UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO

MARIANA ALBUQUERQUE MELO

O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA E A EFICÁCIA DA POLÍTICA DE

ATENÇÃO PRIORITÁRIA AO PRIMEIRO GRAU DE JURISDIÇÃO: ESTUDO DE
CASO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO GRANDE DO NORTE E NO
TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 21ª REGIÃO

NATAL/RN
2020
 MARIANA ALBUQUERQUE MELO

O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA E A EFICÁCIA DA POLÍTICA DE

ATENÇÃO PRIORITÁRIA AO PRIMEIRO GRAU DE JURISDIÇÃO: ESTUDO DE
CASO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO GRANDE DO NORTE E NO
TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 21ª REGIÃO

Monografia apresentada ao curso de graduação

em Direito, da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, como requisito parcial à
obtenção do título de Bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Luciano Athayde

Chaves.

NATAL/RN
2020
 Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Melo, Mariana Albuquerque.
O Conselho Nacional de Justiça e a eficácia da Política de Atenção Prioritária ao
Primeiro Grau de Jurisdição: estudo de caso no Tribunal de Justiça do Rio Grande
do Norte e no Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região / Mariana Albuquerque
Melo. - 2020.
126f.: il.

Monografia (Graduação em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do

Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Direito Processual e
Propedêutica. Natal, 2020.
Orientador: Prof. Dr. Luciano Athayde Chaves.

1. Direito - Monografia. 2. Poder Judiciário - Monografia. 3. Políticas públicas -

Monografia. 4. Governança judicial - Monografia. 5. Democracia - Monografia. I.
Chaves, Luciano Athayde. II. Título.

RN/UF/CCSA CDU 342.56

Elaborado por Shirley de Carvalho Guedes - CRB-15/440

 MARIANA ALBUQUERQUE MELO

O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA E A EFICÁCIA DA POLÍTICA DE

ATENÇÃO PRIORITÁRIA AO PRIMEIRO GRAU DE JURISDIÇÃO: ESTUDO DE
CASO NO TRIBUNAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE E NO
TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 21ª REGIÃO

Monografia apresentada ao curso de graduação

em Direito, da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, como requisito parcial à
obtenção do título de Bacharel em Direito.

Aprovada em: 27 / 11 / 2020

BANCA EXAMINADORA

______________________________________
Prof. Dr. Luciano Athayde Chaves
Orientador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte

______________________________________
Prof. Dr. José Orlando Ribeiro Rosário
Membro interno
Universidade Federal do Rio Grande do Norte

______________________________________
Prof. Dr. Gustavo Raposo Pereira Feitosa
Membro externo
Universidade Federal do Ceará / Universidade de Fortaleza
Aos meus pais e a minha irmã, que nunca
mediram esforços para que eu realizasse meus
sonhos. Ao meu avô Reden (in memoriam),
ferrenho defensor da minha formação jurídica.
A minha cadelinha Jade, por ter sido fiel
companheira.
 AGRADECIMENTOS

A conclusão do curso de Direito na Universidade Federal do Rio Grande do Norte é a

realização de um grande sonho de muito tempo, que levo comigo, e com ele grandes
expectativas. Finalizo a graduação em Direito com igual ou talvez até maior ânimo com que
ingressei nela: o de transformar realidades e o de defender e efetivar os direitos de quem deles
necessita. Referenciando a célebre frase do jurista Hélio Vasconcelos, egresso do curso, “Até
que tudo cesse, nós não cessaremos”, é neste sentido de defesa dos direitos que pretendo
continuar minha jornada pelo mundo jurídico. E neste momento, nada mais justo do que
agradecer àqueles que fazem parte dessa conquista, externando-lhes minha imensurável
gratidão.
Agradeço a Deus, pela sua onipresença e onisciência na minha trajetória acadêmica
no curso de Direito. Por me conceder essa vocação tão nobre que é a jurídica, saúde para
poder abraçá-la, e por nunca me abandonar, sobretudo nos momentos mais difíceis.
A minha mãe Irianne, por seu exemplo incondicionado de amor e humanidade e por
ter me ensinado a ser resiliente, e a Rafaela, de quem tenho tanto orgulho de ser irmã, por me
inspirar tanto. Obrigada por serem minhas maiores referências na vida, e por terem sido
essenciais para a concretização deste tão almejado sonho.
Ao meu pai, Rafael, in memoriam, fonte de honestidade, ética e sabedoria, por me
ensinar os princípios mais valiosos, apesar do pouco tempo de convívio, e a quem presto
meus eternos agradecimentos, por me conduzir incansavelmente para o caminho dos estudos.
A lembrança afaga a saudade.
A minha família e aos amigos, por todo o incentivo para a realização deste sonho,
por cada vitória compartilhada e por serem meu ombro amigo.
Ao Professor Luciano Athayde, quem tenho a honra de chamar de orientador e tutor,
pelo apoio primordial neste trabalho. Sou grata também pela confiança e oportunidade para
acompanhá-lo como monitora das disciplinas Direito Processual do Trabalho por dois
semestres, e Hermenêutica Jurídica por um semestre, no ano corrente, e por integrar o grupo
de pesquisa Direito e Linguagem, experiências que marcaram de forma ímpar minha
formação acadêmica na UFRN. Obrigada por cada ensinamento, por toda paciência no
processo de ensino e por ser minha principal fonte de inspiração no Direito.
Aos magistrados, juízes, ex-conselheiros do Conselho Nacional de Justiça e
servidores da Justiça que consentiram em participar das entrevistas que integram o presente
Trabalho de Conclusão de Curso, sem os quais este trabalho não seria possível, meus singelos
agradecimentos.
Por último, agradeço a Universidade Federal do Rio Grande do Norte e aos mestres
que integram o corpo docente do curso de Direito, pelas grandes lições. De igual forma, aos
assistidos pelo Núcleo de Prática Jurídica e assistidos pelo Tribunal Regional do Trabalho da
21ª Região, pela oportunidade de prestar-lhes assistência jurídica por meio da Prática Jurídica
da UFRN, por toda a confiança depositada nos atendimentos enquanto acadêmica, e pela
oportunidade de realizá-los, com o mais alto grau de satisfação.
A análise do judiciário, como de qualquer instituição, requer uma
perspectiva pluridisciplinar, que não tem sido feita.
(Eugenio Raúl Zaffaroni, 1995, p.22)

Deparamo-nos então com um paradoxo. O grau de confiança do

brasileiro no judiciário era extremamente baixo, mas a necessidade de
justiça era ainda palpável.
(Joaquim Falcão, 2015, p.190)
 RESUMO

O Judiciário é uma instituição complexa, que presta um importante serviço público, e por isso
possui muitos desafios, ao mesmo tempo em que apresenta várias contradições e paradoxos. O
presente trabalho tem como objetivo examinar as características e a eficácia da Política
Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição do CNJ, estabelecida por
meio das Resoluções nºs 194 e 195, de 2014, e pela Resolução n° 219, de 2016, com o escopo
de equalizar a distribuição participativa de orçamento e de pessoal dos tribunais entre o
Primeiro e o Segundo Graus. O cenário de alta taxa de congestionamento do Primeiro Grau de
jurisdição dos tribunais, juntamente com o constante aumento de processos novos de forma
concentrada nessa instância causam sobrecarga aos atores judiciais do Primeiro Grau,
diagnóstico que exige realocação de recursos humanos e orçamentários, e justifica o enfoque
escolhido. A pesquisa investiga algumas variáveis envolvidas com a problemática,
classificando-se como descritiva, bem como exploratória, ao ter se convertido em um esforço
exploratório que merece aprofundamento em outros estudos. Além da pesquisa bibliográfica e
documental, utiliza instrumentos de base empírica, mediante realização de entrevistas com
diversos atores envolvidos nos processos organizacionais de aplicação da referida política
pública, adotando-se como recorte o estudo de caso do Tribunal de Justiça do Rio Grande do
Norte e do Tribunal Regional do Trabalho da 21a. Região. A partir dos dados e informações
coletadas, constatou-se uma baixa participação na implementação da política de Atenção
Prioritária ao Primeiro Grau nos dois tribunais, diante da insuficiente atuação dos Comitês
Gestores Regionais vinculados a eles e de escassas deliberações e propostas administrativas e
orçamentárias para a gestão estratégica dos tribunais.

Palavras-chave: Poder Judiciário. Governança judicial. Políticas públicas. Eficácia.

Democracia.
 ABSTRACT

The Judiciary is a complex institution that provides an important public service, and therefore
has many challenges, at the same time that it presents several contradictions and paradoxes.
The present work aims to examine the characteristics and effectiveness of the National Policy
of Priority Attention to the First Degree of Jurisdiction of the CNJ, established through
Resolutions nº 194 and 195, of 2014, and by Resolution nº 219, of 2016, with the scope to
equalize the participatory budget and staff distribution of courts between the First and Second
Degrees. The scenario of high congestion rate of the First Degree of jurisdiction of the courts,
together with the constant increase of new cases concentrated in this instance, cause an
overload on First Degree judicial actors, a diagnosis that requires reallocation of human and
budgetary resources, and justifies the chosen approach. The research investigates some
variables involved with the problem, classifying it as descriptive, as well as exploratory, as it
has become an exploratory effort that deserves further study. In addition to bibliographic and
documentary research, it uses empirically based instruments, by conducting interviews with
various actors involved in the organizational processes of applying that public policy,
adopting the case study of the Court of Justice of Rio Grande do Norte and of the Regional
Labor Court of the 21st. Region. Based on the data and information collected, there was a low
participation in the implementation of the policy of Priority Attention to the First Degree in
both courts, given the insufficient performance of the Regional Management Committees
linked to them and scarce deliberations and administrative and budget proposals for strategic
management of the courts.

Keywords: Judiciary. Judicial governance. Public policy. Efficiency. Democracy.

 LISTA DE INFOGRÁFICOS

Infográfico 1 – Provimento dos cargos de magistrados na estrutura judiciária do

TJRN........................................................................................................ 70
Infográfico 2 – Distribuição orçamentária de Recursos Humanos no
TJRN........................................................................................................ 75
Infográfico 3 – Comparação da distribuição orçamentária de pessoal em 2018 e 2019
no TJRN................................................................................................... 76
Infográfico 4 – Série histórica da Taxa de Congestionamento e casos novos e
pendentes no TJRN.................................................................................. 79
Infográfico 5 – Provimento dos cargos de magistrados na estrutura judiciária do
TRT21...................................................................................................... 80
Infográfico 6 – Distribuição orçamentária de Recursos Humanos no TRT21................ 86
Infográfico 7 – Série histórica da Taxa de Congestionamento e casos novos e
pendentes no TRT21................................................................................ 89
Infográfico 8 – Comparativo entre carga de trabalho e índice de produtividade entre os
graus de jurisdição do TJRN e do TRT21................................................ 90
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Descrição geral da indicação dos entrevistados....................................... 56

 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Tabela comparativa em função da quantidade de reuniões e da

quantidade de membros do comitê por
tribunal........................................................................................................ 59
 LISTA DE SIGLAS

ADC Ação Declaratória de Constitucionalidade

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
AMARN Associação dos Magistrados do Rio Grande do Norte
AMATRA21 Associação dos Magistrados do Trabalho da 21ª Região
AMB Associação dos Magistrados Brasileiros
CF Constituição Federal
CJF Conselho da Justiça Federal
CNJ Conselho Nacional de Justiça
CSJT Conselho Superior da Justiça do Trabalho
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
EC Emenda Constitucional
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
RJN Relatório de Justiça em Números
STF Supremo Tribunal Federal
TRF Tribunal Regional Federal
TRT21 Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região
TJRN Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.................................................................................................. 15
2 PODER JUDICIÁRIO: CRISE, REFORMA, EFICIÊNCIA, GOVERNO
E GOVERNANÇA JUDICIAL......................................................................... 19
2.1 A crise do Poder Judiciário............................................................................... 19
2.2 As reformas administrativas e a reforma do
Judiciário............................................................................................................ 23
2.3 O princípio da eficiência aplicado ao
Judiciário............................................................................................................ 27
2.4 O governo e a governança judicial no Brasil................................................... 29
3 O PAPEL DO CNJ ENQUANTO FORMULADOR DE POLÍTICAS
PÚBLICAS.......................................................................................................... 37
3.1 O Direito e a importância das políticas públicas............................................. 37
3.2 A fixação do poder regulamentar do CNJ com a ADC nº 12......................... 41
3.3 A Reforma do Judiciário e o surgimento do Conselho Nacional de Justiça. 43
3.4 A instituição das Resoluções nºs 194, 195 e 219, do CNJ, e o cenário de
litigiosidade......................................................................................................... 51
4 A EFICÁCIA DA POLÍTICA DE ATENÇÃO PRIORITÁRIA AO
PRIMEIRO GRAU (RESOLUÇÕES NºS 194, 195 E 219, DO
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA)...................................................... 56
4.1 Estudo de caso do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte................... 69
4.2 Estudo de caso do Tribunal Regional do Trabalho da 21a Região................ 80
5 CONCLUSÃO.................................................................................................... 92
REFERÊNCIAS................................................................................................. 96
ANEXO A – ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA Nº 1
(MEMBROS DO COMITÊ GESTOR REGIONAL)..................................... 100
ANEXO B – ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA Nº 2
(EX-CONSELHEIROS DO CONSELHO NACIONAL DE
JUSTIÇA)........................................................................................................... 101
ANEXO C – RESOLUÇÃO Nº 194, DE 26 DE MAIO DE 2014................... 102
ANEXO D – RESOLUÇÃO Nº 195, DE 3 DE JUNHO DE 2014.................. 107
ANEXO E – RESOLUÇÃO Nº 219, DE 26 DE ABRIL DE 2016.................. 112
ANEXO F – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E
ESCLARECIDO (TCLE).................................................................................. 124
ANEXO G – TERMO DE AUTORIZAÇÃO PARA GRAVAÇÃO DE
VOZ E REGISTRO DE IMAGENS (FOTOS E/OU VÍDEOS).................... 126
 15

1 INTRODUÇÃO

A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, fixou o princípio da eficiência como

vinculativo à atuação da Administração Pública, no caput do artigo 37, da Constituição
Federal de 1988. Tal princípio se insere no contexto da Reforma Administrativa dos Poderes
Executivo e Legislativo. Posteriormente, a Reforma do Poder Judiciário é estabelecida,
mediante a Emenda Constitucional nº 45, de 2004, instituindo-se uma nova estrutura
organizativa do modelo judicial brasileiro, com a criação do Conselho Nacional de Justiça
(CNJ), enquanto órgão não apenas de controle da magistratura, mas de planejamento de todo
o Judiciário. Além disso, a referida Emenda incluiu o princípio da duração razoável do
processo no rol das garantias fundamentais (art. 5°, LXXVIII, CF), com o propósito de
acentuar o valor constitucional de uma distribuição de justiça que observe um tolerável tempo
para sua consecução.
Conforme dados divulgados pelo Relatório Justiça em Números (CNJ, 2014), dos
92,2 milhões de processos judiciais em 2013, 82,9 milhões se encontravam no Primeiro Grau
de jurisdição dos tribunais brasileiros, equivalente a cerca de 90% da quantidade total. No ano
posterior, em 2014, houve o ingresso no Judiciário de 28,2 milhões de processos, dos quais
um percentual de 60% foi destinado ao Primeiro Grau do Poder Judiciário (CNJ, 2015).
Essa realidade demonstra o contexto de sobrecarga processual do Primeiro Grau de
jurisdição, sendo percebida a ausência de investimentos progressivos para amenizar ou
eliminar as dificuldades estruturais dos órgãos por onde circulam a maior parte das demandas
judiciais, mas que carecem, proporcionalmente, de atenção e investimentos por parte dos
tribunais.
Com base nesse diagnóstico, o CNJ instituiu a política pública judiciária de Atenção
Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição, de caráter nacional, por meio da edição de uma
série de resoluções, desde 2014, visando transformar aquele quadro a partir de diversas
estratégias, como a redefinição de prioridades orçamentárias, a redistribuição de força de
trabalho e a instituição de estruturas de “governança colaborativa”, com o propósito de
aumentar a participação e o envolvimento de mais atores nas atividades de gestão e
planejamento das ações dessa política.
O considerável período de discussão e de aprovação de todos os atos normativos que
integram a referida política pública já antecipava o grande desafio que seria torná-la efetiva,
em um panorama tão complexo como o Judiciário brasileiro, integrado por diversos tribunais,
de culturas organizacionais e práticas administrativas muito variadas. Qual tem sido o grau de
 16

absorção e implantação dessa política no âmbito desses tribunais? Qual, portanto, o grau de
eficácia?
Trata-se de problema relevante para pesquisa, porquanto não basta apenas a
existência formal de regras dispondo sobre políticas públicas da Justiça que visam assegurar
melhor distribuição de recursos (humanos e orçamentários) e, em consequência, maior grau
de efetividade. Mostra-se fundamental analisar e avaliar o nível de cumprimento dessa
política pelos tribunais, até mesmo como forma de avaliar o próprio papel do CNJ como
formulador de estratégias organizacionais mais amplas e transformadoras para o Judiciário.
Diante disso, o presente trabalho tem como objetivo examinar as características e a
eficácia dessa Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, bem como a política da
distribuição participativa do orçamento dos tribunais entre o Primeiro e Segundo Graus,
estabelecidas, respectivamente, nas Resoluções nºs 194 e 195, de 2014, e a política de
distribuição de pessoal (servidores, cargos em comissão e funções de confiança) nos órgãos
judiciais entre os dois graus de jurisdição, estabelecida na Resolução n° 219, de 2016, com
foco no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte e no Tribunal Regional do Trabalho da
21ª Região. A Resolução nº 194 consta no Anexo C deste trabalho (página 102); a Resolução
nº 195 no Anexo D (página 107); e a Resolução nº 219 no Anexo E (página 112).
Tendo em vista a dimensão estrutural do Poder Judiciário (Chaves, 2019; Chaves,
2020), bem como a necessidade de se examinar a percepção subjetiva dos atores judiciais
envolvidos nas discussões locais de implementação da referida política pública, a pesquisa
reclamou um recorte espacial. Por essa razão, a eficácia das políticas públicas do CNJ em
destaque foi analisada no âmbito do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte (TJRN) e do
Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região (TRT21), o que não apenas viabilizou a
proximidade dos instrumentos de pesquisa com as fontes de evidência, como também
permitiu estabelecer variáveis de contraste entre um tribunal estadual e um tribunal integrante
do Judiciário da União, em especial relacionadas às respectivas culturas organizacionais.
A escolha por tais tribunais também se justifica haja vista que os comitês gestores
regionais dessa política pública se reúnem em nível local, que no caso desses dois tribunais é
no próprio estado do Rio Grande do Norte. Comparativamente, na Justiça Federal do Rio
Grande do Norte, o Comitê Gestor Regional se concentra no Tribunal Regional Federal da 5ª
Região, com sede em Recife, no estado de Pernambuco, e caso o foco da pesquisa fosse nele,
dificultaria o contato maior com o tribunal e com os membros do Comitê Gestor Regional,
enquanto o Tribunal Regional Eleitoral tem por característica inerente a inexistência de
quadro próprio de magistrados (artigo 120, CF), e, portanto, também não foi objeto deste
 17

estudo. Além desses aspectos, a opção por dois tribunais regidos por legislações parcialmente
diferentes, um de âmbito estadual e outro de âmbito federal, e, portanto, que apresentam
estruturas institucionais destoantes, aumenta a variedade de elementos a serem analisados e
eventualmente refutados e permite uma maior comparação dos tribunais quanto à política e ao
funcionamento dos comitês gestores regionais, identificando-se os fatores e variáveis em
comum e os divergentes.
De acordo com a classificação adotada por Gil (2002), tomando-se como base os
seus objetivos, a pesquisa foi desenvolvida na modalidade descritiva, ao buscar descrever as
características de um fenômeno e as relações entre as variáveis das hipóteses levantadas
(relacionadas à variável principal “Comitê Gestor Regional atuante”), bem como na
modalidade exploratória, porquanto tenta instituir hipóteses, considerando-se os mais variados
aspectos relacionados ao fato estudado, e na medida em que indica uma agenda de pesquisa a
ser explorada em outros estudos, suscitando novos problemas a serem investigados. No
tocante ao procedimento técnico utilizado, a pesquisa consiste no estudo de caso, no qual
foram utilizados instrumentos de base empírica e documental.
O estudo de caso é conceituado por Yin (2001) como uma investigação empírica de
um fenômeno contemporâneo dentro do contexto existente na vida real, e que explora
situações cujos limites entre o fenômeno e o contexto não estão claramente delimitados.
Adota-se a metodologia de estudo de caso de dois tribunais em especial. Assim, configura
dois estudos de caso, estratégia de pesquisa abrangente, com fundamento em diversas fontes
de evidências, para conferir significância aos seus resultados, diante de diversas variáveis de
interesse (YIN, 2001).
Para tanto, as técnicas escolhidas para a pesquisa foram a realização de entrevistas
semiestruturadas e a coleta e análise de dados em documentos referentes ao tema. Nessas
entrevistas, executadas por videoconferência, na plataforma Google Meet, no período de 03
de julho de 2020 a 10 de agosto de 2020, foram entrevistados quatro ex-conselheiros do CNJ
e diversos membros dos Comitês Gestores Regionais de Priorização do TJRN e do TRT21,
sendo dois magistrados indicados para tal comitê pelas associações de magistrados, um
magistrado presidente do referido comitê, um servidor eleito pelo tribunal, um servidor
indicado pela associação dos servidores e um diretor de governança institucional. Foram
colhidos o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), bem como o Termo de
Conhecimento e Autorização para Gravação de Vídeo, que constam no Anexo F (página 124)
e Anexo G (página 126) do presente trabalho, respectivamente.
 18

A análise documental abrange a coleta de dados das atas das reuniões dos Comitês
Gestores Regionais do TJRN e do TRT da 21ª Região, além dos Relatórios da série Justiça em
Números, divulgados anualmente pelo CNJ, e o estudo do Pedido de Providências
apresentado ao CNJ pelas associações de magistratura, em que o TJRN ocupa a posição de
requerido, e o Procedimento de Controle Administrativo apresentado também pela associação
dos magistrados respectiva, em que o TRT21 figura como requerido.
Na segunda seção deste trabalho, busca-se traçar alguns conceitos e levantamentos
bibliográficos acerca da crise do Judiciário, e da evolução do governo judicial nos órgãos que
integram este poder, abordando-se em especial o Judiciário brasileiro. Na terceira seção,
analisa-se a função de elaboração de políticas públicas pelo CNJ e a evolução de seu papel ao
longo do tempo, desde o seu surgimento em 2004. Na quarta seção, a discussão permeia o
estudo de caso dos dois tribunais anteriormente referidos, no que diz respeito à
implementação e à eficácia da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau. Na última
seção, apresenta-se a conclusão dos resultados da pesquisa, a respeito da problemática
estudada, e são propostas alternativas no sentido de tentar solucionar o problema da baixa
eficácia da Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, sugerindo-se também o
desenvolvimento de outras pesquisas com outras variáveis para aprimoramento da temática.
Por fim, ressalta-se que uma etapa parcial da pesquisa foi apresentada no III
Encontro de Administração da Justiça (EnAJUS), que ocorreu de 24 a 30 de setembro de
2020. Nos anais do evento, foi publicado artigo empírico de minha autoria, em coautoria com
o professor orientador do presente Trabalho de Conclusão de Curso, Prof. Dr. Luciano
Athayde Chaves, intitulado “O Conselho Nacional de Justiça e a Eficácia da sua Política de
Atenção Prioritária do Primeiro Grau de Jurisdição”, na área temática da Governança e
Legitimidade em Sistemas de Justiça.
 19

2 PODER JUDICIÁRIO: CRISE, REFORMA, EFICIÊNCIA, GOVERNO E

GOVERNANÇA JUDICIAL

A partir do cenário de baixa legitimidade e de grande demanda e, por conseguinte,

alta morosidade judicial e diante das discussões a respeito do tema e quanto à instituição de
uma reforma estrutural do Poder Judiciário, pela Emenda Constitucional n° 45, surgem
diversos conceitos e alternativas relacionados à organização estrutural do sistema judicial,
dentre os quais se destacam: a eficiência, o governo judicial e a governança judicial. Tais
concepções passam a ser abordadas de forma recorrente na doutrina, pelos estudiosos em
geral das diversas áreas: Direito, Ciência Política, Sociologia Jurídica e Administração
Pública.
Em que pese a ausência de univocidade sobre a existência propriamente de uma crise
deste Poder, mormente por parte dos atores judiciais e daqueles que integram o próprio
Judiciário, verifica-se que os entraves ainda não foram completamente solucionados, mesmo
após anos da instituição da Reforma do Judiciário. As alternativas que se seguiram para o
enfrentamento da problemática derivam de uma perspectiva de independência judicial
envolvendo também o caráter administrativo do Judiciário, e não se restringe à independência
das decisões prolatadas pelos órgãos judiciais.
Essas propostas estão em consonância com a Constituição de 1988, ao prever a
autonomia na administração e alocação dos próprios recursos pelo Judiciário, em prol do
interesse público, viabilizando a garantia de uma prestação jurisdicional eficiente. Para tanto,
convém reconhecer a multiplicidade de fatores que interfere na prestação do serviço
jurisdicional e que estará diretamente interligada à ideia de eficiência, de governo e de
governança judicial, para o enfrentamento dessas dificuldades pelo Judiciário, conforme será
desenvolvido na presente seção.

2.1 A crise do Poder Judiciário

A Constituição Federal de 1988 assegura, como direito fundamental, o acesso à

Justiça a todos os brasileiros, pelo princípio da inafastabilidade da jurisdição, segundo o qual
qualquer lesão ou ameaça a direito deve ser apreciada no âmbito judicial (inciso XXXV, do
art. 5º, CF). Não obstante, segundo a série histórica do Relatório Justiça em Números, do
Conselho Nacional de Justiça (CNJ, 2020), ainda é alto o grau de litigiosidade no Brasil,
apesar dos esforços traduzidos nas políticas públicas de metas de nivelamento. De outro lado,
 20

trata-se de uma litigiosidade que absorve um volume considerável de recursos públicos e cuja
qualidade reflete uma série de distorções, como a reiterada ocorrência dos mesmos temas e
controvérsias que são levados ao Judiciário (CHAVES, 2020).
A ineficiente prestação dos serviços judiciais e o insuficiente acesso à Justiça pela
sociedade são fatores relacionados ao fenômeno designado como crise do Poder Judiciário
brasileiro (SADEK, 2004; FALCÃO; LENNERTZ; RANGEL, 2009), crise que, de alguma
forma, articulava-se com problemas gerenciais do Estado brasileiro. Na década de 1990, o
governo brasileiro inicia uma série de reformas administrativas, sendo referência desse
processo a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que agregou o princípio da eficiência
administrativa ao caput do art. 37, da Constituição Federal, a ser observado por todos órgãos
públicos, indistintamente, o que englobava, também, a estrutura judiciária.
Para Santos (1986), o confronto entre a igualdade dos cidadãos perante a lei com a
desigualdade da lei perante os cidadãos, causando a desigualdade social, assim como a crise
da Administração da Justiça, cuja eclosão ocorreu na década 1960, na América Latina,
decorrente do aumento de conflitos jurídicos emergentes da expansão dos novos direitos
sociais, constituem aspectos sociais condicionantes à explosão de litigiosidade no Judiciário.
Para ele, a crise do Judiciário advém, por conseguinte, desse aumento da demanda judicial.
Para Falcão (2015), havia uma crescente e polêmica demanda social pela Reforma do
Judiciário, a qual dependia de aprovação da lei que tramitava no Congresso Nacional,
instrumentalizada pela Emenda Constitucional nº 45. Na época, por volta do ano de 2002, às
vésperas das eleições presidenciais, ele ressalta que seria necessário que o debate institucional
(sobre a estrutura do poder Judiciário) fosse antecessor do debate das políticas públicas (sobre
o exercício do poder), uma vez que era patente a ausência de caminhos institucionais de
interlocução efetivos entre os poderes, para a reforma judiciária.
Com isso, evidencia uma confusão conceitual entre a separação política, a
imparcialidade jurisdicional e a incomunicabilidade entre os poderes, e por este motivo, foi
necessário haver um pacto entre os três poderes, o “Pacto de Estado para Reforma da Justiça”,
a fim de que fosse viabilizada uma maior concretude da Reforma do Judiciário, a qual fora
aprovada em 17 de novembro de 2004, anteriormente à assinatura desse primeiro Pacto
(assinado em 15 de dezembro do mesmo ano, 2004) juntamente com a assinatura de 13 (treze)
projetos de lei de modificações de várias legislações pelo então Presidente da República. Tal
acordo enquadra a problemática da questão judiciária como uma questão de Estado, porquanto
envolve a nação como um todo na sua resolução, e não diz respeito ao governo e às sucessões
políticas que assumem os cargos políticos.
 21

À vista disso, Falcão (2015) assevera que a reforma se mostrava necessária para
satisfazer a três principais reclames sociais: ampla acessibilidade do Judiciário,
previsibilidade das decisões judiciais, e decisões em tempo econômica e socialmente
tolerável, além de tentar solucionar a fragmentação interna de sua estrutura, por meio da
maior democratização da gestão judicial.
Por outro lado, havia aqui um paradoxo: apesar do baixo grau de confiança dos
brasileiros no Judiciário, a necessidade de justiça ainda era palpável. Atribui essa
contraditoriedade ao fato de que a demanda pelo Judiciário permanecia aumentando, não
obstante as críticas ao desempenho desse poder. A Constituição de 1988 havia assegurado um
Judiciário independente, com os artigos 96 e 99, CF. Agora, exigia-se um Judiciário eficiente.
O referido jurista ressalta, ademais, que nesse processo, a mídia exercerá um papel de
destaque para a implementação da reforma judiciária.
Ainda nessa perspectiva, Renault (2005) já enfatizava que o tema da Reforma do
Judiciário passa a ser reconhecido e tratado como uma questão de Estado, tendo por
implicação a articulação institucional entre os três poderes do Estado e dos agentes públicos,
no enfrentamento das questões relativas ao sistema judicial. Aduz a necessidade basilar de
ampliação do acesso jurisdicional da população por meio da Reforma do Judiciário,
reconhecendo o exercício pleno da cidadania somente a partir da possibilidade de acesso
efetivo a esse serviço essencial. Entendida em sentido amplo, a reforma, ao instituir um
sistema mais transparente e eficiente, seria imprescindível ao aprimoramento da democracia e
para a própria consolidação do Estado Democrático de Direito. Por conseguinte, acerca dessa
articulação institucional do Judiciário, Renault (2005, p. 129) assinala:

A avaliação que se faz é a de que a formulação de uma política pública para

o Poder Judiciário é, sim, assunto que interessa a todo o País. Interessa, por
exemplo, ao Poder Executivo, ou melhor, a um governo que, eleito
democraticamente pela população, pretenda dedicar-se às questões nacionais
mais relevantes para o aperfeiçoamento da democracia em nosso país.
(grifos nossos)

Renault (2005) destaca, dentre as principais inovações implementadas pela Emenda

Constitucional nº 45, a instituição de uma forma de planejamento e controle do Judiciário, por
meio da criação do Conselho Nacional de Justiça, como condição para que o sistema judicial
refletisse maior transparência e fosse assegurado algum nível de controle do Judiciário pela
 22

sociedade. Defende, ademais, que a importância do CNJ consiste, principalmente, na

atividade de planejar a implementação de políticas judiciais, possibilitando a integração de
programas de gestão administrativa, de informatização, de acesso à Justiça, e de qualificação
dos servidores envolvidos, para todo o território nacional. Tal assunto será melhor abordado
na próxima seção do presente trabalho.
Zaffaroni (1995) assevera que o problema judiciário constitui um problema jurídico,
em que pese não deva ser encarado tão somente por meio do formalismo jurídico, como havia
sido feito por alguns países latino-americanos, mas por meio de uma perspectiva
pluridisciplinar, sobretudo diante da crescente demanda dirigida ao Judiciário e do aumento
das relações jurídicas, com a incorporação de direitos sociais e a crescente discrepância entre
o discurso jurídico e a planificação da economia pelo Estado.
Nesse sentido, reconhece à questão judiciária uma clara dimensão de poder, mesmo
que ela também englobe outros vieses, em decorrência da explosão de conflitualidade
verificada, apontando que no histórico cenário latino-americano, o sistema judicial tem sido
neutralizado em suas atuações pelos próprios poderes políticos, sendo a independência de tais
poderes influenciada pela ingerência política.
Assim, Zaffaroni (1995) compreende o Judiciário como um sistema que interage com
diversos outros sistemas por meio de múltiplas relações, atuando em um mesmo “ambiente”,
este integrado pelo conjunto de elementos sociais, políticos, culturais, e que irão indicar a
maior ou menor democratização da sociedade. Ressalta que o deslocamento do conflito, das
esferas política para a judicial e vice-versa, constitui um risco de deterioração da
independência do Judiciário: diante da escassez de recursos, os operadores das agências
políticas podem manipular a opinião pública e repassar ao Judiciário conflitos de complexa
solução, com a perspectiva de gerar ilusórias expectativas à sociedade.
Situação esta que, diante de uma incapacidade do Judiciário em solucionar os
conflitos, acarreta o seu descrédito perante a sociedade, o que denomina de crise do judiciário.
Além de enfraquecer a democracia, com a grave insegurança jurídica acarretada, diante do
protagonismo assumido pelos parlamentos nas democracias, o que considera como inevitável,
e que deve ser neutralizado pela atuação adequada do Judiciário, com suas atribuições de
cunho político.
Em síntese, a realidade demonstrou a incapacidade estatal para expandir os serviços
de administração da justiça de forma suficiente a promover uma oferta de justiça compatível
com a procura verificada da sociedade, sobretudo pelas classes mais populares, o que teve
uma ampla visibilidade social proporcionada pelos meios de comunicação, e mostrou a
 23

vulnerabilidade política das elites dirigentes. Disso, surge o interesse da sociologia pelo
estudo das dimensões processuais, institucionais e organizacionais do direito (SANTOS,
1986).
Portanto, assim identificada por alguns estudiosos, a crise do Judiciário coloca em
destaque as fragilidades institucionais do Estado e dos órgãos judiciais, sendo reconhecida
como questão relacionada à estrutura do Estado, e não se restringe ao governo político num
determinado momento da história do país.

