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Ficha das aulas teóricas do Direito Administrativo I

Chama-se a atenção de todos os que desta ficha fizerem instrumento de trabalho académico, que não
substitui nenhuma obra de referência em Direito Administrativo. Assim, a consulta de obras de referência
nesta Disciplina é obrigatória. A Ficha está cheia de erros de toda natureza, por isso, o estudante deve
confrontar os conceitos, definições e desenvolvimento de toda espécie da matéria aqui expostas para
confirmar a sua veracidade nos autores referenciados.

Vasco Siquice Laquiço Matchoco,


2010

I – Direito Administrativo

É commumente aceite na maioria dos tratadistas do Direito Administrativo que quando se fala
em administração pública, tem-se em vista um conjunto de necessidades colectivas cuja
satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, por via de serviços por esta
organizados de forma permanente 1.

O Direito Administrativo pode definir-se como o “sistema de normas jurídicas que regula a
organização e o processo próprio de agir da Administração Pública e disciplina as relações pelas
quais ela prossegue interesses colectivos, podendo usar o princípio do privilégio da” execução
prévia “2.

O privilégio de execução prévia é a faculdade conferida à Administração Pública por lei, de


impor aos administrados as suas decisões e de imediatamente as executar, independentemente de
prévia decisão judicial3.

A actividade administrativa do Estado é toda aquela cometida ao executivo com excepção da


actividade legislativa que é da competência exclusiva do poder legislativo (Assembleia da
República) e toda aquela que está conferida por lei as autarquias locais.

1 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1989, pág.29.
2 Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1991, pág.42.
3
Esta matéria acha-se desenvolvida por Marcelo Caetano, op. cit. págs. 33 e segs.

1
A actividade administrativa do Estado tem por objecto a satisfação das necessidades públicas ou
colectivas, tais como: a manutenção da paz e da ordem pública, a assistência social, os
transportes, fornecimento de energia eléctrica e água à colectividade, etc.

O Direito Administrativo disciplina a actividade do Estado, enquanto o Direito Constitucional


regula a organização do Estado.
O Direito Administrativo é comummente considerado direito público, visto que no exercício da
função administrativa o Estado intervém, munido do seu poder soberano - imperium.

1. Os vários sentidos da expressão “administração pública”

São dois os principais sentidos em que se utiliza na linguagem comum a expressão administração
pública3.

(i) Administração pública no sentido orgânico ou subjectivo, quando a expressão é


empregue no sentido de organização administrativa;
(ii) Administração pública no sentido material ou objectivo quando se trata de actividades a
que a administração pública está acometida para a satisfação das necessidades colectivas;
(iii) Administração Pública em sentido formal - tem a ver com o modo próprio de agir que
caracteriza a administração pública em determinado tipo de sistemas de administração.
Este sentido será tratado mais adiante, importam sim, tratarmos os dois sentidos mais
importantes.

No sentido material ou objectivo, a administração pública é uma actividade. É a actividade da


administração. Administrar é, em princípio, tomar decisão, efectuar operação com vista à
satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais
adequados e utilizando as formas mais convenientes.

Assim, a administração pública no sentido material pode ser definida como a actividade típica
dos serviços e agentes administrativos desenvolvidos no interesse geral da colectividade, com
3 V. Freitas do Amaral, op. cit. págs. 33 e segs.

2
vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bemestar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes. É, em suma, uma actividade regular, permanente e contínua dos poderes públicos
com o fim de satisfazer as necessidades colectivas, excluindo a justiça que é como é do domínio
geral, que cabe ao poder judicial – Tribunais e Juizes.

Os fins do Estado como colectividade política suprema, são a Justiça, a segurança, a cultura e o
bem – estar, então, todos os fins do Estado para além da Justiça se realizam através da
administração pública. Com efeito, são fins da administração pública a segurança, a cultura, o
bem-estar económico e social.

2- Conteúdo material da actividade administrativa.

O princípio da separação de poderes:

Durante muitos anos não havia necessidade de fazer a destrinça dos poderes tradicionalmente
atribuídos ao rei em que exercia as actividades políticas, legislativa, administrativa e jurisdicional
– concentração de poderes, tornando-se desta forma impossível de distinguir de um ponto de
vista material a função administrativa das restantes.

Foi com a revolução Francesa que surgiu o princípio da separação de poderes: O rei perdeu as
funções legislativas e jurisdicionais, conservando apenas a função política e a função
administrativa.

A função administrativa foi inicialmente concebida como uma actividade meramente executiva:
ao Governo cabia assegurar a boa execução das leis.

Actualmente, ao poder executivo cabe o exercício de funções administrativas que abarca todos os
actos de providência necessários a promoção de desenvolvimento económico – social e à
satisfação das necessidades colectivas.

3
A Administração Pública tem de garantir, nos termos da lei a satisfação regular das necessidades
colectivas de segurança, cultura, bem-estar económico e social. Resulta daí que a administração
pública se caracteriza como actividade típica, distinta das demais.

A administração pública e administração privada, embora tenham de comum o serem ambas


administração, a administração pública e a administração privada distinguem-se pelo fim que
visam prosseguir e pelos meios que utilizam4:

a) Quanto ao objecto, a administração pública versa sobre as necessidades assumidas como


tarefa e responsabilidade própria da colectividade, enquanto que a administração privada tem
como fim a realização das necessidades individuais – gestão dos bens desta ou aquela pessoa;
ou sobre necessidades que sendo do grupo, não atingem contudo a generalidade duma
colectividade inteira, por exemplo os fins de uma associação;
b) Quanto ao fim a administração pública tem necessariamente de prosseguir sempre um
interesse público: O interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviços
administrativos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a administração privada tem
em vista, naturalmente, fins pessoais ou particulares que podem ser lucrativas ou
filantrópicas ou altruístas;
c) Quanto aos meios, os da administração pública se diferem dos da administração privada,
porque visam satisfazer as necessidades colectivas e porque tem de realizar o interesse de
carácter público definido pela lei geral utilizam o seu jus imperium enquanto que, na
administração privada os meios utilizados para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as
partes: Os particulares são iguais entre si e os seus negócios regem-se entre si, por meio de
contrato, que é o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas. Por
conseguinte, o contrato não pode configurar como instrumento típico da administração
política.

Todavia, há situações em que a Administração Pública tem de, necessariamente, recorrer-se a


acordos bilaterais, por via do contrato administrativo. Mas o processo característico da
administração pública, especificamente, é o comando unilateral, quer nos actos normativos –
Regulamento administrativo – que estudaremos mais adiante, quer sob a forma de decisão
4 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 41 e segs.

4
concreta e individual – acto administrativo, que também será matéria mais desenvolvida ao longo
deste nosso estudo.

A administração pública envolve, pelas razões acima expostas, o uso de poderes de autoridade
face aos administrados, que não são permitidos a utilizar esses poderes entre os particulares.

Também constitui uma verdade no Estado de direito que caracteriza a nossa Administração
Pública que se encontra limitada nas suas actuações aos princípios consagrados na lei e no direito
vigente, aos limites estabelecidos por lei com vista a acautelar e defender o interesse público, o
que não está em regra, sujeito aos particulares na prossecução normal das suas actividades da
administração privada.

3. A Administração pública e as funções do Estado6.

Após analisarmos a diferença entre a administração pública da privada, vamos estudar em


seguida, a função administrativa e as funções políticas, legislativas e jurisdicional do Estado.

3.1- Política e administração pública. A política, enquanto actividade pública do Estado, tem um
fim específico, o de definir o interesse geral da colectividade. A administração pública existe
para prosseguir outro objectivo: realizar em termos concretos o interesse geral definido pela
função política7;

6
Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 44 e segs.
7
O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O objecto
da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura, bem–
estar económico e social.
A Política tem uma natureza criadora, inovando em tudo quanto seja fundamental para a conservação e o
desenvolvimento da comunidade nacional. A administração pública tem pelo contrário a natureza executiva de pôr em
prática as orientações tomadas a nível político - materializa as decisões políticas. (art.. 200 e seg. da CRM).
Assim, pode-se afirmar que a política reveste-se de carácter livre e primário, tendo como seu limite a Constituição da
República, enquanto que, a administração pública tem carácter condicionado e secundário, achando-se por definição
subordinada às orientações da política e da legislação.
Num Estado de Direito os órgãos políticos são eleitos directamente pelo povo a nível nacional, enquanto que os órgãos
administrativos são nomeados ou, então, eleitos por colégios eleitorais restritos.
3.2- Legislação e administração pública - Fundamentalmente, a maioria da doutrina
administrativa é de comum acordo de que as características que destinguem a função política da
administrativa são semelhantes. A legislação define opções, objectivos, normas abstractas, ao

5
passo que a administração executa, aplica e põe em prática o que lhe é superiormente
atribuído/determinado8;

3.3- Justiça e administração pública - Estas duas actividades, segundo Diogo Freitas do Amaral,
mostram-se de importantes traços comuns; tanto a justiça, bem como a administração pública,
são funções secundárias, executivas, subordinam-se á lei. Mas distinguem-se uma da outra; a
Justiça consiste em julgar, enquanto que a de administração pública em gerir.

A Justiça visa aplicar o direito aos casos concretos, a administração pública visa prosseguir
interesses gerais da colectividade.

A justiça aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se, a
administração pública toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhes estão
confiadas. A justiça está acima dos interesses, é desinteressada, não é parte nos conflitos que
decide, a administração pública defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte
interessada.

Assim, a Justiça é assegurada por tribunais cujos juizes são independentes no seu julgamento e
inamovíveis no seu cargo; pelo contrário, a administração pública é exercida por órgãos e
agentes hierarquizados, de modo que em regra os subalternos dependem dos seus superiores,
devendo-lhes obediência nas decisões que tomam e podem ser removidos livremente para lugar
diverso.

A administração pública, independentemente do seu regime político, sofre uma influência directa da política; - a
administração pública em qualquer regime e em qualquer época – sofre a influência directa da política; a administração
pública em democracia não é idêntica à administração pública de um regime de ditadura: o âmbito, as funções e os
meios da administração pública variam grandemente conforme a opção política fundamental for de tipo liberal ou
socialista.
Neste sentido, pode-se concluir que toda a administração pública, além de actividade administrativa, é também
execução ou desenvolvimento de uma política.
8
A diferença principal entre a legislação e administração está em que, a administração pública é uma actividade
totalmente subordinada á lei; a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.

Importa realçar que tanto os tribunais assim como a administração pública, os seus actos limitam-
se à lei.

6
Resumindo: A administração pública em sentido material ou objectivo é a actividade típica dos organismos e
indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da colectividade a
tarefa de promover a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bemestar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais
competentes.

4. Evolução Histórica da Administração Pública5

Generalidades
Do ponto de vista estrutural, autores há que defendem que a evolução histórica se encaminhou do
pequeno para o grande, do mínimo para o máximo, de uma administração rudimentar para uma
administração tentacular. A evolução teria sido linear constante e de tipo quantitativo – do menos
para o mais, sempre a crescer – outros autores.

Do ponto de vista funcional muitos são autores que consideram que a evolução se fez do liberal
para o social, do abstencionismo para o intervencionismo económico do Estado – autoridade para
o Estado – protecção, da administração como mero aparelho incumbido da execução da lei para a
administração como conjunto de entidades promotoras do bem – estar, do Estado -
guardanocturno para o Estado previdência.

Contudo, estas concepções de certos autores são de entendimento de que não parecem de se
acolher na sua íntegra. Pois, a evolução histórica da administração não foi linear, antes apresenta
avanços e retrocessos, e em qualquer caso não começou no século XIX, ela evolui com o tempo e
em cada fase histórica de cada Estado. Foi o que, precisamente, sucedeu no nosso Estado
recentemente independente, 1975-2006. As vicissitudes que a administração pública
moçambicana atravessou até a fase actual em que se encontra são testemunha fáctica desta
premissa.
Neste sentido, vamos analisar sucintamente as diferentes etapas da evolução da administração
pública em diferentes tipos de Estados.

5 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 50 e segs .

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4.1- A administração pública no Estado Oriental

O Estado oriental é o tipo histórico de Estado característico das civilizações mediterrânicas e do


Médio Oriente na antiguidade Oriental – do 3o 1o milénio a.C.

Principais características: larga expansão territorial; Estado unitário; monarquia teocrática;


regime autoritário ou totalitário; nulas garantias dos particulares perante o poder. Foi com esses
regimes que nasceram as primeiras administrações públicas que se denominaram por esse nome.

Ex: As civilizações da Mesopotâmia e do Egipto surgiram em torno dos rios e do aproveitamento


das suas águas pelas populações, que as autoridades de então, corresponderam com a necessidade
vital das obras hidráulicas; e o Estado chamou a si vastos programas de obras públicas, que para
a sua execução era necessário cobrar impostos, que não eram apenas para a construção de diques,
como serviam para sustentar os exércitos para fins de carácter militar.

Também é de comum acordo da maioria dos autores que as primeiras administrações públicas
nasceram quando os imperadores constituíram sob a sua imediata direcção, corpos de
funcionários permanentes, pelo tesouro público, para pagar impostos, executar obras públicas e
assegurar a defesa nacional contra os invasores.
A administração pública, como actividade característica do poder político surge sob o signo do
intervencionismo económico e social – e não como forma de limites de poder para defesa ou
protecção dos particulares.

4.2- Administração Pública no Estado Grego


O Estado grego e o tipo histórico de Estado característico da civilização grega, no quadro da
antiguidade clássica em especial, do século VI ao século III a.C.

