Você está na página 1de 14

Dinâmicas do processo decisório em

política externa a partir de uma


perspectiva cognitiva: o papel das
imagens no caso da Política Externa
Independente (1961-1964)
Fábio Albergaria de Queiroz

This article aims at evaluating the role of cognitive elements, more specifically the role of images, at the establishment
and implementation of the so-called “Independent Foreign Policy” – PEI (1961-1964), a plan of action that shaped
the Brazilian strategy of international insertion in a paradigmatic context, marked by remarkable structural
changes. As a result, this study concluded that PEI’s decision-making processes were deeply bound to a set of
beliefs, values and images that the decision makers and policy makers actors carried with them, guiding and
often determining the formation of the national interests.

Introdução e amplitude do escopo de ação destas


unidades referencias levaram Russel (1990;
Comumente diz-se que a política exter- p. 255) a uma definição mais abrangente – e
na de um país representa os interesses e coerente com o atual cenário global trans-
objetivos deste ator, em suas diversas fases nacional – para o que vem a ser política
e faces, no plano internacional, perante externa: a área particular da ação política
outros Estados. Tendo como ponto de par- dos governos, abrangendo três grandes
tida esta assertiva, o elemento central da dimensões: político-diplomática, militar-
análise sobre o tema recai, consequente- -estratégica e econômica – e que se projeta
mente, nas ações estatais e nos elementos no âmbito externo ante uma miríade de
condicionantes destas ações como, por atores e instituições governamentais e não
exemplo, os estímulos oferecidos por seus governamentais.
homólogos na condução de sua política Logo, neste complexo cenário em que
exterior (VERTZBERGER, 1990; VIGEVANI, os destinos de seus atores se entrelaçam
1995; OLIVEIRA, 2005). num contexto favorável a conexões das
Assim, objetivamente, a natureza defi- mais variadas ordens, tanto no plano bila-
nidora das ações no campo da política ex- teral como multilateral, surgem algumas
terna, de acordo com Wilhelmy (1988; p.148),
tem como referência o conjunto de ativida-
Fábio Albergaria de Queiroz é doutor em Relações In-
des políticas pelas quais cada Estado pro- ternacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e
move seus interesses perante os demais professor no curso de Relações Internacionais da Uni-
países. Contudo, a inegável complexidade versidade Católica de Brasília.

25 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

questões paradigmáticas, dentre as quais: decisões é o desenvolvimento de uma


por que e como as decisões de política ex- profusão de abordagens teóricas que nos
terior são tomadas? Quais os limites expli- oferecem lentes analíticas concorrentes e,
cativos de suas condicionantes domésticas por vezes, também complementares – a
e externas? As respostas para estas pergun- depender, claro, da maior ou menor inter-
tas dependerão de uma série de variáveis ferência das variáveis consideradas – na
de natureza diversa, que vão desde critérios explicação de padrões pelas quais as ações
materiais e objetivos até aqueles elementos de política externa são tomadas.
ditos não tangíveis, localizados no campo Neste sentido, além do clássico mode-
das ideias. lo do ator racional – em que o Estado é
Como exemplos destas variáveis pode- visto como um ente unificado na formula-
mos citar: capacidade militar e tecnológica; ção e implantação de sua política externa
geografia; recursos naturais e humanos; o – o estudioso do tema disporá de amplos
papel desempenhado por grupos de inte- frameworks teóricos explicativos alternativos
resses e pelas burocracias domésticas espe- como as abordagens sociais e cognitivas,
cializadas; o processo de formação de baseadas em crenças, valores e aspectos
identidades entre os Estados ou, em outras culturais (JERVIS, 1976; VERTZBERGER,
palavras, do conjunto de significados que 1990; GOLDSTEIN e KEOHANE, 1993;
estes atores atribuem a si próprios em rela- LEGRO, 1996; ROHRLICH, 1987; HERZ,
ção aos outros em um dado contexto ou, 1994); os modelos organizacionais e bu-
ainda, o papel das ideias e crenças compar- rocráticos (SNYDER e DIESING, 1977;
tilhadas legitimando, restringindo, capaci- ALLISON e HALPERIN, 1972; ALLISON
tando e/ou constituindo a ação dos toma- e ZELIKOV, 1999; COHEN, 2004); o modelo
dores de decisão. interativo, baseado na teoria dos jogos de
É válido pontuar que por estar direta- dois níveis (PUTNAM, 1988; MILNER, 1997;
mente vinculada à consecução dos interes- MILNER e ROSENDORF, 1997; PAHRE,
ses vitais dos Estados desde sua gênese 1997), dentre outros mais.
vestfaliana, quanto à política externa obser- Partindo-se, então, da premissa básica
va-se que a produção intelectual sobre o de que a política externa de um Estado é,
tema, em sua ampla maioria, dialoga com em geral, condicionada por uma interação
o quadro teórico do Realismo, onde o Esta- contínua entre fatores internos e externos,
do, mais que o ator referencial deste sistema autores como Lafer (1984) afirmam ser
anárquico, é, também, para efeitos analíti- necessário levar em consideração o exame
cos, um ator unitário, monolítico e maximi- de duas dimensões distintas, porém com-
zador de poder. plementares: as normas de funcionamento
Na medida em que o estudo dos pro- da ordem mundial em um dado momento
cessos decisórios em política externa cres- e as modalidades específicas de inserção
ce em importância e se desenvolve, surgem estatal na dinâmica de funcionamento des-
novos enfoques que passam a questionar te sistema. Assim, considerando a validade
alguns destes pressupostos. Como dito, desta premissa na tradição da política exter-
variáveis tais como o ambiente doméstico, na brasileira, pressupõe-se que a estrutura
limites de ordem cognitiva e o papel das do sistema internacional, em termos de
burocracias e das culturas organizacionais distribuição de poder, bem como as varia-
passam a ser considerados fatores impor- ções de ordem conjuntural, podem repre-
tantes e a resultante desta miscelânea ca- sentar fatores de constrangimento e/ou
racterística do processo de tomada de pressão capazes de influenciar diretamente

