Apontamentos de Finanças Públicas

Escola Superior de Negócios e Empreendedorismo de Chibuto (ESNEC)

CURSO DE LINCENCIATURA EM FINANCAS

FINANCAS PUBLICAS

TEMA 3 - O ORCAMENTO
 Definição
 Dimensões e Funções do Orçamento
 Regras Orçamentais
 Processo Orçamental em Moçambique
 Fases de Elaboração e aprovação do Orçamento
 Execução orçamental
 Conta Geral do Estado
 Fiscalização e Responsabilidades Orçamentais

Aula 06 - O Processo Orçamental em Moçambique

3.1.1. Introdução

O processo orçamental tem sido, ao longo das últimas cinco décadas e um pouco por todo o
mundo, alvo de uma constante evolução. Esta evolução é o resultado, entre outros factores, das
mudanças operadas nos sistemas políticos, nas teorias económicas, nas abordagens de gestão
orçamental, nos princípios contabilísticos e na conduta da administração pública.

Ele compreende um conjunto complexo de fases, que não têm necessariamente um carácter
sequencial. O processo orçamental deve ainda ser visto como um processo contínuo, não se
limitando a cada ano económico. Por outras palavras, não é um processo que se esgota no próprio
ano económico, mas que tem continuidade ao longo do tempo.

Podemos, assim, considerar dois tipos de processo orçamental:

 Um processo orçamental mais amplo, com uma dimensão temporal mais vasta, que inclui
não só a orçamentação anual de recursos e a sua execução, mas também o estabelecimento
dos objectivos, políticas, e programas de curto, médio e longo prazo que estão na base dos
orçamentos anuais.
 Um processo orçamental mais estrito, que tem apenas a ver com a orçamentação e execução

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anual das receitas e das despesas, e que se repete todos anos. Este processo encontra-se bem
descrito na LEO.

Como veremos já de seguida, estes dois processos não são independentes entre si. O primeiro
engloba e determina o segundo, mas é também, por sua vez, influenciado por este.

3.1.2. O Processo Orçamental em Sentido Lato

Qualquer processo orçamental envolve a geração, transmissão e utilização de vastas quantidades de

informação. Ele começa com o estabelecimento de objectivos e metas de natureza económica e
social, tendo em consideração a informação disponível e a realidade económica, social, política e
administrativa do País. Com base nos objectivos e nas metas definidas, estabelecem-se as políticas
económicas e sociais.

A fase seguinte compreende o desenvolvimento de programas ou planos financeiros de curto,

médio e longo prazo. Ela envolve a realização de projecções no tempo e de previsões, bem como a
formulação de critérios para a selecção de programas. Estes programas implicam, necessariamente,
uma priorização de sectores e áreas, de acordo com as políticas seleccionadas e as metas e os
objectivos traçados. Os programas terão, então, que ter uma expressão anual. A orçamentação
anual dos recursos - de acordo com as metas, os objectivos e os programas – e a sua execução
constitui a terceira fase do processo orçamental (em sentido lato), e será explicada em detalhe nas
secções seguintes.

Por último, e para completar o ciclo orçamental, segue-se uma fase de monitoria e avaliação do
orçamento executado, dos programas financeiros e das metas, de forma a garantir a necessária
transparência, eficácia e eficiência de todo o processo. Esta avaliação servirá, então, de base para a
revisão dos objectivos, metas, políticas e programas do governo. As diferentes fases encontram-se,
deste modo, em permanente interacção: por exemplo, um reajustamento dos objectivos e metas do
governo traduzir-se-á, necessariamente, numa revisão dos programas, com implicações ao nível
dos orçamentos anuais.

Apesar de apresentadas de forma sequencial, para facilitar a sua compreensão, as diferentes fases
do processo orçamental sobrepõem-se no tempo. Este aspecto encontra-se bem patente no caso da
monitoria e avaliação. O acompanhamento e a avaliação dos programas e do orçamento, por
exemplo, deverão ser realizados de forma permanente, e não apenas a posteriori, de forma a
permitir a introdução de correcções à medida que vão sendo implementados.