2.2 As reformas administrativas e a reforma do Judiciário

A Reforma Administrativa da década de 1990 constitui a terceira reforma pela qual

passou a Administração Pública em todo o período republicano brasileiro do século XX. A
primeira grande reforma foi instituída na década de 1930, com o Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP), criado pelo Decreto-Lei n 579, de 1938.
Enquanto a segunda reforma é introduzida com o Decreto-Lei n. 200, de 1967. Ressalta-se,
contudo, que antes mesmo do enfrentamento da denominada crise judiciária, e apesar da sua
correlação com a crise estatal de cunho fiscal que assolava o país na década de 1990, o Estado
irá propor alternativas na Administração Pública dos demais poderes estatais, isto é, do
Executivo e Legislativo.
No contexto da Reforma Administrativa da década de 1990, após a publicação do
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), criado pelo então vigente
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sob o comando do
ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, foram fixadas diretrizes do modelo gerencial para a
atuação da Administração Pública. A partir do plano, a Emenda Constitucional nº 19 é
aprovada com o fim de implementar os ditames compatíveis com essa nova forma de gestão
do Estado para a Administração Pública, inserindo o princípio da eficiência em âmbito
constitucional, a partir da sua integração ao caput do artigo 37.
Para Pereira (1997), a reforma administrativa seria indispensável para a garantia dos
direitos sociais e para a promoção da justiça social. A crise do Estado era uma crise de caráter
fiscal; a reforma administrativa seria na forma de intervenção do Estado na economia e na
sociedade, bem como na forma estatal de administrar. Argumentava-se que, além do mercado,
o Estado também assume função na coordenação econômica, disso decorrendo a sua
importante função perante a crise fiscal que predominava nesse momento e no seu
enfrentamento.
 24

A crise fiscal vai estar relacionada com o fenômeno da globalização, o qual trouxe
duas pressões sobre o Estado: impôs o desafio ao Estado da proteção dos cidadãos, frente aos
demais Estados e para o seu próprio desenvolvimento econômico; e exigia que o Estado se
fortalecesse, para que suas atividades se tornassem mais eficientes e com menor custo, de
modo a permitir a concorrência dos entes econômicos nacionais. Em comparação, no quesito
social, os serviços exclusivos do Estado se mostravam ineficientes, tornando-o incapaz de
atender às demandas dos cidadãos-clientes com qualidade, o que o fez optar por implementar
o modelo de administração pública gerencial (PEREIRA, 1997).
Aponta Nohara (2012) que de início houve a promoção de ajuste econômico pelo
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, na medida em que os seus
projetos eram compatíveis com as diretrizes governamentais, no entanto, em um segundo
momento das reformas administrativas, foi priorizada a política de ajuste fiscal, de maneira
irredutível, mesmo que, nessa fase, fosse primordial a implementação de modificações na
cultura organizacional, no quesito capacitação dos recursos humanos dos entes estatais.
Outrossim, suscita haver uma contradição entre o objetivo do ajuste fiscal adotado pelo
governo e a diretriz gerencial da flexibilização dos procedimentos em prol dos resultados. O
dilema consistia no fato de que o ajuste fiscal implicava o maior controle das organizações
públicas e na prestação de contas e do gasto orçamentário, o que vai de encontro à autonomia
propagada pelo gerencialismo.
Nesse contexto, o modelo da administração pública gerencial, também denominado
de “nova administração pública”, vai estimular a formulação e a gestão de políticas públicas
pelos entes e atores estatais, juntamente com os políticos e a sociedade, mediante a
denominada gestão estratégica, além de orientar que a ação do Estado seja voltada para o
cidadão-usuário ou cidadão-cliente. Com isso, ao menos em tese, esse modelo administrativo
permite a maior legitimidade do Estado e do governo pela sociedade, e garante uma maior
governabilidade, e, por conseguinte, possibilita uma maior governança, esta última
conceituada como a “capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma
organização em implementar suas políticas” (PEREIRA, 1997, p. 45).
Por outro lado, a governabilidade depende da adequação das instituições políticas em
intermediar interesses dentro do Estado e da sociedade civil, e do estabelecimento de
mecanismos de responsabilização dos atores estatais, perante a sociedade. Logo, o
fortalecimento da governança e da governabilidade fortalecem também a democracia,
porquanto permitem ao Estado atuar na intermediação entre os diversos interesses sociais
(PEREIRA, 1997).
 25

Nohara (2012) destaca a adoção gerencial das concepções empresariais de prestação

do serviço privado pelas entidades do Direito Público, em especial da noção de serviço
público voltado ao “cliente”, para quem se destina o serviço, pois no gerencialismo a
eficiência deve ser verificada a partir da satisfação do serviço público ao cliente. Partindo
dessa visão, a eficiência da Administração Pública no modelo gerencial se verificaria a partir
da satisfação do cidadão-cliente usuário do serviço público, em que pese os cidadãos não
serem qualificados tão somente como aqueles que pagam por tais serviços, possuindo outras
relações jurídicas com o ente estatal. Assevera que, no Estado Democrático de Direito, a
titularidade dos bens e dos serviços públicos pertence à coletividade, e, por conseguinte, os
serviços públicos devem se voltar para o bem comum de todos os membros da sociedade, e
não somente para os usuários do serviço. Por tal motivo, carece de fundamentação a
equiparação do conceito de cidadão-usuário ao de cliente.
O “cidadão” difere da perspectiva de “usuário” consumidor do serviço privado, na
medida em que aquele possui diversos deveres e direitos perante o Estado prestador do
serviço, constituindo um sujeito ativo durante todo esse processo, capaz de ser sujeito das
decisões bem como de influenciar os destinos da sociedade a qual integra. Já o usuário é
reconhecido meramente como um “objeto” da vontade dos outros, e fator de lucratividade dos
ramos empresariais e privatistas. Em síntese, o modelo gerencialista situa o cidadão-usuário
na posição de destinatário final das atividades estatais, e encobre-o numa “dimensão de
reificação” ou “objetificação” da cidadania, desvalorizando o status de cidadania (NOHARA,
2012).
Necessário esclarecer que na década de 1990, não houve discussão propriamente da
Reforma do Judiciário, por isso as repercussões da Reforma Administrativa foram maiores
nos demais poderes, em especial no Executivo.
Para Nohara (2012), a indiscutibilidade de uma reforma de cunho administrativo no
âmbito judicial naquele momento se justifica pelas especificidades da atividade-fim do Poder
Judiciário e seus objetivos na prestação jurisdicional, bem como decorre da autonomia do
Judiciário enquanto poder estatal na sua própria gestão, e da existência à época de projetos de
alteração da legislação processual voltados a uma tutela mais adequada ao jurisdicionado.
Explicita, ainda, que a prestação jurisdicional difere em essência da função administrativa,
posto que a primeira se caracteriza pela inércia, definitividade e substitutividade, em regra.
Em comparação, a Administração Pública age de ofício, sendo os processos administrativos
bipartites e sem substitutividade, bem como as suas decisões podem ser analisadas em
definitivo pelo Judiciário (art. 5º, XXXV, CF), em caráter de coisa julgada no âmbito judicial.
 26

Ademais, pontua como fator desse distanciamento do Judiciário da Reforma

Administrativa de 1990 o próprio debate existente acerca das modificações dos códigos
processuais em prol de uma maior efetividade do sistema judicial, no que diz respeito à
manipulação das garantias existentes no processo, com intuito de protelar o desfecho do
processo e, por conseguinte, a fase de execução do processo judicial, o que configura um dos
principais gargalos da inefetividade da prestação jurisdicional.
Sob esse prisma, há setores da sociedade que são beneficiados pela morosidade do
sistema judicial, como por exemplo, os grandes fornecedores que descumprem as regras
jurídicas, sendo-lhes desfavoráveis os mecanismos de maior celeridade das tutelas de
interesses transindividuais. Na própria atuação contenciosa do Executivo, como grande
litigante judicial, o Estado prioriza interesses públicos secundários algumas vezes, a exemplo
da hipótese de execução, e no caso de não reconhecer determinados direitos, o que agrava o
quadro de morosidade judicial. Explicita Nohara (2012) que os interesses corporativos e de
vantagens de honorários orientam alguns integrantes do Estado a assumir uma postura mais
combativa no processo judicial, o que constitui um comportamento mais aceitável no âmbito
dos entes privados, posto que o Estado tem sua existência legitimada na própria coletividade e
proteção dos cidadãos, a ele recaindo maior responsabilidade pelos direitos coletivos; não
obstante, importante frisar que a boa-fé na litigação é dever de todas as partes processuais,
independente de serem integrantes estatais.
Contudo, isso não implica dizer que as tentativas de aproximar o Judiciário de uma
gestão pública gerencial não estivessem na agenda. Datam do início da década de 90 os
primeiros projetos no Congresso Nacional em torno de uma reforma judiciária. A Emenda
Constitucional nº 45, de 2004, representa o desdobramento desse processo, fruto de mais de
uma década de tramitação no Parlamento, além de concretizar a maior reforma da estrutura
organizacional do Judiciário desde a Constituição de 1988. Dentre outros aspectos, a referida
Emenda fixou o princípio da duração razoável do processo no rol das garantias fundamentais,
além de instituir o Conselho Nacional de Justiça, com complexas e desafiadoras atribuições.
A Reforma do Judiciário será marcada por algumas peculiaridades, em comparação
com a Reforma Administrativa de 1990. Na Reforma Judiciária, não se questionava a forma
de atuação estatal na função de prestação jurisdicional, mas, sobretudo, indagava-se acerca da
efetividade da tutela jurisdicional. Outrossim, o cerne da reforma no âmbito jurídico foi o
aspecto temporal: a adoção do modelo gerencial no Judiciário teria por escopo a busca pela
eficiência por meio da celeridade dos órgãos judiciários (NOHARA, 2012).
 27

Nesse sentido, a reforma judiciária buscou responder, ao menos em parte, ao debate

da capacidade gerencial do Judiciário de exercer suas atribuições de prestador de serviços
públicos, de que se reveste sua função de distribuição de justiça. Seu impulso também teve a
ver com o aumento de protagonismo judicial no Brasil nas arenas política e social, mormente
a partir dos anos 1990, cenário que implicou questionamentos quanto à eficiência, à probidade
e ao controle social democrático do Poder Judiciário (CHAVES, 2019).
Para Vieira e Costa (2013), a crise do Judiciário, a criação do CNJ pela Emenda
Constitucional nº 45 e sua fixação no ordenamento jurídico, bem como as novas orientações
de cunho gerencial, não necessariamente implicaram a aplicação dessas regras. O
engajamento dos atores envolvidos constitui condição indispensável para a própria instituição
das alterações e das melhorias. Assim, destaca a figura do juiz enquanto líder, ao assumir o
papel de planejar e proporcionar tais mudanças mediante a sua influência sobre os demais
envolvidos na organização judicial.
Desse modo, apontam o Judiciário como uma instituição pública cuja peculiaridade é
a ampla autonomia concedida ao magistrado na estrutura da organização, e em consequência
desse preceito, a Constituição Federal assegura como garantias especiais a inamovibilidade, a
vitaliciedade e a irredutibilidade de vencimentos, conferindo aos magistrados algumas
peculiaridades. Indicam também haver duas formas de manifestação da liderança dos
magistrados: uma corresponde àquela perante a sociedade, advinda dos conflitos sociais e das
demandas dos direitos dos cidadãos por eles apreciados, com impactos diretos na sociedade,
desde que seja garantida a sua imparcialidade. A segunda seria na própria vara onde atuam,
por intermédio do estímulo à capacidade e desempenho organizacional, motivação da equipe e
disponibilização dos meios necessários para a missão organizacional (VIEIRA; COSTA,
2013). O papel de liderança dos magistrados, portanto, constitui a viabilização de uma forma
de garantir mais eficiência aos serviços de prestação jurisdicional.

2.3 O princípio da eficiência aplicado ao Judiciário

A positivação do princípio da eficiência no caput do artigo 37, da Constituição, como

já destacado nesta seção, constituiu uma das principais inovações da Emenda Constitucional
nº 19, a partir da qual foi introduzida a terceira reforma da Administração Pública, no Brasil.
Para Nohara (2019), a eficiência adotada pela Administração Privada não deve ser
transplantada meramente para a Administração Pública, posto que enquanto as relações
privadas visam ao lucro, pautando-se nas exigências cambiantes do mercado, as relações
 28

públicas se revolvem para a consecução dos interesses públicos e a permanente prestação dos
serviços públicos.
Com isso, evidencia-se que os serviços de natureza pública demandam uma
determinada padronização, com vistas a se alcançar uma progressiva universalização,
impessoalidade e a continuidade na satisfação das necessidades coletivas. Além disso, a
autora sugere, em outro estudo produzido por ela, que a eficiência constitui um valor
relacional, tendo em vista que não possui fim em si mesmo (NOHARA, 2012).
No gerencialismo, a relação entre os meios e os fins indica a análise do
custo/benefício, devendo tal benefício ser integrado por múltiplos conteúdos, e não se
restringir aos conceitos de natureza econômica. Por conseguinte, indica que a definição
jurídica da eficiência impõe a adoção de um significado instrumental aos valores de essência
constitucional, em prol da orientação estatal do bem comum, e do alcance dos objetivos
constitucionais de redução das desigualdades sociais. O que tem sido dificultado pela
descontinuidade da implementação da reforma administrativa pelos governos sucessivos e
falta de vontade política para tanto; as medidas reformadoras foram implementadas de forma
desarticulada e sem coerência, eram pontuais e casuísticas.
Outrossim, no âmbito privado a eficiência é conceituada como a adequada medida de
utilização dos recursos disponíveis (mão de obra, tempo, material, dinheiro), e a noção de
eficácia avalia diretamente os resultados obtidos. Por outro lado, no âmbito público, a
eficiência não pode estar em detrimento dos meios e procedimentos legais, posto que estes
trazem garantias aos administrados. Logo, a eficiência no Estado deve estar em harmonia com
o princípio da legalidade do Direito Administrativo, no desempenho das atividades do Estado,
não se voltando somente aos resultados da sua atuação. A eficiência trata-se de uma limitação
à atuação discricionária dos entes públicos, cujo exercício pode ser objeto de controle de
constitucionalidade a partir da sua não observância (NOHARA, 2019).
Meirelles (2016) reconhece a eficiência como um dever dos agentes públicos.
Ademais, entende que a verificação da eficiência na Administração Pública abrange não
somente os aspectos quantitativos, mas qualitativos do serviço prestado, para dimensionar o
seu rendimento efetivo, o custo operacional e a sua real utilidade aos administrados e para a
Administração. Aduz que o controle da eficiência se estrutura a partir da tríplice linha
administrativa, econômica e técnica. Logo, o princípio da eficiência na gestão pública deve
ser orientado a partir de duas premissas: o modo de atuação do agente público, de maneira a
alcançar melhor desempenho das suas atribuições; e no modo de organizar, estruturar e
 29

disciplinar a Administração Pública, com escopo de se obter o melhor resultado do serviço

público (DI PIETRO, 2017).
Nesses termos, pontua Falcão (2006) que a aplicação do princípio da eficiência no
Judiciário constitui uma questão interligada ao processo de fortalecimento do Judiciário, no
Estado Democrático de Direito, no sentido de ser mais independente. Ao se atribuir a ele a
solução de cunho pacífico dos conflitos da sociedade, há uma maior cobrança social por
eficiência, transparência e moralidade, como fatores relacionados a um mesmo objetivo:
consolidação institucional da democracia como regime político do Brasil.
Gomes e Guimarães (2013, p. 387) classificam a eficiência como uma das dimensões
de desempenho do Judiciário, de caráter objetivo e interno, elencando que, no Judiciário, a
eficiência corresponde à “maneira como tribunais gerenciam os recursos disponíveis em
função dos produtos gerados”, diante da autonomia administrativa e financeira que lhes são
resguardadas, exemplificando, dentre outras possibilidades, que a eficiência pode ser
verificada a partir da produtividade, também denominada de eficiência técnica, bem como na
quantidade de processos concluídos em um determinado período nos tribunais.

2.4 O governo e a governança judicial no Brasil

A Reforma Administrativa da década de 1990 e os avanços fixados na Emenda

Constitucional n° 19 não resolveram todos os problemas sociais relacionados à prestação dos
serviços públicos. Por conseguinte, houve uma maior pressão por parte da sociedade para a
melhoria dos serviços judiciais, o que agravou os aspectos da Crise Judiciária, suscitando a
necessidade de se modificar especificamente o Poder Judiciário, de maneira a adequá-lo ao
modelo gerencial.
Santos (1986) pontua que a administração da justiça enquanto conceito amplo
engloba o estudo da sociologia da administração da justiça mediante algumas nuances: o
acesso dos cidadãos à justiça e aos tribunais; os aspectos organizacionais dos tribunais; e as
diversas formas de resolução de conflitos. Assim, propõe que a reforma da organização
judiciária somente poderá contribuir para a democratização da justiça se o próprio sistema
judiciário for internamente democrático.
Nessa perspectiva, há questões que precisam ser consideradas quando se examina o
Judiciário brasileiro a partir de uma abordagem organizacional, ainda pouco explorada nos
estudos do Judiciário, pelo Direito e pelas ciências relacionadas à sociologia da
Administração da Justiça e dos órgãos judiciais. Trata-se de peculiaridades inerentes à
 30

estrutura do sistema judicial brasileiro, e que são elementos com reflexo nas questões de
amplo acesso à Justiça pela sociedade e na eficiência do serviço judicial.
Uma dessas questões tem a ver com a ampla difusidade ou fragmentação da estrutura
judiciária brasileira, com mais de 90 tribunais, em uma dualidade complexa de esferas (esfera
federal e esfera estadual), onde atuam milhares de magistrados, servidores e outros
prestadores de serviços, sem considerar outros atores processuais e auxiliares da justiça, como
membros do Ministério Público e os advogados (CHAVES, 2020).
De outro lado, as disposições constitucionais e legais reconhecem aos tribunais e
juízes alto grau de autonomia, inclusive administrativa, o que acentua o isolamento das
práticas de gestão, que pode ser compreendido na conhecida metáfora que associa o Judiciário
a um “arquipélago” de tribunais. Desta forma, o Poder Judiciário se configura um poder
difuso ou fragmentado, dotado de titularidade múltipla e indiferenciada (CHAVES, 2019),
com um modelo que mostra forte “concorrência intrajudicial” (FALCÃO; LENNERTZ;
RANGEL, 2009), na medida em que vários órgãos possuem semelhantes predicamentos de
autonomia, não sendo, por exemplo, o Conselho Nacional de Justiça o único centro definidor
de políticas judiciárias. O CNJ atua em concorrência com outros tribunais e conselhos de
segmentos especializados, como o Conselho da Justiça Federal (CJF) e o Conselho Superior
da Justiça do Trabalho (CSJT).
Por essa razão, a ideia de governo judicial, diante das particularidades do modelo
institucional brasileiro, deve considerar sua natureza jurídico-constitucional bifronte: o
exercício das autonomias institucionais do Judiciário, por seu conjunto de órgãos, abrange não
somente aquelas de ordem político-discricionária, como definição de políticas públicas, mas
também de cunho administrativo, de índole mais operacional (CHAVES, 2019).
Chaves (2014) compara a concepção conceitual de gestão com a de governança, no
cenário da Administração da Justiça. A gestão consiste na administração em sentido estrito,
assentada no contexto operacional e tático dos órgãos judiciais, exemplificando-se: nas rotinas
administrativas e nas respostas de caráter imediato aos problemas e contingências que afligem
tais esferas. Para ele, a governança, expressão relativamente recente no ambiente público,
constitui uma visão mais ampla, reflete um conceito de planejar ações e estabelecer objetivos
em longo prazo e de maior alcance, por meio da fixação de políticas institucionais e públicas,
que transcendem os mandatos dos dirigentes dos tribunais, no intuito de atingir os objetivos
que exigem um tempo maior de execução e análise dos resultados das referidas instituições.
Partindo desse entendimento, Chaves (2014) reconhece o contexto da administração
judiciária ou da denominada gestão judiciária de forma ampla. Tal compreende não somente
 31

os membros tradicionais que integram o quadro do Judiciário, mas também os atores da

sociedade que se incluem no sistema de justiça, tendo influência sobre ele, ou recebendo
respostas sociais em acordo com as perspectivas asseguradas pela ordem constitucional, tais
quais: a tutela jurisdicional efetiva, o acesso à justiça, moralidade nos recursos públicos, a
duração razoável do processo, o papel pedagógico e pacificador da jurisdição.
Portanto, identifica que a gestão judiciária configura um elemento fundamental para
resguardar a independência do magistrado e o autogoverno do Judiciário, e constrói a ideia de
que retirar o poder de liderança da gestão do juiz, em prol de outro poder estatal, fragilizaria a
sua autonomia e, por conseguinte, a própria democracia, vez que a ideia de governança
judicial advém diretamente da própria Constituição de 1988. Os resultados da governança,
portanto, ao permitirem o aumento da qualidade institucional, vão impactar diretamente na
atividade jurisdicional ou atividade-fim do Judiciário.
Sucede que não é bastante, como visto, reconhecer que ao Judiciário compete a
gestão de suas estruturas para a consecução de suas atribuições de distribuir justiça. O que se
reclama, no cenário da administração gerencial, é a qualidade com que essas atividades
administrativas são desenvolvidas. É nesse sentido que tem sido incorporada à gramática e às
práticas de gestão a ideia de “governança”, termo apropriado da cultura das corporações
privadas, e transposto para o setor público, como forma de imprimir uma nova linguagem às
novas práticas de gestão que vêm sendo aplicadas, como, por exemplo, a ênfase na ciência de
dados (relatório Justiça em Números e o projeto Datajud, ambos do CNJ) e no planejamento
estratégico dos tribunais.
Logo, a governança judicial, termo, não obstante, ainda sem uma delimitação muito
clara, corresponde ao planejamento, acompanhamento e controle de atividades de
organizações judiciais, de acordo com o gerenciamento dos recursos, capacidades, práticas e
métodos de gestão, com vistas a uma melhor eficácia da atividade jurisdicional, tendo por
base as regras e os princípios da Constituição, da legislação, as normas gerais e as instituições
pertinentes. De outro lado, a qualidade da governança judicial pode ser avaliada mediante a
adoção de alguns critérios: acesso à Justiça e equidade, efetividade das decisões judiciais,
celeridade e transparência com a prestação dos serviços judiciais (AKUTSU; GUIMARÃES,
2015).
Ademais, para Akutsu e Guimarães (2015, p. 942), enquanto conceito multifacetado
e plural, a governança judicial propriamente dita pode ser identificada e composta por meio de
três níveis de análise: “o nível de ambiente institucional; o nível de práticas de governança
propriamente dito; e o nível individual”. O nível institucional seria o responsável pela
 32

determinação das “regras do jogo”, sendo, portanto, decorrente das diretrizes da Constituição
Federal bem como da legislação infraconstitucional, o que implica dizer que em sendo essas
regras modificadas, surge a necessidade de mudanças nas práticas de governança.
Por outro lado, as organizações que formam o Judiciário, mediante atuação dos seus
integrantes, apesar de receberem influência do ambiente institucional e dos indivíduos que
compõem o sistema judicial, possuem autonomia e suas próprias regras, desde que as atitudes
e comportamentos em nome delas estejam em acordo com as regras desse referido ambiente
institucional, além de ser necessária a fixação da estratégia da organização. Por último, o nível
individual refere-se aos múltiplos agentes internos (juízes e servidores) do Judiciário, e que
além de serem influenciados pelo nível institucional e pelo nível de práticas de governança,
também podem ser influídos pelo ambiente social em suas atuações.
Diante dessa perspectiva, fica claro que a governança estaria articulada com a ideia
de “responsabilidade social” do Judiciário, no sentido de efetivar uma “qualidade de justiça”,
a fim de se garantir uma jurisdição democrática. Por conseguinte, a prestação do serviço
judicial não se resume aos aspectos quantitativos e gerenciais, mas a uma dimensão mais
complexa de accountability judicial, apoiado no tripé “independência, responsabilidade e
eficiência”. Esse trinômio se apresenta como elemento fundamental para a legitimação da
autonomia do Judiciário, enquanto instituição, bem como para a autonomia decisional dos
magistrados, aspectos também construtores da reputação judicial (GAROUPA; GINSBURG,
2009). Nesse processo, os elementos internos e externos ao Judiciário servem de incentivos
para os juízes na tomada de decisão judicial, inclusive a própria visão da sociedade e a
opinião pública acerca do Judiciário também são fatores constituintes e que vão influenciar e
impactar na formação desse processo e consequentemente na reputação judicial.
Assim, o quadro de alta litigiosidade e de dificuldade na redução dos estoques
processuais permite considerar que o funcionamento do Poder Judiciário envolve questões
bastante complexas, não apenas as de matriz processual ou jurisdicional, relativas à aplicação
do Direito e à interpretação das leis, mas também outras importantes questões alusivas ao que
se denomina de governança judicial, isto é, ao funcionamento da Justiça enquanto instituição
que administra recursos pessoais e materiais, com o dever de fazê-lo com eficiência,
transparência e responsabilidade (AKUTSU; GUIMARÃES, 2015).
Asseveram Gomes e Guimarães (2013) que a gestão do Judiciário de qualidade deve
envolver o manejo dos recursos em prol de um melhor desempenho judicial, conceito
multidimensional e multinível, e que abrange uma grande quantidade de variáveis objetivas e
subjetivas, internas e externas ao Judiciário: eficiência e celeridade (elementos internos e
 33

objetivos); acesso à Justiça e independência judicial (elementos externos e objetivos);

qualidade (elemento interno e subjetivo); efetividade (elemento externo e subjetivo).
Destarte, para Akutsu e Guimarães (2012), a governança judicial se relaciona ao
equilíbrio entre duas dimensões em especial, quais sejam, a “independência do Poder
Judiciário” e a “accountability”, na medida em que a qualidade da prestação jurisdicional
depende da independência dos juízes, e outrossim, a independência sem garantir a
“accountability”, poderá ter por consequência a judicialização do poder político. Surge, por
conseguinte, uma grande missão ao Judiciário: o fortalecimento da accountability perante o
sistema político nacional e diante de toda a sociedade. Atrelado a tais elementos, é importante
destacar as seguintes dimensões referentes às peculiaridades e às circunstâncias dos órgãos
judiciais: acessibilidade à Justiça, estrutura do Judiciário e recursos estratégicos adotados, os
quais irão contribuir bastante para a efetivação da governança judicial.
Assim compreendida, a esfera judicial é multifatorial, sendo a administração da
justiça formada por um conjunto de decisões de cunho administrativo e executivo, além de
planejamento estratégico e de gestão. Os seus protagonistas (juízes e auxiliares) exercem um
papel político, estabelecendo diretrizes e orientações para todas as partes e os agentes
envolvidos, com resultados impactantes no acesso de toda a sociedade aos serviços públicos
inerentes à Justiça. Nisso, os gestores e as lideranças desempenham importante papel de
planejamento com vista a se alcançar uma eficiente e eficaz prestação de serviços públicos
judiciários, cujo fundamento maior consiste na garantia dos diversos direitos fundamentais
resguardados pela Constituição Federal.
Não obstante, o cenário de fragmentação do Poder Judiciário brasileiro (CHAVES,
2019) constitui um desafio para a concretização da unidade judicial, imprescindível para um
todo harmônico e livre de indevidas interferências externas dos outros fatores. Esse problema
vem sendo enfrentado pelas políticas judiciárias, sobretudo aquelas instituídas pelo CNJ, com
âmbito nacional de vinculação, e cuja normatividade possui, em tese, eficácia perante todos os
tribunais e juízes do país, exceto sobre o Supremo Tribunal Federal (STF).
A unidade judicial torna-se um aspecto fundamental para assegurar a igualdade entre
os jurisdicionados, posto que todos devem ser reconhecidos em pé de igualdade perante a lei,
e submetidos a uma mesma Justiça, conforme o ideal republicano e liberal, constante no
caput, do artigo 5º, da Constituição Federal. O Judiciário, portanto, ao concentrar o
monopólio estatal de jurisdição, forma um todo que deve ser unitário, coeso e orgânico. Por
conseguinte, dessa perspectiva, decorre a necessidade de se combater a fragmentação do
 34

Judiciário, em atenção às diferentes realidades dos diversos tribunais do país (CHAVES,

2019).
Chaves (2019) reconhece, ainda, o governo judicial como um poder-dever dos
magistrados, tendo como pressuposto a própria independência do Poder Judiciário, e o
distingue da função jurisdicional. Nisso, ressalta que as três grandes clivagens existentes no
ordenamento e adotadas pelo regime constitucional brasileiro, quais sejam, justiças
especializadas (trabalhista, militar e eleitoral), a hierarquização organizacional (envolvendo o
STF, o CNJ e outros conselhos organizacionais, os tribunais regionais e estaduais, varas e
juizados), e a clivagem da justiça comum em Justiça Federal e Justiça Estadual, atuam para a
existência de uma múltipla organização judicial, de modo que se torna equivocada a premissa
da unidade judicial para a resolução dos problemas infraestruturais e funcionais.
Nesse contexto, o Conselho Nacional de Justiça é criado como uma inovação no
modelo de governo judicial brasileiro, inspirado nas experiências europeias, mas agregado a
um sistema que não subtraiu a autonomia dos tribunais, reforçada em 1988 pela Constituição
Federal. Dentre as suas atribuições, evidencia-se a possibilidade de implementação de
políticas públicas, bem como a fiscalização e o poder disciplinar sobre os juízes.
Ademais, a instituição do CNJ, pela Reforma Judiciária de 2004, representou a
criação de um órgão central de gestão administrativa no Judiciário, e a própria fixação do
axioma constitucional imanente ao modelo gerencial da administração pública na parte
referente ao capítulo do Poder Judiciário. Por conseguinte, isso corresponde à compreensão da
eficiência como princípio a ser alcançado pelos atores judiciais (Chaves, 2019).
Para Zaffaroni (1995), a composição dos conselhos de magistratura, a exemplo do
CNJ, propicia-lhes o exercício do papel de governar o poder Judiciário, a partir do que, em
acordo com os ditames da democracia, todo conselho de magistratura deve ser pluralístico e
democrático, o que está em conformidade ao que assentou no voto o relator da ADI nº 3367, o
ministro Peluso: “Uma persistente conexão entre o Judiciário e o corpo político é, ademais,
importante fator de legitimação social e democrática”, concretizada a partir da maior
participação dos cidadãos quanto às questões referentes à administração da justiça, seja de
forma individual ou por meio de grupos organizados. O ilustre ministro continua o raciocínio
e pontua acerca da importância da composição plural e representativa do Conselho:

De modo que, num juízo objetivo e sereno, como convém à matéria e ao

interesse público, a composição do Conselho - cujo modelo não pode
 35

deixar de ser pluralístico e democrático - estende uma ponte entre o

Judiciário e a sociedade, de um lado permitindo oxigenação da estrutura
burocrática do Poder e, de outro, respondendo às críticas severas, posto nem
sempre justas à instituição, que lhe viam de fora e de dentro, como ecos da
opinião pública (BRASIL, ADI 3367, 2005).