26 POLÍTICA EXTERNA
dinâmicas do processo decisório em política externa a partir de uma perspectiva cognitiva

na escolha das opções de ação que defi- As lentes conceituais que conduzem
nem os rumos da agenda externa do país esta investigação são aquelas fornecidas
(OLIVEIRA, 2005), o que nos leva a refletir pela chamada abordagem cognitiva, uma
acerca das perguntas ora levantadas quan- vez que, na complexa equação que dá forma
do aplicadas ao caso do Brasil. ao processo decisório, aqui buscaremos
Portanto, para verificar empiricamente analisar o papel das imagens – ou das es-
por que e como as decisões de política ex- truturas de conhecimento subjetivas, como
terior são tomadas, bem como quais seriam as define Boulding (1961) – como ordena-
os limites explicativos de suas condicionan- doras de preferências e guias de comporta-
tes, escolheu-se, como recorte temporal, o mento na condução de nosso objeto de es-
período compreendido entre 1961 e 1964, tudo: a PEI.
considerado, do ponto de vista da política Para cumprir tal objetivo, o artigo en-
exterior, emblemático e com profundas contra-se estruturado em três partes. Em
repercussões na configuração das relações um primeiro momento, discorre-se sobre
internacionais brasileiras. Isso porque, as principais características da abordagem
conforme nos revela a análise historiográ- cognitiva tendo, como base, uma breve
fica, a política externa brasileira constituiu- revisão de parte da literatura pertinente.
-se, principalmente a partir dos anos 1960, Na sequência, analisa-se o contexto histó-
em um instrumento atrelado ao projeto rico em que se instituiu a Política Externa
nacional de desenvolvimento, deslocando- Independente para que, por fim, se verifi-
-se do tradicional eixo Leste/Oeste, marca- que o papel da abordagem cognitiva, mais
do pelas disputas ideológicas da Guerra especificamente das imagens, nos processos
Fria, rumo a uma perspectiva mais univer- decisórios relativos à PEI.
salista das relações internacionais, onde se
destaca a emergência de uma percepção da
importância do eixo Norte/Sul, notada- Abordagem cognitiva
mente marcada por uma conotação de
ordem econômico-social.
e política externa
Esta mudança perceptiva, por seu tur-
no, forneceu as bases sobre as quais emer- A aplicação da análise cognitiva como
giu uma conscientização interna quanto fator de explicação para o processo de to-
ao estágio de subdesenvolvimento do país mada de decisão em política externa desen-
e sua necessária projeção em termos de volveu-se, sobremodo, a partir da década
política externa (SILVA, 1995; OLIVEIRA, de 1950 como crítica à homogeneização dos
2005). Neste sentido, a política externa atores internacionais feita pela literatura
vigente durante o curto período de Jânio realista, naquele momento tida como o
Quadros no poder (jan./1961-ago./1961), grande mainstream teórico no campo das
a chamada Política Externa Independente relações internacionais.
(PEI),1 que se estende de 1961 até 1964, ao Temos, então, como uma das medidas
fim do governo de João Goulart, será o reativas à criticada ortodoxia presente nas
objeto desta análise por ser a PEI, como premissas realistas, a abordagem cognitiva
aponta Silva (1995; 26), “o primeiro forma- buscando, por meio de um conjunto de
to histórico de um novo paradigma de propostas analíticas: investigar os elemen-
política externa, o primeiro a se impor, de tos subjetivos que influenciam o compor-
fato, como alternativa ao americanismo tamento dos atores no processo decisório e,
vigente desde Rio Branco”. também, demonstrar que os mesmos não

27 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

podem ser tratados como atores unitários et al. (1969), por exemplo, retomaram o
ou homogêneos. Logo, os estudos precur- conceito de ambiente psicológico em suas
sores da abordagem cognitiva buscaram investigações sobre as variáveis subjetivas
encontrar na mente humana a dimensão que contribuem para a compreensão do
subjetiva de eventos singulares como os processo decisório e, também, sobre o poder
conflitos internacionais e, para tanto, se de filtragem das imagens. Nesse sentido,
concentraram no estudo de personalidades apontaram que o ambiente operacional,
patológicas e de sua influência nos rumos formado por elementos externos (capacida-
da política internacional colocando, então, de militar e econômica, estrutura política,
sob os holofotes das Ciências Sociais, as grupos de interesse, elites competitivas
dimensões psicológicas e culturais como etc.), indiscutivelmente afeta o resultado
guias das ações comportamentais dos to- das decisões tomadas, porém, só depois de
madores de decisão (HERZ, 1994; 75-6). filtrado pelas imagens e atitudes daqueles
Não tardou para que estes esforços que as tomam, o que reforça o papel das
transformassem a análise cognitiva – am- percepções destes atores como um elemento
plamente ancorada naquelas atividades fundamental na análise da política externa
mentais de processamento das informações de um Estado.
do ambiente no qual estamos inseridos – em Em sua pesquisa sobre a política externa
uma subárea no campo de estudo da polí- de Israel, Brecher (1972) avança significati-
tica externa. Na “primeira geração” de estu- vamente em termos de inserção dos aspec-
diosos da análise cognitiva destacam-se as tos culturais no escopo dos processos deci-
obras de autores como Harold e Margaret sórios em política externa. Como uma de
Sprout (1957) e Richard Snyder et al. (1962). suas contribuições, faz a distinção entre o
O trabalho desenvolvido pelos Sprouts, por que ele define como prisma atitudinal, a
exemplo, estabeleceu a distinção entre o saber, a ideologia e as características de
ambiente operacional – o cenário real, onde os personalidade ou predisposições psicoló-
fatos domésticos e externos estão aconte- gicas da elite decisória, e as imagens do
cendo e, ao mesmo tempo, moldando as ambiente, por assim dizer, as percepções
linhas de procedimento e conduta interna- que, de acordo com sua tipologia, represen-
cional – e o ambiente psicológico, este último tam o mais importante input para a forma-
integrado por imagens, ideias, valores, ção da política externa de um país.
crenças e percepções. Eles propõem que O trabalho de Snyder et al. (1962) desta-
fatores ambientais somente influenciam as ca-se como outra referência basilar neste
ações decisórias que compõem a política campo de estudo e é considerado por
externa do Estado na medida em que são muitos o ponto de partida no exame das
percebidos e considerados no processo de variáveis cognitivas formadoras da política
concepção desta política. Como resultado externa (HERZ, 1994; p. 76). Em Foreign
deste esforço intelectual, o exame do am- Policy Decision Making: An Approach to the
biente psicológico sobre o sistema opera- Study of International Politics, Snyder e seus
cional assumiu crescente importância e colaboradores demonstram a validade ex-
tornou-se um lídimo objeto dos estudos de plicativa das teorias behavioristas no estu-
política externa. do dos processos decisórios e, concomitan-
O arcabouço conceitual elaborado pelos temente, a relevância das percepções dos
Sprouts consolidou-se como um importan- tomadores de decisões neste processo.
te marco teórico e seguiu influenciando os Representando apenas uma pequena
estudos que lhe sucederam. Michael Brecher amostragem da literatura que se desenvolveu