Características políticas essenciais: reduzida expressão territorial - cidades – Estado – Polis; o


povo, ou conjunto dos cidadãos conforma o centro da vida política, surge pela primeira vez na
história o conceito e a prática da democracia, nasce o pensamento político e o Direito

8
Constitucional; os cidadãos gozam de direitos e participação políticos, mas com restrições quanto
às garantias individuais perante o Estado.

Aqui encontramos as especializações, donde nasce em sede de comissões de Assembleia política;


magistraturas dotadas de poderes administrativos e judiciais, que mais tarde se multiplicam em:
arcontes que se ocupam de questões legislativas, judiciais e religiosas; os estrategas comandam o
exército e a frota navais e tratados; os exagetas que interpretam o direito sacro; outros tratam de
arrecadar os impostos e de administrar o tesouro público; etc.

Os magistrados quando terminam a sua comissão que era de um ano são sujeitos à prestação de
contas para evitar abusos de direitos à comissão de logistai – prestação de contas e elaboração de
relatórios pelos últimos.
Refira-se que este tipo de administração pública de cidade – Estado desmorona-se com a
evolução e exigências da administração moderna que se tornou mais exigente.

4.3- A Administração pública no Estado Romano

Sabe-se que o Estado Romano é o tipo histórico de Estado característico da civilização romana
no quadro da antiguidade Clássica – Século II a.C. ao Século IV d.C.

Principais aspectos políticos; passagem de pequena dimensão à grande extensão territorial;


colonização e ideia de império mundial; primeira nação de um poder político uno, pleno e forte
(imperium protestas, majestas); evolução característica das formas de Governo – monarquia à
república – desta ao império; progressiva inserção de todas as classes sociais na vida política;
extensão da cidadania a todos os habitantes do império; formação e florescimento da Ciência do
Direito; demarcação de uma esfera pessoal face ao Estado – Direito público x Direito privado;
reforço das garantias individuais face ao Estado; o aparecimento da noção de pessoa e do
primado da pessoa humana; início da problemática das relações entre a Igreja e o Estado. As
características iniciais do aparecimento de Roma eram semelhantes às da Grécia.

4.4- Administração pública no Estado medieval

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O Estado medieval é o tipo de Estado característico da idade média.

Características essenciais: forte descentralização política do Estado, com feudalismo;


privatização do poder político - noção de imperium substituída pela de dominium; concepção
patrimonial das funções públicas, baseadas na família, na propriedade, na sucessão hereditária, e
na venalidade dos ofícios; substituição do povo pelo príncipe como o centro da vida política –
predomínio da forma de governo monárquico (monarquia do direito divino dos reis); predomínio
do cristianismo nas decisões políticas do Estado; lutas entre o papado e o império; aparecimento
das primeiras doutrinas que defendem a origem popular do poder; primeiros esboços de
enunciação das garantias individuais contra o Estado – magna carta de 1215.

4.5- Administração pública no Estado moderno

O Estado moderno é o tipo de Estado característico da idade moderna e contemporânea, que se


define pelo aparecimento do próprio conceito de Estado na acepção que hoje tem; que se
caracteriza do poder político; definição precisa dos limites territoriais do Estado; afirmação da
soberania do Estado, como poder supremo na ordem interna e independente na ordem
internacional.
Ao longo dos anos foram-se formando vários tipos de Estados; Estado cooperativo, o Estado
absoluto, o Estado liberal e o Estado constitucional.
O Estado cooperativo é o subtipo do Estado moderno característico da fase da Monarquia
limitada pelas ordens – estamental – Séculos XV e XVII.

Principais características políticas: forma de transição entre o Estado medieval e


Estado moderno, organização do elemento humano do Estado em ordens ou
Estados – clero, nobreza e povo - sua representação em cortes; existência de uma
dualidade política Rei - ordens, multiplicidade das instituições de carácter corporativo: ordens,
cooperações, grémios, mesteres, associações, cada qual com seu estatuto privativo;
atribuições dos principais direitos e privilégios às ordens ou às corporações e não às
pessoas e ausência das garantias individuais.

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O Estado corporativo, com o seu rápido desenvolvimento liquidou o feudalismo
no plano político e a sua administração aumenta com o exército, com as finanças,
com a Justiça, com a expansão colonial.

O Estado absoluto é o tipo do Estado moderno característico da fase da Monarquia


absoluta – Século XVII a XVIII.

Principais aspectos políticos: centralização completa do poder real, enfraquecimento da nobreza,


ascensão da burguesia, não convocação das cortes; a vontade do Rei como Lei suprema (L’Etat
c’est moi), culto da razão de Estado; incerteza do direito e extensão máxima do poder
discricionário (Estado de política); O Estado como reformador da sociedade e distribuidor das
luzes – ausência das garantias individuais perante ao Estado.

4.6- Estado Liberal

O Estado liberal é o subtipo do Estado moderno característico do período iniciado com as


revoluções americanas e francesa no final do século XVIII, que conheceu o seu apogeu durante o
Século XIX e declina na primeira metade do século XX.
Características fundamentais: aparecimento das primeiras repúblicas; adopção do
constitucionalismo como técnica de limitação do poder político; reconhecimento da existência de
direito do homem, anteriores e superiores ao Estado, que este deve respeitar; proclamação da
igualdade jurídica de todos os homens, independentemente do nascimento ou de outros factores;
plenitude do Estado – Nação; adopção do princípio da soberania nacional; surgimento dos
partidos políticos, do sistema de governo representativo e do parlamentarismo; subordinação do
Estado à Lei; prática do liberalismo económico; reforço substancial das garantias individuais face
ao Estado.

4.7- O Estado constitucional


O Estado constitucional é, o subtipo do Estado moderno característico dos nossos dias.

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Características políticas fundamentais: quase todos os Estados têm uma constituição;
proclamação do princípio da legalidade em quase todos os países; ao lado dos direitos, liberdades
e garantias individuais surgem os direitos económicos, sociais e culturais.

4.8- A Revolução Francesa


É com a Revolução Francesa que triunfam os ideais de liberdade individual contra o
autoritarismo tradicional da Monarquia na Europa.
Os cidadãos passam a ser titulares de direitos subjectivos públicos, invocáveis perante o Estado;
estabelece-se o princípio da separação dos poderes: a Coroa perde o poder legislativo, que é
atribuído ao parlamento, o poder judicial é confiado aos tribunais, ficando apenas para a coroa o
poder executivo.

O princípio da legalidade impede a administração de invadir a esfera jurídica dos particulares ou


prejudicar os seus direitos sem ser com base numa lei emanada do poder legislativo. Se os órgãos
da Administração violam a lei e ofendem a esfera subjectiva dos cidadãos, estes podem recorrer
ao tribunal para fazer valer os seus direitos.

O Estado confere aos administrados um conjunto de garantias jurídicas, capazes de os proteger


contra o arbítrio administrativo cometido sob a forma de ilegalidade. Emerge assim o direito
administrativo.

II - Os Sistemas Administrativos6

Generalidades

6 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 88 e segs.

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Tal como sucede com os sistemas políticos e com os sistemas judiciais, a estruturação da
Administração pública varia em função do tempo e do espaço.
Assim, vamos estudar três tipos fundamentais de sistemas administrativos: o sistema tradicional,
o sistema britânico – denominado por administração judiciária e o sistema de tipo francês –
administração executiva.

2.1- Sistema administrativo tradicional


O sistema administrativo da Monarquia tradicional na Europa assentava nas características
seguintes:
Indiferenciação das funções administrativa e jurisdicional, inexistência de uma separação
rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial;
Não subordinação da Administração Pública ao direito, inexistência de garantias jurídicas dos
particulares face à Administração7.

2.2- Sistema Administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária As


características fundamentais deste sistema são:
• Separação dos poderes: o Rei é impedido de resolver, por si ou por conselhos formados por
funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força da lei, e foi proibido
de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los;
• Estado de Direito: que culmina uma longa tradição iniciada na Magna Charta, os direitos,
liberdades e garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no Bill of Rights (1689). O Rei
ficou subordinado ao direito – direito consuetudinário, resultante dos costumes sancionados
pelos tribunais – common law. O Bill of Right determinou a aplicação da lei para todos os
cidadãos ingleses, independentemente da sua origem, religião, estado civil ou militar e de
aplicação geral em toda a Grã-Bretanha. Era a consagração do império do direito, ou rule of law;
• Descentralização: atribuição da autonomia política e administrativa aos governos locais
(autarquias locais) com a intervenção mínima do poder central;
7 Quanto à primeira característica, já sabemos que o Rei era simultaneamente o supremo administrador e o supremo
juiz, exercendo tanto a função administrativa e a função judicial. O que sucedia com o Rei passava-se igualmente com
as suas autoridades públicas – os conselhos que funcionavam junto da Coroa, os senhores nas suas terras e toda a
sua máquina administrativa. Isto é, não havia separação de poderes.
Relativamente à segunda característica, pode se afirmar que até às revoluções liberais, vigora o sistema administrativo
tradicional, assente na unificação de poderes de forma confusa e não subordinação da Administração Pública ao
Direito. A separação dos poderes na Administração Pública só aparece com as revoluções liberais, baseados na
separação dos poderes e no Estado de Direito.

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• Sujeição da Administração aos tribunais comuns: a Administração Pública acha-se submetida ao
controlo jurisdicional dos tribunais comuns;
• Subordinação da Administração ao direito comum: o Rei como os seus conselhos e funcionários
se regem pelo mesmo direito que os cidadãos anónimos. Todos os órgãos e agentes da
Administração pública estão, em princípio, submetidos ao direito comum, não dispõem de
privilégios ou de prerrogativas de autoridade pública;
• Execução judicial das decisões administrativas: a Administração Pública não pode executar as
suas decisões por autoridade própria. As decisões da Administração só se tornam exequíveis
quando produzidas por uma sentença judicial. As decisões da Administração não têm, em
princípio força executória própria, não podendo por isso, serem impostas pela coacção
previamente à intervenção do poder judicial;
• Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de garantias
contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública. Os particulares gozam de direitos de
recurso aos tribunais em caso de violação dos seus direitos pelos agentes de autoridades, tanto a
nível central assim como a nível local.

2.3- Sistema administrativo de tipo francês ou de Administração executiva


As características fundamentais do sistema administrativo de tipo francês são as seguintes:
• Separação dos poderes: Com a revolução francesa foi proclamado expressamente, em 1789, o
princípio da separação dos poderes, com todos os seus corolários materiais e orgânicos. A
Administração ficou separada da justiça – poder executivo para um lado, poder judicial para
outro;
• Estado de direito: enunciação solene dos direitos subjectivos públicos evocados pelo indivíduo
contra o Estado: é de 1789 a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão;
• Centralização: com a revolução francesa, uma nova classe social e uma nova elite dirigente
chegam ao poder. Para impor as novas ideias, para implementar todas as reformas políticas,
económicas e sociais, ditadas pela Razão, e para vencer as muitas resistências suscitadas, torna-
se indispensável construir um aparelho administrativo disciplinar, obediente e eficaz: os
funcionários da administração central são organizados segundo o princípio da hierarquia. As
autarquias locais embora com personalidade própria, não passam de instrumento administrativo
do poder central;

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• Sujeição da Administração aos tribunais administrativos: antes da revolução francesa os
tribunais comuns tinham-se insurgido várias vezes contra a autoridade real. Depois da revolução,
continuando nas mãos da nobreza esses tribunais foram focos de resistência à implementação do
novo regime, das novas ideias da nova ordem económica e social. O poder político teve de tomar
providências para impedir intromissões do poder judicial no normal funcionamento do poder
executivo. Surgiu assim interpretação peculiar do princípio de separação dos poderes,
completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo não podia
imiscuir-se nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não poderia
interferir no funcionamento da administração pública. Por isso, em 1790 e 1795 a lei proíbe aos
juizes que conheçam de litígios contra as autoridades administrativas; e em 1799 são criados os
tribunais administrativos, incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos da administração e de
julgar o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil;
• Subordinação da Administração ao direito administrativo: a força, a eficácia, a capacidade de
intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo uma espécie de exército
civil com espírito de disciplina militar, o conselho de estado considerou que os órgãos e agentes
administrativos não estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse
público e utilidade geral, e devem por isso, dispor quer de poderes de autoridade, que lhe
permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou de imunidade pessoais,
que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades vindas dos interesses feridos. É
assim que nasce o poder da autoridade da administração pública que os particulares não dispõem;
• O privilégio da execução prévia: o direito administrativo confere a Administração Pública um
conjunto de poderes (exorbitantes) sobre os cidadãos, por comparação com os poderes (normais)
reconhecidos pelo direito civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses poderes
exorbitantes, o privilégio da execução prévia, que permite à Administração executar as suas
decisões por autoridade própria. Isto é, as decisões dos órgãos e agentes da administração pública
são de cumprimento obrigatório. Quer dizer, as decisões unilaterais da administração pública têm
em regra força executora própria e podem ser impostas pela coacção previamente a qualquer
intervenção do poder judicial;
• Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo francês, por assentar no
estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e
ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efectivadas através dos tribunais

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comuns. Por outro lado, nem mesmo os tribunais administrativos gozam de plena jurisdição face
à Administração: na maioria dos casos, estando em causa uma decisão unilateral tomada no
exercício de poderes de autoridade, o tribunal administrativo só pode anular esse acto se ele for
ilegal: não pode declarar as consequências dessa anulação, nem proibir de proceder de
determinada maneira, nem condená-la a tomar certa decisão ou a adoptar certo comportamento.
Se os tribunais são independentes perante a Administração, esta também é independente perante
aqueles. Por isso, são as autoridades administrativas que decidem como e quando hão-de
executar as sentenças que hajam anulado actos seus. As garantias jurídicas dos administrados
face à Administração são aqui menores do que no sistema Britânico8.

