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PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

PARA A GESTÃO PÚBLICA


AULA 1

Prof. Milton de Almeida Barbosa


CONVERSA INICIAL

O planejamento estratégico na Gestão Pública

O conteúdo desta disciplina abrange desde os conceitos introdutórios


gerais de planejamento estratégico na gestão pública até exemplos onde se
aplicam em planos de governo, de estado e nas políticas públicas correntes.
Incluindo sua diferenciação e sua correlação com o setor corporativo ou privado,
e a importante participação da sociedade, vamos abordar as estruturas e as
formas dos recursos e atores envolvidos; os marcos regulatórios, legalidade e
legitimidade; orçamento, finanças e leis concernentes; e algumas das
metodologias, ferramentas e indicadores aplicáveis ao gestor público.
O nosso objetivo é conhecer conceitos, características, processos e
práticas relacionados ao planejamento público; e orientar para capacitar a uma
gestão que facilite tomar decisões, aplicar metodologias e ferramentas na
elaboração de estratégias para criar metas, objetivos e planos de execução,
gerando alternativas de ação para atingir os melhores resultados, além de
desenvolver uma cultura com modelo de organização e planejamento.
Nesta aula, vamos iniciar falando sobre planejamento e estratégia como
base para o restante do conteúdo das próximas aulas e essencial para todo tipo
de organização, a importância desse conhecimento em nosso repertório, o que
buscamos com sua aplicação, em que níveis se aplicam e, mais que
diferenciação, sua relação com o setor privado.

TEMA 1 – PLANEJAMENTO E ESTRATÉGIA: DEFINIÇÕES E


CARACTERÍSTICAS

Para refletir sobre qual a importância do “planejamento”, cabe o


conhecimento não só conceitual, mas também como entender sua relação com
o alcance de um objetivo.

1.1 Conceito de planejamento

Planejamento é o processo de busca de equilíbrio entre meios e fins, entre


recursos e objetivos, bem como a elaboração de estratégias de ações para sua
execução, visando ao desenvolvimento futuro de empresas, instituições, setores

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de trabalho, organizações grupais e outras atividades humanas, baseando-se
nas condições externas e internas.
Assim, planejar é definir com antecedência onde se quer chegar, com
base na realidade objetiva, claro, e dentro das possibilidades permitidas, e aí,
então, elaborar o planejamento estratégico que será executado. O ato de
planejar é o processo de reflexão, de tomada de decisão sobre a ação, de
previsão dos meios necessários – materiais e recursos –, para alcançar os
objetivos.
Então, resumidamente, “planejamento” é um instrumento que visa a ações
necessárias no presente, enxergando melhores soluções para o futuro, ou seja,
planejamento nada mais é do que pensar o futuro, uma forma de atingir os
nossos objetivos com sucesso. A Gestão acompanha os passos do
planejamento o tempo todo, numa administração que busca os objetivos
traçados, com foco nas ações em todas as áreas e no controle das variáveis que
podem influenciar nos resultados.
Temos por fundamento de planejamento público que este seja o principal
instrumento que os gestores públicos têm para mudar uma realidade para
melhor. Melhorando os bens e os serviços públicos e concorrendo para o bem-
estar da comunidade em geral, o planejamento público visa a criar metas,
objetivos e programas de ação para a sua execução, podendo-se dizer que
planejamento é uma ferramenta da gestão estratégica no benefício ao cidadão.

1.2 Conceito de estratégia

Podemos considerar que, se agirmos de modo pensado que na prática


justifique o atingimento de um objetivo, estamos utilizando uma estratégia e não
relegando ao acaso o resultado daquilo que se pretenda. Como define Ackoff
(1976), estratégia “trata-se da definição de um futuro desejado e dos meios
eficazes para alcançá-lo”. Originária do grego “strategia”, termo que designa um
estratagema ou método adotado, num plano de ação empregue para se chegar
a um resultado, uma meta ou objetivo específico. Sendo aplicada na gestão de
uma organização para se atingir objetivos futuros (médio/longo prazo) e para
tanto elaborada, executada e avaliada nas tomadas de decisões, podemos dizer
que se trata de uma Estratégia Organizacional.
No entanto, suas bases devem ter tido origem em estudos e análises
anteriores e alinhadas com a missão e objetivos da instituição – caso contrário
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poderíamos até considerar ser uma sabotagem, no mínimo um prejuízo com
propósitos escusos ou autodestrutivos.
Assim, a intenção na estratégia é que se adote uma opção para alcançar
uma melhoria, uma resolução de problema, uma sobrevida, um
desenvolvimento, como metas estabelecidas, mas com determinantes que
podem influir no tempo do alcance.

1.3 Planejamento estratégico

Considerando que uma instituição tenha o conhecimento de suas


características essenciais, sua cultura e valores adotados e das relações de
poder a que se disciplina, ao visualizar o futuro pretendido e formas de alcançá-
lo podemos dizer que estão estabelecidas as bases de um planejamento
estratégico. Trata-se da adoção de práticas, processos e métodos
administrativos, após a definição de seus componentes internos e externos,
onde se estabelece um rumo em que se direciona de forma integrada ao meio
com o qual se relaciona e onde opera.
Um planejamento estratégico faz o uso de instrumentos de gestão,
planos, programas, projetos e atividades convencionadas, como marcos
regulatórios e normativos para legitimar suas conquistas. No seu processo,
caracterizam-se etapas, que se classificam como a seguir exemplificado:

 Definição de Missão, Visão e Valores – veremos no Tema 3 e é a


caracterização do negócio ou como pretende atuar.
 Avaliação e estudo do ambiente e influências – onde estará inserida e
exposta; usando por exemplo análise numa Matriz GUT (problemas
conforme a Gravidade, Urgência e Tendência, apresentada a seguir).
 Sensibilização e objetivos (Tema 2 a seguir) – fase de entendimento da
importância e envolvimento pessoal e coletivo.
 Definição da Estratégia adotada, a ser analisada sob a avaliação conjunta
do meio e influências, como o uso da matriz FOFA (forças, oportunidades,
fraquezas e ameaças.
 Implementação e Controle – fase da ação e prática da elaboração
acompanhada visando ser bem sucedida, com ferramentas como a BSC
(balance scorecard), e elaboração de um Mapa Estratégico, que veremos
basicamente a seguir.

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O BSC é um método que dá apoio na execução da estratégia
organizacional e facilita as tomadas de decisões. Ao implementar a estratégia
iniciam-se no nível operacional as ações que devem estar integrados com o
planejamento estratégico. Assim, o desempenho pode ser monitorado e ajustado
de acordo com a visão institucional, a retroalimentação no plano corrente e
futuros, com eficácia na comunicação estratégica dos agentes envolvidos
(stakeholders).
No caso da Gestão Pública, o BSC considera essa visão governamental
como atenção a quatro fatores: os recursos humanos (capacitação dos
servidores ao objetivo em questão); aos processos internos, que sejam
adequados e eficazes; às finanças públicas visando eficiência; e à sociedade, de
modo a satisfazer a demanda dos cidadãos.
O outro instrumento citado é o mapa estratégico onde graficamente a
estratégia fica visualmente mais inteligível ao demonstrar os objetivos da
instituição e suas relações, de acordo com a causa e a consequência, indicando
referências das ações e dos indicadores para justificar e atestar os resultados.
Como exemplo, a seguir apresenta-se o Mapa Estratégico da Secretaria de
Planejamento do Estado do Paraná, onde o professor autor atuou desde 2013.

Figura 1 – Mapa Estratégico da Secretaria de Planejamento do Estado do


Paraná

Fonte: Documento interno da SEPL, 2018.

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Por fim, outro instrumento analítico citado, a matriz GUT (gravidade,
urgência e tendência), atribui pesos a cada nível de gravidade para cada
problema analisado.

Tabela 1 – Matriz GUT

Fonte: Elaborado pelo autor.

O resultado multiplicativo das células horizontais resulta em maior ou


menor importância ou prioridade para sua eliminação ou mitigação, na etapa de
avaliação do ambiente.

TEMA 2 – OBJETIVOS E METAS

Quando a instituição elabora a definição de um resultado importante que


se pretende atingir, estabelece um objetivo almejado. Para alcançá-lo podem ser
determinadas uma ou mais metas, em que, por sua vez, se mensura um período
ou proposição de tempo (prazo, ano fiscal) e caracterização quantitativa (dado
relativo), que pode em si justificar o objetivo pretendido.
Para cumprir um objetivo, o agente na organização necessita se ater a
alguns aspectos de enfrentamento da demanda ou solução de problema:
Determinação e crença na consolidação; Proposição, empenho e dedicação com
excelência na tarefa necessária; Rigor na disciplina e organização que caiba em
cada meta; e Foco que evite desvios ao objetivo apenas monitorando a
necessidade de readequação para o melhor resultado.
Trata-se do cumprimento da Missão assumida, em que cada conquista
traz satisfação, sensação do dever cumprido e melhoria da autoestima; além de
consolidar a evolução da organização, possibilita renovar e buscar uma nova
fase.

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2.1 Uso da metodologia SMART

Atestar que os objetivos estão alinhados com a Missão da Instituição,


estabelecer prioridades e aproveitar a oportunidade são conhecimentos que
devem estar claros e justificáveis pelo gestor público. Assim, sua definição é de
fundamental importância, para a qual contamos com alguns métodos e práticas.
A denominada Metodologia SMART é utilizada para auxiliar na avaliação dessa
definição. Trata-se de um acrônimo de termos adjetivos originados no
anglicismo, com os significados de como os objetivos devem ser, relacionados a
seguir:

 Específico (S de Specific) – De fácil entendimento e não generalizados,


com clareza e concisão.
 Mensurável (M de Measurable) – Que possam ser quantificados para
justificativa e verificações no seu cumprimento.
 Alcançável (A de Achievable) – Viabilidade de execução com os recursos
disponíveis e ambiente em que se insere.
 Realista (R de Realistic) – Possíveis em condições reais, não utópicos
nem fantasiosos quanto ao seu alcance.
 Temporalmente especificado (T de Time-Bound) – Definidos dentro de um
prazo estabelecido, podendo este ser composto por etapas.

Analisando sob esses aspectos podemos melhor definir objetivos e metas


propostas, sem dispensar demais estudos, ferramentas, dados e informações
concernentes e atualizadas, outras metodologias, tanto mais quanto maior o
êxito que se almeja sem correr riscos desnecessários. Desse modo,
aumentamos consideravelmente as chances de se atingir as metas e superar as
expectativas.

TEMA 3 – MISSÃO, VALORES, VISÃO

O capital humano que se dedica a uma organização, além de metas


definidas com coerência, técnicas e métodos, precisa de ideais que fortaleçam
a determinação para obter o sucesso de onde se beneficiar com a sensação de
dever cumprido e estímulo para continuar progredindo. Esses ideais são de
fundamental importância para o Planejamento Estratégico, no qual a adoção de
“Missão, Visão e Valores” se torna a base e a filosofia de existência da

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organização, seu sentido de ser e dos que “vestem a camisa”. São conceitos que
se complementam e estabelecem em conjunto as diretrizes da organização.
Inicialmente mais comuns nas corporações, nas esferas públicas também são
cada vez mais aspectos que vem definindo a curto, médio e longo prazos
parâmetros e alinhamentos para gestores e colaboradores buscarem objetivos
claros e específicos, seja como determinam as leis, como almejam os anseios
públicos, como impõem a competitividade do mercado ora globalizado, ou
mesmo como vocação pessoal.
Transcrevendo meramente como exemplo, na Secretaria de
Planejamento do Paraná foi definida como Missão “Fortalecer as políticas
públicas, coordenando o sistema de planejamento e integrando as ações de
Governo, para o Desenvolvimento Sustentável do Paraná”. Assim, suas ações
teoricamente devem sempre estar com seu foco voltado a esse seu propósito e
ao bem público.

3.1 Missão

Como visto, a Missão é a declaração do motivo pelo qual a instituição veio


a existir, a quem deve servir, o que propõe para cumprir seu objetivo no controle
do pensamento estratégico, direta ou indiretamente contribuindo para este, de
maneira transparente e concisa.

3.2 Valores

Nos Valores estão os princípios éticos, morais e legais protegidos por


exemplo pelos direitos humanos, Constituição e Lei de Responsabilidade Fiscal
no meio público, cujos servidores devem observar para seu comportamento e
suas atitudes. Guiados com distinção de aspectos mais ou menos emergenciais,
diversidades culturais, regionais, potenciais, de governança, o comum é que se
almeje um desenvolvimento sustentável com valorização do capital humano
ajustado ao modelo de gestão mais eficiente.

3.3 Visão

A Visão estabelece a perspectiva ideal a longo prazo, em que a estratégia


pode ser a continuidade da direção em que devem ser focados os esforços para

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um atingimento planejado. O futuro desejado é uma condição sonhada, descrita
e tida como a realização daquilo que se pretende.

TEMA 4 – NÍVEIS DE PLANEJAMENTO

Observa-se constantemente o Governo Federal vir promovendo ações no


sentido de ajustar a gestão das organizações públicas às mudanças globais
recentes, às quais tanto o Brasil quanto outros países estão se adaptando.
Influenciado pelos fatores externos e internos, impulsiona a tentativa do
entendimento das mudanças do ambiente e no planejamento das ações
necessárias para responder a essas mudanças. Esse planejamento pode
determinar necessidade de mudanças prementes, tanto para evitar riscos e
prejuízos de problemas constatados, inadequação ou mesmo obsoletismo, tanto
quanto para se adaptar a planos futuros para os quais são precisas ações
imediatas.
De acordo com essas urgências de implementação, prioridades ou
viabilidades podemos classificar, tendo base em um cronograma referenciado
ou quanto à hierarquia das tomadas de decisões, diferentes níveis de
planejamento, por exemplo, operacional, tático ou estratégico.

4.1 Níveis de Planejamento Estratégico, Tático e Operacional

Uma definição de ajuste de temporalidade ou de poder decisório na


atuação hierárquica para o objetivo proposto pode ser advindo de diferentes
demandas: atendimento a uma exigência legal; a uma necessidade ambiental ou
de manifestações da natureza; a um pré-requisito para um projeto futuro; a uma
necessidade social; a uma demanda de mercado; à solicitação de uma classe
ou setor; a um avanço tecnológico; ou mesmo para adaptar um programa de
governo apresentado e respectiva missão assumida à realidade das condições
quanto o eleito invista no cargo. Assim, a demanda pode ser natural ou se ajustar
a uma governança estabelecida.
Usando como exemplo uma Secretaria de Estado ou Autarquia na prática
da gestão, quando se substituem as atividades de rotina e focam mais a cultura
para resultados e projetos com metodologias e ferramentas gerenciais, de modo
geral se evidencia uma estrutura hierárquica envolvendo ações de Nível
Operacional, por uma Gerência dos Projetos, que busca convencer e atender

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demandas no Nível Estratégico, ocupado por um Secretário, que por sua vez
conta com uma equipe de Nível Tático, formada por subsecretários e diretores
presidentes.
O Planejamento Estratégico busca consolidar ações gerenciais que
atestam a identidade e Missão da instituição tratando dos objetivos a longo
prazo; o Planejamento Tático, a médio prazo, visa utilizar os níveis intermediários
para buscar resultados que compõem as metas estratégicas em diferentes
áreas; e o Planejamento Operacional por sua vez atua a nível de Plano de Ação,
imediato ou a curto prazo. Segundo Jackson (citado por Ackoff, 1976), “O
planejamento institucional se completa na fase estratégica e se torna concreto
na fase operacional”, que ainda afirma que o plano estratégico é um guia, onde
a tática se encontra a ele relacionada, mas é junto ao nível operacional que se
estabelecem as bases normativas dos programas e projetos para ações
propriamente ditas no atingimento dos resultados pretendidos.
A diferenciação também se nota em programas de capacitação e
aquisição de habilidades para um ou outro nível, a exemplo de investimento em
cursos de desenvolvimento, com perspectiva estratégica, ou em cursos de
treinamento, sob perspectiva operacional, dependendo da necessidade ou
objetivo da atuação.

4.2 Plano de Ação Operacional e Metodologia 5W2H

Após o estabelecimento e organização de elementos do objetivo proposto,


por exemplo, com o uso da ferramenta citada BSC, é necessário fazer a
“tradução” da estratégia trazendo para o nível operacional, definindo iniciativas
para cada diretriz, com projetos, programas, processos que consolidem os
resultados estratégicos para cada meta.
Em conjunto, possibilita criar um Plano de Ação a ser implementado, para
o qual pode ser usada a metodologia 5W2H, aproximando dados que viabilizam
um termo de referência como base para definir técnica e financeiramente a
execução ou licitação para uma contratação.
A denominação do método provém do início de palavras cujas respostas
ao seu questionamento ajudam consolidar elementos necessários para definir
um projeto ou plano de ação:

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1. What: O que se deve fazer de forma descrita.
2. Where: Onde será feito, que local.
3. When: Quando, seja cronograma ou prazo.
4. Who: Quem vai fazer, quais os stakeholders.
5. Why: Por quê; como se justifica o que foi definido.
6. How: Como se fazer o que foi determinado, quais procedimentos.
7. How much: Quanto será o custo da ação, quais recursos necessários.

Para de cada uma das ações devem ser aplicadas, ou usada a relação
como checklist, de forma clara, técnica e transparente.

TEMA 5 – PÚBLICO X PRIVADO

Na área privada ou corporativa e no setor público existem grandes


diferenças no tratamento das informações e, consequentemente, no
gerenciamento e no planejamento administrativo. Tanto nas organizações
empresariais privadas ou corporativas, como nas organizações governamentais,
o desempenho depende dessa “gestão” que é a ação administrativa, uma prática
gerencial, que envolve o planejamento, a organização, a direção e o controle. No
entanto, essas práticas possuem peculiaridades quando em instituições
“públicas”.
Consideremos que, em primeiro lugar, o setor público compõe-se de
administração direta, de empresas que oferecem serviços essenciais e que
visam o bem comum; sendo instituições sem fins lucrativos; esse é o principal
ponto que difere do setor privado. Mas também o fato de integrarem diferentes
setores públicos e áreas de conhecimentos distintos (educação, saúde,
segurança, transporte, energia etc.), enquanto as corporações geralmente focam
segmentos de características correlacionadas, quando não de um único
segmento.
A gestão pública tem características peculiares que devem ser
respeitadas, tais como restrições legais, maior abrangência das partes
interessadas e o uso de recursos públicos. Porém, sob determinados pontos de
vista, esse rigor é benéfico e disciplinador.
Outra peculiaridade na coisa pública, nesse caso geralmente negativa em
relação a critérios técnicos, trata-se da Descontinuidade Administrativa, devido
à sazonalidade resultante de alguns pleitos eleitorais que resultam em uma

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constante alteração de Governança, de Planos de Governo, que com a ideologia
e política partidária muitas vezes antagônicas interrompem planos, processos e
projetos. Dependendo das relações interfederativas ou diversas estruturas com
diferentes hierarquias e conectividade, também os órgãos públicos nem sempre
possuem autonomia ou celeridade mínima necessária para o bom andamento
de um plano principalmente estratégico – de longo prazo.

5.1 Bem comum

Tendo como principal fonte a arrecadação de certos impostos, o bem-


estar dos contribuintes pode ser considerado o melhor saldo de benefícios
possíveis sobre os custos para a sociedade. Para tanto, o planejamento público
exige pessoal ou funcionários públicos treinados e qualificados, especificamente
para os sistemas e a informatização das atividades adotadas por cada
instituição. Diferentemente do privado, não se pode mudar a bel prazer sob risco
e responsabilidade própria. O planejamento público parte da perspectiva do
cidadão, representado por todas as categorias da sociedade, dos poderes
legislativo, executivo e judiciário, e as demais componentes dos órgãos públicos.
Estes, em conjunto, expressam seus reais anseios e suas necessidades, suas
escolhas, e cuja satisfação representa o bem comum senão a todos, à maioria
significativa, priorizada ou justificada por indicadores, como por exemplo o IDH
(Índice de Desenvolvimento Humano). E, naturalmente, como base de boa
administração, evitar desvio de recursos, desperdícios e malversação do
patrimônio, de fundos e valores, gerados e mantidos à custa dos contribuintes.
A gestão pública tem foco no cidadão em vez do lucro, e deve visar a
produção de bens e serviços, desenvolvimento regional ou setorial, direcionado
ao benefício de toda uma sociedade com a implementação de novas políticas
públicas voltadas ao bem-estar geral. A principal finalidade de desempenho da
administração pública é promover a redução de gastos, o aumento da
competitividade e as melhorias das relações no Estado, beneficiando os
cidadãos com o consequente aumento do controle social.
As ações (projetos, programas, processos) são realizadas pelo poder
público após uma ampla pesquisa em uma espacialidade (local, setorial), onde
se apresentam as necessidades urgentes da população. O objetivo central é
solucionar problemas e gerar resultados no intuito de aumentar o bem-estar da
sociedade, propiciando geração de renda à comunidade, como um complemento
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à economia da cidade. Esse fato, num processo de retroalimentação com a maior
geração de impostos, pode proporcionar maior capacidade empreendedora ao
setor público, com eficiência, eficácia e efetividade para toda a população,
inclusive diminuindo a dependência de financiamentos bancários. Ou seja,
desenvolvimento com mais sustentabilidade.

