas as regiões no seu processo de


planejamento regional, a China vem enfrentando problemas com
as disparidades regionais, que estão sendo contornadas com uma
maior facilidade para entrada de capital estrangeiro nas regiões
mais atrasadas, além da redução de impostos e investimento
estatal, que estão resultando na criação de novos polos e
desenvolvimento da infraestrutura.

O caso chinês nos mostra que as estratégias de desenvolvimento


regional precisam estar conectadas à estratégia de desenvolvimento
nacional, além da importância de desenvolver instituições locais,
com a intenção de articular um modelo para o desenvolvimento.

O planejamento regional na União Europeia


A ampla experiência em planejamento regional da Europa, em
especial Itália e França, forneceu subsídios suficientes para a
criação de um fundo multilateral para o desenvolvimento das
regiões atrasadas de países pertencentes ao que conhecemos hoje
por União Europeia (UE). Em 1975 foi criado o Fundo Europeu
de Desenvolvimento Regional (FEDER), com a missão de
fomentar as políticas de desenvolvimento regional.

A principal meta desse fundo é amenizar os impactos da adoção


de uma mesma política macroeconômica no bloco, visto a
diversidade das economias que compõem a UE. Os principais
problemas das regiões em atraso da União Europeia são:

1. a ausência de infraestrutura apropriada ao


desenvolvimento;

2. o baixo nível de capital humano, seja o educacional ou o


técnico;

Unidade 3 183
Universidade do Sul de Santa Catarina

3. a forte dependência de atividades de baixo valor


agregado, ou de setores da indústria que se encontram
decadentes;

4. a falta de uma cultura empresarial, que acarreta em


poucas pequenas e médias empresas e da interação, das
existentes, com as grandes empresas;

5. a baixa capacidade de inovação;

6. a baixa capacidade do setor público em apresentar


soluções para o desenvolvimento regional.

A política de desenvolvimento regional da UE passou


a se estruturar da seguinte forma: 1) política de coesão
socioeconômica, por meio da transferência de recursos para
regiões mais pobres; 2) programas e ações de estímulo à iniciativa
local; 3) política tecnológica voltada à inovação; 4) investimento
em infraestrutura, com destaque para a logística, em decorrência
da integração continental.

O FEDER não contemplava todos os objetivos da política


de desenvolvimento regional, ocasionando a criação de novos
fundos, além da sua própria readequação. Os fundos são:

1. FEDER: apoiando os investimentos em produção,


infraestrutura e criação de pequenas e médias empresas;

2. FEOGAP (Fundo Europeu de Orientação e Garantia da


Agricultura e Pecuária): com a missão de reestruturar o
setor agrícola e promover o desenvolvimento rural;

3. FSE (Fundo Social Europeu): com vistas à promoção de


empregos;

4. Fundo de Coesão: destinado à construção de


infraestrutura em países atrasados; e

5. Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas:


fundo semelhante ao FEOGAP, mas sua aplicação se
restringe ao setor pesqueiro.

184
Política e Planejamento Econômico

Com isso, a União Europeia vem tendo sucesso na sua política


de planejamento regional, pois a forte descentralização
administrativa está promovendo o desenvolvimento das regiões
economicamente atrasadas, reestruturando as regiões onde a
atividade econômica era decadente, combatendo o desemprego
e qualificando a mão de obra. Além de mecanizar e modernizar
a atividade agrícola e pesqueira sem causar êxodo, em razão do
estímulo à criação de pequenas e médias empresas nas áreas
onde, antes, a atividade agrícola era predominante. Segundo Silva
(2000, pág. 143),

Uma política de desenvolvimento regional [...] deve buscar


o estabelecimento de igualdade de condições entre as
regiões na concorrência por investimentos. Dessa forma,
seu foco deve estar na criação de vantagens competitivas
regionais sustentáveis, através de investimento
em infraestrutura, capital humano e capacitações
empresariais e tecnológicas, devendo coibir instrumentos
de concorrência desleal entre as regiões, que, além de não
gerarem vantagens sustentáveis, ainda comprometem
a eficiência de uma política estrutural na medida em
que apenas estimulam a migração de investimentos
produtivos de uma região para outra.

Conseguindo resolver os problemas estruturais das regiões e


induzindo a criação de pequenas e médias empresas com a meta
de criar uma dinâmica econômica, a política de planejamento
regional da UE volta-se para a promoção de programas voltados
à educação, treinamento e emprego, além de contemplar
localidades, ou alguns focos, que ainda não convergiram com o
desenvolvimento da UE.

Unidade 3 185
Universidade do Sul de Santa Catarina

Síntese
Nesta unidade você verificou a importância da Lei de
Responsabilidade Fiscal, observando que ela foi um marco
para transparência e desenvolvimento mais cuidadoso dos
instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA). Percebeu a
importância de sua observância por todos os entes da federação,
assim como para a administração direta e indireta. Pôde
entender as modalidades de planejamento nacional, regional e
local, notando as peculiaridades, necessidades e importância de
cada um deles para o desenvolvimento do país. Verificou que a
participação e criação de parcerias, bem como a mobilização e
busca de sinergia são fatores primordiais para um planejamento.
A população deve estar inserida na formulação das políticas
públicas para um melhor desenvolvimento, pois as necessidades
dos cidadãos têm que ser satisfeitas. Teve informação sobre as
metodologias de planejamento e pôde perceber que organismos
internacionais como a OCDE estão preocupados em auxiliar os
países no planejamento para ocorrer o desenvolvimento de forma
a dar melhores condições de vida à população. Por fim, conheceu
alguns estudos sobre planejamento no Brasil e em outros países
e viu que as dificuldades de realizar um planejamento passam
por uma boa definição de objetivos e a aplicação de metas de
desenvolvimento nacional, regional e local.

Atividades de autoavaliação
1) Correlacione os conceitos referentes ao processo de planejamento:

1 - Nacional ( ) Baseada nos conceitos de Polo de Crescimento e


Causação Circular Cumulativa.

2 - Regional ( ) Potencializa as vantagens comparativas entre as


regiões.

3 - Local ( ) Decisões centralizadas que prejudicam a


execução de políticas públicas.

( ) Potencializa a representatividade dos processos


deliberativos.

186
Política e Planejamento Econômico

2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) à Lei de Responsabilidade


Fiscal:
( ) A Receita Corrente Bruta é o indicador mais importante desta Lei.
( ) Os governos devem investir, no mínimo, 25% do orçamento na
saúde.
( ) Os governos devem investir, no mínimo, 15% do orçamento na
educação.
( ) O relatório resumido de gestão orçamentária e o relatório de
execução fiscais são importantes instrumentos de transparência
impostos pela LRF.
( ) Todas as alternativas estão erradas.

3) Correlacione as etapas e os objetivos de metodologias para


Planejamento Público Local:

1 - Capacitar ( ) Análise e debate sobre o resultado do


agentes planejamento.

2 - Escolha de ( ) Facilitar a prospecção de informações para


objetivos identificar os potenciais e problemas do
município.

3 - Formular o ( ) Estabelece valores, metas e prazos aos programas


plano propostos.

4 - Avaliar os ( ) Estabelece uma noção direção e prioridades,


resultados além de facilitar a tomada de decisão.

4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas aos limites da Lei


Orçamentária Anual:
( ) A união deve investir, no mínimo, 18% do orçamento em
educação. Para os estados e municípios, esse percentual é de 25%.
( ) Estados e municípios têm limite de gasto de 60% da Receita
Operacional Líquida para gasto com funcionários.
( ) Municípios não devem gastar mais do que 54% da Receita
Operacional Líquida com gastos do executivo local.
( ) Até a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal não havia
limites de gastos pelos governos com a contratação e pagamento
de funcionários.
( ) Todas as alternativas estão corretas.

Unidade 3 187
Universidade do Sul de Santa Catarina

Saiba mais

Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade


ao consultar as seguintes referências:

FREY, K. . Governança urbana e participação pública. RAC.


Revista de Administração Contemporânea, v. 1, p. 136-150,
2007.

MARTINS, Gabriela Isla Villar et al. Desenvolvimento


local: da teoria à prática. In: MARQUES, Heitor Romero.
Desenvolvimento local em Mato Grosso do Sul. Campo
Grande: UCDB, 2001.

SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. São


Paulo: Companhia das Letras, 2000. 409p.

188
4
UNIDADE 4

Formulação do planejamento
econômico

Objetivos de aprendizagem
„„ Apresentar os princípios do planejamento.

„„ Apresentar a definição de metas e indicadores de


planejamento.

„„ Definir as fases do planejamento.

„„ Distinguir fontes de financiamento para o planejamento


público.

Seções de estudo
Seção 1 Princípios, metas e fases do Plano Plurianual

Seção 2 Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária


Anual

Seção 3 Parceria público-privada

Seção 4 Fontes de financiamento


Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de estudo


A maioria dos gestores públicos do Brasil considera o PPA
apenas uma obrigação jurídica inerente à administração
pública. Entretanto, os fundamentos deste instrumento o
caracterizam como uma poderosa ferramenta para a promoção do
desenvolvimento.

O fato é que a elaboração do PPA é algo complexo, que


requer uma grande análise do ambiente interno e do externo,
possibilitando coletas de informações estratégicas para o
desenvolvimento de programas e ações que objetivem o
desenvolvimento econômico. Assim como nos capítulos
anteriores, nosso foco neste capítulo será no planejamento
público local. Não veremos apenas o processo de elaboração do
PPA, mas também estratégias que auxiliem governos no rápido
desenvolvimento de projetos.

Não basta apenas elaborar um plano de desenvolvimento.


É necessário, também, um levantamento de fontes de
financiamento para o setor público, visando complementar as
receitas e acelerar o processo de desenvolvimento econômico.
Sendo assim, além de abordarmos a elaboração do PPA, também
vamos falar sobre parceria público privada e, principalmente,
sobre fontes de financiamento para projetos descritos no
planejamento público.

Pesquisas mostram que um dos principais problemas dos


municípios é a falta de recursos para executar os programas
descritos no PPA. Segundo Dutra (2004, p. 30), “a escassez de
recursos é uma constante em todos os municípios identificados
em nossa pesquisa e por indução por esse Brasil à fora”.

190
Política e Planejamento Econômico

A ideia do financiamento dos programas também ascende,


principalmente no Brasil, que possui históricos problemas de
falta de recursos para executar programas de desenvolvimento.
O acesso ao crédito pode acelerar o processo de desenvolvimento
local, pois muitos projetos, que seriam inviáveis sem esses
recursos, podem ter sua viabilidade assegurada no curto prazo.

Bons Estudos!

Seção 1 – Princípios, metas e fases do Plano Plurianual

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) instituiu diretrizes para a


gestão pública, sendo ela apoiada em diretrizes fundamentais ao uso
eficiente e eficaz dos recursos públicos. Planejamento, transparência,
controle e responsabilização são a base dessa nova lei.

Embora esses preceitos sejam antigos à atividade pública,


somente com a aprovação da LRF houve a possibilidade de uma
ação fiscalizadora efetiva e contínua em razão da existência de
parâmetros claros de controle e fiscalização.

Não há dúvidas de que o rigor da LRF trouxe especial


importância aos instrumentos de gestão descritos no artigo 165
da constituição federal, em especial o Plano Plurianual (PPA),
pois sua metodologia serve como um poderoso instrumento para
cumprir os ditames legais associado à possibilidade de elaborar
um planejamento com viés profissional, que permite maior nível
de governança à gestão pública.

Quando elaborado dentro da metodologia a ele inerente, o PPA


permite que governos desenvolvam programas de gestão com
objetivos, prazos e valores específicos, permitindo maior análise
sobre a realidade local e permitindo elaborar ações e programas
compatíveis com a capacidade de receita e investimento do
governo, além de garantir que os gastos públicos sejam dotados
de maior racionalidade numa visão sistêmica.

Unidade 4 191
Universidade do Sul de Santa Catarina

Além de servir ao governo, como instrumento de gestão, o PPA


também serve como instrumento de fiscalização e transparência
pelo legislativo, pois a elaboração de programas com indicadores
e metas permite aos vereadores maior poder de análise da gestão
pública.

No mesmo sentido, a própria sociedade tem maior capacidade


de fiscalização, pois uma metodologia padronizada acerca da
elaboração do PPA permite que cidadãos comuns tenham
maior capacidade de acompanhar o desempenho da gestão
pública; principalmente, tenham maior condição de analisar os
investimentos realizados a partir da arrecadação tributária.

Mas, tão importante quanto o que foi abordado anteriormente,


é a questão legal necessária ao processo. Sem o cumprimento da
lei, governos não têm a menor possibilidade de gestão.

Seria impossível ao governo realizar investimentos


ou gastos sem que eles não estejam previstos
no PPA. Desta forma, a elaboração do PPA é
essencial e obrigatória ao governo. Então, já que há
obrigatoriedade, quanto maior a eficiência da sua
elaboração, maior a capacidade do governo em
desenvolver ações voltadas ao desenvolvimento e ao
bom uso dos recursos públicos.

Desta forma, uma metodologia para elaboração do PPA deve


ser pautada no cumprimento das obrigações legais relacionadas
à LRF, além de corresponder à realidade econômica, política,
geográfica e social da localidade.

Conceitos
O PPA é o principal instrumento de gestão pública para
definição de diretrizes, objetivos e metas relativas à execução de
despesas de capital e custeio, bem como àquelas relacionadas aos
programas de duração continuada.

192
Política e Planejamento Econômico

Segundo Costa (2009, p. 26), as despesas de capital podem ser


definidas como o “grupo de despesas da administração pública,
direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir bens
de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos
bens ou serviços e integrarão o patrimônio público”.

É de fundamental importância aos governos a definição das


despesas de capital, pois são elas quem definem os programas
necessários à produção ou ao desenvolvimento de bens ou
serviços, além de definir a expansão de serviços que já sejam
prestados pela prefeitura.

Como a elaboração do PPA compreende quatro anos de


gestão fiscal, ele é visto como um instrumento básico para o
planejamento das ações do governo em nível tático, pois ele deve
estabelecer os objetivos estratégicos da gestão pública, ponto que
é utilizado como base para elaboração de programas e ações.
Estas últimas são mais bem especificadas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual.