2.4- Confronto entre os sistemas de tipo Britânico e de tipo Francês

Os sistemas de tipo Britânico e de tipo Francês têm em comum o facto de consagrar ambos a
separação de poderes e o estado de direito. Todavia, têm vários traços específicos que os
distinguem nitidamente:
• Quanto à organização administrativa, um é um sistema descentralizado, o outro é centralizado;
• Quanto ao controlo jurisdicional da Administração, a primeira entrega aos tribunais comuns o
segundo aos tribunais administrativos – na Inglaterra há unidade de jurisdição, na França existe
dualidade de jurisdição – tribunais comuns vs. Tribunais administrativos;
• Quanto ao direito regulador da administração, no sistema Britânico é o direito comum, que
basicamente é direito privado, no sistema de tipo Francês é o direito administrativo, que é direito
público;
• Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-la
depender de sentença do tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui a
autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer tribunal;
• Quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos tribunais comuns
amplos poderes de injunção face á administração, que lhes fica subordinada como a generalidade
dos cidadãos, enquanto a França só permite aos tribunais administrativos que anulem as decisões
das autoridades ou lhes condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a Administração
independente do poder judicial.

8 Este sistema que nasceu na França vigora hoje em dia em quase todos os Países continentais da Europa ocidental e em muitos dos novos Estados
que acederam à independência no século XX depois de terem sido colónias desses países europeus.

16
Este sistema é o que vigora na República de Moçambique como mais adiante vai ser estudado.

III. O Direito Administrativo

3- O Direito Administrativo como ramo do Direito9

Generalidades
Actualmente, Administração Pública está subordinada à lei, por um lado e por outro, subordinada
à justiça, aos tribunais. Isso coloca para os estudiosos do direito, o problema de saber como se
relacionam estes conceitos de administração pública e o direito.

Sabe-se que todos os países civilizados têm sua administração pública e/ou desenvolvem
actividade administrativa. Mas nem todos têm Direito Administrativo; e este não reveste a
mesma natureza de país para país.

Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifique duas condições: (i) que a
Administração Pública e a actividade administrativa sejam reguladas por normas jurídicas
propriamente ditas, isto é, por normas de caracter obrigatório; (ii) que essas normas jurídicas
sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si – direito privado.

3.1- Subordinação da Administração Pública ao direito

Actualmente, a Administração Pública está submetida ao direito. A Administração, como já foi


estudado, aparece vinculada pelo direito, sujeita a normas jurídicas obrigatórias e públicas que
têm como destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da Administração como os
particulares, os cidadãos em geral. É o regime da legalidade democrática.

9 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 117 e segs.

17
Para o caso concreto da República de Moçambique, este princípio acha-se consagrado no Título
XII, Capítulo I, artigos 249 e seguintes da Constituição.
Assim, a nossa Constituição consagra solenemente o princípio da submissão da Administração
Pública à lei, incluindo a própria CRM.

As consequências reais da consagração deste princípio na Carta Constitucional da República de


Moçambique são:

• Toda a actividade administrativa está submetida ao império da lei;


• Decorre ainda desse princípio que a actividade administrativa de per si, assume carácter
jurídico: a actividade administrativa é uma actividade de natureza jurídica. Pois, estando
a Administração Pública subordinada à lei na sua organização, no seu funcionamento, nas
relações que estabelece com os particulares, isso significa que tal actividade é, sob a
égide da lei, geradora de direitos e deveres, quer para a própria Administração, quer para
os particulares, isto significa que tem carácter jurídico;
• Resulta ainda do referido princípio que a ordem jurídica deve atribuir aos cidadãos
garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administração Pública. Razão
pela qual, a actuação da Administração esteja sujeita ao controlo dos tribunais.

Para Moçambique, o princípio de controlo da Administração Pública pelos tribunais está


consagrado no Título IX, Capítulo III, Secção III, artigos 228 e seguintes da CRM.
3.2- Noção do Direito Administrativo10

A definição do Direito Administrativo não é unânime na maioria dos autores, mas encontramos
vários traços comuns. Para o nosso estudo, optamos por acolher a definição dada pelo Professor
Doutor Diogo Freitas do Amaral, que diz: O Direito Administrativo é o ramo do direito público
constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da
Administração Pública, bem como as relações estabelecidas entre ela e os particulares no
exercício da actividade administrativa de gestão pública.

Desta definição resultam os seguintes elementos essenciais:


10 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 124 e segs.

18
• Que o Direito Administrativo é um ramo do direito público;
• Que é constituído por um sistema de normas jurídicas de três tipos diferentes, conforme
regulem a organização da Administração, o seu funcionamento, ou as relações
estabelecidas entre ela e os particulares;
• Que não regula todas as relações da Administração com os particulares, mas apenas uma
parte delas: o Direito Administrativo não regula a actividade administrativa de gestão
privada, mas apenas a actividade administrativa de gestão pública.

3.3- O Direito Administrativo como direito público

O Direito Administrativo é, na Ordem jurídica moçambicana, um ramo do direito público. É um


ramo do direito público, qualquer que seja o critério adoptado para distinguir o direito público do
direito privado.

Existem três critérios para distinguir o Direito Administrativo:

• Critério de interesse, o Direito Administrativo é direito público, porque as normas do


Direito Administrativo são estabelecidas tendo em vista a prossecução do interesse
colectivo, e destina-se a realização concreta desse interesse colectivo;
• Critério do sujeito, o Direito Administrativo é direito público porque os sujeitos de
direito que compõem a Administração são, todos eles, sujeitos de direito público,
entidades públicas - pessoas colectivas públicas;
• Critério dos poderes de autoridade, o Direito Administrativo é direito público, porque a
actuação da administração que ele regula é aquela em que a Administração surge
investida de poderes de autoridade11.

4- Tipos de normas administrativas

11 Importa realçar aqui que, não há necessidade de se tomar uma posição sobre qual desses critérios é o mais correcto,
pois seja qual for o critério adoptado, o Direito Administrativo é um ramo do direito público.

19
O Direito Administrativo é um conjunto de normas, organizadas, estruturadas, obedecendo a
princípios comuns e dotadas de um espírito próprio – é um sistema de normas.

Neste sistema de normas há que considerar três modalidades de normas jurídicas: (i) as normas
orgânicas, (ii) as normas funcionais e (iii) as normas relacionais.

• As normas orgânicas são as que regulam e estabelecem as entidades públicas que fazem
parte da Administração, e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos – definem a
sua organização;
• Normas funcionais são as que regulam o modo de agir específico da Administração
Pública, estabelecendo processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a
seguir, formalidades a cumprir, etc.,
• Normas relacionais são as que regulam as relações entre a Administração e os
particulares no desempenho da actividade administrativa.

5- Actividade de gestão pública e de gestão privada

A gestão pública é uma expressão que se usa para designar a actividade pública da
Administração.

Gestão privada designa a actividade da Administração com o fim de prosseguir o


Interesse público, mas utilizando meios de direito privado - empresas de direito
privado com participação social do Estado, ex. Bancos nacionalizados – então,
BPD, BCM, LAM, etc.

Caracterização genérica do Direito Administrativo. - Sucintamente podemos dizer que a


característica essencial do Direito Administrativo é a procura permanente da harmonização das
exigências da acção administrativa, na prossecução dos interesses gerais, com as exigências da
garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legítimos.

20
Os traços específicos do Direito Administrativo contemporâneo, segundo Freitas do Amaral, são
quatro, a saber: a juventude, a forte influência jurisprudencial, a autonomia e a codificação
parcial.

Juventude - o Direito Administrativo é um direito bastante jovem, nasceu da


Revolução Francesa, fruto das reformas profundas que seguiram à primeira fase
revolucionária e se expandiu pela Europa, e naturalmente, atingiu aos países
colonizados nessa época. O Direito Administrativo é tomado pela maioria dos
autores como jovem, comparativamente ao Direito Civil, que como é sabido é
milenar – nasce na Roma antiga, e o Direito Administrativo acha-se em
permanente evolução, por isso que, muito ainda esteja por fazer no seu estudo –
sistemas por encontrar, métodos por afirmar, noções por definir, e, é dessa sua
juventude que permite maior audácia na procura de soluções novas dentro de um
sistema que vai amadurecendo e que ainda não começou a demonstrar contornos
do seu envelhecimento;

Influência jurisprudencial – no Direito Administrativo a jurisprudência dos tribunais


tem a maior influência, pois o seu berço, França o Direito
Administrativo nasceu por via jurisprudencial: surgiram primeiro os tribunais
administrativos, para subtrair à Administração a possibilidade de intromissão no
poder judicial.

Assim, as normas do direito administrativo foram surgindo na base


das soluções dos casos julgados pelos tribunais administrativos;

Autonomia – o Direito Administrativo é um ramo autónomo do direito, diferente


dos demais; pelo seu objecto, pelo seu método, pelo espírito que domina as suas
normas, pelos princípios gerais que as enformam. O Direito Administrativo
nasceu da necessidade sentida pelos tribunais administrativos de encontrar
soluções diferentes das do direito privado para os problemas surgidos da

21
actividade administrativa, sobretudo nas relações entre a Administração e os
particulares.

Com efeito, as normas jurídicas do Direito Administrativo são distintas das do direito privado:
algumas são apenas diferentes das normas do direito privado, outras são opostas às normas do
direito privado, outras ainda não têm qualquer correspondência em normas de direito
privado12;

Codificação parcial – o Direito Administrativo do sistema executivo como é o


nosso não está codificado total nem parcialmente: consta de algumas leis
avulsas.

6- Ramos do Direito Administrativo17

O Direito Administrativo não é uniforme: comporta dentro de si divisões, que importa conhecer,
embora de forma sucinta.

A principal divisão que se encontra dentro do Direito Administrativo é a que se estabelece entre
o Direito Administrativo geral que incluem as normas fundamentais deste ramo de direito, os
conceitos basilares, o seu princípio geral, as regras genéricas aplicáveis a todas as situações,
quaisquer que sejam as suas características particulares ou específicas – normas reguladoras da
organização administrativa, da actividade administrativa em geral e das garantias dos particulares
face à Administração Pública e as normas do Direito Administrativo especial que são as que
versam sobre cada um dos sectores específicos da administração pública. Os ramos fundamentais
do Direito Administrativo especial são cinco: Direito Administrativo Militar; Direito
Administrativo Cultural; Direito Administrativo Social; Direito Administrativo Económico e
Direito Financeiro.

12 A autonomia do Direito Administrativo tem como seu corolário que em casos de lacunas nas suas normas, o
intérprete da lei deve recorrer-se para preencher e/ou integrar a lacuna: (i) procurar analogia dentro do próprio sistema
do Direito Administrativo; (ii) se não houver casos análogos, haverá que aplicar os princípios gerais do Direito
Administrativo; (iii) se não se encontrarem princípios gerais do Direito Administrativo aplicáveis ao caso, deve
recorrerse à analogia e aos princípios gerais do direito público. O que não é recomendável, é, sem mais, ir buscar
imediatamente a solução ao direito privado. Quer dizer, que o interprete da lei em casos de lacunas só deitará
socorrerse do direito privado em somente se não tiver obtido a solução no sistema do direito público. 17 Idem, Freitas do
Amaral, op. cit. págs. 153 e segs.

22
O Direito Administrativo Militar regula a organização das Forças de DefesadeMoçambique, do
regime jurídico da defesa nacional, dos deveres e encargos impostos por razões de defesa
nacional aos cidadãos e, em geral, das regras próprias de funcionamento das instituições
militares;

O Direito Administrativo Cultural abrange a regulamentação jurídica do sistema


escolar; da acção cultural do Estado, da defesa do património artístico, histórico e
arquitectónico do país, e da organização e funcionamento dos serviços públicos
culturais – museus, arquivos e bibliotecas; investigação científica e tecnológica;
do apoio à juventude e ao desporto; e dos espectáculos. Abrange o regime
jurídico da informação ou comunicação social;

Direito Administrativo Social abrange, por sua vez, o regime jurídico dos serviços
públicos de caracter social, - hospitais, e outros estabelecimentos de saúde
pública, serviços de assistência social, serviços de previdência ou segurança
social;

O Direito Administrativo Económico é, um ramo que pelo seu desenvolvimento


tende a separar-se do próprio Direito Administrativo. E, como neste curso, existe
uma cadeira que trata desta disciplina, remete-se o seu estudo para aí;
O Direito Administrativo-financeiro inclui o chamado Direito Orçamental e da
Contabilidade Publica e do Direito Fiscal. Esta classificação não tem acolhimento
da maioria dos autores. Pois, há os que entendem que esses ramos são autónomos
de do Direito Administrativo.

7- Fronteiras do Direito Administrativo13

Vamos agora examinar as fronteiras do Direito Administrativo, estabelecendo a distinção e


verificando as relações existentes entre o Direito Administrativo e outros ramos do direito.

13 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 157 e segs .

