LUASPAULO ALIENDE RIBEIRO

Regu açao
da Função
Pública
Notariale de Registro
B
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617.430

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 ISBN 978.85-02 07386-9

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Regulaçãoda função público notarial e de íegistro /
luís PoDIaAliando Ribeiro. -- São Pouco: Saroiva. 2009
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Bibliografia
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Ruo Cosia Azewdo, 56 -CeDRo Direito notarial . leis e legislação- Brosil 2. Direito
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- Fox:(92)363}4782 Monous registíol - Leis e legislação - Brosil 3. Regulação1.Título
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punido pelo artigo 1 84 do Código Penal
pelo estímulo e tudo que realizou
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 mente previsto, mas também na indevida assunção,pelo Estado, de uma res-
ponsabilidade direta e objetiva pelos danos resultantes do exercício de função
pública, cuja execução está a cargo de pessoa que, com relação a tais atribui.
ções,não mantém, com o Poder Público, vínculo funcional ou de delegação.
A solução para isso é a realização dos concursos necessáriospara o Aregulação dafunção
integral provimento das delegações existentes. notarial e de registro

3.1 A MIVIDADE REGULHÓRIA DO PODER JUDICIÁRIO

A fiinção pública notarial e de registros apresenta,no Brasil, contornos

peculiarese exclusivos, definidos pelo Poder Constituinte ao fundar o Orde.
namento Jurídico,'79que estabelecemseu exercício em caráter privado, ve.
dada atuação direta do Estado, e atribuem ao Poder Judiciário a fiscalização
dos atos dos notários, oâcíais de registro e de seusprepostos
Trata-se de singular forma de descentralizaçãoadministrativa por co-
laboração, em que o exercício de atividades jurídicas e materiais é outorgado
à pessoa física, profissional do direito, o que caracteriza o exercício privado
defünção pública.

O Estado, exonerado da execução direta ou exclusiva do serviço públi-

co, assumeo dever de concomitante intervenção e de garantia de que notários
e registradores, atores privados para os quais entregou o exercício da função,
cumpram de modo adequado suasincumbências para alcançar o resultado

2006.P. 123. CardosAbres.Teoria da constituição. Rio de Janeiro:Forense,

134
135
 pretendido, que é a satisfação do interesse público e das necessidades da cole- direito,
que não é elaborado e imposto unilateralmente pelo Estado, mas
tiüdade. Essa atuação de garantia se efetiva por meio da regulação.
resulta do consenso,de negociação, de participação dos interessadosna ma
Vital Moreira e Fernanda Maçãs'80falam em um novo se/züdoda regu- teria a ser regulada
/anão,em que o papel que o Estado é chamado a desempenhar, mais do que
O tema da regulação tem sido estudado, com maior intensidade, com
o de comandar diretamente os atores sociais, é o de estabelecer as regras do
açao à atividade económica, como um meio de intervenção indireta no
jogo e vigiar pelo seu cumprimento. Segundoos autores, o conceito de re- domínio económico,'*: mas não se restr
gulação, etimologicamente, gira em torno de duas idéias fundamentais: o
estabelecimento e a implementação de regras, normas e a manutenção ou
',«''.,..«i;;3=..=,
:=;:=:=:=;
;sseaspectopor abranger, o que sustenta Mana
" -luç ouõ çllLa lvlarla
Svl-
õyl-
vía Zanella Di Pietro ao concluir que " . a regulação constitui-se como o
garantia de funcionamento equilibrado de um sistema. A partir destas idéias
básicas,apresentam um conceito operativo de regulação económica, que, conjunto de regras de conduta e de controle da atividade económica públi-
ca e privada e das ativídades sociais não exclusivas do Estado, com a finali-
embora longe de congregar o consenso unânime dos autores, se traduz
dade de proteger o interessepúblico."i8' ' ' '"- - --w
no estabelecimento e implementação de regras para a actividade económica
destinadasa garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com de- Instrumento para que o Estado exerça de modo efetivo a responsabi
lidade de garantia que assumiu ao promover a "apropriação pública"n4 de
terminados objectivos públicos.
O estabelecimento de regras de conduta para os regulados é, portanto,
somente uma das facesda regulação,em sentido amplo, que também envol-
ve a garantia de aplicação e execução das normas, a fiscalização de seu cum-
primento e a aplicação de sanções aos transgressores.

Vocábulo equívoco, com diferentes significados, origem nas ciências

físicas e biológicas e de recente utilização no âmbito jurídico, o termo regu-
lação, segundo Mana Sylvia Zanella Di Pietro,'*' encerravários sentidos,
dos quaiso mais frequenteé o que o aproximade regra/ame?zfação
ou for-
mulação de regras,sendo utilizado, também, para designar um rzovof@ode

MOREIRA, Vital; MAÇÃS, Fernanda.Autoridades reguladoras independen-

tes -- estudo e projecto de lei-quadro. Coimbrã: Coimbrã ed., 2003. pp. 13-15.
Remetem os autores, para maior aprofundamento dos conceitos de regulação,
privatizaçãoe desregulação,a Vital Moreira. Auto-regulação profissional e ad-
ministração pública. Coimbrã: .AJmedina, 1997, pp. 43 e seguintes.
DI PIETRO, Mana Sylvia Zanella. Parcerias. Ob. cit., 2006. pp. 203-205. Aârma
184
a autora que a regulação como novo tipo de direito é, no Brasil, incipiente, pois
não se instituiu um procedimento obrigatório para elaboração de normas pelas
agências,com participação do cidadão; estafoi a razão de se falar aqui que regula-
çãosignifica lazer referência às competênciasexercidaspor agênciasreguladoras e
entidades aâns, que integram a Administração pública indireta, o que resulta, na
maior parte dasvezes,emdireito posto unilateralmentepelo Estado.

136
137
 uma tarefa e transferir seu exercício a agentesprivados, não há justificativa
ou fundamento jurídico para limitar a regulação à atuação do Estado em wstasi8óo que correspondeao processo de regulação,assim descrito por
face da ordem económica

Ao apropriar-se da atividade notarial e de registros, qualinicá-la
como ftlnção pública e de imediato atribuir seu exercício, por delegação,
a particulares, a Constituição da República do Brasil estabeleceu para es-
sasprofissõesoficiais ou profissõespúblicas independentes o regime de
exercício privado de função pública, o que não somente legitima como
impõe ao Estado o dever de instituir e exercer uma regulação particular-
mente intensa,i's correspondente à responsabilidade institucional de ga-
rantia que assumiu.
A regulação da função notarial e de registros, no Brasil, cabe ao Poder
Judiciário, incumbido, pela Constituição Federal, da isca/{zação dos ates
dos notários e registradores, encargo cujo pleno exercício pressupõe o esta-
belecimento,o controle e a verificação do cumprimento de regras, com a
correspondente aplicação, aos inâatores, das penalidades legalmente pre-
"Um processo de regulação implica tipicamente as seguintes
bases:6ormulaçao das orientações da regulação; def nação e
operacionalização das regras; implementação e aplicação das
regras;controle da aplicação das regras; sancionamento dos
1. nsgressores;decisão dos recursos. Condensando e agregan-
do estesdiversos níveis, podem ser reunidos em três e''' as es
senciais:(a) aprovação das normas pertinentes (leis, regda-
os, códigos de conduta, etc.);(b) implementação concreta
das referidas regras(autorizações, licenças, injunções, etc.);(c)
âscalização do cumprimento e punição das inâ'acções)."18?

função administrativa, por concessãoou delegação,à entidade privada, porque

somente desta forma se caracteriza o exercício privado de funções administrati-
-as.Cf. GONÇALVES, Pedra.Ob. cit., 2005.pp. 467 e seguintes.
:'Sentido não haveria, com efeito, e ante o que se expôs, em se
É o que asseguraPedro Gonçalvescom relação à lei portuguesa, que trans-
formou o notário no titular de uma profissão pública independente, clara ao identificar o delegante como sendo outro poder ou órgão da
afirmar a naturezapública da flinção notarial e ao qualificar o notário como Administração, se, afinal, todo o controle, regulamentação e
um oficial público, delegatáriode fé pública: "A publicização de uma procissão
fiscalização,além da realizaçãodo concurso para hábil tação
pressupõe,por conseguinte,que o particular exerceuma actividade profissional
de quem se pretenda delegado, estão abetos ao Judiciário. E.
que setraduz no exercíciode uma ft)nçãopública, portanto, de uma função que
o Estado assume como sua. Daí que o profissional seja considerado um 'delega- como é sabido, a interpretação das leis deve levar a um resu].
:ária' ou 'concessionário' do Estado. Na situação de 'dono da função', o Estado fado coerente, que faça,justamente, sentido e preserve a uni-
supõe-se legitimado a estabelecer uma regulação particularmente intensa, por
ex., definindo requisitos exigentesquanto ao acessoà profissão (v.g. fazendo dade do ordenamento, portanto, que não Ihe crie intrínseca
depender o acesso de um procedimento de iniciativa oficiosa), estabelecendo
regras de contingenciação (numerzzs c/ausus) ou fixando longos catálogos de
.mpedimentos e de incompatibilidades. Toda essaapertada regulaçãopressu-
põe que se exclui a invocação de liberdade de escolha de profissão. A procissão
pública refere-sea uma tarefa pública e, por isso, o direito envolvido quanto à
pretensão de a exercer é, com adaptações, o direito de acesso à função pública.
H
Cf. GONÇALVES, Pedra. Ob. cit., 2005. pp. 477-478. MOREIRA. Vital Auto-regulação pronssiona] eadministração Pública. Coam

138
139
 ncoerência e sem que operação diversa se deva consumar
quando a interpretação sqa de norma constitucional."i88

