Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
por
DANIEL CABRERA*
1. INTRODUCCIÓN
Como se sostuvo en un trabajo anterior 1, el sistema electoral es parte de las reglas del
juego político y éstas, desde 1930, han sido violentadas sistemáticamente en todos los
niveles y bajo las más variadas excusas -al punto de constituir una de las características
centrales del período 2-, dando lugar a formas de corrupción no económicas: en lugar de
hacer negocios con el dinero de otros se hacía trampa con la confianza de los demás.
La clase política es, a los ojos de la sociedad, la culpable principal de esta situación: en
épocas autoritarias porque la responsabilidad sobre la selección de las autoridades no
recae en la población, y en períodos democráticos porque los funcionarios son
escogidos para cumplir con programas de gobierno y no para beneficiarse a costa del
pueblo. Sin embargo, tampoco puede eximirse de responsabilidad a la llamada sociedad
civil que es la que elige, en circunstancias democráticas, a la corrupta clase dirigente.
*
Licenciado en Ciencia Política (UBA).
1
Cabrera, D. (1999).
2
Así lo hace notar uno de los analistas de mayor actualidad. Véase Botana (1988).
Dichas reglamentaciones son, casi siempre, un reflejo de ideas más sustantivas aunque
adquieren de vez en cuando una relevancia tal que, de no cumplirse, cambiaría
radicalmente el espíritu del juego: piénsese, por ejemplo, en el voto universal 3.
Las reglas del juego político involucran, entre otros, los preceptos bajo los que deben
desarrollarse los procedimientos electorales, entendiéndose éstos como las formas de
procesar y dirimir las diferencias permitiendo, a la vez, lograr cierto consenso para
encarar el gobierno 4.
Las normas que rodean un acto electoral son variadas y de diversa índole. En tanto
algunas se ocupan de aspectos formales (definición del cuerpo electoral;
instrumentación de padrones, plazos y requisitos para la presentación de candidaturas,
normas para el escrutinio, sanciones para las faltas electorales, etc.) otras están
relacionadas con cuestiones estructurales (sistema de gobierno, sistema de partidos)
generalmente definidos constitucionalmente o por la cultura política de la comunidad.
El sistema electoral (el conjunto de mecanismos que procesan las preferencias de los
votantes y, posteriormente, traducen votos en bancas) forma parte de estas normas de
fondo.
3
Abal Medina (1996) introduce la posibilidad de pensar la crisis de representación desde otra perspectiva: la de una
nueva época, en la que las reglas de juego -pensadas para un sistema representativo que respondía a la lógica de una
sociedad intrínsecamente diferente- estarían caducas. La realidad contemporánea necesitaría de otro tipo de
representación y, en consecuencia, otras reglas de juego. Un enfoque diferente brinda Novaro (1995); el autor alude a
una curiosa coincidencia: la recurrencia de las crisis de representación en contextos de democratización -décadas del '20
y d e l ' 8 0 - y s u g i e r e u n a e s p e c i e d e i n c o m p a t i b i l i d a d e n t r e a mb o s t é r m i n o s - d e m o c r a c i a y r é g i m e n r e p r e s e n t a t i v o - a l a v e z
que se propone la adopción de mecanismos indirectos y directos de toma de decisiones.
4
Siguiendo la definición de Bobbio (1986:14).
A pesar de ello, una investigación integral de la temática debería agregar otros aspectos
relativos a los sistemas de gobierno. Así, en tanto la mayor parte de la bibliografía se
refiere a sistemas parlamentarios no se ha profundizado tanto el estudio de las prácticas
electorales en el marco de regímenes presidencialistas, lo que obliga a considerar, por
ejemplo, si las elecciones legislativas se realizan simultáneamente con las del poder
ejecutivo, si se trata de congresos uni o bicamerales o, finalmente, si la renovación del
cuerpo legislativo es parcial o total.
Del mismo modo, otra materia no atendida debidamente es la que se refiere a los
gobiernos de nivel provincial o municipal, en tanto pueden generar liderazgos locales
que intenten controlar la selección de candidatos o, como ocurre con frecuencia, la
coincidencia de elecciones de distinta jerarquía, por ejemplo, nacionales y provinciales.
5
Ver Cabr era, E. ( 2001).
En las páginas que siguen, este trabajo 1) resume los aportes teóricos en relación con
las variables básicas de los sistemas electorales; 2) describe sintéticamente algunos
rasgos de los sistemas electorales de las provincias argentinas; 3) compara la evolución
de los sistemas local y nacional; y 4) propone una ley electoral para la Ciudad de
Buenos Aires.
2. DESDE LA TEORÍA
Cuatro son los principales aspectos que habitualmente se consideran cuando se tipifica
un sistema electoral: 1) la forma de la candidatura; 2) la circunscripción electoral; 3)
las reglas para la atribución de bancas; y 4) el piso o umbral de representación.
2.1 F O R M A S DE LA CANDIDATURA
Irlanda, Malta, Japón y los países que poseen circunscripciones uninominales -EEUU,
Inglaterra y Francia- adoptaron la forma de postulación personal.
Los distintos tipos de apertura otorgan más poder al elector para seleccionar a los
representantes.