5.2 Lucro

Numa organização do setor privado, os resultados devem ser rentáveis


ou destinados a assegurar retorno ao capital investido. São planos de
desenvolvimento de um produto ou de sua expansão; ou, ainda, instalações ou
negócio. Planeja-se para quantificar os custos, o tempo e os benefícios,
estabelecer lucros mensuráveis e mitigação de riscos. Aqui, o planejamento
estratégico busca uma implementação e execução voltada à melhoria do
resultado sob a perspectiva financeira, sendo o foco da atuação relacionado aos
desejos e às necessidades dos clientes e/ou acionistas. Para tanto, identifica os
processos necessários para atingir suas metas e a cadeia relacionada à geração
de valor agregado.
Apenas sob a perspectiva do crescimento financeiro e aumento da
clientela se justifica o investimento em infraestrutura e desenvolvimento e
capacitação da equipe de colaboradores. Porém, essas metodologias de
atratividade de lucro, estudos da viabilidade financeira no mercado em que atua
e tendências de comportamento e satisfação de clientes também devem ser
consideradas no planejamento público, quando se pretende uma estratégia de
parceria público-privada. Caso contrário, aumenta risco de ocorrer uma licitação
“deserta” (sem interessados) quando, por exemplo, na chamada para uma
manifestação de interesse na contratação de um consórcio, se o lucro se
demonstrar incipiente. Assim, cabe ao gestor público ouvir e considerar o ponto
de vista do empreendedor que faria parte de uma cadeia produtiva ou de
serviços, ao elaborar um plano a ser implantado, para que seja bem-sucedido.
A administração pública está sendo submetida a iniciativas dedicadas a
imprimir maior eficiência gerencial à ação do Estado. Algumas estratégias
inovadoras, mais comuns no setor privado devido à competitividade e em busca
de lucros mais consistentes como objetivo final, também tem sido adaptadas na
gestão pública: gradativamente se adotam mais gestões por projetos de

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resultado mais abrangente, substituindo antigas práticas de processos de rotina
onde se constata desenvolvimento estagnado.
Ao aproximar-se o público e o privado na administração de bens e
infraestruturas básicos, em favor da estabilidade e da segurança, o lucro passa
a ser fator simbiótico e determinante para ambos, desde que não haja prejuízo
do bem comum.

NA PRÁTICA

No planejamento de uma cidade também devem ser consideradas


questões do mercado explorado pelo setor privado, ou seja, atratividade ao
empreendedor corporativo. Por exemplo, num zoneamento, espaços viáveis
para atividades comerciais e de serviços devem estar previstas a suprir
determinadas regiões, e, quando isso não é previsto, acabam sendo supridas
por usos, ocupações e funções informais, inadequadas ou ilegais.

FINALIZANDO

Nesta aula inicial buscamos uma base conceitual de planejamento


estratégico que nos dê discernimento quanto a diferença de sua aplicação e
conceitos que se necessitam ajustar às gestões nos setores públicos
governamentais ou nos privados corporativos, mas de observância necessária
seja qual for o tipo de organização. Isso considerando inclusive cada vez mais a
aproximação dos dois setores, sob a luz da discussão da desestatização onde
tecnicamente e economicamente viável e conveniente, perante o crescimento de
contratos de Parceria Público Privada e contratações pessoais de terceirização,
consultorias e assessorias, da forma anteriormente específica para
necessidades cada vez mais amplas. Também nessa relação e consolidação, a
importante e exigida participação da sociedade, num processo cada vez mais
interativo e participativo, inclusive com o uso de novas tecnologias digitais.
Adicionando ao repertório formas de estruturas e de recursos, em alguns
exemplos abordados verificamos que estes procedimentos e conhecimentos de
forma geral se adotam nas políticas públicas correntes e se aplicam em planos
de governo e de estado, na participação do agente público no contexto do bem-
estar como objetivo administrativo, e considerados no desenvolver das próximas
aulas.

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REFERÊNCIAS

ACKOFF, R. L. Planejamento Empresarial. São Paulo: LTC, 1976.

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PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
PARA A GESTÃO PÚBLICA
AULA 2

Prof. Milton Almeida


CONVERSA INICIAL

Estruturas e Capital Humano

Em função da capacitação e treinamento para desenvolver o


planejamento estratégico e aplicá-lo para atingir os resultados esperados no
tempo previsto, o gestor e sua equipe terão a competitividade proporcional para
obter sucesso nas ações empreendidas, em tempo hábil, no que depender de
seus esforços. No entanto, este fator está diretamente relacionado não só ao
capital humano que se dedica às metas viáveis estabelecidas com coerência e
apoiadas em métodos como também na forma de estruturar sua organização,
adequando ao ambiente que opera, nas relações interfederativas e com os
poderes constituídos, e na representatividade legítima com a comunidade. As
instituições procuram acompanhar as transformações desses ambientes
organizacionais, cada vez mais exigentes e com demandas renovadas por
atualizações carentes de celeridade.
Nesse contexto, gestores precisam de um modelo de gestão para a
adequação dos instrumentos e técnicas, integrados para colaborar com a missão
da organização. Esse modelo deve considerar as convicções, os princípios e
fatores subjetivos presentes na instituição, para ter um gerenciamento
estrategicamente afinado com a equipe, ao executar um plano de ação, e
cometer o menor número de erros possíveis.
A esfera pública requer uma organização e modelos de gestão bem
formatados visando adequação à governança e atenção aos prazos, devido à
alternância das lideranças em razão de eleições e demais características, tais
como verbas limitadas ao ano de exercício, acompanhamento de contratos e
fontes de usos específicos.
Nesta aula, vamos abordar essa estrutura e como se constituem os
órgãos públicos, sendo de administração direta ou indireta, o capital humano que
compõe a estrutura de gestão, classes e contratos, a cultura organizacional e a
estrutura organizacional com sua tipologia.

TEMA 1 – ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E INSTITUCIONAL

Nos modelos estratégicos, o componente humano agrega, com seu


conhecimento associado aos demais membros, uma cultura organizacional que,

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de acordo com Orsi et al. (2005), é caracterizada pelo “conjunto de valores,
crenças e pressupostos básicos expressos em elementos simbólicos, e assume
sua estrutura ao expressar sua ordenação, significado e identidade
organizacional”. Assim sendo, uma das principais abordagens da gestão
estratégica é a análise da cultura e do estilo, em adequação aos valores, visão
e missão; e o conhecimento da estrutura organizacional assim constituída. O
tempo de atividade da equipe nesse ambiente e sua convivência na gestão sob
tal estrutura, entre outros fatores específicos, determina um grau maior ou menor
de maturidade de cada instituição, vindo assim a influenciar seus resultados.
Deve-se considerar nessa estrutura o estabelecimento de características
relacionais internas, tais como hierarquia, coordenação e formas do
gerenciamento estratégico, ao empreender ações a nível operacional por gestão
de projeto, ou como atividade metódica de rotina; ou ainda uma combinação dos
dois métodos. Assim, podemos classificar a estrutura de tal organização em três
tipos: funcional, matricial e projetizada, como veremos a seguir.

1.1 Estrutura funcional

A organização funcional, clássica, é aquela em que a hierarquia é bem


definida, ou seja, cada funcionário tem um superior imediato. Nessa estrutura, a
coordenação de um projeto, o gerente do projeto, fica como atribuição dos
gerentes funcionais, conforme a figura a seguir.

Fonte: PMI, 2015.

Historicamente, as organizações públicas têm adotado esse tipo de


estrutura funcional, clássica. Poucas são aquelas que procuram estabelecer uma

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nova forma de estruturação, o que tem comprometido não somente a gestão de
projetos como também a efetividade das políticas implantadas.

1.2 Estrutura matricial

A organização matricial é uma combinação das organizações funcionais


e por projetos. Dependendo do grau de influência que cada um dos tipos acima
exerce sobre o organograma da organização, é possível determinar o quão forte
é essa matriz. Nesse sentido, há três classificações a respeito da organização
matricial: fraca, balanceada ou forte.
Segundo o PMI (2015), a organização matricial fraca mantém muitas
características de uma organização funcional, e o papel do gerente de projetos
é mais parecido com o de um coordenador de área, conforme a figura a seguir.

Fonte: PMI, 2015.

Já a organização matricial balanceada “reconhece a necessidade de


um gerente de projetos, no entanto, este não tem autoridade total sobre o projeto
e seu financiamento” (Oliveira; Nagata, 2011), ficando a cargo do gerente
funcional esta capacidade, conforme a figura a seguir.

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Fonte: PMI, 2015.

A organização matricial forte apresenta muitas características da


organização matricial e muitas vezes possui gerente de projetos em tempo
integral, com autoridade considerável sobre o projeto e seu financiamento, e
pessoal administrativo trabalhando em prol do projeto em tempo integral,
conforme a figura a seguir:

Fonte: PMI, 2015.

Por último, temos a organização matricial composta, que é o


envolvimento de todas essas estruturas em vários níveis:

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Fonte: PMI, 2015.

Normalmente, é a matriz mais utilizada nas organizações modernas, em


que uma organização funcional pode criar uma equipe de projeto especial para
cuidar de um projeto crítico.

Esta equipe pode ter muitas das características de uma equipe de


projeto em uma organização por projeto. A equipe pode incluir pessoal
de diferentes departamentos funcionais trabalhando em tempo integral,
pode desenvolver seu próprio conjunto de procedimentos operacionais
e pode operar fora da estrutura hierárquica formal padrão. (PMI, 2015)

1.3 Estrutura projetizada

A organização projetizada, ou por projetos, “é a extremidade oposta do


espectro da organização funcional” (PMI, 2015). Em uma organização por
projetos, a equipe do projeto é colocada juntamente.
Como se pode observar na figura a seguir, e de acordo com Souza (2002),
as organizações projetizadas em geral possuem unidades organizacionais
(denominadas departamentos), mas esses grupos se reportam diretamente ao
gerente de projetos ou oferecem serviços de suporte aos vários projetos. O
grande contingente de recursos da organização está envolvido nos projetos e os
gerentes de projetos possuem grande independência e autoridade.

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Fonte: PMI, 2015.

Por fim, na tabela a seguir se resumem as características relacionadas a


projetos dos principais tipos de estruturas organizacionais.

Fonte: PMI, 2015.

TEMA 2 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA

O setor público compõe-se de diferentes organizações quanto à tipologia


administrativa, podendo ser classificadas em administração direta ou
administração indireta, entes com personalidade jurídica própria que constituem
empresas que em sua parte oferecem serviços essenciais e estratégicos, sendo
instituições sem fins lucrativos.
A administração direta é formada pelos entes políticos da União, estados,
Distrito Federal e municípios. Cada um possui sua autonomia política, com
capacidade de legislar. Podemos corresponder sua atuação da seguinte forma:

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 União – interesse nacional;
 estado – interesse regional;
 município – interesse local;
 Distrito Federal – engloba a competência dos estados e municípios.

TEMA 3 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

As entidades da administração indireta possuem personalidade jurídica


própria, ou seja, elas próprias respondem por seus atos, e podem ter cada qual
autonomia técnica, administrativa e financeira. No entanto, diferentemente das
diretas, elas não possuem autonomia política, ou seja, não têm aptidão para
legislar.
A administração indireta basicamente é formada por:

 autarquias;
 fundações;
 sociedade de economia mista;
 empresa pública.

A administração indireta é controlada pelo Poder Executivo por meio da


supervisão ministerial, controlando a finalidade, receitas e despesas. Por sua
vez, o Poder Legislativo é quem controla a administração indireta, por exemplo,
por meio do Tribunal de Conta da União e de CPIs (Comissões Parlamentares
de Inquérito). Já o Poder Judiciário controla a administração indireta por meio
das ações judiciais: mandado de segurança, habeas data, ação popular.
Considerando a previsão constitucional, de acordo com o Artigo 37, inciso
XIX da Constituição, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e
da fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
sua atuação.

3.1 Autarquia

A autarquia constitui um serviço autônomo com o objetivo de executar


atividades típicas do Estado para uma gestão administrativa e financeira
descentralizada visando melhor funcionamento, por exemplo, o INSS, o BACEN
e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Os recursos humanos são

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servidores públicos (Lei n. 8112) e têm personalidade jurídica própria de direito
público, patrimônio e receita próprios. Assim, possuem responsabilidade civil
objetiva e podem praticar atos administrativos, celebrar contratos
administrativos, estando também sujeitos à licitação. Seus bens são
considerados públicos, relativamente inalienáveis, impenhoráveis e
imprescritíveis, sendo insuscetíveis de prescrição aquisitiva, como de usucapião.
Há também as autarquias em regime especial, que possuem tratamento
diferenciado. Constituem-se por agências reguladoras, como a ANATEL,
ANVISA, ANAC, ANP, ANA, ANCINE; e agências executivas, como o INMETRO
e a ADA (Agência Desenvolvimento da Amazônia).
No primeiro caso, a agência reguladora é uma autarquia criada com o
objetivo de controlar o exercício de uma atividade cuja função já era exercida
pelo Estado, então possui maior autonomia que as demais autarquias. Com alto
poder de controle, regula e fiscaliza diversas atividades e normatiza editando
normas técnicas complementares.
Já a agência executiva não se trata da criação de uma nova entidade
estatal, apenas a modernização de uma estrutura preexistente a que se designa
um novo atributo, geralmente para atender a um plano estratégico de
reestruturação para se tornar eficiente. Neste caso, é firmado um contrato de
gerenciamento com a administração direta, adquirindo liberdade, autonomia e
ficando apta a receber mais recursos.

3.2 Fundação

Fundação pública é uma entidade constituída a partir de patrimônio e bens


personalizados, cujo fundador os reconstitui para fim de utilidade pública e
interesse social. Não tem por finalidade o lucro, mas pode angariar recursos
privados que administra por meio de estatuto, que determina também a forma de
organização e áreas de atuação, sempre se obrigando às normas de licitação
quando couber.
Conforme lei que a cria como integrante da administração indireta, tem a
partir daí personalidade jurídica que quando de direito privado interno se
denomina “fundação governamental”, diferentemente da “fundação pública de
direito público”, que pode ser denominada por fundação autárquica ou autarquia
fundacional. Temos como exemplo o IBGE, a FUNAI; Funasa, Funarte e

9
Fundação Biblioteca Nacional, ao que se percebe ser geralmente das áreas de
saúde, educação, pesquisa, ensino e cultura.

3.3 Empresa pública e sociedade de economia mista

Ambas são entidades da administração indireta, mas com a distinção de


que as empresas públicas possuem o capital exclusivamente público, majoritário
do estado, podendo se constituir como qualquer tipo de empresa (exemplo: ECT,
CEF, EMBRAPA). Já nas sociedades de economia mista, o capital é misto,
também com maioria de percentual público e se constituem exclusivamente
como sociedade anônima (S.A., por exemplo, o Banco do Brasil e a Petrobras).
A empresa pública tem a finalidade lucrativa destinada para fundos de reserva,
aumento do capital de giro e reinvestimento em sua área de atuação. Na
sociedade de economia mista, os fins são declaradamente lucrativos com
atuação em atividades econômicas não comuns à administração governamental.
Nos dois casos, após a lei autorizar sua criação e ser registrada, exerce
regime jurídico predominantemente de direito privado, sendo destinada à
prestação de serviços públicos ou para exploração de atividade econômica.
Devem atuar sob controle legislativo, judiciário e administrativo, com
responsabilidade civil objetiva e adotando licitação para atividade-meio, e cujos
empregados são servidores públicos sob o regime celetista (CLT), para qual se
exige concurso público para investir na função.

TEMA 4 – SERVIDORES, TIPOLOGIA E CLASSIFICAÇÃO

A Constituição Federal de 1988, ao abordar conceitos da administração


pública, usa o termo servidor público para denominar os empregados vinculados
a coisa pública na prestação de serviço. Seja em qualquer órgão administrativo
público, como os descritos no tema anterior, são designados como agentes
públicos. Assim, englobando além dos civis, as pessoas físicas ocupantes
dessas funções podem ser categorizadas como agentes políticos, servidores
públicos, militares e também particulares prestadores de serviço ou
colaboradores, tendo em comum a remuneração por meio de verba pública.
Os quadros funcionais nem sempre contam com técnicos ou especialistas
em assuntos necessários para a fiscalização ou acompanhamento de um
serviço, ou mesmo para a definição de uma ação futura para ser descrita em

10
contrato. As subespecialidades também nem sempre são de domínio de alguns
servidores com formação não tão específica. Assim sendo, é muito comum a
equipe que desenvolve um plano estratégico necessitar da contratação de
particulares para serviços temporários, como emissão de pareceres técnicos ou
estudos de viabilidade técnico-financeira, ambiental etc.
Quando temporária, a terceirização acaba suprindo tal demanda, mas
muitas vezes os contratados se transformam em funcionários com mais
efetividade ao serem nomeados com cargos em comissão. Neste caso, segundo
Medeuar (2018), “cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades,
criado por lei em número determinado, como nome certo e remuneração
especificada por meio de símbolos numéricos e/ou alfabéticos. Todo cargo
implica o exercício de função pública”. Diferentemente do servidor “de carreira”,
cuja investidura se dá por aprovação em concurso e detém um cargo efetivo,
geralmente se preenchem lacunas por demanda técnica com o citado cargo em
comissão, também denominado cargo de confiança, para função do
assessoramento. Mas, por serem de livre nomeação (sem concurso), a função é
destinada para diretores e chefes de área, nem sempre pertencentes a ela.
Há ainda outros tipos de cargo, tais como os vitalícios, de carreira, por
mandatos, mas relacionados a casos específicos e assim devem ser
considerados caso componham capital humano em um planejamento estratégico
e, dependendo da instituição, constituem exceção.

TEMA 5 – FORMAS DE CONTRATO

O capital humano a serviço do poder público é representado pelos


componentes de recursos que irão operar no planejamento estratégico com suas
equipes, podendo ter colaboradores integrados, nem sempre no mesmo órgão,
mas geralmente com diferentes regimes de contratação. Em alguns casos, há
necessidade da participação de colaboradores externos, por exemplo, do
mercado de trabalho no segmento, como consultor, ou membro da academia
como especialista. Suas atuações podem ser terceirizadas, com ou sem licitação
dependendo do caso.
Os servidores públicos são contratados na forma de estatutários,
celetistas ou temporários. Os servidores estatutários, como o nome diz, estão
amparados por uma lei, que geralmente é denominada estatuto dos funcionários
civis, por isso também denominados servidores civis. É sob sua égide que são
11
contratados, e é onde constam seus direitos e deveres e demais considerações.
Ao investir na carreira, quando do ato da posse, estarão juridicamente com os
direitos e deveres estabelecidos legalmente, que determinarão sua vida
funcional. No entanto, podem mudar posteriormente com futuras alterações
ressalvados direitos adquiridos.
Já os servidores celetistas, também denominados empregados públicos,
são aqueles de “carteira assinada”, cujos contratos são vinculados à
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Juridicamente e normativamente,
seguem os marcos legais em vigor na instituição governamental a que servem,
desde a contratação e as determinações da vida funcional, sob suas regras
apesar do regime da legislação trabalhista.
Por fim, temos o servidor temporário, que, como o nome diz, é o prestador
de serviço cujo contrato estipula um tempo determinado e é geralmente
denominado contratado. Não possui vínculo com o emprego público, mas exerce
uma função que, de acordo com a Constituição Federal, atende a uma demanda
de excepcional interesse público em determinado período de tempo.
Destes, usufruem de regime de previdência social os celetistas, por meio
do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, e os servidores públicos, que
geralmente possuem órgão de regime previdenciário próprio, a exemplo dos
órgãos estatais de previdência.