23
7.1- O Direito Administrativo e o direito privado. – são dois ramos do direito distintos pelo seu
objecto, visto que o direito privado se ocupa das relações estabelecidas pelos particulares entre si
na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administração pública e das relações de
direito público que se travam entre ela e os problemas de que se ocupam, - o direito privado
adopta soluções de igualdade entre as partes, por assentar no princípio da liberdade e da
autonomia da vontade, ao passo que o Direito Administrativo adopta soluções de autoridade, por
assentar no princípio da prevalência do interesse colectivo sobre os interesses privados/ou
particulares;

7.2- Direito Administrativo e Direito Constitucional – O Direito Constitucional é o Direito


mãe de toda ordem jurídica estabelecida num determinado Estado. O
Direito Administrativo é o complemento, o desenvolvimento, execução do Direito
Constitucional: As normas do Direito Administrativo são corolário de normas do Direito
Constitucional;

7.3- Direito Administrativo e Direito Judiciário - o Direito Judiciário é constituído pelas normas
que regulam a organização e funcionamento dos tribunais e disciplinam o desempenho, por
estes, da função jurisdicional. O Direito Judiciário subdivide-se em duas partes: (i) o Direito
Judiciário em sentido restrito, regula a orgânica e o funcionamento dos tribunais; trata-se de
regular serviços públicos e visa satisfazer uma necessidade colectiva, a justiça, (ii) o Direito
Processual, que diz respeito ao exercício da função jurisdicional pelos tribunais comuns; há um
Direito Processual Administrativo, que diz respeito ao exercício da função jurisdicional pelos
tribunais Administrativos;

7.4- Direito Administrativo e Direito Penal - o Direito Penal ou Direito Criminal é o


ramo de Direito Público constituído pelo sistema das normas que qualificam certos
factos como crimes e regulam a aplicação aos seus autores de penas criminais. O
Direito visa proteger a sociedade contra as formas mais nocivas de comportamento
anti-social, os crimes. Estabelece para os autores desses factos as sanções mais
pesadas da ordem jurídica - as penas criminais, em suma, o Direito Penal visa
proteger a sociedade contra os factos ilícitos graves que nela podem ter lugar e

24
protege-a estabelecendo para esses factos as sanções mais graves que a ordem
permite aplicar. O Direito Administrativo como sabemos, visa a satisfação das
necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar;

7.5- Direito Administrativo e Direito Internacional - o Direito Internacional ou Direito


Internacional Público contém normas jurídicas que dizem respeito às administrações dos
Estados e que, uma vez aceite por estes, através da celebração de tratados,
passam a regular em cada país aspectos importantes da sua vida administrativa
interna: é aquilo a que se chama o Direito Internacional Administrativo.

8- A Ciência do Direito Administrativo14

Acabamos de estudar o Direito Administrativo como sistema de normas jurídicas, agora vamos
estudar o direito administrativo como Ciência do Direito.

Noção e objecto

Noção. - O Direito Administrativo, enquanto disciplina científica – Ciência do


Direito Administrativo – é a parte da Ciência do Direito que se ocupa com
autonomia do Direito Administrativo, enquanto ramo do direito.

O objecto da Ciência do Direito Administrativo é as normas jurídicas


Administrativas, isto é, estudam as normas jurídicas administrativas e o sistema
que elas formam, com o seu espírito, com os seus princípios, com os seus
conceitos e a sua técnica.

Segundo o autor que temos vindo a seguir para este nosso curso, diz que a Ciência da
Administração pode definir-se como a ciência social que estuda a Administração Pública como
14 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 168 e segs.

25
elemento da vida colectiva de um dado país, procurando conhecer os factos e as situações
administrativas, construir cientificamente a explicação dos fenómenos administrativos, e
contribuir criticamente para o aperfeiçoamento da organização e do funcionamento da
Administração.

Daqui pode-se concluir que há na Ciência da Administração três perspectivas diferentes que se
conjugam: uma de análise, uma de construção teórica e uma de proposta crítica. (i) A Sociologia
da Administração procura conhecer os factos e as situações reais da Administração Pública; (ii) a
Teoria da Administração procura elaborar cientificamente os dados colhidos da observação da
realidade e construir conceitos, leis, teorias explicativas; (iii) e a Reforma Administrativa elabora
propostas de modificação da Administração Pública tendentes ao seu aperfeiçoamento, em
termos de coerência com os princípios aplicáveis e de eficiência na prossecução dos objectivos
definidos.

Do que acima ficou dito, resulta que, enquanto constitui o objecto da Ciência da Administração
são as normas jurídicas administrativas, o objecto da Ciência da Administração são os factos, as
situações administrativas – fenómenos administrativos, tomados em si mesmo.- ex. o estudo
sobre como os funcionários devem ingressar na função, sua promoção, etc.
9- A Reforma Administrativa15

9.1- Noção. - é um conjunto sistemático de providências tendentes a modificar a Administração


Pública de um país, por forma a torná-la, por um lado, mais eficiente na prossecução dos
seus fins e, por outro, mais coerente com os princípios que a regem. A reforma
administrativa visa notificar a administração de um país: alterar e modificar o que está, para
melhorar a administração pública. Significa isto, ajustar a administração pública às
necessidades do momento, corrigindo os defeitos que ela tiver revelado criando ou extinguir
serviços, conforme o que for considerado mais conveniente.

9.2- O objectivo da reforma administrativa é a administração de um dado país.


A reforma Administrativa tem de abranger todas as entidades que compõem a Administração
Pública nomeadamente; o Estado, as autarquias locais, os institutos públicos, as empresas
15 Idem, op. cit. págs. 185 e segs.

26
públicas, as associações públicas, os serviços do Estado no estrangeiro, a administração civil e
militar, etc.

9.3- O fim da reforma da administração pública, traduz-se em procurar obter para a


administração pública maior eficiência e mais coerência. Maior eficiência, relativamente aos fins
que a administração tem de prosseguir; a coerência da actividade administrativa visa assegurar a
harmonia da actividade administrativa com os princípios a que administração se acha submetida
– observância estrita dos ditames da lei.

10- As Fontes do Direito Administrativo16

Definição
Entende-se por fontes do direito administrativo os processos pelos quais se elaboram as normas
jurídicas. Existe, na verdade, diversas técnicas para produzir direito: (i) a elaboração expontânea,
que conduz a norma consuetudinária; (ii) elaboração pela autoridade pública, que conduz a
norma escrita, em que a lei é o protótipo; (iii) a elaboração pelo juiz que conduz a norma
jurisprudencial.
Os diversos sistemas jurídicos, consoante o tempo e o país, recorrem de forma diversificada a
estes processos, concedendo a preponderância a um e outro. Em princípio é a Constituição de
cada país que determina as autoridades competentes para ditar as normas de direito. A prática ou
costume pode por sua vez completar as previsões constitucionais.

As fontes escritas são a Constituição, a lei, os tratados internacionais e os regulamentos.

A Constituição da República de Moçambique é a fonte directa e indirecta de todas as


competências que se exerce na ordem administrativa, os tratados regularmente ratificados e
publicados pelos órgãos competentes, os acordos e convenções internacionais ratificados no país.
As fontes escritas do direito administrativo são essencialmente a lei e o regulamento.

10.1- Distinção entre a lei e o regulamento

16 Jean Rivero, Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1981, págs. 58 e segs.

27
Existe no Estado duas categorias de órgãos com competências para produzir normas gerais:
Assembleia da República que é o órgão legislador por excelência – Título VII, Capítulo I, artigos
168 e seguintes da CRM. Assim, o número 1 do artigo 169 estatui que a Assembleia da
República é o mais alto órgão legislativo na República de Moçambique e o número 2 do mesmo
artigo dispõe, que a Assembleia da República determina as normas que regem o funcionamento
do Estado e a vida económica e social através de leis e deliberações de carácter genérico. Por
outro lado, o executivo também está investido de poderes para produzir decretos-leis por
delegação de poderes pela Assembleia da República – artigo 204, 1, alínea d).

Tanto a lei propriamente dita emanada do órgão legislativo, bem como decretos-leis são leis
ordinárias e têm o mesmo valor formal e idêntica força obrigatória, daí resulta que uma lei pode
ser alterada ou revogada por um decreto-lei, e vice-versa.

A lei bem como decretos-leis são assinados e mandados publicar pelo Presidente da República,
artigos 181, 182 e 210, todos da C.R.M.

O regulamento é uma lei no sentido amplo e emana do executivo é o que é denominado por
decreto do Conselho de Ministros, é assinado e mandado publicar pelo Primeiro-ministro – artigo
210, 3 da C.R.M.

10.2- O Regulamento Administrativo17

O regulamento administrativo segundo Marcelo Caetano é a norma jurídica de carácter geral e


execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua
competência.

Como norma jurídica é uma regra de conduta social de cumprimento obrigatório, tem carácter
geral e impessoal, é de execução permanente, emana de uma autoridade administrativa e versa
matérias da competência administrativa.

17 Marcelo Caetano, idem, op. cit. págs. 95 e segs.

28
Assim, pode-se concluir que tanto a lei, como regulamentos são normas gerais, e impessoais,
objectivas, que compõem a Ordem jurídica do Estado. O princípio consagrado na Constituição da
igualdade perante a lei é válido para uma e outra. As regras de interpretação da lei são as regras
da interpretação dos regulamentos. A violação da norma regulamentar é equiparada a violação da
lei.

O direito criado pelo regulamento não possui o mesmo valor que o estatuído na lei. (i) O
regulamento só pode estatuir na medida em que a lei lhe permite – dentro dos limites por ela
determinados, ou para execução das suas normas, ou sobre as matérias por ela abandonadas; (ii)
os regulamentos existentes ficam revogados pelo aparecimento de uma lei que estatua
contrariamente as suas disposições; (iii) o regulamento não vale em tudo aquilo que contrariar o
disposto na lei que executa ou cuja sombra nasce.

A lei é um acto político, pelo qual se firma a ordem jurídica superior do Estado, definindo o
sentido superior do seu pensamento e da sua acção; o regulamento é um acto de administração
tendente a realizar essa ordem jurídica superior, por meio de directrizes imposta aos agentes e de
normas de conduta pública.

10.3- Classificação dos regulamentos

Os regulamentos classificam-se:
Quanto ao domínio da sua aplicação, há regulamentos gerais e regulamentos locais. Os
regulamentos gerais emanam do Governo para vigorar em todo o território do Estado; os
regulamentos locais vigoram unicamente numa região – província, distrito, concelho municipal,
etc.

Quanto à sua dependência relativamente a certa lei, os regulamentos podem ser independentes
ou autónomos e complementares. São regulamentos complementares os que são elaborados e
publicados em seguimento a uma lei e para assegurar a respectiva execução pelo
desenvolvimento dos seus preceitos basilares. Pode ser espontâneo quando feito pala autoridade
administrativa sem convite do órgão legislativo, para satisfazer a necessidade de disciplinar a

29
execução da lei; e a convite do legislador, quando a lei contém uma disposição que
expressamente estabelece que tal órgão elaborará os regulamentos necessários à execução da
dela;

Os regulamentos independentes ou autónomos não se propõem a assegurar a execução de certa


lei anterior; são elaborados no exercício de competências próprias e para o desenvolvimento das
atribuições normais e permanentes da autoridade administrativa. Têm como o de facilitar a acção
administrativa em si mesma considerada, e a lei que directamente executam é a que, sobre a
matéria neles contida, atribui competência à autoridade que os elabora. São estes regulamentos
que verdadeiramente assentam no Poder Administrativo;

Quanto ao objecto, os regulamentos administrativos variam em função da lei que regulamentam


– regulamentos complementares.

10.4- Os regulamentos podem ser de organização e regulamentos de polícia


Os regulamentos de organização têm por objecto a distribuição das funções pelos diversos
agentes de um serviço e a fixação das normas do processo de expediente do serviço ou das suas
relações com o público. Nestes, há ainda a distinguir entre regulamentos processuais e
regulamentos internos. Regulamentos processuais contêm normas relativas às relações entre os
serviços e o público, regulando o modo como os particulares podem fazer valer os seus direitos
perante a Administração ou obter desta as prestações que lhes são devidas. Os regulamentos
internos limitam-se a traçar o âmbito de cada serviço ou sub-unidade e estabelecem as tarefas de
cada agente;

Os regulamentos de polícia têm por objecto o estabelecimento de restrições á liberdade


individual, a fim de prevenir ou evitar que em consequência de conduta perigosa dos indivíduos
se verifiquem danos sociais;

Posturas, regulamentos autónomos, locais, de polícia, provindos dos corpos administrativos,


tomam o nome de posturas. As posturas configuram as deliberações, os conselhos municipais
sobre a forma de regulamento e contêm disposições preventivas de carácter genérico e de

30
execução permanente. As posturas são de cumprimento obrigatório apenas na circunscrição
territorial em que exerçam jurisdição o órgão que lhes tenha elaborado e publicado – são locais,
ou seja, de aplicação local18.

Sanções dos regulamentos – tratando-se das normas regulamentares regras de direito, estão
providas de sanções em caso de sua violação. A sanção pode revestir a natureza de sanção penal,
sanção administrativa e sanção disciplinar:

Sanção Penal é característica das posturas e regulamentos policiais, e consiste em penas de


polícia;

Sanção administrativa é a que incide sobre os actos jurídicos da Administração. Consiste na


nulidade absoluta, ou na anulabilidade, dos actos administrativos praticados com a violação das
normas regulamentares. – São nulos ou anuláveis os actos jurídicos praticados com violação de
regulamentos;

Sanção disciplinar – esta incide sobre aos agentes Administrativos que têm por dever acatar os
regulamentos a que está sujeito o serviço em que estão incorporados – regulamentos de
organização. O agente da administração que deixa de observar as disposições regulamentares
aplicáveis ao seu serviço incorre em responsabilidade disciplinar e torna-se passível das
respectivas penas;

Forma dos regulamentos, os regulamentos do Governo desenvolvem-se em articulado que


constitui a própria matéria de um decreto ou que forma um todo autónomo aprovado por
decretolei e de decreto distinto, de que se considere parte integrante19.