6
En varias elecciones (1958 y 1960, por ejemplo), mientras rigió el sistema descripto, los partidos políticos renunciaron
a la elección por candidatos y el reparto de cargos se realizó, de hecho, sin tomar en cuanta las tachas y sustituciones.
2.2 L A C IR C U N S C R I P C I Ó N E LE C T O R A L
Existen dos modelos básicos: el distrito uninominal, en el que se cuenta con un sólo
representante por distrito, y el plurinominal, donde los mandatarios son dos o más.
Dentro de esta segunda categoría pueden diferenciarse las circunscripciones pequeñas
-entre dos y cinco bancas-, las medianas -entre seis y diez escaños- y las grandes -con
más de diez cargos para repartir- 9.
7
Al respecto, pueden consultarse Tula y De Luca (1999) y De Riz (1992). Por ser el caso más reciente el de Tierra del
Fuego es el más conocido, pero vale la pena recordar que a partir de la sanción de la ley Sáenz Peña y hasta comienzos
de la década del '60 en nuestro país se utilizó el método de la borratina, es decir, una preferencia negativa o tacha. El
sistema impulsó la fragmentación del Partido Conservador y permitió la elección de algunos candidatos ubicados en
posiciones no expectables: Luis María Drago (1912), Nicolás Repetto (1930), Santiago Fassi (1936) y Ernesto Palacio
(1946). Ver Mustapic (1990). Para neutralizar los efectos de esta concesión a los votantes, las camarillas de los comités
exigían a los candidatos que firmaran una carta de renuncia a su banca para el caso de que resultaran elegidos fuera del
orden impuesto en la boleta partidaria.
8
Ver Mario Caciagli (1987) y Nohlen (1994). Nohlen reseña los comentarios de los analistas del caso peruano (en donde
el voto de preferencia fue establecido en 1978, anulado en 1980 y reintroducido a partir de 1984): "...alrededor de un
tercio de los votantes usaban el voto preferencial (...) había una gran cantidad de candidatos que, estando ubicados en
puestos rezagados, lograban conquistar un escaño gracias al voto preferencial: en 1978, 46 de 100 constituyentes; en
1985, 20 senadores de un total de 60; en 1990, 18 senadores, al igual que 60 diputados de un total de 180 (...) los
defensores del voto preferencial argumentan que constituye una manera de defenderse de las cúpulas partidarias, que
manejan a su antojo y sin consultar a sus bases la confección de las listas (...) sin embargo (...) no ha impedido la
enorme falta de credibilidad de los políticos (...) Así, desde finales de los ochenta, postular como candidato
independiente, no político o antipolítico, era una condición muy favorable para el triunfo electoral. De esta manera se
explica gran parte del fenómeno Alberto Fujimori". "Los detractores del voto preferencial sostienen que con éste lo
único que se consigue es favorecer a los candidatos con buen respaldo económico, capaces de mantener una campaña
sostenida" (Nohlen, 1994:276). En otras latitudes, quedará en cada uno determinar si la elección de la Cicciolina
-conseguida por el voto de preferencia de los italianos- se computa a favor o en contra del sistema.
9
La cantidad de bancas a computar para cada categoría varía según sea el autor que se consulte. Ver, por ejemplo:
Nohlen (1994:53) y Vallès y Bosch (1997:81).
10
No son pocos los casos de un mismo partido que se alza con la victoria en todos los distritos. A nivel nacional ocurrió
por primera vez en 1928 cuando el radicalismo se impuso en todas las provincias (en San Juan de la mano de sus aliados,
la Unión Cívica Radical Bloquista) tanto para elegir electores de Presidente como en el rubro diputados nacionales; el
peronismo también triunfó para diputados en la totalidad de los estados provinciales aunque bajo distintas
denominaciones en 1946 (Partido Laborista, Laborista Independiente, UCR Junta Renovadora) y en 1951 con el nombre
unificado (Partido Peronista); asimismo, la UCRI ganó en diputados y para Presidente en 1958, el Frente Justicialista de
Liberación en Marzo de 1973 para Presidente y para diputados nacionales, salvo en tres provincias en las que no se
concretó el Frente pero triunfaron sus aliados (Movimiento Popular Neuquino en Neuquén y Movimiento de Integración y
Desarrollo en Santa Fe y en Tierra del Fu ego); y en Setiembre del mis mo año el Frejuli vo lv ió a imponerse en to do s los
distritos. En 1995 el justicialista se impuso en todas las provincias menos en la Capital Federal. En la ciudad de Buenos
Aires, en el período democrático que se inició en 1983, la victoria de una sóla agrupación en todas las secciones
electorales recién se produjo en 1994, cuando el Frente Grande arrasó en toda la ciudad. Más tarde, ocurrió otro tanto en
todos los comicios celebrados en 1995 y 1996: los que se llevaron a cabo para elegir Jefe de Gobierno que ganó la UCR y
los que se efectuaron para consagrar estatuyentes y senador, ganados ambos por el FREPASO. Sin embargo, en varias
oportunidades una agrupación política triunfó en veintisiete de las veintiocho circunscripciones: la UCR en 1983 y en
1991 (en todos los cargos en juego), en 1985 (sólo en el rubro concejales) y el FREPASO en 1995 para Presidente. A la
vez, el radicalismo en 1985 (para diputados), en 1992 (electores de senador) y el FREPASO en 1995 (diputados)
obtuvieron la victoria en veintiséis secciones. En 1997, la Alianza UCR-FREPASO ganó para diputados nacionales y
legisladores locales en toda la ciudad menos en la circunscripción 20º. En 1999 la Alianza se impuso en todas las
secciones en el rubro Presidente y Vice y en veintisiete circunscripciones para diputados nacionales. En 2001, la Alianza
ganó en veinticinco secciones para senadores y en veintiséis para diputados nacionales; sin embargo, si se considera el
total de votantes, y no sólo los votos positivos, en ese año se impuso en todas las circunscripciones electorales el voto
nulo, popularizado como autoimpugnado.