NA PRÁTICA

Ao pesquisar a abrangência de inter-relações do agente público com as


administrações diretas e indiretas da estrutura governamental em que se
encontra inserido, pode-se demonstrar a necessidade de se conhecer suas
diferentes funções e áreas de atuação, envolvidas internamente em um
planejamento estratégico. Por exemplo, no link de transparência de um site
estadual buscando identificar suas paraestatais, sejam sociedades de economia
mista, autarquias, empresas públicas, fundações ou serviços sociais autônomos,
é comum encontrarmos nas diversas áreas mais de um órgão responsável pelo
mesmo segmento, tais como: saneamento básico, energia, meio ambiente,
infraestrutura, comunicação, educação, cultura, esporte, pesquisa,
agropecuária, TI, desenvolvimento econômico, habitação, turismo, edificações e
projetos, entre outros. Em alguns casos, o desconhecimento da especificidade
dos fins dificulta a relação organizacional, gerando maior burocracia e
12
sobreposição de atos e objetivos, devido ao fato de mais de um órgão estar
relacionado a ações semelhantes dentro da mesma área. Ademais, muitas vezes
há um desnecessário ônus aos cofres públicos com excedente número de
recursos, de dirigentes a operacionais, em uma estrutura que poderia ter melhor
resultado se fosse mais estrategicamente planejada e coordenada.

FINALIZANDO

Como vimos, a organização e a estrutura são fundamentais para a


estratégia, bem como o conhecimento do capital humano que se dispõe a serviço
do objetivo, para o exercício de uma gestão administrativa pública bem sucedida
com máxima efetividade. Abordamos também suas formas direta e indireta, a
cultura organizacional, a estrutura organizacional, a estrutura de gestão, classes,
tipologia, contratos e demais aplicações.
Assim, observamos que há planos redigidos com comprovada eficácia
técnica ao término de sua análise final para se avaliar se está apto a ser
implementado. No entanto, quando é o caso de se garantir efetividade para
execução e funcionamento, e que se estenda além da gestão em andamento,
sempre cabe verificar se contempla a criação de uma instituição na estrutura
organizacional, permanente ou temporária, formada por instâncias
interfederativas, independentes e, se conveniente, participativas, com
representantes da sociedade civil ou setorial, para que haja continuidade
almejada além da administração que pode se extinguir no próximo escrutínio.
Este foi o caso do primeiro plano diretor de Curitiba, projetado pelo
arquiteto Jorge Wilheim em 1965, cuja estrutura do Escritório de
Acompanhamento proposto por ele para a implantação evoluiu para a criação do
Instituto de Pesquisa e Planejamento (IPPUC), importante na estrutura
administrativa municipal. De acordo com o CAU (2019), “era o nascimento da
cidade referência mundial em urbanismo”.
Portanto, em atenção ao modelo de gestão pretendido, o agente público
deve considerar em sua estratégia o respeito aos valores, cultura e princípios
subjetivos e institucionais, para adequar o capital humano aos objetivos, não sem
capacitação e motivação; para estudar o ambiente e organizações internas e
externas; para ajustar a estrutura organizacional com os recursos e instrumentos
disponíveis, com o uso de metodologias e demais técnicas; e para a efetividade

13
e excelência de suas ações, sempre com atualização seletiva e aplicação
conveniente ao público que se pretende alcançar.

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REFERÊNCIAS

OLIVEIRA, T. C.; NAGATA, J. G. B. C. MS Project para Gerenciamento de


Projetos Voitto, 2011. Disponível em:
<https://www.scribd.com/document/349851130/Apostila-Project> Acesso em: 3
jan. 2020.

ORSI, A.; MARINO, E.; ROSSI, L.; BERTOIA, N.; SHINIASHIKI, R. Cultura
organizacional e terceiro setor. Revista Gestão e Conhecimento, São Paulo,
2005 - Disponível em:
<http://gc.facet.br/artigos/completo.php?artigo=14&formato=pdf>. Acesso em: 3
jan. 2020.

PARANÁ. Em memória, arquiteto e urbanista Jorge Wilheim é homenageado em


Curitiba. CAU, 2019. Disponível em: <https://www.caupr.gov.br/?p=25015>.
Acesso em: 3 jan. 2020.

PMI. A guide to the project management body of knowledge (PMBOK Guide). 5.


ed. Project Management Institute Inc, 2015.

SOUZA, G. F. Proposta de um modelo para gerenciamento das


comunicações na gestão de projetos para empresas de tecnologia.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianópolis, 2002.

15
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
PARA A GESTÃO PÚBLICA
AULA 3

Prof. Milton Almeida


CONVERSA INICIAL

Indo além da figura de agente público, nesta aula teremos a oportunidade


de conhecer, discutir e, principalmente, refletir acerca de princípios que regem
nossa conduta pessoal.
Quando no exercício de funções governamentais, estas regras e normas,
senão leis, se exigem mais clara e comprovadamente nas ações públicas. São,
além de bases constitucionais como a legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, demais princípios para a boa convivência humana que
se estabelecem como ética e moralidade a serem estritamente observados no
atual modelo de planejamento estratégico governamental.
É dever de cada o gestor público observá-los ao autenticar seus atos
administrativos sob a luz do controle da sociedade a que serve e sob a égide da
Constituição 1988 (CF-88) com marcos regulatórios decorrentes, norteando
outros princípios da gestão, em que alguns conceitos comumente são
confundidos por leigos, tais como: legitimidade, transparência e
confidencialidade, governança e governabilidade, ética, economicidade, eficácia
e efetividade.

TEMA 1 – CONSTITUIÇÃO 1988 E PRINCÍPIOS DA GESTÃO

Para a história do Planejamento Público no Brasil, a CF-88 representa um


marco: veio consolidar elementos jurídicos, de modernização metodológica e
técnica que possibilitam constituir base para que sejam resolvidos
estrategicamente e legitimamente, onde anteriormente as gestões
administrativas, perante problemas econômicos, políticos e sociais, se
arrastavam há tempos e careciam de diretrizes.
De forma ampla, apontou para a implantação de um sistema composto
por planos e programas setoriais, regionais e nacionais, e leis orçamentárias que
incluíram um plano plurianual de alcance tático-estratégico complementado com
leis periodicamente anuais para diretrizes e orçamentos, viabilizando resultados
mais seguros e equilibrados. Essas leis, denominadas Leis Orçamentárias, de
acordo com a Constituição sistematizam nos órgãos envolvidos o processo
orçamentário e normatizam a forma de elaborar. Seu conjunto é composto pelo
Plano Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei

2
Orçamentária Anual (LOA), cujas definições e detalhes estudaremos na aula
subsequente.
Por enquanto importa essa forma de sistematização e segurança ao
relacionar o planejamento ao orçamento de forma programada e compatível,
resultando no aumento da qualidade dos planos estratégicos. Segurança
econômica inclusive reforçada por um princípio também adotado na CF-88 que
visa evitar que despesas correntes sejam custeadas por meio de dívidas
contraídas por financiamentos, empréstimos e títulos emitidos; princípio este
denominado Regra de Ouro.
No artigo 37 da Constituição Federal do Brasil também estão expostos os
princípios que regem a Administração Pública, definindo as atribuições
constitucionais a serem seguidas bem como base para o sistema jurídico
concernente. No corpo do texto são proferidos os princípios expressos da
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, havendo outras
leis infraconstitucionais que dispõem outros princípios e implícitos. São fatores
que diferenciam a gestão pública da privada, os quais resumidamente
conceituamos a seguir.

 Princípio da legalidade: Determina que o agente público possa


fazer apenas o que a lei permite, diferentemente do setor privado
em que se pode fazer aquilo que não seja proibido por lei.
 Princípio da impessoalidade: Dispõe que, como agente público, os
atos praticados não são pessoais, mas, sim, atribuídos à instituição
em que atua, que possuindo interesse coletivo, deva ser impessoal
também quanto a compras e contratações (por licitações).
 Princípio da moralidade: Está relacionado à moral jurídica que
determina ética em quaisquer atos administrativos, optando
sempre pelo certo perante o errado.
 Princípio da publicidade: Estabelece que todos atos praticados
devem se divulgar amplamente, por meio de publicação em diários
oficiais, mídias sociais, jornais, editais, avisos de licitação, etc., a
não ser que haja cláusula de confidencialidade atendendo a
requisitos de exceção.
 Princípio da eficiência: É a busca do melhor desempenho pelo
agente público na sua capacidade administrativa para desenvolver
ações corretamente, com presteza, perfeição e rendimento
3
funcional de custo x benefício que vise a melhoria da comunidade
em atingimento tanto qualitativo quanto quantitativo.

Sob esses aspectos e de forma geral, a partir da Constituição e das


aprovações no Legislativo, todos os governos são obrigados a planejar as
próprias diretrizes e definir as prioridades para seus objetivos e metas a médio
e longo prazo, elaborando planos, programas e projetos.
Assim, podemos considerar que a Constituição mudou a forma de o
governo se relacionar não só dentro de seus órgãos componentes, mas
principalmente com a sociedade, resgatando direitos e criando ferramentas de
forma inclusiva para o público e os gestores, levando em consideração as
demandas e os problemas a serem abordados.
De acordo com Jackson (2018), houve avanços decorrentes disso e muita
evolução neste sentido, mas a falta de algumas regulamentações leva a ajustes
de acordo com a interpretação ou o entendimento de diferentes governos e
políticas públicas. Ademais, há que se adotar outras padronizações e melhorias
nas estruturas administrativas para que esses dispositivos constitucionais e
outras intenções da sua promulgação venham a ser ferramentas que apontem
um norte que nos leve à condição almejada e merecida para o cidadão brasileiro,
com o apoio do planejamento estratégico.

TEMA 2 – LEGALIDADE E LEGITIMIDADE; GOVERNANÇA

2.1 Outros princípios da Administração Pública

Tendo novamente como referência a base constitucional, considerando o


artigo 70, temos a abordagem de outros princípios, além dos cinco vistos
anteriormente. Relacionando ao já citado princípio da legalidade, versa acerca
dos princípios da economicidade e da legitimidade. Como veremos no próximo
tema, mais concernente com eficiência, eficácia e efetividade, a economicidade
se refere ao menor preço de aquisição ou custo de contratação, basicamente em
comparação com a média usual, mas considerando ainda razoabilidade,
proporcionalidade, finalidade e adequabilidade, ou seja, menor não em termo
absoluto e nem sempre o menor possível, de clara compreensão.
No entanto, o outro princípio, o da legitimidade (por vezes confundido com
o da legalidade), nos remete a avaliações distintas ao se aplicar atos de
Administração Pública, em que legalidade difere de legitimidade. Enquanto a
4
primeira está vinculada à ordem jurídica e de seus instrumentos fundamentais,
como leis, normas e resoluções, a legitimidade se relaciona aos reais interesses
da sociedade.
Ela tem base, entre outros aspectos, na análise da missão da instituição
pública e nos demais princípios, verificando se estão adequados aos atos
administrativos que se pretendem implementar, ou mesmo nos critérios para
ranquear na gestão de prioridades e adequação às diretrizes que norteiam as
demais decisões, em favor ao bem público. Isto é, vai buscar sentidos reais,
diferentemente das situações hipotéticas dos ordenamentos das leis que
buscam ocasiões em que devem se encaixar, sejam oportunidades ou
demandas.
É importante salientar que nem todos princípios da administração ideal
são jurídicos, mas se legítimos são mais concernentes ao âmago do ato em si
do que originários das leis, embora nunca contraponham a legalidade. Cada ato
administrativo se submete à fiscalização legal, pois todos devem estar em
conformidade com o que a legalidade exige formalmente. Mais do que isso,
fiscaliza e controla posteriormente se atende aos requisitos legais de como se
deva constituir, registrar e documentar.
Outras dualidades podem ser elencadas, contrapondo a questão da
legalidade e legitimidade nesta ordem, como relacionados a seguir, entre outros:

 normas jurídicas X princípios políticos


 fundamentos jurídicos X convicções ideológicas
 formalidade e tecnicidade X missão e valores

Suas combinações e antagonismos são demonstrados em diversos


exemplos por meio de atos administrativos, inclusive alguns que possam ser
legais mas se constituem ilegítimos; por exemplo: quando um governo faz a
repintura de espaços visualmente públicos nas cores que adota para sua
campanha; quando adquire automóveis caros por luxo ou aparência para mero
usufruto ou promoção da imagem de um político, enquanto veículos estão em
falta para serviços básicos da população; quando outorga uma alta
suplementação no valor pago a cargos em comissão mas sequer atualiza o
salário dos servidores efetivos nem os alinha a valores isonômicos da classe.
As ilegitimidades podem ser verificadas em inúmeros atos da gestão
quando, por exemplo: obras de melhorias e valorização imobiliária são alocadas

5
para favorecer locais de propriedade relacionada a autoridades ou políticos; são
feitas aquisição de materiais impróprios ou inconvenientes, como bebidas,
artigos supérfluos de luxo, alimentação gourmetizada, material com conteúdo
pornográfico, ou publicação de sites com fundo promocional encoberto, em
detrimento da aquisição artigos básicos, merenda adequada, livros, plataformas
sociais, etc.
Já as transgressões comumente observadas de ilegalidade dos atos são:
gasto com folha de pagamento acima do limite permitido; contratações sem
concurso público em determinadas condições não justificáveis, às vezes
agravadas com remuneração acima do teto ou do mercado; dispensa indevida
de atos licitatórios ou fraude de sua necessidade fracionando valores para
suposta dispensa; uso de recursos com saúde e educação abaixo do mínimo
estipulado, entre outros.
Em suma, quando uma instituição pública empreende atos administrativos
que não beneficiam a sociedade com melhorias previstas no planejamento, mas
promove apenas a imagem política ou em benefício de influenciadores e
interesses espúrios, mesmo que dentro das diretrizes da lei, tais ações são
consideradas dentro da legalidade, mas não são legítimas.

2.2 Governança

Considerando estudos anteriores acerca da legalidade e legitimidade,


podemos associar seus fundamentos à luz da governança, aproveitando
também para a discerni-la de governabilidade. Podemos dizer que quando a
legalidade permite e dá condições de um governo empreender sua função, ele
usufrui da governabilidade, requisito para atuar e que ainda envolve a harmonia
com as influências políticas da oposição, das relações interfederativas e dos
poderes constituídos.
Já a governança, que exploraremos neste tema, se relaciona à
capacidade da administração pública de usufruir dessas condições da
governabilidade, à competência do governo de colocar em prática as decisões
de sua política pública em benefício da população. Propiciando maior
independência para seus atos, uma boa governança contribui com a diminuição
do clientelismo praticado por muitos governos.
A governança é um elemento essencial no planejamento estratégico,
principalmente quando se trata de planos mais complexos e sujeitos a riscos,
6
sobretudo o de não aceitação e que envolve a boa relação entre os agentes
públicos e as partes interessadas, assim como as políticas e as autoridades, e é
reforçada por procedimentos e padrões adequados e alinhados à missão.
Compõem elementos de uma estrutura de governança, o modelo
organizacional e de gestão estratégico aos objetivos; os critérios que justificam
o sucesso e da aceitação do ato administrativo; a relação entre a equipe
empreendedora e os grupos organizacionais, as partes interessadas e a
sociedade civil; os processos e procedimentos adequados para a comunicação
das informações, considerando inclusive a hierarquia influente nos processos
decisórios; o monitoramento para identificar e encaminhar estrategicamente a
resolução de questões que possam surgir durante a implementação; a análise
contínua para as aprovações de possíveis alterações e mudanças no teor, no
orçamento, no cronograma, na finalidade, na qualidade, entre outras,
principalmente as que dependem de aprovação externa à equipe.
Deve incluir uma estrutura para a tomada de decisões relativas ao
sucesso do plano, definindo responsabilidades e estratégias de comunicação e
prestação de contas para os envolvidos, visando a eficácia a ser atingida.
Para diminuir esforços desnecessários e resistências – ou a partir de outro
ângulo, criar atalhos para atingimento de cada meta –, é essencial a análise do
ambiente, sob os aspectos de empatia política, momento econômico, demandas
emergentes e demais influências relacionadas ao ônus a ser empregado para os
resultados, ainda considerando as limitações de tempo e orçamento, e
determinar o momento mais propício, quando não emergencial, para a
implantação de um plano e de seu cronograma. Nessa análise, é fundamental a
consideração das partes interessadas, isto é, dos stakeholders, que podem ser
constituídos por um indivíduo, um grupo ou uma organização; que pode afetar
ou ser afetado por uma decisão, atividade ou resultado de um ato administrativo.
O agente público deve tomar decisões considerando a população
envolvida e os recursos públicos onerosos, a melhor forma para os
procedimentos de encaminhamento, como proceder à abordagem geral visando
ao atingimento do objetivo estratégico, sujeito às influências de interesses
conflituosos ou favoráveis dependendo da aplicação por meio de
conhecimentos, habilidades e atitudes (CHA) adotados na administração
pública. Portanto, para a boa governança deve-se utilizar uma metodologia

7
confiável, abrangente e monitorável, com práticas de definição, documentação e
comunicação para que cada plano atinja plenamente o sucesso.

TEMA 3 – EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE

Quando abordamos a Constituição Federal de 1988, definimos


objetivamente o princípio da eficiência. Entretanto, sendo este inclusive o que
menos diferencie a administração pública da privada, por ser um objetivo comum
as duas, cabe nos debruçarmos um pouco mais em seu foco, principalmente
para distingui-lo de outros termos correlatos: a eficácia e a efetividade, não
menos importantes. Com isso, pretendemos evidenciar melhor a diferença entre
estes termos para aplicá-los com conhecimento e, assim, elevar os padrões de
cada um deles no cumprimento de metas, com o mínimo de erros, com prazos
estabelecidos da melhor forma possível e com os resultados esperados pelos
agentes e pelos beneficiados.
A esses três conceitos somamos a economicidade, cuja definição é
simples e diz respeito ao menor preço ou custo, de aquisição ou contratação, em
comparação à média usual.
O ideal seria que essas qualificações positivas ocorressem em conjunto,
mas veremos que muitos atos públicos, por exemplo, contemplam eficácia, mas
não eficiência. Aqui, podemos fazer uma alusão a várias citações populares: o
caldo ficou mais caro que o peixe ou então, que se tapou o sol com a peneira –
ambas no sentido de explicitar que não houve eficácia. Podemos também
mencionar a história dos Três Porquinhos, em que nem a casa de palha nem a
de madeira foram efetivas se comparadas com a de pedra e, por fim, podemos
recorrer novamente aos ditos populares e dizer que sem economicidade, custou
os olhos da cara.

3.1 Eficiência

Aqui falaremos da qualificação que pode ser considerada uma essência


do servidor público, pois sua falta pode resultar em pena administrativa, civil ou
penal, se constatada negligência ou imperícia, ou seja, a prática da
administração pública espera de seu agente desempenho da função
proporcional à responsabilidade e aos recursos disponíveis. Eficiência, então,
diz respeito à relação entre o resultado alcançado e os recursos que foram

8
empregados para tal, o que geralmente se atinge quando se age da melhor forma
possível.
É atribuída a uma boa produtividade ou relação custo-benefício, e assim
sendo, tem teor funcional, de conduta e de aprimoramento técnico do agente no
cumprimento dos resultados, passível de avaliação funcional considerando as
mesmas condições e instrumental semelhantes, fatores mais relacionados à
eficácia, em que independa da capacitação humana. Essa avaliação citada visa
ao aperfeiçoamento da equipe a serviço de melhorar o planejamento estratégico,
com treinamento, seleção e reciclagem, podendo inclusive ser componente dele,
basicamente com viés administrativo, técnico e econômico.
Dependendo do setor ou resultado pretendido, outra forma semelhante de
analisar é na relação de insumos e produção, avaliando a necessidade de
readequar a organização, a incidência de falhas e a diminuição de desperdícios,
minimizando os custos e aumentando a produção sem comprometer a
qualidade. Em tempo, lembrando que no serviço público, esta qualidade pode
ser não só o produto físico em si, mas a forma de atendimento, um prazo
razoável se possível com respostas rápidas, segurança, isenção de burocracia
e entraves, com clareza e demonstração de cuidado e importância relacionados
à expectativa do cidadão.
Em suma e comparativamente com os demais conceitos em questão, a
eficiência se traduz numa conduta de excelência pelo servidor, com máxima
competência e resultado plenamente satisfatório em compatibilidade com os
recursos e meios disponibilizados.