A figura abaixo demonstra uma estrutura básica para formulação


do PPA, bem como os componentes estratégicos do processo.

Figura 4.1 - Estrutura para formulação do PPA

Fonte: Vainer (2001).

Unidade 4 193
Universidade do Sul de Santa Catarina

Segundo Vainer (2001), o conceito dos itens acima pode ser


melhor explicado a partir das informações abaixo:

1. Objetivos estratégicos: correspondem, em geral, à


promoção da cidadania e da inclusão social, à promoção
do desenvolvimento local sustentável, à promoção do
equilíbrio das contas públicas e outros.

2. Macrobjetivos: corresponde ao detalhamento dos


objetivos estratégicos através da indicação das grandes
linhas da ação governamental.

3. Formulação dos programas: corresponde aos objetivos


mais específicos e preferencialmente relacionados com a
estrutura funcional da administração, de forma a facilitar
a identificação da responsabilidade para a sua execução.
Neste nível os objetivos já devem ser expressos de forma
quantitativa pelo uso de indicadores.

4. Estabelecimento das ações: esta etapa se constitui dos


programas que contribuem para a concretização de seu
objetivo. As ações serão detalhadas por intermédio da
indicação de metas físicas e financeiras.

A partir desta pequena estrutura você já pode ter uma ideia de


quão complexo é o processo de elaboração do PPA, pois cada
centavo gasto pelo governo deve estar enquadrado em uma ação,
que por sua vez deve ter correspondente em um programa de
gestão, que equivale a um macrojetivo e, por fim, que é parte
integrante de um objetivo estratégico.

Área da saúde
Uma prefeitura pode ter como objetivo estratégico a
"saúde da criança", sendo a "redução dos indicadores
de cárie" um macrobjetivo. O programa Sorriso Feliz
está associado a este macrobjetivo, tendo como ação
a contratação de novos dentistas para atender às
crianças. Perceba que, cada ação relacionada a este
programa deve repetir a mesma estrutura, o que faz do
PPA um documento extremamente extenso.

194
Política e Planejamento Econômico

Figura 4.2 - Exemplo de estrutura do PPA

Fonte: PPA de Porto Seguro (2006-2009).

Metodologia de elaboração
Normalmente, os objetivos estratégicos são definidos ainda em
campanha política, quando o candidato apresenta à sociedade
uma visão ampla sobre os principais problemas do município e
quais são suas principais propostas para as áreas. Esses problemas
devem estar descritos no plano de governo dos candidatos,
juntamente com as possíveis soluções vislumbradas. Essas áreas
correspondem aos objetivos estratégicos.

As partes seguintes são mais técnicas e devem envolver maior


poder de análise, critérios e informações. Abaixo, fluxo de
informações relacionado à elaboração do PPA:

Unidade 4 195
Universidade do Sul de Santa Catarina

Figura 4.3 - Fluxo de informações do PPA

Fonte: Vainer (2001).

Formulação dos macrobjetivos


Depois de determinar os objetivos estratégicos, é preciso
determinar os macrobjetivos do PPA. Eles devem ser definidos
com base nos objetivos e diretrizes do governo, ou seja, devem
estar alinhados com as propostas de plano de governo do
candidato eleito. Ponto de destaque é que ao longo da campanha
os candidatos visitam várias localidades e colhem informações
das necessidades locais. Estes anseios devem ser registrados e
incorporados ao plano de governo com vistas a se tornarem parte
do planejamento.

Cada macrobjetivo deve ser composto por:

a) justificativa: este ponto deve ser rico em informações,


estatísticas que permitam identificar a real importância
para a realidade social, econômica, geográfica e política
da localidade;

b) linhas de ação: os macrobjetivos também devem


contemplar as linhas que serão priorizadas, pois dentro
de um mesmo macrobjetivo existem diversos programas e
ações, sendo necessário determinar o que será priorizado
pelo governo.

196
Política e Planejamento Econômico

No caso dos macrobjetivos, é importante definir ações


relacionadas ao planejamento por área em razão da existência
de legislações e fundos específicos de investimento, como é o
caso da educação, que tem investimento mínimo determinado
por lei, conforme vimos na unidade anterior, assim como
fundos especiais do governo federal e estadual para maior
investimento na área, como é o caso do Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação - FUNDEB.

Determinar macrobjetivos por área pode auxiliar no processo de


execução e transparência do orçamento.

Formulação dos programas


Os macrobjetivos determinam as principais linhas de ação
do planejamento, servindo de base para o detalhamento
dos programas associados a cada um deles. Assim como
os macrobjetivos, os programas também devem fornecer
informações importantes necessárias à sua elaboração:

a) objetivo: este ponto deve descrever de forma sucinta


todos os resultados que o governo deseja alcançar com a
execução do programa;

b) indicadores: este ponto deve descrever os indicadores


atuais da área de execução do programa, projetando qual
seria o indicador desejado para a área. Este é o primeiro
indicador para avaliação do PPA, pois permite identificar
ao final da sua execução se houve melhoras na área de
execução do programa e se os indicadores projetados pelo
governo foram atingidos.

Indicadores são importantes critérios de gestão e sua elaboração


deve ser pautada em conceitos que garantam sua elaboração,
análise e correção ao longo do tempo. A tabela apresenta alguns
critérios que devem ser observados e seguidos no processo de
elaboração de indicadores:

Unidade 4 197
Universidade do Sul de Santa Catarina

Quadro 4.1 - Critérios para elaboração de indicadores


Critérios Descrição
Seletividade Capta uma característica-chave da situação que se procura descrever.
Fácil compreensão e aplicação e utiliza unidades adimensionais ou
Simplicidade dimensionais simples como percentagens, unidades de tempo, distâncias etc.
Abrangência Suficientemente representativo da situação a que se refere.
Permite o registro, a manutenção e a disponibilidade dos dados e do método
Rastreabilidade adotado para a sua determinação.
Comparabilidade Fácil de ser comparado com referenciais apropriados.
Perene e gerado a partir de procedimentos que podem ser padronizados e
Estabilidade incorporados à rotina do gestor da ação.
Baixo custo Baixo custo de geração.
Fonte: Villaça (2001).

Os critérios acima são básicos no processo de elaboração de


indicadores, mas ao mesmo tempo bastante eficientes no que diz
respeito a sua análise. Para o processo de execução do planejamento,
a elaboração dos indicadores com base na simplicidade, abrangência
e comparabilidade permitem ao governo uma rápida análise da
efetividade, da eficiência e da eficácia da execução do planejamento,
permitindo a correção de curso durante o processo.

Da mesma forma, é importante criar um indicador que seja


facilmente atualizado pelos funcionários da prefeitura. Ou
seja, seria ineficaz desenvolver indicadores complexos de difícil
mensuração e atualização. Por esta razão a importância da
seletividade, rastreabilidade, estabilidade e baixo custo, pois esses
critérios denotam maior dinâmica ao processo, evitando que
indicadores sejam atualizados após um grande gap de tempo, o
que inviabilizaria qualquer correção de curso em tempo hábil.

O segundo elemento é a elaboração de programas, que são os


instrumentos de gestão a serem utilizados para contemplar
as demandas da sociedade, havendo, aqui, a necessidade da
participação popular durante o processo de elaboração dos
programas. Esses programas, por sua vez, são divididos em:

1. programas finalísticos: eles são resultados de bens ou


serviços que são ofertados à população;

2. programas de apoio administrativo: esses programas


contemplam as despesas inerentes à máquina
administrativa.

198
Política e Planejamento Econômico

Formulação das alternativas de ação


Na etapa de formulação de alternativas de ação o gestor público
precisa definir quais são as ações que vão compor os programas
definidos pela gestão. É importante compreender que, nesta
etapa, o gestor precisa determinar todas as ações necessárias ao
cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo governo.

Para esta etapa, o gestor precisa definir alguns pontos importantes


e estratégicos, sendo eles, segundo a SEPLAN-RO (2009, p. 11):

a) Tipo da ação: basicamente, há apenas dois tipos de ações


e que são determinadas de acordo com a natureza da
aplicação dos recursos:

I. projeto: um instrumento de programação para


alcançar os objetivos de um programa, envolvendo
um conjunto de operações limitadas no tempo e das
quais decorre um produto final que concorre para a
expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo;

II. atividade: um instrumento de programação


para alcançar os objetivos de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de modo contínuo e permanente,
necessárias à manutenção da ação do governo.

b) Descrição do produto: neste ponto o gestor precisa


descrever de forma muito sucinta e objetiva o resultado
da realização da ação.

c) Unidade de medida: além dos resultados, o gestor


também precisa definir qual unidade será utilizada como
indicador de medição do projeto ou atividade.

d) Metas: o gestor precisa definir o resultado final


pretendido para a ação e os intermediários, obtidos ao
longo do período de planejamento (cronograma físico),
expressos na unidade indicada.

e) Custos: tão importante quanto definir as variáveis


acima, é a definição do total dos gastos necessários para
a realização da ação, decomposto nas parcelas relativas a
cada período de planejamento (cronograma financeiro).

Unidade 4 199
Universidade do Sul de Santa Catarina

Esse processo tem como principal resultado uma atividade


constante para elaboração e desenvolvimento de ações,
permitindo que informações, processos e diretrizes do ambiente
interno da prefeitura sejam transformados em ações reais no
ambiente externo, ou seja, na sociedade. Para as organizações
públicas esse processo é muito importante, pois é através dele
que o governo atua para prestar mais e melhores serviços aos
cidadãos.

A figura seguinte consolida as informações que apresentamos


acima:

Figura 4.4 - Modelo de ação descrita no PPA

Fonte: PPA de Jaraguá do Sul. (2010/2013).

200
Política e Planejamento Econômico

Determinação das disponibilidades


Esta etapa é altamente gerencial, pois a determinação das
disponibilidades ocorre através da análise do fluxo de caixa
da prefeitura, permitindo identificar sazonalidades quanto ao
recebimento de tributos ou aos investimentos necessários em
determinada época do ano fiscal.

Como visto na seção da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve


uma inversão quanto à determinação dos gastos e investimentos
do governo. Agora, antes de definir quanto gastar, primeiro o
governo precisa definir quanto irá arrecadar.

De uma forma geral, gestores analisam essa informação através


da visualização dinâmica dos fluxos monetários no período, que é
composto por duas variáveis econômicas:

a) valor: correspondente ao montante monetário do fluxo


de caixa, melhor dividido entre as entradas (receitas com
impostos, transferências etc.) e saídas (gastos do governo,
investimento);

b) tempo: o tempo permite identificar o melhor período


para realização de investimentos ou aumento de gastos,
pois é através dele que se estabelece o melhor período
para entrada ou saída de recursos.

Não existe um modelo básico que deve ser utilizado por todas
as prefeituras, pois cada uma tem sua particularidade econômica
quanto a importantes variáveis, tal como o PIB per capita, IDH,
indicadores de saúde, educação, investimentos privados etc.

Mas é importante compreender que há uma dinâmica que afeta


todas as contas públicas, na qual o gestor público pode interferir
por meio de medidas de contenção de determinados gastos ou
de expansão de receitas, ou ao contrário. É importante que cada
governo avalie e tenha uma base de informações com indicadores
econômicos e sociais relacionados a estas medidas, pois permite
agir de forma mais eficaz em ocasiões futuras.

Unidade 4 201
Universidade do Sul de Santa Catarina

Esse processo auxilia uma parte sensível do orçamento, que é a


determinação das disponibilidades. Além das receitas e despesas,
essa etapa também deve contemplar todas as possibilidades
acerca da captação de recursos para execução de ações, incluindo
financiamento junto a bancos de desenvolvimento ou parceria
público privada.

Previsão de receitas
Para previsão de receitas, o gestor público deve dividir as
possibilidades de entrada em três grupos:

I. O primeiro grupo é composto pelas receitas de gestão


do próprio município, e pelo qual o município tem a
capacidade de determinar com maior facilidade. Esse
grupo de receita sofre impacto direto do comportamento
dos contribuintes, ou seja, ele tem correlação direta
com as atividades econômicas do município. Além dos
contribuintes, ele também tem correlação direta com
a política tributária do município, em que variações de
alíquotas podem resultar em menor ou maior nível de
receita.

II. O segundo grupo corresponde às entradas sob as quais


não há influente direta da gestão local, em especial
no caso da captação de recursos para execução de
projetos. Este grupo depende muito mais da capacidade
da prefeitura em fazer bons projetos, da capacidade
de pagamento e da real necessidade para captação
de recursos com vistas aos resultados esperados.
Historicamente, todos os anos sobram recursos para
investimentos com financiamento de bancos de
desenvolvimento. O que falta são projetos elaborados
com base em metodologias gerenciais e ricos em
estatísticas e indicadores que demonstrem de forma clara
o problema que se pretende resolver, bem como o que se
espera como produto ao final da execução da ação. Além
dos financiamentos, também se configuram nesse grupo
as operações por antecipação de receita orçamentária e as
receitas de convênios.

202
Política e Planejamento Econômico

III. Por fim, as transferências constitucionais, das quais


o município não tem qualquer influência direta, pois
o valor do repasse depende de processos do governo
estadual e federal, ficando para eles a responsabilidade de
estabelecer valores e percentuais, desde que, no mínimo,
atendam ao que está disposto na constituição. Como já
foi mencionado, recursos do SUS e FUNDEB são os
mais comuns.

Quadro 4.2 - Informações consolidadas sobre a receita pública


RECEITA PÚBLICA
É a entrada financeira que ingressa sem qualquer reserva ou condição para ser utilizada a fim de
interesse público.
RECEITAS CORRENTES RECEITAS de CAPITAL
Tributária Operações de crédito
Contribuições Alienação de bens
Patrimonial Amortização de empréstimos
Agropecuária Transferência de capital
Industrial Outras receitas de capital
Serviços
Transferências correntes
Outras receitas correntes
Fonte: Adaptado de Villaça (2001).

Previsão das despesas


Assim como a classificação das receitas, as despesas também
podem ser classificadas por grupos específicos, permitindo
melhor análise dos gastos da prefeitura:

Despesas fixas
As despesas fixas, como o próprio nome diz, são aquelas que
possuem caráter permanente e contínuo, com alto grau de
comprometimento do governo e exigibilidade, pois muitas
vezes estão associadas diretamente à manutenção e prestação de
serviços pelo governo.