11
En realidad, al igual que con el tema de las listas sábana, el problema se presenta -a nivel nacional- únicamente en los
distritos grandes (cuatro: Buenos Aires, Capital Federal, Santa Fe y Córdoba). En los pequeños (diez provincias) y
medianos (otras diez) la proporcionalidad del sistema D'Hondt se diluye: nunca consiguen representantes los terceros o
cuartos partidos. El problema se agrava porque la Cámara de Diputados se renueva por mitades, lo que significa que, por
ejemplo, en las provincias de mediano tamaño no se votan más de cinco diputados por vez en tanto que en las de menor
tamaño cada renovación legislativa significa elegir tan sólo dos o tres legisladores.
12
Cabrera, E. (2001).
Como quedó dicho más arriba, nunca el porcentaje de bancas que cada partido obtenga
-sea cual fuese el método utilizado para el reparto- reflejará con exactitud matemática
el porcentaje de votos obtenido. Cuanto más grande sea la circunscripción electoral -es
decir, cuantos más cargos se repartan- más probabilidad habrá de ajustar la
proporcionalidad.
Entre los sistemas proporcionales pueden señalarse el de Resto Mayor, el Saint Lague,
el más conocido D'Hondt y otros poco mencionados en la bibliografía.
El sistema del Resto Mayor otorga una cantidad de bancas a cada partido igual a las
veces que los votos logrados por cada agrupación permitan incluir el producto
resultante de la operación matemática de dividir la suma de votos obtenidos por todas
las fuerzas políticas, por el número total de cargos en juego; las bancas excedentes se
distribuyen según el orden de los restos obtenidos en cada operación aritmética.
Las fórmulas D'Hondt y Saint Lague dividen los votos conseguidos por cada partido por
números prestablecidos (1, 2, 3, 4, etc. y 1, 3, 5, 7, 9, etc., respectivamente); las cifras
obtenidas se ordenan, luego, de mayor a menor sin importar a qué agrupación
pertenecen.
El sistema del Resto Mayor favorece a los partidos con menos votos, el D'Hondt a los
que obtienen más sufragios y el Saint Lague a los medianos. Suele también aplicarse la
fórmula Saint Lague modificada (se dividen los votos por 1.4, 3, 5, 7, etc.) para
equilibrar el favoritismo original del sistema.
13
Nohlen (1994:126 y 1995: 108 y 154) y Vallès (1997:253).
En general, la bibliografía coincide en señalar las siguientes ventajas para cada uno de
las dos variantes: los sistemas mayoritarios a) impiden la atomización partidaria,
impulsan la concentración y apuntan a consolidar sistemas bipartidistas; b) fomentan la
estabilidad del gobierno, moderan y orientan responsablemente las propuestas políticas;
c) no impiden el reemplazo del gobierno: una variación pequeña de votos puede
significar un cambio importante en la relación de escaños parlamentarios; los sistemas
proporcionales, en cambio, a) facilitan la representación de todos los intereses y
opiniones; b) obstaculizan la formación de mayorías artificiales; c) fomentan la
negociación y el compromiso político; d) reflejan el cambio social y el surgimiento de
nuevas tendencias a la vez que impiden el cambio político extremo como efecto de
distorsión de un sistema electoral.
2.4 U M B R A L DE REPRESENTACIÓN
14
Nohlen (1995).
15
Ibídem.
Así, por ejemplo, el piso es del 12.5% de los votos emitidos en Sri Lanka; del 8% en
Liechtenstein; del 5% en Alemania, Eslovaquia, Mozambique, Polonia, República
Checa y Rusia; del 4% en Albania, Bulgaria, Croacia, España, Hungría, Italia, Japón,
Nueva Zelanda, Rumania y Suecia; del 2% en Dinamarca, y del 1.5% en Israel y en
México. Los sistemas de Bolivia, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela no tienen
piso mínimo 16.
En nuestro país la barrera es -desde 1963- del 3%, aunque para las elecciones de 1973
se había elevado al 8%.
3. ANTECEDENTES PROVINCIALES
Por otra parte, doce estados provinciales eligen a sus legisladores por distrito único. El
resto procede de la siguiente manera: Buenos Aires divide su territorio en ocho distritos
-dos que eligen seis diputados, tres que designan once, uno de catorce, uno de quince y
otro que nombra dieciocho legisladores-; La Rioja fracciona su geografía en dieciocho
16
Nohlen (1994:65 y 1995:108); Vallès y Bosch (1997:253).