A Lei Federal n. 8.935/94, editada nos termos do $ 1odo artigo 236 da

Constituição Federalestabelecee confirma, nos seus artigos 37 e 38, a
abrangência da atividade âlscalizadora, atribuindo essecontrole e regulação
a órgão administrativo externo à atividade 6lscalizada e regulada, e que, na
espécie, é integrado, em cada Estado da Federação, por membros que in-
gressaram na atividade pública por meio de concurso público e que exer-
cem a função de regulação e fiscalização por mandato, quadro que se com-
pleta, de modo coerente e sistemático, com a Emenda Constitucional n.
45/2004, que submeteu ao Conselho Nacional de Justiça as "... serventias e
órgãos prestadores de serüços notariais e de registro que atuem por delega-
ção do poder público ou o6lcializados.
O exercício da atividade regulatória pelo Poder Judiciário, cuja estru-
tura judiciária é, perante a Constituição da República, unitária e nacional,'89
define a modelagem da função notarial e de registros, também de caráter
nacional e regradapor princípios e normas fundamentais idênticos para
todos os notários e registradores,cuja distribuição para o exercício da ativi
dade segue a estrutura da Justiça estadual.
Cabe,portanto, ao Conselho Nacional de Justiçauma atuaçãogeral, de
âmbito nacional, e aos Tribunais de Justiça dos Estados,por seusórgãos supe-
riores, especialmenteasCorregedorias Gerais da Justiça, uma atuação admi-
Neto para sua caracterização como Autoridades Reguladoras Independentes.
porque são: 'i) órgãos públicos, dotados de autoüdade; ii) voltados para o
exercício da função de regulação e iii) caracterizados pela independência "'i90
de agênciasreguladoras na estrutura do Poder Judiciário. A resposta a tal
questionamento é negativa. '
Embora o tema da regulaçãotenha se desenvolvido a partir da ordem
económica e das agênciasreguladoras,a atividade regulatória não é privativa
deautoridades regulatóriasindependentescom essadenominação econstituí-
das como autarquias em regime especial,nem se esgotana regulaçãoeconó-
mica, pois se aplica também à ordem social'f" e aos serviçospúblicos
No caso especí6lcodas notas e dos registros, tem-se uma atividade em
tudo peculiar, o que Éoidestacado mais de uma vez no estudo do seu regime
jurídico. Essasingularidade da ativídade notarial e de registros exige a ade-
quação da regulação às suasespecinlcidades,dentre as quais de que o poder
de fiscalização,que tem por pressupostoos de normatização e ou' rga e,

GODOY, Cláudio Luiz Bueno de. Poder judiciário e a delegaçãodos serviços MARQU. P.NETOm ]oriano Peixoto de Azevedo. Agências reguladoras. Ob.
notariais e de registros. In: FREITAS, Vladimir Passosde (Coord.). Corregedo- IVI

rias do poderjudiciário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. pp. 257-258
O caráter nacional do Poder Judiciário foi reconhecido pelo Pleno do Supremo
Tribunal Federal no julgamento, em 28/02/2007, da Medida Caiitelar na Ação
Direta de Inconstitucionalidade n. 3854DF, rel. min. Cezar Peluso,em que se
decidiu pela inadmissibilidade de fixação diferenciada de limite ou teto remu
neratório para os membros da magistratura federal e estadual. Destacou-se, na
oportunidade, a unicidade e indivisibilidade da jurisdição e que a modelagem
constitucional de toda a magistratura observa idênticos princípios e normas
fundamentais, com plena abstração das várias categorias de Justiça a que este.
íam seusmembros vinculados.

140
141
 por conseqüência, o sancionatório, os de conciliação e os de recomendação, ' 92
foi pela Constituição da República atribuído ao Poder Judiciário, o que veda de oz/folga: prerrogativa de emissão de atos concretos para o acesso
do particular ao exercício da atividade regulada; --'
a atribuição dessasfunções a autoridade administrativa independente e ex-
terna a essePoder; além disso, impõe a busca, na estrutura do Judiciário, de
órgãos públicos nos quais estejam presentes,ao lado da autoridade, tam-
bém os atributos da finalidade regulatória e da independência.
O Conselho Nacional de Justiça, órgão criado pela Emenda Constitu-
; E:U=li';=:;:; :i
sancio?zaíódo:aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.935/94
e outras, de caráter administrativo, previstas em ]ei;
cional n. 45/2004, integra o Poder Judiciário; suasatribuições são de âmbi-
to nacional e têm competência expressa para a expedição de atou regula-
mentares, fiscalizaçãoe aplicação de sanções.A Corregedoria Geral da
Justiça é o órgão superior dos Tribunais de Justiça, existente em todos os
.===1=;nu
Estados, que exerce a fiscalização dos serviços notariais e de registro.'9a =::\===:===
Não há dificuldade para a constataçãode que o Conselho Nacional de
Justiça e as Corregedorias Gerais da Justiça dos Estados são órgãospzíb/iras poderá rozzprerrqgadv ) de recomendaçlão:prerrogativa de subsi
dotadosde a loddade, o que remete ao estudo do seu oHefo ouPnalidade doar,informar ou orientaro PoderPolítico, recomendandomedi
para, com apoio no estudo de Floriano de AzevedoMarques Neto e com as das ou decisões a serem editadas no âmbito das políticas públicas.
necessárias adaptações ao fato de que o serviço público notarial e de regis-
tros não seinsere no âmbito da regulaçãoeconómica-- veriâlcarquanto à
presençadas característicasi94que viabilizam, em face dessafunção pública,
o exercício da moderna regulação: amplitude de poderes, capacitação técni-
ca, permeabilidade à sociedade e processualidade.
Os poderesque o regulador da atividade notarial e de registros deve
manejar são:

ízormaüvo:de editar comandos gerais para o setor regulado;

CÍ MARQUES NETO, Floriano Peixoto deAzevedo.Agências.Ob. cit., 2005.p. 60.

Compete ainda à Corregedoria Geral da Justiça,conforme Narciso Orlandi Neto,
disciplinar, no que Ihe permite a Lei 8.935, a prestação dos serviços extra)u A capacidadetécnica do regulador constitui-.seem requisito para a
diciais e o íaz em normas especíâcaspara cada especialidade,que alguns Estados própria legitimação da regulação,'s o que impõe que não somente o recru-
consolidaram com o título de Normas de Serviço, ou Código de Normas." Cf.
ORLANDI NETO, Narciso. Serviços notariais e de registro. In: FREITAS, Vladi
.nir Passos
de(Coord.). Corregedoriasdo poderjudiciário. SãoPaulo: Revista
dosTribunais,2003.p. 336
Cf. MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo.Agências. Ob. cit., 2005.
PP.59-66.

142
143
 tamento das pessoasencarregadasda regulaçãoleve em conta fatores de
capacidadeespecífica,conhecimento técnico e experiência relacionada com
a ativídade regulada, mas também que tais condições sejam preservadas,
revelando-se adequada para a atualização e aprimoramento dos protissio
naif envolvidos, especialmente dos magistrados e delegados de notas e re-
gistros, a atuação das Escolas da Magistratura.i
Não há óbice em que estaatividade administrativa do Poder Judiciá-
rio se exercite sem apego demasiado à postura tradicional dos órgãos públi-
cos, com permeabí/idade à socidade, considerada nos seusdois sentidos: o
diálogo permanente, transparentee aberto do regulador, com os agentes
sujeitos à regulação, e a busca permanente da participação dos demais ato-
res da sociedade (consumidores, grupos de interesse, associações, entidades
de classe e agentes económicos).'9*

A idéia de processua/idade,
ou seja,a estrita observância do devido
processo legal substantivo, requisito do manejo destes múltiplos poderes, é
compatível com a atuação das Corregedorias. É nessesentido a orientação
normativa publicada no D.O.J. de 01/12/2005, aprovada pelo des. JoséMá-
rio Antonio Cardinale, com fundamento em parecer de minha autoria lan- Estão presentes, portanto, nestes órgãos superiores do Poder ]udiciá
çado nos autos dos Protocolados CG n. 49.720/2001 e CG n. 19.797/2004 da
nos as característicasde uma autoridade reguladora independente.
Comarca da Capital, com a determinação, no âmbito das atribuições da
Corregedoria Geral da Justiça de SãoPaulo, da adoção de procedimento
3.1.1 0 ConselhoNacionalde Justiça e a regulaçãode âmbito nacional
participativo e transparente para a criação, extinção, acumulação e desacu-
mulação, no Estado de SãoPaulo, de unidades do serüço delegado de notas
e de registro.

O que, há mais de uma década, foi objeto de expressa manifestação de José Re

nato Nalini. Cf. NALINI, JoséRenato;DIP, Ricardo Henri Marquei. Registro [ . .. ]
de imóveis e notas. Ob. cit., 1997.p. 95
Essapermeabilidade, tanto em face dos agentesreguladoscomo dos consumi
dores, grupos de interessee agenteseconómicosligados à atividade notarial e
de registro, tem sido observada na atuação da Corregedoria Geral da Justiça de
São Paulo. São vários os expedientesiniciados pelos mais variados atires da se.
trás at buições que Ihe forem conferidas pelo Estatuto da
ciedade, alguns com interesses opostos, que foram apreciados nos últimos anos
e, quanto à permeabilidade junto aos registradores e notários, veriâcam-se ex
periências como o EDUCARTÓRIO e a participação dos delegados em estudos
:onjuntos tendentes à revisão das Normas de Serviço
MOREIRA, Vital. Auto-regulação profissional. Ob. Cit., 1997.P. 28.