Para Zaffaroni (1995), a legitimidade democrática do Judiciário não deve ser

determinada pela origem dos seus membros e provimento dos cargos, mas pela sua função
democrática, desde que seja funcional para o sistema democrático, e assegure a estabilidade e
continuidade democrática. A função política do Judiciário não é incompatível quando o
julgador não tenha sido democraticamente eleito. Assevera que a questão judiciária constitui
uma questão política, considerando o Judiciário como um ramo de governo, bem como o
sistema de checks and balances como uma forma de distribuição do poder político entre os
poderes do Estado. Desse modo, o poder estatal possui caráter unitário, cuja separação em
ramos de governo ocorre para o exercício de um poder público, estatal, sendo a sentença
judicial um ato de poder, e, por conseguinte, também um ato de governo para reafirmar a paz
interior entre os cidadãos.
Zaffaroni (1995) assevera que ao longo da história das lutas pelo poder, no campo
judicial, houve o reconhecimento progressivo de três funções como manifestas ao Judiciário,
nos modelos considerados por ele como “democráticos”. São elas: o controle de
constitucionalidade ou judicial review, a solução de conflitos, e o governo do Judiciário ou
autogoverno, sendo essa última a que foi reconhecida por último tardiamente. A
diversificação orgânica de tais funções tem sido eficaz da seguinte forma: o controle de
constitucionalidade com centralização em um órgão com nomeações dispersas, envolvendo
outros poderes; governo em um órgão pluralista e que seja democraticamente representativo;
e a decisão de conflitos em juízes definidos a partir da regra da máxima capacidade técnica.
Segundo o estudo acerca dos dez primeiros anos da Reforma do Judiciário e do
surgimento do Conselho Nacional de Justiça, algumas das atuações do Conselho se tornaram
efetivas, como o aumento da transparência e das inspeções, e consequentemente, isso levou à
consolidação da atribuição de fiscalização do Poder Judiciário, sobretudo em relação às
inspeções da corregedoria do CNJ nos tribunais e presídios, além da atuação em demandas
disciplinares. Não obstante, e apesar das políticas públicas estabelecidas no Judiciário, a crise
na prestação jurisdicional permanece significativa (Sadek, 2014).
Para os propósitos deste estudo, interessa-nos, mais precisamente, centrar a ótica na
discussão sobre as capacidades do CNJ como formulador de políticas públicas, bem como
 36

sobre o potencial de eficácia dessas políticas, aspectos estes que serão melhor desenvolvidos e
aprofundados na próxima seção do presente trabalho.
 37

3 O PAPEL DO CNJ ENQUANTO FORMULADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Nas discussões em torno da inserção do Conselho Nacional de Justiça na estrutura do

Poder Judiciário, com a Emenda Constitucional nº 45, em 2004, a questão da sua dimensão
como formulador de políticas públicas ganhou relevo. É emblema desse debate constitucional
o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3367 (STF, 2005), em cuja decisão
foi sublinhado que o CNJ possui o dever jurídico de “diagnosticar problemas, planejar
políticas e formular projetos, com vistas ao aprimoramento da organização judiciária e da
prestação jurisdicional, em todos os níveis, como exigência da própria feição difusa da
estrutura do Poder nas teias do pacto federativo” (grifos nossos).
Ademais, é nesse contexto de análise constitucional da criação e atuação do CNJ,
que foi reconhecido o caráter de normatividade, na Ação Declaratória de Constitucionalidade
nº 12 (STF, 2008), e, portanto, de vinculação das resoluções criadas pelo Conselho, a partir de
interpretação constitucional dos dispositivos relativos à matéria que constam na Constituição
de 1988. Por conseguinte, a fixação de políticas públicas por meio de resolução do CNJ deve
ser cumprida por todos os tribunais e juízes do sistema judicial brasileiro, exceto o STF.
Partindo desse enfoque, são estabelecidas três resoluções pelo CNJ, que instituem a
Política Nacional de Atenção Prioritária do Primeiro Grau de jurisdição: Resoluções n°s 194,
195 e 219, que constituem o tripé dessa política, na tentativa de minimizar os efeitos da alta
litigiosidade judicial e da morosidade sistêmica do Judiciário brasileiro, sobretudo
concentrada na primeira instância judicial. Nesse ensejo, torna-se necessário compreender a
função assumida pelo CNJ e o fundamento e amplitude que seu desempenho assume diante do
sistema judicial brasileiro.

3.1 O Direito e a importância das políticas públicas

A partir da Reforma do Judiciário e da criação do Conselho Nacional de Justiça, as

modificações da estrutura organizacional deste poder e de seus órgãos fortaleceram ainda
mais a relação entre o Direito e as políticas públicas no sistema judicial brasileiro, ao
aproximar este último das necessidades sociais. Bobbio (2004), ao estudar a evolução dos
direitos do homem, o que denomina a “era dos direitos”, explicita que no primeiro momento
desse processo de consolidação dos direitos humanos, verificou-se a predominância do Poder
Executivo, em que o governante era quem determinava os destinos da sociedade. A relação
 38

política entre o Estado e a sociedade focalizava o ângulo dos governantes, em contraposição

aos governados.
Então, os indivíduos integrantes da sociedade eram vistos como um objeto de poder,
e sujeitos passivos, incumbindo-lhes o dever principal de obediência às leis e às ordens do
soberano, sendo hegemônica a visão do povo em sua totalidade, e não dos indivíduos
singularmente. Contudo, essa visão orgânica da sociedade será substituída pela concepção
individualista, no momento histórico subsequente, propagando-se que o indivíduo tem valor
em si mesmo, enquanto o Estado somente subsiste a partir dos indivíduos, e por isso a
soberania será vista como pertencente aos cidadãos.
Logo, nesse segundo momento da evolução dos direitos humanos, que será marcado
pelas Declarações de Direitos dos Estados Norte-americanos e pela Revolução Francesa,
surge uma nova concepção de Estado, o qual deixa de ser absoluto para se tornar limitado,
concretizando a preponderância do Poder Legislativo, que estabelecerá leis e direitos aos
indivíduos que formam a sociedade. Nessa perspectiva, aos indivíduos serão primeiramente
garantidos os direitos, e dessa noção, decorrerá para eles os deveres para com o Estado,
enquanto para o Estado a priori serão fixados os deveres, e somente então, os direitos, nas
suas relações jurídicas com os indivíduos que convivem em seu território.
Com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, em 1948, Bobbio (2004)
assevera que a declaração dos direitos se torna universal e positiva, e, por conseguinte,
solidifica a ideia de que os direitos dos homens não devem ser proclamados e reconhecidos
tão somente no âmbito teórico e jurídico, mas efetivamente protegidos inclusive contra o
próprio Estado que eventualmente os descumpra, em suas atuações na sociedade. Para tanto, à
medida que aumentam as pretensões por novos direitos e mais extensos direitos, torna-se mais
difícil a satisfação delas e a efetiva proteção, o que se acentuou com a fixação dos direitos
sociais, pois estes exigem ampliação dos poderes do Estado e a sua intervenção ativa,
diferentemente dos direitos de liberdade, os quais impõem tão somente a atuação negativa do
ente estatal. Consolida-se, nesse período, o Estado de direito, com fixação de direitos privados
e públicos para os cidadãos (BOBBIO, 2004). Nesse sentido, hoje, no denominado “Estado
social” (BOBBIO, 2004), com o extenso rol de garantias de direitos sociais, o desempenho do
Poder Judiciário se destaca, a partir da sua função de concretizar os direitos,
sobretudo os de cunho social, concedendo-lhes eficácia. Isto posto, para implementar a
melhoria da prestação jurisdicional na concretude de tais direitos previstos no ordenamento
jurídico, o Conselho Nacional de Justiça surge como órgão formulador de políticas públicas
em prol da maior eficiência desses direitos.
 39

Por outro lado, também é importante sublinhar que a discussão acerca das políticas
públicas e da sua relação com o Direito traz diversas possibilidades e enfoques, e enfraquece a
ideia de que ele constitui um ramo totalmente dissociado das demais áreas da sociedade, como
a gestão, a política, e o funcionamento dos entes públicos e administrativos.
O Judiciário vem exercendo um papel mais ativo ou ativista na implementação dos
direitos sociais e normas programáticas da Constituição Federal, na qual são fixados objetivos
a serem efetivados por meio das políticas públicas, implicando na maior relevância dada ao
tema da judicialização das políticas públicas. Coutinho (2013) questiona e diferencia as
concepções de “direito das políticas públicas” e o “direito nas políticas públicas”,
correspondendo essa última à verificação do direito como um elemento intrínseco e
componente central das políticas públicas, não restringindo as políticas públicas ao conjunto
de normas, processos e arranjos institucionais mediados pelo direito.
Portanto, vislumbra quatro dimensões da relação entre o direito e as políticas
públicas: indicar fins e situar essas políticas no ordenamento jurídico (direito como objetivo);
oferecer meios para alcançar os objetivos das políticas (direito como ferramenta); efetivar a
participação social (direito como vocalizador de demandas); e estruturar arranjos complexos
das instituições de modo a tornar eficazes as políticas (direito como arranjo institucional).
Enxergar o direito enquanto parte da dimensão institucional de políticas públicas, e
componente de um arranjo institucional, compartilhando responsabilidades e tarefas na
implementação das políticas públicas juntamente com as demais instituições, é concretizar a
ideia de que as regras de seu funcionamento e procedimentos viabilizam a articulação entre os
atores ligados direta e indiretamente com as políticas públicas (COUTINHO, 2013).
Importante relacionar esse papel social do Judiciário à independência judicial, a qual
ganha espaço no estado democrático. Para Cappelletti (1992), a independência judicial tem
progressivamente assumido diversas consequências, dentre as quais tem propiciado o aumento
do grau de criatividade judicial nas decisões prolatadas pelos atores judiciais, no sentido de
criar e assegurar os diversos direitos sociais e as liberdades civis, ambos protegidos em face
do Executivo e demais fontes de poder estatal.
Nessa toada, defende que o princípio da imparcialidade judicial vai implicar também
a independência do juiz em relação ao Poder Executivo. A atitude de imparcialidade judicial
além de efetivar o direito de todas as partes processuais se manifestarem e serem ouvidas,
deve ter grau suficiente de independência em face das pressões externas, em especial àquelas
advindas dos outros “poderes políticos” (CAPPELLETTI, 1992). Portanto, a independência
constitui meio para que a imparcialidade seja efetivada. Por outro lado, o jurista assevera que
 40

no sistema democrático, quanto maior a independência garantida aos juízes, tanto menor será
a obrigação de “prestar contas” das suas decisões à sociedade e aos representantes do povo.
Por conseguinte, é importante haver um equilíbrio e harmonia entre a independência dos
juízes, tanto externa como interna, com o dever de prestar contas, existente no Estado
Democrático.
A atribuição do CNJ de formular políticas possui estreita ligação, portanto, com esse
contexto e com o novo ambiente político e administrativo, que agitou as questões relacionadas
com a modernização do Judiciário, na direção de uma gestão mais gerencial e menos
tradicional e formalista (SILVA; FLORÊNCIO, 2011), assim como responde às pressões por
accountability, ou seja, responsabilidade e transparência no Judiciário, resultante do maior
fortalecimento da independência judicial, numa estrutura dinâmica e harmônica entre
independência e accountability, por conseguinte, à medida que o Judiciário assume funções
originadas dos processos democráticos, maior será a pressão por accountability pela
sociedade (GAROUPA; GINSBURG, 2008).
Para Silva e Florêncio (2011), o Poder Judiciário, na sua atuação como guardião da
vontade geral, que consta nos princípios implementados na ordem jurídica, constitui uma
grande alternativa para a garantia da cidadania, em um contexto social de crescente
institucionalização do direito, em que seu destaque será inversamente proporcional à
deslegitimidade do Executivo e do Legislativo, pela sociedade.
A inserção do sistema judicial no âmbito das políticas públicas decorre da
compreensão destas como ações estatais não exclusivas de nenhum dos três poderes do
Estado, cuja finalidade delas é a de concretizar os conteúdos normativos constitucionais, e no
caso em especial do Judiciário, para o aprimoramento da prestação jurisdicional. Ademais, o
CNJ surge como o instrumento institucional mais adequado na elaboração das políticas
públicas específicas ao Judiciário, em virtude do seu rol de competências, bem como do seu
caráter central, representando os diversos órgãos de todo o sistema judicial. Outrossim,
destaca-se a sua legitimidade democrática, pela grande abertura concedida a todos os cidadãos
para que o acionem, para reclamação e denúncia em desfavor dos magistrados e relativas aos
serviços judiciários, conforme consta no art. 103-B, § 5º, inciso I, da Constituição Federal, o
que lhe concede uma pluralidade e ampla representatividade da sociedade.
Silva e Florêncio (2011, p. 126) fixam que as políticas públicas formuladas pelo
Poder Judiciário são aquelas decorrentes do diagnóstico dos principais entraves que afligem a
função jurisdicional do Estado, elencando de forma clara diversos elementos que estão
relacionados a tais políticas:
 41

As políticas judiciárias ocorrem a partir da identificação, análise e

diagnóstico dos problemas que afetam a função jurisdicional do Estado,
podendo abranger, entre outros aspectos: a definição de normas; a
articulação de recursos humanos, financeiros e tecnológicos; a fixação de
metas, diretrizes e estratégias para o tratamento da litigiosidade; a
implementação de soluções e filtros pré-processuais; a modernização da
gestão judicial; a coleta sistemática de dados estatísticos; a avaliação
permanente do desempenho judicial; a efetivação racional do acesso à
justiça; e a análise e o estudo de propostas de reformas e modificações
processuais para o aperfeiçoamento da prestação jurisdicional. (grifos
nossos)

Portanto, constata-se que o planejamento de políticas judiciárias no Judiciário diz

respeito à racionalização ao seu acesso pela sociedade e ao permanente aperfeiçoamento do
serviço jurisdicional, mediante modernização da gestão judicial, partindo-se da análise do
panorama que o Judiciário apresenta por meio da coleta de dados estatísticos, observando-se o
interesse público e o dever de agir com eficiência do Estado, de caráter constitucional. O que
insere o CNJ na seara das políticas públicas, e do Direito, visto como parte de um arranjo
institucional que estabelece e promove tais políticas.

3.2 A fixação do poder regulamentar do CNJ com a ADC nº 12

Diante do papel de planejar políticas públicas assumido no estado democrático pelo

Direito na evolução do Estado, e sua instituição em âmbito constitucional, no ano de 2006, a
Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) ajuizou a Ação Declaratória de
Constitucionalidade nº 12, a fim de que fosse reconhecida a constitucionalidade da Resolução
Nº 7, de 2005, regulamentada pelo CNJ, que versa e proíbe algumas práticas de nepotismo
nos tribunais, cuja vedação foi estabelecida posteriormente para os demais poderes estatais na
Súmula Vinculante n° 13 (STF). Na referida ação, a AMB também pleiteava a declaração da
constitucionalidade do poder regulamentar do Conselho como inerente às suas atribuições
constitucionais, em especial a de zelar pela observância do caput do artigo 37, da Constituição
Federal, e a de apreciar a validade dos atos administrativos do Poder Judiciário, conforme
disposição que consta no artigo 103-B, § 4º, inciso II, CF.
Na exordial da ação, Luís Roberto Barroso, à época advogado, arguiu que da
competência do CNJ em apreciar a legalidade e a juridicidade dos atos administrativos do
Judiciário, decorre a competência em fixar em caráter geral e abstrato, e de forma pública, os
atos administrativos eivados de invalidade. Por conseguinte, asseverou que tal premissa
 42

confere uma maior previsibilidade da atuação do Conselho, além de maior segurança jurídica
aos entes judiciais, e convicção de isonomia entre os destinatários das suas atuações.
Portanto, argumentou que ao regulamentar e identificar previamente as condutas
administrativas violadoras do caput do artigo 37, da CF, o CNJ estará efetivando sua
atribuição de zelar pelo cumprimento do artigo, em acordo com atribuição constante no inciso
II, do § 4º, do artigo 103-B, da CF, preventivamente, assim como nas hipóteses de
fiscalização desses atos, de forma repreensiva. A fundamentação da tese apresentada teve por
base o princípio do “implied powers” (Teoria dos poderes implícitos na Constituição),
invocando-se o precedente do caso McCulloch vs Maryland, na ideia de que “legítimo o fim e,
dentro da esfera da Constituição, todos os meios que sejam convenientes, que plenamente se
adaptem a este fim e que não sejam proibidos, mas que sejam compatíveis com a letra e o
espírito da Constituição” (STF, 2008).
Ademais, na inicial, Barroso destacou que após a crise da legalidade formal e com a
ascensão normativa da Constituição, a vinculação da Administração Pública passou a ser ao
bloco mais amplo de juridicidade, não restringindo sua atuação tão somente às leis formais.
Disso, decorre que a atuação regulamentar do CNJ abarca atribuições constitucionais em fixar
parâmetros de legalidade dos atos administrativos aos órgãos do Judiciário, mediante válidos
instrumentos normativos. Dessa forma, na ADC nº 12 (BRASIL, 2008) ficou assentado que o
ato normativo estabelecido pelo CNJ, desde que revestido dos atributos de impessoalidade,
generalidade e abstratividade, constitui norma primária e possui validade formal na própria
Constituição. No inciso II, do artigo 5º, da CF, ao fixar que “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”, a expressão “lei” deve ser entendida
como o conjunto do ordenamento jurídico, e não no sentido formal, consoante voto do
ministro Eros Grau e voto do ministro Gilmar Mendes, em sede de cautelar da referida ação.
Conforme expressado no voto do relator ministro Ayres Britto, o CNJ constitui um
órgão de planejamento estratégico do Poder Judiciário, no campo orçamentário, de
transparência, celeridade, segurança, democratização e aparelhamento tecnológico da função
jurisdicional do Estado. Partindo dessas premissas, defendeu a permissibilidade constitucional
ao CNJ para estabelecer atos normativos de natureza primária, com a mesma força normativa
da lei em sentido formal (a qual também constitui ato normativo primário).
Consequentemente, assevera que o Estado-legislador detém duas vontades normativas:
vontade primária e vontade secundária/derivada, não estando a primeira delas adstrita ao
Legislativo, em que pese este assumir predominantemente a função de legislar, cujas leis são
dotadas de normatividade primária. Considera que no Estado Democrático de Direito, há uma
 43

justificativa ético-política de valorização constitucional nesse aspecto, em virtude de todos os

seus membros serem eleitos pelo voto popular. Nisso, compara-as:

Já no plano de autoqualificação do ato do CNJ como entidade jurídica

primária, permito-me apenas lembrar, ainda nesta passagem, que o
Estado-legislador é detentor de duas caracterizadas vontades
normativas: uma é primária, outra é derivada. A vontade primária é
assim designada por se seguir imediatamente à vontade da própria
Constituição, sem outra base de validade que não seja a Constituição
mesma. Por isso que imediatamente inovadora do Ordenamento Jurídico,
sabido que a Constituição não é diploma normativo destinado a tal inovação,
mas à própria fundação desse Ordenamento. Já a segunda tipologia de
vontade estatal-normativa, vontade tão-somente secundária, ela é assim
chamada pelo fato de buscar o seu fundamento de validade em norma
intercalar; ou seja, vontade que adota como esteio de validade um diploma
jurídico já editado, este sim, com base na Constituição (BRASIL, ADC nº
12, 2008). (grifos nossos)

Para Barroso (2005), a Constituição de 1988 instrumentalizou a virtuosa ascensão

institucional do Judiciário, ao impor-lhe um papel político para exercer juntamente com os
poderes Executivo e Legislativo. Defendeu, mediante parecer na ADC nº 12 (BRASIL, 2008)
ao STF, que o CNJ constitui órgão de controle social do funcionamento da Justiça, em
conformidade com as diretrizes constitucionais e a democracia, assegurando valores como: a
imparcialidade dos juízes, com as decisões judiciais baseadas tão somente nas leis e na
Constituição; a transparência na atuação do Judiciário; a prestação de contas à sociedade; a
independência do Poder Judiciário; o interesse público das decisões judiciais sobre os
diversos temas; e a busca orientada para o oferecimento de serviço eficiente e adequado.
Nesse sentido, a ADC nº 12 (BRASIL, 2008) foi julgada procedente, para reconhecer
a constitucionalidade da competência legiferante do Conselho, inclusive, englobando o poder
regulamentar para com os princípios contidos no artigo 37, caput, da CF, além de fixar que o
CNJ possui uma singular competência de âmbito nacional, e, portanto, compatível com a
autonomia dos tribunais estaduais e também dos tribunais federais.

3.3 A Reforma do Judiciário e o surgimento do Conselho Nacional de Justiça

Falcão, Lennert e Rangel (2009) explicitam que o Conselho Nacional de Justiça foi
criado no cenário de reforma da estrutura do Judiciário, como forma de institucionalização da
 44

administração da Justiça, para exercer a função de controle e fiscalização dos atos e das
políticas públicas da administração judicial, cuja responsabilidade recai sobre os juízes, os
servidores e os serventuários do Judiciário, mormente na busca da agilidade decisória.
Além disso, ressaltam que o problema da crise que assolava o Judiciário era a
incerteza estrutural da função jurisdicional: a insegurança jurídica resultava de fatores
externos ao próprio Judiciário, e não diretamente do exercício da atividade decisional dos
magistrados. Partindo do pressuposto que desde a redemocratização, em 1988, as produções
de cunho legislativo englobavam um considerável grau de participação democrática, o desafio
do Judiciário estaria relacionado ao crescimento da quantidade de decisões judiciais, mais do
que propriamente à qualidade de tais decisões, cuja reclamação era de que estas supostamente
apresentavam um déficit de previsibilidade e confiança. A prioridade necessária, então, seria a
redução da insegurança jurídica advinda de uma ineficiente administração judicial, e não em
razão da liberdade de interpretação da atividade jurisdicional.
Ademais, haveria uma correlação entre a eficiência administrativa judicial e a
legitimidade social e política do Judiciário. Desse modo, com o Conselho Nacional de Justiça,
haveria uma reciprocidade positiva entre a legitimidade político-democrática do Poder
Judiciário, o seu acesso pela sociedade e a agilidade operacional das decisões de cunho
judicial. Portanto, o CNJ constitui, em última análise, uma flexibilização do princípio da
independência do Poder Judiciário, que está em acordo com o estado democrático de direito,
por se tratar de uma instituição com poder administrativo sobre quaisquer atos administrativos
dos magistrados (FALCÃO; LENNERT; RANGEL, 2009). Nesse aspecto, esses autores
apontam uma pesquisa, realizada em 2009, pelo Centro de Justiça e Sociedade, da Escola de
Direito do Rio de Janeiro, da FGV, a partir de 1.200 entrevistas com a população brasileira,
na qual 54% dos participantes pontuaram a agilidade como aspecto mais importante para
trazer melhorias à Justiça. Ademais, 88% responderam que a lentidão era a principal
característica que o representava.
Comparativamente, em pesquisa realizada pela FGV (2019), sobre o “Estudo da
imagem do Judiciário brasileiro”1, em conjunto com o Instituto de Pesquisas Sociais, Políticas
e Econômicas (IPESPE), e com a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), com 2.000
(duas mil) pessoas da sociedade civil, o Judiciário figurou como a instituição mais confiável

1
Quanto ao funcionamento do Judiciário, 54% dos entrevistados o avaliaram “mal ou muito mal”,
enquanto 37% o avaliaram como “bem ou muito bem”, além de que os atributos mais importantes
foram: um Judiciário confiável (para 41%), “imparcial/igual para todos” (35%), e transparente (34%),
os atributos de rápido (20%) e eficiente (14%) ficaram um pouco atrás.
 45

no nível federal, e 52% dos entrevistados disseram confiar nesse poder, enquanto 44% não
confiam; além disso, constitui o poder que melhor cumpre o seu papel em comparação aos
demais (para 33% da sociedade). No entanto, somente 21% dos entrevistados avaliaram a
atuação do Judiciário como “boa ou ótima”, enquanto 41% como “regular”, e 35% como
“ruim ou péssima”, em relação aos demais poderes, de modo que as avaliações positivas são
inferiores às negativas. 93% concordam que a Justiça é lenta, sendo que as motivações que
desestimulam as pessoas em solicitar os serviços judiciários seriam: para 64%, a lentidão e a
formalidade da Justiça, e em segundo lugar (com grande discrepância de porcentagem), o
favorecimento de quem tem mais condições financeiras e poder (28%), e em terceiro, a baixa
“resolutividade e eficiência” (20%).
Por outro lado, em uma pesquisa realizada com 570 juízes de cinco estados do Brasil
(Rio Grande do Sul, Paraná, São Paulo, Goiás e Pernambuco), dos quais 529 atuavam na
Justiça Comum e 41 na Justiça Federal, acerca da crise do Judiciário, realizada pelo Idesp
(Sadek, 2010), observa-se que a opinião majoritária dos juízes é a de que os motivos dos
problemas que afetam o Judiciário decorrem da falta de recursos materiais, bem como da
insuficiência da própria legislação, e não propriamente de fatores internos da instituição ou do
comportamento dos seus membros, tendo estes pouco controle e responsabilidade sobre tais
entraves. Apenas 15,8% dos magistrados entrevistados reconheceram a existência de uma
crise do Judiciário, além de que 54,4% concordaram parcialmente com a afirmativa de existir
a crise, e 20,5% discordaram totalmente. Logo, depreende-se não haver unanimidade de que o
conceito de “crise” seria adequado, mas considerado inapropriado para a maioria dos
integrantes das instituições judiciárias, não obstante o amplo debate público em torno da
“crise do Judiciário”, bem como das diversas emendas que envolveram a tentativa de revisão
constitucional de 1993.
Ademais, Sadek (2010) evidencia que os problemas que envolvem a estrutura do
Judiciário, para a maioria dos juízes entrevistados, somam-se aos problemas institucionais (o
relacionamento entre os poderes, as normas de procedimentos, o ordenamento legal e a
cultura jurídica), sendo a recuperação da autonomia e da independência do Judiciário vistas
como fatores positivos, a partir do reforço do controle de constitucionalidade do Judiciário e
da sua atuação legislativa, assegurados pela Constituição Federal de 1988. Tal reforça a
imagem democrática da justiça. Entretanto, essa engenharia institucional, implementada em
âmbito constitucional, tem gerado alguns desentendimentos e questionamentos das decisões
judiciais por parte dos poderes Executivo e Legislativo.
 46

Nessa perspectiva, Sadek (2010) pontua diferentes percepções dos entrevistados

quanto a cada um dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), sendo predominante
a visão positiva que possuem sobre a atuação do Judiciário na sociedade, confirmando-se uma
das questões mais polêmicas que envolvem o sistema judicial: o controle externo do
Judiciário, e reafirmando a opinião de que este poder deve ser cada vez mais isento de
controles. Outro ponto de destaque foi que para a maioria dos entrevistados, não deveria ser
criado um órgão externo ao Judiciário, contudo caso fosse criado órgão dessa natureza
jurídica, deveria ser integrado principalmente por representantes do próprio Judiciário, o que
está em conformidade com a perspectiva do CNJ enquanto órgão deste poder, mas que
também possui membros que integram os outros poderes.
Assinala Chaves (2020) a importância do CNJ para a análise do Poder Judiciário
brasileiro, tendo em vista que a trajetória histórica deste poder carecia de dados confiáveis e
também de transparência acerca de seu funcionamento e da sua estrutura. Cenário este que
vem sendo minimizado a partir da criação do CNJ, o qual possui, dentre outras atribuições
constitucionais, a de elaboração de relatório estatístico semestral dos processos e decisões
judiciais proferidas, por órgão judicial, além de um relatório anual, sugerindo providências
que considerar necessárias no enfrentamento da litigiosidade. Por conseguinte, surge um
debate político, também envolvendo o Judiciário, este último convertido em “arena de debate
político” (CHAVES, 2020, p.134), ao tratar de temáticas constitucionais sensíveis bem como
de políticas públicas, o que suscitou o interesse público em relação ao seu funcionamento.
Partindo da análise econômica do Direito, e da litigiosidade do Poder Judiciário
brasileiro, Chaves (2020) assevera que devem ser considerados os custos de manutenção de
todo o sistema judicial, e da projeção deles, como atividade de prestação jurisdicional, sobre o
tecido socioeconômico, a que corresponde uma perspectiva de macroanálise da litigiosidade,
com vistas aos impactos na sociedade. Então, explicita ser necessária uma investigação
qualitativa da litigiosidade, com diversos focos possíveis, dentre os quais exemplifica o
exame analítico relacionado à efetividade da legislação. Constata, também, que os níveis de
causas judiciais não possuem compatibilidade com a expectativa quanto ao desenvolvimento
das instituições jurídicas, no tocante aos aspectos qualitativos dos litígios, em que pese a
atingida estabilidade constitucional da Carta de 1988, mesmo após vários anos de sua
promulgação.
Nisso, pontua que as ações de cada indivíduo não são completamente explicadas pela
ordem jurídica, posto que também deve ser considerada a análise do custo-benefício realizada
por cada ator social, sobretudo no tocante aos aspectos econômicos, em suas atuações perante
 47

a Justiça, o que interfere sobremaneira na eficiência e na celeridade do Poder Judiciário, e

torna o ambiente propício para que as partes envolvidas no processo aproveitem a morosidade
judicial em prol de suas visões de custo-benefício em vantagem própria. Portanto, afirma que
o aumento progressivo da litigiosidade envolve vários fatores, e não somente o déficit das
instituições jurídicas e sociais. Há vultuosos investimentos no sistema judicial, contudo baixo
retorno na prestação jurisdicional, até mesmo no quesito pedagógico da jurisdição (CHAVES,
2020).
Aponta Chaves (2017) para o retorno do debate dos antigos problemas ao centro das
recentes deliberações que envolvem o Poder Judiciário, e a crítica à sua estrutura, elencando
os seguintes fatores: independência funcional da magistratura e seu autogoverno, mínima
possibilidade de controle social, sistema de regime disciplinar predominantemente interno,
grande expansão sobre temáticas historicamente da alçada de outros poderes, e a quantidade e
a qualidade dos recursos previstos no sistema judicial. A tal constatação, vislumbra diversas
explicações, dentre as quais destaca a maior visibilidade e protagonismo do Judiciário para a
efetivação dos direitos fundamentais, cuja base é a própria Constituição Federal de 1988, que
organizou uma agenda institucional de cunho prestacional e igualitário e aproximou-o das
demandas da população.
Nesse sentido, a Reforma do Judiciário, implementada pela Emenda Constitucional
nº 45, ao criar o CNJ como órgão central, constitui importante inovação ao governo judicial
brasileiro na tentativa de minimizar a difusão, a distância e o isolamento entre os diversos
órgãos judiciais, e instituir uma maior unidade no sistema judicial. Chaves (2017) considera
haver muitos desafios para a eficiência deste Conselho: como formulador de políticas públicas
judiciárias, seu dinamismo depende, em especial, do engajamento dos tribunais e dos seus
atores judiciais, tendo em vista seu reduzido campo de enforcement.
Assim, mostra-se bastante complexa a natureza do CNJ. Conquanto tenha como
função o controle interno 2, possui diversas funções que transbordam apenas a fronteira da

2
Na decisão do STF, na ADI 3367 (STF, 2005), foi ressaltado que a presença de membros externos à
magistratura na sua composição não torna o CNJ um órgão de controle externo, na medida em que os
integrantes vinculados aos tribunais formam a maioria do Conselho. Trata-se de um argumento
baseado apenas na regra de maioria, mas que não pode ser inteiramente aceito sem levar em
consideração que a presença de membros indicados pela Ordem dos Advogados do Brasil, pelo
Ministério Público e pelas Casas do Congresso Nacional levam, de algum modo, o olhar sociedade
sobre o controle do Judiciário, podendo - e não raro isso acontece - integrar maiorias nas discussões,
considerando as clivagens internas dos próprios membros egressos do Judiciário, já que, oriundos de
segmentos diversos, não formam um pensamento necessariamente único sobre as diversas questões
debatidas no âmbito do Conselho. No voto do ministro Celso de Mello, na ADI 3367, foram
 48

disciplina, da vigilância3. Cuida-se também de um órgão instituído para a alavancagem do

Judiciário, mediante planejamento e desenvolvimento e aplicação de políticas judiciárias
vocacionadas a melhorar a imagem e a performance dos tribunais, enquanto prestadores de
um serviço público.
Nesse cenário, importa perceber o design e a dinâmica do modelo de governo
judicial brasileiro, de modo a analisar a possibilidade de encaixe do CNJ diante dos tribunais,
eis que estes, como já sublinhado, não perderam suas autonomias administrativas após a
instalação do Conselho. Sob essa perspectiva, portanto, o modelo brasileiro possui
peculiaridades que o tornam misto ou híbrido, pois combina elementos típicos do modelo
americano (modelo interno), como o alto nível de autonomia dos tribunais, com a presença de
um órgão central de gestão e controle da magistratura, típico do modelo institucional europeu
(CHAVES, 2019).
Com esse perfil híbrido, o CNJ ocupa uma posição de hierarquia quanto aos demais
conselhos e tribunais, à exceção do STF. Nada obstante, não se encontram estabelecidos
limites ou fronteiras muito claras entre a atuação do CNJ e o exercício da autonomia dos
tribunais, nem quanto aos demais conselhos judiciais, o que causa um campo de incerteza das
fronteiras de atuação de cada um desses órgãos na seara do governo judicial e uma
concorrência intrajudicial entre eles.
Assim, a formulação de políticas públicas pelo CNJ torna-se uma função
extremamente complexa perante a especificidade estrutural e a difusidade funcional do
modelo judicial brasileiro. Faz-se necessário conhecer as diversas realidades locais dos

reiteradas três características do CNJ que fundamentam sua constitucionalidade, e afastam eventual
declaração de inconstitucionalidade por motivo de interferência na separação dos Poderes: constitui
órgão integrante do Judiciário; sua composição majoritária ser formada por membros do Judiciário; e
viabilidade de controle de suas decisões pelo órgão de cúpula do Judiciário (STF). Também foi
reafirmado o caráter nacional do Judiciário, de modo que a expressão do pacto federativo no
Judiciário difere dos demais poderes da República, de acordo com as disposições constitucionais,
porquanto a Jurisdição é una e indivisível, conforme o princípio da unidade do Judiciário.
3
Conforme assentado no voto do ministro Cesar Peluso, relator da ADI nº 3367 (STF, 2005), ao CNJ
atribuiu-se o papel de “formulador de uma indeclinável política judiciária nacional”, tão almejada
pela sociedade, e que corresponde a uma “alta função política de aprimoramento do autogoverno do
Judiciário” (STF, 2005, p. 231).Assim, sua função seria a de formular diagnósticos e elaborar
programas, os quais, de acordo com suas atribuições e responsabilidades constitucionais, devem trazer
soluções dinâmicas e eficazes aos múltiplos entraves comuns que levavam à crise do Poder Judiciário.
De modo que tenha por propósito principal o aprimoramento da organização judiciária e da prestação
jurisdicional. Ademais, o ministro Peluso destaca que a atuação do CNJ do controle nacional dos
deveres relacionados ao desempenho das funções dos magistrados não se mostra contrária à
independência judicial, tendo em vista ser inerente ao sistema republicano de governo a
responsabilidade dos seus atos pelos agentes públicos.
 49

tribunais e dos segmentos de justiça para o alcance da efetividade dessas políticas, o que vai
de encontro às generalizações amplas, característica presente nas resoluções do Conselho.
Some-se a isso uma vocação imanente do Judiciário ao insulamento, na medida em
que seus membros, isto é, os magistrados que compõem a estrutura judicial, detêm autonomia
jurisdicional, sejam como órgãos singulares sejam como órgãos coletivos de julgamento, e
tendem a atuar de forma “equidistante e refratária a engajamentos organizacionais
determinados”, como se a autonomia deles também abarcasse o domínio não-jurisdicional.
Portanto, o cenário de difusidade e fragmentação do Poder Judiciário também se revelam pela
própria natureza das funções a ele incumbidas, e, por conseguinte, pela tênue linha que separa
a autonomia decisória das questões aparentemente não pertencentes à função jurisdicional
(CHAVES, 2019).
Logo, o CNJ foi criado e agregado como ator institucional ao governo judicial
brasileiro, sendo-lhe reservadas novas funções institucionais, ao mesmo tempo em que a
autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos demais membros do Judiciário não
foi modificada ou inteiramente suprimida, pelo menos, o que garantiu a continuidade do
autogoverno dos tribunais e magistrados. Sucede que esse quadro acaba por sugerir novas
zonas de tensão no âmbito das instituições judiciárias.
Isso decorre do fato de que a defesa de um centro de planejamento de políticas
públicas resultaria na centralização da produção dos programas de ação integrada, com
vinculação a todos os corpos judiciais. No entanto, apesar de sua importância, essa nuance
não garante necessariamente a adesão ou efetividade esperada com os programas, tampouco a
uniformidade de execução, em um ambiente administrativo dirigido pelos detentores de
parcela do próprio Poder (CHAVES, 2019).
Daí ser oportuna a advertência de Silva e Florêncio (2011, p. 126):

[…] em razão de suas especificidades, as políticas judiciárias seguem rumos

próprios e distintos dos arranjos por outras áreas de políticas públicas
governamentais tradicionais (saúde, educação, trabalho, previdência etc)
porque envolvem um aparelho judicial que se comporta de forma bastante
diferenciada de outros serviços públicos.