3.2 Eficácia

A eficácia fica mais evidente ao focar a mensuração das metas obtidas


perante o produto que foi planejado; pela medição dos resultados que abrangeu
ou pelo alcance da expectativa esperada. Importa aqui a qualidade, a
oportunidade potencial, a adaptabilidade ao que veio servir – sejam serviços ou
produtos, considerando o atingimento possível.
Mede o grau de sucesso tendo em vista a meta da organização, mas nem
tanto no primeiro plano o fator humano, quanto os relacionados às condições,
aos instrumentos e aos meios utilizados, que com o advento da tecnologia pode
atingir o máximo parametrizado. Por este motivo, alguns autores consideram

9
necessário o conhecimento e a capacitação do agente para maior eficácia, à
custa de inteligência e inovação quando for preciso transpor limites e desafios.
Comparativamente com os demais conceitos em questão, a eficácia se
atinge no cumprimento pleno da meta, no exercício da função, no atingimento do
objetivo ou mesmo indo além, com influência dos fundamentos de sentido
tecnológico-instrumental e os meios empregados para os quais os agentes
devem estar capacitados e conscientes, em função do bem comum.

3.3 Efetividade

A efetividade é um termo atribuído ao que se conseguiu um sentido


autêntico, além de ser legítimo e ter qualidade, pois cada resultado tem a sua
particularidade. Mesmo que no mesmo local e com o mesmo molde, o momento
da efetivação de um ato é único; como comumente se diz: a coisa certa, no local
certo, na hora certa. Ou seja, além de atingir a meta, ser efetivo diz respeito ao
que é estável, equilibrado, sem falha de interrupção; àquilo que por ser bom,
permanece, a exemplo de um funcionário efetivado em seu cargo por mérito.
O que é efetivo também pode ser designado como verdadeiro ou
consequente do que é real, que tem uma existência significativa. No caso de
uma ação governamental, refere-se àquela que é constatável e incontestável e
se apresenta para funcionar satisfatória e regularmente enquanto fizer sentido,
se for o caso. O que pode ocorrer com produtos com economicidade, eficiência
e eficácia não é só de bonito, só pra fotografia ou só pra inglês ver, como
popularmente se diz. Assim sendo, das qualificações em questão, a efetividade
é a mais recente na administração pública depois de tanto aflorarem simulacros
de atos supostamente bem-sucedidos, mas mal-intencionados. E por este
motivo, é um índice mais complexo que abrange qualidade, período, momento
adequado, público atendido, participação social e pertencimento – tudo voltado
para resultados legítimos obtidos com ações administrativas.
Portanto, carece que se justifique além dos objetivos aquilo que justifica-
se não fazer, mesmo com eficiência; o que não precisa ser feito em detrimento
daquilo que é necessário, apenas para comprovar o emprego de recursos,
públicos (muitas vezes de financiamentos em que o maior beneficiado é o
banco), um cargo ou a existência de um órgão paraestatal, por exemplo. Para
evitar esse desserviço à economia e para haver efetividade em cada ato
administrativo, precede analisar sua real oportunidade e necessidade e, com
10
transparência, apontar quais setores são beneficiados e a responsabilidade
pelos ônus em contrapartida.
Tais decisões devem baseadas em consonância com a particularidade
das políticas públicas implementadas, com um planejamento estratégico
participativo e com ações veiculadas de forma a sensibilizar a comunidade
envolvida, atestando essa efetividade e as demais qualificações da
administração pública e de seus agentes.
Comparativamente com os demais conceitos em questão, a efetividade é
melhor indicadora de êxito administrativo que a economicidade, a eficácia e a
eficiência. Isso se deve ao fato de ela apresentar a aferição real dos resultados
das ações dos agentes públicos em benefício à população de forma
positivamente relativa à abrangência e à legitimidade.

TEMA 4 – MORALIDADE E ÉTICA

Quando citamos o artigo 37 da Constituição Federal, entre os princípios


presentes da Administração Pública, citamos o da moralidade. E quando
definimos os fundamentos que norteiam os atos administrativos, além de missão
e de visão, os fechamos com os de valores, os quais definimos como o suporte
e o embasamento moral e ético da organização. Esses conceitos básicos foram
retomados no tema anterior ao comporem a definição de legitimidade, a qual
sem as qualificações ética e moral imbuídas nos agentes públicos
provavelmente não se alcança.
Mas, afinal, o que define moral x ética? E como se diferenciam esses
termos, que também se confundem, a exemplo dos já discutidos legitimidade x
legalidade; governabilidade x governança?
Atribuímos o conceito de ética numa acepção mais abrangente, no sentido
da conduta que as pessoas assumem na sociedade, de seu comportamento
mais abrangente nas relações humanas. Já à moral, atribuímos esses valores,
inclusive os espirituais, a um determinado grupo, uma comunidade ou até a uma
nação especificamente.
Originalmente, a ética pertence à ciência da filosofia, mas se expande e
dinamicamente se desenvolve em estudos que a atualizam, assim como se
alteram as formas das relações interpessoais (por exemplo, maior abertura às
diversidades de gênero e raça), como também a tecnologia (redes sociais), ou a

11
ocorrência de novos fatos antes não documentados, que vêm à tona fazendo
repensar o comportamento humano.
Os estudos citados, de forma geral, se debruçam sobre os conceitos de
bem e de mal, o que seria mau ou bom. É, logicamente, um conceito relativo,
mas regras e padrões estabelecidos o tornam absoluto em determinadas
aplicações, como esta que agora discutimos: na administração pública. Por
exemplo, algumas brincadeiras e piadas amenizam o relacionamento familiar,
mas podem ser inconvenientes em discussões para a tomada de decisões numa
equipe administrativa.
Essas regras podem ser adotadas ao próprio comportamento de cada ser,
contribuindo para o bem-estar pessoal e a autoestima, independentemente do
ambiente que compartilha. Neste meio, no entanto, forma um caráter que ajuda
a se relacionar com os demais que, por sua vez, também adotam tais valores,
mesmo se diferenciando cada qual com sua pessoalidade e independência de
posições quanto a opiniões em geral. Ainda com a possível alteração desse
meio, em relação à cultura, por exemplo, podem se alterar os princípios morais;
aquilo que era considerado feio fazer, passa a não mais ser por influência de
uma moda, pela importação de costumes estrangeiros ou pela constante
mudança de paradigmas. Já a ética mantém seus valores repousados na
constância e permanência que sempre a preservaram.
Para o agente público, cabe permanentemente cumprir essa ética na sua
conduta, inclusive legalmente pelos aspectos fundamentados em leis,
observando seus deveres profissionais com os valores morais estabelecidos.
Diria que além de cumprir, deve estar sempre revendo como melhorá-los e
ajustá-los, pois o servidor se relaciona, direta ou indiretamente, com um número
desmesurável de cidadãos que sequer optam por determinadas relações, às
vezes por necessidades de diferentes graus de urgência, condições e situações,
às vezes contra a vontade própria na qual se observa uma inicial
impessoalidade, mas que se traduz como a imagem da instituição que
representa.
Oportunamente elencamos alguns desses princípios de ética que
independem do lugar: honestidade, benevolência, integridade, imparcialidade,
dignidade, oposição à injustiça com atitude (coragem), autonomia, compaixão,
beneficência, consistência e cumprimento do que se dispõe a fazer. Neste último
princípio, lamentavelmente transcende a posição inversa que muitos agentes

12
políticos assumem em relação também a princípios que deveriam dar exemplo:
oposição à corrupção, aplicação de meritocracia e prática da isonomia.

TEMA 5 – PUBLICIDADE, TRANSPARÊNCIA E CONFIDENCIALIDADE

O administrador público, na prática de suas atividades profissionais, e não


só por zelar pela conveniência e justiça e pela isonomia de oportunidades, mas
também por aplicar princípios da ética tal como a honestidade, deve se ater ao
artigo 37 da Constituição de 1988 no que diz respeito à redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19/1998, a qual estabelece que “a administração
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da [...] publicidade”,
entre outros que já abordamos. Este recorte diz respeito à “divulgação dos atos
da Administração Pública para o controle e conhecimento dos órgãos estatais e
da sociedade”.

5.1 Publicidade

Tecnicamente antes, podemos admitir que para muitos autores a gestão


da comunicação é um dos principais cuidados quando se implementa um plano,
projeto, processo ou programa. Quaisquer que sejam os atos públicos, deve
haver publicidade, isto é, ampla divulgação dos atos praticados, a não ser que,
por comprovada necessidade, a estratégia peça formalmente uma cláusula de
confidencialidade. Dito tecnicamente no início, pois cabe ter o conhecimento de
como administrar tal comunicação, considerando primeiramente, por exemplo,
as normas legais quanto a uma licitação; as normas internas quanto a
hierarquias; ou seguindo protocolos – mas tudo no devido prazo, de forma ampla,
por meio de diários oficiais, editais, jornais, murais, publicação de avisos de
licitação, sites, plataformas digitais e até mesmo em redes sociais. A exceção se
dá quando há necessidade de sigilo devidamente justificado e formalizado para
atender a uma estratégia ou segurança jurídica.
Como exemplo de setores em que legalmente a publicidade tem protocolo
instituído, temos o orçamento público, sob a Lei de Responsabilidade Fiscal, com
a publicidade prescrita das Leis Orçamentárias (PPA, LOA, LDO). Há também
algumas jurisdições governamentais que exigem anúncios públicos para
determinados tipos de itens de aquisição, e quando no gerenciamento de

13
aquisições, as técnicas para condução das mesmas exigem que a publicidade
seja feita de acordo com listas de fornecedores, com possibilidade de ampliação
com a colocação de anúncios em veículos de grande abrangência. Para tanto,
geralmente são utilizadas publicações de grande circulação, como jornais
selecionados, publicações comerciais especializadas e meio digital (em sites e
plataformas, além da utilização de recursos on-line para informar pedidos à lista
de fornecedores cadastrados).

5.2 Transparência

Além da publicidade, no campo da ética e da moral – se analisados em


conjunto –, temos também a transparência como um dos pilares da democracia,
o qual se faz presente desde a Grécia Antiga, quando discussões, orçamentos
e decisões eram audíveis em praça pública.
O princípio da transparência também versa naqueles promulgados pelo
artigo 216 da CF-88 e regulado na já citada Lei nº 12.527/11 onde se lê no artigo
3º:

Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o


direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados
em conformidade com os princípios básicos da administração pública
e com as seguintes diretrizes (...) IV – fomento ao desenvolvimento da
cultura de transparência na administração pública.

Já artigo 41 da CF-88 promulga que o Poder Executivo Federal designa


órgão da administração pública federal que seja responsável pela promoção de
campanha de abrangência nacional de fomento à cultura da transparência e
direito de acesso à informação e, ainda, pelo treinamento de agentes públicos
relacionado à transparência.
A transparência é fundamental nos processos participativos na gestão
pública, mas não se trata apenas da publicação em si, obrigatória ou não; trata-
se da disponibilização – de forma inteligível, clara e objetiva dos conteúdos – dos
dados e das informações para a população, que assim pode inclusive ser útil à
participação ou intervenção nas decisões, motivando a contribuição, o interesse
e a politização. Essa motivação, bem como a publicidade já abordada e a
participação popular (em audiências públicas, por exemplo) podem ser
consideradas princípios que integram o princípio da transparência.
A participação popular se dá com convites proativos pela administração
muitas vezes promovidos pelos Ministérios Públicos ou por outros órgãos

14
controladores externos, atendendo à Lei nº 8.784/99, que prevê nos artigos 31 e
32 a “convocação facultativa de audiências e consultas públicas”; no artigo 33
“outros meios de participação dos administrados”; e ainda no artigo 48 atesta o
exercício da transparência por meio da participação popular e de audiências
públicas, não só nas leis de diretrizes orçamentárias mas também na execução
de planos, leis e orçamentos.
De acordo com Jacson (2018), não apenas na administração financeira
se faz a gestão de problemas de transparência, burocracia e falta de controle,
mas também no planejamento público.

Um atributo fundamental para a recuperação da credibilidade do


planejamento em uma sociedade democrática é a transparência que o
planejamento e, principalmente, a execução do plano precisam exibir.
Isso significa que uma condição importante para a reconstrução do
planejamento é a existência de mecanismos e instrumentos voltados
para o acompanhamento da execução dos programas e dos projetos
contidos no plano, a avaliação recorrente dos resultados que vão
sendo obtidos durante o período do plano e, quando necessário, a
indicação de ajustes e correções para mantê-los no rumo originalmente
traçado.

Outras leis promulgam outras formas de participação e informação em


diferentes níveis, em atos e processos, como na elaboração de plano diretor,
plebiscito, referendo popular, fiscalização e outros, muitas vezes
disponibilizando e acessando, principalmente, consultas públicas de diversos
teores com o uso de redes virtuais. Como exemplo, temos o Portal da
Transparência do Poder Executivo do Estado do Paraná, espaço virtual que
disponibiliza informações sobre a estrutura de governo, orçamento,
responsabilidade fiscal, licitações, contratos, patrimônio, remuneração dos
servidores, etc., para a sociedade acompanhar e fiscalizar o uso dos recursos
públicos.
Também é possível analisar a transparência e promover o controle social
por meio da medição de indicadores. Algumas paraestatais também divulgam a
transparência como parte do rol de valores de instituições, como Anvisa, Receita
Federal e Petrobrás. Da mesma forma, muitos órgãos têm adotado processos
de accountability (responsividade cabível à administração pública), definindo-o
como um processo de controle e transparência na avaliação de desempenho.

15
5.3 Confidencialidade

A confidencialidade, princípio atribuído à qualidade de sigilo e discrição


conferida a um material, proposta, informação ou documento, parte ou total de
um ato ou processo, de forma geral, é contrária à natureza pública. O sigilo de
atos públicos sempre tem que advir de uma forma de exceção, pois apenas em
casos específicos há possibilidade de haver confidencialidade, sendo esta
estipulada e comprovável perante juízo, não contrapondo a exigência de
publicidade nas atividades do governo. Mesmo assim, não pode ser irrestrita,
devendo se ater a limites dessa possibilidade a fim de assegurar acesso às
informações básicas necessárias já discutidas anteriormente, não ferindo as
garantias constitucionais.
Assim, num planejamento estratégico, o gerenciamento das
comunicações pode se alterar devido à influência de fatores relacionados ao
efeito da mensagem, ao timing da divulgação (otimização da resposta no
momento certo, conforme plano temporal ou de segurança), às vezes com bases
de dados caras ou com barreiras políticas ou ainda quando submetido a normas
internacionais. Em quaisquer dos casos, é necessário realizar um estudo de
viabilidade para essa possível confidencialidade ou então uma análise de seu
requisito, diferentemente do legítimo jogo privado de sigilo das estratégias,
verificado nas corporações quando a confidencialidade é base para a
competição no mercado.

NA PRÁTICA

Alguns contratos, inclusive de acordo com normas internacionais,


possuem cláusulas de confidencialidade para atender requisitos de preservação
de direitos específicos ou de divulgação de indicadores durante o processo até
a consolidação do escopo, para garantia de resultados confiáveis.
A possibilidade de sigilo citada cabe em casos que a divulgação de um
determinado ato pode prejudicar, inviabilizar ou impossibilitar um projeto ou seus
influenciados. Como exemplos, podemos mencionar a valorização imobiliária
que viria a aumentar o custo de uma região motivada pelo projeto em si alterando
as características reais; uma estratégia que dependa da comprovação de um ato
precedente para se viabilizar; a gestão da comunicação apontar o melhor

16
momento para a divulgação conforme cronograma técnico, a fim de obter um
resultado não influenciado por especuladores ou tendenciosa articulação.

FINALIZANDO

Nesta aula, reforçamos a importância de o agente público se pautar nos


princípios básicos constitucionais da administração pública, ou seja, legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estendidos para suas
formas inter-relacionadas e conceitualmente distintas da legitimidade,
governança, eficácia, efetividade, transparência e confidencialidade.
Além dos aspectos aqui apontados, observamos que é indispensável
quando se falta aos princípios elencados, a associação da ética e da moral ao
exercício do direito, por teoricamente defender a população dos desvios de
conduta e demais ilegalidades, o que viria constituir contribuição para incentivar
o fundamental exercício da cidadania e, assim, garantir os valores
imprescindíveis para um estável convívio social. Se este não se verifica, a
retórica diz que o inverso se constata. Por outro lado, a população tem, entre
outros deveres, o de exercer sua cidadania, se manifestando também
eticamente em relação aos resultados como guardiã da moral e da ética nos
cuidados ao bem comum.

17
REFERÊNCIAS

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ANDRADE, M. V. M.; SANTOS, A. R. Princípios da gestão estratégica e suas


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Curitiba. Revista Eletrônica, 18 jun. 2019. Disponível em:
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18
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organizacional e terceiro setor. São Paulo, 2005. Disponível em:
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SALLES, C.A. A confidencialidade possível: a administração pública como


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comunicações na gestão de projetos para empresas de tecnologia.
Dissertação submetida à Universidade Federal de Santa Catarina para a
obtenção do grau de mestre em Engenharia. UFSC, Florianópolis, 2002.

19
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
PARA A GESTÃO PÚBLICA
AULA 4

Prof. Milton Almeida


CONVERSA INICIAL

A importância do agente público em conhecer o planejamento e os


princípios do orçamento público reside na necessidade de se observarem as
normas legais de gestão e controle dos recursos públicos para serem aplicados
nos planos e finanças públicas, respeitando as limitações de gastos e dar
atenção tanto aos novos conceitos introduzidos no uso desses recursos quanto
na disciplina de seus processos rotineiros. Além disso, a ideia é entender que
atuar no poder público é gerir o orçamento existente e planejar o orçamento
futuro; para isso, é fundamental conhecer suas leis e instrumentos. Assim, nesta
aula, abordaremos não só o orçamento público, mas também as leis
orçamentárias, princípios legais e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

TEMA 1 – ORÇAMENTO E LEIS ORÇAMENTÁRIAS

O planejamento estratégico nas instituições tem relação direta com o


orçamento público, estabelecendo-se que orçamento é uma ferramenta de
planejamento, e as leis orçamentárias são instrumentos de aplicação nos atos
administrativos ligados às finanças públicas.

1.1 Orçamento

De forma geral, podemos considerar que orçamento é o estudo financeiro


das ações planejadas, ou seja, é o que vai proporcionar a realização do que foi
planejado. O orçamento vai estabelecer os recursos financeiros para atingir os
objetivos propostos.
Orçamento Público no Brasil é uma ferramenta gerencial obrigatória a
partir da elaboração da Constituição Federal de 1988, tendo nos seus arts. 165
a 169 esse embasamento legal juntamente com a Lei n. 4.320/1964 e a Lei
complementar n. 101/2000.
Quando o gestor público vai utilizar o orçamento público como uma
ferramenta de gestão, ele já tem que ter um cenário. Primeiro, saber o que é
realmente necessário, quais são as prioridades da população naquele momento;
segundo, onde será necessário e por quê; por último, saber quanto tempo terá e
levará para executar, lembrando que as atividades governamentais devem
proporcionar à sociedade o atendimento das necessidades básicas dela.