144

145
 1-- zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumpri-
mento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir aios
regulamentares, no âmbito de saa competência, ou recomett-
dar proüdência$
11-- zeZaf"
pe/a obsewá?leia
do ad. 37 e apreciar,de oâcio ou
mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos
praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, po-
dendo desconstítuí los, revê los ou/imrprazopara quere ada
tem as previdências necessáriasao excito cumprimento da !ei, sem
prejuízo da competênciado Tribunal de Contas da União;
111-- receber e cora/tecer das reclamações contra membros ou
órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços
auxiliares, sem'etzfíase órgãos prestadores de sen'aços /zofadaís
e de regbtro que atraem poí delegação do poder público ou o$-
ciatizados, sem prejuízo da competência disciplinar e correccio-
nal dos nibu?país,podendo avocar processosdisciplinares em
curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a apo-
sentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao
tempo de serviço e ap/içar outras sançõesadm nísfraüpas, as-
segurada ampla d($sq"(Grifos nossos)
Estão presentes, portanto, todas as fases do processo de regulação: o
estabelecimento de regras de conduta para os regulados, a garantia de apli-
cação e execução das normas, a fiscalização de seu cumprimento e a aplica-
ção de sanções.
Conta, ainda, o Conselho Nacional de Justiça com a Corregedoria Na-
cional da Justiça, cujas atribuições, previstasno $ 5' do artigo 103-B da
Constituição da Repúblicae no artigo 31 do RegimentoInterno do Conse-
lho, incluem os poderes regulamentar, de fiscalização e sancionatório, além
das prerrogativas de conciliação e recomendação que o regulador deve ma-
nejar. Consta do Regimento Interno:
[...]
Art. 31. Compete ao Nlínistro Conegedor, além de outras atri-
buições quejhe forem cometidas pelo Estatuto da Magistratura:
146
1 -- receber as reclamações e denzíncias de qualquer interessado
relativas aos magstrados e aos serviços judiciários auxi lares.
;erventtas, órgãos prestadores de serüços notariais e de registro
que a em por delegação do poda púb/ico ou o#cfalizadas.
determinando o arquivamento sumário das anónimas,das
prescritas e daquelas que se apresentem manifestamente im-
procedentes ou despidas de elementos mínimos para a sua
compreensão, de tudo dando ciência ao reclamante:
11-- determinar o processamento das reclamações que aten
dam aos requisitos mínimos de admissibilidade, recebendo
as correspondentes defesas prévias e propondo perante o
Plenário a rejeição do pedido ou a instauração do compe
:ente processoadministrativo disciplina 6
111-- realizar si/laica/zcías inspeçõese coneíções, quando hou
ver fatos gravesou relevantesque asjustiâquem, propondo
ao Plenário a adição de medidas adequadasa süPdr as ne-
:essiãadesou de$ciêncüs consta ad ;
IV -- feqzzisííarma sfrado$.delegando-lhes atribuições;
V -- requisitarse/'odoresde Juízosou Tribunais, delegando-
Ihesatribuições; "' '''õ
VI -- elaborar e apresentar relatórios referentes ao conteúdo
próprio de suasatividades de correcção,inspeção e sindicân-
cia, periodicamente ou sempre que solicitados pelos Conse
Iheíros ou órgãos competentes do Conselho;
Vll -- íÍaÜlzar dentre os magstrados requisitados,.jures azzü
/laresda Co/re8edorlado Co/zseZbo,
com competênciaddegada;
Vlll -- expedir instruções, provimen ros e outros aios norma
tivos para o füncíonamento dos serviços da Corregedoria;
IX -- sugere ao Plenário do Conselho a expedição de recorre?z(ü-
çlães
e elos /lqu/ameníara que assegurema autonomia do Poder
Judiciárioe o cumpiímento do Estatuto daMagistratura;
X -- wecutar afazer exect4tar as ordens e deliberações do (:on
selho relativas a matéria de sua competência;
147
 XI -- dirigir-se, relativamente às matérias de sua competên-
cia, às autoridades judiciárias e administrativas e a órgãos ou
entidades, assinando a respectiva correspondência;
Xll -- indicar ao Presidente, para gins de designação ou no-
meação, o nome dos ocupantes de função gratificada ou car-
go em comissãono âmbito da Corregedoria, cabendo-lhe
dar-lhes posse;
Xlll -- promover reurzÍões
e sugefír.ao Presidente, a criação de
mecanismos e meios para a co/eta de dados necessáriosao
bom desempenho das atividades da Corregedoria;
XIV -- míztzfel"con afo dírefo com as demais Corregedoriasdo
PoderJudiciário;
XV -- promover reuniões periódicas para estudo, acompanha-
mento e sugestõescom os magistrados envolvidos na atividade
correiciona!;
XVI -- delegar atribuições sobre questões especíâlcasaos de-
mais Conselheiros."(Grifos nossos)
O Conselho Nacional de Justiça possui, portanto, os requisitos para o
desempenho, com relação à atividade notarial e de registro, de uma regula-
ção de âmbito nacional, necessáriapara a coordenação e correção de assi-
metrias nas atuações dos Tribunais de Justiça dos Estados e das demais Cor-
regedorias do Poder Judiciário.
Embora seja recente a criação do órgão, já em duas oportunidades
foram editados atos normativos significativos voltados para a atividade no-
tarial e de registro.
Um deles,já mencionado no subitem 2.4, foi a Resolução n. 20, de 29
de agosto de 2006, que disciplina a contratação, por delegados extrajudi-
ciais, de cônjuge, companheiro e parente, nas linhas reta e colateral, até ter-
ceiro grau, de magistrado incumbido da corregedoria do respectivo serviço
de notas ou de registro e que foi objeto de análise referente à atuação regu-
latória do Judiciário eH face das atividades de notas e de registros.
Concluiu-se, ao analisar o ato em face da autonomia do notário e do
registrador no gerenciamento administrativo da unidade, que o Conselho
148
Nacional de Justiçaatuou no estrito exercício de ativídade de regulação,que
tem por fundamento a atribuição ao Poder Judiciário, expressano artigo 236
da Constituição Federal, de fiscalização dos serviços notariais e de registro,
conjugada com a competência do Conselho para velar pela observância do
artigo 37 da Carta e pela escorreita prestação de tais serviços públicos; isto
porque a finalidade do ato normativo foi o impedimento da contratação,
pelo prestador de serviço público sujeito a âscalização e controle, de parentes
da autoridade incumbida de atividades correicionaís, situação em que há sé
rio indício de ofensaaos princípios da moralidade e da impessoalidade.20'
Outro ato normativo expedido pelo ConselhoNacional de JustiçafQi
a Resolução n. 35, de 24 de abril de 2007, que disciplina a aplicação da Lei
n. 11.441/2007 pelos serviços notariais e de registro. Referida lei, publicada
em 4 de janeiro de 2007, alterou o Código de Processo Civil para possibili
tar a realizaçãode inventário, partilha, separaçãoconsensuale divórcio
consensual por via administrativa.
Com relação a este ato normativo, constata-se que o Conselho Nado
nal de Justiça can$rma sua egeüvaahaçõo na regra/anão
da atividade notarial
e de.registro e que exerceu o poder rqzz/ameníar que Ihe foi atribuído pela
Constituição Federal, com o objetivo de estabelecer aos notários e registra
dores odenfação para a adição de medidas uniáurmes quanto à aplicação da
nova lei em todo o terdrórío nacional,com vistas a prevenir e evitar confli-
tos, o que cumpre a sua atribuição de regulação no âmbito nacional.
Sustentou-se,no subitem 2.4, que a regra se apresentasuficientemente mota
vada e não tem por objetivo indevida incursão no gerenciamento das unidades
otariais e de registro, mas a atuação do Estado,como garante da adequada
prestação dos serviços públicos, cujo exercício foi delegado ao particular, para
assegurar,no que se refere à atiüdade correccional ou de âscalização,que inte-
gra a parcelapública das notas e dos registros e estásujeita ao regime jurídico
de direito público, o respeito aos princípios da moralidade e da impessoalidadc
Diversa seria uma regra que viesse a impedir a contratação de parentes e ami
gos do próprio titular, por não se apresentar, nessa hipótese de contratação de
empregadossob o regime da CLT e mediante remuneração pagacom parcela
da receita auÊrida pelo delegado, restrita, portanto, ao âmbito privado da atívi
dado notarial e de registro, ânalidade pública que demandasseproteção, do que
resultaria indevida intromissão no gerenciamento privado da unidade corres
pendente à delegação
149 51
 Constata-se, ainda, que o ato normativo foi editado após a obtenção
de sz4gestões
apresentadas pelos Corregedores-Gerais de Justiça dos Estados regadasda regulação desta singular atividade, é moldada na órbita estadual
e do Distrito Federal em reunião promovida pela Corregedoria Nacional da
o quê não afeta o coráeer urritário e nacional da função notarial e de regis-
Justiça e que sobre o tema foram out'idos o Conselho Federal da Ordem dos
notários e registradores. rmas fundamentais são idênticos para todos os
Advogados do Brasil e a Associaçãode Notários e Registradoresdo Brasil, o
que revela atuação do regulador pautada pela permeabí/idade à sociedade.
Mas, com a ressalvade que isto não se apresenta, em princípio, com
relaçãoao ato normativo mencionado, é preciso lembrar que um cuidado
há de ser mantido na atuação regulatória e se refere ao risco, sempre presente,
de que a busca pela uniformização de condutas possa implicar, de qualquer [ ...]

modo, em indevida restrição à atividadejurídica do notário e do registra-

Art. 37. A 6lscalizaçãojudiciária dos atos notariais e de regis-
dor, que deve ser exercida de forma independente, motivada e com respon-
tro, mencionados nos artes. 6' a 13, será exercida pelo juízo
sabilidade
(subitem2.3.1).
c07npefe?zre,
assim deâlnido na órbita estadual e do Distrito
Outro risco é o de que a atuação do órgão regulador nacional venha a se
Federal, sempre que necessário,ou mediante representação
afastar da coordenação dos órgãos estaduais, com fixação de prazos para que
de qualquer interessado, quando da inobservância de obri-
estesórgãos promovam as medidas de sua competência e o controle do cum-
gaçãolegal por parte de notário ou de oficial de registro, ou
primento da Constituição, para substituí-los no exercício de suasatribuições. de seusprepostos
A ressalva é importante porque são os Tribunais de Justiça e suas Cor-
regedorias Gerais os órgãos reguladores aos quais é atribuído o poder de
Disso resulta uma distribuição territorial e administrativa dos servi-
outorga, que, como é natural, não foi conferido ao órgão nacional e que,
diretamente ligados aos notários e registradores, exercem com o auxílio de
magistrados distribuídos pelas várias comarcas, a atividade de corregedoria
permanente, enquanto o órgão nacional atua, em regra, junto aos demais
órgãos reguladores estaduais,somente tendo atribuição direta perante no-
tário ou registrador em face de reclamaçõesque tenham sido feitas direta- A Lei n. 8.935/94utiliza asexpressões
jzzzzoco/opere/zíe
e aufondade
mente ao Conselho Nacional de Justiça. co/npeíeníeao definir, de forma geral, atribuições que não selimitam à fase
A indicação destesriscos não guarda, no entanto, relação com a efeti-
va atuação do Conselho Nacional de Justiça na regulação da atividade nota-
rial e de registro, pois o que se verifica, neste curto período, é que o /movo

sentido da regra/anãotem orientado a edição dos primeiros atou deste órgão

regulador de âmbito nacional.

3.2 A ©UAÇÃO DOS ÓRGÃOS ESnDUAIS

A organização administrativa dos serüços notariais e de registros, a

partir da definição das autoridades do Poder Judiciário diretamente encar- fiscao
dnpoão no tí ldadeartigo 236 da Constituição da República, deâne a