Unidade 4 203
Universidade do Sul de Santa Catarina

Este é um dos principais pontos abordados pela Lei de


Responsabilidade Fiscal, e pela qual muitos governos enfrentam
problemas, pois a LRF limita em termos percentuais algumas
despesas de caráter fixo.

Além de estratégicas ao governo, elas também adquirem


importância econômica para a dinâmica local, pois muitas vezes
são esses gastos os responsáveis pela dinâmica econômica de
muitos municípios.

Dentre essas despesas, destacam-se:

1. pessoal fixo;

2. consumo;

3. aluguéis;

4. repasses à Câmara de Vereadores.

No caso dos municípios o gasto máximo com pessoal não deve


ultrapassar 60% da Receita Operacional Líquida, sendo 54% para
os funcionários do executivo e 6% para os funcionários de outros
poderes do governo local, incluindo a câmara de vereadores.

Despesas variáveis
As despesas variáveis são aquelas de período previamente
estabelecido, sendo que as ações não têm caráter contínuo.
Segundo Vainer (2001), elas podem ser divididas em outros dois
grupos:

1. ações que se realizam em um período de tempo


cujas datas de início e fim podem ser previamente
determinadas: este é o caso de contratos de obras
e serviços das transferências intergovernamentais,
pagamento de subvenções sociais ou econômicas e
pagamento de juros e amortizações;

204
Política e Planejamento Econômico

2. ações ou fatos previstos para qualquer momento do


período e que dependerão de decisão do administrador
financeiro para a sua realização: é o caso de despesas com
precatórios judiciais e outras de natureza contingencial.

Assim como no caso das receitas constitucionais, os governos


devem estar atentos aos gastos mínimos exigidos pela lei,
conforme foi visto na seção da LRF. Não há uma obrigatoriedade
quanto à continuidade desses gastos, ou seja, eles podem ser
classificados como fixos ou variáveis, desde que atendam ao
mínimo exigido por lei.

Quadro 4.3 - Informações consolidadas sobre a receita pública


DESPESA PÚBLICA
Conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público para o funcionamento dos
serviços públicos
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL
Despesas de custeio Investimentos – Obras, equipamentos
Inversões financeiras – Aquisição de imóveis,
Pessoal concessão de empréstimos
Material de consumo Transferências de capital
Serviços de Terceiros
Transferências correntes
Fonte: Adaptado de Villaça (2001).

Estabelecimento das alternativas de ação


Definidos todos os macrobjetivos, programas e ações, é hora de
decidir pelas ações que devem ser executadas e como elas ficarão
dispostas no planejamento do governo. Obviamente que as ações
devem ser selecionadas com base nas prioridades de investimento
do governo, bem como na maior demanda da sociedade para
prestação de serviços.

Unidade 4 205
Universidade do Sul de Santa Catarina

O gestor deve ter ciência de que o Plano Plurianual


é uma lei e, portanto, tudo o que foi definido para
investimento e gastos pelos próximos quatro anos
deve ser aprovado pelo legislativo local.

Lembrando, o PPA é um instrumento de médio prazo, sendo


elaborado para períodos de quatro anos, correspondendo ao
segundo ano do mandato eletivo até o final do primeiro ano
do mandato do governo subsequente. Dessa forma, é preciso
utilizar uma linguagem clara, objetiva e pouco técnica, visto
multidisciplinaridade dos vereadores, que são compostos em sua
grande maioria por profissionais oriundos das diversas área do
conhecimento.

Seção 2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias e


Orçamentária Anual

Lei de Diretrizes Orçamentárias


De acordo com o artigo 165 da constituição, o orçamento público
é composto por três instrumentos de gestão. O primeiro, o
PPA, foi analisado na unidade 2 desse livro, e sua elaboração foi
analisada na seção anterior.

Cabe agora analisar outros dois instrumentos, quanto a sua


elaboração, sendo eles: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Cabe, a cada um deles, uma
função específica no conjunto da legislação orçamentária do
Brasil.

206
Política e Planejamento Econômico

A elaboração do PPA é uma função do poder


executivo, mas a análise e aprovação é função do
poder legislativo. É ele o único poder do governo com
a capacidade de autorizar os gastos e investimentos
do governo. É função estratégica do poder legislativo,
então, autorizar os gastos e investimentos do poder
executivo.

Por essa razão, em período de eleições, há tanta importância


em eleger um prefeito e a maioria de vereadores de um mesmo
partido, pois um legislativo local composto em sua maioria pela
oposição pode prejudicar o bom andamento de um governo. É
por essa mesma razão que a análise política local é tão importante
quanto a análise econômica e social.

Segundo Nascimento (2001, p. 16), a LDO é um instrumento de


planejamento inovador, institucionalizado pela Constituição da
República para dar, entre outros, maior transparência ao processo
de elaboração do orçamento.

Com a LDO, o legislativo tem o poder de interferir no processo


decisório do executivo, pois a LOA, que é o instrumento de
execução, precisa estar alinhada com a LDO. Ao aprovar
as normas para elaboração da mesma ou permitir que sejam
executados alguns atos que afetem diretamente o Orçamento
Anual, como, por exemplo, alterações na legislação tributária, o
vereador interfere diretamente no planejamento do prefeito.

Antes de tudo, a LDO deve ser um documento crítico, que


sirva de ponto de referência para estudo e análise da realidade
econômica e social de uma localidade. É através dela, também,
que são definidos todos os planos e diretrizes para alterar essa
realidade. Segundo Buriol (2005), a LDO deve ter uma visão
prospectiva, devendo tratar dos seguintes assuntos:

a) definição do papel que o Município exerce na sua região


e o que a administração pode fazer para implementar ou
modificar esse papel;

Unidade 4 207
Universidade do Sul de Santa Catarina

b) diagnóstico sucinto sobre a situação atual do município,


incluindo a caracterização e a problemática das áreas
rural e urbana;

c) os objetivos gerais ou específicos a serem alcançados, nos


próximos anos, com indicação de ações e projetos a serem
desenvolvidos e reivindicações a serem encaminhadas aos
órgãos competentes.

De acordo com o estabelecido no artigo 165, § 2º, da


Constituição da República, a LDO deve incluir também:

a) metas e prioridades da administração, incluindo


as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente;

b) orientação para elaboração do orçamento anual;

c) disposições sobre as alterações na legislação tributária;

d) disposições sobre os gastos com pessoal.

Figura 4.5 - Metas anuais da LDO

Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013).

208
Política e Planejamento Econômico

Como a LDO sofre influência direta da LRF, além do que foi


mencionado anteriormente, a LDO também deve contemplar
outras informações referentes às metas fiscais do governo e o
equilíbrio das contas públicas, em especial:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e formas de limitação de empenho, a serem


efetivados nas hipóteses em que as metas fiscais previstas
não se concretizem;

c) controle de custos e avaliação dos resultados dos


programas financiados com os recursos dos orçamentos.

Figura 4.6 - Exemplo de riscos fiscais e providências

Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013).

Segundo Nascimento (2001), a LDO também deve ter um anexo


de metas fiscais com o seguinte conteúdo:

a) às metas anuais, estabelecidas em valores correntes e


constantes, relativas a receitas e despesas, resultado
nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes;

b) à avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano


anterior;

c) à memória e à metodologia de cálculo que justifiquem


os resultados pretendidos, comparando-as com as
fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando
a consistência delas com a premissa e os objetivos da
política econômica;

Unidade 4 209
Universidade do Sul de Santa Catarina

d) à evolução do patrimônio líquido, também nos últimos


três exercícios, destacando a origem e aplicação de
recursos obtidos com a alienação de ativos;

e) à avaliação da situação financeira e atual, que abrangerá


o regime próprio dos servidores públicos e do fundo de
amparo ao trabalhador;

f) à estimativa e compensação da renúncia de receita e da


margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado.

Figura 4.7 - Exemplo de Metodologia e Memória de Cálculo

Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013).

210
Política e Planejamento Econômico

Além das diretrizes orçamentárias e metas fiscais, a LDO


também deve contemplar os riscos fiscais do ano de sua execução,
em que o governo deve realizar uma análise criteriosa dos
possíveis problemas econômicos que podem ocorrer durante a
execução do orçamento, bem como quais serão as medidas para
mitigar esses problemas.

Nesse mesmo sentido, o governo deve estabelecer um contingente


e reserva técnica, para que esses valores sejam utilizados caso os
riscos se concretizem. É importante e estratégico prever todo
esse cenário no processo de elaboração da LDO, evitando que o
governo esteja despreparado para enfrentar possíveis intempéries,
sem a necessidade de novas intervenções e aprovações pelo
legislativo local.

As diretrizes orçamentárias, assim como PPA, são


uma lei de vigência anual que respeita o exercício
fiscal brasileiro. Assim como qualquer lei, ela pode
ser alterada durante a sua execução, desde que as
alterações estejam alinhadas com as prioridades de
gastos e investimentos do governo.

Lei Orçamentária Anual


O orçamento público é um instrumento de gestão que determina
para um período de tempo definido todas as despesas financeiras
baseadas em políticas públicas e programas. Sendo assim, o
orçamento é um instrumento de curto prazo, que reflete tudo o
que está especificado no PPA, que é um instrumento de médio
prazo, e na LDO, que também é um instrumento de curto prazo,
mas que não contempla definições quanto à execução do plano de
governo. Segundo Villaça (2001):

a) o planejamento socioeconômico, porque o governo


poderá influir através da despesa ou da receita, e ainda
do crédito, na conjuntura econômica e na promoção do
bem-estar da população;

Unidade 4 211
Universidade do Sul de Santa Catarina

b) o planejamento financeiro, porque é talvez o mais valioso


instrumento que o administrador dispõe para programar
as atividades do órgão que dirige, em consonância com as
entradas de dinheiro;

c) o planejamento administrativo, porque através do


orçamento se indicam as obras e os serviços que se
pretende realizar dentro do exercício financeiro;

d) as responsabilidades da organização e de seus agentes na


obtenção e na aplicação dos meios materiais, humanos
e de outras naturezas na execução dos programas de
trabalho, buscando assim cumprir a missão do município
junto ao cidadão.

Desta forma, a elaboração do orçamento deve ser criteriosa e o governo deve


analisar profundamente sua estrutura, identificando todos os departamentos
e órgãos capazes de executar ações, assim como aqueles que são factíveis de
execução de programas especiais.

Figura 4.8 - Exemplo de ações definidas pela LOA

Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013).

212
Política e Planejamento Econômico

No mesmo sentido, o governo deve conhecer cada departamento


e órgão do governo que tenham condições ou que gerem receita,
visando identificar possíveis pontos de melhoria para maior
eficiência de arrecadação. É importante que o governo identifique
aqueles órgãos e departamentos que geram exclusivamente
despesas, bem como aqueles órgãos e departamentos que geram
despesas e receitas.

A figura 4.8 nos evidencia outra importante característica do


PPA, LDO e LOA: os códigos para identificação de cada ação.
Eles seguem uma lógica, sendo que cada prefeitura deve fornecer
os códigos referentes ao seu processo interno.

Figura 4.9 - Exemplo de ações definidas pela LOA

Fonte: SEPAN-BH (2011).

A figura 4.9 corresponde às receitas; para o caso das despesas,


a identificação acontece a partir do código da secretaria. Os
códigos são importantes, pois também permitem analisar de
forma mais prática como órgãos da administração direta podem
executar programas especiais de trabalho, além de compreender
como funciona a lógica do processo decisório local, bem como
avaliar os estudos das políticas locais.

Unidade 4 213
Universidade do Sul de Santa Catarina

Figura 4.10 - Exemplo de Receitas e Despesas por Entidade

Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013).

Desta forma, o orçamento deve enfatizar as ações governamentais


de acordo com as funções do governo, refletindo a integração
entre órgãos de atividade-meio com os órgãos de atividade-
fim e, assim, a partir dessa visão sistêmica da organização da
administração municipal, se constitua a estrutura organizacional
necessária ao orçamento.

A Lei Orçamentária Anual é o terceiro instrumento de gestão


de planejamento do governo e, ao contrário do PPA e da LDO,
ela é muito mais antiga, sendo determinada pela Constituição
da República e Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Segundo
esses documentos, o orçamento público deve ser constituído dos
seguintes princípios (VILLAÇA, 2001):

I. anualidade: este princípio fundamenta a vigência da


lei que aprova o orçamento para o exercício financeiro
que coincide com o ano civil, que se inicia no dia 1º de
janeiro e termina no dia 31 de dezembro, daí porque
dizer-se que a lei orçamentária é anual;

214
Política e Planejamento Econômico

II. continuidade: este período se relaciona com a vida


contínua da organização. O fato de o orçamento
vigorar por um exercício financeiro não significa que
a organização ou a entidade tenha a sua vida expirada
quando a lei que aprova o orçamento expira, no dia
31 de dezembro. A prova da continuidade da vida da
entidade está nos conteúdos de seus balanços patrimonial
e financeiro, cujos valores podem ter resultados
das operações incluídas ou não no orçamento, são
transferidos para o exercício seguinte e se adicionarão
aos resultados das operações desse exercício, que também
poderão resultar ou não na execução do orçamento;

III. entidade: este princípio fundamenta duas das


principais características, ou seja, a personalidade
jurídica e a autonomia administrativa e financeira
que lhes são conferidas pela lei que as instituiu.
Estas características, por exemplo, são enfatizadas na
Constituição da República, na Lei 4.320, e na própria
Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso significa afirmar
que cada unidade governamental, tal como a União,
o estado-membro, o município, o Distrito Federal, a
autarquia, a fundação, a empresa pública e a sociedade
de economia mista, têm o seu próprio orçamento e o
seu próprio balanço. A consolidação desses orçamentos
e dos respectivos balanços tem por objetivo demonstrar
como a entidade econômica, que é o núcleo central,
se desempenhou na sua missão global através dessas
entidades;

IV. equilíbrio: este princípio, evidentemente de difícil


concretização, não se limita, na sua fundamentação, à
igualdade dos totais das receitas e das despesas como
conteúdos do orçamento. É preciso que o gestor, antes
da elaboração do orçamento, analise as atividades
de organização para identificar aquelas que geram
receitas sem vínculos a despesas, aquelas que geram
apenas despesas com vínculos a produtos e aquelas
que geram receitas, despesas e respectivos produtos.
Conceitualmente o equilíbrio pode ser identificado como
econômico, financeiro e contábil, dependendo neste
caso, exclusivamente, da natureza das operações a serem
realizadas.