2
Para elaborar o orçamento, é preciso prever o pagamento de pessoal
capacitado, serviços e obras etc. Portanto, para isso, o gestor tem que ter muita
responsabilidade e seguir algumas características do orçamento público, como
fazer o levantamento das prioridades; elaborar um planejamento com definição
de objetivos, metas e diretrizes; priorizar as necessidades da sociedade;
averiguar se há recursos disponíveis; elaborar o documento formal, ou seja, a
proposta orçamentária; fazer o encaminhamento desta. A proposta, sendo da
esfera pública federal, deve ser encaminhada ao Legislativo Federal; sendo
estadual, deve ser encaminhada à Assembleia Legislativa; sendo municipal,
deve ser encaminhada à Câmara dos Vereadores. Por fim, a execução da
proposta, conforme planejada e aprovada, deverá ser transformada em lei.
Como estamos falando de administração pública, tudo o que foi planejado
tem que ser legalizado, levando em conta com rigor os prazos a serem
cumpridos e a avaliação constante de sua execução; aqui, vale ressaltar os tipos
de orçamentos existentes:

 Orçamento tradicional – Representa o início da revolução do orçamento


público. O governo só fazia levantamento das receitas, relacionamento
das despesas das atividades existentes, baseando-se no histórico do ano
anterior, fazendo uma previsão para o ano seguinte, sem implementação
de novas ações ou políticas. Na modalidade do orçamento de tipo
tradicional, só se atendia a novas ações ou políticas se houvesse sobras
orçamentárias, diferentemente das gestões dos dias de hoje, em que
estão preocupados com novas ações políticas e metas já na elaboração
da proposta do orçamento público.
 Orçamento base zero – É a ponderação de custos e benefícios, ou seja,
o equilíbrio baseado nas necessidades e benefícios. Nessa modalidade,
havia a prática de orçar previamente toda a renda recebida e diminuir
algumas das despesas sempre que outra fosse aumentada para se
manter na base zero.
 Orçamento programa – Atualmente utilizado na administração pública
com o objetivo de aproveitamento máximo da utilização dos recursos
públicos durante a execução das atividades, o orçamento programa é o
planejamento de objetivos e metas como base para a elaboração do
orçamento.

3
1.2 Leis orçamentárias e princípios legais

Existem princípios básicos para elaboração e controle do orçamento que


devem ser seguidos, definidos por alguns importantes instrumentos legais, entre
outros:

a. Constituição Federal de 1988 (CF-88), dos arts. 165 a 169, que inclusive
institui novos instrumentos (Brasil, 1988):

 Plano Plurianual;
 Lei de Diretrizes Orçamentária;
 Lei Orçamentária Anual.

b. Lei complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal,


doravante nesta aula denominada “LRF”), já prevista no art. 163 da CF-
88 para regulamentar sobre finanças públicas, vindo não revogar, mas
complementar o terceiro instrumento:
c. Lei n. 4.320/1964, que estabelece os fundamentos da transparência
orçamentária no art. 2º: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira
e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da
unidade, universalidade e anualidade” (Brasil, 1964), como a seguir
descritos:

 Princípio da unidade: cada esfera de governo deve possuir apenas


um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e
estruturado uniformemente. Isto é, o orçamento da União, o de cada
estado e o de cada município;
 Princípio da universalidade: a lei orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas de todos os seus órgãos tanto da
administração direta e indireta, como também das fundações, ou seja,
nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.
 Princípio da anualidade: estabelece um período limitado de tempo
para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o
orçamento deve compreender o período de um exercício, que
corresponde ao ano fiscal.

4
Foi de suma importância para o planejamento quando a Constituição
Federal de 1988 trouxe profundas mudanças e diretrizes inovadoras para a
gestão pública, particularmente no processo orçamentário, o qual vinculou o
orçamento público ao planejamento. No art. 165 da referida Constituição,
parágrafos 1, 2 e 5 (Brasil, 1988), cabe destacar a criação dos novos
instrumentos de planejamento e orçamento – o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) –, tornando-
se os principais instrumentos de planejamento de médio prazo no sistema
governamental brasileiro, assegurando a viabilização de metas e prioridades que
se pretende alcançar. Os novos instrumentos estimam as receitas e determinam
as despesas. Dessa forma, o orçamento público passa a ser um instrumento de
controle das finanças públicas, avaliando as tomadas de decisões.
A Constituição criou condições objetivas para o princípio da
universalidade, ou seja, a inclusão no processo orçamentário de todas as
receitas e despesas.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, o exercício da função do
planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado (Brasil, 1988).
Conforme já citado anteriormente, as leis de planejamento e orçamento
público no Brasil foram instituídas pela Constituição Federal a partir de 1988,
através do art. 165 (Brasil, 1988), criando-se a obrigatoriedade de elaborarem 3
leis orçamentárias, ou seja, as leis de iniciativa do Poder Executivo:

 Plano Plurianual (PPA);


 Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO);
 Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Constituição Federal serve de base para as Constituições Estaduais e


Municipais. Ela serve para todas as esferas públicas: União, estados, municípios
e Distrito Federal. Cada unidade federativa tem a sua constituição, porém é a
Constituição Federal que rege cada uma delas.
As fases do processo do orçamento público são as seguintes:

 O Poder Executivo elabora uma proposta;


 O Legislativo aprecia essa proposta;
 Execução do processo;

5
 Controle e avaliação da execução.

O Poder Executivo elabora uma proposta do orçamento público e


encaminha ao Poder Legislativo, que o discute, modifica se preciso e aprova,
retornando novamente ao Chefe do Executivo para sancionar.
Quem fiscaliza a execução do processo é o Poder Executivo e o Tribunal
de Contas da União (TCU). E o Ministério do Planejamento e Orçamento
(MPOG) é quem avalia o processo de execução
Nas leis de planejamento orçamentário, deve ser respeitada a
hierarquização: o Plano Plurianual gera a Lei de Diretrizes Orçamentária, a qual,
por sua vez, gera a Lei Orçamentária Anual, a qual tem que cumprir as
determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que então tem que estar
amparada no Plano Plurianual, sendo que o primeiro plano elaborado foi para o
período de 1991-1995.
Veremos, na sequência, cada uma dessas leis e suas especificações,
iniciando pelo Plano Plurianual.

TEMA 2 – PLANO PLURIANUAL – PPA

A Lei do Plano Plurianual (PPA) se refere ao planejamento público tático


que define os objetivos e metas a serem alcançadas em quatro anos, ou seja, o
PPA, ao ser transformado em Lei, tem vigência de quatro anos, para que o
processo de planejamento do orçamento público seja contínuo, dinâmico e
flexível, pois é por meio dele que se elaboram, se aprovam, se executam, se
controlam e se avaliam os programas do setor público.
O orçamento é feito pelos três poderes e firmado pelo Poder Executivo; a
proposta do orçamento público é definida com base neste Plano Plurianual
(PPA). As despesas não podem ser superiores aos recursos, garantindo que o
governo invista seus recursos com responsabilidade em benefício da população.
De acordo com a Constituição Federal, a Lei que instituir o Plano Plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal, para as despesas de capital, outras delas
decorrentes e para os programas de duração continuada.
Sendo o PPA, que estipula metas e objetivos na administração pública,
cada PPA deve conter diretrizes para a organização e execução dos orçamentos
anuais.

6
Conforme determinado na Constituição Federal, o PPA é elaborado no
primeiro ano do mandato do governante, mas é válido a partir do segundo ano e
finda no primeiro ano do mandato seguinte, com o objetivo explícito de permitir
a continuidade do planejamento governamental e das ações públicas: em âmbito
federal, no primeiro ano de mandato do presidente o PPA é organizado e
encaminhado ao Congresso, até o dia 31 de agosto (quatro meses antes do final
do exercício) para ser votado. A devolução do PPA pelo Legislativo, após a
aprovação, deve ser até o dia 22 de dezembro (correspondente ao final da
sessão do Legislativo).
Dessa forma, o PPA tem como finalidade determinar metas e ideais para
auxiliar na distribuição de recursos financeiros e alcançar os objetivos propostos
no decorrer do mandato. Sendo assim, o planejamento definido no Plano
Plurianual (PPA), às vezes chamado de Plano de Governo, assume a forma legal
e institucional para a ação nacional bem como para a formulação dos planos
regionais e setoriais.

TEMA 3 – LEIS ORÇAMENTÁRIAS ANUAIS: LDO e LOA

Amparadas no Plano Plurianual, as duas Leis Orçamentárias anuais são


geradas, sendo que a Lei Orçamentária Anual (LOA) segue o que determina a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), considerada assim uma lei de
orçamentos intermediária.

3.1 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é subordinada hierarquicamente


ao Plano Plurianual. A LDO é o plano operacional que vai definir os objetivos
priorizados no Plano Plurianual a serem alcançados no exercício seguinte. A
LDO estabelece metas e prioridades da administração pública para o exercício
subsequente, ou seja, para o próximo exercício, sendo assim elaborada todos
os anos, mas o exercício é para o mesmo ano da elaboração, até o próximo LDO
entrar em exercício.
Com base no que foi estabelecido no Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
(LDO) cria, no âmbito federal, o orçamento geral da União para o ano
subsequente; a LDO é estabelecida pelo Poder Executivo e deve ser
encaminhada ao Congresso até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do

7
final do exercício). Após julgado pelo Congresso Nacional, com base no Plano
Plurianual, a devolução deve ser feita até o dia 17 de julho (final do 1º estágio da
sessão do Legislativo). Após a sua aprovação, a LDO segue para sanção do
Presidente da República.
É a LDO que vai orientar a elaboração da LOA – Lei de Orçamento Anual.

3.2 Lei de Orçamento Anual – LOA

A Lei Orçamentária Anual (LOA), subordinada à Lei de Diretrizes


Orçamentária, é o plano operacional que vai definir os recursos necessários para
alcançar os objetivos da LDO, uma vez que é o instrumento responsável pela
efetivação e execução de todas as diretrizes planejadas para os quatro anos do
PPA e para cada ano da LDO. Na LOA, está a fixação de valores a serem
efetivados e concretizados em cada atividade governamental. Ela não será
aprovada, portanto, se as metas não estiverem previstas.
A Lei de Orçamento Anual (LOA) deve ser encaminhada ao Legislativo
até o dia 31 de agosto do exercício financeiro anterior e tem validade para o ano
seguinte, assim como o PPA. A devolução pelo Poder Legislativo deve ser até o
dia 22 de dezembro (correspondente ao final da sessão do Legislativo).
Sendo assim, a LOA também é elaborada todos os anos, com exercício
financeiro no ano seguinte ao de sua elaboração, abrangendo os três
orçamentos abaixo, regulamentados pela CF de 1988, art. 165, parágrafo 6
(Brasil, 1988) e pela LRF, art. 5, I e II (Brasil, 2000).

 Orçamento fiscal – Abrange os três poderes públicos, os fundos a eles


vinculados, bem como os demais órgãos e entidades da administração
direta e indireta: manutenção das atividades governamentais, aplicações
em novos investimentos e ações que visem novas políticas públicas;
 Orçamento de investimento – São empresas em que a União detém a
maioria do capital social com direito de voto: gestão das empresas em
que o governo mantém o controle acionário, bem como nas empresas
públicas;
 Orçamento da seguridade social – São entidades a elas vinculadas,
fundos e fundações mantidas pelo poder público: gerenciar os institutos
que fazem o recolhimento de recursos públicos para reversão futura para
a própria sociedade.

8
TEMA 4 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: INSTRUMENTO LEGAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar


n. 101/2000, é uma lei complementar brasileira que tenta impor o controle dos
gastos da União, estados, Distrito Federal e municípios, condicionado à
capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos.
A Constituição Federal de 1988 já previa a existência dela, no art. 163,
onde se diz, entre outras coisas, que “A lei complementar regulamentará sobre
finanças públicas...” (Brasil, 1988). Isso quer dizer que a LRF já tinha uma
previsão legal desde 1988.
A regulamentação do art. 163 da Constituição Federal, ao dispor sobre os
princípios e normas de finanças públicas e estabelecer um “regime de gestão
fiscal responsável” (Brasil, 1988), faz parte de um projeto maior de reforma do
Estado brasileiro, o qual inclui, entre suas diretrizes, introduzir um regime fiscal
sustentável a médio e longo prazo. Isso quer dizer que se insere no plano maior
de uma ampla reforma tributária.
A LRF não substitui nem revoga a Lei n. 4.320/1964, que trata das
finanças públicas do Brasil, porém ela veio para complementar a lei já existente
e suprir a necessidade de controle nas contas públicas. A LRF foi criada como
um instrumento legal para regulamentar uma série de questões em relação à
administração pública brasileira, como regulamentar a responsabilidade dos
gestores públicos na utilização de recursos públicos e de seu comportamento no
período do seu mandato, podendo cobrar, orientar e até punir, se preciso for.
Portanto, a LRF passou a ser mais um instrumento que busca a eficiência
na gestão pública brasileira, destacando-se principalmente o planejamento e o
equilíbrio fiscal nas contas públicas, trazendo alguns avanços importantes em
termos econômicos e sociais e estabelecendo as normas gerais de finanças
públicas para os três níveis de governo: federal, estadual e municipal. A LRF
obriga todos os entes da Federação ao seu cumprimento e obediência.
Em particular, a LRF vem atender à prescrição do art. 163 da Constituição
Federal de 1988, que tem a seguinte redação:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:


I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias,
fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
9
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito
da União, resguardadas as características e condições operacionais
plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. (Brasil, 1988)

TEMA 5 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: OBJETIVOS E PRINCÍPIOS

Tendo em vista o que dispõe a LRF, de acordo com os instrumentos legais


concernentes acima abordados, sobremaneira a Constituição e a Lei
Complementar n. 101/2000, podemos abordar sua aplicação prática, com base
em seus objetivos e observados os seus princípios, como segue.

5.1 Objetivos da LRF

O principal objetivo da LRF, ao estabelecer normas das finanças públicas


voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, tem como premissa o art. 1º,
especialmente o parágrafo 1º, que procura definir o que se entende como
responsabilidade na gestão fiscal, estabelecendo o seguinte (Brasil, 2000):

 Ação planejada e transparente;


 Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das
contas públicas;
 Garantia de equilíbrio nas contas, por via de cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas;
 Obediência a limites e condições para a renúncia de receita e a geração
de despesas com pessoal, seguridade social, dívida, operações de
crédito, concessão de garantia e inscrição em resto a pagar.

Nesse contexto, entende-se que os objetivos da LRF estabelecem normas


de finanças públicas, de acordo com a Constituição Federal de 1988,
consolidando normas e regras já existentes. A ação planejada é baseada em
planos previamente traçados no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). Isto é, o planejamento
do gasto público não é diferente dos já adotados na Constituição Federal, e a
LRF busca reforçar o papel da atividade de planejamento, introduzindo conceitos
novos, como o da transparência no dever de publicar relatórios fiscais e
resultados e da responsabilidade no uso dos recursos públicos, bem como de
gerar informações e orientação para limitação de gastos públicos. Nesse caso,

10
quando se fala de limitação de gastos, o Estado vai impor condições para a
realização de despesa.
A LRF também estabelece forma de punição pela utilização incorreta de
recursos públicos, sendo que nela estão inseridos e ressaltando que a LRF não
abrange as empresas estatais independentes por pertencerem ao orçamento de
investimento. A LRF abrange os órgãos a seguir:

 Órgãos da administração pública direta (executivo, legislativo e judiciário),


incluindo os Tribunais de Contas (União, estadual e municipal) e os
Ministérios Públicos (federal e estadual);
 Órgãos da administração pública indireta (autarquias, inclusive as em
regime especial – agência executiva: Imetro e agências reguladoras:
Anvisa/Anatel/Bacen);
 Fundações públicas;
 Empresa controlada (empresa pública e sociedade de economia mista);
 Empresa estatal dependente.

5.1 Princípios da LRF

Os princípios trazidos pela LRF são seis:

 Princípio de equilíbrio – é o equilíbrio entre receitas e despesa durante a


execução. Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei n,
4.320 de 1964 (Brasil, 1964), a LRF traz uma nova noção de equilíbrio
para as contas públicas. O equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio
autossustentável: “Gastar apenas o que arrecada”;
 Limitação de empenho – avaliar bimestralmente a arrecadação, aplicar e
impedir a realização de despesas, ou seja, de empenho, caso a
arrecadação seja distinta da previsão ou não tenha receita.
 Prevenção – determinar a possibilidade de surgimento de despesas
durante a execução orçamentária. Tais eventualidades serão atendidas
com os recursos da reserva de contingência a ser prevista na LDO e
incluídas nos orçamentos anuais de cada um dos seus entes federados;
 Transparência – permitir o acesso da sociedade a LOA e dos resultados
do exercício, ou seja, dos relatórios. A transparência ultrapassa o
significado de publicidade. Isso porque a LRF não apenas exige a

11
publicidade, mas dispõe sobre mecanismos a ensejarem a transparência
orçamentária;
 Exatidão – utilizar metodologia científica para cálculo da previsão de
receita, fazendo com que esta previsão seja próxima da arrecadação. De
acordo com o princípio da exatidão, as estimativas devem ser tão exatas
quanto possível, de maneira a garantir à peça orçamentária um mínimo
de consistência para que possa ser empregada como instrumento de
programação, gerência e controle;
 Responsabilidade fiscal – é o uso responsável e correto dos recursos
públicos pelos gestores.

Os órgãos da administração pública que não cumprirem o disposto na


LRF poderão ter suspensas as transferências voluntárias, as garantias e a
contratação de operações de crédito, incluindo as antecipações de receitas
orçamentárias.
As autoridades e demais responsáveis pelo cumprimento das regras
trazidas pela LRF estarão sujeitos às sanções do Código Penal, da Lei de Crimes
Fiscais (Lei n. 10.028, de 19.10.2000) e do Decreto-lei n. 201/67, além de outros
diplomas legais, todos mencionados na LRF.
O processo administrativo é instrumento importante para iniciar a
responsabilização dos agentes públicos que incorram em desrespeito à LRF.

NA PRÁTICA

Como nesta aula estamos adquirindo conhecimentos para a aplicação do


planejamento estratégico, cujo âmbito abrange inclusive determinações legais,
é bom saber que é na LRF, o art. 4º ao 10º e também o art. 48 enfatizam a ação
planejada e transparente na administração pública. Ação planejada é aquela
baseada nos planejamentos estipulados no Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), leis sujeitas
à apreciação e aprovação da instância legislativa, garantindo a característica do
regime democrático de governo.
Assim, versa que um dos pilares da LRF, para alcançar seus objetivos, é
o planejamento, sendo os demais o controle, a transparência e a
responsabilidade. No caso, o planejamento dará suporte técnico à gestão fiscal,
por meio das leis orçamentárias, que são também instrumentos para se planejar

12
a execução orçamentária para alcançar objetivos e metas, utilizando ainda na
etapa de sua implantação outro instrumento, o controle, que é um sistema de
capacidade para tornar efetivo e possível o comando legal, fiscalizando
continuadamente os seus executores na direção das atividades administrativas.

FINALIZANDO

Nesta aula, falamos sobre os princípios constitucionais que devemos


permanentemente observar no exercício da gestão pública e que embasam a
produção do orçamento público, como unidade, anualidade e universalidade.
Tratamos também sobre a importância da Constituição de 1988 e de outros
instrumentos legais para a organização, planejamento e elaboração do
orçamento público, como PPA, LDO e LOA, além da LRF, que estabelece
normas de finanças públicas, de acordo com a Constituição Federal de 1988.
O planejamento do gasto público adota o que já está previsto na
Constituição Federal, e a LRF busca reforçar o papel da atividade de
planejamento, introduzindo conceitos novos como o da transparência, ou seja, o
dever de publicar relatórios fiscais e resultados; e o da responsabilidade no uso
dos recursos públicos, bem como o de gerar informações e orientação para
limitação e controle de gastos públicos.

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988. Diário


Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988.

____. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, Poder


Legislativo, Brasília, DF, 23 mar. 1964.

_____. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União,


Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 maio 2000.

14
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
PARA A GESTÃO PÚBLICA
AULA 5

Prof. Milton Almeida


CONVERSA INICIAL

Nesta aula são apresentados os processos metodológicos de análise dos


dados e da visão dos objetivos propostos elaborando ferramentas utilizadas para
construção dos resultados pretendidos. Mais do que para que se adote um
instrumento ou roteiro aplicável de forma genérica, a intenção é desenvolver uma
reflexão crítica e incutir uma posição cultural aberta a novas técnicas, processos
e metodologias que venham a surgir na evolução da gestão pública.
Na construção de um planejamento estratégico organizacional, essas
ferramentas são fundamentais logo após a definição da missão, visão e valores,
com a necessidade da análise dos ambientes, tanto internos quanto externos à
instituição. Procede-se assim um diagnóstico, fundamental para as tomadas de
decisões. Existem vários desses instrumentos e ferramentas que devemos
conhecer para optar pelo mais adequado à situação ou ao perfil da organização,
entre os quais abordaremos basicamente aqui o SWOT, Canvas, design
thinking, identificadores apoiando a gestão tática como o BSC, PES, ZOOP,
quadro e modelo lógicos, e operacionais como alguns pontos do PMBOK e PMD.
Assim se desenvolve um material para análise do momento atual, com
espaço para captação de ideias inovadoras, abertos a conceitos de pensamento
lateral ou brainstorming, dependendo da dinâmica de sua aplicação, pois há
necessidade de ser proativo ao propor mudanças e aceitar que elas estão
ocorrendo constantemente. Coco afirma Gary Hamel (Jordão, S.d.), “O problema
com o futuro é que ele é sempre diferente. Se você não é capaz de pensar de
maneira diferente, o futuro sempre chegará (te pegando) de surpresa”.
Aborda-se desse modo desde a etapa de análise de contexto, cenários e
visão de futuro para adoção de agenda estratégica, até a aplicação dessas
ferramentas e metodologias, refletindo acerca de governança, mesclando e
interagindo com as etapas de alinhamento ao modelo de gestão para pactuar
resultados como contratos, programas e parcerias.