Cessação da vigência dos regulamentos – a força obrigatória de um regulamento pode cessar por
uma das seguintes razões:

18 A competência para elaborar regulamentos administrativos pertence, em primeiro lugar, ao Conselho de Ministros –
artigo 210 da CRM, em segundo lugar, aos demais órgãos com atribuições para o efeito: - Autarquias Municipais, etc.
19 Publicação e início da vigência das leis e regulamentos - as leis, decretos-leis, decretos, resoluções só se tornam de
cumprimento obrigatório depois da sua publicação no Boletim da República - BR.

31
(i) pela caducidade - findo o prazo da sua validade nele mesmo estabelecido para sua vigência –
regulamento temporário;

(ii) pela publicação de outro regulamento emanado da mesma autoridade e providenciando o sentido
contrário, ou que expressamente o revogue;

(iii) pela publicação posterior de uma lei, ou de um regulamento dimanado de autoridade superior,
sobre a matéria do regulamento autónomo ou da postura; e

(iv) pela transferência para outra autoridade das atribuições para cujo desempenho o regulamento
tenha sido publicado, ou pela cessação da competência regulamentar da autoridade que o
elaborou;
(v) pela revogação da lei a que o regulamento sirva de cumprimento e se proponha executar, se essa
lei não for substituída por outra nova, pois sendo, o regulamento continuará vigorando em tudo o
que não contrarie a lei nova;
(vi) por resolução dos Tribunais perante os quais tenha sido impugnada a legalidade do regulamento
local, em recurso contencioso.

11- Interpretação da lei administrativa20

Como órgãos de interpretação da lei administrativa temos o próprio legislador, as autoridades


administrativas, os tribunais e os juristas:

(i) O legislador – o órgão que fez a lei pode esclarecer o sentido dela por meio doutra lei: a esta
interpretação chama-se autêntica. A interpretação autêntica caracteriza-se pelo órgão – o
legislador da norma interpretada e pela forma do diploma que faz a interpretação que é uma lei
com a mesma força daquela interpretada;
(ii) Autoridades administrativas – cada autoridade administrativa, com poderes para tomar decisões
que apliquem a lei a casos concretos, é um órgão de interpretação21;
20 Idem, Marcelo Caetano, op. cit. págs. 112 e segs.
21 As autoridades administrativas que têm ao seu cargo a execução das leis administrativas por meio de actos
jurídicos fazem interpretação por uma das seguintes formas: (i) por via de instruções ou despachos interpretativos
genéricos, que explica aos agentes ou funcionários subalternos qual o significado da lei e ordena que se uniformize o
entendimento dos seus preceitos segundo o critério genericamente fixado para resolução de todos os casos que se

32
(iii) Os tribunais – Jurisprudência - os tribunais não podem julgar a questão que lhes tenha sido
submetida sem enquadrarem na lei aplicável e sem determinarem o sentido preciso desta. Assim,
o tribunal faz, a interpretação da lei cuja observância pela administração é chamado a fiscalizar
ou a tomar uma decisão. A interpretação dos tribunais é denominada por jurisprudência a
orientação que, para a interpretação de uma lei, resulta da resolução de sucessivos casos análogos
pelo tribunal27;

(iv) Os juristas - são também os juristas órgãos de interpretação da lei administrativa – professores,
os escritores e os jurisconsultos. (i) os professores ensinam pelas suas lições; (ii) os escritores
publicam tratados, manuais, monografias, anotações e comentários; (iii) os jurisconsultos
pronunciam-se acerca do direito aplicável aos casos concretos.

11.1- A técnica da interpretação e os seus processos.

A técnica da interpretação da lei Administrativa que vamos seguir não foge da regra geral da arte de
interpretar: a primeira traduz-se no exame do texto legal a partir das palavras que o formam, e a
segunda na correspondência do sentido contido no texto. Inicia-se pela interpretação literal e
passa-se à interpretação lógica para chegar a uma conclusão22.

Processos de interpretação: (i) interpretação literal é o exame literal ou gramatical do texto,


visa antes de tudo, apurar qual o sentido das palavras usadas na lei, quer isoladamente
consideradas, quer nas frases que formam análise sintáxica.- a significação das palavras usadas
na lei deve ser objecto de escrupuloso estudo pelo intérprete.- o resultado deste exercício é o
apuramento do elemento textual da interpretação; e (ii) interpretação lógica – que é a que
consiste no exame do objectivo da lei, seu enquadramento sistemático e político, indagação da
sua história, apuramento de conteúdo implícito.

apresentem; (ii) mediante a homologação de pareceres de estâncias consultivas que, a respeito de certa dúvida
formulada, determinem sobre o entendimento a dar a lei; (iii) por via de jurisprudência burocrática – adopção de certa
orientação uniforme na decisão de sucessivos casos concretos, respeitando-se em cada novo caso o precedente
estabelecido pelo anterior. 27 O assento é a definição em termos genéricos, com carácter obrigatório para todos os
tribunais dependentes daquele que o profere, do sentido que deve ser dado nos julgamentos futuros a uma norma legal
de entendimento duvidoso ou ambíguo.

22 Conclui-se com relativa facilidade que os processos de interpretação são o literal e o lógico.
29
Idem, Marcelo Caetano, op. cit. Págs.133 e segs.

33
11.2- Aproveitamento dos elementos de interpretação29

Interpretação declarativa verifica-se quando todos os elementos concordam em atribuir à lei um


sentido unívoco, o intérprete limitar-se-á a demonstrar qual o preciso significado e alcance da
norma segundo a sua letra e espírito. A interpretação declarativa diz-se lata quando a palavra se
toma no seu significado mais amplo e restrito se o significado da palavra é menos amplo;

Interpretação extensiva: quando o intérprete da lei a torna mais abrangente a situações que
aparentemente o texto literal não abrange;

Interpretação restritiva: observa-se quando o intérprete da letra da lei limita o alcance da norma
ao que rigorosamente pretende regular.

11.3- Integração das lacunas da lei administrativa23

Resulta da doutrina dominante no Direito Administrativo que a tarefa da interpretação da lei não
se esgota com a determinação do sentido dos preceitos legais: compreende ainda a integração da
lei quando ela seja omissa relativamente à conduta a seguir em certos casos ou situações que
devam reputar-se compreendidos no âmbito da relação jurídica.

Para situações desta natureza é preciso que o intérprete ou aplicador do Direito/lei verificar-se
primeiro se existe verdadeira lacuna legislativa, sem ignorar o princípio da legalidade que
impende sobre o direito de natureza pública. Dai que, as lacunas podem ser de competência e só
existirão, por via de regra, no processo de agir.

Com efeito, em Direito Administrativo tem de entender-se que o suprimento de lacunas deve ser
dado, primeiro, pela analogia, e depois, pelos princípios gerais do Direito.

A analogia em princípio é aplicação da lei lacunada a regras de uma outra lei semelhante.– em
Direito Administrativo tem de entender-se que o suprimento de lacunas deve ser dado em

23 Idem, op. cit. Págs. 134 e segs.

34
primeiro lugar pela aplicação da analogia no mesmo sistema do Direito Administrativo; se aí não
se achar situações análogas recorrer-se-á aos princípios gerais de Direito. Procura-se um
princípio geral quando falta à solução particular de um caso idêntico ou de casos parecidos no
mesmo sistema.

11.4- A aplicação da lei administrativa no tempo e no espaço24

Acabamos de completar o estudo sobre a hermenêutica do Direito Administrativo, há, no entanto;


que atender aos limites que condicionam a sua aplicação no tempo e no espaço.

Quanto ao tempo a norma jurídica administrativa produz efeitos para o futuro e não é retroactiva.
– quer dizer que, a lei não tem efeito retroactivo salvo quando seja de natureza interpretativa. A
lei só produz efeitos retroactivos quando contenha preceito que expressamente o determine;

Há leis de vigência temporária, isto é, a lei administrativa que contém entre os seus preceitos a
indicação do período do qual vigoram ou da data em que termina a sua vigência. Para este tipo de
situações a lei caduca pelo decurso do tempo e deixa de ser obrigatória;

Em situação de estado de emergência, cujas normas são decretadas para terem aplicação
enquanto se verificar determinadas circunstâncias nela expressamente previstas. Se estas
circunstâncias cessarem, a vigência da lei termina.

11.5- Aplicação da lei administrativa no espaço25

O princípio da territorialidade: o Direito Administrativo aplica-se somente no espaço territorial


de um Estado soberano. Todas as pessoas que se encontram no território do Estado, qualquer que
seja a sua nacionalidade são obrigadas a acatar as leis administrativas em vigor. É ao que se
denomina da regra da territorialidade das leis. As excepções a este princípio do Direito universal
são estabelecidas pelos tratados, convenções ou usos do Direito Internacional – artigos 2 e 18 da
CRM;

24 Idem, Marcelo Caetano, op. cit. págs. 137 e segs.


25 Idem, op. cit. págs.141 e segs.

35
Regra da área de jurisdição: a lei administrativa aplica-se apenas aos órgãos locais, isto é, no
território da jurisdição desse órgão administrativo determinado;

Regra da área especial definida: as normas administrativas só se aplicam apenas nesse espaço
territorial previamente definida por lei.

IV. Teoria da Organização Administrativa26

A teoria da organização da Administração Pública assenta-se no sentido orgânico da expressão


Administração Pública e tem em vista a sua organização.
Organizar é dispor os elementos necessários para se prosseguir determinados objectivos segundo
uma ordem estável que assegura a adequada integração e coordenação de actividades humanas
empregues sobre a base de divisão de trabalhos·. Neste sentido, qualquer organização pressupõe a
determinação dos fins atingir. Segue-se a análise das diversas funções a desenvolver para os
atingir, dispondo-as segundo uma ordem estável na qual se acham entre si relacionadas de modo
a que fique assegurada a sua conjugação harmónica na prossecução do objectivo comum.

Na Administração Pública a organização tem por unidade básica o serviço administrativo. Cada
serviço forma uma estrutura onde as funções distribuídas por diversos indivíduos são ordenadas
para, mediante a utilização dos meios jurídicos e materiais adequados, serem prosseguidos com
continuidade certos objectivos.

A organização administrativa é um produto da ordem jurídica e destina-se a actuar em termos


jurídicos. Os serviços têm, portanto, de ter como suporte, para efeitos das relações jurídicas,
pessoas colectivas. São os órgãos desta, que formam o sistema da Administração Pública.

26 Idem, op. cit. págs. 175 e segs.


34
Idem, op. cit. 176 e segs.

36
Por isso, a teoria geral da organização administrativa implica dois capítulos fundamentais: O das
pessoas colectivas e o dos serviços administrativos.

4.1- Teoria da personalidade colectiva34

Depois de analisarmos a noção da organização administrativa, vamos em seguida de forma


sucinta estudar a teoria da personalidade colectiva.

Noção
A personalidade colectiva é uma qualidade jurídica, que permite adquirir e exercer direitos e
contrair obrigações, ser, portanto, sujeito de relações jurídicas. Esta qualidade é atribuída pelo
direito, pois constitui um produto da ordem jurídica a um substracto que consiste no centro
autónomo de interesses que possam ser realizados por uma vontade ao seu serviço27.

Segundo Marcelo Caetano, entende-se por substracto tudo quanto pode existir de facto - pessoas
ou bens, organização, fins ou interesses considerados antes da atribuição da qualidade jurídica de
pessoa e que o Direito nos termos da lei atribui a qualidade de pessoa jurídica.

Daqui pode-se concluir que além da pessoa humana, individualmente tomada existe nos termos
do Direito pessoas jurídicas colectivas. Assim, considerar-se-á que há uma pessoa colectiva
desde que existam meios materiais idóneos que formam um centro de interesses colectivos
devidamente organizados de modo a que possa manifestar-se uma vontade colectiva, diferente da
vontade individual da pessoa humana, estão por essa via reunidas as condições exigidas pelo
Direito para reconhecer um substracto personificável e a lei atribuir-lhe a qualidade de pessoa
colectiva.

Com efeito, em Direito a pessoa colectiva detém uma vontade colectiva - vontade própria-
distinta da dos seus órgãos. Essa vontade se designa de vontade funcional, pois exprime
interesses da pessoa colectiva e materializada pelos seus órgãos que agem e actuam nos negócios
jurídicos da pessoa colectiva em nome desta.

27 Idem, op. cit. págs. 176 e segs.

37
4.2- Classificação das pessoas colectivas que integram a Administração Pública28

Existe no Direito várias classes de pessoas colectivas de Direito Público e de Direito Privado. As
pessoas colectivas do Direito Público são aquelas que integram a administração Pública por força
da lei ou por acto administrativo ou por contrato administrativo, incumbidas de realizar alguma
função de interesse público em cujo desempenho exerçam poderes de autoridade ou colaborem
no seu exercício.

São vários os critérios da caracterização das pessoas colectivas do Direito Público: (i) o critério
da criação pelo Estado, (ii) o da tutela do Estado, (iii) o dos fins, (iv) o dos fins de realização
obrigatória, (v) e o da titularidade de poderes de supremacia.