Unidade 4 215
Universidade do Sul de Santa Catarina

V. especificação: este princípio fundamenta a forma


pela qual o orçamento deverá se apresentar com relação
ao seu conteúdo. As receitas deverão ser detalhadas,
com indicações das respectivas fontes, e as despesas
detalhadas até, no mínimo, o elemento da despesa,
com indicação das respectivas aplicações por funções,
subfunções, programas, ações (projetos e/ou atividades)
e ainda pelos órgãos responsáveis pelas execuções dessas
ações;

VI. evidenciação: este princípio fundamenta o conteúdo


orçamentário conforme o disposto no artigo 2º da Lei
4.320, ou seja, o orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa, de forma a evidenciar a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo. Em realidade este princípio é o próprio
objetivo do orçamento governamental que deve traduzir,
através das informações nele contidas, o seu papel
operacionalizador dos direitos e das obrigações do
Estado junto ao cidadão;

VII. exclusividade: este princípio, prescrito no art. 165, §


8º, da Constituição da República, também fundamenta
o conteúdo do orçamento, o qual não abrangerá
autorizações para institucionalizações de fatos geradores
de receitas e despesas, bem como certas alterações que
possam envolver remanejamentos, transposições ou
transferências de recursos de uma dotação para outra ou
de um órgão para outro, que retratam repriorizações de
ações ou despesas governamentais, conforme o disposto
no artigo 167, VI, da Constituição da República;

VIII. legalidade: este princípio não está relacionado com a


lei orçamentária que aprova o orçamento, como muitos
pensam equivocadamente, e sim a seu conteúdo, que
deverá estar respaldado por leis específicas, como
por exemplo: receitas de tributos de competência da
entidade; despesas de pessoal, cujos cargos tenham sido
institucionalizados previamente por leis; empréstimos
ou amortizações que tenham sido autorizados por leis
anteriores à lei de orçamento; vinculações de receitas a
programas especiais de trabalho e outros;

216
Política e Planejamento Econômico

IX. publicidade: este princípio fundamenta a


divulgação do ato que aprova o orçamento, ou seja, a lei;

X. universalidade: este princípio fundamenta também o


conteúdo orçamentário, ou seja, o orçamento abrangerá
todas as receitas e todas as despesas da entidade jurídica,
vedada quaisquer deduções a qualquer título, seja no que
diz respeito às receitas, seja no que concerne às despesas;

XI. unidade orçamentária: este princípio fundamenta a


unicidade do orçamento, ainda que na entidade jurídica
possam existir órgãos com os seus próprios orçamentos,
os quais se denominam orçamentos departamentalizados.
Esses orçamentos estarão consubstanciados em um só
documento, que será aprovado por uma lei;

XII. unidade de tesouraria: este princípio fundamenta


também o conteúdo orçamentário da receita, conforme
o disposto no artigo 56 da Lei 4.320, já mencionado,
cuja exceção, entretanto, encontra-se nos artigos 71 a
74 desta mesma lei, que estabelecem as regras para a
institucionalização da gestão por fundos especiais, os
quais deverão estar caracterizados no orçamento.

Como visto acima, a elaboração da LOA deve respeitar uma


série de impositivos legais, caso contrário ela pode ser contestada
juridicamente, o que prejudicaria toda a atividade do governo
pelo período.

Assim como a LDO, o orçamento é uma lei anual e, portanto,


deve observar todas as regras e especificidades que a legislação
lhe confere.

É de suma importância compreender que a LOA, ao ser


submetida ao poder legislativo, pode sofrer rejeições e vetos pelos
vereadores. Ela pode, inclusive, ser totalmente rejeitada, desde
que não atenda ao que está disposto na legislação.

Nesses casos, pode se criar um caso atípico, pois, normalmente,


vetos e rejeições são relacionados aos gastos e investimentos do
governo. Ou seja, o legislativo veta determinados gastos por não
estarem alinhados com a legislação.

Unidade 4 217
Universidade do Sul de Santa Catarina

Mas as fontes de recursos para esses gastos que foram vetados


permanecem viáveis, ou seja, o legislativo discorda da forma com
que os recursos serão gastos, mas concorda quanto às fontes de
recursos.

Para estes casos, o § 8º, do artigo 166, da Constituição da


República, dispõe que “os recursos que, em decorrência de veto,
emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem
sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o
caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e
específica autorização legislativa”.

Como os gastos ou os investimentos foram vetados ou rejeitados,


abre-se a possibilidade de realocação das fontes de recursos que
seriam gastos ou investidos. Para esses casos, se faz necessária
a abertura de crédito suplementar ou especial, em que se
especificam as emendas ao orçamento e a indicação das fontes
dos recursos necessários à sua execução.

Villaça (2001) sugere que a LOA, assim como o PPA, tenham a


seguinte composição:

e) Mensagem – texto redigido em linguagem clara


apresentando:

1. os objetivos estratégicos e as prioridades do governo;

2. os macrobjetivos para o período;

3. demonstrativo de cálculo dos recursos disponíveis;

4. descrição dos programas priorizados para o período.

f) Projeto de Lei – texto redigido obedecendo as técnicas


próprias da redação legislativa, que obedece a esquemas
especiais no sentido de garantir o perfeito entendimento
e interpretação do seu conteúdo.

218
Política e Planejamento Econômico

Figura 4.11 - Mensagem da LOA 2013

Fonte: LDO - Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul (2013).

Como vimos até agora, a elaboração do planejamento e


orçamento público deve seguir uma série de requisitos necessários
ao cumprimento da legislação.

Da mesma forma, os gestores púbicos devem ter acesso a


informações relevantes ao processo. Imagine como deve ser
complicado e complexo decidir onde, quando e como investir o
dinheiro público sem as informações necessárias?

Como saber qual escola precisa de reforma? Como saber quais


medicamentos devem ser comprados? Como saber qual rua deve
ser pavimentada? Qual bairro deve ter um posto de saúde?

Todas essas informações são estratégicas e pertinentes e por


essa razão a metodologia de planejamento público local é tão
importante, pois ela contempla importantes atividades para maior
relacionamento entre governo e cidadão, de forma a promover
ganhos de sinergia na elaboração do planejamento.

Unidade 4 219
Universidade do Sul de Santa Catarina

A metodologia apresentada é complementar aos processos


necessários à elaboração do PPA, LDO e LOA, pois somente o
uso previsto pela legislação brasileira pode resultar em, apenas, o
cumprimento dos ditames legais, sem necessariamente promover
o desenvolvimento econômico.

Seção 3 – Parceria público-privada


A parceria público-privada é instrumento de financiamento do
Estado moderno, de forma que o Estado seja sócio em grandes
empreendimentos para reduzir o risco privado em obras que não
são autossustentáveis. É uma medida de execução de grandes
obras que são necessárias ao desenvolvimento, mas que não são
atrativas ao setor privado.

Um empreendimento tem riscos da obra, da operação, do


investimento. E há riscos que fogem ao controle da empresa,
como políticos, ambientais ou de outra natureza. Suponha
que haja necessidade de uma estrada que ajude a desenvolver
determinada região. No início da operação, como a região ainda
não se desenvolveu, o tráfego de veículos será menor. Depois,
o crescimento do fluxo dependerá do ritmo de crescimento da
região. Quanto tempo levará para a região se desenvolver e o
fluxo de veículos permitir atingir o ponto de equilíbrio?

Sem a participação de 100% do capital privado em obras


públicas, o Estado só tem duas alternativas: ou o Estado investe
sozinho no empreendimento, o que se traduz em imobilização
de grande volume de capital, ou o Estado e a iniciativa privada se
tornam parceiros, de forma a amenizar o risco não controlado em
grandes obras. Essa é a PPP.

As parcerias público-privadas (PPPs) surgiram na Inglaterra


como opção à privatização de ativos do Estado e têm como
justificativa a maior eficiência do setor privado relativamente à
administração de investimentos e qualidade de serviços.

220
Política e Planejamento Econômico

As PPPs consistem em uma nova modalidade de realização de


projetos públicos, em que serviços públicos são realizados em
parceria com entes privados, havendo compromissos e direitos
especificados em um contrato.

Tradicionalmente existem as opções de realização de projetos


públicos: por meio de empresas públicas, empresas de economia
mista e concessões, conforme quadro abaixo.

Quadro 4.4 - Formas de implementação de serviços públicos


Tipo de organização Domínio Patrimonial Gestão
Empresas públicas (economia mista) Setor público Pública
Licitação Setor público Terceirizada (privada)
1. Privada 1. Privada
PPPs
2. Pública 2. Pública
Concessão Pública Privada
Privatização Privada Privada
Fonte: Araújo (2007).

A parceria público-privada é uma modalidade de engenharia


financeira que permite substituir o investimento direto do
Estado pela participação do setor privado com disponibilidade
de recursos próprios ou capacidade de endividamento, trazendo
maior eficiência gerencial, utilização de recursos tecnológicos
disponíveis, busca pela redução de custos e maior qualidade nos
serviços prestados.

A parceria público-privada, nos termos descritos pela lei, é “o


contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada
ou administrativa” (Art. 2º Lei n. 11.079/2004).

A grande diferença das PPPs para as outras formas de realização


de projetos públicos é que a PPP não é autossustentável por
definição. As PPPs são referentes a obras que seriam obras e
serviços públicos que geralmente não são interessantes ao setor
privado por terem um retorno sobre o capital investido pequeno
face ao investimento necessário.

Unidade 4 221
Universidade do Sul de Santa Catarina

As PPPs são a engenharia financeira que permite ao Estado


atuar em parceria viabilizando projetos com o aporte de capital
privado, e funciona na prática com a entrega da implantação das
decisões estratégicas públicas a operadores privados, que serão
cobrados pelo seu sucesso em cada segmento concedido e em seus
diferentes níveis, remunerando-os de acordo com o cumprimento
de metas estabelecidas contratualmente.

Além disso, outra característica importante da parceria público-


privada é a lógica Build Operate and Transfer, ou seja, construir,
operar e transferir os serviços ou obras públicas ao setor público.
Segundo Araújo (2007, p. 31), essa característica pode ser
classificada por:

Build-own-operate (BOO): transações em que o setor privado


constrói, possui e opera o serviço público, obtendo ganhos por
meio de taxas a serem cobradas do público.

Buy-build-operate (BBO): arranjos em que o setor privado compra


uma estrutura pública já existente, renova/amplia essa estrutura e
obtém receitas por meio de taxas cobradas ao público

Build-Own-Transfer (BOT): arranjo similar ao BOO, exceto pelo


fato de que após determinado período a estrutura construída é
transferida para o setor público.

Build-transfer-operate (BTO): transações nas quais o setor privado


constrói a obra e imediatamente transfere a posse legal para o
Estado.

Dessa forma o empreendimento público é realizado pelo


agente privado dentro das especificações de um projeto que
prevê uma determinada rentabilidade com garantias dadas pelo
governo, e por todo um esquema que conta com uma espécie de
securitização por meio de um fundo federal denominado fundo
garantidor, e regido por uma lei específica, a lei das PPPs (lei
n.11.079/2004).

No Brasil, como em outros países em desenvolvimento, as PPPs


são importantes para viabilizar projetos de infraestrutura, pois
há uma grande necessidade de atendimento ao público com
infraestrutura básica, como estradas, hidrelétricas, serviços de

222
Política e Planejamento Econômico

saneamento, dentre outros. “Nos últimos anos, o setor público,


em diversos países, premido pela necessidade de viabilizar
investimentos em contexto de restrição fiscal, encontrou nos
arranjos de parceria público-privada o mecanismo eficiente
na provisão de serviços públicos.” (MINISTÉRIO DO
PLANEJAMENTO, 2012)

As PPPs podem abranger programas sociais, projetos que visem


transferir a gestão de serviços públicos para agentes privados em
busca de maior qualidade nos serviços, por exemplo, mas sem
dúvida no caso do Brasil, as PPPs têm como principal finalidade
viabilizar projetos de infraestrutura básica.

Segundo Araújo (2007, p. 37), as “parcerias são a única alternativa


para a implementação de projetos no setor público em virtude da
falta de dificuldades de recursos públicos no âmbito estadual e
federal”.

Em países subdesenvolvidos como o Brasil as PPPs têm como


principal proposta viabilizar o investimento necessário em
infraestrutura, mas também podem atingir programas sociais.

A lei brasileira que regula as PPPs é a Lei n. 11.079/04. É esta lei


que regulamenta a realização de contratos entre os entes públicos
e privados e conduz aos efeitos práticos, que é a viabilização de
prestação de serviços públicos e, consequentemente, satisfação dos
interesses da população em geral.

Mas existem restrições quanto à natureza das atividades que


podem ser desempenhadas, estas restrições encontram-se no
parágrafo quarto da lei das PPPs:

§ 4: É vedada a celebração de contrato de parceria público-


privada:
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00
(vinte milhões de reais);
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5
(cinco) anos; ou
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão
de obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a
execução de obra pública.

Unidade 4 223
Universidade do Sul de Santa Catarina

Até esse ponto foram abordadas questões conceituais sobre


as PPPs. Agora é interessante pensar no trâmite burocrático
envolvido num projeto de PPP.

Primeiramente é necessária a elaboração do projeto e com isso a


definição da origem da parte privada do investimento, que pode
ser 100% de capital próprio (o que é muito raro, dado o valor
mínimo de vinte milhões) e os financiamentos junto a órgãos
como BNDES, FMI, BID, dentre outros.

Para isso um ponto fundamental é o volume de recebíveis, ou


seja, receitas. Quanto mais recebíveis o projeto gera ao longo de
seu contrato, menor é o risco e mais fácil a aprovação do projeto
pelos órgãos financiadores. Figuram como recebíveis, além das
taxas públicas e pedágios, os créditos de ICMS (isenção fiscal).