Por outro lado, há diversos entraves na centralização em um único órgão das

políticas públicas, com o escopo de se garantir uma suposta unidade dos corpos judiciais, no
 50

cenário de 18.141 magistrados e de noventa tribunais envolvidos (CNJ, 2020). A não

exclusividade do governo judicial pelo CNJ, posto que concorre com a relativa autonomia dos
tribunais; a existência de diversas fontes de custeio dos diferentes ramos do Poder Judiciário;
bem como a multiplicidade das fontes normativas, federais e estaduais são os fatores
pontuados por Chaves (2019).
Nesse ensejo, constitui-se num grande desafio para a democracia assegurar a
funcionalidade de um modelo institucional de governo judicial capaz de assegurar a
autonomia da Justiça, bem como capaz de estabelecer responsabilidade no desempenho da
função jurisdicional, instituindo mecanismos céleres de “responsividade” nos desvios de
conduta e dos problemas na prestação judicial. Tal questão ultrapassa a natureza do controle
do órgão competente, seja de controle interno ou de controle externo ao Poder Judiciário
(CHAVES, 2019).
Nada obstante, não se pode negar o papel estratégico a ser exercido pelo CNJ como
garantidor da sustentabilidade das políticas públicas nacionais do Poder Judiciário, “sem se
perderem em meio à multiplicidade do Judiciário brasileiro” (SILVA; FLORÊNCIO, 2011, p.
132). É nessa perspectiva que se sobressai, por exemplo, o seu importante papel de elaborar o
relatório anual acerca da situação do Poder Judiciário, bem como propor providências aos
entraves no âmbito da Administração da Justiça, atribuições que constam expressamente no
art. 103-B, § 4º, inciso VII, CF. Trata-se de uma inovação necessária, vocacionadas a inserir o
Poder Judiciário no debate público, suscitando diversas ideias quanto às suas atividades,
problemas e possíveis soluções (Chaves, 2019).
Desse modo, o CNJ se traduz em fonte de inovação, em um cenário em que alguns
valores democráticos são incorporados ao Judiciário, especialmente quanto ao tripé da
independência, responsabilidade e eficiência, a accountability, ao planejamento estratégico.
Isso também tem permitido algum nível de controle social do Judiciário. Representam esses
avanços as definições periódicas da estratégia do Judiciário, inclusive com a indicação de
metas de nivelamento para julgamento de processos mais antigos e a priorização do
julgamento de processos que envolvam corrupção e improbidade administrativa.
Nesse sentido, Silveira (2015) analisa a litigiosidade da sociedade e o cenário do
Judiciário de 2015, bem como as estatísticas referentes aos casos novos, pendentes e
baixados, em relação aos graus de jurisdição, a taxa de congestionamento dos magistrados e
servidores, e a produtividade, asseverando que o acervo de casos novos continuava crescendo,
posto que a quantidade de casos novos superava a de casos baixados. Ressalta, inclusive, que
o aumento da produtividade dos órgãos judiciais desde 2010, configurava-se como
 51

insuficiente diante do aumento anual da demanda anual por Justiça. Não obstante tal aumento
da litigiosidade, argumenta reservas à ideia de que o problema do Judiciário seria a “cultura
de litigiosidade”, o que considera ser uma tentativa equivocada de justificar a ineficiência do
Judiciário por meio da culpabilização do próprio jurisdicionado.
Esse autor atribui o problema da ineficiência, por outro lado, ao inadequado
dimensionamento da estrutura do Judiciário, nos aspectos orçamentário, tecnológico, de
pessoal e físico, em acordo com a demanda social, o que ocasiona entraves quanto à qualidade
do serviço público essencial prestado pela Justiça bem como na garantia da duração razoável
dos processos judiciais. Além disso, assinala que o aperfeiçoamento da gestão judicial tem
evoluído para uma “cultura de resultados”, e, por isso, defende que a gestão consiste no
elemento principal e necessário para a transformação institucional, posto que a gestão seria a
execução efetiva do planejamento previamente fixado.
Apesar disso, Silveira (2015) compara a realidade da alta litigiosidade da época (ano
de 2015) à obra de Gilberto Freyre da “Casa-Grande e Senzala”, na ideia de que o modo de
organização social e política do Brasil no período em que era colônia, marcado pelo
patrimonialismo e pelo patriarcalismo, ainda permanece na estrutura do Judiciário, diante da
má estruturação histórica da primeira instância dos tribunais. Assim, esse autor critica o fato
de, em vários tribunais brasileiros, os investimentos serem guiados por critérios outros que
não a própria importância de prestar um serviço judiciário com qualidade.

3.4 A criação das Resoluções nºs 194, 195 e 219, do CNJ, e o cenário de litigiosidade

Nesse cenário de grande sobrecarga no Judiciário, foram editadas as Resoluções de

nºs 194 e 195, no ano de 2014, e a Resolução n° 219, em 2016, pelo CNJ, privilegiadas no
presente estudo, tendo em vista a importância do escopo de prever medidas mais duras e
consistentes para a priorização do Primeiro Grau de jurisdição, no qual tramita a maior parte
dos processos, mas que, inversamente, apresenta déficits estruturais que foram
progressivamente diagnosticados pelas análises de dados do Conselho, sem as devidas ações
de nivelamento organizacional pelos tribunais. Em razão do propósito desta política de
promover mudanças organizacionais nos tribunais, a análise de sua eficácia, enquanto política
pública, mostra-se útil para identificação da maturidade institucional do modelo de governo
judicial no Brasil, principalmente quanto ao grau de efetividade das atribuições do CNJ.
A Resolução nº 194, vigente desde 26 de maio de 2014, institui a Política Nacional
de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição propriamente dita, tendo como escopo a
 52

melhoria da qualidade dos serviços judiciários da primeira instância, em relação à celeridade,

à eficiência, à eficácia e à efetividade, no sistema judicial brasileiro. Nela, ficou estabelecida a
criação da Rede de Priorização do Primeiro Grau, responsável pela gestão e implementação
dessa Política, e que atua em interação com a Rede de Governança Colaborativa do Judiciário,
de caráter nacional. A Rede de Priorização do Primeiro Grau é formada por um magistrado
membro de cada Comitê Gestor Regional, este constituído individualmente em cada tribunal
que forma o Judiciário, para a gestão da Política no âmbito de sua atuação local.
Além da equalização da força de trabalho entre o Primeiro e o Segundo Graus, que
foi minuciosamente fixada pela Resolução n° 219, a Resolução n° 194 traz outras linhas de
atuação do Judiciário com caráter inovador. Dentre elas, a adequação orçamentária, voltada à
garantia de orçamento para as atividades judiciárias do Primeiro Grau, cuja especificação foi
estabelecida pela Resolução nº 195, e a governança colaborativa, para descentralizar e
alcançar uma maior democratização interna dos tribunais, mediante estímulo da participação
dos magistrados e servidores na sua gestão, e maior comprometimento na eficaz prestação do
serviço público judicial.
De outro lado, essa política impõe, ainda, o diálogo social e institucional, inclusive
com as instituições públicas e privadas, como linha de atuação. Com isso, o art. 6º prevê a
instituição pelo CNJ de um fórum permanente, no qual deve haver a participação de grandes
litigantes do sistema de justiça e das instituições sociais. Tal diretriz incentiva a
democratização e o controle social dos serviços judiciais, além da prevenção e racionalização
de litígios, mediante concessão de um tratamento adequado às demandas de massa.
Com efeito, vale ressaltar que a publicidade e a transparência dos atos e dados
estatísticos e das ações dessa política nos tribunais possibilitam esse diálogo social e
institucional, além de garantir a defesa dos direitos pela sociedade. Para Mello (2010), no
Estado Democrático de Direito, a publicidade materializa o dever administrativo de manter
plena transparência em suas atuações. Dessa forma, não devem ser ocultadas as informações
que a todos interessam, bem como aquelas que afetam qualquer cidadão.
Nesses termos, a Resolução nº 195, do CNJ, de 03 de junho de 2014, como ramo da
Resolução nº 194, implementa alguns aspectos de gestão orçamentária. A partir dela, os
orçamentos devem ser distribuídos entre os órgãos do Primeiro e Segundo Graus de
jurisdição, de acordo com a média de processos judiciais e de casos novos. A proposta
orçamentária do tribunal deve prever a alocação dos recursos de natureza não vinculada em
tais instâncias, de modo que, preferencialmente, a parte discricionária do orçamento deve
priorizar a equalização orçamentária entre os graus de jurisdição. Com esse propósito, o art. 2º
 53

da Resolução nº 195 estabelece que a proposta orçamentária especifique as parcelas dos

recursos destinados ao Primeiro e ao Segundo Graus, sobretudo aqueles de natureza não
vinculada às obrigações de âmbito constitucional ou legal, isto é, a parte discricionária.
A Resolução n° 219, de 26 de abril de 2016, também ramo da Resolução n° 194, terá
o objetivo de equalizar a força de trabalho das instâncias de Primeiro Grau em relação às de
Segundo Grau, fixando a distribuição de servidores, funções de confiança e cargos em
comissão nos órgãos do Primeiro e Segundo Graus de jurisdição, proporcionalmente ao
número de processos distribuídos (casos novos) e analisados por cada uma dessas instâncias.
Para Chaves (2017), a Política de Priorização do Primeiro Grau constitui um desafio
para o CNJ, diante da assimetria dos recursos humanos e orçamentários entre as instâncias dos
tribunais, posto que implica na mudança de uma ideologia institucional que corresponde ao
que identifica como modelo bonapartista e piramidal do Judiciário, historicamente
consolidado no Brasil. A partir dele, os estamentos que ocupam as posições superiores aos da
base do sistema judicial, recebem melhores condições funcionais, e a racionalidade da sua
gestão desprestigia o próprio princípio constitucional da eficiência, do caput do artigo 37, da
Constituição Federal. Logo, assevera que o redimensionamento dos recursos humanos e
materiais dessa política questiona uma ideologia institucional que permeia a falta de estrutura
sobretudo da “porta de entrada” do Judiciário para o atendimento da crescente demanda por
serviço judicial.
Em paralelo a isso, conforme aponta o Relatório Justiça em Números (CNJ, 2020),
com ano-base em 2019, houve uma redução do estoque processual, equivalente a um
quantitativo aproximado de 1,5 milhões de processos concluídos e baixados. Essa queda
configura, também, o segundo ano consecutivo de diminuição de estoque na série histórica;
em 2018, a redução dos processos pendentes foi em torno de um milhão. Em síntese, esses
dados estimam a variação acumulada nesses dois últimos anos em -3% dos processos em
tramitação. Em que pese esse resultado do aumento do número de processos baixados, ainda é
crescente o quantitativo de casos novos levados ao Judiciário anualmente, tendo ocorrido um
aumento na ordem de 6,8% dos casos novos em relação à quantidade do ano anterior (2018),
o que corresponde a 30,2 milhões de processos ingressados no Judiciário em 2019. No total,
enquanto 30,2 milhões ingressaram no Judiciário, 34,5 milhões de processos foram baixados,
em 2019, disso decorrendo a redução do volume de processos pendentes mencionada.
Outros destaques importantes do RJN (CNJ, 2020) são a queda da quantidade de
processos que ingressaram na Justiça do Trabalho, tendência esta que vem desde o ano de
2018, principalmente em decorrência da Reforma Trabalhista, vigente desde novembro de
 54

2017. A Justiça Estadual, que concentra 79,4% dos processos pendentes do Poder Judiciário,
apresentou uma redução de 1,7 milhões de processos no ano de 2019, fator que também
contribuiu fortemente para a queda do estoque processual. Nesse sentido, constata-se que em
2019, a demanda pelos serviços jurisdicionais, bem como o volume de processos baixados,
alcançaram o patamar de maior valor, em relação a toda a série histórica dessas pesquisas
estatísticas protagonizadas pelo CNJ.
No tocante à Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição,
o Relatório (CNJ, 2020) mostra alguns avanços em 2019: a porcentagem de servidores lotados
no Primeiro Grau subiu para 85,1%, e a quantidade média trienal de novos processos reduziu
para 86,6%, evidenciando uma discrepância entre tais porcentagens, e que não se atingiu a
equivalência, conforme previsto nos artigos 3º e 12 da Resolução nº 219, do CNJ.
Comparativamente, no ano de 2016, no qual foi implementada tal resolução, havia uma média
de 87,1% processos ingressados no 1º Grau, enquanto 84,9% dos servidores estavam lotados
na área judiciária de Primeiro Grau.
Apontam (VANNUCHI; DROPPA; SPERANZA, 2017) que no caso específico da
Justiça do Trabalho, a evolução de uma estrutura de aparelho ideológico do Estado para um
ambiente de disputas entre os patrões e empregados, permitiu tanto a efetivação quanto
retrocessos de direitos sociais relativos. A análise sociológica deste segmento de justiça revela
que sua história é propícia à conciliação nas demandas trabalhistas, não obstante tal política
de conciliação permitir uma flexibilização legal, em prol do acordo entre as partes. Ademais,
ante a lentidão judicial, constatam haver uma facilidade de realização de conciliação, na qual
os trabalhadores costumam receber um valor mais baixo a que teriam direito e do que seria de
fato concedido pela Justiça do Trabalho, diante da morosidade e das necessidades eminentes
de receber tais valores pecuniários. Aqui, se questiona: até que ponto a demora excessiva na
prestação jurisdicional pode constituir a própria negação de direitos aos trabalhadores? A
morosidade constituiria, então, obstáculo que interfere no conteúdo das demandas trabalhistas
e na justa efetivação delas.
Há, ainda, a vulnerabilidade do empregado para com a continuidade do seu vínculo
trabalhista, caso adentre na esfera judicial contra seu patrão, com riscos da rescisão do
vínculo. Não obstante, asseveram que a trajetória histórica da Justiça do Trabalho demonstra a
sua conquista de credibilidade perante os trabalhadores, garantindo-lhes direitos, ao mesmo
tempo em que constituiu um meio de controle sobre o movimento operário pelos empresários,
legitimando sua atuação, ao menos temporariamente, o que está em xeque diante das reformas
 55

trabalhistas a que tem sido alvo e as revogações das leis correspondentes (VANNUCHI;
DROPPA; SPERANZA, 2017).
Por outro lado, em que pese a diversidade de fatores elencados que envolvem a
questão e os problemas e obstáculos ainda fortemente verificados, a taxa de congestionamento
do Judiciário, que corresponde aos casos pendentes e que não foram baixados, vem reduzindo
desde o ano de 2016, atingindo a maior redução percentual até então, equivalente a 2,7%, em
2019, e o menor índice da série histórica (68,5%), o que gerou uma diminuição nos processos
que ficaram represados, e sem solução, e também uma maior produtividade 4.
Portanto, a partir das linhas gerais dessa política pública, pode-se perceber não
apenas sua importância como fator de potencial melhoria organizacional das estruturas
judiciárias, mas também o nível do desafio de sua implementação junto às dezenas de
tribunais, porquanto toca em pelo menos três pontos muito sensíveis das tradições da gestão
judiciária: (a) o paradigma da concentração das decisões administrativas nos órgãos de
vértices dos tribunais, como a presidência ou colegiados superiores; (b) critérios objetivos
para a gestão de pessoas; e (c) o debate participativo sobre orçamento.

4
Quanto aos indicadores de produtividade, verifica-se a maior produtividade histórica: a
produtividade média por magistrados cresceu em 13%. Conforme RJN (CNJ, 2020), o Primeiro Grau
de jurisdição apresenta a maior carga de trabalho e produtividade por magistrado e servidor,
entretanto, pela primeira vez em 2018, a demanda processual de casos novos por servidor do Segundo
Grau superou a demanda do Primeiro Grau, o que constitui um resultado favorável, e que se manteve
também no ano de 2019, o que já é uma realidade no TRT21. No entanto, essa realidade não se
verifica no TJRN, o que contribui para a sobrecarga dos servidores do Primeiro Grau deste tribunal.
 56

4 A EFICÁCIA DA POLÍTICA DE ATENÇÃO PRIORITÁRIA AO PRIMEIRO

GRAU (RESOLUÇÕES NºS 194, 195 E 219, DO CONSELHO NACIONAL DE
JUSTIÇA): UM ESTUDO DE CASO

Com o propósito de examinar a eficácia da política pública de Atenção Prioritária ao

Primeiro Grau, foi realizado estudo de caso de dois tribunais, sendo um do segmento da
Justiça Comum e o outro do segmento da Justiça do Trabalho, ambos com jurisdição no
estado do Rio Grande do Norte. Para tanto, foram utilizados, além da pesquisa documental,
instrumentos de pesquisa que permitissem captar as percepções de importantes atores
institucionais envolvidos na construção e na aplicação dessa política pública, desde ex-
integrantes do Conselho Nacional de Justiça até atuais integrantes das administrações dos
tribunais selecionados para o estudo de caso.
Nesse sentido, foram realizadas entrevistas, por meio de videoconferência, com o uso
da plataforma Google Meet, com quatro ex-conselheiros, inclusive um deles ex-secretário
geral do CNJ, e que participaram ativamente das discussões quanto às políticas públicas de
priorização ao Primeiro Grau. Conforme Quadro 1, dos ex-conselheiros, quanto à forma de
origem para integrar o CNJ, 1 (um) foi indicado pelo Supremo Tribunal Federal, 2 (dois)
foram indicados pelo Tribunal Superior do Trabalho, e 1 (um) indicado pelo Senado Federal.
Os membros dos Comitês Gestores Regionais entrevistados dos dois tribunais estudados,
foram: 2 (dois) magistrados indicados pelas respectivas associações de magistrados, 1 (um)
magistrado eleito por votação direta do tribunal ao qual está vinculado, 1 (um) servidor eleito
pelo tribunal, 1 (um) servidor indicado pela associação dos servidores e 1 (um) diretor de
governança institucional.

Quadro 1 – Descrição geral da indicação dos entrevistados

CODINOME FUNÇÃO ORIGEM

Entrevistado 1 Ex-Conselheiros do CNJ Indicado pelo Supremo Tribunal

Federal

Entrevistado 2 Ex-Conselheiros do CNJ Indicado pelo Tribunal Superior do

Trabalho

Entrevistado 3 Ex-Conselheiros do CNJ Indicado pelo Tribunal Superior do

Trabalho

Entrevistado 4 Ex-Conselheiros do CNJ Indicado pelo Senado Federal

 57

Entrevistado 5 Membro do Comitê Gestor Regional Magistrado indicado pela Associação dos
do TJRN Magistrados

Entrevistado 6 Membro do Comitê Gestor Regional Magistrado eleito por votação direta do
do TJRN tribunal

Entrevistado 7 Membro do Comitê Gestor Regional Servidor eleito pelo tribunal

do TJRN

Entrevistado 8 Membro do Comitê Gestor Regional Magistrado indicado pela Associação dos
do TRT21 Magistrados

Entrevistado 9 Membro do Comitê Gestor Regional Servidor indicado pela Associação dos
do TRT21 Servidores

Entrevistado 10 Membro do Comitê Gestor Regional Servidor Diretor de Governança

do TRT21 Institucional
Fonte: Elaboração da autora (2020).

Cabível aqui o registro de pesquisa de que houve a recusa de um ex-membro de um

Comitê Gestor Regional e de um membro atual do TJRN, o primeiro alegando o motivo de
que não teria nada a contribuir com a pesquisa, porque não houve “evolução alguma da
Resolução n° 219 no TJRN”, enquanto o outro mencionou que “a questão envolvia a política
do tribunal, por isso não teria interesse em participar dela”.
Disso, depreende-se que, apesar de o primeiro magistrado estar sempre presente nas
reuniões do comitê do qual fazia parte, e ter tido participação ativa nelas, pois nas atas
publicadas constam diversas manifestações suas nas reuniões do referido Comitê Gestor
Regional relacionadas à política pública, isso demonstra que ele não se sentiu confortável para
expor os maiores entraves no enfrentamento da questão, enquanto o segundo magistrado
demonstrou não ter interesse pelo fato da questão ser de cunho político, e abarcar divergências
dentro do referido tribunal.
Não obstante o caráter de voluntariedade da entrevista, tais justificativas
apresentadas não se mostram consistentes, especialmente diante da posição pública que
ambos assumiram perante o comitê e pelo dever de representatividade quanto ao tribunal, aos
demais magistrados, e para a própria sociedade na resolução das questões envolvendo a
Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau. Como dever de representatividade e pela
função pública que assumem, também deveriam ter o dever de esclarecer suas atuações no
comitê perante a sociedade, até mesmo em homenagem ao princípio da transparência.
 58

De outro lado, as circunstâncias dessas recusas em atender ao convite da pesquisa

expõem a possibilidade de estar presente um ambiente interno pouco participativo e
democrático em relação à magistratura, questão já apontada por Zaffaroni (1995) como uma
das mais marcadas por opacidade no âmbito do Judiciário e que merece aprofundamento em
outras pesquisas.
Na análise documental, foi realizado o exame das atas das reuniões dos comitês, dos
instrumentos normativos de instituição dos dois comitês gestores regionais, além dos Pedidos
de Providências perante cada um dos dois tribunais, requeridos junto ao CNJ, e a análise
comparativa dos dados divulgados anualmente pelo CNJ por meio da série Relatório Justiça
em Números, importante fonte estatística do Judiciário, buscando-se extrair dessas fontes de
evidência elementos capazes de indicar o grau de efetividade da política pública de Atenção
Prioritária ao Primeiro Grau no âmbito de cada realidade organizacional.
As variáveis analisadas nas entrevistas com os membros dos comitês gestores dos
dois tribunais foram as seguintes: as atribuições dos membros; a periodicidade das reuniões; a
composição e quantidade de membros dos comitês; avanços e melhorias advindos da política
pública de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau; a democratização interna entre magistrados e
servidores das questões referentes à política objeto do presente estudo; a equalização da força
de trabalho e dos recursos orçamentários entre os graus de jurisdição; a eficácia da Política de
Atenção Prioritária ao Primeiro Grau; e a efetivação do diálogo social e institucional com os
programas, projetos e ações do comitê. O Roteiro da entrevista semiestruturada com os
membros dos comitês gestores regionais consta no Anexo A (página 101).
Nas entrevistas com os ex-conselheiros, as variáveis analisadas foram as funções
assumidas pelo CNJ ao longo da sua trajetória; a importância do seu papel de formulador de
políticas públicas; o contexto histórico, político e social do Judiciário na época da aprovação
da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, e a sua eficácia perante os tribunais que
compõem o Judiciário, exceto o STF; as resistências e dificuldades de implementação dessa
política, de acordo com as peculiaridades de cada segmento de Justiça. O Roteiro da
entrevista semiestruturada com os ex-conselheiros do CNJ consta no Anexo B (página 102).
No acesso aos dados pela fonte documental, houve dificuldades na obtenção das atas
das reuniões, demonstrando haver prejuízos à transparência de dados que deveriam ser de
acesso público, e que vai de encontro à regra do artigo 5º-A, § 4º, da Resolução 283, do CNJ,
a qual fixou algumas inovações na Resolução n° 194, do CNJ, nessa dimensão da publicidade
das informações relativas à Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau.
 59

No TJRN, a dificuldade se relacionou especialmente às reuniões, sobretudo dos

últimos anos, uma vez que não houve nenhuma ata pública desde o ano de 2017 do comitê
publicada no site oficial. No entanto, houve a abertura de uma manifestação na ouvidoria,
para que fossem publicadas as atas mais recentes, com base na Lei de Acesso à Informação 5.
Enquanto isso, no TRT da 21ª Região, foi verificada a insuficiência de documentos (atas e
atos normativos) acerca do funcionamento do comitê nos anos englobados entre 2014 a 2017,
e, após contato com um dos entrevistados e questionamento a respeito dessa questão, houve
algumas atualizações de tais documentos na página da web oficial do tribunal, contudo até a
data de 28 de outubro de 2020, não foram publicadas as atas das reuniões ocorridas no ano de
2020, apesar dos entrevistados terem mencionado que duas reuniões ocorreram no referido
ano.
Ademais, verificou-se a existência de duas solicitações de providências apresentadas
ao CNJ, respectivamente para cada um dos dois tribunais, pelas entidades representativas de
magistratura, a fim de que cumprissem os termos da Resolução nº 219, do CNJ, no que diz
respeito à equalização da força de trabalho entre os dois graus de jurisdição,
proporcionalmente à demanda processual de casos novos ingressados por instância. A Tabela
2 revela o levantamento dos dados dos documentos e as lacunas de informações detectadas,
situação também a indicar alguns entraves para a transparência pública nesses tribunais.

Tabela 1 – Tabela comparativa em função da quantidade de reuniões e da quantidade

de membros do comitê por tribunal

Tribunal de Justiça do RN TRT da 21ª Região

Nº de membros Nº de reuniões Nº de membros Nº de reuniões

ANO

2014 N.I 1 N.I N.I

2015 N.I N.I N.I N.I

5
A manifestação foi cadastrada eletronicamente em 03 de julho de 2020, tendo sido atendida e
finalizada em 27 de julho de 2020, sem qualquer esclarecimento a respeito do descumprimento do
prazo previsto na Lei de Acesso à Informação ou Lei 12.527. Conforme o § 1º, do artigo 11, da Lei de
Acesso à Informação, em não sendo possível conceder o acesso imediato das informações referentes
aos órgãos ou entidades públicas, o órgão ou entidade para quem for solicitado o acesso, deverá
efetuar sua divulgação em prazo de até 20 (vinte) dias, prorrogável por até 10 (dez) dias, mediante
justificativa expressa.
 60

2016 N.I 1 N.I N.I

2017 N.I 5 N.I N.I

2018 12 N.I N.I 1

2019 12 2* 12 3

2020 12 0 12 N.I**
Fonte: Elaboração da autora (2020).

Legenda: N.I.: Não informado.

* Não obstante constarem somente duas atas de reunião em 2019 no portal do TJRN, dois membros
entrevistados informaram ter havido 4 (quatro) reuniões no referido ano; no entanto, outro membro
relatou ter havido somente uma única reunião.

** Não obstante não constar a informação no portal do TRT da 21ª Região, dois entrevistados
relataram que houve 1 (uma) reunião no referido ano. Dentre eles, um informou que a segunda
reunião iria ocorrer até o dia 24 de julho de 2020 (para aprovar a proposta orçamentária definitiva); e
a terceira reunião até o dia 31 de julho de 2020 (para avaliar o Plano Temático da Prestação
Jurisdicional). Posteriormente, um deles confirmou que esta segunda reunião ocorreu, porém não
consta nenhuma ata de 2020 no portal oficial do tribunal.