150 3

151

Art. 4' Os serviços notariais e de registro serão prestados, de
modo eâciente e adequado, em dias e horários estabelecidos
pelo jtzízo competerzíe,atendidas as peculiaridades locais, em
local de fácil acessoao público e que ofereça segurança para
o arquivamento de livros e documentos.
[...]
'Art. 30. São deveres dos notários e dos oficiais de registro:
Xlll -- encaminhar ao .juízo compefefzfe as dúvidas levantadas
pe[os interessados, obedecida a sistemática processual fixada
pelalegislação respectiva;
XIV -- observar as normas técnicas estabelecidas pelo .juízo
competente.
[...]
:Art. 38. O.juízo compare/zfezelará para que os serviços nota-
riais e de registro sejam prestados com rapidez, qualidade
satisfatória e de modo eâciente, podendo sugerir à autodda:
de competente a elaboração de planos de adequada e melhor
prestação dessesserviços, observados, também, critérios po-
pulacionais e sócio-económicos,publicados regularmente
pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
'Art. 39.Extinguir-se-á a delegaçãoa notário ou a oficial de
registro por:
[...]
$ 2' Extinta a delegaçãoa notário ou a oficial de registro, a
autoridade compete/ztedeclarara vago o respectivo serviço, de-
signaráo substituto mais antigo para responder pelo expe-
diente e abrirá concurso.
'Art. 44.'Verificada a absoluta impossibilidade de se prover,
através de concurso público, a titularidade de serviço nota-
rial ou de registro, por desinteresseou inexistência de candi-
152
datos, o juízo co/npeíe/zre proporá à auroddade co/apele/zfe a
extinção do serviço e a anexaçãode suas atribuições ao ser-
viço da mesma natureza mais próximo ou àquelelocalizado
na sededo respectivo Município ou de Município contíguo.
Expressam o poder de fiscalização do regulador, ou seja,de controle
da aplicação das regras, a determinação geral do artigo 37, já mencionada,
assim como o $ 2' do artigo 20 e o artigo 38 da Lei n. 8.935/9.;: -"
[...]
Art. 20. Os notários e os oâciaís de registro poderão, para o
desempenho de suas ftlnções, contratar escreventes,dentre
eles escolhendo os substitutos, e auxiliares como emprega-
dos, com remuneração livremente ajustada e sob o regime
dalegislaçãodotrabalho
[...]
$ 2' Os notários e os oâciais de registro encaminharão ao
juízo compefenfeos nomes dos substitutos
Art. 46. Os livros, fichas, documentos, papéis, micro6llmes e
sistemas de computação deverão permanecer sempre sob a
guarda e responsabilidade do titular de serviço notarial ou de
registro, que zelará por sua ordem, segurança e conservação
Parágrafo único. Se houver necessidade de serem periciados,
o examedeveráocorrer na própria sededo serviço,em dia e
hora adrede designados, com ciência do titular e autorização
do juízo competente.
Referida lei também cuida, nos seus artigos 34, 35 e 36, da atribuição
ao regulador de poder sancionatório, ou sqa, de aplicação de sançõesaos
inftatores:
Art. 34. As penas serão impostas pelojuízo compete?zíe,inde
pendentemente da ordem de gradação,conforme a grávida
de dofato
153
 Art. 35. A perda da delegação dependerá:
1 -- de sentença judicial transitada em julgado; ou
11-- de decisão decorrente de processo administrativo instaura-
do pelo juízo co/npetenfe, assegurado amplo direito de defesa.
$ 1' Quando o caso configurar a perda da delegação,o .juízo
competentesuspenderao notário ou oâcial de registro, até a
decisão anal, e designará interventor, observando-se o dis-
posto no art.36.
$ 2' (Vetado)
Art. 36. Quando, para a apuraçãode faltasimputadas a notários
ou a oâciaisde registro, for necessárioo afastamento do titular
do serviço, poderá ele sersuspenso, preventivamente, pelo pra-
zo de 90 (noventa) dias,prorrogável por mais 30 (trinta).
$ 1' Na hipótese do capzzí,o juízo competetzfedesignará in-
terventor para responder pela serventia, quando o substituto
também for acusadodas faltas ou quando a medida se reve-
lar conveniente para os serviços.
A justinicatívado
a mensagemn. 1.034,foi de que o
"P;.'+;;b;=:;:=.=;:==== rsamentedo tratamento dado à 6is-
calizaçao nT íaz remissão a nenhum dos poderes ao mencionar a delega
çao. Esseveto não impede, no entanto, que se reconheça, como imperativo
do exercício pleno da atividade regulatória, inerente ao ixider (le outo--
ser o Judiciário o poder delegante.;i '' ' ''- ""v-Õa,
A regulação constitui-se na atuação de garantia imposta ao Poder PÚ
blico pela própria Constituição da República ao atribu r a agentesprivados
o exercício das atividades notariais e de registro, tarefa assumida pelo Esta-
do como serviço público
-.. Essaatuação de garantia foi conferida, pela Constituição, ao Poder
Judiciário e seu exercício pressupõe que o regulador detenha todos os pode
res merentes ao processo de regulação, do que resulta o reconhecimento de
que com fundamento no artigo 37 da Lei n. 8.935/94, aos Tribunais de Jus-
tiça dos Estados e do Distrito Federal foi atribuída, na sua integralídade, a
regulação dlreta dos serviços junto aos notários e registradores abrangidos
pela respectiva competência territorial

No artigo 15, a lei atribui ao Poder Judiciário a tarefa de realizaçãodos !Dl

concursospúblicos:

Art. 15. Os concursos serão realizados pelo Poder/udícíárío,

com a participação,em todas as suasfases,dà Ordem dos
Advogadosdo Brasil, do Ministério Público, de um notário
e de um registrador.

A habilitação dos interessadosà obtenção do ato concreto que lhes per-

mita o exercícioda atividade notarial e de registros integra o poder de outor-
ga, o que não estáintegralmente definido na vigente Lei n. 8.935/94, embora
constassedo prometode lei aprovado, em razão do veto ao seu artigo 2'.
Constava do artigo vetado a aârmação de que "os serviços notariais e
de registro são exercidos, em caráter privado, por delegaçãodo Poder Judi-
ciário do Estado-membro e do Distrito Federal", disposição que completa-
va, de forma coerente, a atribuição da atividade regulatória ao Judiciário.

154
155
 A organização judiciária, a terminologia e a distribuição interna dessa
atividade administrativa do Judiciário varia muito de Estado para Estado, com a atribuição e pesloai dministratíva, de organização fünciona] de suas
sem que existaum nome padronizado, especialmenteno que se refere ao
juiz competente para a âscalização,no dia-a-dia de cada comarca ou muni
copio,das atividades dos respectivos notários e registradores.
Tal dificuldade, apontada por Narciso Orlandi Neto,:': embora obste,
nesta abordagem geral, a utilização de termos especíâcos de um dado Tri-
bunal, não impede o reconhecimento ea análise dos pontos comuns a todos
os entes reguladores estaduais,como a existência, em todos os Estados, da
Corregedoria Geral da Justiça, órgão superior dos Tribunais de Justiça que,
entre outras ativídades de caráter administrativo, exerce a maioria dos po-
deres referentes à regulação estatal das atividades notariais e de registro.
: il;l $:$ ::::::
3.2.1 As atribuições dos Tribunaisde Justiça

Os Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, com funda-

mento constitucional e deãnição na lei que regulamentouo artigo 236 da
Constituição Federal, exercem a regulação dos serviços notariais e de registro
correspondentes, o que abrange todo o processo de regulação: o estabeleci-
mento de regras de conduta para os regulados, a garantia de aplicação e execu-
ção das normas, a fiscalização de seu cumprimento e a aplicação de sanções.
A atividade exercida pelos Tribunais de Justiça na regulação dos servi-
ços notariais e de registro não se confunde com a função jurisdicional nem

ORLANDI NETO, Narciso. Ob. cit., 2003. p. 335. Confirma Narciso Orlandi
que: "A organização judiciária de cada Estado de6lne quem é o juiz competente
de que fala a lei federal. Há Estados em que competente para a fiscalização é o
juiz diretor do fórum, em relaçãoa todos os serviçosnotariais e de registro da
comarca. É o caso do Mato Grosso do Sul. Em outros, como São Paulo, a Cor.
regedoria Geral da Justiça designa um juiz corregedor permanente para cada
serviço, ou para mais de um serviço. É claro que as comarcascom vâFâÚnica asdeliberações sobre a realização dos concursos públicos e a edição
que têm um único juiz, não podem ter mais de um corregedor, mas o ideal é dos atos regulamentares correspondentes; -- ' ' '''v'
não concentrar muita atividade fiscalizadora nas mãos de um único juiz, para
a criação e extinção de unidades do serviço delegado.
que seja realmente eficaz. É de todo conveniente também que a atividade dique
cargo de especialista, sendo improdutiva a cumulação de corregedoria de ta
belionatos com corregedoria de registros.
Ibidem, pp. 335-336 e FRESTAS,Vladimir Passosde. Ob. cit., 2003. P. 33.