Para a implementação do projeto, o primeiro passo é a formação


de uma sociedade de propósito específico – SPE – que
desempenhará o serviço ou obra que seria de responsabilidade
do Estado. Essa sociedade é uma empresa privada cuja única
finalidade é o desempenho do serviço ou obra pública.

Então, resumidamente, agentes privados munidos de uma


quantidade de capital numa proporção de ao menos 30% do
capital necessário para a execução do projeto desejado realizam a
estruturação do projeto e apresentam-no aos agentes financeiros
na busca pelo financiamento necessário, apresentando os
recebíveis e os desembolsos necessários e apresentando também
sua capacidade técnica para a realização do projeto.

Com o financiamento aprovado e o contrato firmado forma-


se então a SPE que realizará as atividades, e recebendo as
contraprestações do setor público à medida que atinge as metas
contratuais. Observe na figura a seguir uma estrutura de
formação de uma PPP:

224
Política e Planejamento Econômico

Figura 4.12 - Estrutura de formação de uma PPP

Fonte: BNDES (2012).

Existem ainda outros mecanismos utilizados para a viabilização


de parcerias público-privadas, tais como a “tarifa sombra” que
consiste na remuneração para o setor privado pelo serviço público
prestado, calculada pela média do custo do serviço.

A seleção dos projetos de PPP é competência do Conselho


Gestor de Parcerias Público-Privadas – CGP - que está sendo
formado nos estados, que analisa a importância do projeto
e disponibilidade de recursos próprios ou capacidade de
endividamento além de vários outros critérios, dentro os quais
estes são os principais.

Seção 4 - Fontes de financiamento


O planejamento público enfrenta uma série de problemas em
seu processo de elaboração. Desde a falta de recursos humanos
capacitados até a falta de informações relevantes ao processo.
A falta de recursos financeiros também é um forte entrave,
problema que pode ser amenizado com a captação de recursos
para execução de projetos.

Unidade 4 225
Universidade do Sul de Santa Catarina

Na metodologia de planejamento público local, há uma etapa do


planejamento em que os formuladores devem focar na prospecção
de fontes de financiamento para projetos de desenvolvimento. É
importante lembrar que bancos de desenvolvimento financiam
obras de infraestrutura, muitas vezes necessárias para a indução
do desenvolvimento, mas que requerem um grande volume de
recursos.

O financiamento é uma ótima opção, pois garante que o projeto


seja executado em conformidade com o que foi planejado, haja
vista o rigor nas auditorias desses bancos, que não aprovam
projetos ou não liberam parcela sem antes receberem as devidas
prestações de contas do que já foi investido.

Segundo Bresser-Pereira (2002, p. 1):

Financiamento e desenvolvimento já são duas palavras


naturalmente ligadas [...] O financiamento [...] será causa
de subdesenvolvimento ao invés de desenvolvimento se
os recursos emprestados para um país acabarem sendo
principalmente utilizados para consumo e não para
investimento.

O objetivo desses recursos deve-se resumir ao investimento em


projetos de desenvolvimento, e não em fonte de receita para
cobrir gastos, conforme tratado pela própria LRF, que veda a
utilização de crédito sob a forma de gasto.

Além das receitas tributárias e transferências governamentais,


os municípios podem obter receita junto a bancos de
desenvolvimento, como o BNDES e BRDE. Instituições que
possuem linhas de financiamento destinadas a projetos de
infraestrutura, desenvolvimento urbano e projetos sociais.

Algumas dessas linhas de financiamento são subsidiadas e com


prazos de pagamento longos, o que torna seu custo extremamente
baixo, garantindo a viabilidade de muitos projetos. Desta
maneira, o endividamento pode ser saudável e não muito oneroso
para as contas do município.

226
Política e Planejamento Econômico

Há, também, a possibilidade de empréstimos internacionais


através de instituições como o Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco do Japão
para Cooperação Internacional (JBIC), principais financiadores
de projetos no mundo.

Com relação ao financiamento de programas de desenvolvimento,


o Ministério do Planejamento (2005, p. 62) ressalta:

Um elemento importante para dar consistência ao


Plano Plurianual seria a elaboração de uma estratégia
de Financiamento, integrada ao plano, que orientasse a
modelagem financeira para viabilizar a implementação
dos programas. O conteúdo dessa estratégia teria
natureza indicativa, cuidando de apontar, em linhas
gerais, por setor e região, as principais fontes, as parcerias
potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira
e de mitigação de riscos adequados para cada situação
específica.

A prospecção de fontes de financiamento para a execução


de projetos possui um fator muito positivo. O fato é que a
elaboração de projetos que serão submetidos à análise dos bancos
de financiamento precisam seguir as metodologias e linhas
utilizadas pelo setor privado, uma vez que, o banco, por ser uma
instituição financeira, irá analisar uma série de indicadores que
poderão indicar a aprovação, ou não, do projeto.

Uma vez aprovado, sabe-se que o projeto apresenta viabilidade


técnica e econômica para a sua execução. Os gestores públicos
municipais contam com uma série de organizações financeiras
com capacidade de fomentar a implantação de projetos de
desenvolvimento. Abaixo, algumas dessas instituições com suas
principais linhas de financiamento.

Unidade 4 227
Universidade do Sul de Santa Catarina

Fontes de financiamento nacional

BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social)


O BNDES é uma instituição que responde ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e sua principal
função é apoiar programas que promovam o desenvolvimento do
Brasil. Na área governamental, os principais projetos financiados
pelo BNDES são:

1. implantação, expansão e modernização de atividades


produtivas e da infraestrutura;

2. capacitação tecnológica; treinamento de pessoal;


formação e qualificação profissional;

3. projetos de investimentos em infraestrutura urbana e


social;

4. adequação física dos ambientes, possibilitando a


acessibilidade universal às pessoas portadoras de
deficiência;

Com relação aos projetos de número 1 e 2, destaca-se o Programa


de Modernização da Administração Tributária e da Gestão
dos Setores Sociais Básicos (PMAT). Segundo o BNDES, o
objetivo desse programa é melhorar a qualidade do gasto público,
reduzir o custo praticado na prestação de serviços nas áreas
de administração geral, assistência à criança e jovens, saúde,
educação e geração de oportunidades de trabalho e renda.

A eficiência deve ser atingida através de melhorias


administrativas, através da capacitação dos servidores, da
implantação de novos sistemas de gestão tributária, dentre outras.

Os seguintes itens podem ser financiados pelo programa:


tecnologia de informação e equipamentos de informática;
capacitação de recursos humanos; serviços técnicos
especializados; equipamentos de apoio à operação e fiscalização e
infraestrutura.

228
Política e Planejamento Econômico

Outra linha de financiamento do BNDES está relacionada


com o Programa de Desenvolvimento Urbano. Os programas
de desenvolvimento urbano têm a função de melhorar a
infraestrutura urbana e promover o desenvolvimento econômico.
Pelo lado da infraestrutura urbana, o banco enfatiza projetos na
área de transporte urbano, principalmente projetos que reduzam
os custos através do aumento da eficiência do serviço oferecido.

O saneamento ambiental é outra área de interesse do banco,


que atua através de projetos que viabilizem a universalização ao
acesso de serviços de saneamento básico, além da recuperação
das áreas de preservação degradadas. O banco também possui
interesse na gestão de recursos hídricos, atuando através do
planejamento básico de utilização de bacias hidrográficas.

As condições de financiamento do Programa de


Desenvolvimento Urbano podem ser vistas abaixo.

Quadro 4.5 - Condições de financiamento do Programa de Desenvolvimento Urbano


Remuneração do Custo Participação
Linhas de Financiamento BNDES (% a.a.) Financeiro * Máxima (%)

Investimentos Multissetoriais Integrados


TJLP (100%)
Áreas de baixa renda 1,00 80
**
Demais áreas 2,00 TJLP (100%) 80
Projetos Estruturadores de Transporte Urbano
Transporte de Média e Alta Capacidade e 1,00 TJLP (100%) 80
Equipamentos Ferroviários de Passageiros
Transporte Urbano Integrado 2,00 TJLP (100%) 80
Saneamento Ambiental 1,50 TJLP (100%) 80
* Mais Taxa de Risco de Crédito: Até 1,8% (conforme o risco do beneficiário) ou de 0,8% se prestada fiança
bancária. Taxa de Administração pública direta dos Estados e Municípios: 1,0% a.a.
** Taxa de Juros de Longo Prazo, 5,5% ao ano para o período de outubro a dezembro de 2012.

Fonte: BNDES (2012).

Unidade 4 229
Universidade do Sul de Santa Catarina

BRDE (Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul)


O BRDE é uma autarquia de fomento que tem a função de
financiar projetos nos três estados do sul do Brasil, que criaram o
banco em 1961. O banco possui sua sede em Porto Alegre, mas
também possui agências em Florianópolis e Curitiba, que são as
responsáveis pela análise dos projetos dos respectivos estados.

Os recursos são captados junto a bancos públicos ou privados,


bancos de desenvolvimento e organizações internacionais,
bem como através da carteira de cliente do banco. Segundo as
estatísticas do BRDE (2011):

Desde 1961, o BRDE trouxe mais de R$ 65 bilhões de


recursos para a região sul. Apenas em 2010, o Banco
viabilizou R$ 2,2 bilhões em investimentos, que devem
gerar uma arrecadação anual adicional de R$ 236,3
milhões em ICMS para os estados da região sul. O apoio
a esses empreendimentos possibilitará, ainda, a criação e/
ou manutenção de 51,4 mil postos de trabalho, dos quais
10,3 mil são empregos diretos.

Grande parte desses recursos foi aplicada no setor privado, mas


o banco também possui linhas de crédito específicas para a
administração pública municipal, principalmente na parte de
infraestrutura e gestão.

Na área de infraestrutura, o banco financia projetos de:

1. construção e reforma de prédios e instalações;

2. aquisição de máquinas e equipamentos novos nacionais


cadastrados na FINAME;

3. programas ou projetos em Gestão para a Qualidade;

4. controle ou gestão ambiental e tratamento de resíduos;

5. empreendimentos associados à utilização do gás natural


como fonte energética;

6. projetos de infraestrutura econômica ou social;

7. equipamentos turísticos.

230
Política e Planejamento Econômico

O quadro 4.6 mostra as condições de financiamento do BRDE


para as linhas descritas acima.

Quadro 4.6 - Condições de financiamento do BRDE


Linhas de Participação
Remuneração do BRDE (% a.a.) Custo Financeiro *
Financiamento Máxima (%)
Parcela variável trimestral + spread
Infraestrutura TJLP (100%) 50% a 90%
da operação
Parcela variável trimestral + spread
PMAT TJLP (100%) 50% a 90%
de 5,0% a 7,0%aa
* Mais Taxa de Risco de Crédito: Até 1,8% (conforme o risco do beneficiário) ou de 0,8% se prestada fiança
bancária. Taxa de Administração pública direta dos Estados e Municípios: 1,0% a.a.
Fonte: BRDE (2012).

A carência varia entre seis e 24 meses, de acordo com o projeto, a


contar a partir da contratação. O prazo de amortização também
varia de acordo com cada projeto, podendo ser entre trinta e 96
meses. Segundo o banco, os maiores prazos de amortização estão
“vinculados a atividades como desenvolvimento tecnológico,
preservação ambiental, turismo, projetos de infraestrutura”.

Fontes de financiamento internacional


Assim como as instituições nacionais, as prefeituras têm acesso
a uma série de organismos multilaterais que são geridos por
políticas próprias, pois os sistemas administrativo, operacional e
de políticas de investimento são totalmente autônomos.

A autonomia financeira e administrativa proporciona, a esses


organismos, a escolha dos procedimentos que devem ser adotados
durante o processo de elaboração, contratação e implementação
de projetos.

Unidade 4 231
Universidade do Sul de Santa Catarina

BIRD (International Bank for Reconstruction and Development)


O BIRD é um organismo multilateral de financiamento
que compõe o quadro de instituições submetidas ao controle
do Banco Mundial. O BIRD realiza empréstimos e
parcerias técnicas para a execução de projetos em países em
desenvolvimento e com antecedentes favoráveis à concessão de
crédito. O banco capta a grande maioria dos seus recursos no
mercado financeiro internacional, através da emissão de títulos.

Segundo o BIRD (2012), “O Banco Mundial é a maior fonte


mundial de assistência para o desenvolvimento, proporcionando
cerca de US$29 bilhões em empréstimos para os seus países
clientes.” Esse valor é praticamente constante nos últimos anos
do banco.

Suas linhas de crédito estão relacionadas ao fortalecimento da


saúde e educação básica, ao desenvolvimento social através da
redução da pobreza, à proteção do meio ambiente, a “aumentar a
capacidade dos governos para prestar serviços de qualidade com
eficiência e transparência” (BIRD, 2005), bem como estimular
investimentos privados.

Para a área governamental, as principais linhas de crédito são:

1. SIL - Specific Investment Loan: linha de financiamento


destinada à constituição de infraestrutura econômica,
bem como social e das instituições, através do seu
fortalecimento. A linha também se destina à criação e
manutenção de unidades produtivas.

2. SIM - Sector Investment and Maintenance Loan: linha de


crédito destinada ao financiamento de projetos em áreas
setoriais. É uma linha diretamente relacionada ao setor
público, uma vez que é destinada à contemplação de
projetos através da busca pela eficiência do gasto público,
mediante ajuste nos projetos e nas despesas, uma vez que
a linha também fornece apoio técnico.

232
Política e Planejamento Econômico

As características para concessão de empréstimos nessas linhas de


financiamento são descritas no quadro abaixo.

Quadro 4.7 - Condições de financiamento do BIRD


Características BIRD
Até 50% do custo total do projeto. Admite percentual mais elevado, dependendo
Financiamento da natureza do projeto.
Moeda Dólar e/ou Euro e/ou Iene.
Empréstimo com Margem Variável
Empréstimo com Margem Fixa (EMF). (EMV).
Taxa de Juros
LIBOR* de seis meses + spread que LIBOR de seis meses + spread
permanece fixo durante a vigência do variável semestralmente.
empréstimo.