Por último, no todas las provincias utilizan el mismo sistema de reparto de cargos: en
aquellos distritos en donde la lista de candidatos es uninominal, no tienen
representación las minorías mientras que en el resto, en general, se procede a la
distribución a través del sistema D'Hondt. En Chubut, Entre Ríos y Santa Fe el partido
que gane se atribuye una mayoría absoluta, en tanto el resto se reparte
proporcionalmente entre las minorías: según el sistema D'Hondt en el caso de la
provincia patagónica y en Santa Fe, y por la fórmula del Resto Mayor en la
mesopotámica. En la provincia de Buenos Aires, en tanto, la fórmula para la
distribución de escaños en las Cámaras es la del Resto Mayor. Finalmente, en Santiago
del Estero para la Cámara de Diputados se utiliza el sistema de lista incompleta: dos
tercios para la mayoría, un tercio para la minoría.
17
De la distribución indicada surge una Legislatura de entre veintiocho y treinta miembros, en tanto la reforma
constitucional del año 2002 redujo la composición de la Cámara a veintitrés diputados. Una futura modificación de la ley
electoral deberá señalar cuántos legisladores enviará cada departamento electoral al Poder Legislativo.
CUADRO Nº 1
CÁMARAS DE DIPUTADOS PROVINCIALES
PROVINCIA MIEMBROS DISTRI TOS RENOVACIÓN FÓRMULA ELECTO RAL*
Buenos Air es 92 8 Por mitades c/ 2 años Resto May or Piso: cociente
Cata ma r ca 41 1 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 3%
Cór doba 70 1 y 26 Total cada 4 años D’ Hondt Prefer encias
Corr ientes 26 1 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 3%
Chaco 32 1 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt
May or ía y mi nor ías ( D’ Hondt sin
Chubut 27 1 Total cada 4 años
piso)
May or ía y mi nor ías ( Resto May or)
Entre Ríos 28 1 Total cada 4 años
P i s o : c oc i e nt e
For mosa 30 1 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt Lema s
Jujuy 48 1 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 5% Le ma s
La Pa mpa 26 1 Total cada 4 años D’ Hondt 3%
La Rioja 23 18 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 3% Le ma s
Mendoza 50 4 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 3%
Misiones 40 1 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt
Neuquén 35 1 Total cada 4 años D’ Hondt 3%
Río Negr o 43 1 y 8 Total cada 4 años D’ Hondt 5% y 22%
Salta 60 23 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 5%
San Juan 45 1 y 19 Total cada 4 años D’ Hondt 3% Le ma s
San Luis 43 9 Por mitades c/ 2 años D’ Hondt 3%
Santa Cr uz 24 1 y 10 Total cada 4 años D’ Hondt 3% Le ma s**
May or ía y mi nor ías ( D’ Hondt 3%)
Santa Fe 50 1 Total cada 4 años
L e ma s
Santiago 50 1 y 28 Por mitades c/ 2 años May or ía y mi nor ía
T de l Fuego 15 1 Total cada 4 años D’ Hondt 5% Tachas
Tucu má n 40 3 Total cada 4 años D’ Hondt Lema s
* Sistema de conversión de votos en bancas y umbral de representación.
** La ley de lemas sólo se aplica para la elección de los denominados Diputados por Pueblo: cada municipio envía un
representante a la Legislatura.
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos suministrados por la Dirección Nacional Electoral y por Ernesto Calvo
y otros (2001).
4. EL SISTEMA PORTEÑO
Señala el autor tres características de los contextos municipales que permiten valorar
las normas electorales que rigen la elección de los concejos municipales: a) la reducida
escala geográfica implica, para el elector, una familiarización más directa con los
problemas y sus posibles soluciones, por lo que dichas dificultades se perciben como de
orden administrativo antes que político; b) una menor importancia de los partidos en
relación con los candidatos, teniendo el votante la posibilidad de conocerlos en un
contexto determinado; y c) las votaciones en el concejo municipal no respetan las
fronteras partidarias (Nohlen 1995:157).
Sin embargo, el estudio no plantea las diferencias entre los municipios que son, al
mismo tiempo, capitales de provincia o federales (como el caso tratado aquí) y aquellos
que no lo son (la gran mayoría).
Se verifica a partir de entonces una noción de vecino -en lugar de ciudadano- como
sujeto electoral; es decir, el elector era un habitante de la ciudad (no del campo)
casado, afincado y arraigado, cabeza de familia y propietario. Había un mandato
imperativo y las elecciones eran indirectas. Se convocaron elecciones para designar
juntas gubernativas, diputados constituyentes, gobernadores, intendentes, miembros de
cabildos, etc.
La ampliación del sufragio fue notable: en tanto antes de 1821 votaba apenas una
centena de personas, a partir de la nueva ley llegaron a sufragar 4000 personas en la
ciudad y hasta 10000 en la campaña, siendo la cantidad de individuos en condiciones de
votar en la ciudad, en 1830, de alrededor de 11000, sobre una población urbana de
55000. Estas tasas de participación superaron, en ocasiones, las comprobadas entre
1860 y 1912.
A comienzo del siglo se producen una serie de cambios importantes en el nivel nacional
y en el local.
18
Según informan Chiaramonte y Ternavasio (1995) y Ternavasio (2002).
Los concejales, por su parte, comenzaron a elegirse en 1908 por el sistema de lista
incompleta (ley 5098) y diez años después el reparto de cargos pasó a ser proporcional.