156
157
 Disso resulta que a abertura dos concursos e o ato efetivo de outorga
da delegaçãocaibam ao Presidente do Tribunal.
A realização dos concursos públicos, a outorga e a perda da delegação,
assim como a criação e extinção de unidades de ser'üço, são temas polêmicos
e que foram objeto de efetiva atuação administrativa do Tribunal de Justiça de
São Paulo, o que deu ensejo a acirradas disputas judiciais, sucessivas propos-
tas de alteração legislativa e relevante debate doutrinário, ao qual se acrescenta,
nos itens seguintes,a aârmativa de que a atuação do Poder Judiciário de São
Paulo vem se desenvolvendo no exercício da moderna regulação da atividade
notarial e de registro.
3.2. 1.t A realização dos concursos públicos e a outorga
da delegação
A Constituição da República, no S 3' do seu artigo 236, estabelece a
obrigatoriedade de concurso público de provas e títulos para o ingresso na
atividade notarial e de registro e a impossibilidade de que qualquer unidade
fique vaga, sem abertura de concurso, por mais de seis meses.
A Lei n. 8.935/94, que regulamenta a matéria, estabeleceu normas per-
tinentes ao concurso, definiu o Poder Judiciário como responsável pela sua
realização (artigo 15) e deixou para disposição por lei estadual (artigo 18)
apenas o estabelecimento de normas e critérios para o concurso de remoção.
O Tribunal de Justiçade SãoPaulo remeteu, então, no início de 1995,
mensagem à Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo com o texto,
destinado à regulamentação desseconcurso, que se converteu no Projeto de
Lein.778/95.
No 6lnal de 1998, registrada situação de vacância de mais de 650 uni-
dades de serviço notarial e de registro no Estado, o que representava quase
metade das existentes, sem que o referido prometode lei tivesse sido aprecia-
do e com amparo em decisõesdo Superior Tribunal de Justiça:" quanto à
auto-aplicabilidade do dispositivo constitucional impeditivo da vacância
Cf. REn. 1 16.005-SP, rel. min. Luiz Vicente Cernicchiaro; RMS n. 2.620, rel. min.
Luiz Vigente Cernicchiaro; RMS n. 6.703, rel. min. Vicente Leal.
158
por prazo superior a seis meses,editou, o Conselho Superior da Magistra.
tura, para viabilizar o concurso, o Provimento CSM 612/98.
Esseato normativo constitui-se,já, em expressãodo poder regula
gramento mínimo necessáriopara a realização do concurso
]. Publicado o edital de abertura do concurso, foi aprovado, em regime
de urgência, substitutivo ao Prometode Lei n. 778/95, que desvirtuava total
mente o original, e que, sem que o governador do Estado se maníÉestasse
quanto a sanção ou veto, deu origem à Lei Estadual n. l0.340/99, promulga-
da pela Mesa da Assembléia Legislativa, que é objeto da Ação Direta de In-
constitucionalidade n. 2. 146, proposta pelo Procurador Geral da República
em curso no Supremo Tribunal Federal
Superadas muitas dificuldades, foram realizados no Estado de São
Pauloquatro concursospúblicos de provas e títulos, de provimento e remo-
ção, para outorga das delegaçõesde notas e de registro, o que foi relatado ao
Corregedor Nacional de Justiça, em 24 de novembro de 2005, pelo desem-
bargador José Mário Antonio Cardinale, então Corregedor Geral em São
Paulo, em respostaao Oâcío Circular n. 001/CNJ/COR/2005,por meio do
qual o Conselho Nacional da Justiça,no exercícioda regulaçãode âmbito na-
cional, solicitara informações a todas as corregedoríasestaduaissobre o anda
mento dos concursos e o provünento das unidades de notas e de registro
Noticiou o corregedor paulista a abertura do 4' Concurso Público de
Provase Títulos para Outorga de delegaçõesde Notas e de Registro, atual-
mente já concluído, e informou que tal certame dava continuidade a signi-
ficativo esforço do Tribunal, que "... no intuito de melhor cumprir a tarefa
regulatória e âscalizatóriaatribuída ao Poder Judiciário pela Constituição
Federal de ]988, vem desenvolvendo trabalho sério, contínuo e ordenado".
Consta dessarespostaque tal esforço segueplaneamento de longo
prazo, motivado pelo signinlcativo número de unidades vagasao início da
realização dos concursos e pela necessidadede uma fase de transição entre
o antigo regime e o atual
55
159
 :Essafase de transição teve início com a realização do Pri-
meiro concurso,relativo àsdelegaçõesda Comarca da Capital,
de todas as especialidades,para, na seqüência, depois de ne-
cessária reorganização dos serviços, implementada, segundo
critérios técnicosexpressosem lei, por meio dos Provimen-
tos CSM 747/00 e 750/01, promover os concursos destina-
dos ao provimento das delegações das Comarcas do Interior
do Estado.
A realização desses concursos obedece sequência previa-
mente estabelecida, com a realização do Segundo concurso
(Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pes-
soa Jurídica), do Terceiro certame (Tabelião de Notas e de
Protesto de Letras e Títulos), ambos já findos, e do Quarto
(Registro Civil das Pessoas Naturais das Sedes de Comarca),
atualmente em curso.
Há previsão da realização de mais três concursos, o Quinto
(de Registro de Imóveis, de Títulos e Documentos, Civil de
Pessoa Jurídica, Civil das Pessoas Naturais e de Interdições
Tutelas das Sedesdas Comarcas novas e recentemente insta-
ladas) cuja abertura já foi aprovada pelo Colendo Conselho
Superior da Magistratura, o Sexto(Registro Civil das Pessoas
Naturais e Tabelião de Notas dos Municípios e Distritos) e,
por fim, último dessafase de transição, o Sétimo, abrangen-
do, então, todas as delegações vagas do Estado, este, à seme-
lhança do Primeiro, referente a todas as especialidades.
A multiplicidade dos concursos sejustiâca, neste Estado, em
razão do grande número de delegaçõesa serem outorgadas,
para que segaranta, em cada certame, a possível.homogenei-
dade quanto às especialidades e à qualificação técnica exigida
de cada profissional do direito, assim como a viabilidade de
eficiente exame e avaliação dos candidatos.
A atuação do Tribunal de Justiça de SãoPaulo, com relação aos con-
cursos públicos, foi objeto de questionamentoadministrativo pela Associação
160
dos Notários e Registradores do crash(Anoreg/BR), que formulou perante
o Conselho Nacional de Justiça, em Facedo edital do 4' Concurso, o Prole
dimento de Controle Administrativo n. 456
Impugnada, conjuntamente, a legalidadedo Provimento CSM 612/98.
a constitucionalidade da realização de provas em concurso de remoção e a
legalidade da determinação, constante da Portaria Conjunta 7.268/2005, que
possibilitou a oferta de vagas remanescentes de cada uma das listas, de ingres-
so ou remoção, para os aprovados em critério diverso, por decisão de 26 de
junho de 2007, cujo relator Éoio conselheiro Joaquim Falcão,Foramjulgados
improcedentes todos os pedidos da requerente. É o que consta da ementa:
"4o. Concurso Público de Provas e Títulos para a Outorga de
Delegações de Notas e de Registro do Estado de São Paulo
Nulidade de Edital. Necessidadede realizaçãode concurso
público. Existência de decisão jurisdicional pela inconstitu-
cionalidade de concurso apenas de títulos. Impossibilidade
de realização de escolhacruzada entre as listas de ingresso e
e remoção, respeitando-se a ordem de classificação, para fins
de respeito ao artigo 236, $ 3', da CF/88. Improcedência dos
pedidos. Não há impedimento para que o TJ realize concur-
so de provas e títulos para a remoção, quando seentende que
os concursos apenas de títulos violam os princípios do art
37 da CF. Supremacia do interesse público na oferta de vagas
remanescentes da lista de ingresso para os aprovados em re
moção e na oferta de vagasda lista de remoção para os apro-
vados em ingresso, desde que respeitada fielmente a ordem
de classificação
Destaca-se,com relação ao tema da regulação da atividade notarial e
de registros, o fato de que o Conselho Nacional de Justiça foi provocado por
entidade representativa dos notários e registradores para o exercício da ati
vidade regulatória, de âmbito nacional, o que se efetivou, mais uma vez. no
exercício da moderna regulação, com o reconhecimento administrativo da
legalidadedo exercício, pelo Tribunal de SãoPaulo, do poder regulamentar
também inerente à parte que Ihe cabe dessaregulação, e de que não há ím
161
 pedimento para que o Tribunal regulamente, por ato administrativo, como
fez ao editar o Provimento CSM 612/98, os concursos públicos de provas e
títulos para outorga de delegaçõesde notas e títulos.
de unidades que se encontrem na situação descrita nos artigos 26z07
A atuação regulatória referente aos concursos realizados em São Pau-
lo somenteteve êxito em facedo anterior exercício,pelo Poder Judiciário,
do poder regulamentar, o que se verificou não somente com a edição do ato
normativo que estabeleceuas regraspara o concurso, mastambém com os
atou do Conselho Superior da Magistratura de reorganização das comarcas
do interior, medida imperativa para o atendimento do comando expresso
no artigo 49 da Lei n. 8.935/94.z's
Ao 6lnal de cada concurso, por ato do Presidente do Tribunal, foram
outorgadas as delegações aos aprovados, o que caracteriza o pleno exercício
do poder de outorga inerente à regulaçãoestatal.
A questão da autoridade competente para a edição do ato de outorga
é relevante, porque muito já se discutiu quanto à competência para a apli-
cação da pena de perda de delegação,o que se caracteriza como expressão
do poder sancionatório, atribuição que seinsere no âmbito de competência
de cada Corregedoria Geral da Justiça e não pode ser atribuída a autoridade
que não integre o Poder Judiciário.
Essaregulação,de matriz constitucional, impõe, portanto, o reconhe-
cimento de que permaneçacom o Judiciário a multiplicidade de poderes
que integram o processo de regulação.Disso resulta a manifesta inconstitu-
cionalidade de propostas de modificação legislativa tendentes a embaralhar
entre os três poderes uma ou outra destasfases,de forma a inviabilizar o
atendimento ao comando constitucional que fixa o prazo de seis mesespara
que as unidades vagas sejam colocadas em concurso e acrescenta a tarefa
que deve ser pautada por critérios técnicos, definidos na Lei n. 8.935/94,
Ingredientes políticos incompatíveis com o exercício da atividade regulató-
ria, de garantia, do exercício privado de uma função pública.z"
[...] Art. 49. Quando da primeira vacânciada titularidade de serviço notarial
ou de registro, será procedida a desacumulação, nos termos do art. 26.
Nessesentido.o artigo ''007 e o recadodeZapaíero':veiculadopelaInternet(www.
conlur.com.br), em 25/02/2005,no qual seprocurou destacaro risco de graveseíei
tos institucionais resultantes da aprovação de uma proposta como a do PLC 7/2005
162
3.2. 1.2 A criação e extinção de unidades de serviço
As medidas de reorganização, por ocasião de cada pontual vacância,
e 49 da
do SenadoFederale que busca acrescentarà Lei n. 8.935/94o artigo 2-A, com
a proposta, dentre outras medidas tendentesa regulamentar a designaçãode
responsáveispor unidades vagas e seus direitos, de que a outorga das delega
çoes se constitua em ato privativo do Poder Executivo dos Estados-membros e
do Distrito Federal, e de que a criação, extinção, acumulação, desacumulação,
anexação e desanexação.de serviços notariais e de registro, assim como qualquer
modificação das,atribuições das respectivas serventias, somente seja deita por
lei. Esserisco já 6oi compreendido por integrantes do Poder Legislativo, como
consta da Emenda Modificativa n. 01, apresentada pelo senador Flexa Ribeiro
e que, embora rejeitada pelo parecer de 19/12/2007 da CCJ, favorável à redação
original do prqeto, propunha a regra de que a outorga da delegação depende
de concurso de provas e títulos, a limitação em doze mesespara a pemlanência
do designado para responder por expediente vago e o automático aímtamento
do titular que deixar de apresentar ao Tribunal, por dois exercícios ânanceiros,
balanço de suas atividades e respectivos registros contábeis. Sem ingressarno
mérito destanova proposta, é relevante, no que se refere ao texto original, a
fundamentação da emenda,de que: "0 ordenamento jurídico atual tem levado
a diversasdisputas entre substitutos e donos de cartórios. A proposta original
do prometovisa dar poderes ao Governador para distribuir aos seusaliados poli
tacosa outorga ou delegaçãodo exercício da atividade notarial. Não nos parece
apropriado que os governadores ãe Estadostenham essaprerrogativa, pois é um
mecanismo que abre espaçopara negociaçõespolíticas numa atividade bastante
demandada pela população de modo geral Além disso, a emenda seguena linha
do que recomendou o Conselho Nacional de Justiçaque criou comissãopam ana-
lisar a questão e exigia'concursos públicos para os cartórios, como determina a lei
Nossa proposta visa assegurar a manutenção do concurso público para notários
e oficiais de registro, para adequar a proposta ao que estabeleceo art. 14 da Lei n.
8.93S/94.Assim evitaríamos casoscomo os que acontecem atualmente, quando
alguns substitutos permanecem como oficiais interinos por mais de dez anos e
ão se ârmando como novos donos dos cartórios, mesmo ao arrepio da lei. Do
mesmo modo, asseguramosum dos princípios basilares de serviço público que é
o ingresso na atividade por meio de concurso público. Por âm, medida proposta
no $ 3o visa evitar o que acontece atualmente que é a recusapor parte de alguns
notários em prestar contas de suasatividades aos respectivos Tribunais aos quais
estãosubordinados, conÉeríndomaior transparência à atividade. Trata. se de me
dadamoralizadora, que merece o total apoio dos nobres pares
't..l Art. 26. Não são acumuláveis os serviços enumerados no art. 5o.
}5
163
 Lei n. 8.935/94, são preparatórias da realizaçãode novo concurso referente
a essasunidades, o que se insere, no contexto regulatório, como tarefa ne-
cessáriapara a manutenção do equilíbrio do sistema regulado; isto signiâca
que as medidas de acumulação, desacumulação, anexação e desanexação de
serviços se fazem no curto período em que tais unidades permanecem va-
gas,o que deve se realizar com rapidez, para atendimento do prazo consti-
tucional máximo de seismesese se pautar por critérios técnicos, relativos
ao volume de serviço e à viabilidade económica, ou seja, a partir da renda
auferida e do número de atos praticados, o que deve considerar, em separa-
do, cada uma das especialidadestípicas: notas, protesto de títulos, registro
de títulos e documentos e civil das pessoas jurídicas, registro civil das pes-
soasnaturais e registro de imóveis.
A reorganização dos serviços deve seguir o modo e os critérios previstos
no artigo 38 da Lei n. 8.935/94,:'* ou sqa, ser orientada para a adequada e satis-
fatória prestação dos serviços, observados critérios populacionais e socioeconó-
micos, mediante proposta do "juízo competente" à "autoridade competente':
A definição do juízo e da autoridade competentes cabe às regras de
organização judiciária de cada Tribunal de Justiça. Em São Paulo, entende-se
por "juízo competente" o juízo corregedor permanente da respectiva uni-
dade de serviço ou a própria Corregedoria Geral da Justiça, órgãos aos quais