28 POLÍTICA EXTERNA
dinâmicas do processo decisório em política externa a partir de uma perspectiva cognitiva

sobre o binômio política externa-análise cog- incorporados pelo quadro cognitivo de


nitiva, vê-se que este emergente framework grupos nacionais, estes passam a fazer parte
teórico-conceitual foi determinante para de sua cultura internacional. O conteúdo das
que, dali em diante, se irrompessem as imagens é, neste contexto, tanto parte inte-
fronteiras estabelecidas pela ótica dominan- grante como fator de grande importância na
te de que as decisões em política externa sua definição (HERZ, 1994; p. 84).
são uma resultante mecânica da ação de Vê-se, portanto, que na medida em que
uma entidade racional unitária, o Estado. os estudos sobre os impactos das variáveis
Paralelamente, a abordagem cognitiva subjetivas na política externa vão se tor-
adicionou novas clivagens, de ordem sub- nando mais complexos e sofisticados, fica
jetiva, na análise da política externa ao cada vez mais claro que as percepções dos
apresentar-se, alternativamente, como uma policymakers antecedem o processo de to-
perspectiva que a vê como resultado das mada de decisão e estão ligadas a um
percepções que têm da realidade os grupos conjunto de crenças, valores e imagens que
ou indivíduos que tomam as decisões em os atores carregam consigo, orientando a
nome do ente estatal (OLIVEIRA, 2005; 17). condução da política externa.
Relevante para os propósitos deste arti- Em suma, a literatura sobre o papel da
go é, também, a contribuição de Ole Holsti análise cognitiva nas relações internacio-
(1969). Em The Belief System and National nais nos permite observar que as imagens,
Images: A Case Study, Holsti discute o papel valores e mapas cognitivos, dentre outros
das imagens nacionais como importantes elementos adotados por esta abordagem
elementos organizadores de percepções na teórica, contribuem para formar um siste-
forma de guias de comportamento tendo, ma de crenças que irá atuar, no processo
como referência, um cenário moldado, em decisório, como um filtro da realidade,
boa medida, por variáveis de natureza permitindo aos tomadores de decisões
subjetiva. Para o estudo do papel das ima- selecionar e ordenar as informações em
gens no processo decisório, Herz (1994) função de suas metas e preferências em
indica, ainda, as contribuições dos esque- meio a um sistema internacional comple-
mas interpretativos propostos na obra de xo, dinâmico e anárquico. Não constitui,
Shutz (1967). Em Common-Sense and Scien- portanto, tarefa difícil entender o porquê
tific Interpretation of Human Action, Shutz de Renouvin e Duroselle (1967, p. 6) terem
nos apresenta o ator decisório como um enfatizado que estudar as relações inter-
agente que traz para cada encontro um nacionais sem levar em conta fatores como
conhecimento armazenado (estabelecido as concepções pessoais do homem de Es-
por meio de crenças, valores e atitudes) que tado implicaria negligenciar um fator
lhe permite tipificar outros atores de acordo importante, por vezes essencial.
com esquemas interpretativos ou road maps Logo, vê-se que a essência dos argumen-
cognitivos. tos que fundamentam a análise cognitiva
Por fim, mas não menos relevante, um tem como uma de suas premissas basilares
segundo passo na definição de imagens a assertiva de que as imagens construídas
significativas para análise de política exter- pelos agentes decisórios acerca de quem é
na está no entendimento e reconhecimento e pode vir a ser o ente que representam e,
da importância da cultura internacional para também, as imagens que projetam dos de-
o estudo de elementos cognitivos na polí- mais atores atuantes no cenário internacio-
tica externa. De acordo com esta abordagem, nal, desempenham uma importante função
tão logo os valores internacionais sejam na condução do processo decisório na

29 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

política exterior de um país. Portanto, re- Concomitantemente, as relações inter-