Como já se disse anteriormente, o processo orçamental envolve uma imensidade de informação e

“mexe” com várias áreas, sectores e políticas. Consequentemente, ele implica a participação de
vários órgãos da administração pública. Convém, no entanto, destacar o importante papel

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desempenhado ao longo de todo o processo pela Direcção Nacional do Plano e Orçamento

(DNPO), instituição responsável pela programação e orçamentação das despesas, e pela monitoria
do orçamento.

O PROCESSO ORÇAMENTAL EM SENTIDO LATO

Estabelecimento de metas,
objectivos e políticas
(Programa do Governo)

Monitoria e Desenvolvimento de
avaliação programas de curto,
(PES, Balanços, etc) médio e longo prazo
(PSIs, PTIP)

CDMP*

Execução do Elaboração do
Orçamento Orçamento

* Cenário de Despesas de Médio Prazo (em fase de preparação)

3.1.3. O Processo Orçamental em Sentido Estrito

Vimos que se poderia considerar um processo orçamental mais estrito, que se ocupa
especificamente da elaboração e execução do orçamento. A LEO presta uma especial atenção a
esta concepção mais estrita, mas extremamente importante, do processo orçamental.

O processo orçamental em Moçambique, tal como descrito na LEO, compreende 5 fases distintas.
Começa com a elaboração da proposta de Lei do Orçamento (fase 1), que é a seguir apresentada à
Assembleia da República para sua aprovação (fase 2). Uma vez aprovado, o orçamento é
executado (fase 3), podendo ser sujeito a alterações previstas na lei. No final do ano económico,
procede-se ao encerramento das contas (fase 4), as quais são depois fiscalizadas (fase 5).

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Compete ao Ministério de Economia e Finanças (MEF) efectuar a programação orçamental,

executar e contabilizar os meios financeiros do orçamento do Estado, e inspeccionar e controlar a
utilização dos fundos do Estado. Na execução de tais funções, o MEF apoia-se nos restantes órgãos
da Administração Pública, quer ao nível central quer ao nível das Províncias. Dada a sua natureza
política, existem ainda outras instituições externas ao Governo que também participam no processo
orçamental, tais como a Assembleia da República (nas fases de aprovação e fiscalização) e o
Tribunal Administrativo (na fase de fiscalização).

O PROCESSO ORÇAMENTAL EM SENTIDO ESTRITO

Fases do Processo Orçamental Órgãos do MEF Envolvidos

Elaboração do Orçamento Dir. Nac. do Plano e Orçamento

Aprovação do Orçamento

Dir Nac. da Contabilidade Pública

Execução e Alterações Dir. Prov. do Plano e Finanças
Orçamentais Dir. Nac. de Imp. e Auditoria
Dir. Nac. das Alfândegas

Dir. Nac. da Contabilidade Pública

Encerramento das Contas Dir. Nacional do Tesouro
Dir. Prov. do Plano e Finanças

Inspecção Geral de Finanças

Inspecção e Fiscalização Dir. Nac. da Contabilidade Pública
Dir. Prov. do Plano e Finanças

3.1.4. A Elaboração da Proposta de Orçamento do Estado

Sendo o orçamento o plano financeiro do Governo, é natural que caiba ao Governo, apoiado pelo
conjunto dos Órgãos da Administração Pública, elaborar a proposta de orçamento do Estado a ser
apresentada à Assembleia da República.

Na elaboração da proposta do Orçamento, o Governo deverá dar prioridade ao cumprimento do seu

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programa e ter em conta a necessária relação entre as previsões orçamentais e a evolução provável
da conjuntura política, económica e social. Significa isto que o montante e o tipo de receitas e
despesas a inscrever no orçamento deverão estar de acordo com a política do Governo e o
momento económico, político e social que se vive no país. O orçamento constitui um instrumento
privilegiado de política do Governo, tendo não só repercussões económicas mas também políticas e
sociais, as quais não podem nem devem ser ignoradas.

A este respeito, o Governo deverá dar uma especial atenção à necessidade de assegurar o equilíbrio
orçamental e um impacto favorável da política fiscal no desempenho da economia, com especial
relevo para o crescimento económico, a inflação e a balança de pagamentos.

Deve-se, contudo, ter bem presente que a fixação dos limites globais de despesa não é apenas
determinada pela avaliação das necessidades financeiras para o alcance dos objectivos definidos no
programa do Governo. Ela é também condicionada pelas obrigações financeiras do Estado
decorrentes da lei e do contrato, tais como o serviço da dívida pública, o pagamento de salários aos
funcionários do Estado e a comparticipação interna em projectos, conforme os acordos celebrados
com as agências internacionais.