cabe a tarefa de identificar e postular as providências necessárias à melhoria
da prestaçãodo serüço notarial e de registros, conforme dispõe o artigo
221, inciso XXXll do Regimento Interno do Tribunal de Justiça. As propos-
tas são encaminhadas ao Presidente do Tribunal, na qualidade de Presiden-
te do Conselho Superior da Magistratura, que o define como "autoridade
competente" para apreciar a matéria.
Parágrafo único. Poderão, contudo, ser acumulados nos Municípios que não
comportarem, em razão do volume dos serviços ou da receita; a instalação de
mais de um dos serviços.
[...] Art. 38. O juízo competente zelará para que os serviços notariais e de re-
gistro sejam prestados com rapidez, qualidade satisfat(ária e de modo eficiente,
podendo sugerir à autoridade competente a elaboração de planos de adequada e
melhor prestaçãodessesserüços, observados,também, critérios populacionais
e sócio-económicos, publicados regularmente pela Fundação Instituto Brasilei-
ro de Geografia e Estatística.
164
Tais modificações, embora impliquem em alteração no feixe de com
petências públicas representado por cada unidade de serviço, não repercu
tem em cargo público, nem alteram o comprometimento do erário público,
tampouco influem na ocupação e uso de próprios do Estado, caracterizan-
do, muitas vezes,conduta administrativa plenamente vinculada, resultante
das modificações legislativas que criam municípios ou comarcas.
Foram estas as premissas que orientaram a edição dos Provimentos
CSM n. 747/2000 e 750/2001, que determinaram a completa reestruturação
dos serüços notariais e de registro do interior do Estado de São Paulo, atos
normativos questionados por meio da ADIN n. 2415, cujo pedido de limi-
nar para a suspensão dos seus efeitos foi expressamente negado pelo Pleno
do Colendo Supremo Tribunal Federal, conforme decisão de 13 de dezem-
bro de 2001,cujo relator foi o ministro limar Galvão.
A decisãoconfirma o entendimento de que essasmodificaçõesnos
feixes de competência correspondentes às unidades do serviço delegado
não se caracterizam como criação, supressãoou modificação de cargos pú
blicos, razão pela qual não dependem da edição de lei e podejn ser realiza
das por ato administrativo dos Tribunais:
'AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE.
MEDIDAS CAUTELARES. PROVIMENTO N. 747/2000,
DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO
ESTADO DE SÃO PAULO, COM AS ALTERAÇÕESIN-
TRODUZIDAS PELO PROVIMENTO N. 750/2001.REOR-
GANIZAÇÃO DAS DELEGAÇÕESDE REGISTROE DE
NOTAS DO INTERIOR DO ESTADO. AROS NORMATI.
VOS ABSTRATOS E GENÉRICOS. CABIMENTO. LEGITI-
MIDADE ATIVA. ENTIDADE DE CLASSEDE ÂMBITO
NACIONAL. RECONHECIMENTO. ORGANIZAÇÃO DO
SERVIÇO NOTARIAL E DE REGISTRO. COMPETÊNCIA
DOS TRIBUNAIS. ART. 96, 1, B DA CF. AUSÊNCIA DE
PLAUSIBILIDADEDA ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO
PRINCÍPIO DA RESERVALEGAL. 1.Evidenciadaa presen-
ça de comandos que dispõem genericamente e para o futuro
sobre todas as serventias de notas e registros do interior pau
165
 lista, possui o Provimento impugnado a característica de ato
normativo passível de exame no controle concentrado de
constitucionalidade. 2. A legitimidade atava da ANOREG --
associaçãocujo enquadramento na hipótese prevista do art.
103, IX, 2' parte da CF já foi confirmado por este Tribunal
não pode ser afastada por mera manifestação em sentido
contrário promovidapor seccionalde outra entidadesimi-
lar. 3. Não se tratando da criação de novos cargos públicos,
possuem os Tribunais de Justiça estaduais competência para
delegar, acumular e desmembrar serviços auxiliares dos juí-
zos, ainda que prestado por particulares, como os desempe-
nhados pelas serventias extrajudiciais. 4. Medida cautelar
indeferida, por maioria, pela ausênciade conveniência na
suspensão dos Provimentos impugnados e de plausibilidade
dos fundamentos da inicial.
A organização dos serviços no processo de regulação atende a crité-
rios técnicos de necessidadedos usuários, do aumento ou diminuição da
população ou da atividade económica em cada comarca ou município, o
que repercute na renda auferida e no número de atos praticados, tudo como
previsto na Lei n. 8.935/94 e sem injunções de ordem política.
A prática dessesatos no exercício de atividade administrativa exige a
instituição, pelos Tribunais, de procedimentos claros,permeáveisà sociedade,
o que é objeto de específicaorientação normativa da Corregedoria Geral da
Justiçade São Paulo, aprovada pelo des.JoséMário Antonio Cardinale, pu-
blicada no DO/de 01/12/2005 e que tevepor origem e fundamento o parecer
que redigi, a partir de casos concretos constantes dos Protocolados CG n.
49.720/2001e CG n. 19.797/2004da Comarca da Capital, com determinação,
no âmbito das atribuições da Corregedoria Geral da JustiçadeSão Paulo, da
adoçãode procedimento participativo etransparente para acriação, extinção,
acumulação e desacumulação, no Estado de São Paulo, de unidades do servi-
ço delegadode notas e de registro. Consta do referido parecer:
proponho que toda postulação de alteração da estrutura
organizacional dos serviçosnotariais e de registros seja objeto
166
de autuação em procedimento autónomo, com notícia de
precedente especíâcoe instrução padronizada, com a requi.
siçãode informações junto ao Juízo Corregedor Permanente
correspondente, solicitação de informes das autoridades dos
PoderesExecutivo e Legislativo municipais, requisição de
manifestação dos delegados,de notas e de registro, que pos-
sam de algum modo ser atingidos pela alteração proposta e
solicitação de dados às instituições o6lciaisde estatística.
Colhidas as manifestações, facultativas no caso dos Poderes
Legislativo e Executivo, será a proposta objeto de apreciação
pela Corregedoria Geral da Justiça, que, sem prquízo da
realização de diligências outras, decidirá, sempre de forma
motivada, pelo seuarquivamento ou pelasua continuidade,
estaem uma segunda fasedo procedimento.
O pronto arquivamento dar-se-á sempre que os dados ini.
cialmente coligidos revelarem, de plano, a inviabilidade, a
inconveniência ou desnecessidadeda alteração proposta.
Verificada, por outro lado, a viabilidade inicial da proposta,
será estaincluída, oportunamente, em expediente conjunto,
a ser processado com oportunidade de manifestação de to
dos os delegados interessados, de suasinstituições represen-
tativas e com a adoção de um meio de participação, adotado
acritério da Corregedoria Geral da Justiça, segundo a abran
gência das alterações propostas, dentre as opções previstas
nos artigos 3 1a 35 da Lei n. 9.784/99 (Lei do ProcessoAdmi-
nistrativo) cujos critérios, não obstante fixados para a Admi
nistração Pública Federal, mostram-se adequados para o âlm
aquipretendido.
Dentre os princípios a serem adotados destacam-se aqueles
destinados à garantia de publicidade e segurança jurídica.
A publicidade dos atos e a possibilidadede acessoàs infor.
mações dão ao sistema a necessária transparência.
A motivaçãodasdecisões,tomadasem meio a um procedi-
mento, viabiliza o controle e deverásedar de forma abran-
167
 gente, nos termos do que se entende hoje como o princípio
da confiança legítima, ou seja,garantindo a todos que com
base na lei ou no regramento vigente tenham feito opção
coerente e válida, o estabelecimento de regras de transição.
Tem, portanto, amparo constitucional na regulação o exercício desta
atribuição administrativa ampla, pelo Poder Judiciário, o que deve ser rea-
lizado com independência quanto a ingerências políticas e com a adição de
procedimento adequado, que garanta permeabilidade à sociedade, assegure
o de'üdo processo legal e viabilize o controle.
3.2.2 A atividade regulatória e normativa das Corregedorias Gerais da Justiça
dos Estados
A Corregedoria Geral da Justiça, órgão superior existente em todos os
Tribunais, tem competência para o desempenho das etapas essenciaisdo
processo de regulação: a aprovação das normas pertinentes (específicas
para cada especialidade e consolidadas, em alguns Estados, com o título de
Normas de Serüço ou Código de Normas), a implementação concreta des-
tas regras, a fiscalização do seu cumprimento e a punição das infrações.z'9
A ativídade de corregedoria é tradicional::' e se identiâca com o exer-
cício dos poderes normativo, de âlscalização e sancionatório, que integram
a regulação, havendo espaçopara que as Corregedorias exerçam, com am-
plitude, também as prerrogativas de conciliação e recomendação, bastando
a adoção, no dia-a-dia, de conduta permeável à sociedade, tanto com rela-
ção aos agentes regulados quanto aos consumidores, grupos de interesse,
associações, entidades de classe, agentes económicos e mesmo com relação
ao governo, do qual são independentes.
Além disso, atendem, ainda, o requisito da capacitação técnica do re-
gulador, observadoem função do preparojurídico e prático do desembar-
gador eleito para o mandato de dois anos e dos juízes por ele convocados
Cf. MOREIRA, Vital. Auto-Regulação. Ob. cit., 1997.pp. 36-37.
Cf. FREITAS,Vladimir Passosde.Ob. cit., 2003. pp. 17-49.
168
para compor sua equipe de assessoramento,conhecimento que se relaciona
com a atividade regulada, especialmente com a atividade jurídica de quali-
ficação de que incumbidos os notários e registradores.
No âmbito estadual, as Corregedorias Gerais da Justiça editam atos e
decisõesnormativas inerentes à atividade regulamentar outorgada pela
Constituição ao Poder Judiciário,:'' que integram com as competênciase
atribuições constantes dos regimentos internos dos Tribunais respectivos.
Esta atividade normativa também encontra fundamento no vínculo
de sujeição especial:': que une a essesórgãos superiores dos Tribunais de
;[...] Art. 96. Compete privativamente:
1 -- aos tribunais:
[) elegerseusórgãos diretivos e elaborar seusregimentos internos, com obser.
vância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo
sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e
administrativos;
b) organizar suassecretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem
vinculados, velando pelo exercício da atividade correccional respectiva;:
O que é aceito, hoje, com relação às agênciasreguladoras,também por Censo
Antonio Bandeira de Meio, para quem a distinção entre a supremada gera/ da
Admífzisfração e a supremacia espada/ (ou relação espada/ de s@eição),de origem
alemã, disseminada no Direito europeu continental e praticamente ignorada
pela doutrina brasileira, deve, com cautelas e limitações (respeitadas,para o
exercício dos poderes correlatos, as condicionantes positivas e negativasque
menciona o referido autor), ser também recebidapelo direito brasileiro, dadaa
certeza de que há toda uma gama de situações que demandam a necessidade do
reconhecimento da âgura da "supremacia especial". Aârma que "-. o verdades
ro problema com as agênciasreguladorasé o de sabero que e até onde podem
regular algo sem estar, com isto, invadindo competência legislativa. Em linha de
princípio, a respostanão é difícil. Dado o princípio constitucional da legalidade,
e a consequente vedação a que ates inferiores movem inicialmente na ordem ju
rídica (v. Capítulo 11,ns. 7 a 10), resulta claro que as determinações normativas
advindas de tais entidades hão de se cifrar a aspectosesfdfamente técnicos,que
estes,sim, podem, na forma da lei, provir de providências subalternas, conforme
se menciona no Capítulo VI, ns. 35-38, ao tratar dos regulamentos.Afora isso,
nos casos em que suas disposições se voltem para concessionários ou permis
sionários de serviço'público, é claro que podem, igualmente, expedir as normas
e determinações da alçada do poder concedente (cf. Capítulo Xll, ns. 40-44) ou
para quem estejaincluso no âmbito doméstico da Administração. Em suma=
169
 Justiçaos delegados que, mediante seleçãopor concurso público ao qual se
submeteram e lograram aprovação, tiveram outorgada, aceitaram e recebe-
ram a parcela do serviçopúblico notarial e de registros correspondenteà
sua delegação.
A função normativa dasCorregedorias Gerais da Justiça compreende,
ainda, as formas de atuaçãodescritaspor Mana Sylvia Zanella Di Pietro
com relação à Anatel e à ANP, às quais reconhece, em razão de sua previsão
constitucional como órgãos reguladores, a possibilidade, observada a lei, de
baixar atosnormativos para decidir casosconcretos,interpretar ou explici-
tar conceitos indeterminados, a atribuição de definir e alterar cláusulas re-
gulamentares dos contratos de concessão,ou, entendida a regulação como
um novo tipo de direito, a possibilidadede produza-lo mediante negocia-
ção, consenso e participação dos interessados.:
Di Pietro parte da distinção entre os aros normafípospropriamente di-
tos, que, à semelhança da lei, ditam regras de condutas futuras, e os aios
ormaü os de deíros concretos, que define como aqueles que se apresentam,
formalmente, como atos normativos, mas, quanto ao conteúdo, são verda-
deiros atou administrativos, porque decidem casosconcretos, o que corres-
ponde ao tipo de atividade mais típica da função reguladora:
'À medida que as agênciasvão se deparando com situações
irregulares, com atividades que quebram o equilíbrio de
cabe-lhes expedir normas que se encontrem abrangidas pelo campo da cha-
mada 'supremacia especial'(cf. Capítulo XIV, ns. 12 a 15). De toda sorte, ditas
providências, em quaisquer hipóteses, sobre deverem estar amparadas em fun-
damento legal, jamais poderão contravir o que esteja estabelecido em .alguma
lei ou por qualquer maneira distorcer-lhe o sentido, maiormente para agravar
a posição jurídica dos destinatários, da regra ou de terceiros; assim como não
poderão também ferir princípios jurídicos acolhidos em nosso sistema,sendo
aceitáveis apenas quando indispensáveis, na extensão e intensidade requeridas
para o atendimento do bem jurídico que legitimamente possamcurar e obse-
quiososà razoabf/idade. " BANDEIRA DE MELLO, Celso Antõnio. Curso de di
reito administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 157. Os destaques
são do original.
DI PIETRO, Mana Sylvia Zanella. Ob. cit., 2006. pp. 212-213.
170
mercado, que afetam a concorrência, que prejudicam o ser.
viço público e seus usuários, que geram conflitos, elas vão
baixando atos normativos para decidir essescasos concretos.
Para essetipo de ato também não há óbice de ordem jurídi
ca. Trata-se do tipo de atividade mais típica da função regu
ladora: ela vai organizando determinado setor que Ihe está
abeto,respeitando o que resulta das normas superiores (e
que garantem o aspecto de estabilidade, de continuidade, de
perenidade) e adaptando as normas às situações concretas,
naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade ou
de discricionariedade. Sãoos dois aspectosjá assinaladosda
regulação: estabilidade e flexibilidade.
Reconhece também a tais entes reguladores a possibilidade de, "... por
meio de ates normativos, interpretar ou explicar conceitos indeterminadas
contidos nas leis e regulamentos, especialmente os de natureza técnica", por-
que tratam-se de conceitos que se inserem na idéia de especializaçãodas