Conforme se extrai da Tabela 1, observa-se uma precariedade quanto à instituição e

funcionamento dos comitês nos dois tribunais comparados, além da baixa frequência das
reuniões dos comitês, e uma comprometida transparência acerca da sua atuação diante da
ausência da publicação das atas, inclusive das mais recentes no caso do TRT21 (referente ao
ano corrente). O que ratifica o cenário de baixa efetividade das atividades dos comitês,
confirmado a partir dos relatos concedidos nas entrevistas e demais fontes de evidência.
De outro lado, constatou-se que o atual Comitê Gestor Orçamentário (previsto na
Resolução n° 195, do CNJ) e o atual Comitê Gestor de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau
de Jurisdição (previsto na Resolução n° 194, do CNJ) foram instituídos na forma de um
comitê único, nos dois tribunais estudados, conforme hipótese autorizada no artigo 6º, da
Resolução nº 195, do CNJ, tendo sido ambos instituídos por meio de uma portaria única de
cada um dos tribunais respectivos.
Em relação ao contexto de elaboração das três resoluções do CNJ (nºs 194, 195 e
219), os entrevistados explicitaram que o panorama era uma maior atenção social ao
Judiciário. O Entrevistado 3 relatou que a visibilidade do Poder Judiciário estava em alta, com
 61

o julgamento do famoso Caso Mensalão, cujo relator era o ministro Joaquim Barbosa,
presidente do STF e do CNJ à época, o que ocasionava grande acompanhamento do Judiciário
pela sociedade. O contexto histórico, político e social do Brasil na instituição das resoluções
da política objeto deste estudo era a necessidade de prestar contas à sociedade do Judiciário,
sobretudo diante da sua questionada morosidade. Era preciso dar satisfação à sociedade dos
motivos da lentidão do Judiciário, além de instituir mecanismos para solucionar esta
problemática. A política vem como ferramenta para trazer mais eficácia à prestação
jurisdicional e minimizar a morosidade sistêmica.
Não houve unanimidade entre os entrevistados quanto à função preponderante do
CNJ desde o seu surgimento, com a EC n° 45, de 2004, com a sua evolução até os dias atuais.
Para o Entrevistado 3, a função preponderante do Conselho consiste em definir políticas
públicas judiciárias, e transformar o Judiciário, no aprimoramento da qualidade da prestação
jurisdicional. Cita o próprio Relatório da Justiça em Números como um instrumento para
viabilizar uma maior transparência para a sociedade, sobre o desempenho dos tribunais e
dados processuais e quanto aos gastos públicos, mas cuja principal função, segundo opina,
seria a transparência interna, por meio da qual possibilita a efetivação da gestão dos tribunais,
tanto a nível nacional (com o CNJ estabelecendo prioridades e padronização a todos os
tribunais), como localmente em cada tribunal. Assim, por meio da fixação dessas resoluções,
que via de regra, são obrigatórias e vinculativas aos tribunais, o CNJ objetiva instituir uma
cultura de gestão dos tribunais.
Para o Entrevistado 2, a principal atribuição do CNJ diz respeito ao planejamento
estratégico, para coordenar os tribunais, tendo em vista ser um órgão central de planejamento,
sendo útil e benéfica a coordenação protagonizada por ele, ainda que de modo não uniforme,
para evitar a fixação de 91 (noventa e um) projetos diferentes, definidos por cada um dos
tribunais do país, sem haver uma ideia central de Poder Judiciário. Evidencia, com isso, que o
CNJ estabelece requisitos e prioridades comuns para se alcançar os objetivos de uma melhoria
na qualidade dos serviços prestados pelo Judiciário.
Na história do CNJ, o Entrevistado 4 destaca sua criação como um órgão de controle
administrativo, pela necessidade de maior credibilidade e legitimidade do sistema judicial,
diante de três motivos principais: morosidade, ausência de transparência e corrupção que
assolavam tal sistema.
A partir de então, o Entrevistado 4 identifica: “Existia uma desproporção muito
grande entre as necessidades funcionais, administrativas, e a distribuição orçamentária,
porque a distribuição orçamentária era de cunho basicamente político, muito mais do que
 62

cunho de gestão e necessários”. Nessa perspectiva, destacou a existência de uma luta política
corporativa interna no Judiciário e nos tribunais como um todo, ao invés de haver uma
priorização da gestão. Tal aspecto, portanto, deve ser alinhado à ideia de governança judicial,
que conforme explicado na Seção 2.4 deste trabalho, vai se relacionar aos recursos e métodos
utilizados com vistas à garantia da prestação jurisdicional eficaz, com fundamento na
autonomia administrativa e financeira do Judiciário (art. 99, CF), bem como nos princípios
constitucionais do caput do art. 37, da CF.
O Entrevistado 3 ressaltou, inclusive, que um dos maiores desafios do CNJ consiste
na capacidade de fiscalização e de fazer cumprir suas resoluções e políticas judiciárias, e para
isso, tendo em vista a estrutura limitada de servidores integrados a ele 6, e diante do seu caráter
nacional, torna-se imprescindível que o Conselho adote estratégias de implementação,
juntamente com o uso de tecnologia de informação, pela inviabilidade de realizar fiscalização
presencial em todos os 90 (noventa) tribunais do país, que estão sob sua supervisão. Ele
reconhece que o controle social constitui a estratégia e a forma mais efetiva para
implementação de suas políticas, a partir do qual a sociedade se torna um grande aliado na
atuação fiscalizatória, destacando-se o papel das associações dos magistrados e das
associações dos servidores, e dos próprios magistrados e servidores para controlar a atuação
dos comitês gestores regionais em âmbito local, e mediante a possibilidade deles provocarem
o CNJ em casos de descumprimento pelos tribunais das resoluções do CNJ.
Ademais, conforme explicou o Entrevistado 3, outra importante questão que
fortalece a capacidade fiscalizatória do Conselho é a necessidade de garantir aos comitês a sua
independência, a fim de que não haja interferências contrárias às diretrizes da política, bem
como a proteção da legitimidade dos comitês, advinda da democratização do Judiciário, o que
para Santos (1986), a reforma da organização judiciária somente consegue garantir a
democratização do acesso à justiça, desde que internamente o Judiciário seja democrático,
devendo, para tanto, correr em paralelo com uma racional divisão do trabalho e com uma
nova gestão dos recursos, como o de tempo e a capacidade técnica.
O Conselho, a partir da instituição de um papel mais ativo dos servidores e
magistrados, ao conceder-lhes o direito de votarem em parte dos membros que irão compor o
Comitê Gestor Regional, com o fim de que os representassem, possibilita uma maior cobrança

6
Segundo o site do CNJ, em agosto de 2020, havia 398 membros e agentes públicos que compõem o
seu quadro de pessoal. Fonte: Transparência e prestação de contas. Disponível em:
https://www.cnj.jus.br/transparencia-cnj/. Acesso em 01 out. 2020.
 63

pelos atores judiciais de uma atuação mais efetiva dos respectivos comitês regionais. A
eficácia da política depende, portanto, diretamente do efetivo funcionamento desses comitês,
como instrumento de aplicação das diretrizes contidas nas resoluções normativas do CNJ.
A dificuldade de efetivação da política pública de Priorização ao Primeiro Grau de
Jurisdição, segundo relatos dos Entrevistados 1 e 2, concentra-se, sobretudo, na
implementação da Resolução nº 219, do CNJ, tendo em vista sua natureza ser executória, no
tocante à redistribuição da força de trabalho, como desdobramento da Resolução nº 194, do
CNJ. Isto posto, o exame da eficácia das políticas constantes das Resoluções nºs 194 e 195, do
CNJ, não pode se restringir aos aspectos preparatórios, programáticas e principiológicos nelas
contidos, já que alguns aspectos mais formais não sofrem tanta resistência para serem
observados de forma mais recorrente nos tribunais.
Essa característica de tais resoluções, que estabelecem a obrigação, por exemplo, de
criação do Comitê Gestor Regional em cada tribunal, foi ressaltada pelo Entrevistado 1 como
uma faceta de menor resistência. No entanto, seguindo uma certa tradição histórica brasileira,
acrescenta o referido entrevistado que muitos desses comitês possuem existência apenas pro
forma, e portanto, foram criados tão somente em âmbito formal, para cumprir requisitos
legais, e para comprovar documentalmente ao Conselho o atendimento das suas Resoluções,
carecendo, contudo, de concretas deliberações e efetivo funcionamento. Observa o
Entrevistado 2 que a Resolução nº 194, do CNJ, possui natureza estruturante, contendo as
diretrizes genéricas e a fixação das linhas de atuação dos comitês.
A Resolução nº 195, do CNJ, ao tratar de matéria orçamentária, por outro lado, é
mais técnica e densa, e, apesar disso, dois dos ex-conselheiros, Entrevistados 1 e 3,
manifestaram que ela tem sido efetiva, em grande e boa medida, por meio da distribuição de
recursos de forma equitativa em razão dos casos novos e do volume do trabalho, verificado
por meio dos quadros de despesa dos tribunais. Ademais, como relatou o Entrevistado 3,
apesar da dificuldade em se mensurar a efetividade dela, percebe-se que houve a
implementação de uma mudança de paradigma, e ainda, não houve tantas provocações feitas
ao CNJ pela sociedade e magistrados e servidores em geral, o que, segundo ele, é um indício
de efetividade de tal resolução, posto que é frequente o acionamento do Conselho quando há
descumprimento das resoluções por parte dos tribunais.
Não obstante, diante do não funcionamento efetivo dos comitês regionais, a eficácia
da resolução se torna prejudicada, tendo em vista que somente a partir do bom funcionamento
dos comitês regionais será capaz de implementar de fato as diretrizes fixadas por tal
resolução, garantindo-se com isso a democratização interna das questões orçamentárias e a
 64

governança colaborativa, conforme art. 5°, da Resolução n° 195, do CNJ, e que, segundo
Sant’Anna et al. (2019), o cenário colaborativo é composto por alguns principais elementos,
dentre os quais a multiplicidade de atores, a interdependência entre eles, o processo
deliberativo inclusivo e a busca pelo consenso.
Há de se considerar também que tendo em vista a ausência de uma distribuição
equalizada dos cargos de pessoal entre os dois graus de jurisdição, fator que gera forte
impacto na distribuição orçamentária entre as instâncias, diante da existência de maiores
investimentos no Segundo Grau, a eficácia da política da Resolução n° 195, do CNJ, fica
comprometida, ante a grande concentração dos recursos do Judiciário com pagamento de
folha de pessoal e encargos, estimado em 85,9% de todas as despesas do Judiciário,
equivalente a 78,02 bilhões (CNJ, 2020), valor que aumenta para 90,6%, se consideradas
todas as despesas com recursos humanos.
A questão orçamentária fica a cargo da presidência de cada tribunal, sobretudo no
que diz respeito ao orçamento discricionário, o que anteriormente à Resolução nº 195, do
CNJ, era investido principalmente no Segundo Grau de jurisdição dos tribunais, segundo
relato dos entrevistados. Assim, com a referida resolução, estabelecem-se orientações para a
gestão orçamentária dos tribunais, limitando a autonomia dos presidentes, ao fixar que a
discricionariedade do orçamento não vinculado a leis ou à Constituição deve estar associada
ao interesse público de equalização dos recursos. Em comparação, a Resolução n° 219, do
CNJ, possui caráter impositivo, ao estabelecer a redução do grau de disparidade entre a
distribuição de pessoal entre as instâncias de cada tribunal, conforme pontuou o Entrevistado
2.
Tal política inova ao positivar essas diretrizes, tendo como fundamento a própria
atividade fim do Judiciário: a prestação jurisdicional, além de mudar a cultura historicamente
arraigada na sociedade, trazendo, segundo relatou o Entrevistado 3, o fortalecimento da
democratização do Judiciário, em prol de outros atores judiciais, ao criar um procedimento de
democratização de orçamento nos tribunais, e que constitui, na visão dele, a instituição de um
orçamento participativo.
Ao mesmo tempo, o Entrevistado 3 relatou que a maior dificuldade de
implementação das políticas públicas do CNJ consiste na resistência e mudança da cultura que
entende haver interferência do Conselho na autonomia dos tribunais, destacando que em
vários tribunais a Resolução n° 219, do CNJ, demorou a ser instituída, e em vários ainda não
o foi, e somente foi possível de ser implementada pela conciliação entre as associações de
juízes e os referidos tribunais, com intermediação do CNJ, a exemplo do que ocorreu no
 65

TJRN e no TRT da 21ª Região, a fim de provocar esses tribunais para equalizar o valor
destinado à força de trabalho, entre os dois graus de jurisdição, proporcionalmente à demanda
de casos novos, e de forma progressiva. Ademais, o Entrevistado 2 afirmou que,
comparativamente, houve uma maior efetividade da Resolução nº 219, do CNJ, na Justiça do
Trabalho, do que na Justiça Estadual, cujo motivo decorre da continuidade do CNJ em
conceder decisões firmes para a sua implementação em vários Tribunais Regionais do
Trabalho.
Pontuaram os Entrevistados 1 e 2 que após a constatação dessa realidade de que
diversos tribunais haviam criado os seus comitês gestores regionais tão somente no plano
formal, foram fixadas alterações em algumas disposições da Resolução nº 194 (no artigo 5º),
do CNJ, pela Resolução nº 283, de 2019, do CNJ, para garantir a paridade entre os
magistrados, proibindo haver superioridade na quantidade de juízes do Segundo em relação
aos de Primeiro Grau no comitê, ajuste que pode ser considerado uma tática do CNJ para
evitar o asfixiamento dos comitês pela influência hierárquica dos órgãos de vértice dos
tribunais.
Disso, a Resolução n° 283, do CNJ, impôs que os comitês gestores regionais fossem
coordenados por um magistrado não vinculado a órgão diretivo do respectivo tribunal, e a ser
escolhido por votação dos próprios integrantes do comitê (art. 5º, § 1º, da Resolução n° 194,
do CNJ). Introduz outra inovação de cunho procedimental: a regra de fixação de um
calendário de reunião do comitê na primeira reunião de sua composição, devendo ser tal
calendário publicado no sítio eletrônico do tribunal (art. 5º - A, da Resolução n° 194, do
CNJ). Determinou-se também que o limite mínimo de periodicidade das reuniões do comitê
seria trimestral, de modo que as deliberações sejam tornadas públicas no sítio eletrônico do
tribunal (art. 5º - A, §§ 1º e 2º, da Resolução n° 194).
Aponta o Entrevistado 1 que essa nova estruturação dos comitês regionais buscou
empoderar os comitês, concedendo liberdade e autonomia para atuação deles, com
reestruturação na composição mínima do comitê, a fixação de um coordenador, além de um
suplente para cada membro, e a paridade de membros dos dois graus. Relatou que essa
medida foi fixada após a constatação de que geralmente os juízes indicados eram assessores
ligados ao presidente do tribunal, e terem vinculação ao Segundo Grau, portanto não havia o
necessário deslocamento de pessoal para o Primeiro Grau, para a política realmente funcionar.
Além desse aspecto, a resolução estabelece mandatos limitados para os membros; a
necessidade de divulgação prévia das pautas de discussão; a definição de fluxo de trabalho
para os comitês, e de como os comitês deveriam funcionar; e o Departamento de Gestão
 66

Estratégica do CNJ criou um manual de orientação aos comitês, e tem realizado alguns
cursos, pelo Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Servidores do Poder Judiciário, na
condução da sua função, inclusive cursos a distância.
Sob o aspecto do controle do Conselho, os Entrevistados 1 e 2 explicaram haver uma
forte correlação entre a fiscalização da implementação das políticas públicas do CNJ pelos
tribunais e a gestão e a presidência do STF e do CNJ, uma dimensão do problema da
descontinuidade de programas e projetos e a grande dependência que o órgão revela do perfil
do seu presidente (CHAVES, 2019, p. 376; PEREIRA, 2019). Assim, não obstante a política
de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau ser um programa de caráter permanente do Conselho,
às vezes não há continuidade no seu controle, na vigilância de sua aplicação pelos tribunais,
diante da mudança de quem assume o cargo de presidente desses órgãos. Por isto, o
Entrevistado 2 alegou a necessidade do Conselho adotar políticas permanentes, que tenham
sua efetivação independentemente de quem assuma a presidência do CNJ.
Acerca disso, o Entrevistado 1 relatou que a Política de Atenção Prioritária se iniciou
muito bem, com a aprovação das Resoluções n°s 194 e 195, do CNJ, contudo, posteriormente,
houve uma considerável demora na aprovação da Resolução n° 219, do CNJ, a terceira do
tripé, após 2 (dois) ano daquelas outras, o que já demonstra a descontinuidade da política. Tal
descompasso no tempo, bem como a falta de atuação efetiva dos comitês trouxeram diversos
prejuízos à efetivação da política pública. O CNJ constitui um órgão presidencialista, tendo
em vista o presidente do CNJ ser também o presidente do STF, e de acordo com o plano de
gestão traçado por ele, as políticas públicas terão maior ou menor prioridade e avanços. A
Política de Atenção Prioritária, cujo início foi em 2014, retomando-se em 2015, e com grande
evolução em 2016, sofre uma solução de continuidade, o que, segundo relata o referido
entrevistado, constituiu um fator prejudicial para a sua efetividade.
Acerca da resistência na aprovação das três resoluções, o Entrevistado 2 apontou
que:

Essas três resoluções deveriam ser aprovadas em conjunto. Mas, por

questões políticas, a Resolução 219 foi retirada, por pedido de vista, e
somente foram aprovadas as Resoluções n°s 194 e 195. Tanto que essas duas
são de 2014, e a Resolução 219 é de 2016. Foi necessário um trabalho
político muito forte dentro do CNJ. Foram aprovadas não sem uma grande
resistência. As Resoluções nºs 194 e 195 foram mais fáceis de serem
aprovadas, porque são programáticas, ou seja, estabelecem princípios. A
Resolução n° 219, como era uma resolução bastante propositiva, e tinha um
direcionamento mais específico com relação ao que fazer, sofreu maiores
 67

resistências na aprovação e na implantação, porque mexeu no feudo do

Segundo Grau.

Outra dificuldade aduzida pelo Entrevistado 2 diz respeito à redistribuição de cargos

e funções e, por conseguinte, à distribuição orçamentária no âmbito dos tribunais, problema
agravado diante dos tribunais da Justiça Comum, porquanto nesta há uma legislação diferente
para cada tribunal: cada tribunal precisa da aprovação específica da Assembleia Legislativa
respectiva para a criação de novos cargos, para cada uma de suas instâncias. Enquanto na
Justiça do Trabalho e na Justiça Federal a legislação possui homogeneidade, sendo os cargos e
funções comissionadas pré-definidos em lei federal, na Justiça Estadual a imagem de
arquipélago bem representa a dimensão do problema de fragmentação da organização judicial,
em contraste com a ideia de unidade de Justiça, assentada, por exemplo, pelo STF no
julgamento da ADI 3367 (STF, 2005).
Por conseguinte, verifica-se uma grande influência da presidência dos tribunais na
criação dos cargos pelo Poder Legislativo dos estados, e na sua distribuição entre os graus de
jurisdição, acarretando o quadro de maior concentração dos cargos e daqueles com maiores
remunerações no Segundo Grau, o que configura, portanto, uma questão de caráter estrutural.
Nesse ponto, o Entrevistado 2 relata que na implementação das políticas judiciárias do CNJ, a
dificuldade e peculiaridade adicional na Justiça Comum Estadual consiste na criação de
cargos e a remuneração por meio de lei estadual. Partindo do fato de que são 26 (vinte e seis)
estados, então há diversas leis diferentes para cada estado, quase uma para cada tribunal
estadual. Diante disso, afirma que a medida mais eficaz que o CNJ pode impor aos tribunais
estaduais é a exigência de encaminhamento de um projeto de lei para a Assembleia
Legislativa do estado em que se localizam, o que não garante sua aprovação por esta.
Em comparação, na Justiça Federal, os diretores de foro possuem autonomia
orçamentária, e realizam a distribuição de pessoal, por isso o Entrevistado 2 disse não ter
havido maiores resistências na implementação da Resolução n° 219, do CNJ, e inclusive, por
este motivo, o Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª Região apresentava quadro invertido:
maior congestionamento de processos no Segundo Grau. Na Justiça do Trabalho, por ser ramo
federal, não houve dificuldades no sentido de criação de cargos e fixação de remuneração,
mas tão somente na equânime distribuição entre os dois graus, porque a lei é única para todos
os tribunais trabalhistas.
 68

Quanto às estatísticas divulgadas, o CNJ realizou uma Pesquisa de Opinião dos

Magistrados do Primeiro Grau7, no ano de 2016, sob coordenação do Comitê Gestor da
Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição, a partir da aplicação de alguns
questionários a um número de 4.672 magistrados, distribuídos entre todos os segmentos de
justiça do país, o que correspondia ao percentual de 30,84% do total de juízes. A pesquisa
ocorreu após dois anos da vigência normativa das Resoluções nºs 194 e 195, do CNJ; indicou
que em 2016 a maioria dos juízes respondentes ainda não havia tido conhecimento acerca do
trabalho desempenhado pelos seus respectivos tribunais (73,9%), e esse percentual aumentava
para 78% ao somar os casos em que os juízes declararam não ter sido instituído o Comitê
Gestor Regional no tribunal ao qual estavam vinculados. Ademais, constatou que o percentual
de apenas 2,76% dos juízes que participaram da pesquisa tinha um efetivo envolvimento para
com a condução da Política de Atenção Prioritária, e de alguma forma havia contribuído para
a execução da política no tribunal.
Dos juízes que conheciam o Comitê Gestor Regional, 84% avaliaram como de forma
insatisfatória a incidência da política sobre as condições de trabalho, e 81% qualificaram
como insuficientes os resultados da política para a população usuária dos serviços
jurisdicionais de Primeiro Grau. Quanto ao apoio institucional dos tribunais aos referidos
comitês, foram investigadas quais condições os comitês dispunham a fim de produzir
resultados: 75% dos respondentes não identificou apoio positivo e satisfatório da cúpula do
tribunal para a política objeto da pesquisa. Logo, evidencia-se que a ausência de apoio
institucional interfere diretamente para o desconhecimento da política pelos magistrados, e na
produção de resultados no âmbito dos tribunais.
No tocante à política propriamente dita, para 73% dos juízes respondentes, a
distribuição orçamentária dos tribunais aos quais se vinculavam não era adequada, se levar em
conta o equilíbrio dos recursos entre os dois graus de jurisdição. Na gestão dos recursos,
apenas 1,9% relatou participar das decisões orçamentárias dos tribunais. Na gestão de
recursos humanos, apenas 2,1% relataram ter algum envolvimento na definição deles nos
tribunais; além disso, 85% deles se declararam insatisfeitos com o número de servidores dos
quais dispõem, de modo que foi baixo o quantitativo daqueles que responderam ter

7
O objetivo seria o de avaliar o grau de satisfação das condições de trabalho dos magistrados,
permitindo se associar tais condições às diferentes demandas para a política voltada para a
Priorização do Primeiro Grau, além de questionar sobre os comitês gestores regionais dos tribunais
aos quais pertencem, a fim de verificar o grau de envolvimento e o nível de satisfação dos
respondentes para com eles, bem como para investigar se há apoio da alta administração dos
tribunais, e buscar aferir a interação deles com as questões de alocação de orçamento e de pessoal.
 69

identificado ações, políticas ou mecanismos para a realocação da força de trabalho entre os

dois graus (6,2% dos respondentes) - conforme estabelecido pela Resolução nº 219, do CNJ -,
enquanto 47,8% não conheciam, e para 46% não existiam. O que demonstra o baixo
envolvimento dos magistrados com a gestão orçamentária e distribuição de pessoal.
Então, a partir dos resultados da pesquisa, pode-se realizar um comparativo com as
percepções dos quatro ex-conselheiros do Conselho Nacional de Justiça entrevistados, ficando
claro que a Política de Priorização ao Primeiro Grau carecia de plena efetividade perante os
tribunais, o que implica dizer que as questões orçamentárias e de pessoal não são
democratizadas internamente nos tribunais, de uma forma geral, e vai de encontro à
concepção de uma governança judicial colaborativa, fixada na ideia de uma maior
colaboração e discussão entre os diversos atores judiciais, cujos corolários previstos pela
Resolução n° 194, do CNJ, são o estímulo à participação dos magistrados e servidores na
governança do tribunal, visando assegurar a “descentralização administrativa, a
democratização interna e o comprometimento com os resultados institucionais” (art. 2º, inciso
V).

4.1 Estudo de caso do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte

Para o estudo do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, é importante analisar a

estrutura judiciária, o atual panorama de provimento de cargos e a comparação da distribuição
de pessoal entre os dois graus de jurisdição, representados abaixo, no Infográfico 1. Segundo
o Relatório Justiça em Números (CJN, 2020), na classificação8 dos tribunais por porte, o
TJRN integra o conjunto de tribunais estaduais de pequeno porte, e ocupa a 18ª (décima
oitava) colocação em relação ao escore obtido (quanto maior o escore, menor a posição
ocupada, e maior a proximidade dos tribunais de grande porte), no total de 27 (vinte e sete)
tribunais estaduais.

8
Na categorização dos tribunais por porte pelo CNJ, as variáveis consideradas são as seguintes:
despesas totais; casos novos; processos pendentes; número de magistrados; número de servidores
(efetivos, cedidos, requisitados e comissionados sem vínculo efetivo); e número de trabalhadores
auxiliares (terceirizados, estagiários, juízes leigos e conciliadores). A partir dessas informações,
forma-se um escore único, por tribunal, o que gera o agrupamento em tribunais de grande, médio ou
pequeno porte.
 70

Infográfico 1 – Provimento dos cargos de magistrados na estrutura judiciária do TJRN

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020) e site oficial do TJRN.
Legenda: *Cejusc: Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania.

Em termos de atuações e de atribuições dos membros do Comitê Gestor Regional do

TJRN, o Entrevistado 5 explicou que a sua função no comitê consiste em solicitar atualização
dos estudos estatísticos referentes ao tribunal, bem como em apresentar as demandas
quantitativas dos magistrados e juízes e da própria sociedade para deliberação do respectivo
comitê, além de fazer cumprir as resoluções do CNJ, sobretudo a Resolução nº 219. O
Entrevistado 6 relatou que sua função enquanto membro seria tão somente a de fiscalizar a
implementação da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau. O Entrevistado 7
apresentou que sua atuação dentro do comitê corresponde à defesa do interesse dos
jurisdicionados e dos servidores do tribunal.
Inobstante não haver unanimidade quanto à voz do comitê e de suas deliberações
perante a Administração dos tribunais, os Entrevistados 5 e 6 explicaram que a alta
administração dos tribunais constitui um fator determinante para a decisão das diretrizes a
serem adotadas pelos tribunais, fato que pode ser confirmado pela baixa quantidade de
reuniões realizadas, e diante da ausência de atas e regulamentações do comitê. Nesse sentido,
o Entrevistado 5 afirmou que a abertura do comitê para que tenha suas deliberações atendidas
ou não varia em função da própria mudança de gestão do tribunal.
O Entrevistado 6 afirmou, inclusive, existir diálogo com a presidência do TJRN,
apesar de ser mínima a abertura para as deliberações do tribunal, citando como exemplo que a
 71

proposta do comitê para implementação a Resolução n° 219, do CNJ, foi rechaçada pelo
pleno do tribunal. O Entrevistado 7 ressaltou haver, de uma forma geral, uma preocupação da
presidência do tribunal em conhecer a pauta do que foi discutido e apresentado nas reuniões
do Comitê Gestor Regional, embora não haja a implementação efetiva da política, e por isso,
qualificou haver uma preocupação da gestão e dos membros em dar seriedade às questões
analisadas, referindo-se à gestão passada do TJRN nesse aspecto.
Verificou-se que a periodicidade das reuniões do comitê não possui definição prévia.
O Entrevistado 7 relatou que as reuniões são determinadas pelo próprio presidente do comitê,
a depender do surgimento das demandas, situação que, para ele, não prejudica o seu bom
funcionamento. Apesar dessa visão positiva, o fato de não ter havido nenhuma reunião no ano
corrente (2020) já demonstra o prejuízo dessa sistemática sem fixação prévia das datas. Por
outro lado, o Entrevistado 5 demonstrou perplexidade com a inexistência de um calendário
das reuniões, e disse não ter opinião sobre qual seria a quantidade suficiente de reuniões,
tendo em vista o não funcionamento efetivo do comitê e a ausência de deliberações por parte
do comitê. Importante registrar que isso foge ao previsto na Resolução nº 194, do CNJ,
alterada pela Resolução de nº 283, do CNJ, que impõe a fixação de calendário anual, a ser
definido e publicado pelo tribunal, mostrando a disparidade entre o plano de validade e o
plano de eficácia da política pública em exame. O Entrevistado 5 disse que considera
necessário haver mais reuniões, marcadas prévia e sistematicamente, ante a importância da
política.
A composição e a quantidade de membros dos comitês se mostram adequadas na
visão da maioria dos entrevistados. Eles percebem haver representatividade por parte dos
membros indicados pela associação dos magistrados e pela associação dos servidores. Não
obstante, relatou o Entrevistado 7 que a composição do comitê são apenas 6 (seis) membros: 1
(um) magistrado eleito pelo tribunal, 1 (um) magistrado escolhido pelo tribunal e 1 (um)
magistrado pela associação dos magistrados; 1 (um) servidor eleito pelo tribunal, 1 (um)
escolhido pelo tribunal e 1 (um) escolhido pela sindicato dos servidores. Assim, ressalta-se
que a composição também está em desacordo com aquela fixada na Resolução nº 283, do
CNJ, com alterações na Resolução nº 194, do CNJ, que fixou uma nova estrutura ao comitê.
Além disso, diante da ausência de negociação entre o comitê e o tribunal, a partir dos relatos
dos entrevistados e da análise da documentação pública consultada, não há evidências de que
os interesses da sociedade têm sido protegidos, como deveriam ser, de acordo com a ideia de
diálogo social e institucional como uma linha de atuação dessa resolução.
 72

Ademais, em que pese a não garantia do direito ao voto aos membros representantes
das entidades associativas, a inexistência do direito ao voto não parece afetar o livre exercício
de suas atuações perante o comitê, na concepção dos Entrevistados 5 e 6. Todos os membros
possuem voz no comitê, em condição de igualdade com os demais membros, participando das
mesmas reuniões, exceto daquelas que porventura tenham por objetivo único a votação das
propostas.
Contudo, essa assertiva é cabível de críticas, tendo em vista que as associações de
magistrados e servidores são entidades representativas, e como tais, a defesa dos seus
interesses também deve ter peso decisional, sobretudo tendo em vista o papel de protagonistas
que vêm assumindo, com a grande quantidade de pedidos de providências apresentados ao
CNJ em todo o país por tais entidades, a fim de que os tribunais sejam instigados a
implementar a equalização de pessoal entre os graus de jurisdição e cumprir a Resolução n°
219, do CNJ.
Quanto às mudanças e melhorias advindas da política objeto desse estudo, o
Entrevistado 6 ressaltou ter sido a objetivação dos dados estatísticos e da realidade do
tribunal, o que permitiu uma maior transparência à sociedade, possibilitando um maior
controle dos gastos públicos e quanto ao desempenho dos tribunais. No entanto, conforme
relato de um dos ex-conselheiros do CNJ, o Entrevistado 3, os dados objetivos devem se
voltar principalmente à transparência interna para a efetivação da gestão dos tribunais, de
modo a democratizar o seu acesso. Além disso, a partir das fontes de evidência, não foi
verificada uma atenção efetiva dos dados objetivos tanto em relação às deliberações do comitê
quanto no tribunal. Para o Entrevistado 5, não houve melhoria alguma advinda da política
para o tribunal, o que confirma essa realidade.
A efetivação do diálogo social e institucional com o comitê, segundo a visão dos
Entrevistados 6 e 7, tem sido verificada mediante a participação das entidades representativas,
bem como pelos próprios magistrados, envolvidos diretamente com a prestação jurisdicional e
com os anseios sociais do Judiciário. Porém, diante do cenário aqui apresentado,
diferentemente desse pensamento otimista desses entrevistados, os interesses sociais têm sido
negligenciados perante a fraca atuação do comitê.
No tribunal, não foi encontrada nenhuma informação no portal eletrônico
institucional acerca da implementação da distribuição de força de trabalho, tampouco sobre
migração de recursos orçamentários entre os graus de jurisdição, para atender às disposições
das Resoluções nºs 194, 195 e 219, do CNJ. Os entrevistados 5, 6 e 7 relataram terem
ocorrido algumas discussões sobre realocação de pessoal, entretanto o tribunal propôs em
 73

contrapartida uma horizontalização ao invés de verticalização da força de trabalho, em um

primeiro momento, e portanto, não foi pactuada nenhuma negociação com o comitê, pois não
se chegou a um consenso de como seria realizada a distribuição entre a força humana entre os
graus de jurisdição.
A democratização interna entre magistrados e servidores nas questões das políticas
públicas e o maior envolvimento com os resultados institucionais foram verificados apenas no
plano formal, tendo em vista que as propostas do comitê não foram efetivadas, revelando os
desafios que essa dimensão da participação encontram no modelo de governo judicial, na
linha como apontou Chaves (2019). Não obstante, relata o Entrevistado 7 serem os membros
do comitê bastante envolvidos, de modo que o principal entrave para a implementação da
política seria o não atendimento das propostas do comitê pelo Presidente do tribunal.
Compara o Entrevistado 5 essa variável com a gestão passada, na qual havia um
mínimo de funcionamento do comitê, e também alguma discussão e indignação dos
magistrados e servidores quanto aos números enviados pela Secretaria de Gestão Estratégica e
a discrepância entre os dois graus de jurisdição, fazendo os membros do comitê questionarem
os números que levavam à redistribuição dos servidores. Todavia, na atual gestão, a discussão
é mínima, e, portanto, o Entrevistado 5 considerou que o grau de envolvimento dos membros
é “zero”, inexistente, tendo em vista que “o comitê não tem tido voz alguma”.
Quanto às atas das reuniões do comitê, após pedido de solicitação da
disponibilização, mediante manifestação à Ouvidoria do TJRN, foi verificado que somente
uma das reuniões, desde 2016, ocorreu voltada para a questão orçamentária da Resolução nº
195, essa reunião aconteceu em 2019, estabelecendo-se que os projetos de LDO - Lei de
Diretrizes Orçamentária, devem ser alinhados e planejados às diretrizes estabelecidas pelo
CNJ. Inclusive, nessa mesma reunião, os membros destacaram a importância de criar uma
política de continuidade na gestão da instituição. Contudo, tal não passou do plano das
discussões.
O Presidente do tribunal também participou dessa referida reunião, asseverando que
o orçamento do tribunal deve estar em acordo com as suas necessidades, para além das
diretrizes do CNJ. Aqui, ressalta-se a pouca importância dada às resoluções do CNJ,
inobstante o caráter de ato normativo que as resoluções do Conselho possuem, reconhecido
pela ADC n° 12, do STF (BRASIL, 2008). A presença do presidente do tribunal nessa reunião
ratifica o relato do Entrevistado 7, ao afirmar que a gestão do tribunal “escuta” as questões
que giram em torno da política, e que sempre há presença na reunião de algum magistrado
ligado ao presidente, para acompanhar as discussões. Isso demonstra não haver dissociação
 74

entre a pauta e as deliberações do comitê em conformidade com os interesses do presidente do

tribunal, e consequentemente, do Segundo Grau de jurisdição.
Apesar de ter havido alguma discussão sobre a Resolução n° 219, do CNJ, não se
chegou a um consenso por meio das deliberações do comitê com a presidência. As demais
reuniões se concentraram nos dados estatísticos repassados ao CNJ, bem como eventuais
incongruências deles, no entanto, não foi fixada nenhuma alternativa, a partir dessas reuniões,
ao problema de congestionamento do Primeiro Grau, em que pese a proposição pelo
Entrevistado 5 de uma realocação orçamentária. Na percepção do Entrevistado 5, as
deliberações do comitê restaram inócuas, perante as dificuldades de negociação com a Alta
Administração do tribunal.
Constatou-se, inclusive, a abertura de um Pedido de Providências junto ao CNJ, sob
registro de nº 0005863-97.2019.2.00.00009, movido pela Associação dos Magistrados do Rio
Grande do Norte (AMARN), junto com a Associação dos Magistrados Brasileiro (AMB),
para implementação das disposições da Resolução nº 219, do CNJ, além da instauração do
Processo de Inspeção nº 0010177- 23.2018.2.00.0000, com inspeção em dezembro/2018,
fixando-se algumas diretrizes ao tribunal, referentes à política.
Conforme petição prolatada junto ao CNJ, por essas duas entidades supracitadas, de
Pedido de Providências com pedido de liminar em 13 de agosto de 2019, houve a distribuição,
no último triênio, em média, de 238.407 processos no TJRN, dos quais 216.401 ao Primeiro
Grau e 22.006 ao Segundo, o que mostra que 90,77% da demanda processual de casos novos
concentrava-se no Primeiro Grau e tão somente 9,23% no Segundo Grau.
Ademais, consoante consta na solicitação, com base nos dados do site do CNJ, de
2019, com ano-base em 2018, do orçamento total destinado ao custeio de função e cargos em
comissão para a área fim do Judiciário do TJRN, a quantia de R$ 2.847.470,00 (equivalente a
59,4%), encontrava-se no Primeiro Grau de jurisdição, por outro lado, 40,6% se destinava ao
Segundo Grau. Ressalta-se que tal diferença entre os graus de jurisdição também se encontra
no próprio estudo de redimensionamento, aprovado pelo Pleno do TJRN, ao revelar que o
“TJRN não atende ao previsto neste artigo, visto que a proporção foi de 59,4% para o
Primeiro Grau e de 40,6% para o Segundo Grau quando deveria ser de 90,8% e 9,2%,
respectivamente”. Por conseguinte, o desequilíbrio é enorme, tendo em vista que 90,77% dos

9
PJe. Consulta processual. Disponível em:
https://www.cnj.jus.br/pjecnj/ConsultaPublica/listView.seam. Acesso em 05 out. 2020.
 75

recursos destinados ao pagamento de 11 (onze) cargos e funções comissionadas deveria estar

no Primeiro Grau, e apenas 9,23% na segunda instância.
Conforme representado no Infográfico 2, verifica-se a desproporcional distribuição
orçamentária no TJRN quanto à despesa com magistrados e servidores, e sobretudo quanto ao
valor correspondente aos cargos em comissão; há forte concentração do valor pago em cargos
em comissão no Segundo Grau, desproporcionalmente à demanda de casos novos que recebe
anualmente. Nele, destaca-se também o grande volume de destinação do orçamento do
tribunal com o pagamento de pessoal (77,4% de todas as despesas no ano de 2019). No Painel
Justiça em Números, do site do CNJ, não há dados para mostrar quanto à distribuição
orçamentária das funções de confiança entre as instâncias do TJRN, inexistindo transparência
na distribuição orçamentária nesse aspecto.