0,85% a.a. nos primeiros quatro anos e 0,75% a.a. Vigora a partir de
Comissão de 0,75% a.a. nos demais. Vigora a partir de sessenta dias da assinatura do
Compromisso sessenta dias da assinatura do contrato. contrato.

Comissão de abertura de crédito: 1,0% do valor do financiamento, pago na data


Outras comissões de efetividade do empréstimo, podendo ser reduzido do valor do financiamento.

Desembolsos Até cinco anos.


Amortização Doze a quinze anos.
Carência Três a cinco anos.
Recursos Disponíveis US$14,5 bilhões (limite de empréstimo por país).
* Libor: taxa de juros cobrada em empréstimos para grandes empresas ou governos, atualmente em 1,99%aa.
Fonte: ECONOMAGIC.
Fonte: Adaptado de COFIEX/BIRD (2005).

O BIRD apresenta linhas de financiamento com taxa de juros


fixas, além de linhas com taxas que variam de acordo com o
custo de captação de recursos no mercado e o spread, associado ao
risco. Entretanto, suas taxas de juros parecem ser mais atrativas
que as praticadas pelas instituições nacionais, uma vez que o
banco possui grande credibilidade no mercado, o que lhe confere
menores custos na captação de recursos. Além da própria libor
que é cotada a 1,99% a.a. no mercado internacional, taxa bem
inferior à praticada pelos bancos de desenvolvimento do Brasil
e, portanto, suscetível de análise no processo de prospecção de
recursos para projetos de desenvolvimento.

Unidade 4 233
Universidade do Sul de Santa Catarina

O BIRD apresenta forte relação com o Brasil. O banco já


financiou, desde 1949, cerca de 400 projetos no país. O Brasil
figura como um dos maiores mutuários de um banco internacional
de desenvolvimento, tendo, em 2012, quinze projetos em
atividade, que totalizam investimentos na ordem de US$3,3
bilhões. Os principais projetos em andamento estão relacionados à
educação, saúde e preservação dos recursos naturais.

IADB (Inter-American Development Bank)


O BID é uma organização financeira internacional, sediada em
Washington, E.U.A., que tem como principal função financiar
projetos de desenvolvimento econômico, social e institucional
na América, buscando reduzir a pobreza através do crescimento
sustentável. Atua na concessão de empréstimos e/ou na
cooperação técnica para execução de projetos. Os recursos das
linhas de financiamento do banco provêm do capital fornecido
pelos seus países membros, assim como na captação de recursos
no mercado financeiro mundial.

Dentre as diversas linhas de financiamento que o banco possui,


cita-se:

1. Loan for Specific Projects: caracteriza-se por uma linha de


financiamento para áreas específicas do desenvolvimento
econômico, tais como educação, saúde ou infraestrutura
urbana.

2. Loan for Multiple Works Programs: caracteriza-se por


uma linha de financiamento para execução de programas
semelhantes, mas com execuções independentes entre si e
de outros projetos.

3. CCLIP- Conditional Credit Lines: linha de crédito


fornecida a mutuários que já desenvolveram algum
projeto financiado pelo BID, e que obtiveram êxito
em sua execução. Neste caso, o mutuário precisa
demandar financiamento para um projeto semelhante ao
implementado, comprovando a eficiência na execução do
projeto anterior.

234
Política e Planejamento Econômico

4. MLs - Multiphase Loans: linha de crédito concedida a


projetos de longa maturação, cujo objetivo consiste na
execução de programas de desenvolvimento difuso, ou
seja, que a execução desses programas induza a um ciclo
capaz de garantir a sustentabilidade de determinado local.

O quadro abaixo mostra as principais características, no que diz


respeito à contratação de crédito nessas linhas de financiamento:

Quadro 4.8 - Condições de financiamento do BID


Características BID
Até 60% do custo total do projeto. Pode chegar a 70% em projetos sociais e de
Financiamento redução da pobreza.
Moeda Dólar e/ou Euro e/ou Iene.
Mecanismo Uni monetário baseado
Mecanismo Uni monetário.
Taxa de Juros na LIBOR.
Custo médio ponderado das captações do Taxa LIBOR de três meses + spread.
banco + spread.
Contratualmente prevê-se uma taxa de 0,75%a.a. A partir do 2ºsemestre de 2003,
Comissão de a taxa foi reduzida, por tempo indeterminado, para 0,25% a.a. Vigora a partir de
Compromisso sessenta dias da assinatura do contrato.

Comissão de Inspeção e Vigilância: contratualmente prevê-se uma taxa de 1% do


Outras comissões valor do financiamento. A partir do 2º semestre de 2003, a taxa foi reduzida a 0
(zero), por tempo indeterminado.
Desembolsos Três a seis anos.
Amortização Vinte a 25 anos.
Carência Até seis anos.
Recursos US$101 bilhões.
disponíveis
Fonte: Adaptado de COFIEX/BID (2005).

O sistema de financiamento do BID é muito semelhante ao


apresentando pelo BIRD, com a diferença do BID possuir um
montante de recursos disponíveis muito superior ao BIRD, além
de possuir menores taxas administrativas.

O banco se destaca na concessão de financiamentos para projetos


de longa maturação, como pode ser visualizado no prazo de
amortização, características ideais para o financiamento de
projetos de desenvolvimento econômico, como saneamento, por
exemplo.

Unidade 4 235
Universidade do Sul de Santa Catarina

O BID possui uma estreita relação com o Brasil, visto que o país
é um dos seus membros fundadores, tendo, hoje, uma posição
acionária equivalente a 10,99% do capital do banco. Desde a sua
fundação, o BID já forneceu cerca de US$42 bilhões ao Brasil,
o que faz do país o maior captador de recursos junto a essa
instituição.

Em média, anualmente, o Brasil contrata US$2 bilhões em linhas


de financiamento junto ao banco.

JBIC (Japan Bank For International Cooperation)


O JBIC é o mais novo organismo constituído para o
fortalecimento das economias dos países em desenvolvimento
e aporte financeiro para o desenvolvimento do comércio
internacional. O JBIC foi criado em 1999 e seu capital é 100%
Linhas de financiamento que, em japonês, o que torna o banco suscetível às leis e aos regimentos
geral, são utilizadas por empresas japoneses, incluindo o orçamento.
para importação e exportação,
além de participação acionária em
Suas linhas de financiamento se dividem, basicamente, em duas:
unidades produtivas e de logística.
a ODA (Official Development Assistance) e o IFO (International
Financial Operation).

As operações ODA destinam recursos subsidiados para os países


em desenvolvimento, desde que sejam implantados na melhora
de determinadas áreas, como a da infraestrutura socioeconômica,
preservação do meio ambiente e projetos de redução da pobreza
através do desenvolvimento social.

Segundo o JBIC (2010), os estados e municípios são os maiores


tomadores de empréstimo, através dessa operação, no Brasil.
O quadro 4.9 mostra as condições de financiamento ao Brasil,
excluindo as taxas e os impostos.

236
Política e Planejamento Econômico

Quadro 4.9 - Condições de financiamento do JBIC


Características JBIC
Financiamento Até 70% do custo total do projeto.
Moeda Yen.
Condições gerais Condições preferenciais
Taxa de Juros
de 0,9% a 1,5%. de 0,5% a 0,75%.
Comissão de Compromisso Não há.
Outras comissões Não há.
Desembolsos Até sete anos.
Amortização Até quarenta anos.
Carência Até dez anos.
Recursos disponíveis US$8,2 bilhões somente para o Brasil.
Fonte: Adaptado de COFIEX/JBIC (2005).

O JBIC se configura como uma das melhores instituições para


a captação de crédito. O banco alia taxas de juros extremamente
baixas a longos prazos de amortização do investimento.

Essas características podem ser explicadas pela própria


conjuntura do país, que possui uma taxa de juros interna
de 0,5%a.a., tornando rentável qualquer investimento com
remuneração superior a essa, uma vez que o capital do banco é
100% japonês.

Com relação às linhas de financiamento, temos que os termos


Condições Gerais, Condições Preferenciais são as categorias
em que um projeto pode se enquadrar. No enquadramento
Condições Gerais, estão os projetos enviados ao JBIC que não
estão na lista de prioridades do banco, embora sejam passivos de
financiamento.

Já o enquadramento Condições Preferenciais diz respeito às


áreas que o banco enfatiza. Em geral, são áreas relacionadas à
preservação do meio ambiente, tais como: tratamento de resíduos
e conservação do ambiente natural.

Unidade 4 237
Universidade do Sul de Santa Catarina

EIB (European Investment Bank)


Com sede em Luxemburgo, o Banco Europeu de Investimento
(BEI) é uma instituição financeira cujo objetivo consiste em
financiar projetos de desenvolvimento. O banco capta recursos
no mercado financeiro dos países desenvolvidos e, muitas vezes,
repassa grande parte desse capital para projetos em países em
desenvolvimento.

O BEI, um dos maiores captadores e emprestadores de recursos


do mundo, recebe nota AAA no rating das principais agências do
mundo, o que reduz o seu custo de captação de recursos.

O banco apoia, com aporte financeiro e/ou técnico, projetos do


setor público e do setor privado que desenvolvam, basicamente, a
infraestrutura econômica. Em geral, são projetos na área do meio
ambiente, saneamento e desenvolvimento do transporte, além de
fornecer crédito a bancos de desenvolvimento dos países inclusos
na carteira de clientes do banco. Segundo o Relatório do BEI
(2010):

Durante a última década, o Brasil foi o principal destino


do investimento direto estrangeiro da UE na América
Latina, e foi igualmente o principal beneficiário dos
financiamentos do BEI nesta região, absorvendo cerca de
50% de todos os financiamentos na América Latina.

O empréstimo a instituições privadas consiste na maioria dos


negócios realizados no Brasil, mas, pode-se citar o Gasoduto
Bolívia - Brasil, como um dos principais projetos financiados por
esse banco em território brasileiro.

O BEI utiliza duas metodologias na concessão de empréstimos.


A primeira é constituída por concessões de verba superior a
EUR25 milhões, em que o banco concede a verba diretamente ao
proponente que, no caso do brasileiro, recebe a verba através do
governo ou de uma instituição financeira selecionada.

Já no caso de quantias de menor dimensão, o BEI pode atuar


na concessão de empréstimos, que funcionam como linhas de
crédito a instituições financeiras credenciadas, como BNDES, no
caso brasileiro.

238
Política e Planejamento Econômico

Este, por sua vez, ao assumir o risco, pode estabelecer taxas


independentes para concessão de empréstimos com crédito
proveniente do BEI. Nesse caso, o tomador do empréstimo não
possui qualquer vínculo contratual com o BEI, que deve ser
remunerado de acordo com o contrato firmado com a instituição
financeira credenciada.

O quadro abaixo sintetiza as condições de financiamento das


linhas de crédito.

Quadro 4.10 - Condições de Financiamento do BEI


Características/Instituição BEI
Financiamento Até 50% do custo total de um projeto.
Moeda Dólar, Euro ou Iene.
Taxa de juros Custo da operação de captação do recurso no mercado + 0,4%.
Comissão de Compromisso Inexistente.
Outras comissões Inexistente.
Desembolsos De acordo com o cronograma físico-financeiro do projeto.
Amortização Até quinze anos.
Carência Até 4,5 anos.
Recursos disponíveis ER2,8 bilhões (somente América Latina).
Fonte: Adaptado de COFIEX/BEI (2005).

O BEI, mesmo captando recursos no mercado financeiro, assim


como o BID e o BIRD, se destaca sobre estes dois bancos por não
cobrar taxas administrativas, além de cobrar uma taxa de juros
fixa, igual a 0,4%a.a. O banco também se destaca pela flexibilidade
em programar os desembolsos de acordo com cronograma físico-
financeiro do projeto, amenizando possíveis fluxos de caixa
negativo de investimentos com maiores prazo de maturação.

O BEI atua no Brasil desde 1995, tendo aprovado, até


2007, 25 projetos de desenvolvimento, orçados EUR1,13
bilhões. Deste total, destacam-se os investimentos
para o desenvolvimento do agronegócio, incluindo
a pesca, e os investimentos na área de saneamento e
abastecimento, que corresponderam a 3% do valor total.

Unidade 4 239
Universidade do Sul de Santa Catarina

Sua atuação no Brasil está estritamente relacionada com


o BNDES, que estabeleceu contratos de cooperação com
o banco europeu, bem como na captação de recursos para
o desenvolvimento de projetos, sendo que essa operação
correspondeu a 12% do valor total investido pelo BEI no Brasil.

KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau)


A Instituição de Crédito para Reconstrução (tradução de Kf W)
foi criado em 1948 pelo governo alemão com a função de
financiar projetos para reconstruir a Alemanha após a segunda
guerra. Atualmente, o Kf W é uma instituição financeira de
fomento para a economia da Alemanha e para o desenvolvimento
de países emergentes.

O Kf W atua através de fundos perdidos de cooperação financeira


para projetos na área de infraestrutura (econômica e social),
projetos setoriais de investimento, projetos de preservação dos
recursos naturais e financiamento de pesquisa e serviços. O banco
também atua na área de cooperação técnica e social. O quadro
abaixo mostra as condições de financiamento do banco alemão

Quadro 4.11 - Condições de financiamento do KfW


Características KfW
Financiamento Até 70% do custo total do projeto.
Moeda Euro.
Taxa de juros 2% a.a.
Comissão de Compromisso 0,25% a.a.
Outras comissões Não Há.
Desembolsos Em função do cronograma de execução do projeto.
Amortização Até trinta anos.
Carência Até dez anos.
Recursos disponíveis EUR360 bilhões (EUR 288 bilhões somente para Alemanha).
Fonte: Adaptado de COFIEX/KfW (2005).