TEMA 1 – ANÁLISE SWOT

Para analisar o objetivo com base nos dados disponíveis e nos cenários
no contexto dos ambientes identificados, é proposta uma avaliação baseada na
lógica de potencializar cada um dos quatro elementos da ferramenta de
diagnóstico denominada SWOT (acrônimo de strenghts, weaknesses,

2
oportunities e threats) aportuguesada para Matriz FOFA (forças, oportunidades,
fraquezas e ameaças). Essa análise dos ambientes pode ser estruturada
conforme a sequência de aplicação do conhecimento de:
CENÁRIOS + STAKEHOLDERS >> ANÁLISE SWOT

Como a matriz a seguir demonstrada, podemos atribuir às quatro células


o fator positivo para a primeira coluna (forças e oportunidades), o negativo para
a segunda coluna (fraquezas e ameaças), o fator interno à primeira linha (forças
e fraquezas), e o externo à segunda linha (oportunidades e ameaças).

Figura 1 – Matriz FOFA

^ FAVORÁVEL

< >
INTERNO EXTERNO

v DESFAVORÁVEL

Podemos conceituar os quadrantes da seguinte maneira:


As forças (fator interno e positivo) estão relacionadas com o potencial e
vantagens comparado com a média ou referência de organizações semelhantes,
do mesmo nível ou network, por stakeholders ou institucionalmente e quais
recursos e aptidões mais fortalecidas que dispõe a empregar para o objetivo
proposto. São, por exemplo, pontos em que a administração se destaca. Avaliar,
por exemplo, a competitividade própria, o engajamento e aceitação da
população, as atividades de melhor evidência, a equipe de gestão e demais
recursos humanos, naturais, físicos e tecnológicos vantajosos à disposição do
órgão.
As fraquezas (fator interno e negativo) são o oposto da anterior,
representadas pela indefinição ou incapacidade atribuídas às qualidades
necessárias para um resultado eficiente, como a falta de aptidão, organização,
capacitação, que possa interferir prejudicialmente o atingimento de metas. São
pontos a melhorar e que impedem a administração de operar no máximo de sua
capacidade. Devemos avaliar qualitativamente a gestão, os recursos disponíveis

3
quanto à adequabilidade e os processos na estrutura organizacional para saber
se geram bons e bem definidos resultados, se os bens e serviços satisfazem a
população e têm o atingimento esperado, entre outros.
As oportunidades (fator externo e positivo) podem ser consideradas como
todo fator de forças externas que proporcionem melhores condições de evoluir
de forma efetiva e com a maior amplitude, influenciando positivamente na
organização. Os fatores podem ser diversos, tais como política, economia,
mercado, tecnologia, sobre os quais geralmente não há controle, mesmo assim
se deve buscar o máximo proveito quando venha ocorrer.
As ameaças (fator externo e negativo) são aspectos gerais que retardam
ou comprometem o resultado proposto pela missão da instituição. Assim como
as oportunidades, podem ser influências de política, economia, mercado,
tecnologia ou de quaisquer áreas que influa negativamente. Sendo o âmbito
público toda uma população, qualquer setor que apresente aspectos prejudiciais
pode impactar desde a imagem de um governo até a autoestima pessoal
expressa em insatisfação, as quais podem atingir os resultados de uma
administração.
Ao abastecer de fatores concernentes aos quadrantes em questão, é
importante que sejam claros, diretos e apresentados da forma menos complexa
possível, considerando pontos comparativos e relativos com situações e
posições análogas. Sendo uma análise subjetiva, é dinâmica para ser realizada
com setores e áreas específicas ou que interagem, situando o ambiente corrente
distinto do futuro avaliado. Após a etapa da coleta e caracterização dos dados,
a análise pode ser efetuada com a utilização de ferramentas de gestão de
prioridades, da Matriz GUT já abordada, ou mesmo o cruzamento matricial da
matriz, por exemplo, tentando converter uma ameaça em oportunidade; ou
buscar compreender como uma força alavancaria uma oportunidade, assim
como todas as outras combinações possíveis, sejam verticais, horizontais ou
diagonais.
Com essas análises, permite-se melhor gestão para tomada de decisões,
com e elaboração do plano de ação para definição das metas e objetivos. Ou
seja, pode-se estabelecer uma agenda estratégica.

4
TEMA 2 – CANVAS E DESIGN THINKING

Várias ferramentas oferecem procedimentos com critérios opcionais que


podem ser avaliados em grupos, a serem escolhidas conforme a disponibilidade
de recursos e de tempo; número de pessoas envolvidas, tipo de reunião, se
restrita e interna em oficina, ou em audiência pública etc. São úteis num enfoque
participativo para registrar anseios, problemas, ponderações, informações, na
escolha ou mesmo ampliação de alternativas para o plano.
Abordaremos como exemplo as ferramentas Canvas e design thinking,
mas há outras com diferentes técnicas de visualização e de moderação, como a
Metaplan, usada para grupos pequenos registrarem sobre biombos fichas
cambiáveis com diferentes tamanhos e cores, visualizando e estruturando as
ideias.

2.1 Canvas

Uma ferramenta para realizar o planejamento de ações, denominada


Modelo de Negócios Canvas (BMC – Business Model Canvas ) foi incorporada
ao gerenciamento de projetos e planos por ser prática e versátil ao permitir
enxergar em apenas uma folha aspectos fundamentais, inicialmente de um
modelo de negócios. Foi desenvolvido seu uso e aplicabilidade para diversos
setores privados até o serviço público, onde tem por finalidade representar e
organizar as ideias e alinhá-las ao planejamento estratégico, como modelo de
atendimento das necessidades dos usuários e como ferramenta de
gerenciamento e modelagem. Atualmente compactada e convertida em
instrumento de planejamento na gestão pública, pode ter a configuração que se
segue, como exemplo, constituindo o Canvas num painel dividido em nove
blocos (exemplo corporativo):

5
Quadro 1 – Canvas

Basicamente, deve-se atender a quatro quesitos, a saber: para quem? O


quê? Como? Quanto?, que se distribuem nesses nove blocos, e sendo ideal
essas perguntas terem como modelo (adaptado pelo autor) da seguinte
sequência para se definirem e desenvolverem, em cada bloco:

1. Parcerias-chave – outras esferas públicas, fomentadores, 3º setor,


universidades, empresários;
2. Relacionamentos estratégicos – visando boa governança, como se manter
conectado com outros poderes, controladores, colaboradores,
stakeholders;
3. Recursos-chave – descrição dos recursos necessários para o
investimento funcionar, como finanças, humanos, TI, equipamentos,
veículos, consultores e outros;
4. Canal de capacidades – interatividade com a população, atuação
multidisciplinar, conhecimento analítico, visão sistêmica e estratégica;
5. Atividades-chave – políticas públicas, gestão de processos de
funcionamento, elaboração de planos e atividades da instituição;
6. Fluxo de produtos – leis e marcos regulatórios, zoneamento econômico
ecológico, plano de distribuição de renda, infraestrutura;
6
7. Segmentos de clientes – sociedade, municípios, corporações, definidas
as formas de comunicação com a população;
8. Impactos com retorno – aumento do PIB, IDH e renda per capta, geração
de emprego, fortalecimento de cadeias produtivas, desenvolvimento
sustentável;
9. Propostas de valor – atos justos da instituição alinhados à Missão e bem-
estar da população.

A atividade de preenchimento do quadro estimula a reflexão sobre onde


a instituição está na questão estudada e aonde se quer chegar, contribuindo com
ideias para alinhar a equipe ao objetivo. Também permite analisar se há apoio
intrínseco para os demais requisitos, tais como se a proposta de valor atende
aos segmentos de clientes, se os relacionamentos estratégicos facilitam os
processos burocráticos, se os impactos de infraestruturas incrementarem
cadeias produtivas darão retorno na arrecadação de impostos, se as atividades-
chave estão aproveitando a totalidade de recursos chave disponíveis, e
fechando com as demais relações estratégicas.
É fundamental que haja essa integração entre todos os blocos,
observando na elaboração do plano os elementos-chave em relação à sua
integralidade. Com essa modelagem, essa ferramenta facilita o planejamento
dentro de diversos segmentos a serem desenvolvidos no serviço público.

2.2 Design thinking

Método cuja denominação origina da língua inglesa com o significado de


pensamento do desenho, nesse caso incutida sua forma de criação, surgido
após a década de 60, quando a teoria do design era aplicada na engenharia.
Assim, relaciona-se ao processo criativo para soluções inovadoras e métodos
utilizados por designers e projetistas, como o pensamento lateral e o
brainstorming.
Na gestão pública, considera-se o desenvolvimento de estratégias
inovadoras com foco nos usuários ou população de abrangência, para solução
de problemas, demandas de rotina institucional ou novos serviços. O diferencial
é o foco no desenvolvimento da criatividade, no estímulo para novas ideias e
inovações, mudanças experimentais ou incrementais, em empatia com o
ambiente a serem aplicadas. Tem por base a capacidade pessoal, porém de

7
forma interativa e colaborativa com a equipe de desenvolvimento geralmente
multissetorial, o que se adapta bem à gestão pública pelos diversos segmentos
se compõe. Pressupõe o conhecimento e domínio dos processos e métodos
relacionados ao ambiente de aplicação, para não perder o foco, mas
considerando inclusive perspectivas não habituais, ambíguas, incomuns como
alternativas. Nesses casos, o aspecto inicial pode ser reconsiderado e
redefinido, ou até detectado que o problema reside em outro âmbito. É benéfica
a aplicação da visão de benchmarking e da engenharia reversa.
Na aplicação do design thinking, as etapas, não necessariamente
sequenciais, se dividem em quatro características:

• Na imersão, temos uma fase preliminar que investiga com empatia a


demanda sob diversos ângulos e aspectos, buscando explorar e
identificar insumos, usando as percepções; num segundo momento, a
fase de profundidade, propor um projeto, atitude ou informações e
reflexões geradas para as soluções a serem idealizadas;
• Na análise e síntese, os resultados e dados da fase anterior são
organizados em forma de ideias definidas e esclarecidas como de
padrões aplicáveis à solução proposta, e para tal trabalho cabem diversos
instrumentos e ferramentas (diagramas, mapas, matrizes, diretrizes,
gráficos, diagramas, organogramas, flipchart etc.)
• Na ideação a geração de ideias é estimulada, cabendo técnicas de
brainstorming e participação ampliada de stakeholders, com a definição
do perfil da população a ser atingida pelas soluções inovadoras, visando
maior abrangência de resultados para discussão irrestrita;
• Na prototipagem é feita a validação do repertório obtido, formalizando as
ideias viabilizadas como inovação, considerando as análises e sínteses
anteriores perante as soluções onde se apliquem.

Ao ajustar as inovações e ideias às ações, não necessariamente devem


ser interrompidas aplicação das etapas anteriores, que podem ser resgatadas
para enriquecer o atingimento das metas. Assim, esse processo, não sendo
linear, pode prosseguir aplicando testes, comparações com outros resultados,
internos ou externos, combinações entre eles, resgatar ideias descartadas,
desde que não se desvie o foco, até se atingir a solução ideal.

TEMA 3 – QUADRO LÓGICO E MODELO LÓGICO


8
Duas importantes ferramentas para interpretar de forma lógica a interação
dos elementos de planejamento e sua avaliação, seja visualmente, seja pela
síntese de informações, são o quadro lógico (ou marco lógico, logical framework)
e o modelo lógico. O segundo é uma variação do primeiro, porém enquanto este
foca mais a avaliação da estrutura, a matriz do modelo lógico se volta mais às
metas e objetivos, como podemos ver a seguir:

3.1 Quadro lógico

Trata-se de uma ferramenta para organizar a estrutura do planejamento e


prover resumidamente suas informações essenciais de forma clara. Criado para
solucionar projetos com excesso de objetivos e documental e com complexidade
dos efeitos previstos, veio a facilitar sua elaboração, execução e avaliação. Pode
ser elaborado de forma participativa, em grupos e oficinas, mas permite ser
montado com base nas informações necessárias, caso sejam suficientes para o
preenchimento dos requisitos com exatidão, resultando em uma estrutura
sistemática de clara avaliação de efeitos, impactos e identificação de problemas,
mas que carece de uma discussão lógica e crítica dos elementos abordados, por
exemplo, quanto ao atingimento dos resultados preconizados.
Evidencia, assim, os principais indicadores, premissas e fatores
estratégicos de forma geral em um quadro único, diminuindo fatores de riscos e
desvios do objetivo. Apresenta-se como é uma matriz que resume as estruturas
onde são detalhados na coluna das estratégias quatro elementos: objetivo
superior ou impacto; objetivo do projeto ou efeitos; resultados ou produtos; e as
atividades correlatas. Os outros módulos registram os correspondentes
indicadores comprováveis; as fontes adotadas para verificação; e os
pressupostos como fatores que possam ou não ocorrer.

Quadro 2 – Matriz básica de quadro lógico

Indicadores Fontes de
Descrição Sumária objetivos e comprovação Pressupostos
comprováveis e verificação
Objetivo superior Impacto documental suposição

Objetivo do projeto Efetividade documental suposição

Resultados Desempenho documental suposição

9
Atividades/Ações Recursos/Insumos suposição

Além de permitir o acompanhamento do plano ou projeto, determina


também quais fatores estariam fora da governabilidade dos gestores, ao alertar
possíveis riscos e falhas relacionadas ao objetivo. Cabe então uma
responsabilidade pelos gestores mais focada nas atividades, produtos e
serviços. É fundamental uma análise ampla dos contextos, cenários e
especificidades detectadas como mais importantes em cada plano ou projeto.

3.2 Modelo lógico

Considerado uma variação do quadro lógico do qual se distingue por ter


um foco maior na articulação e lógica das ideias, hipóteses, expectativas e
consistência interna, do que na estrutura sistemática da estratégia, o modelo
lógico é composto pela explanação dos objetivos, stakeholders e dos problemas
que são identificados sob a forma de árvores com suas causas e efeitos; pela
elaboração da estrutura do plano de alcance dos resultados definindo tanto as
ações que resolvam pontos críticos identificados quanto produtos e resultados;
e pela identificação de fatores positivos ou negativos em relação ao que foi
planejado onde se possa reexaminar a estrutura lógica se é adequada quanto
aos elementos principais para seu desenvolvimento ou comprometimento. A
análise lógica baseia-se na relação matricial das causas e consequências,
considerando aos fatores principais o que se aplicar então vem a resultar; e os
impactos dos recursos empregues, sob as ações possíveis. Os riscos são
avaliados sob a forma de uma análise de vulnerabilidade, identificando fatores
internos e externos e recomendando prever ações mitigadoras quando
relevantes, podendo também proceder-se à análise de stakeholders, indicadores
e resultados.

TEMA 4 – PES e ZOOP

Na aplicação de métodos como o PES e o ZOPP, o quadro lógico e o


modelo lógico visto anteriormente, observam-se algumas técnicas e
procedimentos semelhantes, inclusive em alguns outros métodos. Isso se deve
ao fato de alguns fatores servirem de base comum para avaliação de situações
e contextualizações da área pública, necessárias para o planejamento
estratégico, como conhecer os stakeholders, os entraves e riscos detectados no
10
diagnóstico, projetar os cenários e outras análises. No entanto, verificamos
diferenças fundamentais quando buscamos o que melhor se adapta aos
resultados pretendidos, assim a importância de conhecer alguns de seus
detalhes que os caracterizam.

4.1 PES

O planejamento estratégico situacional (PES) é uma alternativa para


métodos de planejamento convencionais, quando se trata da gestão de sistemas
com maior complexidade, como geralmente são as organizações que se
relacionam com diferentes segmentos, influências e incertezas. Assim é com a
administração pública e seus desafios, para a qual essa metodologia foi criada
na década de 70 pelo economista chileno Carlos Matus.
Tem como diferencial o pressuposto de que planos de ação são
adaptáveis e flexíveis, podendo ser reformulações, dependendo de como se
comportam as variações sujeitas a diversas influências. Mais do que isso, os
ajustes e adaptações para as estratégias são não só recomendados como
louváveis e valorizados, sejam inovações ou improvisos, desde que se justifique
o resultado comparado com o plano original, considerando basicamente
influências das variáveis controláveis e outras não controláveis:
Cada instituição tem como variáveis controláveis aquelas que podem ter
controle direto e que geralmente já são consideradas no planejamento tradicional
para que se atinjam os objetivos propostos que possam ser alcançados, a
exemplo de processos, programas, impostos, serviços. Já aquelas que fogem ao
controle da instituição são denominadas variáveis não controláveis, com três
subclassificações: as invariantes, que, apesar de não deter o controle, pode-se
estimar prever um comportamento (ex.: valor do dólar, tendência meteorológica
para o dia seguinte etc.); as variantes, aquelas que, além de não serem
controladas, não é possível prever sua tendência (ex.: resultado das eleições na
próxima mudança de mandato; local que uma multinacional pretende se instalar
etc.); e as variáveis denominadas de surpresas, que, apesar de incomuns,
podem causar problemas e até tornarem impeditivo um plano (ex.: impactos
naturais, acidentes ambientais etc.)
A aplicação do PES pressupõe o acompanhamento dos resultados de
cada ação planejada, a fim de que se avalie a conveniência ou não de
adequações, considerando quatro determinados momentos do plano:
11
• Explicativo: quando as demandas a abordar são identificadas, descritas,
justificadas e categorizadas conforme a importância e priorização, com
análise e contextualização;
• Normativo: quando se define e descreve como seria o cenário ideal caso
se considere as condições previstas e favoráveis;
• Estratégico: os impactos negativos e desvios são considerados no
decorrer do plano, inclusive em relação a cada meta, escassez de
insumos, descumprimento de cronograma, falta de governança e demais
riscos de inviabilizar o resultado;
• Tático-operacional: constitui a implementação e controle das mudanças a
se empreender, estabelecendo novas ações, custos, prazos, e demais
ajustes definidos e organizados, de modo que, além de justificar, também
se esclareçam com dados necessários para os registros e prestação de
contas aos órgãos de controle.

Apesar de se mostrar ideal para se ajustar às diferentes situações e à


realidade na dinâmica do ambiente em que o plano será implementado, nem
sempre as mudanças e ajustes são possíveis na administração pública, seja por
impeditivos legais, seja por processos burocráticos inviabilizarem o atendimento
ao prazo disponível, por exemplo.