Assim, pessoa colectiva de Direito Público é aquela que nasce da necessidade da realização de
interesses públicos – interesses considerados fundamentais para a existência, conservação e o
desenvolvimento da sociedade política.

Compete ao poder político qualificar um interesse de natureza pública e determinar que seja
prosseguido por via de prerrogativas de autoridade. Por regra, as pessoas colectivas de Direito
Público são criadas por acto do poder público, seja uma lei especial para cada caso, seja um acto
de aplicação da lei geral instituidora de certa categoria de entidades. Essas pessoas colectivas são
dotadas por força da lei de poderes de autoridade que se configura na faculdade de prática pelos
órgãos da pessoa colectiva de actos definitivos e executórios e de cumprimento obrigatório.

Neste sentido, pode-se considerar pessoas colectivas do Direito Público, além do Estado, aquelas
que, sendo criadas por actos do poder público existem para a prossecução necessária de
interesses públicos e exercem em nome próprio poder de autoridade.

4.2.1 - Classificação das pessoas colectivas29

28 Idem, Marcelo Caetano, op. cit. págs. 181 e segs.


29 Idem, op. cit. págs. 182 e segs.

38
a) Pessoas colectivas do tipo territorial – Estados, regiões, e autarquias locais;
b) Pessoas colectivas do tipo institucional – Institutos públicos;
c) Pessoas colectivas do tipo associativo – corporações e outras associações públicas.

As pessoas colectivas descritas na alínea a) visam prosseguir fins múltiplos de uma colectividade
territorial, enquanto as outras são criadas para fins especiais.

4.2.2 - O Estado como pessoa colectiva do Direito Público30

A palavra Estado tem vários sentidos, das quais as mais importantes são: (i) acepção
internacional – que trata do Estado soberano, titular de direitos e obrigações na esfera
internacional; (ii) no sentido constitucional, a palavra Estado representa-nos o Estado como
unidade de cidadãos que, nos termos do poder constituinte que a si própria se atribui, assume
uma determinada forma política para prosseguir os seus fins nacionais; (iii) na acepção
administrativa o Estado é a pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade nacional,
desempenha, sob a direcção do Governo, a actividade administrativa31.

No primeiro caso, o Estado é uma entidade internacional; no segundo uma figura constitucional;
no terceiro, uma organização administrativa.

É commumente aceite pela maioria dos autores que o Estado enquanto membro da sociedade
internacional, não importa à qualificação do Estado a sua Constituição, o seu regime político ou
o seu sistema económico-social, baseado no princípio da identidade e permanência do Estado,
resultando daí que, mesmo em caso de revolução, que modifique totalmente as instituições
constituídas, o Estado mantém-se inalterável no plano internacional, continuando titular os
direitos e obrigações assumidas pelo regime anterior.

Para a caracterização do Estado no ponto de vista constitucional toma-se em conta a sua forma
política interna. Todavia, na sua configuração como entidade jurídica - administrativa, o que

30 Idem, Marcelo Caetano, op. cit. Págs. 185 e segs.


31 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 197 e segs.
40
Idem, op. cit. págs. 199 e segs.

39
releva é a orientação superior do conjunto da Administração Pública pelo Governo – artigos 200
e segs. da CRM.

4.2.3- O Estado como pessoa colectiva40

No Direito Administrativo a figura do Estado-administração, que representa uma entidade


jurídica por si tomada, é uma pessoa colectiva pública entre as demais.
Em Direito Administrativo o Estado-administração é uma pessoa colectiva pública autónoma que
não se confunde com os seus órgãos de governação e nem com os seus funcionários públicos e
nem com as outras entidades autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos
que com ele entram, em relação.

É verdade que também não se confundem Estado e Governantes: resulta da doutrina dominante
que o Estado é uma organização permanente; os governantes são os indivíduos que
transitoriamente desempenham as funções dirigentes dessa organização. Não se confundem
Estado e funcionários: o Estado é uma pessoa colectiva, com património próprio, os funcionários
são indivíduos que actuam ao serviço do Estado, mas que mantêm a sua individualidade humana
e jurídica. Não se confundem Estado e outras entidades administrativas: o interesse prático maior
do recorte da figura do Estado-administração reside, justamente, na possibilidade assim aberta de
separar o Estado das outras pessoas colectivas públicas que integram a Administração.

Ainda, mostra-se claro que o Estado não se confunde com os cidadãos: a personificação jurídica
do Estado-administração permite construir como autênticas relações jurídicas às relações
travadas entre o Estado e os cidadãos. Nestas relações, nem sempre o Estado figura como
autoridade e os cidadãos como administrados: muitas vezes é o cidadão que actua como sujeito
activo, no exercício de direitos, e é o Estado que surge como sujeito passivo, no cumprimento de
deveres32.

Decorre daí que, a Ordem jurídica instituída em Moçambique consagra o Estado como pessoa
jurídica que goza de Direitos e obrigações, tanto no plano interno bem como no âmbito

32 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 201 e segs.


42
Idem, op. cit. págs. 202 e seg.

40
internacional tendo como seus órgãos de soberania o Presidente da República, a Assembleia da
República, o Governo, os tribunais e o Conselho Constitucional – artigo 133 da CRM.

4.2.4- Características que qualificam o Estado como pessoa colectiva pública42

Distinção entre o Estado e outros sujeitos de direito, sejam pessoas físicas ou colectivas:

• Enumeração expressa, constitucional e legal, das suas atribuições;

• Estabelecimento, por via constitucional ou legal, de órgãos do Estado;


• Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado;
• Possibilidade de distinção entre órgãos e representantes, permanentes ou ocasionais do
Estado;
• Existência de funcionários do Estado, categoria distinta da dos funcionários das
autarquias locais, bem como diferente da dos trabalhadores das empresas públicas ou
privadas;
• Previsão da prática de actos jurídicos do Estado, - actos unilaterais e contratos;
• Delimitação do património do Estado distinto das demais pessoas colectivas e dos
cidadãos;
• Ausência da listispendência ou caso julgado entre o Estado e qualquer outra pessoa
colectiva; e
• As restantes pessoas colectivas públicas são, para efeitos de responsabilidade civil,
terceiros face ao Estado.

5. Espécies de administração do Estado33.

A administração do Estado é multiforme e comporta várias espécies:


Quando se trata de espécies de administração do Estado é necessário distinguir em primeiro lugar
a administração central do Estado e a administração local do Estado.

33 Idem, op. cit. págs. 203 e segs.

41
É do conhecimento público que nem todos órgãos e serviços do Estado exercem competência
extensiva a todo o território nacional, também nem todos são, órgãos e serviços centrais do
Estado. Isto porque há órgãos e serviços de âmbito local, instalados em diversos pontos do
território nacional e com competência limitada a certas áreas. – províncias, distritos, postos
administrativos e de localidades.

Quando se fala da administração central do Estado, como já se disse, trata-se de órgãos e serviços
de natureza nacional, e quando se fala da administração local do Estado trata-se de órgãos e
serviços de âmbito local. – artigos 249 e segs. e 262, todos da CRM.44.

A doutrina administrativa dominante admite ainda a distinção entre a administração directa do


Estado da administração indirecta do Estado. A administração directa do estado é actividade
exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado, enquanto a administração indirecta
do Estado, embora desenvolvida para a realização dos fins do Estado é exercida por pessoas
colectivas públicas distintas do Estado45.

5.1- Administração directa do Estado46

Importa agora estudarmos a administração directa do Estado, tendo como base os seus caracteres
específicos que o distinguem das demais pessoas colectivas públicas.

Principais caracteres específicos do Estado e da sua administração directa:

• Unicidade: o estado é a única espécie desse género, isto é, pertence apenas a um único
ente – o próprio Estado;

• Carácter originário: todas as outras pessoas colectivas públicas são sendo criadas ou
reconhecidas por lei. O Estado não: a pessoa colectiva Estado não é criada pelo poder
constituído. Tem natureza originária, não derivada daí a diversidade dos seus órgãos –
são órgãos de soberania;

42
• Territorialidade: o Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo
território, o território nacional. O Estado é a primeira e a mais importante, das chamadas
pessoas colectivas de população e território. Todos os indivíduos residentes no território
nacional, mesmo que estrangeiros ou apátridas, são administrados em face
Estadoadministração.- artigos 6, 7 e 8 da CRM;

44
V. a lei nr. 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece princípios e normas de
organização, competências e funcionamento dos órgãos locais do Estado nos
escalões de província, distrito, posto administrativo e de localidade, BR, I série, nr.
20, de 19 de Maio de 2003.
45
Idem, Freitas do Amaral, op. cit. pág. 205. 46 Idem, op. cit. págs. 205 e
segs.
• Multiplicidade de atribuições: o Estado é uma pessoa colectiva de fins múltiplos,
podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuições. Nisto se distingue de
outras pessoas públicas, que só podem prosseguir fins singulares;

• Pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado, bem como os


serviços administrativos que auxiliam esses órgãos. O Governo, os membros do governo
individualmente considerados, os directores nacionais, os governadores provinciais, os
administradores distritais, os directores provinciais, chefes de departamento e outros são
órgãos do Estado. Os ministérios, as direcções nacionais, os governos provinciais, as
direcções provinciais e demais são serviços do Estado;

• Organização em ministérios: os órgãos e serviços de Estado-administração, a nível


central estão estruturados em direcções nacionais, departamentos, serviços, etc.,
distribuídos por assuntos ou matérias, os quais se denominam ministérios;

• Personalidade jurídica una: apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos


órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma
personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito –
o Estado;

43
• Instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem
autónoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado;

• Estrutura hierárquica: a administração directa do Estado acha-se estruturada em termos


hierárquicos – de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por
um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas,
ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção,
supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes;
• Supremacia: o Estado-administração, dado o seu carácter único originário e instrumental
em relação aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia não apenas em relação aos
sujeitos de direito privado, mas também, sobre as outras entidades públicas.- ente público
máximo, ou supremo, enquanto os outros são entes públicos subordinados.

5.2. Atribuições do Estado34

Dentro das atribuições principais do Estado, vamos considerar quatro grupos35:


Atribuições de soberania, incluindo defesa nacional, realizações externas, polícia e outras;
atribuições;

Atribuições económicas incluindo as relativas à moeda, ao crédito, ao imposto, ao comércio


externo, aos preços, e à produção nos diversos sectores produtivos – agricultura, comércio,
indústria, pesca, etc;

Atribuições sociais, incluindo a saúde, a segurança social, a habitação, o urbanismo, a protecção


do trabalho, etc;

Atribuições educativas e culturais, incluindo o ensino, a investigação científica, o fomento do


desporto, da cultura, das artes, etc.

34 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 209 e segs.


35 V. esta matéria mais desenvolvida nas págs. 211 e seg. da op. cit.
49
V. op. cit. págs. 212 e segs.

44
5.3. Órgãos do Estado49

Para cumprir as atribuições que lhe são conferidas pela Constituição e pelas leis, o Estado carece
de órgãos, aos quais compete tomar decisões em nome deste.
Os órgãos do Estado acham-se estabelecidos na Constituição: o Presidente da República,
Assembleia da República, o Governo, os tribunais e o Conselho Constitucional. - artigo 133 da
CRM.

O poder legislativo, o poder judicial e o Conselho Constitucional, como já sabemos, não são
órgãos da Administração Pública, pois não fazem parte do poder executivo. Outrossim, porque o
sistema jurídico moçambicano é presidencialista resulta daí que o Presidente da República é um
órgão político e simultaneamente órgão da Administração Pública. - artigo 146 e seguintes da
CRM.

O Governo: Além de ser órgão político, é um órgão administrativo a título principal, permanente
e directo – é o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo.

Além de Governo na administração central existem outros órgãos do Estado, colocados sob a
direcção do Governo:

Os Directores nacionais, chefes de Departamentos, chefes de Divisão ou de Repartição dos


Ministérios;
Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas de Moçambique (FADM), Comandante
Geral da Polícia, Procurador-geral da República e Procuradores Adjuntos e outros36.

5.3.1- Principais funções do Governo

Vamos agora estudar a competência jurídica do Governo e os poderes funcionais que a


Constituição da República de Moçambique e as leis ordinárias e/ou extravagantes conferem ao
Governo, enquanto órgão da Administração Pública.
36 O Governo é o órgão principal da administração central do Estado incumbido do poder executivo – artigo 200 e
seguintes da CRM.

45
A carta constitucional de 2004 dá-nos as orientações mais importantes sobre a matéria. O artigo
200 estabelece que, O Governo da República de Moçambique é o Conselho de Ministros. As
principais funções do Governo de Moçambique acham-se descritas no artigo 203 e as respectivas
competências no artigo 204, ambos da Constituição da República de Moçambique.

Interpretando o disposto no número 1 do artigo 203 da CRM, de uma forma lógica e racional
pode-se concluir que, sob o ponto de vista da competência do Governo, as suas principais
funções administrativas são:

Assegurar o funcionamento da administração pública a nível nacional;


Garantir o desenvolvimento e execução das leis;
Promover a satisfação das necessidades colectivas;
Assegurar a política externa do país.

A primeira função traduz-se em assegurar o funcionamento da administração pública em todo o


território nacional.

A segunda função consiste em garantir o desenvolvimento e execução das leis em todo o


território nacional.

A terceira função tem em vista a promoção da satisfação das necessidades colectivas, através do
desenvolvimento económico, implementar a acção social do Estado.

A quarta função é a que confere à Administração Pública de garantir o exercício da política


externa através da celebração de tratados internacionais celebrar, ratificar, aderir e denunciar
acordos internacionais em matéria governativa.