agências e que, sem inovar na ordem jurídica, exigem deânição mais precisa.
Por âm, tomada a palavra regulaçãocomo um novo tipo de direito,
destaca que este não se caracteriza como imposição unilateral de regras de
conduta, deve resultar de negociação, consenso e participação dos interes-
sados e, ainda, a necessidade da adoção de um procedimento de participa-
ção, a ser observado pelos entes reguladores para conferir legitimidade às
normas por eles baixadas.
Todas estascondutas identificam-se com a atuaçãode corregedoria,ati-
vidade administrativa que a Constituição atribui aos Tribunais e que não se
confunde com a atividadejurisdicional, razãopelaqual, como bem adverte
Narciso Orlandi,::s as decisõesproferidas no seu exercício não fazem coisa
julgada material e nada impede sua discussãonas vias jurisdicionais.
Ibidem, pp. 212-213.
ORLANDI NETO, Narciso. Ob. cit., 2003. p. 335. Destacao autor que o juiz
competente de que fala a Lei n. 8.935/94 exerceatividade administrativa paralela
à atividade jurisdicional e que com esta não se confunde.
171
 A Corregedoria Geral da Justiça disciplina, em cada Estado, sempre com
estrita obediência à lei, a prestação dos serviçosnotariais e de registro. Pode
atuar, nos termos da organizaçãojudiciária de cadaEstado,como segundains-
tância em alguns processos administrativos, disciplinares ou não.21ó
Exerce, diretamente ou por meio dos juízes corregedores de cada co-
marca, a fiscalização dos serviços, o que, segundo Narciso Orlandi, é feito
diuturnamente no examedos papéisque, de qualquer modo, chegam ao
conhecimento da autoridade incumbida dessafunção, que não selimita à
apuração de irregularidades que Ihe são comunicadas, mas é exercida, prin-
cipalmente, com visitas às unidades prestadoras dos serviços.
Recebe,ainda, postulaçõesdiversasdos agentesregulados e dos vários
atores da sociedadereferentesa questõespontuais, interpretação técnica que
diz respeito a novos regramentos ou tecnologias, conflitos entre usuários,
postulaçõesquanto àviabilidade de implementação de políticas públicas, re-
clamaçõessobre irregularidades ou sugestõesrelativas ao serviço regulado.
A solução dessescasosconcretos pode dar origem a decisõesque, pela
sua relevância, potencial de orientação para a deânição de outros casos ou
solução geral de conflitos, soam adotadascom efeitos normativos, adaptan-
do as normas às situações concretas, o que corresponde, com exatidão, à
organização permanente do setor regulado, atividade mais típica da função
reguladora e que, como a6lrmaMana Sylvia Zanella Di Pietro, reúne seus
aspectosde estabilidade e flexibilidade.
A capacitação técnica e a especializaçãodos integrantes do órgão re-
gulador também permitem à Corregedoria Geral interpretar e explicar con-
ceitos indeterminados presentes nas leis e regulamentos voltados para as
atividades notariais e de registro.
lbidem, p. 336. EsclareceNarciso Orlandi que "As visitas às repartições em que
são prestados os serviços notariais e de registro chamam-se correcções, e são feitas
a critério exclusivo do juiz competente. Independem de aviso, hipótese em que
sãochamadascorrecçõesextraordinárias, ou são previamente comunicadas ao ti-
rar e ao público em geral, que é convocado para a apresentaçãode reclamações
Neste caso são chamadas correcções ordinárias. Alguns Estados estabelecem a
obrigatoriedade de realização de pelo menos uma correcçãoordinária por ano
DI PIETRO, Mana Sylvia Zanella. Ob. cit., 2006. PP. 212-213.
172
Essaatuação regulatória e normativa pode, sem prejuízo para o exer-
cício da autoridade inerente à função de corregedoria, ser objeto de signifi-
cativo aprimoramento, cujo caminho é indicado pelo direito administrati-
vo atual e importa na instituição de procedimentospara que a atuação
administrativa se faça de forma transparente e motivada, com a efetiva par
ticipação dos interessados e da população; disto resultará a legitimação da
atividade regulatória, com maior possibilidade de mediação ou da obten-
ção, se não no convencimento, de um maior grau de aceitação das decisões
desfavoráveispor aquelesque ao menos tiveram a chancede semanifestar e
viram apreciadas as questões pertinentes aos seus interesses.
As decisõestomadas ao final de um devido processoadministrativo
regulamentar, seja para a apreciação de situações concretas, seja para o exer-
cício da atividade normativa, deverão ser sempre motivadas e a conjugação
de um preciso procedimento a ser cumprido com a necessidadede funda-
mentação da decisão final se mostra, em princípio, como importante ins
trumento para o controle judicial da atividade regulatória, indeclinável em
faceda garantia expressano art. 5', XXXV, da Constituição Federal.
3.3 A AUTO REGUUÇÃO OU REGULAÇÃO PRIVADA
A regulação desempenhada pelo Poder Judiciário em face das ativida
des notariais de registro é, como toda regu]ação estatal, uma /zetero-regra/a-
não, ou seja, é exercida por uma instância estadual sobre os agentes presta-
dores de um serviço público.
Vital Moreira, que desenvolveo tema da azzfo-regra/anão
profissional
em face da regulação da economia, lembra que a distinção entre organis-
mos reguladores e sujeitos regulados é essencialà regulação pública, que
pode sedar em virtude da Administração direta ou por intermédio de ins-
tâncias públicas de regulação mais ou menos independentes, como asagên-
ciasreguladoras.
Podem os regulados, entretanto, ser também os reguladores, quando,
então, a regulação se apresenta como auto-regulação. Essa atuação efetiva-
MOREIRA, Vital. Auto-regulação profissional. Ob. cit., 1997.p. 52
173
 se por meio de "... esquemas organizatórios adequados, necessariamente
através de decisões ou acordos estabelecido por e entre as suas organizações
associativas ou representativas.
A auto-regulação, que na sua deânição mais elementar é a regulação
levada a cabo pelos próprios interessados, caracteriza-se, conforme Vital
Moreira, por três traços:
a. É uma forma de regulação, e não a ausência desta; é uma espécie
do gêneroregulação.
b. É uma forma de regulação coletiva, que envolve uma organização
coletiva e que estabelece e impõe aos seus membros certas regras e
certa disciplina (não existe regulação individual e a autocontenção
ou autodisciplina de cadaagente,por motivos morais ou egoístas,
não éregulação).
c. É uma forma de regulação não estatal.2zo
A expressão auto-regulação, aplicada ao sistema económico, é utiliza-
da na literatura com três diferentes sentidos, listados por Moreira:
'a) Como capacidadede funcionamento equilibrado da eco-
nomia, sem necessidadede normas exteriormente impostas
aos agenteseconómicos --, é assim que se fala nos 'poderes
auto-reguladores do mercado' (Mayntz, 1087: 58);
b) Como regulaçãode um determinado grupo por meio de
normas voluntárias e autovinculação voluntária (auto-regu-
lação privada);
c) Como capacidadede um determinado grupo de seregular
a si mesmo mediante reconhecimento oâcial e com meios de
direito público (poder regulamentar, disciplinam,etc. obriga-
tório paratoda a categoria)."::'
Ibidem, p. 52
Ibidem, pp. 52-53.
Ibidem, p. 53.
174
3.3.1 A Auto-Regulação Profissional
A auto-regulação, de competência dos próprios agentes do setor, si
multaneamente autores e destinatários da regulação, não é menos artificial
que a regulação estatal e também implica na formulação de normas e sua
implementação, de modo a influenciar, condicionar, proibir e constranger a
atividade dos agentessujeitos a essaforma de regulação.Não é exclusiva da
ordem económica e pode existir em outros setores da regulação social, o
que inclui os serviços profissionais. Independentemente de sua naturezaju-
rídica pública ou privada,o quesenota a partir do modo como sevinculam
os interessados,voluntário na auto-regulação privada e imposto por instân-
cia oâcialmente reconhecida pelo Estado e dotada de estatuto e de poderes
públicos na auto-regulação pública, ambas podem funcionar como instân-
ciasde auto-regulação.:
Adverte, ainda, Vital Moreira, que as associaçõescom flinções de au-
to-regulação são também organizaçõesde representação profissional, isto é,
são grupos de interesse que têm por objetivo a defesae promoção dos inte-
ressesprofissionais de seusmembros, razão pela qual, em regra, prevaleceo
6im de representação sobre as funções de regulação. Independentemente da
adoção de formas mais simples ou complexas de organização, apresentam,
em especialquando oâlcialmente impostas ou reconhecidas, problemas or-
ganizatórios relativos à impossibilidade de que o Estado reconheçamais de
uma instância auto-regulat6ria, do que resulta situação de monopólio da
auto regulação e à questão do fee-rldm, que se beneâlcia das conquistas
coletivas sem arcar com os custos nem participar do trabalho do grupo.223
Da mesma forma que a regulação estatal, a auto-regulação abrange a de-
finição de normas e asaçõescorrespondentesa sua aplicaçãoe cumprimento.
As relaçõesentre a auto-regulação privada e a regulação estadual são
definidas pelo doutrinador português em três ordens: "... preempção (a pri
medradispensaa segunda),substituição (a primeira toma o lugar da segunda)
Ibidem, p. 53.
Ibidem, pp. 63-69
175
 e adição (a primeira acresceà segunda)", e as modalidades de auto-regula-
ção compreendem três estágios:pura, negociada e delegada.2:'
Estes dados permitem verificar, com Vital Moreira, o que ele designa
por regime rqzz/afórío, ou seja,a extensão e o modo como uma certa ativi-
dadeou procissãoé regulada:
:É a noção que apreende a regulação sob o ponto da profis-
são ou actividade regulada, independentemente de saber
quem procede à regulação, seja o Estado ou uma associação
profissional. É de acordo com o regime regulatório que uma
profissão ou actividade se diz muito ou pouco regulada e se
verifica em que momentos éque elaé regulada. Por exemplo,
revelam do regime regulatório o acessoà profissão, o exercí-
cio da actividade, a disciplina profissional."22s
O regime regulatório é um conjunto de normas e regras cuja origem e
natureza variam conforme o sistema regülatório, e nada impede que as três
dimensões essenciais do regime de regulação(o estabelecimento das regras, a
sua implementação concreta e a sanção pelas faltas cometidas) estejam repar-
tidas em diferentes instâncias regulatórias, o que define o formato regulató-
rio, isto é, a configuração orgânica de cada sistema de regulação.
A partir dessa análise, chega-se à noção de sistema regulatório desig-
nado por Vital Moreira como
a expressão concreta de cada área regulatóría, que conjuga o
formato regulatório com o regime regulatório e com os instru-
mentos de regulação utilizados(instrumentos normativos,
administrativos, sancionatórios), tendo em conta a repartição
destespelos vários titulares de flinções reguladoras, em relação
a cada um dos seguimentos ou níveis do sector em causa."22ó
Ibidem, pp. 69-99.
Ibidem, p. 112.
Ibidem, p. 1 15.
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Essaanálise permite avaliar de forma rigorosa o papel da auto-regula-
ção em cada espaçoregulatório concreto, pois elucida não somente sobre a
participação ou não de instâncias de auto-regulação no correspondente
formato regulatório "... como sobretudo nos faculta a idéia sobre a sua laca.
lização nos diversos segmentos do espaço regulado e sobre o seu peso rela.
tiro no contexto global do regime.
Define Vital Moreira, por âm, que os sistemasregulatórios podem ser
classificados segundo a repartição das tarefas regulatórias ao longo de duas
coordenadas: a repartição vertical entre o Estado e as instâncias supra-esta
duais ou ínfra-estaduais, e entre as instâncias públicas propriamente ditas e
os organismos pro6lssionais. Os modelos de conjugação destasduas coorde.
nadas em cada sistema regulatório são designados pelo referido autor por
tipo regra/afórío (ou tipo de regulação).::*
As noçõesapresentadaspermitem verificar que, no Brasil, à falta de
uma organização privada de notários e registradores que exerça a auto-re-
gulação privada, temos, com relação aos serviços notariais e de registro,
uma regulação forte, resultado natural da obrigação de garantia assumida
pelo Poder Público ao estabelecero exercício privado da função pública.
Essa regulação estatal é imprescindível, e não se sujeita a dispensa ou subs-
tituição em face da implantação de efetiva auto-regulação privada das ativi-
dades notariais e de registro.229
Ibidem, p. 1 16.
Ibidem, pp. 116-117.
A necessidadede forte regulação estatal é da natureza das atividades notariais e
de registro. É o que se verifica na referência de Pedro Gonçalves à atividade no
tarial em Portugal: "Neste caso específico, diremos até que a disciplina jurídica
particularmente restritiva prevista na lei não é uma conseqüênciada publici
zação da profissão, mas antes uma implicação da aucfarífas que normalmente
seassociaao notário. Na tradição jurídica partilhada pelo direito portuguêsse.
ria diâcil(e arriscado) conceber a profissão notarial como uma proâssão livre e
desregulada;desdelogo, a importância social da actividade notarial reclama uma
especial credibilidade do notário.'Mesmo que não elos encontremos diante da
única via pensável,a ligação do notário ao Estado, por 6ol'çada publicização da
profissão (e do controle do acesso,bem como da fiscalização pública), constitui,
aos nossosolhos, um meio legítimo de realizaçãodo interessepúblico: especi-
ficamente, o interesse de atribuir à função notarial a seriedadee a credibilidade
de que elacarece."Cf. GONÇALVES, Pedro. Ob. cit., 2005.pp. 477-478.
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 O que seapresentaviável e necessáriona regulaçãode tais atividades
é um acréscimo de regulação, ou seja,a efetiva instituição de organismos de
auto-regulação que venham acrescerà regulação estatal para alcançar situa-
ções nas quais podem se apresentar mais eficientes, como, por exemplo,
com relação às questões de concorrência entre delegados envolvendo espe-
cialidades de notas e de registro de títulos e documentos, nas quais podem
se verificar problemas dessa natureza.
A efetiva instituição de uma legítima organização de auto-regulação
dos notários e registradores, para atuação conjunta e complementar à regu-
lação estatal, seria útil também para o fortalecimento institucional das no-
tas e dos registros.
A realizaçãodos concursos públicos, relatada no subitem 3.2.1.1 não
Disso resulta a necessidade de que, por meio da regulação, sejam ado-
tadas medidas que possam contribuir para que a situação se mantenha
equilibrada
A atuação estatal necessária para a solução deste problema é a moder-
na regulação, com permeabilidade do órgão regulador estatal aos agentes
regulados e uso de prerrogativas de conciliação, e que seria fortalecida com
a existência de uma organização privada incumbida da auto-regulação dos
notários e registradores.
Apresenta-se, nessecontexto, quadro favorável para a instituição, pe-
los profissionais oficiais encarregadosda ativídade notarial e de registro, de
uma forma efetiva de auto-regulação pro6lssional,modalidade privada de
regulação que complementa a regulação estatal.