Infográfico 2 – Distribuição orçamentária de Recursos Humanos no TJRN

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020).

No ano de 2019 houve, inclusive, uma redução das porcentagens de distribuição

orçamentária para o Primeiro Grau no TJRN, em relação ao ano de 2018, do orçamento
despendido com magistrados e servidores (de 81,5% para 78%), como no orçamento com os
cargos comissionados (de 41,6% para 39,4%), conforme RJN (CNJ, 2020), representado no
Infográfico 3. Em relação ao orçamento com funções de confiança entre os dois graus de
jurisdição do TJRN, no Painel Justiça em Números, do site do CNJ, não há dados acerca da
 76

distribuição orçamentária entre as instâncias, inexistindo transparência desses dados e

prestação de contas nesse quesito.

Infográfico 3 – Comparação da distribuição orçamentária de pessoal em 2018 e 2019 no

TJRN

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020).

Além disso, no Pedido de Providências, apresentado pela AMARN e AMB, foi

solicitado ao CNJ a suspensão da eficácia do “Relatório de Redimensionamento da Força de
Trabalho”, que versa sobre a distribuição horizontal para equalizar a força de trabalho, uma
proposta inicial do tribunal pleno, de caráter não vertical, e que não encontra respaldo nas
resoluções do CNJ. Foi realizada audiência de conciliação entre o TJRN e a AMARN e AMB,
em 09 de setembro de 2019, na qual foi acordada a suspensão do Pedido de Providências em
60 (sessenta) dias, para que fossem fixados os critérios pelo tribunal a fim de efetivação da
Resolução nº 219, do CNJ, e viabilizar as condições de readequação dos valores dos cargos
comissionados e a efetivação da migração dos valores, no prazo de 30 (trinta) dias.
Em 10 de outubro de 2019, ficou acordado entre o TJRN e as requerentes a aplicação
do plano de ação proposto, com abrangência de todas as necessidades organizacionais do
TJRN, e a suspensão de 180 (cento e oitenta dias) do feito, a fim de que fossem tomadas as
seguintes providências: (i) a realização de concurso para a área de informática; (ii) a
implantação de secretarias unificadas; (iii) a abertura de concurso público para provimento de
 77

cargos efetivos e calendarização da nomeação de 120 (cento e vinte) cargos públicos de

provimento em comissão de Assessor de Gabinete de Juiz para, em seguida, (iv) ser iniciada a
realocação de despesas de que trata o art. 12 da Resolução n° 219, do CNJ.
Entretanto, ante a omissão do TJRN, descumprindo o acordo fixado em audiência de
conciliação, o CNJ deferiu a liminar 10, em 20 de fevereiro de 2020, para determinar que o
TJRN procedesse à alocação de recursos orçamentários ao Primeiro Grau, a fim de promover
a equalização da força de trabalho quanto aos cargos em comissão, conforme legislação
estadual, em montante de R$ 1.049.895,82/mês, equivalente a 31,14% do orçamento
destinado a esse fim, até a data de 30 de julho de 2020; além da determinação de que o
tribunal se abstenha de efetivar o Relatório de Redimensionamento da Força de Trabalho, e as
medidas nele constantes, e quaisquer movimentações horizontais entre os servidores, até que
seja cumprido o imposto na liminar.
Na referida decisão, o relator destacou que o processo de planejamento do plano de
equalização previsto na Resolução nº 219, do CNJ, é integrado tanto pela administração dos
tribunais, bem como pelos comitês gestores, mencionando como corolários fundamentais
desse processo a “distribuição equitativa de força de trabalho” e a “proporcionalidade
orçamentária”. O relator evidencia também que tal implementação não acarreta o aumento das
despesas, como argumentado pelo TJRN, contudo, por outro lado, assegura a “solidariedade
institucional” e o “equilíbrio orçamentário”, levando em conta as despesas totais com
pagamento dos cargos comissionados e funções de confiança.

10
Na decisão, foi destacado o poder regulamentar do CNJ, inclusive quanto às Resoluções da Política
de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau: “Desde o julgamento da ADC 12 MC pelo Supremo
Tribunal Federal, restou superada qualquer controvérsia sobre a competência regulamentar do CNJ,
sendo suas resoluções exemplos de atos normativos primários, os quais são estruturados ou validados
a partir da própria norma constitucional. Por isso é que a trilogia normativa da Política Nacional
de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição – inaugurada na Resolução CNJ n.
194/2014, sequenciada pela publicação da Resolução CNJ n. 195/2014, que tratou a respeito da
distribuição de orçamento nos órgãos do Poder Judiciário de Primeiro e Segundo Graus de
Jurisdição, respeitada a média dos “casos novos” do último triênio e também o acervo de
processos acumulados e, por fim, pela edição da Resolução CNJ n. 219/2016, que estabeleceu,
entre outras providências, a distribuição de servidores, de cargos em comissão e de funções de
confiança – deve ser de cumprimento obrigatório pelos órgãos do Poder Judiciário. E é
interessante observar que as resoluções acima referidas são atos dotados de caráter normativo
primário, pois têm como “finalidade debulhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios
constitucionais de centrada regência de toda a atividade administrativa do Estado”, especialmente o
princípio constitucional da eficiência da administração pública (art. 37 da Constituição Federal).
Ademais, não se há de entender que a autonomia dos tribunais constituiria óbice para o dever
constitucional de cumprimento aos atos normativos do CNJ.” (grifos nossos)
 78

In casu, o relator ressaltou que a Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro

Grau de Jurisdição não tem sido cumprida pelo tribunal 11, a partir dos seguintes argumentos:
(i) a ausência de inclusão nos estudos para implementação da equalização da força de trabalho
da distribuição dos cargos de comissão e de funções de confiança prevista no art. 12 da
Resolução CNJ n. 219/2016; e (ii) a ausência de apresentação em 30 dias de uma efetiva
proposta de migração de orçamento excedente de cargos em comissão do Segundo Grau de
Jurisdição, como discutido e acertado na audiência de conciliação realizada no presente feito,
em 09 de setembro de 2019.
Subsidiariamente, o CNJ deu procedência ao pedido de manutenção das atividades e
do quadro dos estagiários de pós-graduação do Primeiro Grau, já que, segundo as associações
requerentes, o tribunal estaria propondo aos juízes de Primeiro Grau que optassem entre
manter os estagiários de pós-graduação ou aceitar um assessor destinado do Segundo Grau, o
que, em que pese não haver nenhuma disposição a respeito constante na Resolução nº 219, do
CNJ, contraria a lógica desta resolução, pois os estagiários contribuem bastante na
produtividade e desempenho das atividades do tribunal, em especial do Primeiro Grau.
Em 30 de julho de 2020, diante da inércia do TJRN, foi proferido um despacho pelo
CNJ, solicitando que a AMB e a AMARN se manifestassem acerca do pedido de prorrogação
do prazo do TJRN, bem como para que este se pronunciasse sobre os pedidos das requerentes,
sobre a necessidade de apresentar a quantidade e os valores dos cargos comissionados e das
atuais funções comissionadas do Poder Judiciário do Rio Grande do Norte, referente às
atividades fins (assessoria e direção). Desde 27 de agosto de 2020, o processo de pedido de
providências se encontra concluso para decisão.

11
Trecho da decisão: “Isso porque homologou o “Relatório de Redimensionamento da Força de
Trabalho” apenas em agosto de 2018 – e não em julho de 2017, prazo que consta do art. 23 da
Resolução CNJ n. 219/2016. E apesar da aprovação desse documento pelo Pleno do TJRN,
verifica-se, também em um juízo de cognição sumário, que não foram contemplados nos
respectivos planos de ação e cronogramas, sequer formalmente, as linhas mestras de uma
genuína política de equalização da distribuição da força de trabalho entre o Primeiro e o
Segundo Graus de Jurisdição, proporcionalmente à demanda de processos, nos termos
preconizados pelo ato normativo em comento. Além do mais, mesmo tendo havido o auxílio do
então Comitê Gestor Regional da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição, os
estudos realizados pelo TJRN com vista ao cumprimento da Resolução CNJ n. 219/2016
contemplaram somente a distribuição de servidores entre unidades judiciais consideradas do
mesmo nível ou grupo, sem que tenha havido a previsão de equalização da questão orçamentária de
que trata o art. 12 de sobredita resolução, que é um dos grandes eixos da Política Nacional de Atenção
Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição – e objeto do pedido liminar dos Requerentes (migração
vertical do orçamento)” (grifos nossos)
 79

A realidade crítica e o congestionamento permanecem, conforme representação no

Infográfico 4, que teve por base os dados do Painel de Acompanhamento da Política Nacional
de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição, do Conselho Nacional de Justiça: a
taxa de congestionamento da primeira instância do TJRN era correspondente a 77,1% em
2014; já em 2015, esse índice atingiu o maior patamar: 86,01%; em 2018, a 77,06%; em
2019, 68,92%. No Segundo Grau, desde 2017, a tendência é de estabilização, atingindo o
patamar de 63,83% em 2019.

Infográfico 4 – Série histórica da taxa de congestionamento e casos novos e pendentes no

TJRN

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020).

Esses números e as entrevistas demonstram que o Primeiro Grau do TJRN continua

com alto congestionamento, e que, apesar da baixa redução no índice de congestionamento,
não tem sido implementada nem tido eficácia a Política de Priorização do Primeiro Grau no
TJRN. Portanto, torna-se necessária a adoção de alternativas justas e de equalização de
recursos para a redução considerável desse patamar, na ideia de governança judicial, e de
priorização da eficácia da prestação jurisdicional do Primeiro Grau, levando-se em conta
também que ele apresenta um índice muito maior de produtividade por servidor da área
judiciária, apesar de ter maior carga de trabalho, e por esta razão alcançou essa melhora no
índice de congestionamento, e não por causa da implementação da política objeto deste
estudo.
 80

4.2 Estudo de caso do Tribunal Regional da 21ª Região

O Infográfico n° 4, a seguir, apresenta a estrutura judiciária, o provimento de cargos

e a distribuição de pessoal entre o Primeiro e o Segundo Graus de jurisdição do Tribunal
Regional do Trabalho da 21ª Região. Consoante o Relatório Justiça em Números (CJN, 2020),
na classificação dos tribunais por porte, o TRT21 integra o conjunto de tribunais da Justiça do
Trabalho de pequeno porte, ocupando a 21ª (vigésima primeira) colocação em relação ao
escore obtido (quanto maior o escore, menor a posição, e maior a proximidade dos tribunais
de grande porte), no total de 24 (vinte e quatro) tribunais da Justiça do Trabalho.

Infográfico 5 – Provimento dos cargos de magistrados na estrutura judiciária do TRT21

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020) e no site oficial do TRT21.
Legenda: *Cejusc: Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania.

No Comitê Regional de Priorização deste tribunal, as atribuições dos membros

identificadas pelos Entrevistados 8, 9 e 10 foram em especial a fiscalização orçamentária,
além da elaboração da peça orçamentária. Esse relato se mostra alinhado com a entrevista de
um dos ex-integrantes do CNJ, o Entrevistado 1, ao ressaltar que a fiscalização constitui a
principal função do comitê. Ademais, o Entrevistado 9 afirmou que durante as reuniões, é
garantida a igualdade e a liberdade a todos de expressar suas opiniões, e portanto, garantido
um ambiente democrático, quanto à discussão das deliberações orçamentárias, em pé de
igualdade a todos os membros.
 81

Todavia, quanto à periodicidade das reuniões, houve um ponto bastante crítico

levantado pelos entrevistados, de os encontros ocorrerem com a única finalidade de chancelar
o orçamento. Pelos relatos dos Entrevistados 8 e 10, depreende-se que as áreas que compõem
o orçamento carecem de maiores discussões no comitê, e por isso eles argumentaram pela
necessidade de maior número de reuniões. Isso evidencia a inefetividade da fiscalização
orçamentária por parte do comitê.
Apesar disso, os Entrevistados 8 e 10 demonstraram haver preocupação do comitê no
sentido de calendarizar as reuniões. Ressalta-se que a calendarização foi fixada como uma
imposição aos comitês, por meio da Resolução n° 283, do CNJ, instituída para possibilitar
maior efetividade ao funcionamento dos comitês gestores regionais. O Entrevistado 9, por
outro lado, asseverou que inobstante não haver uma marcação prévia das reuniões do comitê
do TRT21, considerando o fato de o comitê se reunir quando surgem demandas e quando se
definem demandas nas reuniões para posterior deliberação, não considera prejudicial a
inexistência de uma fixação prévia das reuniões. Portanto, ele considera ser desnecessária
uma calendarização das reuniões. Para o Entrevistado 10, no mínimo, quatro reuniões antes da
aprovação da peça orçamentária provisória corresponderia ao quantitativo ideal.
Nesses termos, os Entrevistados 8, 9 e 10 foram uníssonos na percepção de que a
Alta Administração do tribunal tem permitido uma maior abertura ao funcionamento do
comitê, ao dar espaço para que os juízes opinem, bem como tem efetivado as deliberações e
as propostas do comitê. O Entrevistado 8, inclusive, apontou que isso varia de gestão para
gestão, o que pode causar uma descontinuidade da Política de Atenção ao Primeiro Grau, e
que, segundo relata, acredita que não irá acontecer, tendo em vista que houve uma boa
estruturação do tribunal na instituição de um setor específico de governança institucional.
Apesar disso, a própria fragilidade do comitê evidenciada na entrevista de tais respondentes
demonstra que ainda não houve de fato uma consolidação da estrutura do Comitê Gestor
Regional nesse tribunal.
Verifica-se que os Entrevistados 8, 9 e 10 se mostraram mais otimistas quanto à
gestão atual, em relação às gestões anteriores. Segundo o Entrevistado 10, o Comitê tem
participado do planejamento orçamentário, principalmente com a nova gestão, desde 2019,
agregando valor aos processos organizacionais do tribunal. Anteriormente ao ano de 2019, o
Comitê existia, mas sem uma sistematização e sem um modelo de funcionamento. Desde
2019, foi implementado um modelo organizacional, houve seu funcionamento por meio das
reuniões e foram definidas atribuições e a instituição de um secretário, além da publicação das
atas.
 82

O comitê tem atuado e tido oportunidade de atuar em todo o processo de elaboração

do orçamento, de planejamento estratégico e de planejamento tático das iniciativas de
Primeiro Grau. No entanto, pelos relatos dos Entrevistados 8 e 10, no sentido de haver
reuniões meramente homologatórias das propostas orçamentárias, percebe-se que a atuação do
comitê ainda está relacionada tão somente às formalidades, como na instituição do fluxo
relacionado aos processos da instituição, e por conseguinte, as resoluções da política objeto
deste estudo não têm sido objeto de maiores deliberações pelo comitê. Inclusive, o
Entrevistado 8 alegou que a primeira reunião de 2020 foi meramente homologatória. Segundo
relato do Entrevistado 10:

Efetivamente, com a atual gestão e com esse olhar de governança, e a

governança institucional funcionando como área de negócio da instituição,
de fato é que os demais comitês puderam interagir melhor, deliberando de
forma que chegasse à Alta administração, sendo o Comitê Gestor Regional o
de menor efetividade. Nas gestões passadas, o comitê já existia, entretanto
não funcionava de forma efetiva, ou que agregasse valor aos processos
organizacionais do tribunal, o que melhorou com a atual gestão.

No entanto, frente ao baixo número de reuniões do comitê, à complexidade da

matéria, e a quase inexistente discussão acerca da distribuição orçamentária, comprovada
também pela consulta ao teor das atas das reuniões, verifica-se que as deliberações não têm se
voltado à equalização da alocação de recursos entre os graus de jurisdição, nem quaisquer
outras medidas relevantes relacionadas às Resoluções nºs 194, 195 e 219, do CNJ. Há, aqui,
portanto, uma contradição entre a narrativa dos Entrevistados 8, 9 e 10 e o cenário que a
pesquisa documental pode colher. Embora seja positivo que o ambiente organizacional esteja
aberto para o funcionamento do comitê, sua relevância institucional, como projeção da
eficácia da política pública em exame, somente se materializa mediante medidas concretas,
propostas pelo comitê e acolhidas pela alta administração dos tribunais.
Tendo em vista que a aprovação do orçamento requer apoio do comitê à proposta
prévia, e posteriormente, à proposta definitiva, os Entrevistados 8 e 10 defenderam a
necessidade de maiores debates orçamentários, não se limitando a uma mera votação e
aprovação da peça orçamentária com base no ano anterior ou na sugestão do setor de gestão
estratégica. Relataram ser imprescindível tal medida, para realocação das previsões de
orçamento, com vistas a se concentrar nas áreas que exigem maior investimento.
 83

Perguntados acerca das melhorias e mudanças advindas da Política de Atenção

Prioritária, o Entrevistado 9 afirmou que a gestão estratégica do tribunal, com as políticas de
governança e em especial a de orçamento, tem permitido uma maior discussão acerca do
tribunal, na alocação de orçamento entre as diversas áreas dos tribunais, possibilitando
maiores investimentos naquelas cujos serviços são mais essenciais à sociedade. No entanto,
ao citar os exemplos práticos, relatou alguns como: redução da frota de veículos, revisão de
contratos de terceirização e de segurança, evidenciando-se que os temas em discussão e de
alocação de recursos não estão voltados para a priorização do Primeiro Grau, aspecto este que
pode ser confirmado a partir do teor constante nas atas das reuniões do comitê e das pautas
discutidas. Esse quadro coloca novamente em xeque se há de fato o cumprimento da política.
No quesito composição do comitê, os Entrevistados 8, 9 e 10 consideram adequadas
a quantidade de membros e a representatividade na atual estrutura do Comitê Gestor
Regional. O Entrevistado 10, inclusive, ressaltou a importância da participação dos
magistrados nos comitês da governança institucional, de uma forma geral, tendo em vista que
eles possuem a habilidade em trazer as demandas sociais dos jurisdicionados ao comitê e
destaca a democratização das questões no âmbito do comitê, permitindo um maior
envolvimento dos magistrados e servidores, e observando-se um grau muito grande de
comprometimento dos envolvidos com a instituição. O Entrevistado 8 explicou que o grau de
envolvimento se verifica mediante a conscientização dos servidores e magistrados de que o
orçamento deve ser investido de forma mais econômica e racionalizada, bem como na divisão
de responsabilidades do gestor com o planejamento estratégico e com os comitês.
Com isso, o Entrevistado 8 relata haver uma maior conscientização no tratamento
dos bens públicos por parte dos membros do comitê, para os quais as políticas públicas têm
melhorado o ambiente de governança e, principalmente na gestão estratégica do tribunal.
Exemplifica que a Proposta de Emenda à Constituição dos gastos tem permitido um maior
controle e publicização dos gastos, contribuindo para uma maior transparência e efetividade
do orçamento público. Contudo, diante da inefetividade do comitê para deliberações mais
qualificadas sobre as questões orçamentárias, e apesar da visão otimista apresentada,
evidencia-se que esse quesito se mostra enfraquecido.
O Entrevistado 9 pontuou que esse envolvimento melhorou bastante, desde a criação
da política de priorização, de modo que os magistrados estão sempre tentando atuar nessa
fiscalização, e na implementação do orçamento, e construção da peça orçamentária. Contudo,
tendo em vista a insuficiência das quantidades das reuniões do comitê, bem como diante de
poucos debates deliberativos envolvendo as questões orçamentárias no comitê, torna-se difícil
 84

haver envolvimento desses atores judiciais para com as diretrizes da política no tribunal.
Argumentou também que há uma atuação mais efetiva da associação dos magistrados no
quesito de fiscalização das questões orçamentárias, a ser concretizado por meio do membro
que compõe o comitê regional por indicação da própria associação.
No entanto, o Entrevistado 10 destacou a dificuldade na substituição dos membros
com assento com origem nas indicações do tribunal, quando preciso, posto que as regras
formais internas requerem que o próprio tribunal nomeie outro membro. Segundo ele, a
indicação por parte do tribunal propicia a nomeação de membros que não se identificam com
as atribuições do comitê, e, portanto, não possuem o perfil e interesse para a gestão
orçamentária. O que configura mais um entrave para o efetivo funcionamento do comitê.
Verificou-se a existência do Procedimento de Controle Administrativo nº
000755942.2017.2.00.000012, solicitado junto ao CNJ pela Associação dos Magistrados do
Trabalho da 21ª Região. O acordo inicial proposto pelo comitê trazia uma flexibilização da
resolução. Sua homologação ocorreria após o prazo estabelecido pela Resolução nº 219, do
CNJ, diante da inércia do tribunal, fixando-se uma implementação progressiva. A realocação
de pessoal iria transferir orçamento de forma indireta entre os graus de jurisdição.
O Procedimento de Controle Administrativo foi homologado por unanimidade, pelo
CNJ, em 31 de outubro de 2018, ante o acordo produzido entre as partes requerente e o
requerido. Destaca-se, ademais, que o pedido de providências apresentado junto ao tribunal, e
ao Conselho, ocorreu após esgotado o prazo tanto para a implementação da Resolução n° 219,
do CNJ, e para a apresentação do plano de ação e do cronograma pelo tribunal junto ao CNJ.
Em síntese, o Procedimento de Controle Administrativo, apresentado pela
AMATRA2113, em face do TRT21 pleiteava a concessão de uma liminar com três pedidos: a)
a suspensão da eficácia da Resolução Administrativa n° 47, de 2017, do referido tribunal,

12
PJe. Consulta processual. Disponível em:
https://www.cnj.jus.br/pjecnj/ConsultaPublica/listView.seam. Acesso em 05 out. 2020.
13
A AMATRA21 reivindicava a nulidade do ato administrativo do tribunal, com fundamento em dois
vícios: “(i)vício formal na elaboração da RA n. 47/2017, uma vez que “aprovada a partir de proposta
unilateral da Presidência do TRT21 e que não foi previamente discutida com o Comitê Regional de
Priorização do Primeiro Grau e com a AMATRA21, além de divergir substancialmente do plano
aprovado pelo Comitê e das diretrizes fixadas pela assembleia da Associação, afrontando as normas
inscritas nos arts. 27, § 1º, da Resolução nº 219 do CNJ, 1º, 2º, II, e 4º, I, da Resolução nº 194 do CNJ,
1º e 2º, I, da Resolução nº 221 do CNJ”; (ii)houve vício material na elaboração da RA n. 47/2017, uma
vez que foram descumpridos os critérios de distribuição dos servidores entre o primeiro e o segundo
graus, das funções comissionadas e dos cargos em comissão nos dois graus de jurisdição, além de ter
sido estabelecida a lotação paradigma e a movimentação horizontal de servidores, no mesmo grau de
jurisdição, antes da movimentação vertical”. O que demonstra que o comitê gestor do TRT21 não
tinha tanta voz perante a alta administração.
 85

impondo que fosse realizada a aprovação de um novo plano de implementação da Resolução

n° 219, do CNJ, bem como em consonância com as diretrizes estabelecidas com a
participação efetiva do Comitê Gestor Regional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, e
das associações representantes dos magistrados e servidores; b) a fixação de que o plano a ser
elaborado pelo tribunal estivesse em acordo com os artigos 3º e 12, da Resolução n° 219, do
CNJ, implicando na transferência de 35 servidores ao Primeiro Grau, além de distribuição
orçamentária mensal de R$117.876, 63, para as funções comissionadas do Primeiro Grau, e de
um montante mensal de R$87.893,17, para os cargos comissionados; e c) a suspensão da
eficácia do Ato 502, do TRT21, em específico o artigo 3º, de modo a estabelecer que o
tribunal se abstivesse de implementar medidas que dizem respeito à movimentação horizontal
de servidores lotados no mesmo grau de jurisdição, até que fosse aprovado e implementado
um plano para o cumprimento da Resolução n° 219, do CNJ, para a migração dos servidores
ao Primeiro Grau.
A apresentação dessa proposta demonstra que não havia abertura do comitê pela
Presidência do tribunal, e, portanto, coube à associação dos magistrados provocar o CNJ para
que a Presidência adotasse as diretrizes da equalização de pessoal e fixasse que este teria a
obrigatoriedade de levar em consideração as deliberações do comitê.
A proposta inicial da AMATRA21, diferentemente do acordo feito no CNJ, fixava
três fases para implementação. No último triênio antes do acordo, de 2014 a 2016, foram
distribuídos em média 50.569 processos ao Primeiro Grau, o que equivale a 81,49%, e 9.361
para o Segundo Grau (18,51%), no TRT21, isto é, o desequilíbrio entre a quantidade de
servidores e a proporção por casos novos seria de 7,4%, em detrimento do Primeiro Grau,
correspondente à necessidade de deslocamento de 36 servidores ao Primeiro Grau. Seriam
previstas três etapas para a implementação das realocações de servidores, de forma equitativa,
e com a distribuição às varas que tivessem o maior grau de congestionamento ou demanda, e,
por isso, a proposta fixava que a área da execução seria a mais beneficiada, em virtude da sua
taxa de congestionamento ser de 71,74%, e a de conhecimento de 38,15%. Quanto aos cargos
em comissão e às funções de confiança, pela proporção fixada na resolução do CNJ, deveria
ser redirecionado o montante equivalente a R$2.467.651,56 por ano, que seria distribuído nas
referidas três etapas. O tribunal iria monitorar os resultados da implementação das medidas,
para verificar o impacto da produtividade dos magistrados da melhoria estrutural, num
período máximo de até dois anos por três vezes.
No Infográfico 6, constam as porcentagens e a distribuição orçamentária no ano de
2019, tanto em relação ao orçamento despendido com folha de pagamento dos magistrados e
 86

servidores, como no orçamento alocado em cargos comissionados e funções comissionadas.

Nele, verifica-se a grande desproporção entre tais distribuições, sobretudo levando-se em
consideração a distribuição do número dos servidores, efetivos, em comissão e cedidos entre o
Primeiro e Segundo Graus de jurisdição.

Infográfico 6 – Distribuição orçamentária de recursos humanos no TRT21

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020).

No entanto, apesar dessa proposta inicial da AMATRA21, o acordo realizado pela

associação dos magistrados junto ao TRT21, no CNJ, foi totalmente destoante, porquanto o
acordo fixou que a lacuna do número de servidores no Primeiro Grau será preenchida a partir
de provimento de 22 cargos de servidores, por meio concurso, remoção interna, requisição de
outros órgãos; já quanto à lacuna de cargos comissionados, não teria nenhuma migração do
Segundo para o Primeiro Grau, nem quanto a questões de pessoal nem orçamento. Ficou
acordado também que seriam concedidas 1 (uma) função comissionada para cada uma das
vinte e três varas de trabalho, advindas de redistribuição das funções comissionadas do TRT
da 13ª Região, além da criação de 7 (sete) Funções Comissionadas, cujo orçamento não iria
comprometer as funções existentes nas Varas e Gabinetes de Desembargador.
Além disso, chama a atenção a disposição contida na cláusula 6.1 do acordo, ao fixar
que a associação dos magistrados (AMATRA21) se comprometeria em não mais demandar
migração de funções comissionadas e/ou cargos de confiança para o Primeiro Grau, salvo na
 87

hipótese de criação ou extinção futuras de cargos e de funções, mediante lei federal, garantida
a participação do Comitê Gestor Regional14.
Logo, a proposta inicial da transferência de 39 servidores do segundo ao Primeiro
Grau, bem como de um montante de 2.467.551,56 reais por ano para o Primeiro Grau, em
função de confiança e cargos de comissão, caiu por terra. Com isso, evidencia-se que o acordo
não efetiva a equalização e migração de recursos do Segundo ao Primeiro Grau, mas tão
somente o aumento de possibilidade de subsídios ao Primeiro Grau, o que, portanto, vai na
lógica contrária às diretrizes da política de priorização do Primeiro Grau.
Um dos entrevistados considera que a negociação para implementar a Resolução n°
219, do CNJ, ocorreu da forma menos traumática, tanto para os desembargadores quanto para
a própria Administração, a fim de atender à demanda de processos que se concentra no
Primeiro Grau, sobretudo na fase de execução, na qual se dá a própria efetividade aos
processos judiciais. No entanto, a partir do Procedimento de Controle Administrativo
supracitado, verifica-se que houve diversos embates e resistências para que se implementasse
e efetivasse a Resolução n° 219, do CNJ, com a distribuição dos cargos e de orçamento.
Por outro lado, o Entrevistado 10 explicou que houve atuação efetiva do comitê
quando se discutiu a Resolução nº 219, do CNJ. No entanto, na tentativa de implementação
dessa resolução, foi preciso vencer uma barreira cultural e uma barreira normativa (esta
última por causa da Resolução do CSJT, que já dividia essas questões). Houve um grande
conflito, de modo que tal sobreposição de conselhos, como arguiu Chaves (2019) tem como
prejuízo a dificuldade de simplificação organizacional do sistema judicial, no sentido de se
pensar a justiça como unitária, preponderando sua fragmentação.
Segundo o Entrevistado 10, em 2018, houve um trabalho efetivo do comitê, com
várias reuniões, e foi firmado um acordo para a resolução ser implementada, junto com as
associações dos magistrados, e foi homologado pelo CNJ. Consistia numa flexibilização da
Resolução n° 219, do CNJ, porquanto era inviável cumpri-la integralmente, tanto no repasse
orçamentário como na redistribuição de pessoal. Explicita não haver, no entanto, um critério
objetivo quanto à distribuição de orçamento a ser destinado ao Primeiro Grau, sendo a

14
No item 6.1, das disposições gerais do acordo, foi estabelecido que “A AMATRA21 não mais
demandará nem prosseguirá com qualquer demanda de migração de funções comissionadas ou
cargos em comissão para as unidades judiciárias de primeiro grau, nem oTRT21 promoverá
qualquer alteração nos quadros de funções das Varas do Trabalho, salvo em caso de criação ou
extinção futura de funções comissionadas e cargos em comissão por lei federal, garantida nesses
casos a participação do Comitê Regional da Política de Priorização do Primeiro Grau, previsto
na Res. nº 194 do CNJ”. (grifos nossos)
 88

efetivação mais no sentido de quantitativo de pessoal, com impactos no orçamento. O que

torna difícil mensurar a equalização no planejamento orçamentário, porque não há um
percentual que fixe objetivamente quanto deve ser distribuído.
Quanto à efetivação da linha de atuação de diálogo social e institucional, os
entrevistados teceram algumas críticas, de tal sorte que esse aspecto ainda não alcançou um
patamar razoável. Apesar de reconhecerem a importância da sociedade e das instituições na
participação em programas do comitê, pois a atividade-fim do tribunal é a prestação
jurisdicional à sociedade, o diálogo social se mostra incipiente.
Em relação às atas das reuniões do Comitê Gestor Regional, no site no tribunal, foi
encontrada uma quantidade mínima de atas, tendo sido publicada somente uma referente ao
ano de 2018, e três em 2019, e nenhuma para 2020, não obstante dois entrevistados terem
relatado que já havia ocorrido uma reunião no presente ano, e que a próxima já estava
marcada para ocorrer até o meio do ano de 2020.
Referentes ao ano de 2019 constam três atas no portal, de modo que em duas delas a
discussão foi relacionada à gestão estratégica do orçamento, contudo de forma abstrata, e não
a própria concretização das diretrizes da distribuição orçamentária. Na primeira reunião,
houve a redefinição da classificação das despesas em obrigatórias (que comprometiam 85%,
na época), estratégicas e operacionais, fixando que o saldo das obrigatórias deveria ser
distribuído entre as demais. Na última reunião, foi discutido que a metodologia da gestão
orçamentária deve considerar o orçamento como um todo, e não de cada área isoladamente,
de tal sorte que um dos membros destacou ser essa a melhor maneira de efetivamente dar
prioridade às iniciativas estratégicas do tribunal, o que evita que as iniciativas não prioritárias
ou operacionais sejam trabalhadas fora do contexto geral e institucional.
Ao final da última reunião de 2019, houve a aprovação de um calendário para as
reuniões do ano de 2020, da seguinte forma: quatro reuniões ordinárias, sendo a primeira
sobre a Proposta Orçamentária Prévia e 1º ciclo de monitoramento (maio/abril); a segunda
sobre a Proposta Orçamentária Definitiva e o 2º ciclo de monitoramento (maio/junho); a
terceira sobre a Proposta Orçamentária Definitiva e o 3º ciclo de monitoramento
(setembro/outubro); e a última, sobre PAC 2021 e o 4º ciclo de monitoramento
(novembro/dezembro).
Outra informação relevante verificada foi de que as reuniões ocorrem juntamente
com as reuniões do Comitê Gestor Regional Orçamentário de Segundo Grau, não obstante
não haver nenhuma orientação normativa por parte das resoluções do CNJ nesse sentido, no
entanto não ficou evidenciado nenhum prejuízo por este motivo.
 89

Em 2019, a taxa de congestionamento do Primeiro Grau atingiu o patamar de

51,91%, enquanto no Segundo Grau esse índice foi equivalente a 32,70% (CNJ, 2020). Aqui,
há um fator que provavelmente tenha interferido nesses números de queda de
congestionamento: a Reforma Trabalhista, cuja vigência se iniciou em novembro de 2017, e
que não cabe como objeto do presente estudo. Comparativamente, em 2018, o índice de
congestionamento do Primeiro Grau era de 50,67%, enquanto no Segundo Grau de 25,56%.
Em 2017, no Primeiro Grau era de 50,31%, e no Segundo de 45,58%. Numa curva, isso
demonstra que no Primeiro Grau houve uma queda desde 2014, até 2017, ano a partir do qual
o patamar tem se estabilizado, com leve aumento anual. Já no Segundo Grau, em 2018 houve
uma queda no congestionamento, enquanto em 2019, esse índice aumentou, conforme
representação no Infográfico 7.