conhecida a potencial influência desta nacionais experimentaram um período de
abordagem, a questão que se coloca é: em profundos rearranjos estruturais no que diz
que medida ela ocorre e em que circunstân- respeito ao surgimento de novos atores na
cias? Na busca de respostas, nos tópicos scène mondiale, fruto do processo de desco-
seguintes analisaremos a validade empírica lonização da Ásia e da África que resultou
dos argumentos cognitivos com relação ao na criação de dezenas de novos Estados2
papel de um de seus elementos constitu- que, ressalte-se, apesar de conquistada a
tivos – as imagens – no caso da Política independência política, permaneceram
Externa Independente. economicamente vulneráveis e dependen-
tes. Sob a alcunha de Terceiro Mundo,3 estes
novos países, juntamente com a América
Latina, ficaram marcados exatamente por
O cenário internacional carregar o pesado fardo de manter profun-
nos anos 1960 e a PEI dos vínculos de dependência econômica,
ou com os países capitalistas desenvolvidos
O cenário internacional no fim dos anos (Primeiro Mundo) ou com países socialistas
1950 e início dos anos 1960 é marcado por de economia planificada (Segundo Mundo).
grande tensão. Vivia-se um período de As reações a estas mudanças paradig-
incertezas e instabilidade, sob a ameaça- máticas não tardaram em se fazer sentir no
dora sombra de uma hecatombe atômica entorno estratégico imediato do Brasil. Na
que, da Revolução Cubana (1959), passan- América Latina, sob os auspícios da Comis-
do pela construção do muro de Berlim são Econômica para a América Latina e o
(1961), atingiria seu ápice no episódio da Caribe (CEPAL), foi formulada a Teoria da
crise dos mísseis, em 1962, em Cuba, de- Dependência tendo, como expoentes, pensa-
corrente da decisão soviética de instalar dores como Celso Furtado, Helio Jaguaribe,
na ilha caribenha lançadores de ogivas Oswaldo Sunkel, Fernando Henrique Car-
nucleares capazes de atingir a capital doso e Enzo Falleto. De acordo com esta
norte-americana, Washington, decorridos perspectiva, as assimetrias existentes entre
apenas quinze minutos do lançamento a periferia, exportadora de produtos pri-
(MRE, 1995; 137; MAGNOLI, 1996). mários, e os países industrializados, centro
A Guerra Fria inaugurou, assim, uma do sistema econômico mundial, tinham
nova forma de equilíbrio, precisamente origem, por um lado, na divisão internacio-
definida pelo conceito de equilíbrio do nal do trabalho – causada pela deterioração
terror, traduzido, em sua perspectiva mais das relações de trocas, favorável aos países
pessimista, pela teoria da Destruição Mútua produtores de manufaturados de alto valor
Assegurada. A lógica do sistema interna- agregado – e, por outro, nas ações das elites
cional, marcada pela bipolarização do po- dos países periféricos que, aliados aos inte-
der planetário, conduziu à emergência de resses do capitalismo internacional, contri-
um conflito ideológico que, nas palavras buíam para acentuar as externalidades ne-
de Magnoli (1996; 47) “contrapunha uma gativas do subdesenvolvimento (CARDOSO
democracia liberal associada à economia e FALETTO; 1975, p. 115). Como consequên-
capitalista de mercado dos Estados Unidos cia, criou-se um cenário de excessiva de-
a um sistema político unipartidário asso- pendência em relação aos centros dinâmicos
ciado à economia estatizada e centralmente do capitalismo mundial tendo como princi-
planificada da União Soviética”. pais vetores destas relações assimétricas:

30 POLÍTICA EXTERNA
dinâmicas do processo decisório em política externa a partir de uma perspectiva cognitiva

1) as distorções geradas por uma balança global, considerando-se a possibilidade de


comercial deficitária, 2) o afluxo de capitais novas alianças orientadas mais pelos inte-
e a elevação da taxa de juros internacionais resses nacionais do que por um alinhamen-
e, também, 3) o crescente distanciamento no to político-ideológico. Desta maneira, reto-
ritmo de desenvolvimento científico e tecno- mando o que foi afirmado na introdução
lógico entre os países do centro e da periferia. deste artigo, a PEI trouxe, como um de seus
Logo, os esforços para superar este qua- objetivos basilares, libertar a política externa
dro de dependência estrutural, segundo o brasileira da rigidez ideológica da Guerra
pensamento cepalino, deveria se basear em Fria, deslocando-a para uma visão mais
três estratégias: 1) industrialização por universalista das relações internacionais
substituição de importações, 2) promoção com destaque para a emergência do eixo
de exportações de produtos industrializa- Norte/Sul demonstrando, assim, conso-
dos e 3) mudanças nas instituições interna- nância com um dos grandes legados da
cionais que resultassem no estabelecimento emblemática Conferência de Bandung.5
de uma nova ordem mundial, mais demo- A autonomia apregoada pela PEI não
crática e que, por conseguinte, desse maior tardaria em materializar-se como ações de
atenção às necessidades dos países em política externa. Durante a VII Reunião de
desenvolvimento (CALDAS, 2000). Consulta da Organização dos Estados Ame-
Foi neste contexto que o presidente Jânio ricanos (OEA), realizada em janeiro de 1962,
Quadros, ao assumir o poder em 1961, a delegação brasileira, liderada por San
buscou utilizar a política externa como um Tiago Dantas, manifestou-se contrária à
elemento de transformação do Brasil. As suspensão de Cuba da entidade, assim
bases da Política Externa Independente como às propostas norte-americanas de
(PEI) foram explicitadas em artigo assinado sanções econômicas e diplomáticas à ilha
por Jânio e publicado em agosto de 1961, de Fidel Castro (OLIVEIRA, 2005; p. 99).6
na revista Foreign Affairs, poucos dias antes Paralelamente, ocorrem conversas para
de sua renúncia à Presidência.4 Com a PEI, o reatamento de relações com a URSS e
o país se desloca da tradicional aliança com demonstra-se simpatia pela entrada da
os Estados Unidos – como dito, uma carac- República Popular da China na ONU.
terística da política externa brasileira desde À luz destes acontecimentos, os EUA,
o barão do Rio Branco – para uma estratégia como esperado, não tardaram em demons-
de inserção internacional mais pragmática, trar sua insatisfação com a aplicação da
marcada pela busca de associações com Política Externa Independente e, concomi-
países do Terceiro Mundo, reflexo direto da tantemente, com a postura brasileira, sen-
aplicação dos corolários definidores da PEI: timento este que vinha se desenhando
a autonomia e a universalização (MRE, desde a Conferência Econômica Interame-
1995; p. 137; OLIVEIRA, 2005; p. 88-91). ricana de Punta del Este, realizada em
Conforme observa Lima (1994), a partir agosto de 1961. Na ocasião, a delegação de
desta nova perspectiva as relações com os Cuba, chefiada por Ernesto Che Guevara,
EUA passaram a ser concebidas não mais então presidente do Banco Central cubano,
como um instrumento para aumentar o não subscreveu a Carta resultante do en-
poder de barganha do país, mas como a contro que, em linhas gerais, apresentava
consequência da própria ampliação deste as diretrizes de um programa de desenvol-
poder, que deveria ser construído autono- vimento para os países latino-americanos
mamente pelo Brasil. Por conseguinte, este baseado na concessão de US$ 20 bilhões
poder deveria resultar de uma ação externa pelos EUA.