No âmbito da elaboração da proposta de orçamento do Estado, O Ministério Economia e Finanças

comunicará até 31 de Maio de cada ano aos diversos órgãos, instituições, províncias e autarquias as
orientações, os limites orçamentais preliminares ou definitivos, a metodologia de recolha de
informação e demais instruções a serem respeitadas na preparação das respectivas propostas de
orçamento. Uma vez aprovadas pelo órgão competente da instituição proponente, as diferentes
propostas de orçamento serão enviadas à DNPO até 31 de Julho.

As diferentes propostas de orçamento são depois analisadas, alteradas e unificadas pelo Ministério
de Economia e Finanças, através da DNPO, à luz das orientações, limites orçamentais e demais
instruções. Caso se verifique alguma irregularidade ou incumprimento, a DNPO procederá, em
conjunto com o proponente, à correcção da respectiva proposta, de forma a adequá-la aos
requisitos exigidos.

Na análise e consolidação das diferentes propostas de orçamento, a DNPO procura assegurar o

cumprimento da metodologia, dos limites orçamentais e das orientações, bem como a consistência
entre o Plano e o Orçamento.
Uma vez elaborada a proposta de Lei do Orçamento para o ano seguinte, esta será apresentada ao
Conselho de Ministros pelo Ministro das Finanças, para sua aprovação e posterior votação na
Assembleia da República.

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Elaboração da Proposta de Orçamento

Ministério do Plano e Finanças

31 de Maio
orientações
limites orçamentais
metodologia de recolha de informação
outras instruções

Orgãos, Instituições, Provincias e Autarquias

31 de Julho
Apresentação das propostas de orçamento

Direcção Nacional do Plano e Orçamento

Proposta de Orçamento

Governo

3.1.5. A Aprovação da Proposta de Orçamento do Estado

A proposta de Lei do Orçamento deverá ser submetida à Assembleia da República até 15 de

Setembro e votada até 31 de Dezembro de cada ano.
Uma vez aprovado o orçamento, os deputados e as Comissões da Assembleia da República não
poderão tomar iniciativas de lei que envolvam o aumento das despesas autorizadas ou a diminuição
das receitas previstas. Tais iniciativas colocariam em causa a validade do orçamento como
documento que define, racionaliza e limita a actuação do Estado no que se refere à arrecadação e
afectação de recursos financeiros. A terem lugar, estas alterações apenas serão incluídas em
orçamentos futuros. Seria o caso, por exemplo, da construção de um novo hospital ou a concessão
de novos incentivos fiscais ao investimento, que apenas poderiam ter lugar em anos económicos
futuros. Fica, assim, garantida a estabilidade da execução e do equilíbrio orçamental no ano em
questão.

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Se houver necessidade de reformulação do orçamento, por este ter sido "chumbado" na Assembleia
da República, o Governo deverá voltar a apresentar, no prazo de 90 dias, uma nova proposta de
orçamento para o respectivo ano económico.

A fim de assegurar e dar continuidade ao funcionamento da máquina administrativa, o orçamento

executado no ano antecedente continuará em vigor até que um novo orçamento seja aprovado.
Implica isto que durante este período transitório serão cobradas todas as receitas e realizadas todas
as despesas correspondentes ao orçamento do ano anterior, já com as alterações que nele tenham
sido introduzidas ao longo da sua execução. Naturalmente, não serão cobradas as receitas que se
destinavam a vigorar apenas até ao final do ano anterior.

No caso das despesas, dever-se-á obedecer ao princípio da utilização dos duodécimos das verbas
fixadas nos mapas das despesas do orçamento do ano antecedente .O novo orçamento que
entretanto vier a ser aprovado deve integrar as receitas e despesas efectuadas até à sua entrada em
vigor.

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Aprovação do Orçamento
Governo

Até 15 de Setembro
Apresentação da proposta de
Orçamento do Estado

Assembleia da República

Até 31 de Dezembro
Votação

Aprovação Rejeição

Governo

Até 90 dias
Reformulação

Assembleia da República

Votação