4.2 ZOOP

Outro método que é bastante abrangente e que pode ser aplicado na


administração pública, inclusive interagindo com as demais técnicas de gestão
e controle dos planos, é o denominado ZOPP, acrônimo de Ziel-Orientierte
Projekt Planung (termo alemão para planejamento e avaliação de projetos por
objetivos). Pode ser considerada uma metodologia para tornar viável a
participação popular em planos de desenvolvimento e seus projetos de
diferentes segmentos, atendendo assim a alguns requisitos constitucionais e
anseios da sociedade civil, por nele constarem análises de participação, de
problemas de objetivos, possibilitando avaliações de mais complexidade e
abrangência, o que lhe confere uma consistência lógica relevante.
O método ZOPP faz uma abordagem sob três perspectivas: do quadro
lógico, de uma análise situacional e do planejamento com enfoque em
stakeholders, cuja integração proporciona flexibilidade para se ajustar a

12
diferentes aplicações. O fator participativo possibilita grande trânsito de dados,
ideias, informações durante a implementação de um plano, facilitando tanto a
aceitação e ajuste dos resultados aos beneficiados quanto a gestão na condução
das ações planejadas. Para tanto, os trabalhos incluem oficinas, reuniões,
audiências, em fases integradas e com aplicação de diversas técnicas, como
dinâmica com matriz Swot e instrumental Metaplan. Com este, o método aplica
dinâmicas de visualização em grupo (debate e tomadas de decisões apoiados
com aposição de contribuições visuais em flip charts ou lousas) e técnicas de
moderação, em que um facilitador estimula o trabalho em grupo e faz a
intermediação entre as ideias e resultados, com procedimentos e técnicas de
moderação e estruturação para o resultado pretendido. Nessa etapa, são
abordados problemas e incertezas para um diagnóstico ser construído, com
perguntas e discussões específicas avançando para fases mais adiantadas na
construção do plano estratégico.
Podemos estruturar o método ZOPP observando 12 passos, de acordo
com Toni (2019), aqui reagrupados de forma livre conforme as fases: no
diagnóstico, temos inicialmente quatro análises de situação:

1. Análise de envolvimento;
2. Análise de problemas;
3. Análise de objetivos; e
4. Análise de alternativas.

Em seguida, elaboram-se estudos aplicativos para uma matriz e quadro


lógico para a concepção do plano:

5. Design para o planejamento (justificativas, objetivos, resultados); e


6. Análise de envolvimento (revisão e síntese do ambiente);

Na sequência, ações, estudos e mobilizações são estruturadas:

7. Atividades mobilizadoras;
8. Levantamento de pressupostos;
9. Formação de Indicadores comprováveis;
10. Descrição das fontes de comprovação;
11. Avaliação de riscos;

Concluindo,

12. Definição dos custos e insumos.

13
O resultado desse método se estabelece valorizado com o modo
consensual e clara de sua obtenção e o fator participativo das decisões, de forma
que se cria um sentimento de pertencimento pelos stakeholders, assumindo sua
parte de responsabilidade e compromisso com o atingimento do objetivo.

TEMA 5 – BSC, PMBOK e PMD

Como já estudado anteriormente, o método BSC também é um método


que dá apoio na execução da estratégia organizacional, facilitando as tomadas
de decisões.
Para finalizar, reiterando que depois das etapas de conhecimento das
necessidades, de alinhamento estratégico e da seleção criteriosa das atividades,
chegamos à etapa de implantação, tendo sido gerados além de processos
(anteriormente definidos, repetitivos, alguns gerenciados por sistemas de TI),
criados também projetos (diferentemente, não repetitivos, complexos e sujeitos
a mudanças, são administrados por pessoas) que pedem metodologias
semelhantes para sua gestão e caberá oportunamente uma disciplina específica
para os extensos fundamentos.
Assim, abordaremos apenas bases do PMBOK e PMD, e dentre outras
etapas que abrangem, aquela que se refere ao planejamento, pois a
programação estratégica está alinhada com a visão e representa seu
desdobramento, onde a efetividade dos projetos podem mensurar
significativamente os elementos programáticos dessa estratégia.

5.1 BSC

BSC se origina da expressão balanced scorecard, significando


indicadores balanceados de desempenho, ferramenta com o objetivo inicial de
melhorar a performance empresarial e desempenho, mas, além do viés
financeiro, ampliando o campo do planejamento estratégico. Foi então ajustado
à gestão pública e se aplica à gestão de resultados, definidos sob quatro
aspectos: processos internos, aprendizado, finanças públicas e sociedade.
É aplicado buscando respostas dentro da contextualização e do cenário
futuro para cada uma dessas áreas, considerando atingir excelência nos
processos internos relacionados aos objetivos; capacitar a equipe para inovar e

14
atingir metas; organizar as finanças visando eficiência; e definir demandas
conforme expectativas da sociedade e stakeholders.
É adequado ao plano operacional, mas com as ações monitoradas para
serem ajustadas para a cada meta, dependendo da performance. Para tanto, o
aprendizado é estimulado com organização, inovação e disponibilidade das
informações de qualidade e efetivas. Os ajustes visam à eficácia do objetivo pela
gestão da comunicação entre os stakeholders, com retroalimentação integrada
ao plano estratégico. Isto sempre buscando e a satisfação da demanda dos
cidadãos, como as outras metodologias aqui apresentadas, mas com alguns
diferenciais: foca projetos de inovação, porém com controle permanente para
intervenções assim que necessárias; monitoramento de desempenho
referenciado por indicadores balanceados; e mapa estratégico que representa
graficamente esta tipologia de aplicação dos projetos. Neste, apresenta caixas
de texto com níveis sequenciais de ações nas áreas de finanças, sociedade,
processos e capacitação, interdependentes. Se necessário, são acrescidas
outras, específicas para cada entidade. Constam ali as estratégias das ações
buscando atingir cada meta, indicadas com setas quando favorecidas ou
complementadas entre si, para demonstrar a relação entre as diferentes caixas
e níveis. Podem constar informações que caracterizem a entidade e seus
objetivos, como no exemplo a seguir, de um mapa estratégico na área da saúde.
Por clientes entendam-se os usuários e os prestadores dos serviços oferecidos:

Quadro 3 – Indicadores balanceados de desempenho

Fonte: Santa Casa de Valinhos, S.d.

15
No exemplo, podemos apreciar as relações de causa e efeito
estabelecidas entre os conteúdos das caixas de texto. É uma ferramenta que
possibilita melhor entendimento e controle ao verificar a disposição visual da
estrutura estratégica dos objetivos e ações e sua relação e alinhamento com o
foco em questão. Dessa forma e com análises periódicas, avalia-se a evolução
ou possíveis desvios aos resultados pretendidos e grau de efetividade face aos
indicadores.

5.2 PMBOK

Trata-se do manual editado pelo Project Management Institute (PMI)


denominado PMBOX Guide (Project Management Body of Knowledge), ou seja,
um Guia do conjunto de conhecimento em gerenciamento de projetos, que é uma
metodologia base para orientar a ação gerencial aplicada a projetos e, como
área de conhecimento intrínseca, cabe ao planejamento em si. Na prática,
viabiliza a aplicação do CHA (conhecimentos, habilidades e atitudes), a fim de
gerar os resultados esperados com governança e gerenciamento, e como ação
administrativa envolvendo também a direção e o controle. Nesse contexto, faz
parte da atividade de planejamento estratégico tanto nas organizações
empresariais quanto nas organizações governamentais.
Considerando que, diferentemente de uma possível abrangência contínua
do planejamento, a cada projeto cabe um início e fim, o PMI institui cinco fases
para um ciclo de vida no desenvolvimento de um projeto, sendo uma fase de
planejamento e as outras, iniciação, execução, controle e encerramento, que
podem, se couber, serem aplicadas à estratégia.
A fase de planejamento é o processo de detalhamento, visando o alcance
de uma situação desejada e o estabelecimento das características em forma de
escopo, bem como a promoção da eficiência e eficácia. Nela, são elaborados
dois planejamentos, sendo um preliminar e outro, detalhado. No primeiro
planejamento, devem constar os custos, prazos, recursos e como obtê-los, e os
comprometimentos necessários. No detalhado, são inseridas informações de
como os recursos serão utilizados, os requisitos do projeto, seu controle e a
seleção da equipe responsável. Nessa fase do planejamento, devem estar
integrados todos os dez elementos da área de conhecimento desse método:
integração, escopo, tempo, custo, qualidade, recursos humanos, comunicações,
risco, aquisições e stakeholders. Dentre os fatores fundamentais para sua
16
aplicação na área pública, destacam-se a integração do gerenciamento, as
características e peculiaridades, assim como o monitoramento e coordenação
das áreas de conhecimentos, visto que abrangem diferentes setores públicos.

5.3 PMD

Semelhante ao PMBOK, o objetivo do guia da editora PM4NGOs


denominado PMD é aplicar o uso de instrumentos aplicáveis à gestão,
aprimorando a capacidade de gerenciamento de projetos, mais focado nos
profissionais do setor de desenvolvimento, que o tornam alinhado com a maioria
das políticas públicas. De acordo com o PMD-Pro Guide 2017, seus recursos
procuram ser contextualizados equilibrados, abrangentes e flexíveis visando
melhorar a eficiência e a eficácia de projetos e planos de desenvolvimento. Para
sua fase de planejamento, propõe que a equipe desenvolva um plano de
implementação abrangente e detalhado, fornecendo um modelo amplo que é
revisitado durante sua execução e atualizado quando se detecta necessidade de
refletir sobre possíveis mudanças dos contextos iniciais. Entre outras
ferramentas comuns às metodologias já apresentadas, usa a interpretação da
matriz de estrutura lógica que identifica e comunica os relacionamentos lógicos
do plano, acompanhando uma coerência vertical que conecta os níveis das
diretrizes para o desenvolvimento, com os indicadores em cada nível horizontal
da estrutura lógica e do seu plano de implementação.
Tem por base cinco princípios de gerenciamento:

• Equilíbrio (gestão de modo equilibrado, aplicando um rigor igual em todas


as etapas);
• Abrangência (as instruções de gerenciamento devem ser aplicadas de
modo consistente e sistêmico durante sua implementação);
• Integração (todos os aspectos do gerenciamento devem estar alinhados
e coordenados como meio de garantir que todos os elementos de
definição, monitoramento e implementação ocorram uniformemente);
• Reiteração (revisitar e repetir os processos de gerenciamento durante sua
implementação para confirmar que suas pretensões e resultados
permaneçam relevantes, aperfeiçoando e ajustando; e
• Participação (incluir grande variedade de interessados desde a
identificação, planejamento, implementação e monitoramento para

17
garantir transparência, aprimorar a qualidade, aumentar a capacidade
humana e fortalecer a adesão em todos os níveis), sendo este último
princípio bastante alinhado com a coisa pública, tendo sido adotado para
planos regionais que priorizam a participação da sociedade civil com
audiências, oficinas e reuniões para gestões participativas.

NA PRÁTICA

Utilizando a ferramenta SWOT, vemos a seguir um exemplo de análise do


cenário verificado em uma estrutura de atendimento público de saúde, em uma
região formada por municípios atendido por um consórcio que presta serviço
médico básico, e que se propõe a melhorar:

Figura 2 – Exemplo de análise de cenário

Evidenciam-se com essa ferramenta os impactos internos, controláveis, e


externos, como riscos a serem geridos, mas deve-se buscar o cruzamento das
informações para transformar um aspecto negativo em positivo.

FINALIZANDO

Independentemente do método ou ferramenta adotada para o


planejamento estratégico, sua elaboração implica debater problemas e temas
típicos do setor público, como: análise de cenários e visão de futuro, grau de
governança e nível de governabilidade, comportamento dos stakeholders,
efeitos combinados de ações, impacto e conveniência dos planos. Mas sempre
cientes de que, na sua composição e implementação, haverá gestão de conflitos
buscando o consenso, inclusive dentro de segmentos amplos e complexos tão

18
diversos e divergentes na esfera pública, em que não é possível empregar
quaisquer dessas ações sem considerar as atividades de mediação e
coordenação em diferentes níveis.

REFERÊNCIAS

JORDÃO, S. Minha coleção de frases. Sônia Jordão, S.d. Disponível em:


<http://www.soniajordao.com.br/detalhes.php?id=67>. Acesso em: 30 jan. 2020.

SANTA CASA DE VALINHOS. Disponível em:


<http://santacasadevalinhos.com.br/>. Acesso em: 30 jan. 2020.

TONI, J. de O planejamento estratégico governamental: reflexões


metodológicas e implicações na gestão pública. Curitiba: InterSaberes, 2016.

19
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
PARA A GESTÃO PÚBLICA
AULA 6

Prof. Milton de Almeida


CONVERSA INICIAL

A aplicação dos conhecimentos em estudo nesta disciplina tem por


objetivo o uso do planejamento estratégico para o desenvolvimento de uma
região, município ou espaço com características específicas, conciliando uma
ocupação ou conservação com o uso sustentável, de acordo com as vocações
e necessidades dos usuários ou das comunidades locais. Nesse caso, são
consideradas as potencialidades e possibilidades de exploração econômicas,
gerando produção, empregos e renda, além das alternativas para a mobilidade
e das indicações para implantação de infraestrutura, considerando questões
ambientais, saúde, educação e cultura, ou demandas específicas. Nesta aula,
abordaremos a prática de fases desse planejamento para um desenvolvimento
regional, como alinhamento estratégico a Planos de Governo, Indicadores,
elaboração de cenários e visão de futuro, análise de contexto, monitoramento e
participação da sociedade, e alguns fatores específicos, como financiamentos,
inclusive internacionais, e parceria pública-privada (PPP) relacionada à
desestatização corrente.

TEMA 1 – O PLANEJAMENTO NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Visualizar um plano construído em etapas facilita sua elaboração e


compreensão, ou mesmo seu alinhamento a um Termo de Referência que possa
precedê-lo. Por Termo de Referência, entende-se o documento que, após a
definição da demanda, caracteriza os pormenores necessários para que um
projeto atinja seu objetivo, similar ao Projeto Básico preconizado pela Lei n.
8.666/1993, posteriormente definido no Dec. n. 3.555/2000 como um instrumento
com elementos capazes de propiciar avaliação de custo, métodos, estratégia,
critérios e prazo, de forma clara, concisa e objetiva; praticamente um pré-
contrato. Importa assim determinar seu cronograma, ou seja, o tempo necessário
para a elaboração do plano, além do necessário para atividades que podem
acontecer posteriormente e/ou durante o desenvolvimento: reuniões técnicas;
oficinas participativas e audiências públicas com todos os representantes da
sociedade civil organizada e dos poderes públicos federais, estaduais e
municipais. Isso evidencia a necessidade de um trabalho baseado no diálogo e
na participação do cidadão, seguindo o interesse dos municípios e do segmento
social e econômico. Em função da capacitação e do treinamento para

2
desenvolver o planejamento estratégico e aplicá-lo para redigir, conforme
esperado, o Plano de Desenvolvimento, e de acordo com o tempo previsto, o
gestor e sua equipe terão a competitividade proporcional para obter sucesso nas
ações empreendidas. Assim, a correta utilização de ferramentas metodológicas
e instrumentos é imprescindível; realiza-se uma ampla pesquisa e diagnóstico
da região, fundamentada nos eixos Socioterritorial, Institucional, Ambiental,
Econômico e de Infraestrutura, os quais, unidos, apresentam todo um contexto
sustentável, que proporcione a possibilidade de construir cenários e uma visão
de futuro como resultado da aplicação do plano. Deve contemplar um Plano de
Ação com propostas, programas e projetos para serem executados em períodos
determinados, a curto, médio e longo prazo, resultando em um Plano de
Desenvolvimento que possa sair do papel, sendo consultado quando necessário,
com apoio às ações de todas as áreas de atuação dos municípios e das
instituições envolvidas, cuja aplicação conduza aos resultados previstos de
forma efetiva e sustentável.
No decorrer do estudo, deve-se considerar a identificação das prioridades
de acordo com as demandas, as cadeias produtivas, e em quais segmentos há
potencial para crescimento e dinamização da economia, respeitando sempre o
aproveitamento e a preservação de valores e patrimônios naturais, cênicos e
histórico-culturais existentes, com propostas claras e bem estruturadas, com
ênfase no aspecto social, a depender de indicadores como o IDH (Índice de
Desenvolvimento Humano) e da necessidade de se criar novas oportunidades
de emprego e renda, suprindo possível demanda da população em relação à
oferta de serviços e equipamentos sociais, saneamento, acessibilidade,
comunicação e infraestrutura urbana. Entre outros aspectos, não só por atenção
a exigências do terceiro setor e, mais frequentemente, do Ministério Público,
deve-se prever e zelar pela implantação de proteção ao meio ambiente, à
biodiversidade, à regularização fundiária e às populações em risco. A instituição
da gestão regional, monitoramento suprainstitucional, independentemente da
continuidade política partidária, é de suma importância, atuando com a
sociedade civil, a academia, as ONGs e o Ministério Público. Assim, como
veremos na sequência, não pode haver dúvidas quanto a contextos, cenários e
visão do futuro, devendo-se respeitar o Plano de Governo assumido e a
viabilidade perante os recursos disponíveis.

3
Com o Plano de Ação, elaboramos uma relação mais específica para cada
ação proposta, conforme os citados eixos estratégicos e os possíveis
indicadores, como abordaremos a seguir, generalizadamente:

• Socioterritorial: Condição de vida da população e satisfação de suas


necessidades, da qualidade de vida e justiça social (trabalho, renda,
saúde, educação, habitação, lazer etc.);
• Ambiental: Uso dos recursos naturais e degradação do meio ambiente
(terra, água, saneamento, biodiversidade);
• Infraestrutural: Estruturas de acesso e circulação de pessoas, logística,
recursos energéticos, telecomunicações e saneamento;
• Econômico: Desempenho econômico e financeiro e respectivos impactos
nos recursos existentes (processos produtivos, consumo);
• Institucional: Capacidade de efetivação das mudanças requeridas para o
desenvolvimento da região, envolvendo quadros institucionais e a
capacidade institucional formalizada.

Observa-se que tais questões são de difícil medição. A visão estratégica


de futuro impressa a um plano de desenvolvimento regional exige dos municípios
envolvidos maior solidariedade na construção de mecanismos de cooperação
com o governo do estado. O plano deve estruturar as diretrizes necessárias ao
estabelecimento de uma rede de cidades mais equilibrada, cuja gestão, com
base na cooperação, pode evitar a duplicação de esforços e maximizar o alcance
de recursos naturais, humanos e financeiros empreendidos em prol do
desenvolvimento sustentável da região, ampliando ainda o atendimento à
população, reduzindo as desigualdades socioespaciais e econômicas, e
valorizando possíveis diversidades em termos sociais, culturais, ecológicos e
específicos, que possam se destacar no contexto do ambiente em questão,
sempre pensando no futuro comum desejado.
Também devemos considerar, nos Planos Regionais, as Funções
Públicas de Interesse Comum (FPIC). Entende-se por função pública de
interesse comum a “política pública ou ação nela inserida cuja realização por
parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em
Municípios limítrofes”, conforme a Lei Federal n. 13.089, art. 2º, II (Brasil, 2015).
Já no caso de municípios que se caracterizam como Região Metropolitana (RM),
a Lei Complementar n. 111, de 11 de agosto de 2005, define as atividades que

4
constituem as funções públicas de interesse comum, delimitando seus campos
de atuação e os critérios de parceria, com destaque ainda para a promoção do
desenvolvimento econômico e social da RM, com a partilha equilibrada de seus
benefícios e a definição de políticas compensatórias dos efeitos da sua
polarização, como objetivos das FPICs, cabendo aos agentes envolvidos no
exercício dessas funções a adoção permanente das medidas legais
administrativas necessárias. Nesse caso, ainda temos o Estatuto da Metrópole,
que fornece orientações quanto à execução das funções públicas de interesse
comum – seja por meio de governança interfederativa (Lei n. 13.683/2018), de
consórcios intermunicipais (Lei Federal n. 11.107/2005), ou parcerias público-
privadas (como veremos na sequência), de acordo com a Lei Federal n. 13.089,
art. 9º, X.
Como FPICs, há ações, no plano, que podem servir genericamente para
outros planos que não o RM, a seguir exemplificadas:

• Planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;


• Saneamento básico, notadamente abastecimento de água, rede de
esgoto e serviço de limpeza pública;
• Uso do solo metropolitano;
• Transportes e sistema viário;
• Aproveitamento de recursos hídricos e controle de poluição ambiental;
• Outros aprovados no Plano de Desenvolvimento Regional Integrado
(PRDI), quando houver.

Ainda no caso de Regiões Metropolitanas, a partir da homologação do


Estatuto da Cidade (Lei federal n. 10.257/2001), com a obrigatoriedade de os
municípios desenvolverem Planos Diretores Municipais, buscou-se identificar
serviços comuns a mais de uma municipalidade. Com esse intuito, devem ser
analisados relatórios que deram origem às leis vigentes dos planos diretores
municipais e em seus relatos de diagnóstico, identificando serviços comuns, tais
como:

• Conectividade viária, com ações de obras viárias e duplicações de


rodovias;
• Planos de Ação e Investimentos;
• Mitigação de impactos ambientais em rios compartilhados, muitas vezes
ocasionados pela ausência de tratamento de resíduos urbanos;

5
• Consórcios Intermunicipais de Saúde;
• Hospitais.