31 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

Em seu retorno a Cuba, Che Guevara também, uma proeminência da diplomacia


passou por Brasília e ali recebeu, das mãos econômica. Com isso, o país se opunha à
de Jânio Quadros, a condecoração da Grã- divisão do mundo em zonas de influência
-Cruz da Ordem do Cruzeiro do Sul. O automaticamente alinhadas às superpotên-
episódio não desagradou apenas aos EUA, cias e, consequentemente, rejeitava o papel
mas também, internamente, às forças con- de uma potência regional subordinada.
servadoras que haviam apoiado Jânio Logo, as principais características da PEI
Quadros e que agora passavam a ver a PEI podem ser, assim, resumidas: 1) diversifi-
como uma ameaça a seus interesses, o que cação das relações internacionais do Brasil
evidenciava que os constrangimentos polí- com objetivos econômicos; 2) ênfase nas
tico-ideológicos dos quais o país buscava relações Norte/Sul e não mais no alinha-
manter distância ainda representavam um mento tradicional baseado na divisão Leste/
importante vetor condicionante das ações Oeste; 3) por conseguinte, atuação isenta
tanto no plano externo como doméstico de compromissos ideológicos; 4) busca de
(MRE, 1995; p. 138-140). um maior protagonismo no processo deci-
Em 7 de setembro de 1961, apenas duas sório internacional; e 5) defesa dos princí-
semanas após a renúncia de Jânio Quadros, pios da autodeterminação dos povos e da
assume o poder João Goulart (1961-64) que não intervenção; 6) orientação anticolonia-
prontamente reafirmou a continuidade da lista e antirracista; 7) ação solidária em prol
PEI como guia das ações externas do país, do desenvolvimento e do desarmamento
conforme confirmado no pronunciamento (MRE, 1995, p. 139-140; OLIVEIRA, 2005;
de seu chanceler, Affonso Arinos de Mello p. 105).
Franco (jul./1962-set./1962), durante a 16ª Finda esta síntese das principais carac-
Sessão da Assembleia Geral das Nações terísticas da PEI, faz-se na sequência, à
Unidas, realizada em 22 de setembro guisa de conclusão, uma análise do papel
daquele ano. das imagens na formulação e condução da
Já ao final desse ano, como dito há pou- Política Externa Independente. Para tanto,
co, Brasil e URSS têm suas relações reata- buscaremos delinear os mapas cognitivos
das,7 decisão esta que, apesar da conotação originados das crenças compartilhadas
ideológica, teve como justificativa interes- pela elite decisória integrante da PEI, de
ses econômicos e comerciais do país basea- forma que possamos, ao final, identificar
dos, segundo Jânio Quadros, na busca de algumas das percepções seletivas que agi-
novos mercados não apenas na América ram como guias das ações tomadas por
Latina, mas também na Ásia, África e estes agentes no contexto dos processos
Oceania. Como é possível inferir-se dos históricos que as geraram.
fatos até aqui apresentados, a implantação
da PEI trouxe, como resultado mais signi-
ficativo, a construção de uma nova percep- O papel das imagens na PEI
ção do papel e da inserção do Brasil no
cenário internacional. Retomando o que foi dito na introdução
Corroborando esta assertiva, Oliveira deste artigo, o estudo da Política Externa
(2005; p. 104), ao comentar as consequên- Independente é emblemático, dentre outros
cias da PEI, argumenta que houve o esta- motivos, por se tratar do primeiro formato
belecimento de um temário tendo em vista histórico de um novo paradigma das rela-
fortalecer uma posição autônoma do Brasil ções internacionais do Brasil, o lócus de
no âmbito das relações internacionais e, decisão onde o americanismo vigente desde

32 POLÍTICA EXTERNA
dinâmicas do processo decisório em política externa a partir de uma perspectiva cognitiva

Rio Branco deu lugar à multilaterização das É (...) inevitável que países como o Brasil
ações externas do país. sejam levados a tomar posição independen-
Durante a PEI buscou-se o alinhamento te no panorama mundial, no justo empenho
com uma agenda de assuntos que privile- de influir na atenuação das tensões, na so-
giava temas como a descolonização, desar- lução das divergências e na conquista gra-
mamento, desenvolvimento nacional e dativa da paz. (...) O mundo não está somen-
autodeterminação dos povos, fatores estes te dividido em Leste e Oeste. Esta separação
que “expressavam a determinação do Brasil ideológica faz esquecer a existência de outra
de suplantar as disjuntivas empobrecedoras divisão, não ideológica, mas econômico-
da confrontação ideológica e assumir uma -social, que distancia o Hemisfério Norte do
posição independente no cenário interna- Hemisfério Sul. (...) O Brasil tem uma posi-
cional” (MRE, 1995; 139). Nascia, então, ção ideológica definida, mas procura sem-
uma nova “ideia de Brasil”, amparada na pre, nas suas relações internacionais, inspi-
negação de fronteiras ideológicas e na am- rar-se no dispositivo (...) da Carta de desen-
pliação de parcerias estratégicas. volver entre as nações relações amistosas
Vê-se, portanto, que a assertiva de Brecher fundadas no respeito ao princípio de
et al. (1969) de que a imagem que o país tem igualdade de direitos dos povos e de seu
de si próprio e dos demais atores do cenário direito de autodeterminação, e tomar todas
internacional é um elemento de grande as demais medidas necessárias para conso-
relevância para a compreensão do processo lidar a paz no mundo. Em consequência, as
decisório aplica-se comodamente à PEI, diferenças ideológicas não impedirão, por
desde sua concepção até a sua efetiva im- si mesmas, que o Brasil mantenha relações
plementação. Os fatos apresentados ao com outros Estados. (MRE, 1995; p. 141-146).
longo destas páginas nos permitem obser-
var que, no caso da PEI, os elementos ex- É importante notar que há uma imagem,
ternos do ambiente operacional atuaram determinante na condução da PEI, de que
diretamente no resultado do processo de- o Brasil estaria condenado em decorrência
cisório, entretanto, depois de filtrados pelas de seu subdesenvolvimento, “a não ser que
imagens dos tomadores de decisão que, por fosse adotada uma política emancipatória
conseguinte, selecionaram e ordenaram as e revolucionária, que apontasse para a re-
informações filtradas em função de metas forma das estruturas sociais vigentes”
e preferências evidenciando, outrossim, a (DANTAS, 1964, apud SILVA, 1995; p. 28).
seletividade como uma característica ine- Logo, o Brasil, cônscio de seu papel e
rente às percepções. da necessidade de desenvolver-se para
Nesse sentido, no contexto histórico em bem cumpri-lo, como previamente dito,
que a PEI foi formulada, a política externa estabeleceu os dois princípios basilares de
do país internalizou em sua concepção uma sua política externa: a autonomia e a uni-
projeção no mundo daquilo que o Brasil é: versalização de suas relações internacio-
um país de dimensões continentais, multi- nais, o que levou muitos a afirmarem, pois,
cultural e multirracial, que desejava preser- que a PEI nasceu como resultado da per-
var sua liberdade absoluta para tomar de- cepção de que o Brasil já não mais poderia
cisões. As palavras do ministro Affonso limitar-se ao pan-americanismo. Esta
Arinos na abertura da XVI Sessão Ordinária percepção foi determinante ao atuar, si-
da Assembleia Geral da ONU não deixam multaneamente, como um filtro da reali-
dúvidas quanto a esta nova percepção dade na construção de imagens e um
orientadora da política externa brasileira: curso de ação – ligado a um conjunto de