Em suma: pelas tarefas que estão cometidas ao Governo, pelo que lhe compete fazer por si
próprio ou mandar fazer a outros, por ser o órgão superior das hierarquias da administração do
Estado, e ainda, por lhe caber fiscalizar e orientar as demais entidades públicas, que para, além
do Estado fazem parte da administração. – O Governo é o órgão principal da administração
pública, pois rege toda a vida administrativa do país.

46
O Governo não só dirige a administração do Estado como também cabe a si a função de
superintender a administração indirecta e tutela administração autónoma – controla as entidades
púbicas que fazem parte da administração, mas sem pertencer ao Estado37.

5.3.2- Competências do Governo - artigam 204 da CRM.

As funções do Governo materializam-se ou concretizam-se, juridicamente na prática de actos e


no desempenho de actividades da mais diversa natureza. Para a realização efectiva das funções
do Governo, este elabora normas jurídicas, o regulamento, pratica actos jurídicos sobre casos
concretos – actos administrativos, celebra contratos de vários tipos, por exemplo, contratos
administrativos, e exerce de um modo geral, determinados poderes funcionais, como por
exemplo poderes de vigilância, a fiscalização, de tutela, etc.38

O Governo exerce as suas competências de várias formas:

Forma colegial, quando o Governo exerce a sua competência através do Conselho de Ministros.
As decisões que tomar desta forma terão de ser adoptadas por consenso ou por maioria no
Conselho de Ministros, enquanto órgão colegial;

A competência do Governo também pode ser exercida individualmente, pelos vários membros
do Governo: ou pelo Primeiro-ministro, ou por cada um dos Ministros.

A competência colegial do Governo e a forma dos seus actos constam do artigo 210 da CRM.

Na forma individual de exercício da competência do Governo cada um dos membros, nas


matérias das suas atribuições, decide sozinho, embora em nome do Governo – artigos 208 e 209
da CRM.

5.3.3- Estrutura do Governo

37 Idem, Freitas do Amaral, op. cit., págs. 219 e seguinte.


38 Idem, op. cit., pág. 221

47
O Governo da República de Moçambique é constituído pelo Presidente da Republica, que o
preside, pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros é o que determina o artigo 201 da CRM.

Resulta daí que, a estrutura do Governo corresponde às categorias seguintes de membros:

1o – o Presidente da Republica, que preside as sessões com poderes de delegar essas funções
para o Primeiro-Ministro; 2o - o Primeiro-Ministro; e 3o – os Ministros.

Na estrutura do Governo de Moçambique os Vice-Ministros e Secretários de Estado não são


membros do Governo, podendo ser convocados para participar em reuniões do Governo. – artigo
201 da CRM.
As atribuições do Primeiro-Ministro constam do artigo 205 da CRM.
O número 1 do artigo acima indicado determina que sem prejuízo de outras atribuições confiadas
pelo Presidente da República e por lei, cabe ao Primeiro Ministro assistir e aconselhar o
Presidente da República na direcção do Governo. Isto quer dizer, que o primeiro-ministro é
constitucionalmente assistente e conselheiro do presidente da República na sua qualidade de
chefe do Governo.

O número 2 do mesmo artigo estabelece de forma exemplificativa as competências que


incumbem ao Primeiro-Ministro no exercício de funções de gestão administrativa. Pois compete
ao Primeiro-Ministro dirigir o funcionamento do Governo, assistir o Presidente da República na
elaboração do programa do Governo, aconselhar este na criação de ministérios e comissões de
natureza ministerial, seleccionar e propor a nomeação de membros de Governo e outros
dirigentes governamentais, elaborar e propor o plano de trabalho do Governo ao Presidente da
República, executar e garantir a execução das decisões dos órgãos do estado pelos membros do
Governo, presidir as sessões do Governo destinadas a tratar a implementação das políticas
definidas e outras decisões, coordenar e controlar as actividades ministeriais e outras instituições
governamentais, e, supervisar o funcionamento técnico administrativo de conselho de ministros –
Gabinete do 1º Ministro.

48
Além das competências acima descritas, cabem ainda ao Primeiro-Ministro apresentar à
Assembleia da República o programa do Governo, a proposta do Plano Económico e Social e do
Orçamento do Estado; apresentar os relatórios de execução do Governo; expor as posições do
Governo perante a Assembleia da República. No cumprimento e execução dessas funções, o
Primeiro-Ministro é assistido pelos membros do Conselho de Ministros por ele designados. –
artigo 206 da CRM – os ministros assistentes e conselheiros do 1º Ministro.

O Governo de Moçambique responde perante o Presidente da República e Assembleia da


República pela realização da política interna e externa e presta-lhes contas das suas actividades
nos termos da lei. – artigo 207 da CRM.

Relativamente à responsabilidade política dos membros do Governo, estes respondem perante o


Presidente da República e ao Primeiro-Ministro pela aplicação das decisões do Conselho de
Ministros na área da sua competência. – artigo 208 da CRM.

Quanto à solidariedade governamental, os membros do Governo estão vinculados ao programa


do Governo e as deliberações deste. – artigo 209 da CRM.

Relativamente à forma dos actos do Governo, estes revestem a forma de decreto-lei e de decreto.
Os decretos-leis e os decretos na sua publicação devem indicar a lei ao abrigo da qual são
aprovados. Os decretos-leis são assinados e mandados publicar pelo Presidente da República e os
demais decretos do Governo são assinados e mandados publicar pelo Primeiro-Ministro, e os
demais actos do Governo tomam a forma de resolução. – artigo 210 da CRM.

Os membros do Conselho de Ministros gozam de imunidade, não podendo por isso, serem
detidos ou presos, sem autorização prévia do Presidente da República, salvo em casos de
flagrante delito e por crimes dolosos a que corresponde a pena de prisão maior. Em casos de
procedimento criminal contra um membro do Governo e acusado definitivamente, cabe ao
Presidente da República decidir se este deve ou não ser suspenso das suas funções, para efeitos
do procedimento do processo criminal, e é obrigatória a suspensão do membro do Governo

49
quando se trate de cometimento de um crime doloso e que corresponda pena de prisão maior.-
artigo 211 da CRM.
Em princípio, os Ministros entanto que membros do Governo são iguais entre si, em categoria
oficial e em estatuto jurídico39.

Convém, no entanto, ter presente que na prática do funcionamento da administração pública os


Ministros não se encontram apenas vinculados ao programa do Governo e às deliberações do
Conselho de Ministros, mas também, compete a cada Ministro40:

i) fazer regulamentos administrativos no âmbito do seu ministério; ii) nomear, exonerar e promover os
funcionários afectos no seu ministério; iii) exercer os poderes de superior hierárquico sobre todo o
pessoal do seu ministério; iv) exercer poderes de superintendência ou de tutela sobre as
instituições dependentes do seu
Ministério ou por ele fiscalizadas;
v) assinar em nome do Estado os contratos celebrados com particulares ou com outras entidades,
quando versem sobre matérias do seu âmbito; e
vi) em geral, conhecer e resolver todos os casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos
serviços que pertençam ao seu ministério41.

5.3.4- Coordenação Ministerial

É verdade que o Primeiro-Ministro desempenha a função de coordenar e controlar as actividades


dos Ministérios e outras instituições governamentais – alínea f), do nr. 2 do artigo 205 da CRM.
Contudo, isto não significa que a coordenação ministerial seja exercida apenas e sempre pelo
Primeiro-Ministro, pois há outros métodos de coordenação entre ministérios.

Com efeito, podemos apontar sete métodos ou modalidades de coordenação ministerial que a
maioria da doutrina ensina42:

39 Idem, Freitas do Amaral, op. cit., pág. 229.


40 As atribuições de cada Ministro constam do Estatuo orgânico de cada Ministério.
41 V. op. cit., pág. 230.

42 V. Freitas do Amaral, op. cit., pág. 236 e seg. segundo este autor as várias formas de coordenação aqui descritas
podem resumir-se em três: (i) por acordo entre os órgãos ou serviços normalmente competentes; (ii) por intervenção de

50
1o- Coordenação por acordo entre serviços dos diferentes Ministérios – coordenação que se
estabelece entre serviços de diferentes Ministérios para resolução de um caso concreto;
2o- Coordenação por comissões interministeriais – estas podem ser de carácter temporário ou
permanentes que visam estabelecer uma adequada coordenação entre os Ministérios em matérias
de diversos serviços;
3o- Coordenação por acordo entre os Ministros – que consiste em acordos entre os Ministros
competentes para resolução de um dado caso concreto;
4o- Coordenação por um Vice-Ministro ou Secretário Permanente – que se estabelece entre Vice-
Ministros de Ministérios distintos e/ou entre Secretários Permanentes, para resolução de um caso
concreto;
5o- Coordenação pelo Primeiro-ministro – em que a coordenação entre diversos Ministérios
compete formalmente ao Primeiro-Ministro para resolução de um dado caso concreto;
6o- Coordenação pelo Conselho de Ministros – quando a natureza da matéria em análise
recomenda que a coordenação seja deliberada pelo Conselho de Ministros e/ou, quando o próprio
Primeiro-ministro assim o entender;
7o- Coordenação por Conselho de Ministro especializado – quando a matéria a levar à
coordenação seja de natureza predominantemente técnica43.

6- Classificação dos órgãos

No Direito Administrativo existem várias classificações dos órgãos das pessoas colectivas. Para o
nosso estudo vamos referir apenas aquelas que se mostram ser mais importantes44:
• Órgãos singulares e colegiais são órgãos singulares aqueles que têm apenas um titular,
colegiais os que são compostos por mais que um titular;
• Órgãos centrais são aqueles que têm competência sobre todo o território nacional;

uma entidade individual para tanto habilitada; (iii) por intervenção superior de um órgão colegial.
43 Os Conselhos de Ministros especializados, segundo o autor que temos vindo a seguir são órgãos secundários e
auxiliares do Conselho de Ministros, formados por alguns membros deste, e que funciona como secções do Conselho
de Ministros, e que trata de assuntos tecnicamente especializados.
Para o nosso caso concreto, esta figura não se acha consagrada na Constituição. Mas na prática existem comissões do
Conselho de Ministros que trata especialmente matéria técnica especializada.
44 V. Freitas do Amaral, op. cit. págs. 595 e segs.

51
• Órgãos locais são os que têm a sua competência limitada a uma determinada
circunscrição administrativa (Província, distrito, autarquia etc.);
• Órgãos primários são aqueles que dispõem de uma competência própria para decidir as
matérias que lhes estão confiadas;

• Órgãos secundários são aqueles que apenas dispõem de uma competência delegada;
• Órgãos vicários são os que só exercem competência por substituição de outros órgãos
(vice-presidente);
• Órgãos representativos são aqueles cujos titulares são livremente designados por eleição
(deputados);
• Órgãos activos são aqueles a quem compete tomar decisões ou executá-las;
• Órgãos consultivos são aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes destes
tomar uma decisão;
• Órgãos de controlo são os que têm por missão fiscalizar a regularidade do funcionamento
de outros órgãos;
• Órgãos decisórios aqueles a que compete tomar decisões;
• Órgãos executivos são aqueles a quem compete executar tais decisões;
• Órgãos deliberativos são aqueles que tomam as suas decisões por deliberação,
geralmente, têm carácter colegial;
• Órgãos permanentes são aqueles que segundo a lei têm a duração indefinida;
• Órgãos temporários os que são criados para actuar apenas durante um certo período
(comissões);
• Órgãos complexos são aqueles cuja estrutura é diferenciada (Governo);  Órgãos simples
são aqueles cuja estrutura é unitária (singular).

7- Atribuições e competências45

As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das pessoas colectivas
públicas designam-se por atribuições:

Atribuições: São os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas públicas de prosseguir;
45 V. Freitas do Amaral, op. cit., págs. 606 e segs.

52
Para concretização desses fins, as pessoas colectivas públicas são munidas de poderes funcionais.
O conjunto desses poderes é designado de competências;
Chama-se competência o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das
atribuições das pessoas colectivas públicas.

É da doutrina dominante que nas pessoas colectivas públicas as atribuições referem-se á pessoa
colectiva em si mesma, enquanto a competência se reporta a atribuições dos órgãos. Por regra, a
lei indica de forma expressa as atribuições de cada pessoa colectiva e, também, indica de forma
expressa a competência de cada órgão.

Daqui resulta, que na prática, qualquer órgão da administração pública, ao agir, conhece e
encontra pela frente uma dupla limitação: acha-se limitada pela sua própria competência, não
podendo, por via disso, invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa
colectiva, por outro lado, acha-se também limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo
nome actua, não devendo praticar quaisquer actos sobre matéria estranha as atribuições da pessoa
colectiva a que pertence46.

8- Da competência em especial61

Vamos agora examinar mais detalhadamente a competência, de modo a determinarmos o limite


da actuação das competências de entre vários órgãos administrativos.

O primeiro princípio que cumpre sublinhar é o de que a competência só pode ser conferida,
delimitada ou retirada pela lei: é sempre a lei que fixa a competência dos órgãos da
Administração Pública, é o que se designa de princípio da legalidade da competência.

Deste princípio decorrem alguns corolários da maior relevância:

46 As atribuições e as competências limitam-se reciprocamente umas às outras, quer dizer, nenhum órgão
administrativo deve prosseguir atribuições da pessoa colectiva a que pertence por meio de competências que não
sejam as suas, nem pode exercer a sua competência fora das atribuições da mesma pessoa colectiva. V. op. cit, pág.
607. 61 Idem, op. cit., pág. 610.