implicou somenteno incremento do debatejurídico, mas deu causaa signo.

ficativa alteração na composição dos integrantes da atividade regulada.
Unidades vagas,até então sob a responsabilidade de pessoasdesigna-
das que não eram titulares de delegação, e unidades novas, desmembradas
ou acrescidasàs anteriormente existentesforam providas por novos delega.
dos, com ou sem experiência anterior nas notas e registros públicos.
O provimento das unidades vagasresultou, em regra, em melhoria na
prestação dos serviços correspondentes, e a conjugação da experiência de
uns com o entusiasmo e preparo de outros propiciou à atividade em geral
um reconhecido ganho institucional.
Os novos atores chegaram com interesses novos. A postura contrária
à realização dos concursos foi confrontada pelo empenho e união dos novos
delegadosna defesados concursos nos quais obtiveram outorga de suas
delegações,o que implicou na defesados atospreparatórios dessesconcur
sos, em especial da reorganização levada a efeito pelos Provimentos CSM
747/2000 e 750/200 1, e viabilizou a continuidade dos concursos.

Todos estesfatos apresentavam-seinicialmente favoráveis ao equilí-

brio do sistema regulado. Já se identifica, no entanto, uma acentuada pola-
rização entre grupos empenhados na defesaintransigente de suas posições
ou de interessespessoais,com risco de que o agravamento dessasituação
possaresultar em situação de desequilíbrio.

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