33 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

crenças e valores – precedente ao processo possibilidades do desenvolvimento nacio-


de tomada de decisões da PEI. nal. Esta nova visão que o Brasil passava a
E foi a partir do despertar desta nova ter de si mesmo, de um país autônomo em
consciência – ressalte-se novamente, ampa- suas decisões, é, parafraseando Herz (1994),
rada nas formulações cepalinas que forne- uma imagem que deriva, pois, de estruturas
ceram os substratos intelectuais para a cognitivas geradas historicamente e que, ao
construção de uma identidade comum, em mesmo tempo, estão em sua origem e são
particular para a América Latina e, em ge- seus componentes.
ral, para os países periféricos, conectando- O legado desta seleção contínua de es-
-os como uma unidade coletiva no plano tímulos identificada na PEI, baseada em
internacional – que o Brasil buscou a asso- atitudes, expectativas, necessidades e ele-
ciação com os países do Terceiro Mundo em mentos culturais, construiu um quadro
detrimento de um alinhamento automático cognitivo amplo e consistente que consoli-
e apriorístico com os EUA. Assim, romper dou uma imagem do país vis-à-vis à do
com os enquadramentos da Guerra Fria sistema internacional vigente e que viria a
significou ao Brasil maior autonomia e li- ser o corolário das ações brasileiras em
berdade de diálogo e desenvolvimento de oposição ao que o chanceler João Augusto
suas relações internacionais (econômicas, de Araújo Castro (ago./1963-mar./1964)
sobretudo), independentemente das postu- chamou de “congelamento do poder mun-
ras ideológicas de seus interlocutores. dial”, reafirmando, portanto, a posição do
E foi, assim, sob a influência deste ma- Brasil contra alinhamentos automáticos e a
pa cognitivo construído no âmbito da PEI, divisão do mundo em zonas de influência.
que o Brasil agiu como uma força determi-
nante para que fosse convocada a primeira
Conferência das Nações Unidas sobre Considerações finais
Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD),
realizada em Genebra, em 1964.8 Ao encon- O trabalho investigativo empreendido
tro das premissas da PEI, dizia o argentino ao longo destas páginas permitiu verificar,
Raul Prebisch, então designado como se- com base na literatura analisada sobre a
cretário-geral da UNCTAD, que o comércio influência de fatores cognitivos no proces-
internacional deveria ser um instrumento so decisório em política externa, que a
de desenvolvimento dos países em desen- percepção antecede a tomada de decisões
volvimento e era exatamente esta a propos- e está ligada a um conjunto de crenças,
ta da UNCTAD: a criação de um sistema de valores e imagens que os atores carregam
preferências no qual os países em desen- consigo orientando e, muitas vezes, deter-
volvimento tivessem acesso imediato e minando suas ações neste processo em que
irrestrito ao mercado dos países desen- a construção de identidades, ou imagens,
volvidos que, por outro lado, não pode- vem a ser fator determinante na formação
riam exigir reciprocidade 9 (QUEIROZ, dos interesses nacionais.
2012; p. 72). Mais especificamente para os propósitos
Portanto, observa-se que a imagem que deste estudo, foi possível observar que as
o Brasil teve de sua posição no cenário inter- imagens, no contexto da Política Externa
nacional conduziu os atores tomadores de Independente, funcionaram como um guia
decisão a conceberem a PEI baseada em uma de comportamento baseado em uma sele-
forte crítica ao sistema bipolar da Guerra ção contínua de estímulos relevantes para
Fria enquanto elemento constrangedor das a compreensão do processo decisório,

34 POLÍTICA EXTERNA
dinâmicas do processo decisório em política externa a partir de uma perspectiva cognitiva

permitindo, então, que estes atores – dual- como os custos relativos pela escolha de
mente formuladores e executores da polí- determinadas opções) sem, contudo, perder
tica externa – selecionassem, em meio às de vista a importância do significado atri-
complexas e multifacetadas nuances da buído pelos atores decisórios a essas forças
ignescente conjuntura da época, as infor- determinantes. Podemos, então, inferir que
mações relevantes para a construção de as imagens não dizem respeito apenas ao
metas e preferências orientadoras. ambiente social no qual estes atores intera-
Dito isto, a análise empírica levou-nos gem, mas também ao conteúdo de questões
à conclusão de que variáveis cognitivas, materiais e ao significado de poder que é
especificamente as imagens citadas, desem- constituído, principalmente, por ideias e
penharam papel de grande relevância na contextos culturais onde as identidades
formulação da política externa brasileira, tomam forma.
muitas vezes servindo como um filtro das Assim sendo, reconhecendo, por exem-
informações consideradas prioritárias para plo, a validade da lógica construtivista
a condução da Política Externa Indepen- wendtiana no caso da PEI, podemos assumir
dente. Consonante com este modus operandi, a premissa de que “material resources only
o resultado prático da PEI foi uma maior acquire meaning for human action through the
conscientização do Brasil quanto ao seu structure of shared knowledge in which they are
papel na arena decisória mundial, baseado embedded” (WENDT, 1995; p. 73) o que, con-
em posturas autônomas e em relações diver- sequentemente, nos leva ao silogismo de que
sificadas com atores de matizes distintas. os Estados não são verdades materiais
Cabe, no entanto, salientar que a abor- puramente objetivas.
dagem cognitiva, embora importante, por Por fim, cumpre enfatizar o quão rele-
si só, não é suficiente para explicar a PEI. vante é entender a agência de burocracias
Nesta direção, estudos complementares especializadas no processo doméstico de
capazes de estabelecer pontes de diálogo formulação de política externa e construção
com os aspectos cognitivos levantados, de imagens e que, no caso em tela, consubs-
conduzidos a partir de outras abordagens, tanciou-se, sobremodo, na figura do Minis-
como o modelo do ator racional e o mode- tério das Relações Exteriores, protagonista
lo burocrático, poderiam oferecer instru- que desempenhou papel central na orien-
mentos investigativos valiosos para uma tação estratégica de inserção internacional
precisa visualização das linhas de ação do Brasil, aspecto este que, apesar de sua
condutoras do processo decisório durante inegável importância, foi pouco explorado
o período analisado. Conforme observado neste artigo dados os limites investigativos
ao longo deste estudo, mesmo que de forma previamente estabelecidos.
não explícita, para uma compreensão mais Assim, seja à guisa de reparação à la-
ampla e acurada do quadro decisório que cuna deixada, ou como um start point para
caracterizou a PEI faz-se necessária uma estudos complementares, cabe referenciar,
análise em que pesem tanto o papel das com relação à atuação do Itamaraty duran-
imagens como, também, o papel de variá- te este recorte temporal, a afirmação de
veis objetivas como as relações de poder e Russel (1990, p. 259) de que a PEI foi um
os interesses dos atores envolvidos. marco definidor da extensão do papel
Dessa forma, concede-se, igualmente, doravante desempenhado pelo Ministério
o devido valor aos elementos materiais das das Relações Exteriores, uma vez que sua
relações internacionais (pois são eles que autonomia decisória, tanto na formulação
definem os limites das ações estatais assim como na implementação desta política,