En efecto, la ley 10240 -de 1917- dispuso la aplicación en general de denominada Ley
Sáenz Peña (ley 8871) pero estableció que la distribución de bancas se efectuara por
listas y por distrito único, por el sistema del Resto Mayor -sin piso- y de manera tal
que los ciudadanos pudieran ejercer un voto de preferencia; una vez establecido cuántos
cargos le correspondía a cada lista partidaria, se determinaba -según los votos
obtenidos por cada candidato- quiénes eran los elegidos: si todos los integrantes de la
lista tenían más del 50% de los votos se respetaba el orden prefijado por el partido; si
no era el caso, la selección interna a la lista se llevaba a cabo mediante un sorteo entre
todos los postulantes de la boleta electoral que hubieran obtenido, por lo menos, la
mitad de los votos de la lista. Si no eran suficientes para cubrir la cantidad de escaños
que le había tocado al partido, se realizaba otra selección azarosa entre los demás
candidatos. Por otra parte, se elevó la cantidad de miembros del Concejo Deliberante a
treinta.
En 1973, se elevó la barrera legal al 8% -ó 135.000 votos- para los cargos nacionales y
se estableció, para la elección de la fórmula presidencial, el sistema de doble vuelta si
ninguno de los postulantes alcanzara el 50% más uno de los votos (ley 19862/72).
Además, se estableció que si tenía lugar la segunda vuelta y las dos primeras fórmulas
reunían más de los dos tercios de los votos, ambas participarían en el ballotage sin
modificar su composición; en cambio, si no llegaban a esa proporción, podían alterar su
integración postulando para la vicepresidencia a un candidato de los partidos que en la
primera votación hubiesen logrado por lo menos el 15% de los sufragios o, bien,
constituir una fórmula en común y competir con los candidatos del partido que hubiera
alcanzado la tercera colocación.
Finalmente, en 1983 (ley 22838/83, actual Código Electoral Nacional -texto ordenado
por decreto 2135/83-, modificada por las leyes 22864, 23168, 23247, 23476, 23952,
CUADRO Nº 3
Fuente: elaboración propia sobre la base de información proporcionada por Badeni (1976), Botana (1985), Vanossi
(1988), y Vieta y Willi (1998).
4.2 O B L I G A C I O N E S C O N S T I T U C I O N A L E S P O R T E Ñ A S
Las bondades y defectos de los sistemas proporcionales se atenúan ante cada caso
concreto dado que no existe el sistema de reparto perfecto, que traduzca exactamente en
número de bancas la cantidad de votos que cada partido obtuvo. En general, casi todos
19
Artículos 68, 69 y 96 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
20
Sin embargo, algunos recientes estudios dan cuenta de la cooperación que se brindan oficialismo y oposición en casos
en los que se verifica un control de la legislatura por parte de los partidos opositores. Puede consultarse, al respecto, de
Malamud (1997); también, de Mustapic y Goretti (1992). Una opinión diferente puede encontrarse en Gargarella (1995b).
21
La selección de listas partidarias diferentes para distintos cargos -el corte de boleta- es difícil de medir a posteriori
del acto comicial ya que el escrutinio puede ocultar su verdadera dimensión: si un ciudadano vota para Presidente al
partido A y para Diputados al B, en tanto otro elector emite su sufragio en forma exactamente contraria, se contarán dos
votos para cada partido en cada rubro, oscureciéndose la maniobra. Un indicador más preciso de este mecanismo son las
encuestas preelectorales o las en boca de urna, aunque no dejan de ser estimaciones. La hipótesis acerca del escaso corte
de boleta se afirma, exclusivamente, sobre la base de la contabilización de diferentes ganadores en distintos rubros en
una misma fecha electoral y no, como suele hacerse habitualmente, en las variadas magnitudes de votos que obtiene un
mismo partido en distintas categorías de candidatos. Lo que se sostiene ocurrió tan sólo dos veces desde 1916: en la ya
mencionada elección de 1996 y en 1989, cuando el justicialismo obtuvo la victoria para su listas de diputados nacionales
y concejales en tanto el radicalismo -sumadas sus dos fórmulas presidenciales- consiguió imponerse en el rubro
principal.
22
Por el contrario, en el orden nacional se comprueban algunas diferencias. El sistema de frenos y contrapesos que se
desprendía de la diferente duración de los mandatos del Presidente (6 años), de los Senadores (9 años con renovaciones
parciales cada 3) y de los Diputados (4 años con renovación parcial cada 2) -y que significaba que, a menos que ganase
las elecciones siempre el mismo partido, el sistema mantenía actualizada su representatividad y obligaba a la negociación
política- se vio sustancialmente modificado a partir de la reforma constitucional de 1994 por la que se fortaleció la
gobernabilidad del sistema, ya que el oficialismo no tendrá que recurrir con tanta frecuencia al entendimiento con la
oposición. Para hacer justicia con la historia debe decirse que 1º) la diferente duración de los mandatos pudo haber
tenido otra motivación: la de debilitar el poder de la Cámara de Diputados, representantes directos del pueblo, siguiendo
el espíritu de los constituyentes de los EEUU; 2º) Alberdi parece tener la misma intención aunque no se expresa en la
duración de los mandatos que figura en su proyecto de Constitución: seis años para el Presidente y para los Senadores y
omitida para los Diputados. Para peor, la renovación parcial del Senado se preveía cada dos años. Ver, al respecto:
Alberdi (s/f), González (s/f) y Gargarella (1995a).