240
Política e Planejamento Econômico

O Kf W, assim como o BID, possui um grande montante de


recursos disponíveis para o financiamento de projetos. Mas
sua taxa de juros é bem mais atrativa, além do banco priorizar
projetos na área de saneamento e meio ambiente, importante
ponto para governos que buscam desenvolver essas áreas. E atua
no Brasil desde 1964 e sua área se restringe à preservação do
meio ambiente e ao desenvolvimento das áreas mais pobres, em
especial aquelas localizadas no Norte e Nordeste. Conforme a CAF (2006):
La CAF está conformada
actualmente por 17 países
de América Latina, el Caribe
O KfW (2007) também foi o primeiro banco de y Europa. Sus principales
desenvolvimento a financiar a compra de crédito accionistas son los cinco
de carbono no Brasil, sendo o responsável por um países andinos: Bolivia,
contrato de compra no valor de US$ 125 milhões, o Colombia, Ecuador, Perú
maior até hoje negociado na ONU. O banco também y Venezuela, accionistas
atua como credor de outras instituições financeiras, de las series “A” y “B”,
como o BNDES, CAF e FONPLATA. además de doce socios:
Argentina, Brasil, España,
Chile, Costa Rica, Jamaica,
México, Panamá, Paraguay,
República Dominicana,
CAF (Corporación Andina de Fomento) Trinidad & Tobago y
Uruguay, accionistas de
A Corporação Andina de Fomento (CAF) foi criada em 1968, la serie “C” y 15 bancos
com sede na Venezuela, tendo a função de ser uma instituição privados de la región andina,
también representantes de
financeira multilateral para o fomento de projetos que viabilizem
la serie “B”.
o desenvolvimento sustentável dos países acionistas. A CAF
ainda tem como função a integração regional dos países latino-
americanos.

A CAF atua como uma espécie de banco comercial, possuindo,


além das linhas de financiamento, assessoria na parte financeira,
participações acionárias em projetos, bem como fornecedor de
garantias e aval, além de cooperação técnica para elaboração de
programas estratégicos.

Suas linhas de financiamento são destinadas para concepção de


projetos na área de infraestrutura e serviços públicos, como saúde
e educação. As principais características do financiamento da
CAF são:

Unidade 4 241
Universidade do Sul de Santa Catarina

Quadro 4.12 - Condições de financiamento do CAF


Características CAF
Até 70% do custo total do projeto. Pode atingir 80% para
Financiamento projetos sociais.
Moeda Dólar.

Taxa de juros Com o prazo de amortização de três até doze anos: LIBOR
(6 meses) + 2,35% a.a. até 3,75% a.a. Com o prazo de
amortização acima de doze até quinze anos: será analisado
caso a caso.
Comissão de Compromisso 0,75% a.a. Vigora a partir de 180 dias da assinatura do contrato.
Comissão de Inspeção e Vigilância: 1,0% do montante do
Outras comissões financiamento.
Em função do cronograma de execução do projeto. Em média
Desembolsos três anos.
Amortização De quinze anos.
Carência Média de dois anos.
Recursos disponíveis US$5 bilhões.
Fonte: Adaptado de COFIEX/CAF (2005)

As condições de financiamento da CAF são as que mais se


assemelham ao BNDES e ao BRDE. Com isso, torna-se
arriscado captar recursos junto a essa instituição, uma vez que o
empréstimo é realizado em moeda estrangeira e uma depreciação
significativa da taxa de câmbio pode comprometer a operação, já
que ela provocará o aumento da dívida em reais.

Assim como no caso do BID, o Brasil é um dos sócios da CAF,


com um capital de US$760 milhões. Seu projeto de maior
Em termos comparativos, Colômbia
e Venezuela, maiores sócios,
expressão em desenvolvimento no Brasil foi iniciado em 2005,
possuem US$ 1 bilhão cada. quando o país fechou um contrato de cooperação com a CAF
para o financiamento de US$215 milhões, dos US$2 bilhões
relativos ao custo total do gasoduto Bolívia-Brasil.

FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata)


O Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata
(FONPLATA) é outra instituição financeira que, assim como
o CAF, objetiva o fomento a projetos de desenvolvimento e
integração regional.

242
Política e Planejamento Econômico

Fundado em 1974, com sede na Bolívia, o FONPLATA é


fruto de um acordo entre Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e
Uruguai visando, segundo o FONPLATA (2006):

1. conceder empréstimos e avais;

2. gerir os recursos injetados pelos países membros, de


acordo com a necessidade de cada um, levando em
consideração o cumprimento dos objetivos do fundo;

3. apoiar estudos e pesquisas que identifiquem


oportunidades de investimento para o desenvolvimento
da região.

Os recursos do fundo são provenientes dos países membros.


Brasil e Argentina são responsáveis por 66% do capital (33%
cada). Bolívia, Paraguai e Uruguai são responsáveis pelo
restante (33%), em que cada um assume uma cota representativa
equivalente a 11%. Além dos recursos do fundo, os países,
seguindo a mesma distribuição, se comprometem com uma cota
de recursos adicionais correspondente a US$40 milhões.

As principais áreas de atuação do FONPLATA estão


relacionadas à infraestrutura física regional, ao investimento em
projetos de desenvolvimento social e econômico, à preservação
do meio ambiente e à gestão dos recursos naturais. As condições
para financiamento podem ser conferidas no quadro 4.13.

Quadro 4.13 - Condições de financiamento do FONPLATA


Características FONPLATA
Até 70% do custo total, para projetos de investimento. Pode alcançar 90%
Financiamento para projetos sociais.
Moeda Dólar.
Projetos sociais Demais projetos
Pré-
Taxa de Juros Obras Pré-investimenos Obras investimenos

LIBOR + 1,2% LIBOR + 0,2% LIBOR + 2,0% LIBOR + 1,2%


a.a. a 2,7% a.a. a.a. a 1,7% a.a a.a. a 3,5% a.a a.a. a 2,7% a.a.
continua...

Unidade 4 243
Universidade do Sul de Santa Catarina

Características FONPLATA
0,75% a.a. Vigora a partir de 180 dias da assinatura do contrato. Se
Comissão de prorrogado o prazo de desembolso, a comissão de compromisso é elevada
Compromisso para 1% a.a.

Comissão de Administração, paga em sua totalidade no primeiro


Outras comissões desembolso: até US$10,0 milhões, paga 1% do montante do financiamento.
Acima daquele valor, adicione-se 0,75% até o montante do financiamento.
Desembolsos Até cinco anos.
Amortização De oito a vinte anos.
Carência Até cinco anos.
Recursos US$380 milhões.
disponíveis
Fonte: Adaptado de COFIEX/FONPLATA (2005).

O FONPLATA é a instituição, dentre as aqui descritas, com


o menor montante de recursos disponíveis. Suas taxas de juros
para projetos de desenvolvimento social se tornam atraentes se
comparadas a importantes bancos, como o BID e o BIRD, já que
o banco chega a financiar até 90% do custo de um projeto. Mas
o fundo apresenta uma série de taxas administrativas, que podem
comprometer a viabilidade do empréstimo.

O Brasil capta recursos no fundo desde 1994 e, até o final de


2006, totalizava onze projetos financiados pelo FONPLATA.
Mesmo possuindo poucos recursos disponíveis para a contratação
de crédito, em comparação aos demais bancos, o FONPLATA
financiou importantes projetos de infraestrutura, como a
construção de rodovias ligando o centro-oeste ao norte do país, e
a construção de prontos-socorros em Porto Alegre, em 1995.

NIB (Nordic Investment Bank)


O Banco Nórdico de Investimento (NIB) é uma instituição
financeira formada pelos países nórdicos. Sua função é oferecer
aporte financeiro para projetos voltados à infraestrutura e meio
ambiente, bem como projetos privados.

244
Política e Planejamento Econômico

O NIB também fornece crédito a instituições financeiras que, assim


como no caso do BID, podem utilizar o crédito para financiar
qualquer tipo de projeto, desde que assuma os riscos da operação.

Assim como nos casos anteriores, o banco capta os recursos


no mercado financeiro e os disponibiliza, sob a forma de
financimento de longo prazo, a instituições públicas ou privadas.
A política de financiamento segue a seguinte forma: 77% dos
empréstimos devem ter como destino os países nórdicos e os
demais 23% para qualquer parte do mundo. O quadro 4.14
mostra as condições de financimento do NIB.

Quadro 4.14 - Condições de financiamento do NIB


Características NIB
Financiamento Até 50% do custo total do projeto.
Moeda Dólar, Euro, Iene, moedas nórdicas.
Taxa de juros LIBOR + 0,90% a.a.
Comissão de Compromisso 0,5% a.a.
Outras comissões Comissão Inicial de Abertura de Crédito: 0,20%.
Desembolsos Em função do cronograma de execução do projeto.
Amortização Até vinte anos.
Carência De cinco a oito anos.
Recursos disponíveis EUR3,7 bilhões.
Fonte: Adaptado de COFIEX/NIB (2005).

O NIB é outra fonte de recursos muito atraente. Sua taxa de


juros é baixa e o banco não onera o tomador de crédito, já que
cobra apenas pequenas taxas de administração. Destacam-se,
também, as condições relacionadas à amortização e à carência,
que podem favorecer projetos de médio e longo prazo.

O Brasil possui termo de parceria com o NIB desde 1999, mas


o país só assinou o primeiro contrato em 2002, quando o banco
forneceu crédito no valor de US$ 100 milhões para o BNDES.
Os recursos captados pelo banco de desenvolvimento brasileiro
foram aplicados em projetos de infraestrutura para desenvolver os
mais diversos setores da economia.

Unidade 4 245
Universidade do Sul de Santa Catarina

Etapas para contratação de financiamento internacional


As prefeituras devem seguir um criterioso processo junto ao
governo federal do Brasil para ter condições de captar recursos
junto a instituições de desenvolvimento, sejam elas nacionais ou
internacionais. Abaixo uma prévia de como esse processo deve
ser conduzido:

1. a prefeitura deverá solicitar ao Ministro da Fazenda a


autorização que garanta a concessão de garantia por parte
do Tesouro Nacional, bem como demonstrar os objetivos
do projeto que se pretende executar com os recursos,
assim como as condições financeiras do pretendido
empréstimo; e

2. enviar para a Secretaria do Tesouro Nacional – STN/


MF - os documentos exigidos pela Lei Complementar
n. 101, de 04.05.00; pela Resolução do Senado Federal
n. 96, de 15.12.89; e pela Portaria MEFP n.497, de
27.08.90. São eles:

I. a recomendação COFIEX, autorizando a


preparação do projeto. Devendo acompanhar a
comprovação do cumprimento de possíveis ressalvas;

II. o cronograma anual, estimando a utilização de


desembolsos, discriminando a fonte (externa e
contrapartida), na moeda do financiamento externo,
indicando a data de início do recebimento;

III. a minuta do contrato de empréstimo,


discriminando a instituição credora, não podendo
haver cláusula de natureza política, atentatória à
soberania nacional e à ordem pública, como regem
a Constituição e as leis brasileiras, sob forma de
cancelamento automático na compensação de
débitos e/ou créditos.

Após o recebimento da documentação, a Secretaria do Tesouro


Nacional, instituição responsável pela análise dos documentos
enviados, emite parecer a favor, ou não, da concessão de
garantias. Caso o pedido atenda os trâmites iniciais da legislação,
o município deve enviar novos documentos, contendo:

246
Política e Planejamento Econômico

a) o limite de endividamento;

b) a capacidade de pagamento;

c) a inserção da operação no contrato ou programa de


Ajuste Fiscal, quando aplicável;

d) a adimplência do proponente com a União;

e) os limites para concessão de garantia;

f) a lei autorizativa municipal para concessão das O conceito de RLR


contragarantias; encontra-se na Lei nº
9.496/97 em seu Artigo
g) as contragarantias oferecidas; e 2º, Parágrafo Único,
assim transcrito: RLR é a
h) O PPA. receita realizada nos doze
meses anteriores ao mês
imediatamente anterior
Analisando os requisitos acima, temos: àquele em que se estiver
apurando, excluídas as
a) Limite de endividamento receitas provenientes de
operações de crédito, de
O limite de endividamento é fixado por lei. De acordo com a alienação de bens, de
LRF, o município poderá se endividar em um limite de até 120% transferências voluntárias
ou de doações recebidas
da sua receita corrente líquida. com o fim específico de
atender despesas de
b) Capacidade de pagamento capital e, no caso dos
Estados, as transferências
A capacidade de pagamento irá demonstrar se o município aos Municípios,
é capaz, ou não, de honrar o pagamento de um empréstimo. por participações
constitucionais e legais.
Utiliza-se, para o cálculo da capacidade de pagamento, de acordo
Fonte: Tesouro Nacional.
com a Resolução n. 69/95 do Senado, o Conceito da Receita
Líquida Real.

c) Contrato ou programa de ajuste fiscal


Não se aplica a prefeituras.

d) A adimplência do proponente com a União

No caso, não possuir pendências contratuais com a União, além


de honrar o que foi discriminado na minuta do contrato de
empréstimo, visto que a União garantirá a operação junto aos
credores.

Unidade 4 247
Universidade do Sul de Santa Catarina

e) Limites para concessão de garantia


Usualmente, é o Tesouro Nacional quem fornece as garantias
para os empréstimos tomados pelos municípios. Entretanto, o
próprio município pode conceder garantias sobre o empréstimo
tomado. Para isso, de acordo com a LRF, ele pode comprometer
até 22% da sua RCL como garantia pelo recurso captado.

f) Lei autorizativa municipal para concessão das contragarantias


e contragarantias oferecidas
Essas duas leis devem ser aprovadas pelo legislativo local com
o objetivo de vincular, junto ao Tesouro Nacional, receitas
tributárias diretamente arrecadadas ou provenientes de
transferências constitucionais.

Essas receitas vinculadas são repassadas diretamente ao Tesouro


Nacional quando o município não efetua o pagamento de um
empréstimo e o Tesouro, por oferecer as garantias, o faz. Com
isso, o Tesouro tem aval legal para reter os recursos e empregar o
respectivo valor no pagamento da dívida vencida.

g) PPA
Por fim, o PPA, que visa comprovar a existência do(s)
programa(s) ao(s) qual(ais) serão destinados os recursos captados,
visto que nenhuma obra, por mais insignificante que seja, pode
ser executada sem estar incluída no PPA e nas respectivas LDO e
LOA.

Como visto, os indicadores da cidade oferecem boas condições


para a contratação de crédito, sendo um ponto importante
a ser considerado, pois o aumento da arrecadação diminui a
necessidade de financiamento dos investimentos da prefeitura.