35 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

fortaleceu-se sobremaneira no período, nal do Itamaraty com segmentos-chave da


fazendo da corporação diplomática, jun- estrutura organizacional doméstica, como
tamente com o chefe do Poder Executivo, as Forças Armadas e grupos empresariais,
os atores centralizadores do processo de contribuiu significativamente para ratificar
tomada de decisões. o papel central e decisivo do Itamaraty na
Logo, a PEI, ao abrir espaço para a formulação da política externa brasileira.
construção de um quadro cognitivo ampa-
rado em uma crescente articulação funcio- Setembro de 2013

Notas
1. Termo cunhado por Francisco Clementino de San -ideológicas de Bandung. O Movimento voltou a se re-
Tiago Dantas, enquanto ministro das Relações Exteriores unir no Cairo, em 1964, em Lusaca, em 1970, e em Argel,
de Jânio Quadros (set. /1961- jul. /1962). em 1973, para discutir as políticas terceiro-mundistas e
as questões atinentes à economia mundial e aos interes-
2. Iniciado em 1946, com a independência das Filipinas,
ses destes países como os preços dos produtos primários
o processo de descolonização no pós-Segunda Guerra
e os juros internacionais, enfim, fatores que constran-
Mundial atingiu seu ápice com a libertação das colônias
giam sua capacidade de barganha e contribuíam para
portuguesas na África, concluída em meados da década
acentuar as assimetrias existentes em relação aos seus
de 1970 com as independências de Guiné-Bissau
homólogos do Norte.
(10/09/1974), São Tomé e Príncipe (12/06/1975), Cabo
Verde (05/07/1975), Angola (11/11/1975) e Moçambique 6. Pouco depois, em outubro, ocorreu a crise dos fogue-
(25/06/1975). tes em Cuba e o Brasil, diante do delicado cenário de
crise que se apresentava, acompanhou a posição dos EUA
3. Cunhado pelo historiador francês Alfred Sauvy, o
e, na OEA, votou a favor do bloqueio de Cuba.
termo Terceiro Mundo foi utilizado pela primeira vez
em 1952, em artigo de sua autoria publicado no perió- 7. O rompimento das relações diplomáticas entre Brasil
dico L'Observateur, para designar o grupo de países em e URSS aconteceu em outubro de 1947, após um período
desenvolvimento situados fora dos dois blocos de poder de intenso desgaste político entre os dois países. A si-
da Guerra Fria. tuação vinha se arrastando desde o ano anterior, quan-
do o governo Dutra lançou uma ferrenha campanha
4. Pouco depois, em dezembro de 1961, o artigo também
contra o Partido Comunista. O estopim deste entrevero
foi publicado no nº 16 da Revista Brasileira de Política
veio após a publicação de um artigo pela imprensa so-
Internacional, na seção de Documentos.
viética onde Dutra foi chamado, dentre outras coisas, de
5. A primeira iniciativa política dos países do Terceiro fascista, covarde, lacaio dos EUA e general do café.
Mundo foi a realização de uma conferência que reafir-
8. A UNCTAD – United Nations Conference on Trade and
masse sua postura anti-imperialista e o posicionamento
Development – foi convocada por meio da Resolução
de equidistância com EUA e URSS. A Conferência de
917 da ONU.
Bandung, realizada na Indonésia, em abril de 1955,
propôs uma nova forma de polarização colocando em 9. Os EUA se opuseram radicalmente à ideia, pois ale-
lados opostos os países ricos e industrializados do Norte gavam que a proposta da UNCTAD e dos países em
e os países pobres e exportadores de produtos primários desenvolvimento (PEDs), contrários à cláusula do GATT
do Sul. Nesta concepção ideológica a confrontação da Nação mais Favorecida, criaria sérias distorções co-
Leste-Oeste cedia lugar à confrontação Norte-Sul. Pos- merciais uma vez que, se levada a cabo, resultaria no
teriormente em Belgrado (1961) foi realizada uma nova controle das matérias-primas por parte dos PEDs e,
conferência que resultou na fundação do Movimento consequentemente, no controle do sistema econômico
dos Não Alinhados reafirmando as premissas político- dos países desenvolvidos.

36 POLÍTICA EXTERNA
dinâmicas do processo decisório em política externa a partir de uma perspectiva cognitiva

Bibliografia

ALLISON, Graham T.; HALPERIN, Morton. “Bureaucratic HOLSTI, Ole. “The Belief System and National Images:
Politics: a paradigm and some implications”. World A Case Study”. In: ROSENAU, James N. (ed.). Internatio-
Politics, v. 24, 1972. nal Politics and Foreign Policy. Nova York: The Free Press,
1969, pp. 543-550.
ALLISON, Graham T.; ZELIKOV, Philip. Essence of Decision:
Explaining the Cuban missile crisis. Nova York: Longman, JERVIS, Robert. Perceptions and Misperceptions in Interna-
(1969) 1999. tional Politics. Princeton: Princeton University Press. 1976.