Infográfico 7 – série histórica da taxa de congestionamento e casos novos e pendentes no

TRT21

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020).

Apesar do aumento da taxa de congestionamento do Segundo Grau, enquanto o

Primeiro Grau se manteve constante, aqui a realidade se assemelha com a do TJRN: a carga
de trabalho por servidor da área judiciária do Primeiro Grau é bem maior do que a do
Segundo Grau, como consta no Infográfico 8 (abaixo). Segundo RJN (CNJ, 2020), a carga de
trabalho por servidor indica à média de trabalho de cada servidor, em 2019; isto é, soma-se os
processos baixados, casos pendentes, recursos internos julgados, pendentes, e execuções
julgadas e pendentes, dividindo-se o total pela quantidade de servidores em atuação. Como
consta no Infográfico 8, a carga de trabalho por servidor na área judiciária corresponde a 248
 90

no Primeiro Grau versus 132 no Segundo Grau, no TRT21; já no TJRN, foi de 362 no
Primeiro Grau versus 247 no Segundo Grau.
De outro lado, o índice de produtividade dos servidores da área judiciária do
Primeiro Grau é bem maior do que do Segundo Grau, conforme representado no Infográfico
8: em 2019, no TRT21, o índice de produtividade foi de 112 no Primeiro Grau versus 78 no
Segundo Grau; no TJRN, foi de 132 no Primeiro Grau, e de 78 no Segundo Grau, o que
contribui para a manutenção do índice de congestionamento do Primeiro Grau. Conforme
RJN (CNJ, 2020), esse indicador computa a média de processos baixados por servidor da área
judiciária. Em que pese tal realidade, foi evidenciado que a Política de Atenção Prioritária ao
Primeiro Grau não tem sido eficaz no TRT21, e, portanto, surge a necessidade de haver
implementação de suas diretrizes e de efetivo funcionamento do Comitê Gestor Regional do
tribunal.

Infográfico 8 - comparativo entre carga de trabalho e índice de produtividade entre os graus

de jurisdição do TJRN e do TRT21

Fonte: Elaboração da autora com base no RJN (CNJ, 2020).

Portanto, ao se fazer um comparativo entre o TJRN e o TRT21, é possível traçar

algumas semelhanças e divergências entre os dois tribunais. Em ambos, houve a fixação de
um plano de redimensionamento horizontal, de início, o que se mostrou contrário aos
parâmetros da Política de Priorização de Primeiro Grau do CNJ, e que ocasionou a
 91

apresentação de Pedido de Providências em detrimento do TJRN, e o Procedimento de

Controle Administrativo do TRT21, ambos junto ao CNJ.
Com isso, as partes realizaram acordos aprovados pelo CNJ, que no caso do TRT21
foge das diretrizes da política, e no caso do TJRN, houve o descumprimento do prazo para a
sua implementação, o que contribui para a ineficácia da política em ambos. Por conseguinte,
apesar de o CNJ ter autoridade hierárquica perante os 90 (noventa) tribunais do país, na seara
administrativa, bem como suas resoluções normativas serem vinculantes, e terem sido
reconhecidas como com status de lei primária, os dois tribunais em estudos carecem de efetiva
implementação da Política de Atenção Prioritária, bem como seus comitês não possuem
efetivo funcionamento.
 92

5 CONCLUSÃO

Com a Reforma do Judiciário, instituída pela Emenda Constitucional n° 45, o

Conselho Nacional de Justiça é criado como órgão de controle administrativo, financeiro e de
planejamento de políticas públicas de âmbito nacional a todas as unidades judiciárias, com
exceção do Supremo Tribunal Federal. Por outro lado, tendo em vista que a Constituição
Federal 1988 garante a autonomia administrativa do Poder Judiciário e dos juízes e tribunais
(artigo 96), surgem diversos desafios à atuação do Conselho, na instituição das políticas
judiciárias e na fiscalização do seu cumprimento, sobretudo diante do cenário de
fragmentação da estrutura judiciária brasileira em noventa tribunais, em uma dualidade
complexa de esferas (Justiça Estadual e Justiça Federal).
Nesse contexto, as políticas públicas instituídas pelo Conselho Nacional de Justiça
possuem o intuito de assegurar direitos relacionados ao acesso à Justiça e à razoável duração
do processo, firmando a maior proximidade do Judiciário às demandas da sociedade. Nessa
perspectiva, a Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de jurisdição, objeto
do presente trabalho, foi estabelecida pelas Resoluções n°s 194, 195 e 219, do CNJ.
Com isso, essa política fixa o planejamento macro e estratégico e a gestão estratégica
do poder Judiciário, além de implementar diretrizes da governança judicial, dentre as quais a
rede de governança colaborativa entre os órgãos e membros do Judiciário, com escopo de
democratizar sua estrutura interna, haja vista que concretizar a democratização do sistema
judicial requer a democratização interna, na alocação e distribuição dos recursos. Apesar da
grande importância do Conselho, e em virtude de sua recente consolidação enquanto órgão
planejador de políticas públicas, essa temática ainda carece de maiores estudos, o que impõe
uma agenda de pesquisa relacionada ao assunto.
O Relatório Justiça em Números indica que a média trienal dos casos novos foi
reduzida para 86,6%, enquanto a proporção de servidores aumentou para 85,1%, no Primeiro
Grau, em 2019, o que gera a variação de 1,5% para superar as diferenças percentuais (CNJ,
2020). Em 2016, no ano da aprovação da Resolução n° 219, do CNJ, esses índices
correspondiam a 87,1% da quantidade de processos ingressados, e 84,9% dos servidores do
Judiciário estavam lotados no Primeiro Grau, assim, houve um avanço.
Em que pese a redução da taxa de congestionamento no Primeiro Grau (68,5%, a
menor taxa da série histórica do CNJ) e o indício de uma melhora nesse quadro, deve-se
considerar a múltipla diversidade de fatores e variáveis que interferem diretamente na
variação do estoque processual do Judiciário, o congestionamento e a produtividade do
 93

Primeiro e do Segundo Graus e os índices referentes à demanda judicial. O número de

processos em estoque reduziu em 2,4 milhões de processos (-3%) nos últimos dois anos, não
obstante o aumento na quantidade de casos novos ser equivalente a 6,8% a mais do que em
2018.
Há, portanto, uma multiplicidade de fatores relacionados a esse panorama: Reforma
Trabalhista (desde 2017), cuja repercussão na Justiça do Trabalho tem sido evidente; a
eficácia da implementação da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, e o efetivo
funcionamento local dos comitês gestores regionais; o aumento da produtividade dos atores
judiciais (a Justiça Estadual atingiu o patamar de 13% e a Justiça Federal a porcentagem de
22%, em 2019; foram as maiores produtividades da série histórica do CNJ); a “cultura de
litigiosidade” disseminada entre os brasileiros, dentre outros.
No presente trabalho, a abordagem adotada consistiu na análise da implementação da
Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, e a verificação de sua eficácia e melhorias e
avanços no TJRN e no TRT21, e os impactos no congestionamento do Primeiro Grau de
jurisdição nesses dois tribunais.
O contraste do estudo de caso entre os dois tribunais investigados, o Tribunal de
Justiça do Rio Grande do Norte e o Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região,
respectivamente um de jurisdição estadual e o outro de jurisdição federal, e a verificação da
eficácia da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de jurisdição, permitem concluir
o enfrentamento de grandes dificuldades e resistências por parte dos tribunais na efetivação da
Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau e da Distribuição Orçamentária de forma
equitativa entre os dois graus de jurisdição, cujas deliberações em âmbito dos tribunais
ocorrem por intermédio dos comitês gestores regionais.
No Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, diante da inexistência da publicação
das atas das reuniões dos anos mais recentes, documentos que são comprobatórios das
deliberações e da fixação de medidas efetivas para a Política de Atenção Prioritária, além da
apresentação ao CNJ do Pedido de Providências pelas associações de magistrados, AMARN e
AMB, e do fato de tal provocação ter sido realizada somente no final de 2019 (bem após o
prazo de julho de 2017, fixado pela própria resolução), a existência do comitê se mostrou
como meramente pro forma, e a implementação da política bastante prejudicada.
Ademais, o prazo estabelecido pelo CNJ no Pedido de Providências, para que o
tribunal efetivasse a distribuição e equalização de recursos em favor do Primeiro Grau, foi
descumprido pelo tribunal, demonstrando a ausência de empreendimento de esforços para tal,
e por isso, o tribunal solicitou a prorrogação do prazo, o que aguarda apreciação do Conselho.
 94

No Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região, apesar da homologação de

providências no sentido de combater o descumprimento da Resolução n° 219, do CNJ, na
equalização de orçamento e de força de trabalho, foi apresentado o Procedimento de Controle
Administrativo ao CNJ, após resistência do referido tribunal em implementá-la. Contudo, o
precário funcionamento do Comitê Gestor Regional evidencia sua inefetividade no sentido de
promover discussões pertinentes à alocação orçamentária entre os dois graus de jurisdição.
Apesar da proposta inicial lançada pela associação dos magistrados (AMATRA21),
de transferência de uma média de 36 servidores do Segundo para o Primeiro Grau, além de
repasse de um grande montante mensal em cargos comissionados e funções de confiança do
Segundo para o Primeiro Grau, as cláusulas do acordo realizado por meio da homologação
perante o CNJ são totalmente destoantes dessa sugestão inicial. No acordo, a parte
demandante se compromete a não pleitear o repasse orçamentário ao Primeiro Grau, até que
sejam extintos cargos e funções ou criados novos cargos e funções por lei federal. Verifica-se
que não tem havido a promoção de equalização entre os dois graus do tribunal, mas tão
somente a aprovação de medidas paliativas, que apesar de terem impactos positivos no
congestionamento do Primeiro Grau, não estão em acordo com a diretriz principal das
resoluções que envolvem a Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, do CNJ.
Portanto, os resultados demonstram discrepâncias entre os dois tribunais: no TJRN, a
política pública tem se mostrado desprovida de eficácia, diante do Pedido de Providências
apresentado, e da ausência de cumprimento da decisão fixada pelo CNJ; no TRT21, após
embates, tem sido implementada progressivamente a estrutura do Comitê Gestor Regional,
apesar da real necessidade de maior funcionamento e de sua atuação nas questões de
distribuição de pessoal e de orçamento.
A partir disso, o estudo confirmou o cenário nacional de grandes resistências dos
tribunais em adotar a política analisada e em fortalecer os comitês gestores regionais,
sobretudo no segmento da Justiça Comum, mas também na Justiça do Trabalho, observando-
se vários entraves para o seu funcionamento, o que tem contribuído para a manutenção da
desproporcional distribuição de recursos ao Primeiro Grau.
Outrossim, é importante esclarecer as limitações que o presente trabalho apresenta
quanto aos resultados obtidos, bem como lançar algumas propostas de futuras pesquisas e
provocações para o aprimoramento do tema. A primeira restrição consiste no próprio recorte
espacial da pesquisa, por abranger tão somente dois tribunais, um de âmbito da Justiça
Comum e o outro da Justiça do Trabalho, ambos com jurisdição no Rio Grande do Norte,
 95

principalmente tendo em vista se tratar de um Trabalho de Conclusão de Curso, e diante das

questões circunstanciais para desenvolvê-lo, como tempo, espaço e subsídios.
A segunda limitação corresponde ao fato de não ter sido possível realizar entrevistas
com alguns membros do Comitê Gestor Regional do TJRN, em virtude da recusa deles em
participar da entrevista, pelo suposto fato de se sentirem intimidados para prestar o
depoimento contrário à implementação da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau,
no tribunal ao qual estão vinculados, apesar de se resguardar o caráter sigiloso das
informações prestadas nas entrevistas (conforme disposições do Termo de Consentimento
Livre e Esclarecido, Anexo F, do trabalho) e portanto, em virtude de interesses distintos na
política do tribunal. O que constitui também um registro de pesquisa, pois fornece indícios
relacionados aos resultados obtidos. Em que pese ser salutar o pluralismo político e de ideias
na gestão do tribunal, ele não configura justificativa válida para a não implementação da
política pública de Priorização do Primeiro Grau, por constituir afronta à força normativa das
Resoluções do CNJ.
Por fim, sugere-se o desenvolvimento de outros estudos comparativos envolvendo
outros tribunais, dos segmentos de justiça que não foram aqui objeto de pesquisa (Justiça
Federal, Justiça Eleitoral e Justiça Militar), além de tribunais da Justiça Comum e da Justiça
do Trabalho de outros estados, a fim de que sejam realizadas investigações quanto à
implementação e eficácia da Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de
jurisdição e ao funcionamento dos Comitês Gestores Regionais, e quanto à estrutura
organizacional de cada um dos segmentos de justiça, para uma análise ainda mais ampla do
tema, além de pesquisa comparativa acerca da eficácia de implementação de outras políticas
públicas nos tribunais foco do presente trabalho.
 96

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 100

ANEXO A – ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA Nº 1 (MEMBROS

DO COMITÊ GESTOR REGIONAL)

1. Quais suas atribuições no Comitê?

2. O Comitê possui voz perante a alta administração do tribunal?
3. Quais as melhorias advindas das Políticas Públicas do CNJ?
4. Qual a periodicidade das reuniões?
5. A quantidade das reuniões é suficiente?
6. A quantidade de membros e a composição são suficientes?
7. Avalia que o Comitê tem permitido a democratização interna?
8. Qual o grau de envolvimento dos integrantes?
9. Como o Comitê tem efetivado o diálogo social e institucional nas suas atuações?
10. Quais as propostas ou ações do Comitê no sentido de equalizar o quantitativo de
pessoal e recursos orçamentários?
 101

ANEXO B – ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA Nº 2 (EX-

CONSELHEIROS DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA)

1. Quais as funções preponderantes do CNJ desde sua criação?

2. Qual a importância da formulação de Políticas Públicas pelo CNJ?
3. Qual contexto histórico, político e social das Resoluções nºs 194, 195 e 219, do
CNJ?
4. Como avalia a efetividade da Política Nacional de Atenção Prioritária ao
Primeiro Grau de Jurisdição?
5. Quais as principais resistências apresentadas pelos tribunais em adotá-la?
6. Há algum segmento de justiça com maior resistência?
7. Quais os entraves do Poder Judiciário na prestação de uma tutela jurisdicional
eficiente?
 102

ANEXO C – RESOLUÇÃO Nº 194*, DE 26 DE MAIO DE 2014

Institui Política Nacional de Atenção

Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição e
dá outras providências.

O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

(CNJ), no uso de suas atribuições legais e regimentais,
CONSIDERANDO a decisão plenária tomada no julgamento do Ato Normativo n.
0001627-78.2014.2.00.0000, na 189ª Sessão Ordinária, realizada em 19 de maio de 2014;

CONSIDERANDO a missão constitucional deste Conselho de coordenar o

planejamento e a gestão estratégica do Poder Judiciário, bem como zelar pela observância dos
princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal, dentre eles o da eficiência
administrativa;
CONSIDERANDO que, de acordo com o Relatório Justiça em Números 2013, 90%
(noventa por cento) dos processos em tramitação no Judiciário estão nas unidades judiciárias
de primeiro grau, ensejando taxa de congestionamento média de 72% (setenta e dois por
cento), 26 (vinte e seis) pontos percentuais acima da taxa existente no segundo grau;

CONSIDERANDO que a sobrecarga de trabalho e o mau funcionamento da

primeira instância estão entre as causas principais da morosidade sistêmica atual;
CONSIDERANDO que os Presidentes e Corregedores dos tribunais brasileiros,
reunidos no VII Encontro Nacional do Judiciário, aprovaram compromisso público,
materializado na diretriz estratégica de aperfeiçoar os serviços judiciários de primeira
instância e equalizar os recursos orçamentários, patrimoniais, de tecnologia da informação e
de pessoal entre primeiro e segundo graus, para orientar programas, projetose ações dos
planos estratégicos dos tribunais;

CONSIDERANDO a necessidade de se adotar medidas efetivas com vistas a atacar

as causas do mau funcionamento da primeira instância e alcançar os propósitos da diretriz
estabelecida e dos objetivos estratégicos do Poder Judiciário, elencados na Resolução CNJ n.
70, de 18 de março de 2009;
CONSIDERANDO os estudos levados a efeito pelo Grupo de Trabalho instituído
pela Portaria n. 155 de 6 de setembro de 2013;
CONSIDERANDO as discussões e propostas apresentadas por ocasião da
Audiência Pública sobre "Eficiência do 1º Grau de Jurisdição e Aperfeiçoamento Legislativo
voltado ao Poder Judiciário", realizada por este Conselho nos dias 17 e 18 de fevereiro de
2014;

*
Este é um texto compilado da Resolução nº 194, do CNJ, a partir da redação dada pelas Resoluções nº
278/2019 e nº 283/2019, do CNJ. A versão original da Resolução nº 194 pode ser encontrada no site
https://www.cnj.jus.br/.
 103

RESOLVE:

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º Instituir a Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de

Jurisdição, com o objetivo de desenvolver, em caráter permanente, iniciativas voltadas ao
aperfeiçoamento da qualidade, da celeridade, da eficiência, da eficácia e da efetividade dos
serviços judiciários da primeira instância dos tribunais brasileiros, nos termos desta
Resolução.
Art. 2º A implementação da Política será norteada pelas seguintes linhas de atuação:
I – alinhamento ao Plano Estratégico: alinhar o plano estratégico dos tribunais aos
objetivos e linhas de atuação da Política, de modo a orientar seus programas, projetos e ações;
II – equalização da força de trabalho: equalizar a distribuição da força de trabalho
entre primeiro e segundo graus, proporcionalmente à demanda de processos;

III – adequação orçamentária: garantir orçamento adequado ao desenvolvimento

das atividades judiciárias da primeira instância, bem como adotar estratégicas que assegurem
excelência em sua gestão;
IV – infraestrutura e tecnologia: prover infraestrutura e tecnologia apropriadas ao
funcionamento dos serviços judiciários;
V – governança colaborativa: fomentar a participação de magistrados e servidores
na governança da instituição, favorecendo a descentralização administrativa, a
democratização interna e o comprometimento com os resultados institucionais;
VI – diálogo social e institucional: incentivar o diálogo com a sociedade e com
instituições públicas e privadas, e desenvolver parcerias voltadas ao cumprimento dos
objetivos da Política;

VII – prevenção e racionalização de litígios: adotar medidas com vistas a conferir

tratamento adequado às demandas de massa, fomentar o uso racional da Justiça e garantir
distribuição equitativa dos processos judiciais entre as unidades judiciárias de primeiro grau;
VIII – estudos e pesquisas: promover estudos e pesquisas sobre causas e
consequências do mau funcionamento da Justiça de primeira instância e temas conexos, a fim
de auxiliar o diagnóstico e a tomada de decisões;
IX – formação continuada: fomentar a capacitação contínua de magistrados e
servidores nas competências relativas às atividades do primeiro grau de jurisdição.

Parágrafo único. O CNJ, bem como os tribunais poderão estabelecer indicadores,

metas, programas, projetos e ações vinculados a cada linha de atuação.

CAPÍTULO II
DA GOVERNANÇA DA POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO
PRIORITÁRIA AO PRIMEIRO GRAU DE JURISDIÇÃO
 104

Art. 3º A Política será gerida e implementada pela Rede de Priorização do Primeiro

Grau, constituída por representantes de todos os tribunais brasileiros, sob a coordenação do
Conselho Nacional de Justiça.
§ 1º Compete à Presidência do CNJ, em conjunto com a Corregedoria Nacional de
Justiça e a Comissão Permanente de Estatística, Gestão Estratégica e Orçamento, coordenar as
atividades da Rede de Priorização do Primeiro Grau.
§ 2º Os tribunais serão representados na Rede de Priorização do Primeiro Grau por 1
(um) magistrado membro do Comitê Gestor Regional (art. 5º), a ser indicado à Presidência do
CNJ no prazo de 30 (trinta) dias após a publicação desta Resolução.
§ 3º A Rede de Priorização do Primeiro Grau atuará em permanente interação com a
Rede de Governança Colaborativa do Poder Judiciário, instituída pela Portaria CNJ n. 138 de
23 de agosto de 2013.
Art. 4º Os tribunais devem constituir Comitê Gestor Regional para gestão e
implementação da Política no âmbito de sua atuação, com as seguintes atribuições, sem
prejuízo de outras necessárias ao cumprimento dos seus objetivos:

I – fomentar, coordenar e implementar os programas, projetos e ações

vinculados à Política;
II – atuar na interlocução com o CNJ, a Rede de Priorização do Primeiro
Grau e as instituições parceiras, compartilhando iniciativas, dificuldades, aprendizados e
resultados;
III – interagir permanentemente com o representante do tribunal na Rede
de Governança Colaborativa do Poder Judiciário e com a comissão e/ou unidade responsável
pela execução do Plano Estratégico;
IV – promover reuniões, encontros e eventos para desenvolvimento dos
trabalhos;
V – monitorar, avaliar e divulgar os resultados alcançados.

Art 5º O Comitê Gestor Regional será composto por ato do tribunal correspondente,
devendo contar, no mínimo, com: (Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
I – quatro magistrados, sendo um indicado pelo tribunal respectivo; um
escolhido pelo tribunal a partir de lista de inscritos aberta a todos os interessados; e dois
magistrados de primeiro grau eleitos por votação direta entre os seus pares, da respectiva
jurisdição, a partir de lista de inscrição; (Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
II – quatro servidores, sendo um indicado pelo tribunal respectivo; um
servidor escolhido pelo tribunal a partir de lista de inscritos aberta a todos os interessados; e
dois servidores eleitos por votação direta entre os seus pares, a partir de lista de inscrição.
(Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
III § 1º O Comitê Gestor Regional será coordenado por um magistrado,
não vinculado a órgão diretivo do Tribunal, eleito por seus próprios integrantes. (Redação
dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 2º Será indicado um suplente para cada membro do Comitê Gestor Regional.
(Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
 105

§ 3º Na composição do Comitê Gestor Regional deverá, sempre que possível, ser

observada a paridade entre magistrados, não podendo haver superioridade numérica de juízes
do segundo grau com relação aos do primeiro. (Redação dada pela Resolução nº 283, de
28.08.2019)
§ 4º O mandato de todos os membros do Comitê Gestor Regional será de dois anos,
sendo possível uma recondução. (Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 5º Os mandatos na condição de suplente não impedirão a nomeação para exercício
de titularidade do cargo. (Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 6º Os tribunais adotarão as medidas necessárias para proporcionar aos membros do
Comitê Gestor Regional condições adequadas ao desempenho de suas atribuições, facultada a
designação de equipe de apoio às suas atividades, mas nunca em prejuízo das tarefas inerentes
às suas funções. (Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 7º Os tribunais devem assegurar a participação de magistrados e servidores
indicados pelas respectivas associações, sem direito a voto. (Redação dada pela Resolução nº
283, de 28.08.2019)
§ 8º Na Justiça Eleitoral, caso nas listas de inscritos para magistrados e para
servidores não haja interessados suficientes para ocupação das vagas de membro e suplente,
caberá aos tribunais indicar os membros do Comitê e os suplentes para completar a sua
composição. (Redação dada pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
Art. 5º-A - O calendário de reuniões do Comitê Gestor Regional deverá ser fixado na
primeira reunião de sua composição, podendo ser alterado pela deliberação da maioria de seus
integrantes, e será publicado no sítio eletrônico do tribunal. (Incluído pela Resolução nº 283,
de 28.08.2019)
§ 1º Os Comitês Gestores Regionais deverão se reunir, no mínimo, com
periodicidade trimestral, cabendo ao coordenador a divulgação prévia da pauta de discussão e
deliberação aos demais integrantes e no sítio eletrônico do tribunal, para conhecimento de
todos os interessados. (Incluído pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 2º Os integrantes do Comitê Gestor Regional poderão propor ao coordenador os
temas para a discussão nas reuniões. (Incluído pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 3º As reuniões serão secretariadas por um dos integrantes do Comitê, a quem
competirá a lavratura da ata contendo a síntese das discussões e deliberações. (Incluído pela
Resolução nº 283, de 28.08.2019)
§ 4º As deliberações do Comitê serão publicadas no sítio eletrônico do tribunal para
conhecimento dos interessados e comunicadas por via eletrônica aos magistrados e
servidores. (Incluído pela Resolução nº 283, de 28.08.2019)
Art. 5º-B O Manual de Orientações sobre o Funcionamento e a Atuação dos Comitês
Regionais passa a integrar a Resolução CNJ nº 194/2014. (Incluído pela Resolução nº 283, de
28.08.2019)
Art. 6º O Conselho Nacional de Justiça promoverá a instituição de fórum permanente
de diálogo interinstitucional voltado ao cumprimento dos objetivos da Política, com a
participação de instituições públicas e privadas ligadas ao sistema de justiça, inclusive
grandes litigantes.
Parágrafo único. Os tribunais deverão instituir fóruns análogos no seu âmbito de
atuação, facultada a realização de audiências públicas para discutir problemas locais, coletar
propostas e tornar participativa a construção e a implementação da Política.
 106

Art. 7º A fim de garantir a concretização dos seus objetivos, deverão ser destinados
recursos orçamentários para o desenvolvimento de programas, projetos e ações vinculados à
Política.

Parágrafo único. Os recursos orçamentários de que trata o caput devem ser

identificados na proposta orçamentária do Tribunal.

CAPÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 8º Os tribunais deverão, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, encaminhar ao

CNJ plano de ação com vistas ao alcance dos objetivos da Política no seu âmbito interno,
observadas as linhas de atuação definidas.

Art. 9º O CNJ e os tribunais poderão instituir formas de reconhecimento, valorização

ou premiação de boas práticas, projetos inovadores e participação destacada de magistrados e
servidores no desenvolvimento da Política.

Art. 10. As atividades previstas nesta Resolução não prejudicam a continuidade de

outras em andamento nos tribunais, com os mesmos propósitos.
Art. 11. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Ministro Joaquim Barbosa

 107

ANEXO D – RESOLUÇÃO Nº 195**, DE 3 DE JUNHO DE 2014

Dispõe sobre a distribuição de orçamento

nos órgãos do Poder Judiciário de
primeiro e segundo graus e dá outras
providências.

O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ),

no uso de suas atribuições legais e regimentais,

CONSIDERANDO a competência constitucional do Conselho Nacional de Justiça

de realizar o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, bem como a
coordenação do planejamento e da gestão estratégica do Poder Judiciário;

CONSIDERANDO que também compete ao Conselho Nacional de Justiça zelar pela

observância dos princípios estabelecidos no art. 37 da Carta Constitucional, dentre eles o da
eficiência da administração;

CONSIDERANDO que eficiência operacional e orçamento são temas estratégicos

para o Poder Judiciário, nos termos da Resolução CNJ n. 70, de 18 de março de 2009;

CONSIDERANDO a política nacional de priorização do primeiro grau de jurisdição

e a necessidade de estabelecer instrumentos efetivos de combate às causas dos problemas
enfrentados pela primeira instância no exercício jurisdicional;

CONSIDERANDO que os Presidentes e Corregedores dos tribunais brasileiros,

reunidos no VII Encontro Nacional do Judiciário, aprovaram a diretriz estratégica de
aperfeiçoar os serviços judiciários de primeira instância e equalizar os recursos
orçamentários, patrimoniais, de tecnologia da informação e de pessoal entre primeiro e
segundo graus, a orientar programas, projetos e ações dos planos estratégicos dos tribunais;

CONSIDERANDO a importância de se garantir que os recursos organizacionais

sejam utilizados equitativamente em todos os segmentos da instituição e com mobilidade
suficiente para atender às necessidades temporárias ou excepcionais dos serviços judiciários,
como pressuposto do princípio constitucional da eficiência da administração;

**
Este é um texto compilado da Resolução nº 195, do CNJ, a partir da redação dada pelas Resoluções
nº 259/2018 e nº 267/2018, do CNJ. A versão original da Resolução nº 195 pode ser encontrada no
site https://www.cnj.jus.br/.
 108

CONSIDERANDO a experiência da Justiça Federal, que disponibiliza orçamentos

distintos e específicos para o primeiro e o segundo graus de jurisdição;

CONSIDERANDO os estudos desenvolvidos pelo grupo de trabalho instituído pela

Portaria n. 155, de 6 de setembro de 2013;

CONSIDERANDO as sugestões recebidas na consulta pública e na audiência

pública realizadas pelo Conselho Nacional de Justiça que, dentre outros, trataram do tema
objeto desta Resolução;

CONSIDERANDO o decidido pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça nos

autos do Ato Normativo n. 0007638-60.2013.2.00.0000, na 189ª Sessão Ordinária, realizada
em 19 de maio de 2014;

RESOLVE:

CAPITULO I
DA DISTRIBUIÇÃO DO ORÇAMENTO
SEÇÃO I
DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º A distribuição de orçamento nos órgãos do Poder Judiciário de primeiro e de

segundo graus, a contar do orçamento para o exercício de 2015, obedecerão às diretrizes
estabelecidas nesta Resolução.

Parágrafo único. A disposição contida no caput não se aplica à Justiça

Eleitoral. (Incluído pela Resolução nº 259, de 11.9.18)

SEÇÃO II
DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
DE PRIMEIRO E SEGUNDO GRAUS

Art. 2º Os tribunais devem prever e identificar, na elaboração da proposta

orçamentária, as parcelas dos recursos destinados ao primeiro e ao segundo graus de
jurisdição, especialmente os de natureza não vinculada.
§ 1º Entende-se por recursos de natureza não vinculada aqueles destinados ao
pagamento de despesas não decorrentes de obrigações constitucionais ou legais.
 109

§ 2º A identificação a que se refere o caput deve ser descrita na proposta

orçamentária, por meio de classificações orçamentárias, ou em proposta interna de quadros de
detalhamento da despesa – QDD específicos para cada grau de jurisdição.