Entretanto, deve-se analisar se o aumento da receita tem sido


suficiente para atender a demanda por serviços públicos ou, dada
a previsão de aumentos crescentes de receita, se não seria uma
opção viável o município antecipar as receitas futuras através de
financiamentos, oferecendo mais e melhores serviços hoje.

248
Política e Planejamento Econômico

Caso o município opte pelo financiamento, ele poderá escolher


entre duas alternativas. A primeira, captando recursos com
instituições nacionais, e a segunda, captando recursos externos.
Como visto nos itens acima, as instituições internacionais possuem
taxas de juros mais atrativas que as instituições nacionais.

Porém, deve-se levar em consideração o fato de os empréstimos


externos terem seu pagamento vinculado a moedas estrangeiras,
principalmente o dólar, o que eleva, consideravelmente, o risco
de operações desse tipo, uma vez que o Brasil pratica o regime
de câmbio flexível e uma depreciação do câmbio levaria a um
aumento da dívida em reais.

Assumindo a fórmula da Paridade Descoberta de Juros


(KRUGMAN, 1999) e tendo como exemplo uma taxa de câmbio
equivalente a R$2,15 com a menor taxa de juros anual para
empréstimos, JBIC - Condições Preferenciais, igual a 0,5% e
uma linha de crédito semelhante no BNDES, com custo de 7%
a.a. (Custo Financeiro (1,5% a.a.) + TJLP (5,5% aa), temos:

Para a fórmula acima, uma taxa de juros doméstica igual a


7%a.a., uma taxa de juros externa igual a 0,5%a.a. mais a
variação da taxa de câmbio esperada, sendo que no tempo t esta
é igual a R$2,15. Com isso, a taxa de câmbio futura, coeteris
paribus, teria que variar em mais de 700%, o que equivaleria
a uma taxa de câmbio superior a R$15,05, para tornar menos
atraente à captação do recurso externo, para o caso em questão.

Deve-se, entretanto, levar em consideração o longo prazo de Recurso financeiro


amortização do investimento, que no caso do JBIC é de quarenta utilizado para reduzir ou
eliminar o risco de outro
anos, e a série de incertezas quanto ao futuro. Porém, a prefeitura
investimento ou transação.
pode realizar operações de hedge, o que a deixaria menos exposta
às variações da taxa de câmbio.

Outra solução viável é a constituição de consórcios para a


execução de programas de desenvolvimento, em que haveria a
presença de bancos nacionais e internacionais de desenvolvimento
atuando no financiamento, bem como a participação da própria
prefeitura.

Unidade 4 249
Universidade do Sul de Santa Catarina

Ao optar pelo financiamento externo de um projeto, as


prefeituras precisam elaborar um modelo de Carta Consulta
e Manual de Preenchimento, endereçada às instituições
financiadoras. Destacam-se, nessa carta, as informações acerca
do Objetivo Geral, Impacto Ambiental e o Cronograma Anual
Físico Financeiro como as mais importantes.

As informações relativas ao Objetivo Geral irão definir qual


o problema que pretende-se solucionar, sendo, a partir dessa
informação, estabelecida a linha de crédito a que o projeto irá se
enquadrar.

A questão ambiental é outro ponto extremamente importante.


Nenhuma das organizações aqui listadas fornece crédito para
projetos que venham a degradar o meio ambiente.

Todas as instituições exigem um estudo de impacto ambiental


junto ao projeto, pois o meio ambiente é, sem dúvida, a maior
preocupação dessas instituições. Ele é, inclusive, a única área de
financiamento comum a todas as instituições aqui listadas.

Por fim, o cronograma físico-financeiro. deve conter o


planejamento dos serviços que serão executados, o período
relativo à sua execução e o custo de cada um deles. Essas
informações irão definir a viabilidade, ou não, do projeto, e sua
possível aprovação.

250
Política e Planejamento Econômico

Síntese

Nesta unidade vimos como se processa a metodologia de


elaboração do PPA, LDO e LOA. Primeiro verificou-se
os princípios, as metas e as fases de elaboração do Plano
Plurianual. Pôde-se, assim, entender os intrínsecos passos a
serem desenvolvidos para construção deste instrumento de
gestão pública, ou seja, você teve a visão do desenvolvimento
dos macrobjetivos, dos programas necessários e das ações que
devem ser realizadas em cada um dos objetivos estratégicos
da gestão. Transitou também na forma de estabelecer a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual. Conheceu um
instrumento moderno de financiamento para o setor público com
a Parceria Público-Privada (PPP) e entendeu algumas formas de
firmar as parcerias entre as empresas privadas e a gestão pública.
Por fim, foram apresentadas algumas fontes dos programas
de financiamentos, alguns destes internacionais, mas que são
normatizados pelo Ministério do Planejamento.

Atividades de autoavaliação
1) Correlacione os conceitos referentes à elaboração do Plano Plurianual:

1 - Objetivos ( ) Diretrizes para promoção do desenvolvimento local


estratégicos sustentável.
2 - Macrobjetivos ( ) Indicação de metas físicas e financeiras.
3 - Formulação dos ( ) Indicação das grandes linhas da ação governamental.
programas
4 - Estabelecimento ( ) Objetivos relacionados à estrutura funcional da
das ações administração.

Unidade 4 251
Universidade do Sul de Santa Catarina

2) Assinale a(s) alternativa(s) relacionada(s) à composição do Plano


Plurianual:
( ) Os macrobjetivos para o período.
( ) A descrição dos programas priorizados para o período.
( ) O demonstrativo de cálculo dos recursos disponíveis.
( ) Os objetivos estratégicos e prioridades do governo.
( ) Todas as alternativas estão corretas.

3) Correlacione as etapas e os objetivos de metodologias para


Planejamento Público Local:

1 - Seletividade ( ) Suficientemente representativo da situação a


que se refere.
2 - Abrangência ( ) Baixo custo de geração.
3 - Comparabilidade ( ) Capta uma característica-chave da situação
que se procura descrever.
4 - Baixo custo ( ) Fácil de ser comparado com referenciais
apropriados.

4) Assinale as alternativas abaixo relacionadas aos limites da Lei


Orçamentária Anual:
( ) Sua vigência é anual, inicia no dia 1º de janeiro e termina no dia 31
de dezembro, respeitando o princípio da continuidade.
( ) O princípio da exclusividade diz que apenas os vereadores podem
elaborar a Lei Orçamentária Anual.
( ) O princípio da publicidade diz que o governo deve fazer
propaganda das obras expostas no orçamento público.
( ) O princípio da unidade orçamentária corresponde à necessidade
de uso de unidades de medida para criação de indicadores de
gestão.
( ) Todas as alternativas estão erradas.

252
Política e Planejamento Econômico

Saiba mais

Se você desejar, aprofunde os conteúdos estudados nesta unidade


ao consultar as seguintes referências:

FREY, K. . Governança urbana e participação pública. RAC.


Revista de Administração Contemporânea, v. 1, p. 136-150,
2007.

MARTINS, Gabriela Isla Villar et al. Desenvolvimento


local: da teoria à prática. In: MARQUES, Heitor Romero.
Desenvolvimento local em Mato Grosso do Sul. Campo
Grande: UCDB, 2001.

SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. São


Paulo: Companhia das Letras, 2000. 409p.

Unidade 4 253
Para concluir o estudo

Parabéns! Chegamos ao final da disciplina Política e


planejamento econômico. O caminho foi repleto de
visões diferenciadas sobre as aplicações dos pressupostos
econômicos. Importante frisar que o livro, embora de
economia, trouxe assuntos relacionados ao nosso dia
a dia. Muito do que vimos neste livro está estampado
nas capas dos principais jornais do Brasil. Agora, é
importante ouvir e ler o noticiário econômico com uma
visão de economista, fazendo uma crítica construtiva
sobre as ações do governo.

Estudamos sobre como o planejamento evoluiu desde


o início do século 20, se adaptando às realidades
econômicas que se apresentavam. Vimos que o
planejamento é essencial para a intervenção do estado
na economia e, principalmente, como a legislação
brasileira avançou nesta área desde a década de 60.
É importante compreender também que o gestor
público tem, a sua disposição, importantes e eficientes
instrumentos de planejamento. Mas, muitas vezes, seja
por falta de recursos humanos capacitados, seja pela
falta de informação, o planejamento público, em especial
o municipal, é elaborado apenas como uma forma de
cumprir com a lei.

No mesmo sentido, é muito comum gestores públicos


reclamarem da falta de recursos para execução de
projetos. Vocês tiveram contato com informações
relacionadas a diversos bancos de desenvolvimento que
financiam projetos públicos. O financiamento é um
importante instrumento de desenvolvimento, mas faltam
profissionais capacitados e que conhecem o processo
para intermediar desde a elaboração do projeto até a
contratação de crédito.
Universidade do Sul de Santa Catarina

O economista é, sem dúvida, um profissional qualificado para


esta atividade, pois ele tem conhecimento sobre como as políticas
econômicas podem interferir em projetos de desenvolvimento,
ele tem conhecimento sobre a elaboração do planejamento
público, como é o caso do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentária e Lei Orçamentária Anual.

O economista também é um profissional dotado de


conhecimento financeiro suficiente para elaboração de toda a
engenheira econômica necessária ao processo. Esperamos que o
livro tenha contribuído para o crescimento intelectual de vocês e
que todos tenham condições de associar o conteúdo ministrado
ao seu dia a dia, seja na vida pessoal, profissional ou, até mesmo,
para estimular a atuação profissional de vocês em novas áreas
tão carentes de profissionais qualificados, como é o caso do
planejamento público local.

Um abraço,

Prof. Edson Rosa Gomes da Silva e

Prof. Thiago Paulo Silva de Oliveira

256
Referências

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de política econômica republicana 1889-1989. Rio de Janeiro:
Campus, 1990. 445p.
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ainda um desafio. Bahia. Análise & Dados, Salvador: v. 12, n. 4, p.
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263
Sobre os professores conteudistas

Edson Rosa Gomes da Silva


É graduado em Ciências Econômicas pela Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC), especialista em
Segurança Pública pela Universidade Cândido Mendes
e mestre em Engenharia e Gestão do Conhecimento
(UFSC). Doutorando do Programa de Pós-Graduação
de Engenharia e Gestão do Conhecimento da
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
Graduando em Direito pelo Instituto de Ensino Superior
da Grande Florianópolis. Formulador de estratégias em
Governo Eletrônico certificado pela Organização dos
Estados Americanos – OEA (2009). Policial Militar
com grande experiência profissional nas atividades de
inteligência de segurança Pública, tecnologias aplicadas
à segurança pública, planejamento estratégico e análise,
desenvolvimento e execução de projetos. Foi chefe da
Divisão de Informática e Tecnologia da Diretoria de
Informação e Inteligência – Secretaria da Segurança
Pública e Defesa do Cidadão de Santa Catarina
(2004-2009). Atuou como Professor-tutor de ensino
a distância da UFSC (2007). Professor conteudista
para disciplinas de Graduação e Pós-graduação da
Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul (2008,
2009, 2011 e 2012). Professor-tutor da Pós-graduação
nível de especialização da Unisul Virtual, atuando nas
disciplinas de Análise Criminal e Gestão Estratégica
em Segurança pública (2010). Professor-tutor do ensino
a distância da Secretaria Nacional de Segurança Pública
(SENASP), mediando a aprendizagem para profissionais
de segurança pública com destaque nas disciplinas de
Planejamento Estratégico, Uso da Informação na Gestão
das Ações de Segurança e Análise Criminal. Esteve
à disposição da SENASP (2009) como Gestor dos
Sistemas de Conhecimento na Coordenação de Redes
Universidade do Sul de Santa Catarina

e Sistemas de Inteligência – Coordenação-Geral de Inteligência


(CGI/SENASP). Atuou como Gestor da Base Nacional de
Conhecimento e Sistema de Comunicação Segura. Auxiliou
na criação do Portal da Coordenação-Geral de Inteligência da
SENASP. Institucionalizou junto à Coordenação-Geral de
Ensino da SENASP o Curso de Sistemas de Conhecimento
para Inteligência de Segurança Pública. Pesquisador do CNPq
pelo Grupo de Pesquisa Governo eletrônico, inclusão digital e
sociedade do conhecimento UFSC.

Thiago Paulo Silva de Oliveira


É economista formado pela Universidade Federal de Santa
Catarina (2006), mestre em Engenharia do Conhecimento
(2009) pela mesma instituição, formulador de estratégias em
Governo Eletrônico certificado pela Organização dos Estados
Americanos – OEA, Coordenador em Práticas de Civismo
e Informação certificado pela Organização Universitária
Interamericana. Consultor na área de engenharia e gestão do
conhecimento aplicado à administração pública. É, desde 2005,
membro do Instituto de Governo Eletrônico, Inteligências
e Sistemas – i3G, onde desempenha atividades de pesquisa
aplicada, técnicas de engenharia do conhecimento, crowdsourcing
e citisourcing, além do desenvolvimento de modelos para extração
de informação estratégica e uso de redes sociais e dispositivos
móveis para governança pública local. Atualmente, ocupa o cargo
de analista de governo eletrônico do projeto Gov2, que tem o
objetivo de auxiliar os governos da América Latina na elaboração
e no desenvolvimento de políticas públicas em governo 2.0,
além de estratégias de governança local através de redes sociais
e dispositivos móveis. No campo da pesquisa, possui dezenas de
artigos aprovados em eventos internacionais, já participando de
alguns na condição de autor e apresentador.

266
Respostas e comentários das
atividades de autoavaliação
Unidade 1
1) Respostas: 2, 1, 1, 2.
2) Resposta: C.
3) Respostas: 2, 3, 4, 1.
4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.

Unidade 2
1) Respostas: 1, 4, 2, 3.
2) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.
3) Respostas: 4, 3, 1, 2.
4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.

Unidade 3
1) Respostas: 2, 2, 1, 3.
2) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.
3) Respostas: 4, 1, 3, 2.
4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.

Unidade 4
1) Respostas: 1, 4, 2, 3.
2) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.
3) Respostas: 2, 4, 1, 3.
4) Resposta: Todas as alternativas acima estão corretas.
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