5. CONCLUSIONES PROPOSITIVAS
5.1 C R Í T I C A S AL S I S T E M A E LE C T O R A L
Desde el inicio del nuevo período democrático (1983) varias y cruzadas críticas se
efectuaron -y se efectúan- sobre diversos aspectos del sistema electoral, nacional y
local. En general, dichas objeciones apuntan a dos temáticas.
2) La segunda de las controversias se refiere a las llamadas listas sábanas 24, y hace
alusión al desconocimiento que la ciudadanía tiene de los candidatos, más allá del
primero o segundo de la lista. Lo que se impugna es la obligación a la que se ve
compelida el votante al tener que optar por un conjunto de candidatos, sin la
posibilidad de conocer a todos y sin poder discriminar entre ellos.
Cualquier sistema electoral intenta dar respuesta a los dos principios básicos ya
mencionados -representatividad y gobernabilidad- y todas las experiencias tienden a
impedir una excesiva fragmentación partidaria que provoque procesos autoritarios y a
evitar, simultáneamente, un exagerado celo por la gobernabilidad que acote la
diversidad de opiniones, vaciando al sistema de legitimidad.
Límites al pluralismo, en tanto no signifique que las minorías no puedan llegar a ser
mayorías ni se lesione el derecho de disentir, y restricciones a la posibilidad de
gobernar, siempre que no se impulse un conflicto de poderes o una situación de
anarquía.
Las decisiones que se adopten consistirán en tomar posición por alguno de los valores
en juego.
5.2 L A S P R O P U E S T A S
Una clasificación simplista de dichas proposiciones las ubicaría en torno de dos ejes
contrapuestos: por un lado, aquellas tendientes a concebir a la representación como una
tarea eminentemente racional, que debe estar necesariamente alejada de las pasiones y
25
Vanossi (1990).
26
Existe una abundante bibliografía técnica al respecto, que ha motivado controversias sobre el tipo de asociaciones que
se verifican entre los distintos aspectos de los sistemas electorales y los sistemas partidarios y de gobierno. Véase, por
ejemplo, Nohlen (1981); Corbacho (1988); Cabrera, E. (1991); Sartori (1992); y Cabrera, E. (1993).
Así, por ejemplo, los elitistas prefirieron mandatos prolongados y reeligibilidad de los
legisladores, elección indirecta del presidente y de los senadores, mandatos no
imperativos, asambleas poco numerosas, ejecutivos unipersonales y con poder de veto;
los populistas, por su parte, se inclinaban por una alta rotación en los cargos,
elecciones directas, legislaturas numerosas, revocabilidad de los mandatos,
proporcionalidad en la distribución de los cargos y unicameralismo.
El sistema electoral que surja de este contexto deberá contemplar, también, otras
características del distrito. De continuar la tendencia- la Ciudad Autónoma se
desarrollará en un marco crecientemente pluralista y en el que se constatan
27
Salvo en diez estados provinciales, como se detalló oportunamente. Además, las constituciones de las provincias de San
Juan (artículo 150, inciso 20) y de Tierra del Fuego imponen un mandato imperativo para los senadores nacionales.
También fue propuesto, como alternativa para los senadores, por el Consejo para la Consolidación de la Democracia
(1986).
28
Mustapic y Goretti (1992), Malamud (1997) y Araujo y Oliveros (2001).
29
Una serie de indicadores descartan la hipótesis del análisis separado del Frente Grande y la Unidad Socialista -esta
última fuerza política era también una alianza de los partidos Socialista Popular, que contaba con tres legisladores, y
Socialista Democrático, que poseía otros tres-: funcionaban en un sólo bloque de diputados, con personal unificado,
reuniones conjuntas de sus miembros, etc.
Como se describió, varios aspectos conforman un sistema electoral y cada uno de ellos
pone en juego una serie de valoraciones que se traducen en una reglamentación
específica.
En cuanto a las normas para elecciones generales, deberán tenerse presente los
siguientes criterios: 1) si se pretende eliminar o atenuar los efectos nocivos de las
llamadas listas sábana adoptando un sistema de elección por sección electoral -o
mediante un sistema mixto, como el aplicado en las elecciones de concejales del 11 de
Marzo de 1973-, pocas y grandes circunscripciones darán sentido al régimen
proporcional de reparto de cargos; muchas y, por lo tanto, pequeñas secciones le
quitarán proporcionalidad al sistema. Nótese que el artículo 69 de la Constitución
obliga a la renovación parcial de la Legislatura lo que, de hecho, reduce a la mitad
el tamaño del distrito; 2) aunque el sistema de reparto del Resto Mayor resulta el más
proporcional, la fórmula D'Hondt traduce bastante fielmente la relación votos/bancas,
sobre todo si no se impone un piso mínimo, y tiende a beneficiar levemente a los
partidos con mayor caudal de votos; el sistema Saint Lague, por su parte, promueve la
distribución de cargos en favor de los partidos medianos; 3) el umbral de
representación no ha evitado, hasta ahora, la pluralización del sistema partidario en el
marco de elecciones por distrito único aunque, en varios comicios, algunos partidos
fueron marginados del reparto de cargos por no alcanzar el piso legal del 3% de los
inscriptos en el padrón distrital, lo que hubiera llevado a una mayor pluralidad del
sistema 32; 4) ninguna de las normas vigentes, ni el aumento de la pluralización
partidaria, consiguió disminuir sustancialmente el porcentaje de ciudadanos no
30
La Alianza logró 24 bancas: 12 del FREPASO (de las que 8 eran ocupadas por miembros del Frente Grande, 2 del
Partido Socialista Popular y otras 2 del Socialismo Democrático) 11 de la UCR y 1 del Partido Demócrata Progresista.