Art. 3º A previsão dos recursos de natureza não vinculada destinados ao primeiro e

ao segundo graus deve atender à necessidade de distribuição equitativa do orçamento e
observar as seguintes diretrizes:
I – média de processos (casos novos) distribuídos ao primeiro e segundo
graus no último triênio;
II - acervo de processos pendentes (casos pendentes), em especial quando a
diferença entre as taxas de congestionamento de primeiro e de segundo graus for superior a
10% (dez por cento);
III - alinhamento ao plano estratégico, na forma prevista na Resolução CNJ
nº 70, de 18 de março de 2009, e ao plano plurianual – PPA;

IV – previsões do plano estratégico de tecnologia da informação e

comunicação, a teor da Resolução CNJ nº 99, de 24 de novembro de 2009; e
V – prioridades estabelecidas no Plano de Obras a que se refere a Resolução
CNJ nº 114, de 20 de abril de 2010.
Parágrafo único. Para fins deste artigo, a definição de casos novos e casos pendentes
deve observar o disposto nos anexos da Resolução CNJ nº 76.

Art. 4º Devem ser disponibilizadas no sítio eletrônico do tribunal, área

"Transparência", e mantidas pelo período mínimo de 5 (cinco) anos: (Redação dada pela
Resolução nº 267, de 21.11.18)

I - a íntegra da proposta orçamentária e da proposta interna de QDD,

se houver; e
II - a íntegra da lei orçamentária e dos QDD internos, se houver.
Parágrafo único. A disponibilização de que trata os incisos I e II do caput deste artigo
deve ocorrer em dois momentos: até trinta dias depois do início do trâmite do projeto de lei
orçamentária no Poder Legislativo e até trinta dias depois da publicação da lei orçamentária.
(Redação dada pela Resolução nº 267, de 21.11.18)

SEÇÃO III
DA GOVERNANÇA COLABORATIVA DO ORÇAMENTO
 110

Art. 5º Os tribunais devem constituir Comitê Orçamentário de primeiro grau e

Comitê Orçamentário de segundo grau com as seguintes atribuições:

I – auxiliar na captação das necessidades ou demandas;

II – realizar encontros, preferencialmente no primeiro quadrimestre de
cada ano, para discutir as necessidades ou demandas, bem como para auxiliar na definição das
prioridades, de modo a alinhá-las à possibilidade orçamentária;
III – auxiliar a elaboração da proposta orçamentária;
IV – auxiliar a execução do orçamento, notadamente por meio do
acompanhamento de projetos, iniciativas e contratações.
§ 1º Os Comitês Orçamentários de primeiro e de segundo graus contarão com o
apoio técnico das áreas de orçamento e de gestão estratégica e trabalharão em permanente
interação entre si e com os demais comitês temáticos.
§ 2º Os encontros de que trata o inciso II devem ser amplamente divulgados, de
modo a favorecer o comparecimento dos magistrados e servidores, sem prejuízo, quando
possível, da participação por videoconferência ou instrumentos tecnológicos análogos.

Art. 6º O Comitê Orçamentário de primeiro grau terá, no mínimo, a mesma

composição do Comitê Gestor Regional da Política de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau
de Jurisdição, estabelecido em Resolução do CNJ, facultada a instituição de um único comitê
para as duas atribuições.

Art. 7º O Comitê Orçamentário de segundo grau terá a composição definida pela

Presidência, assegurada a participação de 1 (um) desembargador e 1 (um) servidor indicados
pelas respectivas associações, sem direito a voto.

SEÇÃO IV
DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Art. 8º Os tribunais devem adotar medidas de gestão necessárias para assegurar

execução orçamentária equilibrada ao longo do exercício e, para tanto, os processos que
impliquem contratação devem ser elaborados, preferencialmente, no primeiro semestre do
exercício.

Art. 9º Sem prejuízo da publicação exigida pela Resolução CNJ nº 102, de 15 de

dezembro de 2009, os tribunais publicarão em seus sítios eletrônicos na Internet, até 31 de
 111

janeiro de cada ano, mapa demonstrativo da execução orçamentária do ano anterior, com
indicação das despesas realizadas com o primeiro e o segundo graus de jurisdição.

Parágrafo único. O mapa demonstrativo a que se refere o caput deve conter, no

mínimo, por unidade orçamentária, programa, ação orçamentária e grupo de natureza de
despesa, a dotação inicial da LOA, os créditos adicionais, eventual contingenciamento, as
despesas empenhadas, as liquidadas e as pagas.

CAPÍTULO II
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Art. 10. Os tribunais devem adotar as providências necessárias ao cumprimento desta

Resolução, podendo expedir regulamentação complementar, desde que não contrarie os seus
dispositivos.
Art. 11. O Plenário do CNJ pode, a requerimento do Tribunal, adaptar as regras
previstas nesta Resolução quando entender justificado pelas circunstâncias ou especificidades
locais.

Art. 12. O Conselho Nacional de Justiça atuará em parceria com os tribunais na

implementação das medidas previstas nesta Resolução, assim como na capacitação de
magistrados e servidores nas competências necessárias ao seu cumprimento.

Art. 13. Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Ministro Joaquim Barbosa

 112

ANEXO E – RESOLUÇÃO Nº 219***, DE 26 DE ABRIL DE 2016

Dispõe sobre a distribuição de servidores,

de cargos em comissão e de funções de
confiança nos órgãos do Poder Judiciário
de primeiro e segundo graus e dá outras
providências.

O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

(CNJ), no uso de suas atribuições legais e regimentais,

CONSIDERANDO a competência constitucional do CNJ de realizar o controle da

atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, bem como a coordenação do
planejamento e da gestão estratégica;

CONSIDERANDO que também compete ao CNJ zelar pela observância dos

princípios estabelecidos no art. 37 da Carta Constitucional, dentre eles os da impessoalidade e
da eficiência da administração pública;

CONSIDERANDO que eficiência operacional e gestão de pessoas são temas

estratégicos do Poder Judiciário;

CONSIDERANDO que a Constituição Federal buscou fomentar o desenvolvimento

de programas de qualidade e produtividade, “inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de
produtividade” (art. 39, § 7º);

CONSIDERANDO a Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de

Jurisdição, instituída pela Resolução CNJ 194, de 26 de maio de 2014, e a necessidade de
estabelecer instrumentos efetivos de combate às causas dos problemas enfrentados pela
primeira instância;

CONSIDERANDO que “equalizar a distribuição da força de trabalho entre primeiro

e segundo graus, proporcionalmente à demanda de processos” é uma das linhas de atuação
estabelecidas na Resolução CNJ 194, de 26 de maio de 2014;

***
Este é um texto compilado da Resolução nº 219, do CNJ, a partir da redação dada pelas Resoluções
nº 243/2016 e nº 282/2019, do CNJ. Os anexos constantes na Resolução nº 219 foram omitidos, em
virtude do propósito do presente trabalho. A versão original da Resolução nº 219, junto com os anexos,
pode ser encontrada no site https://www.cnj.jus.br/.
 113

CONSIDERANDO que os Presidentes e Corregedores dos tribunais brasileiros,

reunidos no VII Encontro Nacional do Judiciário, aprovaram diretriz estratégica com o
objetivo de aperfeiçoar os serviços judiciários de primeira instância e equalizar os recursos
orçamentários, patrimoniais, de tecnologia da informação e de pessoal entre primeiro e
segundo graus, a orientar programas, projetos e ações dos planos estratégicos dos tribunais;

CONSIDERANDO a Meta Nacional 3 de 2014, aprovada no VII Encontro Nacional

do Poder Judiciário, de se estabelecer e aplicar parâmetros objetivos de distribuição da força
de trabalho, vinculados à demanda de processos, com garantia de estrutura mínima das
unidades da área fim;
CONSIDERANDO o diagnóstico das inspeções da Corregedoria Nacional de
Justiça, de que em vários tribunais há indevida lotação no segundo grau de cargos vinculados
ao primeiro, além de desproporção na alocação de pessoas, cargos em comissão e funções de
confiança entre essas instâncias;
CONSIDERANDO as conclusões do grupo de trabalho criado pela Portaria
87/2012, bem como os estudos levados a efeito pelo Grupo de Trabalho instituído pela
Portaria 155, de 6 de setembro de 2013;

CONSIDERANDO que a presente Resolução foi posta em consulta pública no

período de 8 de janeiro a 10 de março de 2014, tendo recebido diversas sugestões de
aperfeiçoamento;

CONSIDERANDO a audiência pública realizada pelo CNJ nos dias 17 e 18 de

fevereiro de 2014, sobre “Eficiência do Primeiro Grau de Jurisdição”, quando foi debatido,
entre outros, o subtema "alocação equitativa de servidores, cargos em comissão e funções de
confiança";

CONSIDERANDO a deliberação do Plenário do CNJ no Ato Normativo 3556-

49.2014.2.00.0000, na 229ª Sessão Ordinária, realizada em 12 de abril de 2016;

RESOLVE:

CAPITULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º A distribuição e a movimentação de servidores, de cargos em comissão e de
funções de confiança nos órgãos do Poder Judiciário de primeiro e de segundo graus
obedecerão às diretrizes estabelecidas nesta Resolução.
 114

Parágrafo único. A presente Resolução aplica-se, no que couber, à Justiça Eleitoral e

à Justiça Militar da União.

Art. 2º Para fins desta Resolução, consideram-se:

I – Áreas de apoio direto à atividade judicante: setores com competência para
impulsionar diretamente a tramitação de processo judicial, tais como: unidades judiciárias de
primeiro e de segundo graus, protocolo, distribuição, secretarias judiciárias, gabinetes,
contadoria, centrais de mandados, central de conciliação, setores de admissibilidade de
recursos, setores de processamento de autos, hastas públicas, precatórios, taquigrafia,
estenotipia, perícia (contábil, médica, de serviço social e de psicologia), arquivo;
II – Unidades judiciárias de primeiro grau: varas, juizados, turmas recursais, zonas
eleitorais e Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (Cejuscs), compostos por
seus gabinetes, secretarias e postos avançados, quando houver; (Redação dada pela Resolução
nº 282, de 29.03.2019)
III – Unidades judiciárias de segundo grau: gabinetes de desembargadores e
secretarias de órgãos fracionários (turmas, seções especializadas, tribunal pleno etc),
excluídas a Presidência, a Vice-Presidência e a Corregedoria;
IV – Áreas de apoio indireto à atividade judicante (apoio administrativo): setores sem
competência para impulsionar diretamente a tramitação do processo judicial e, por isso, não
definidas como de apoio direto à atividade judicante;
V – Lotação paradigma: quantitativo mínimo de servidores das unidades judiciárias
de primeiro e de segundo graus;
VI – Índice de Produtividade de Servidores (IPS): índice obtido a partir da divisão do
total de processos baixados no ano anterior pelo número de servidores, conforme fórmula
constante do Anexo I;

VII – Índice de Produtividade Aplicado à Atividade de Execução de Mandados

(IPEx): índice obtido a partir da divisão do total de mandados cumpridos no ano anterior pelo
número de servidores da área de execução de mandados, conforme fórmula constante do
Anexo II;
VIII– Quartil: medida estatística que divide o conjunto ordenado de dados em 4
(quatro) partes iguais, em que cada parte representa 25% (vinte e cinco por cento);
IX - Casos novos: número total de processos que ingressaram ou foram
protocolizados (conhecimento e execução), conforme definição contida nos anexos da
Resolução CNJ 76, de 12 maio de 2009;
 115

X – Casos pendentes: saldo residual de processos (conhecimento e execução), de

acordo com a definição contida nos anexos da Resolução CNJ 76/2009;
XI – Processos baixados: total de processos baixados (conhecimento e execução),
consoante anexos da Resolução CNJ 76/2009;
XII – Processos que tramitaram: soma do número de processos baixados e casos
pendentes; (Redação dada pela Resolução nº 243, de 09.09.16)

XIII – Taxa de congestionamento: percentual de processos pendentes em relação ao

total que tramitou (processos baixados + pendentes), conforme fórmulas contidas nos anexos
da Resolução CNJ 76/2009; (Redação dada pela Resolução nº 243, de 09.09.16)

XIV – Movimentação: todas as formas de movimentação de servidores dentro da

instituição ou entre instituições diferentes, tais como cessão, requisição, remoção,
redistribuição e permuta;

XV Lotação: local onde o servidor desempenha as atribuições de seu

cargo;
XVI – Cessão: ato que autoriza o servidor a exercer cargo em comissão ou função de
confiança em outra instituição ou para atender situações previstas em leis específicas;
XVII– Remoção: deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito da
mesma instituição, com ou sem mudança de sede;
XVIII – Redistribuição: deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou
vago, no âmbito da instituição ou para outra instituição do mesmo segmento do Poder;
XIX– Permuta: troca do local do exercício das atribuições do cargo entre 2 (dois) ou
mais servidores;

XX – Reposição: lotação de servidor na unidade com o intuito de repor a perda da

força de trabalho decorrente da movimentação de outro para unidade ou instituição diversa.

§ 1º Os servidores lotados na Presidência, Vice-Presidência e Corregedoria devem

ser considerados nas áreas de apoio direto ou indireto à atividade judicante, conforme o caso,
a depender da atribuição para impulsionar ou não a tramitação do processo judicial, a teor dos
incisos I e IV deste artigo.

§ 2º Os tribunais que ainda disponham de setor, secretaria e/ou unidade privatizados

exercendo atividade equivalente à das unidades judiciárias e/ou das áreas de apoio direto à
atividade judicante devem considerá-los nas apurações previstas nesta Resolução.
 116

§ 3º Na apuração do IPS devem ser computados, sempre que possível, apenas os dias
efetivamente trabalhados pelos servidores, de modo a desconsiderar os períodos de licenças,
afastamentos e mudanças de lotação ocorridas no curso do ano.

§ 4º Na apuração do IPS das unidades judiciárias de segundo grau devem ser

computados, além dos servidores dos gabinetes de desembargadores, aqueles lotados nas
secretarias dos órgãos fracionários, divididos pelo número de gabinetes a eles vinculados.

§ 5º O disposto no parágrafo anterior também se aplica às unidades judiciárias de

primeiro grau que possuam secretarias conjuntas que atendam concomitantemente a 2 (dois)
ou mais gabinetes.

CAPITULO II
DA DISTRIBUIÇÃO DE SERVIDORES, CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE
CONFIANÇA

Seção I
Da distribuição de servidores das áreas de apoio direto à atividade judicante entre
primeiro e segundo graus

Art. 3º A quantidade total de servidores das áreas de apoio direto à atividade

judicante de primeiro e de segundo graus deve ser proporcional à quantidade média de
processos (casos novos) distribuídos a cada grau de jurisdição no último triênio, observada a
metodologia prevista no Anexo III.

§ 1º Quando a taxa de congestionamento de um grau de jurisdição (fases de

conhecimento e de execução) superar em 10 (dez) pontos percentuais a do outro, o tribunal
deve providenciar a distribuição extra de servidores para o grau de jurisdição mais
congestionado (fator de correção) com o objetivo de ampliar temporariamente a lotação, a fim
de promover a redução dos casos pendentes.

§ 2º A regra do parágrafo anterior não se aplica na hipótese de o IPS do grau de

jurisdição mais congestionado for inferior ao IPS do outro.
§ 3º Sem prejuízo da atuação dos tribunais, o CNJ pode apurar e divulgar a
quantidade de servidores a serem alocados em primeiro e segundo graus, em cada tribunal,
nos termos do caput deste artigo.

Art. 4º Os servidores de segundo grau designados para o primeiro grau, em

cumprimento do disposto no art. 3º desta Resolução, podem ficar temporariamente vinculados
 117

às unidades judiciárias de primeira instância da cidade sede do tribunal até que restem
implementadas as condições necessárias à mudança de lotação para as unidades do interior.

Parágrafo único. Na hipótese do caput, tais servidores podem atuar em regime de

mutirão, observadas as necessidades locais, inclusive nos processos eletrônicos em trâmite nas
unidades do interior.

Seção II
Da distribuição de servidores nas unidades judiciárias do mesmo grau de jurisdição

Subseção I
Da definição das unidades semelhantes e da lotação paradigma

Art. 5º Os tribunais devem agrupar as unidades judiciárias de primeiro e de segundo graus por
critérios de semelhança relacionados à competência material, base territorial, entrância ou
outro parâmetro objetivo a ser por eles definido.
§ 1º Não havendo unidade semelhante, caberá ao tribunal estipular o critério para a
definição da lotação paradigma.

§ 2º O Conselho da Justiça Federal e o Conselho Superior da Justiça do Trabalho

podem definir o agrupamento de que trata o caput, a fim de conferir uniformidade nos
tribunais dos respectivos segmentos da Justiça.

Art. 6º Realizada a distribuição proporcional de servidores prevista na Seção I deste Capítulo

e o agrupamento de que trata o artigo anterior, o tribunal deve definir a lotação paradigma das
unidades semelhantes, considerando a quantidade média de processos (casos novos)
distribuídos a essas unidades no último triênio ou outro parâmetro objetivo definido pelo
tribunal.

§ 1º Nas unidades judiciárias instaladas há menos de 3 (três) anos, a quantidade

média de processos (casos novos) deve ser estimada ou apurada com base no período
disponível.

§ 2º Para definição da lotação paradigma de que trata o caput, recomenda-se a

utilização do IPS do quartil de melhor desempenho (terceiro quartil) das unidades
semelhantes, conforme critérios estabelecidos no Anexo IV.

§ 3º Na hipótese do parágrafo anterior, o tribunal pode optar pelo uso da mediana

(segundo quartil) do IPS das unidades semelhantes, quando a aplicação do quartil de melhor
 118

desempenho (terceiro quartil) ensejar lotação paradigma significativamente inferior à lotação

existente.

Subseção II
Da aplicação da lotação paradigma dos servidores das unidades judiciárias de primeiro
e de segundo graus

Art. 7º Os servidores das unidades judiciárias de primeiro e segundo graus serão lotados até
atingir a lotação paradigma de cada unidade e de modo que nenhuma fique com déficit ou
superávit maior do que 1 (um) servidor.

Parágrafo único. Quando não for possível atingir a lotação paradigma de todas as unidades,
serão priorizadas as unidades judiciárias de primeiro e de segundo graus com maior déficit de
pessoal em relação à respectiva lotação paradigma.

Art. 8º Uma vez alcançada a lotação paradigma de cada unidade e havendo excedente de
servidores, inclusive decorrentes da aplicação da regra do art. 3º desta Resolução, estes devem
ser lotados nas unidades judiciárias do mesmo grau de jurisdição, com prioridade para aquelas
com maior taxa de congestionamento e/ou com quantidade maior de casos pendentes antigos,
desde que a unidade judiciária: (Redação dada pela Resolução nº 243, de 09.09.16)
I – tenha IPS igual ou superior ao da média das unidades semelhantes semelhantes.
II – possua taxa de congestionamento superior à da média das unidades

§ 1º As unidades que não atendam ao disposto no inciso I podem ter lotação

ampliada por 1 (um) ano, prazo prorrogável se, nesse período, alcançarem IPS igual ou
superior ao da média das unidades semelhantes.

§ 2º A força de trabalho adicional de que trata o caput será alocada até que a
proporção de casos pendentes e/ou a quantidade de casos pendentes antigos alcance a média
das unidades semelhantes, sem prejuízo do estabelecimento de outro critério objetivo pelo
tribunal.

Art. 9º A força de trabalho adicional prevista no artigo anterior pode ser utilizada sempre que
o tribunal identificar acúmulo extraordinário de processos, discrepância significativa entre as
taxas de congestionamento de unidades judiciárias semelhantes ou para atingimento de metas
locais ou nacionais.

Art. 10 A lotação paradigma prevista nesta Seção pode ser aplicada, no que couber, às demais
unidades de apoio direto à atividade judicante.
 119

§ 1º Para definição da lotação paradigma dos servidores da área de execução de

mandados, os tribunais podem utilizar o IPEx, conforme critérios estabelecidos nos Anexos II
e V.
§ 2º Para definição da lotação paradigma dos Centros Judiciários de Solução de
Conflitos e Cidadania (Cejuscs) poderão ser utilizados, no que couber, os critérios
estabelecidos nos Anexos I e IV desta Resolução, considerando-se o quantitativo de casos
recebidos e remetidos, de audiências de conciliação ou de mediação designadas e realizadas,
de acordos homologados, de pessoas atendidas pelo setor de cidadania ou outros parâmetros
objetivos fixados pelo tribunal. (Incluído pela Resolução nº 282, de 29.03.2019)
Parágrafo único. Para definição da lotação paradigma dos servidores da área de execução de
mandados, os tribunais podem utilizar o IPEx, conforme critérios estabelecidos nos Anexos II
e V.

Seção III
Dos servidores das áreas de apoio indireto à atividade judicante

Art. 11. A quantidade total de servidores lotados nas áreas de apoio indireto à atividade
judicante (apoio administrativo) deve corresponder a, no máximo, 30% (trinta por cento) do
total de servidores.

§ 1º Para apuração do percentual descrito no caput serão excluídos da base de cálculo

os servidores lotados nas escolas judiciais e da magistratura e nas áreas de tecnologia da
informação.
§ 2º Na constituição do quadro de pessoal da área de tecnologia da informação o
tribunal deve observar o disposto na Resolução CNJ 211, de 15 de dezembro de 2015.

Seção IV
Da distribuição dos cargos em comissão e funções de confiança

Art. 12. A alocação de cargos em comissão e de funções de confiança nas áreas de apoio
direto à atividade judicante de primeiro e de segundo graus deve ser proporcional à
quantidade média de processos (casos novos) distribuídos a cada grau de jurisdição no último
triênio, observada a metodologia prevista no Anexo VI.

§ 1º A alocação de que trata o caput deve considerar o total das despesas com o
pagamento dos cargos em comissão e funções de confiança, e não a quantidade desses cargos
e funções.
 120

§ 2º Os tribunais devem aplicar o disposto neste artigo de modo a garantir a alocação

de cargos em comissão ou funções de confiança em todas as unidades judiciárias, em número
suficiente para assessoramento de cada um dos magistrados de primeiro e de segundo graus.

Art. 13. A distribuição dos cargos em comissão e de funções de confiança dentro do mesmo
grau de jurisdição observará, no que couber, as regras estabelecidas na Seção II desta
Resolução.

Art. 14. O total das despesas com o pagamento dos cargos em comissão e funções de
confiança das áreas de apoio indireto à atividade judicante deve ser, no máximo, equivalente
ao percentual de servidores alocados nessas áreas, conforme disposto no art. 11 desta
Resolução.

Seção V
Da Tabela de Lotação de Pessoal (TLP)

Art. 15. Os tribunais devem publicar no seu sítio eletrônico na internet a Tabela de Lotação de
Pessoal (TLP) de todas as unidades de apoio direto e indireto à atividade judicante, de
primeiro e de segundo graus, inclusive Presidência, Vice Presidência, Corregedoria, escolas
judiciais e da magistratura e áreas de tecnologia da informação, observadas as regras desta
Resolução e o modelo constante do Anexo VII.
Parágrafo único. A TLP deve ser publicada a cada semestre, a contar do ano de 2017,
observados os seguintes prazos: (Redação dada pela Resolução nº 243, de 09.09.16)
I – até 30 de março, referente à lotação do dia 1º de janeiro do ano respectivo;
II – até 30 de setembro, referente à lotação do dia 1º de julho do ano respectivo.

Seção VI
Da movimentação de servidores

Art. 16. Os tribunais devem instituir mecanismos de incentivo à permanência de servidores

em comarcas ou cidades menos atrativas ou com maior rotatividade de servidores, dentre eles
o direito de preferência nas remoções e, quando possível, a disponibilização extra de cargos
em comissão e funções de confiança.

Art. 17. Salvo imposição legal, não pode ser cedido servidor para outra instituição, sem a
correspondente reposição ou reciprocidade, se a unidade cedente tiver lotação igual ou inferior
à paradigma.
 121

Art. 18. A movimentação de servidor entre unidades judiciárias de primeiro e de segundo

graus, sem a correspondente permuta ou reposição, será autorizada desde que cumpridos,
cumulativamente, os seguintes requisitos:
I – a unidade de origem tiver lotação superior à lotação paradigma;
II – a taxa de congestionamento da unidade destinatária for superior à taxa de
congestionamento da unidade de origem;
III – não implicar ofensa à proporcionalidade estabelecida no art. 3º desta
Resolução.

Art. 19. A movimentação de servidor de unidade judiciária para unidade não judiciária (outra
unidade de apoio direto ou unidade de apoio indireto à atividade judicante), sem a
correspondente permuta ou reposição, será autorizada desde que cumpridos os seguintes
requisitos:

I – todas as unidades judiciárias tiverem alcançado a lotação paradigma;

II – o total de servidores das unidades de apoio indireto à atividade judicante não ultrapassar o
percentual de que trata o art. 11 desta
Resolução (30%).

Seção VII
Da Premiação por Desempenho

Art. 20. Os Tribunais de Justiça dos Estados podem instituir medidas de incentivo ou
premiação aos servidores lotados nas unidades mais produtivas ou que alcancem as metas
estabelecidas nos respectivos planos estratégicos, segundo critérios objetivos a serem
estabelecidos em lei ou regulamento próprio.

§ 1º As medidas de incentivo de que trata o caput podem ser instituídas sob a forma
de bolsas para capacitação e preferência na remoção para outras unidades, sem prejuízo de
outras, a critério do tribunal.

§ 2º A premiação anual de que trata o caput não pode alcançar mais do que 30%
(trinta por cento) dos servidores do quadro de pessoal do tribunal.

§ 3º Os projetos de lei e os regulamentos de que trata o caput devem ser

encaminhados ao Conselho Nacional de Justiça.
 122

Art. 21. O CNJ pode elaborar estudo, a ser submetido ao Supremo Tribunal Federal, com
vistas ao envio de anteprojeto de lei para instituir premiação de produtividade no âmbito do
Poder Judiciário da União.

Parágrafo único. As medidas de incentivo de que trata o caput e § 1º do artigo anterior podem
ser instituídas, no que couber, por ato dos tribunais do Poder Judiciário da União, com envio
de cópia ao Conselho Nacional de Justiça.

CAPÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Art. 22. As carreiras dos servidores de cada Tribunal de Justiça devem ser únicas, sem
distinção entre cargos efetivos, cargos em comissão e funções de confiança de primeiro e de
segundo graus.

§ 1º Os tribunais em que a lei local confira a distinção prevista no caput devem

encaminhar projeto de lei, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, com vistas à unificação das
carreiras.

§ 2º A hipótese prevista no parágrafo anterior não obsta a alocação provisória de

servidores, cargos em comissão e funções de confiança nas unidades de primeiro e de segundo
graus, na forma prevista nesta Resolução, a fim de atender o interesse público representado
pela necessidade excepcional dos serviços judiciários, até a aprovação do mencionado projeto
de lei.

§ 3º Na hipótese deste artigo, os tribunais devem elaborar estudos com vistas à

eventual redistribuição de cargos entre primeiro e segundo graus.

Art. 23. Os tribunais devem implementar o disposto nesta Resolução até 1º de julho de 2017,
salvo no tocante aos dispositivos para os quais haja previsão de prazos específicos, facultada a
expedição de regulamentação complementar. (Redação dada pela Resolução nº 243, de
09.09.16)
Parágrafo único. Os tribunais encaminharão ao CNJ, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, os
estudos realizados com vistas ao cumprimento desta Resolução, acompanhados dos
respectivos planos de ação e cronogramas.

Art. 24. A distribuição de servidores, de cargos em comissão e de funções de confiança, na

forma prevista nesta Resolução, será revista pelos tribunais, no máximo, a cada 2 (dois) anos,
a fim de promover as devidas adequações.
 123

Art. 25. Os servidores empossados após a implementação desta Resolução serão lotados nas
unidades de primeiro e de segundo graus, observadas, no que couber, as regras e proporções
nela definidas.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput, no que couber, aos cargos em comissão e
funções de confiança criados após a implementação desta Resolução.

Art. 26. O Plenário do CNJ pode, a requerimento do Tribunal, adaptar as regras previstas nesta
Resolução quando entender justificado pelas circunstâncias ou especificidades locais.

Art. 27. O CNJ atuará em parceria com os tribunais na implementação das medidas previstas
nesta Resolução, assim como na capacitação de magistrados e servidores nas competências
necessárias ao seu cumprimento.

§ 1º Compete ao Comitê Gestor Regional da Política de Atenção Prioritária ao

Primeiro Grau de Jurisdição, previsto na Resolução CNJ 194, de 26 de maio de 2014, auxiliar
o tribunal na implementação desta Resolução.

§ 2º O Presidente do CNJ pode constituir comissão específica para acompanhar o

cumprimento desta Resolução.

Art. 28. O CNJ pode incluir o cumprimento desta Resolução entre os critérios a serem
analisados para emissão de parecer de mérito ou nota técnica sobre anteprojetos de lei de
criação de cargos efetivos, cargos em comissão e funções de confiança no âmbito do Poder
Judiciário, a teor do Regimento Interno e da Resolução CNJ 184, de 6 de dezembro de 2014.

Art. 29. Os anexos desta Resolução podem ser alterados por ato do Presidente do CNJ.

Art 29-A O “Manual de Cálculo” passa a integrar a Resolução CNJ 219/2016. (Incluído pela
Resolução nº 243, de 09.09.16)

Art 29-B O CNJ disponibilizará planilha de cálculo em seu sítio eletrônico. (Incluído pela
Resolução nº 243, de 09.09.16)
Art. 30. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Ministro Ricardo Lewandowski

 124

ANEXO F – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE)

Esclarecimentos

O(A) senhor(a) está sendo convidado(a) para participar da pesquisa: A eficácia das
políticas públicas do Conselho Nacional de Justiça de valorização do Primeiro Grau de
Jurisdição”, cuja pesquisadora responsável é a Sra. Mariana Albuquerque Melo, sendo
coordenada e orientada pelo Professor Dr. Luciano Athayde Chaves.
A pesquisa tem por propósito verificar a eficácia da democratização interna das
políticas de valorização do primeiro grau e a distribuição orçamentária instituíduas pelo CNJ,
no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região e do Tribunal de Justiça do Estado
do Rio Grande do Norte.
O motivo desta pesquisa é a alta taxa de congestionamento dos primeiros graus de
jurisdição nos tribunais em todo o país, segundo a série histórica do Relatório Justiça em
Números, do CNJ. A metodologia consiste na análise empírica da percepção e nível de
participação dos atores judiciais envolvidos nos comitês gestores regionais referentes a tais
políticas públicas.
A entrevista terá duração média de 40 minutos, e será realizada por meio de
videoconferência, na plataforma Google Meet, ou, eventualmente, em outra plataforma, a
depender do consentimento dos participantes. Será solicitada autorização para a gravação da
entrevista em formulário específico (anexo).
A pesquisadora assegura a garantia da privacidade e um instrumento de pesquisa
seguro e adequado para tal.
Como resultados da pesquisa, serão publicados trabalhos científicos, com a finalidade
de melhor apresentar o diagnóstico do congestionamento do Primeiro Grau de Jurisdição, e
possibilitar a propositura de soluções alternativas à problemática.
O entrevistado poderá se recusar a permanecer na entrevista, ou mesmo não responder
a quaisquer das questões, e, se achar necessário, retirar seu consentimento, a todo e qualquer
momento.
Os dados coletados serão confidenciais, com fins de divulgação meramente
acadêmico-científicos, e tão somente em eventos e publicações científicas, sendo mantido o
anonimato, de modo que não será divulgado nenhum dado pessoal capaz de identificar o
entrevistado.

Consentimento Livre e Esclarecido

A partir dos esclarecimentos, ao concordar em participar da pesquisa “A eficácia das
políticas públicas do Conselho Nacional de Justiça de valorização do Primeiro Grau de
Jurisdição”, o(a) senhor(a) permite a divulgação das informações em eventos e publicações
acadêmicas e científicas, de forma anônima, e sem possibilidade de qualquer identificação
pessoal.
 125

Declaração da pesquisadora responsável

Como pesquisadora responsável pela pesquisa “A eficácia das políticas públicas do
Conselho Nacional de Justiça de valorização do Primeiro Grau de Jurisdição”, eu, Mariana
Albuquerque Melo, declaro que serão cumpridos os dispostos constantes neste Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), de sorte que garanto cumpri-lo de forma leal,
respeitando-se o sigilo dos dados pessoais, e os direitos do entrevistado constantes no TCLE,
e a sua não identificação nos eventos e publicações acadêmicas que serão resultado da
presente pesquisa.
 126

ANEXO G – TERMO DE AUTORIZAÇÃO PARA GRAVAÇÃO DE VOZ E

REGISTRO DE IMAGENS (FOTOS E/OU VÍDEOS)

Ao consentir com este termo, o(a) senhor(a) autoriza a gravação de voz e o registro
de vídeos, durante a entrevista intitulada “A eficácia das políticas públicas do Conselho
Nacional de Justiça de valorização do Primeiro Grau de Jurisdição”, de sorte que são
assegurados:

 O acesso às gravações de vídeo pela pesquisadora e pelo docente orientador da

pesquisa;
 O direito de que a gravação seja usada exclusivamente para fornecer informações
para a presente pesquisa e para outras publicações decorrentes dela, tais quais trabalhos e
eventos de cunho meramente acadêmico e científico;
 Aproteção e confidencialidade da identidade pessoal do entrevistado, e, portanto,
garante-se o anonimato das informações fornecidas;
 O direito de retirar o consentimento para a participação da entrevista e de sua
gravação, a qualquer momento.

A estimativa é de que a gravação do vídeo tenha uma duração de 40 minutos.