Sob a mesma lógica de análise e busca por informações quanto às


funções de interesse comum, devem ser analisados relatórios referentes aos
Planos de Mobilidade, obrigatórios para esses municípios a partir da Lei federal
n. 12.587/2012, da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

TEMA 2 – PLANOS DE GOVERNO E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

Já durante a campanha, os candidatos apresentam planos de governo


com diretrizes do que pensam implementar caso eleitos. Apesar de muitas vezes
constarem generalidades e banalidades, há determinações importantes, e
legalmente torna-se um documento oficial com ações que podem ser conferidas
e cobradas futuramente.
Assim, é praticamente necessário que todo candidato a chefe do
Executivo elabore um plano estratégico básico, ou pelo menos seus elementos
prioritários, pois a Lei n. 9.504/97 exige que ele seja entregue à Justiça Eleitoral,
como documento obrigatório para possibilitar o registro da candidatura. A
Constituição atribui ao presidente da República a tarefa de remeter o plano de
governo no início de cada sessão legislativa (art. 84, XI). Apesar de não
estabelecer penas para os chefes de executivo eleitos que não cumpram um
plano de governo – que pode inclusive ter ajustes durante a campanha
(geralmente, conforme sua repercussão) –, posteriormente as propostas ficam
disponíveis no site do Tribunal Superior Eleitoral. Ou seja, se não cobrado, trata-
se de mera exigência burocrática. Para o gestor público de planejamento, no
entanto, o plano é a base para o estabelecimento e o ajuste de sua estratégia,
alinhada aos resultados de gestão, sob o foco da missão institucional.
Além da cobrança pelos eleitores, e de ser usado na campanha para
marketing (a favor ou pelos adversários), sob o aspecto prático, ao se elaborar
o plano de governo, é preciso entender de quem é a competência federativa,
considerando a interdependência entre município, estado e federação. É preciso
pensar também nos requisitos legais, para evitar fazer promessas de
competência de outro nível federativo (ou com requisitos vinculados); na
disponibilidade de viabilizar recursos e investimentos; e no prazo tangível para
implementar as ações.

6
Outros fatores aparecem como importantes instrumentos para à
consolidação de planejamentos estratégicos: contextualização e diagnósticos
reais e concisos do ambiente a intervir, pensando em cenários com visão do
futuro. Desde o Plano de Governo, já está em movimento o processo de gestão:
o conhecimento do ambiente atual e futuro, contextualizado, é primordial, sendo
necessária contextualização da região em estudo, com levantamento e análise
de dados primários e secundários, mapas georreferenciados, diagnóstico da
realidade, utilização da matriz Fofa (Fortalezas, Oportunidades, Fraquezas e
Ameaças) e benchmarking de boas práticas, nacionais ou internacionais, com a
elaboração de diagnóstico integrado de todos elementos que abrange. Aplicando
as informações e os dados em propostas inovadoras, soluções e projeções,
viabiliza-se uma legítima construção de cenários e uma visão de futuro,
relacionada a um plano de governo ou a uma fase inicial de construção de
prognóstico para o futuro, estabelecendo uma ligação entre o diagnóstico
anterior e a elaboração dos Planos e Propostas. Com os cenários, é possível
contemplar visões do mundo a partir das quais podemos tomar decisões que
ajudam todos a compreender os impactos das ações do presente no futuro
desejado. Também é possível detectar e evitar problemas antes que eles
aconteçam. Os Planos e Propostas buscam demonstrar a viabilidade para os
cenários de futuros hipotéticos, que servirão de subsídio aos debates públicos,
que ocorrem, por exemplo, durante oficinas de construção de cenários e visão
de futuro.
Os cenários são considerados como horizontes de futuro de curto, médio
e longo prazo. Propõem a construção de uma visão futura com desenvolvimento
sustentável, por meio de estratégias de complementariedade entre as
dimensões social, econômica, ambiental e institucional da região,
compartilhadas por todos. Esse planejamento, a partir de cenários, tem o
propósito de auxiliar os atores a mudar sua visão de realidade, com a intenção
de combinar a visão da realidade atual com a realidade futura, buscando, a partir
dessa síntese, fomentar um conjunto de ações robustas no presente, que
tenham impactos positivos no futuro. Entre os desafios dessa fase, é comum a
dificuldade na consolidação das políticas regionais, em equilíbrio com
movimentos exógenos e endógenos, com uma consciência de mútua valorização
das iniciativas locais e das políticas nacionais, mas em caráter coletivo, como

7
política regional e integradora, além da identificação dos interesses públicos
daqueles segmentados.
Para elaborar os cenários, devemos avaliar a região em estudo,
questionando quais são as variáveis do ambiente externo que mais podem
impactar o desempenho da administração pública, quais são as possibilidades
de comportamento dessas variáveis em um período de médio e longo prazo, e o
que a organização fará para, se não for possível eliminar, ao menos minimizar o
impacto negativo, aproveitando as oportunidades para tanto. Nisso, importa
considerar a sua influência em políticas públicas, legislação, tecnologia,
inovação, meio ambiente, educação, educação sociocultural e demais áreas,
inclusive integradamente.

TEMA 3 – INDICADORES E MONITORAMENTO

Tanto para o convencimento das propostas quanto para a avaliação dos


resultados, as justificativas são essenciais para o planejamento estratégico. Sem
indicadores, faltam dados quantitativos e de conformidade capazes de prover
sentido. Para serem identificados e checados, eles devem ser considerados
junto com monitoramento, fiscalização e controle, que se completam entre si, e
com a finalização dos projetos e programas, para a consolidação e uso
recorrente, não sem a devida atualização.
Assim, é necessário definir o melhor conjunto de indicadores, adequados
a desempenho, com suas interações. Além disso, eles devem ser mensurados
recorrentemente. Geralmente, temos muitos indicadores, sendo necessário
estabelecer esse conjunto alinhado ao objetivo do plano, de modo que sejam
calculados com precisão, coerência e clareza. Portanto, devem ser
retroalimentado com informações que informalmente denominamos 3V:
verídicas (fontes comprovadas e atualizadas), volumosas (quantidade
significativa e considerável, com unidade métrica) e variadas (podem ser
cruzadas em diferentes avaliações ou especificamente, caso a caso).
Indicadores podem ser conceituados como indicações mensuráveis que
possibilitam informações e dados para os objetos em questão, sejam físicos ou
atributos, como desempenho, que possamos usar para controle, comunicação e
ajustes, visando melhoria e justificativas. Qualitativos ou quantitativos, é
necessário que sejam válidos; para tanto, cabe mensurar o que necessita ser
medido, mesmo sendo uma percepção ou comportamento, desde que seja
8
relevante e claro. Os indicadores também devem ser confiáveis, precisos,
segundo normas (quando couber), oferecendo uniformidade comparativa, com a
mensuração consistente da mesma relação, e todas as vezes da mesma forma.
O excesso de dados desnecessários ou com níveis difíceis de comunicação
pode, contrariamente, prejudicar o desempenho. Por isso, é importante avaliar
previamente o que medir, se é importante e viável, e qual o padrão de qualidade
aceitável da medida, investigando objetos e fenômenos. Mais do que isso,
busca-se desenvolver possível aprendizado específico para o plano, que sirva
para calibrar estratégias e orientar decisões, a funcionalidade e a finalidade,
verificando o alcance de objetivos e resultados. Para melhorar a eficiência dos
indicadores, buscar-se o uso adequado de recursos para adoção, gerindo com
controle e responsabilidade, além de se praticar a transparência nas políticas em
curso durante o monitoramento. Os indicadores podem ser identificados sob o
ponto de vista, por exemplo, de:

• Beneficiários;
• Sociedade e comunidade indiferenciada;
• Processos Internos;
• Aprendizado, capacitação e crescimento sustentável.

Pelo fato de serem imprescindíveis, convém trabalhar os indicadores com


um conjunto que possa ser combinado para avaliações não previstas, se
necessário, ou para quesitos não previsíveis – porém, logicamente sempre
vinculados ao objetivo do Plano e à Missão da instituição. Com o uso de
indicadores, podemos, por exemplo, buscar um resultado fiscal sustentável e
previsível, implementando planejamento integrado com uma política fiscal que
busca fomentar o desenvolvimento econômico. Nesse caso, o foco pode estar
em dados como o resultado fiscal, a sua sustentabilidade e previsibilidade, a sua
integração com o planejamento da política fiscal de curto, médio e longo prazos;
considera-se também a taxa de crescimento do PIB real, nominal e per capita, e
demais resultados financeiros (primário, nominal, político etc.), marcos, taxas e
índices relativos. Nesse caso, isto permitiria a integração do planejamento da
política fiscal e a possível reprogramação fiscal de metas e iniciativas.
Assim, os indicadores proporcionam efetividade, influindo nas dimensões
de resultados, nos impactos gerados por produtos, serviços, processos,
programas e projetos, elevando o grau de satisfação ou ainda o valor agregado.

9
Já para a fiscalização e controle de projeto, deve ser desenvolvido um
plano de monitoramento e avaliação que apresente metas e indicadores
específicos para quantificar as expectativas de resultado e impacto das ações
dos Programas e Projetos propostos. Por monitoramento, entendemos uma
modalidade de fiscalização, como útil instrumento de fiscalização utilizado para
verificar o cumprimento das deliberações do plano e dos resultados esperados.
Durante todo o período de implementação do plano, os processos de
monitoramento, fiscalização e controle devem ser gerenciados como uma ação
constante, concomitantemente ao ciclo de vida de projetos e programas. Esse
processo visa garantir o acompanhamento do desempenho do progresso do
plano, com a identificação de desvios do que foi planejado em relação ao que
vai sendo realizado, além de ajustes, correções e mudanças necessárias. Por
conta disso, trata-se de um processo adjunto à gestão da implementação, como
atividade típica e clássica da administração, sempre exercido em função da
busca de mais qualidade e efetividade. O gestor público gerente deve estar
permanentemente atento a qualquer mudança no ambiente, para atuar de forma
proativa, procurando evitar ou amenizar os problemas, visando alcançar os
objetivos definidos com melhores resultados.
O processo de controle e monitoramento é considerado uma boa prática
de gerenciamento, recomendada para garantir a integração e a interação entre
as fases do plano, até o seu encerramento, em todas as etapas
simultaneamente. Assim, trata-se de um instrumento de segurança, de gestão
de risco e, dependendo da metodologia, de oportunidade de inovações, que se
inicia com a execução do plano, prevendo elementos e técnicas para
fiscalização, monitoramento e controle, com medições associadas aos
indicadores. Só finaliza com o enceramento, que, adequadamente registrado,
ainda provê dados e informações retroalimentadoras para se aplicar de forma
evolutiva em planos futuros.

TEMA 4 – FINANCIAMENTOS E VIABILIZAÇÃO DE RECURSOS

Para cumprir o Plano de Governo, ou simplesmente para realizar


investimentos relevantes e necessários para o desenvolvimento e a manutenção
dos programas públicos, nem sempre há a disponibilidade de recursos. Seja para
investimentos nas ações planejadas, demandas ou necessidades prementes, há
que se resolver a possível escassez de caixa, a indisponibilidade momentânea
10
ou a captação não alinhada ao prazo necessário às efetivações. Desse modo, o
agente público muitas vezes é obrigado a buscar, para a instituição onde atua,
linhas de financiamentos em entidades nacionais ou internacionais, financeiras
e agências de desenvolvimento, para viabilizar planos estratégicos na
elaboração, implementação e execução de programas, processos e projetos
públicos. Trata-se de recursos extraorçamentários, que não têm origem na
arrecadação própria, nem são provenientes de transferências e convênios
interfederativos. Efetivar operações de crédito interno e externo com grandes
instituições financeiras para custear as ações é prática corrente, podendo ser de
curto prazo até operação de no máximo um ano, ou médio e longo prazo, se
acima desse período, de acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional.
No setor de orçamento, as instituições com atividades de gestão e
planejamento, ou com essas atribuições, devem manter tratativas estratégicas
com as instituições financeiras e as agências de desenvolvimento, para apoiar,
economicamente, projetos, programas de governo e investimentos novos ou
emergentes. Assim, intermedia-se por exemplo com o Banco do Brasil ou a
Caixa Econômica Federal (autoridades de apoio, social, foco habitacional e
saneamento básico); o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES, entre outros regionais); Agências de Fomento (geralmente na unidade
de federação); e fontes externas, como o BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento) e o Banco Mundial (entidades Bird – Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento, AID – Associação Internacional de
Desenvolvimento etc.). Inclusive, o poder de voto no Banco Mundial em 2010 foi
revisto para atender melhor as demandas de países em desenvolvimento, de
modo que o Brasil obteve ganhos significativos. Alguns contratos de colaboração
financeira, inclusive, não são reembolsáveis – geralmente, os de cunho social,
como projetos com geração de trabalho e renda, ou sociais, além dos de
repactuação de dívidas.
A Lei Complementar n. 101/2000 – Lei de Responsabilidade, já abordada
nesta disciplina, define a operação de crédito como o compromisso financeiro
assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,
aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes
da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil, e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. O

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reconhecimento, a assunção e a confissão de dívidas podem ser considerados
operação de crédito.
O agente público conta, para orientação de como fazer a preparação e
conseguir a autorização e contratação para operações de crédito (além de
plataformas on-line), com o Manual para Instrução de Pleitos da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), para a análise de contratação por estados, Distrito
Federal e municípios, inclusive autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes; a análise de concessão e verificação de limites e condições cabe
ao Ministério da Fazenda. Para mais informações sobre as etapas do processo
de contratação de operações de crédito externo, há o Manual de Financiamentos
Externos para o Setor Público do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. O cadastramento e o acompanhamento das solicitações são possíveis
em uma mesma plataforma WEB, e a avaliação do processo é elaborada pela
Comissão de Financiamentos Externos (Cofiex) que também acompanha
possíveis ajustes para os contratos.
As esferas do poder se sujeitam às normas da Lei de Responsabilidade
Fiscal para a contratação de operações de crédito interno e externo, Se o crédito
é externo, sujeitam-se também à autorização do Senado Federal, conforme a
Constituição Federal de 1988; posteriormente, quando da aprovação, ainda
passa por critérios da STN e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. Entre
outras análises, documentais e de garantias, verifica-se o cumprimento dos
limites de gastos com pessoal, tributos não inadimplentes (inclusive de
empréstimos e financiamentos devidos à União), prestação de contas de
recursos recebidos, limites constitucionais relativos à educação e à saúde
cumpridos etc. O processo acontece antes da assinatura do contrato, havendo
ainda outras formalidades, semelhantes aos trâmites para operações internas,
dispensando-se algumas autorizações e atendendo-se às normas do Conselho
Monetário Nacional.

TEMA 5 – INSTITUIÇÕES PÚBLICAS E PPP

Podemos adotar um conceito amplo de Parceria Público-Privada (PPP):


trata-se do instrumento de cooperação entre o setor público e privado,
objetivando a prestação de serviço público, precedido ou não de obra, com base
no controle constante da qualidade e na partilha eficiente de riscos e da

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economicidade de recursos públicos. O esquema gráfico a seguir demonstra
sistematicamente essa estrutura.

Figura 1 – PPP

Como podemos observar, há basicamente duas modalidades de Parceria


Público-Privada (PPP):

• Concessão administrativa: É quando a Administração Pública é usuária


direta ou indireta do serviço público concedido. Por exemplo: centrais de
atendimento, escolas, centros de ressocialização, hospitais etc.
• Concessão patrocinada: É quando parte da remuneração do serviço
entregue à população é paga pelo Estado, na forma de contraprestação.
O usuário contribui com o restante dos custos do investimento, por
intermédio de uma tarifa decorrente do uso de equipamento público. Por
exemplo: rodovias, ferrovias etc.

Alguns marcos legais determinam os preceitos jurídicos para


constituições, aplicações e demais elementos a considerar: a Lei Federal das
concessões, de n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e a Lei Federal das
Parcerias Público-Privada, de n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Vejamos os requisitos Legais Básicos das PPPs:

• Prazo do contrato: Limite do contrato de não menos que 5 anos e não


superior a 35 anos;
• Valor do contrato: Valor contratual mínimo de R$10 milhões;
• Restrição: Não permite contratação com o objetivo único de fornecimento
de mão de obra, fornecimento e instalação de equipamentos ou mera
execução de obra pública;

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• Limite fiscal: Limite de 5% da Receita Corrente Líquida para despesas
anuais com contraprestação. (Lei n. 12.766 de 27 de dezembro de 2012,
art. 28).

Alguns dos Benefícios da PPP: transferências de riscos; controle de


prazos e custos; controle mensal de qualidade e eficiência; incorporação de
processos inovadores; reversão completa dos bens adquiridos.
Processo de Monitoramento e Avaliação de uma PPP:

• Execução: A empresa executará os serviços para os quais foi contratada;


se precedida de obra o Estado aguardará a disponibilização dos serviços;
• Mensuração: Durante a operação, um avaliador independente colherá
mensalmente os indicadores de qualidade e de eficiência dos serviços,
previstos em contrato;
• Avaliação: Os indicadores de qualidade e eficiência são entregues ao
Estado, que avalia sua performance em conjunto com a CPPP;
• Pagamento: O Estado pagará proporcionalmente em função da qualidade
dos serviços prestados, motivando o parceiro a buscar sempre a plena
qualidade e eficiência do serviço.

NA PRÁTICA

Um plano para desenvolvimento regional sustentável deve ter o devido


apoio financeiro e legal. Por isso, deve sempre estar previsto e/ou alinhado às
Leis Orçamentarias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de
Orçamento Anual). Assim, apresentamos também as possibilidades de
aprovações posteriores, com a consideração de importantes assuntos,
abordados como fontes de financiamento e de parcerias pública-privadas.
Depois de redigido, torna-se um documento que considera as
potencialidades e os desafios de municípios que compõem a região a um
ambiente específico, geralmente com interações geográficas, culturais,
econômicas, ou outras, inclusive considerando problemas graves, como baixo
IDH ou outros índices sociais. Deve desenvolver ações e diretrizes necessárias
para atrair novos investimentos, com crescimento sustentável, de forma
distribuída e equânime. Há extenso trabalho multisetorial, com especialistas de
diversas áreas na elaboração do plano, desenvolvido em reuniões técnicas,
oficinas participativas e audiências públicas (que reúnem às vezes centenas de

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pessoas, representantes da sociedade civil organizada e dos poderes públicos
federais, estaduais e municipais). Assim, é necessária intermediação
profissional, não só técnica, como carismática, por ser um trabalho que se funda
no diálogo, na voz e na participação do cidadão, seguindo o interesse dos
municípios e do segmento social e econômico em questão. Deve haver
constante pesquisa, com diagnóstico do ambiente, fundamentada nos eixos de
estudos priorizados, como Socioterritorial, Meio Ambiente, Infraestrutura,
Economia e Institucional, culminando na construção de cenários e na visão de
um futuro, segundo os prazos estipulados e estimados. A partir daí, é elaborado
o Plano de Ação, contendo propostas, programas e projetos a serem executados
quando oportuno, em suas várias áreas, conforme a prioridade e/ou política
pública.

FINALIZANDO

O caminho da sustentabilidade, que deve ser percorrido pelo agente


público, terá rumo certo apenas com a participação dos cidadãos que
representam a comunidade contribuinte, com respeito às carências, com ética,
moral e critérios legais. Assim sendo, um plano estratégico, quando regional, ou
a depender da amplitude do município ou ambiente que engloba (por exemplo,
um grande polo turístico ou de Arranjo Produtivo Local), deve envolver os mais
diversos segmentos da sociedade, contando com participantes indicados em
consultas públicas, reuniões e audiências abertas à população. A gestão
democrática estabelecida durante o processo da construção de um plano deve
nortear a transparência, a publicidade e a participação da sociedade na
discussão, com debates e sugestões durante todo o tempo, como dinâmica para
a elaboração do trabalho.
É preciso abordar temas relevantes, como as dimensões ambientais,
socioeconômicas, de infraestrutura territorial, mobilidade urbana, transporte,
logística, saúde e educação, além de potenciais e oportunidades, fraquezas e
ameaças. As considerações devem ser levantadas por amplas pesquisas de
especificidades do ambiente em questão. Deve-se garantir a construção coletiva
do cenário almejado, com sustentabilidade, em busca de justiça social, com
distribuição de renda ou benefícios, trazendo bem-estar e qualidade de vida para
os cidadãos da presente e futuras gerações.

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REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei n. 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Diário Oficial da União, Poder


Legislativo, Brasília, DF, 13 jan. 2015.

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