31
Para una información más detallada puede consultarse Cabrera, D. (2003).
32
Se trata de los casos del Partido Comunista y del Partido Demócrata Cristiano en 1983, el Frente Amplio por la
Liberación (FRAL) en 1987 y la Ucedé en 1993 en el rubro concejales; de la Unidad Socialista en 1989 para electores de
senador; y de la Ucedé y la Alianza de Centro en los comicios de 1996 para elegir estatuyentes.
Por otra parte, la ventaja de la que gozarían los candidatos más populares atenuaría una
mala colocación en la lista producto de una negociación interna no del todo
satisfactoria y, en tanto el voto sea masivo, diluiría el efecto de las prácticas
clientelísticas y el poderío de los aparatos.
Una reforma del sistema electoral en la Ciudad de Buenos Aires, que contemple las
nuevas particularidades del distrito y que de cuenta de las críticas que sobre él se
efectúan debería considerar algunos postulados:
2) La crisis de representación pareciera tener más que ver con el desempeño de los
políticos que con los procedimientos para su elección aunque, en su descargo, puede
señalarse que también influye el hecho de que, contrariamente a los que sucede en los
sistemas parlamentarios, el presidencialismo no cuenta con mecanismos de
descompresión, lo que aumenta las tensiones y puede generar, en términos teóricos,
faccionalismo y bloqueo de la gestión de gobierno.
En caso contrario subsistirían todas las críticas que se verifican actualmente -con el
peligro de que se potencien- y, además, podrían ocasionar apatía, desazón, aumento de
los votos nulos y de los índices abstencionistas, y demoras en el escrutinio.
Es decir que, resumiendo, cada ciudadano tiene un doble voto: se expresa por una lista
partidaria y, además, por el o los candidatos que prefiere en su jurisdicción electoral.
Como manera de contrarrestar las posibilidades de obtener cargos para las minorías,
puede cambiarse la fórmula repartidora por una que no beneficie a los partidos que
consiguen mayor cantidad de votos, optándose por el sistema del Resto Mayor o por el
Saint Lague, eliminar o disminuir la barrera electoral o computarla sobre los votos
válidos o sólo sobre los positivos.
Otra forma de permitir a los ciudadanos una mayor influencia en la selección de los
candidatos es permitir la presentación de candidatos independientes o implementar
algún tipo de apertura de lista, ya sea a través del voto de preferencia -que debe ir
acompañado indefectiblemente de las tachas- o del panachage -la introducción de
candidatos de una lista en otra-. En cualquiera de estos casos debe ser muy sencilla la
manera de escrutar los votos.
Con estas modificaciones, el sistema dará cuenta y será reflejo de un distrito altamente
pluralista y, además, seguirá privilegiando un voto de lista -que será el que distribuya
los cargos- con el fin de no debilitar a partidos políticos ya de por sí demasiado frágiles
para el gusto de la dirigencia actual, y agregará un voto personalizado, a tono con una
época en donde los partidos no se diferencian tanto por sus propuestas y plataformas
como por los estilos y conductas de sus líderes.
Si los cambios surten efecto sólo quedará pendiente de resolución, según los problemas
apuntados en el inicio, el cumplimiento de las reglas de juego, aunque debería
computarse a favor el hecho, auspicioso de por sí, del mantenimiento por veinte años
5.3 E L P R O Y E C T O DE LEY
Artículo 1º: La presente ley regula la elección de los Diputados que integran la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
División Territorial
Postulación de candidaturas
Artículo 6º: Para ser candidato se requiere poseer dos años de residencia en la Sección
Electoral en la cual se postulen.
Artículo 7º: Para ser candidato independiente se requiere no estar afiliado a partido
político alguno; no haberlo estado en los dos años inmediatos anteriores a la fecha de la
postulación. Una vez finalizado el mandato de un candidato independiente
eventualmente electo, éste no podrá afiliarse a algún partido político por el término de
dos años.
Modalidad de la Elección
Artículo 11º: Se elegirán, cada dos años y en forma alternativa en cada una de las
Regiones Electorales indicadas en el artículo dos (2) de esta ley, un (1) diputado por
Sección Electoral y diecinueve (19) legisladores por Región Electoral.
En todos los casos los reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato
que le hubiera correspondido al titular.
Artículo 14º: El escrutinio se practicará por lista sin tomar en cuenta las tachas o
sustituciones que hubiera efectuado el votante.
Asignación de bancas
Artículo 15º: Los cargos a legisladores por Sección Electoral se asignarán a simple
pluralidad de sufragios al candidato que haya obtenido el mayor número de votos en
cada una de ellas.