AMADO, R. “A política externa de João Goulart”. In: LAFER, Celso. O Brasil e a crise mundial. São Paulo:
ALBUQUERQUE, J.A. Sessenta Anos de política externa Perspectiva. 1984.
brasileira (1930-1990). Crescimento, modernização e
LEGRO, Jeffrey. “Culture and Preference in the Interna-
política externa. São Paulo: NUPRI/USP, 1996.
tional Cooperation Two-Step”. American Political Science
BRECHER, Michael; STEINBERG, Blema; STEIN, Janice. “A Review. v. 90, nº 1. Washington DC, 1996.
Framework for Research on Foreign Policy Behaviour”.
LIMA, Maria Regina Soares. “Ejes analíticos y conflicto
Journal of Conflict Resolution. Nova York, v. 13, nº1,
de paradigmas em la política exterior brasileña”. América
1969, pp. 75-101.
Latina/Internacional, 1994, v. 1, nº 2.
BRECHER, Michael. The Foreign Policy System of Israel
MAGNOLI, Demétrio. O mundo contemporâneo. Relações
Setting Images Process. New Haven: Yale University
internacionais: 1945-2000. São Paulo: Moderna, 1996.
Press, 1972.
MILNER, Helen V. Interests, Institutions and Information,
BOULDING, Kenneth. The Image Knowledge in Life and
Domestic Politics and International Relations. Princeton:
Society. Michigan: University of Michigan Press. 1961.
Princeton University Press, 1997.
COHEN, Samy. “Decisão, poder e racionalidade na aná-
MILNER, Helen V.; ROSENDORF, B. Peter. “Democratic
lise da política externa”. In: SMOUTS, Marie-Claude. As
Politics and International Trade Negotiations: Elections
novas relações internacionais: práticas e teorias. Brasília:
and Divided Government as Constraints in Trade Libe-
Editora da UnB, 2004, pp. 73-98.
ralization”. Journal of Conflict Resolution, v. 41, nº 1,
CALDAS, Ricardo W. O Brasil e a UNCTAD. Brasília: pp. 147-117-146, 1997.
Thesaurus, 2000.
MRE. A palavra do Brasil nas Nações Unidas: 1946-1995.
CARDOSO, Fernando Henrique; FALETTO, Enzo. Depen- Brasília: MRE/FUNAG, 1995.
dência e desenvolvimento na América Latina. Rio de
OLIVEIRA, Henrique Altemani. Política Externa Brasilei-
Janeiro: Zahar, 1975.
ra. São Paulo: Saraiva, 2005.
DANTAS, San Thiago. “Estudos, conferências e discursos
PAHRE, R. “Endogenous Domestic Institutions in Two-
de Francisco Clementino de San Tiago Dantas”. Revista
-Level Games and Parliamentary Oversight of the Eu-
Brasileira de Política Internacional. Rio de Janeiro, VII
ropean Union”. Journal of Conflict Resolution, v. 41,
(27), set. /dez, 1964.
nº 1, pp. 147-174, 1997.
GOLDSTEIN, Judith e KEOHANE, Robert. “Ideas and
PUTNAM, Robert. “Diplomacy and Domestic Politics: the
Foreign Policy: An Analytical Framework”, in: GOLDS-
Logic of Two-Level Games”. In: EVANS, Peter et al. Double-
TEIN, J. e KEOHANE, R. (eds.), Ideas and Foreign Policy,
-Edge Diplomacy: an Interactive Approach. Berkeley:
Beliefs, Institutions and Political Change. Ithaca and
University of California Press, 1988.
London, Cornell University Press, 1993, cap. 1.
QUEIROZ, Fábio Albergaria. Meio ambiente e comércio
HERZ, Mônica. “Análise cognitiva e política externa”. In:
internacional. 2ª ed. Editora Juruá: Curitiba, 2012.
Contexto Internacional, v. 16, nº 1, 1994, pp. 75-89.

37 Vol 22 Nº 2 out/nov/dez 2013


artigos

RENOUVIN, Pierre; DUROSELLE, Jean-Baptiste. Introdução International Politics. Nova York: Free Press of Glencoe,
à História das Relações Internacionais. São Paulo: DIFEL, 1962.
1967.
SNYDER, Glenn H.; DIESING, Paul. Conflict among
ROHRLICH, Paul Egon. “Economic Culture and Foreign Nations:Bargaining, Decision Making and System
Policy: The Cognitive Analysis of Economic Policy Making”. Structure in International Crises. Princeton: Princeton
International Organizations, v. 41, nº 1, 1987. University Press, 1977.

RUSSEL, R. Política Exterior y Toma de decisiones en VERTZBERGER, Yaacov. The World in Their Minds: Infor-
América Latina. Buenos Aires: GEL, 1990. mation Processing, Cognition, and Perception in Foreign
Policy Decision Making. Stanford: Stanford University
SILVA, Alexandra de Mello.“O Brasil no continente e
Press, 1990, pp. 342-348.
no mundo: atores e imagens na política externa brasi-
leira contemporânea.” In: Estudos Históricos, v. 8, nº 15, VIGEVANI, Tullo. O contencioso Brasil x Estados Unidos
1995, pp. 1-38. da informática: uma análise sobre formulação de políti-
ca exterior. São Paulo: Alfa-Omega/Edusp, 1995.
SPROUT, Harold; SPROUT, Margaret. “Environmental
Factors in the Study of International Politics”. Journal of WENDT, Alexander. “Constructing International Politics”.
Conflict Resolution, v. 1, nº 4, 1957, pp. 309-328. International Security, 20 (1), 1995.

SNYDER, Richard; BRUCK, H. W.; SAPIN, Burton. Foreign WILHELMY, M. Política Internacional: enfoques y realidades.
Policy Decision Making: An Approach to the Study of Buenos Aires: GEL, 1988.

38 POLÍTICA EXTERNA

Você também pode gostar