5 ) Si hubiera dos o más cocientes iguales se los ordenará en relación directa con el
total de los votos obtenidos por las respectivas listas de Partidos Políticos,
Confederaciones o Alianzas. Si éstas hubieran obtenido el mismo número de votos, el
ordenamiento resultará de un sorteo que a tal fin se practicará.
Normas supletorias
Artículo 17º: Serán de aplicación supletoria el Código Electoral Nacional (Ley 19.945
con sus modificatorias; texto ordenado por decreto 2135/83, Boletín Oficial 6/9/83) y la
Ley Orgánica de Partidos Políticos (Ley 23.298 y sus modificatorias) en todo lo que no
se opongan a la presente ley.
Disposiciones Transitorias
Disposición Transitoria 2º: La primera Legislatura así electa practicará un sorteo para
determinar qué Región Electoral deberá elegir diputados en la primera renovación
legislativa. Los diputados electos por las Secciones Electorales que forman parte de
dicha Región Electoral para la primera Legislatura, más diecinueve (19) diputados
electos por Distrito Único, sorteados al efecto, durarán dos años en su mandato. El
sorteo deberá procurar que lo s diputados que ejercerán un mandato de cuatro (4) años, y
que hayan sido electos por Partido Político, Confederación o Alianza, refleje en lo
posible la proporción de cargos que haya obtenido cada uno de estos en la primera
elección.
ANEXO I
Artículo 1º: Las Secciones Electorales vigentes hasta la sanción de esta ley se
conforman tal como lo hacen hasta la actualidad, excepto las que se indican a
continuación, las que se agruparán del siguiente modo:
1 ) Región Electoral 1: Secciones Electorales 2º/8º, 3º/4º, 5º, 7º, 14º/20º, 15º, 16º, 18º,
2 ) Región Electoral 2: Secciones Electorales 1º, 6º, 9º/10º/11º, 12º/13º, 17, 19, 21, 23,
25, 26 y 28.
Además, incorpora la novedosa posibilidad de que algunas bancas -no más de tres-
queden sin ocupar en la medida que la magnitud de los votos en blanco así lo determine
(artículo 14º, inciso 2), con lo que se realza el valor de este tipo de sufragio y se quita
connotación al llamado voto impugnado, que termina siendo anulado. Así, los electores
disconformes con los candidatos que se presenten tienen una opción para canalizar sus
inquietudes que, de este modo, tendrá un impacto en el sistema. Actualmente, los votos
en blanco no se contabilizaban para el reparto de cargos por lo que no afectaban a
partido alguno.
Se omite la barrera legal por lo que todos los partidos y candidatos, inclusive los más
pequeños, tendrán oportunidad de participar del reparto de cargos.
La distribución de las Secciones Electoral en cada Región procuró realizar una división
del territorio de la Ciudad que no pudiera interpretarse como un enfrentamiento entre
características antagónicas al reunir en cada Región secciones del sur y del norte de la
ciudad, del oeste y del este; tradicionalmente más proclives a candidaturas peronistas,
radicales, liberales o frepasistas 33.
6. BIBLIOGRAFÍA
ALICE, Beatriz (1997): "La nominación de candidatos para cargos públicos electivos:
artículo 38 de la Constitución Nacional", en revista La Ley, página 1177, Buenos Aires.
33
Véase Cantón y Jorrat (2001) y Cabrera, D. (1999).
CABRERA, Daniel (1999): Nuevos Aires para Buenos Aires. Las reglas del juego en la
ciudad autónoma, paper presentado en el IV Congreso Nacional de Ciencia Política
(SAAP), Buenos Aires.
CALVO, Ernesto y otros (2001): “Las Fuentes Institucionales del Gobierno Dividido
en la Argentina”, en CALVO, Ernesto y ABAL MEDINA, Juan Manuel (h) (editores) El
Federalismo Electoral Argentino. Sobre-representación, Reforma Política y Gobierno
Dividido en la Argentina, EUDEBA, Buenos Aires.
DE LUCA, Miguel; JONES, Mark y TULA, María Inés (1998): La ciudad de Buenos
Aires. Política y gobierno en su último medio siglo, paper presentado en el Seminario
de Investigación Urbana “El nuevo milenio y lo urbano” (UBS-UNQUI-UNGS), Buenos
Aires.
DE RIZ, Liliana (1997): "¿Las listas sábana son realmente un problema?", en diario
Clarín, página 19, Buenos Aires, 16 de Diciembre.
EL CRONISTA (1997): "La gente quiere que se termine el sistema de la lista sábana",
en diario El Cronista, página 14, Buenos Aires, 10 de Setiembre.
Un Sistema Electoral para la Ciudad de Buenos Aires
37
ESCOLAR, Marcelo y otros (2002): Personalización, representación y
gobernabilidad. La reforma del sistema electoral argentino en la categoría Diputados
Nacionales, Documento de trabajo, UTDT, Buenos Aires.
GARCÍA LEMA, Alberto (1991): "El debate sobre las reformas al régimen electoral",
en revista La Ley, página 702, Buenos Aires.
VANOSSI, Jorge (1988): "Otra vez la cuestión electoral: hacia el voto de preferencia",
en La Ley, página 910, Buenos Aires.