53
• A competência não se presume: só há competência quando a lei inequivocamente a
confere a um dado órgão, exceptuando a figura da competência implícita;
• A competência é imodificável: nem a Administração Pública nem os particulares podem
alterar o conteúdo ou a repartição da competência estabelecida por lei;
• A competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem em
caso algum praticar actos pelos quais renunciem aos seus poderes ou os transmitam para
outros órgãos da Administração ou para entidades privadas 47.

8.1. Critérios de delimitação da competência 48

Segundo a doutrina dominante a distribuição de competências pelos diversos órgãos de uma


pessoa colectiva pública faz-se, regra geral, em função de quatro critérios:

Em razão da matéria: quando resulta expresso na lei qual é o órgão incumbido de competências
para regular uma determinada matéria;

Em razão da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei estabelece uma repartição vertical de
poderes, conferindo alguns ao superior e outros aos subalternos, estamos perante uma
delimitação da competência em razão da hierarquia;

Em razão do território: A repartição de poderes entre órgãos centrais e órgãos locais, ou a


distribuição de poderes por órgãos locais diferentes em função das respectivas áreas, é uma
delimitação da competência em razão do território;
Em razão do tempo: Por regra, só há competência administrativa em razão ao presente: a
competência não pode ser exercida em relação ao passado, nem em relação ao futuro49.

Assim, pode-se concluir que, tomando em conta os critérios expostos, um acto administrativo
praticado por certo órgão da Administração contra as regras aplicáveis à delimitação da
47 Esta regra refere-se a titularidade da competência e, não obsta a que possa haver hipóteses de transferência do
exercício da competência por delegação de poderes e a concessão dentro dos limites estabelecidos por lei, op. cit.,
pág.610.
48 Idem, op. cit. págs. 611 e seg.
49 Freitas do Amaral ensina que, é ilegal, em regra, a prática pela Administração de actos que visem produzir efeitos
sobre o passado- actos retroactivos – ou regular situações que não se sabe se, ou quando, ocorrerão no futuro – actos
diferidos, sendo, entretanto, passível de excepções permitidas pela própria lei. V. op. cit., pág. 611.

54
competência estar-se-á ferido de incompetência em razão da matéria, incompetência em razão da
hierarquia, incompetência em razão do território e incompetência em razão do tempo, conforme
for o caso50.

8.2- Espécies de competência66

Importa agora estudarmos como se estruturam e se distinguem as diversas modalidades de


competência, no âmbito da organização administrativa:

a) Quanto ao modo de atribuição legal da competência: a competência pode ser explícita ou


implícita. (i) é explícita quando a lei a confere por forma clara e directa, (ii) implícita
quando a competência se deduz de outras determinações legais51;
b) Quanto aos termos do exercício da competência: a competência pode ser condicionada
ou livre quando o seu exercício esteja dependente de limitações específicas imposta por
lei ou ao abrigo da lei;
c) Quanto à subsistência e efeito da competência: (i) competência dispositiva, o poder de
emanar um dado acto administrativo sobre uma determinada matéria, pondo e dispondo
acerca do assunto, (ii) competência revogatória é o poder de revogar esse primeiro acto,
com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente;
d) Quanto à titularidade dos poderes exercidos: se os poderes exercidos por um órgão da
Administração são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão, diz-se que a
sua competência é uma competência própria; se, diferentemente, o órgão administrativo
exerce nos termos da lei uma parte da competência de outro órgão, cujo exercício lhe foi
transferido por delegação ou por concessão, diz-se que a competência é delegada ou uma
competência concedida;
e) Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence: (i) competência singular é a
competência a que pertence a um único órgão e que exerce sozinho a competência
atribuída, (ii) competência conjunta é a que pertence simultaneamente a mais que dois
órgãos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto único;
50 É de se referir que, os quatros critérios referidos devem ser observados de forma cumulativa e devem actuar em
simultâneo, isto é, a falta apenas de um deles implica necessariamente que o órgão incorre na incompetência para a
prática do acto. V. op. cit., pág. 612 66
Idem, op. cit.; pág. 612.
51 “Quem pode o mais pode o menos”; “toda a lei que impõe a prossecução obrigatória de um fim permite o exercício de
poderes minimamente necessários para esse objectivo”, Freitas do Amaral, pág. 612.

55
f) Quanto a inserção da competência nas relações inter-orgânicas: a competência pode ser
dependente ou independente, conforme o órgão do seu titular esteja ou não integrado
numa hierarquia. Na competência dependente há a considerar os casos de competência
comum e de competência própria: (i) competência comum verifica-se quando tanto
superior como subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, (ii) competência
própria é a que o poder de praticar um certo acto administrativo está atribuído
directamente por lei ao órgão subalterno 52.

8.3- Conflitos de atribuições e de competências 53

Na prossecução dos fins cometidos a Administração Pública, há momentos em que na vida


administrativa ocorrem conflitos de atribuições e conflitos de competência s– disputas ou litígios
entre órgãos da Administração Pública sobre as atribuições ou competências que lhes cabe
prosseguir ou exercer, que podem ser positivos ou negativos.

Neste sentido, diz-se que há um conflito positivo quando dois ou mais órgãos da administração
reivindicam para si a prossecução da mesma atribuição ou o exercício da mesma competência; e
estamos perante conflito negativo quando dois ou mais órgãos consideram simultaneamente que
lhes faltam as atribuições ou a competência para decidir um dado caso concreto.

Por outro lado, entende-se por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa acerca
da existência ou do exercício de um determinado poder funcional; e estamos perante conflito de
atribuições quando a disputa versa sobre a existência ou a prossecução de um determinado
interesse público.
Ainda podemos encontrar conflito de jurisdição quando o litígio opõe órgãos Administrativos e
órgãos Judiciais, ou órgãos Administrativos e órgãos legislativos, neste caso, quando o conflito
se reporta ao princípio de separação de poderes.

52 Dentro da competência própria podemos encontrar ainda: (i) competência separada em que o subalterno por lei é
competente para praticar actos administrativos, podem ser executórios, mas não são definitivos – são passíveis de
recurso hierárquico necessário – regra geral no nosso sistema administrativo, (ii) competência reservada: o subalterno é
por lei competente para praticar actos definitivos e executórios - além do recurso contencioso normal, cabe recurso
hierárquico facultativo, (iii) competência exclusiva : o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e
executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas o acto pode ser revogado pelo superior hierárquico.
Freitas do Amaral páginas 614 e seg.
53 V. Freitas do Amaral, op. cit., pág. 615

56
V- Teoria dos serviços públicos

Acabamos de estudar a teoria geral da organização Administrativa e vimos que esta assenta sobre
duas figuras fundamentais: - a das pessoas colectivas públicas e a dos serviços públicos. Agora
vamos analisar a teoria dos serviços públicos.

É commumente aceite que, os serviços públicos constituem as células que compõem


internamente as pessoas colectivas públicas. Por exemplo, o Estado é uma pessoa colectiva
pública e dentro dele há ministérios, direcções nacionais, departamentos, repartições, etc. Neste
sentido, as direcções nacionais, departamentos e repartições, que existem dentro do Estado são
serviços públicos.

Podemos concluir daqui, que a pessoa colectiva pública é o sujeito de direito, que trava relações
jurídicas com outros sujeitos de direito, enquanto que o serviço público é uma organização que,
situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos desenvolve
actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins54.

10- Conceito

Segundo Freitas do Amaral, os serviços públicos são as organizações humanas criadas no sei de
cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta sob a direcção dos
respectivos órgãos71.

Da definição dada extrai-se os seguintes pontos essenciais:


Os serviços públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas administrativas accionadas
por indivíduos, que trabalham ao serviço de certa entidade pública;
Os serviços existem no seio de cada pessoa colectiva pública: não estão fora dela, mas dentro;
não gravita em torno da pessoa colectiva, são as células que a integram; não são um anexo nem
apêndice ou elemento acidental, mas um elemento integrante;

54 Freitas do Amaral diz que em linguagem vulgar podemos dizer que a pessoa colectiva pública é o invólucro, e
os serviços públicos são o seu miolo, op. cit. pág. 616 71 Idem, op. cit. pág. 620

57
Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa colectiva pública: é
pelos ministérios, direcções nacionais situados no centro e pelas direcções provinciais,
repartições e outros serviços colocados na periferia que o Estado realiza, na prática as suas
funções de polícia, educação, saúde, obras públicas, transportes, etc. O mesmo acontece com as
demais pessoas colectivas públicas;
Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas públicas: quem
toma as decisões e vincula a pessoa colectiva pública perante o exterior são os seus órgãos; e
quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior da pessoa colectiva são também
os seus órgãos55.

É de se notar que os serviços públicos, como tal, não têm personalidade jurídica; é um elemento
integrado na organização interna de certa pessoa colectiva pública.

10.1- Espécies

Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes: a perspectiva
funcional e a perspectiva estrutural56:

10.1.1- Os serviços públicos como unidades funcionais. – No ponto de vista funcional os serviços
públicos distinguem-se de acordo com os seus fins: por exemplo, serviços de polícia, serviços de
educação, serviços de saúde, etc. É com base neste critério que se dividem os vários ministérios e
direcções nacionais;
10.1.2- Os serviços públicos como unidades de trabalho. – Segundo o ponto de vista estrutural,
os serviços públicos distinguem-se segundo o tipo de actividade que desenvolvem. Neste sentido,
em cada direcção os serviços diferenciam-se consoante a natureza das tarefas que desempenham:
por exemplo, ao lado de serviços de estatística que tem a função recolhar dados, deparam-se-nos
com frequência outros de gestão de património, pessoal, etc. Aqui os serviços são vistos, não

55 Prof. Freitas do Amaral ensina ainda que, quem desempenha as tarefas concretas e específicas em que se traduz a
prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas - tais como fazer vigilância policial, dar aulas ou fazer
exames, tratar os doentes ou sinistrados, construir estradas pontes e edifícios públicos, transportar passageiros e
mercadorias a cargo da colectividade, etc. – são os serviços públicos.
Os serviços públicos são organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões das pessoas
colectivas públicas, que asseguram as tarefas concretas em que se traduz na prossecução das pessoas colectivas. Op.
cit. págs..621 e seg.
56 Idem, op. cit. págs. 622 e seg..

58
como unidades funcionais ou departamentos, mas como verdadeiras unidades de trabalho, cuja
missão consiste em levar a cabo diversas actividades tornadas necessárias para prossecução
normal e regular das atribuições da pessoa colectiva pública a que pertencem.

Os serviços públicos quando considerados do ponto de vista estrutural, podem ser de dois tipos:
serviços principais e serviços auxiliares:

a) Os serviços principais são aqueles que desempenham as actividades correspondentes às


atribuições de pessoa colectiva pública a que pertencem;
b) Os serviços auxiliares são os que desempenham actividades secundárias ou
instrumentais, que visam tornar possível ou mais eficiente o funcionamento dos serviços
principais.

De entre os serviços principais distingue-se os serviços burocráticos e os serviços operacionais:


(i) os serviços burocráticos são os serviços principais que lidam por escrito com os problemas
directamente relacionados com a preparação e execução das decisões dos órgãos da pessoa
colectiva a que pertencem – staff; (ii) os serviços de apoio são os serviços burocráticos que
estudam e preparam as decisões dos órgãos administrativos; (iii) os serviços executivos são os
serviços burocráticos que executam as leis e os regulamentos aplicáveis, bem como as decisões
dos órgãos dirigentes das pessoas colectivas a que pertence; (iiii) os serviços de controle são os
serviços burocráticos que fiscalizam a actuação dos restantes serviços administrativos.

Ao lado dos serviços burocráticos, há a considerar os serviços operacionais, que são os serviços
principais que desenvolvem actividades de carácter materiais correspondentes às atribuições da
pessoa colectiva pública a que pertencem. Nestes serviços encontramos três subespécies: (i) os
serviços de prestação individual que são os serviços operacionais que facultam aos particulares
bens ou serviços de que estes carecem para a satisfação de necessidades colectivas
individualmente sentidas: por exemplo, os serviços de distribuição de água, energia, transporte
colectivo, telecomunicações, etc; (ii) os serviços de polícia são aqueles serviços operacionais que
exercem fiscalização sobre as actividades dos particulares susceptíveis de pôr em risco o
interesse público que, a Administração compete defender - por exemplo, PRM; e outros; (iii) os

59
serviços técnicos que correspondem a todos os restantes serviços operacionais cuja actividade
não consista em prestações individuais aos particulares, nem em vigilância sobre as respectivas
actividades – por exemplo, serviços de obras, serviços de limpeza, serviços florestais, etc.

10.2. Regime jurídico

Os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos que a doutrina ensina são os
seguintes57:

O serviço público releva sempre de uma pessoa colectiva pública. Qualquer serviço público está
sempre na dependência directa de um órgão de Administração, que sobre ele exerce o poder de
direcção e cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço público deve obediência;

O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público, isto é, os serviços públicos
estão vinculados à prossecução das atribuições que a lei incumbe às pessoas colectivas públicas;

Compete à lei criar ou extinguir serviços públicos: qualquer serviço público seja ele ministério,
direcção nacional ou outro, só por lei pode ser criado ou extinto; A organização interna dos
serviços públicos é matéria regulamentar;

O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é modificável, com o fim


de assegurar a prossecução do interesse público, que pode exigir a qualquer momento e altura a
sua alteração, desde que, as alterações ou modificações respeitem os direitos adquiridos pelos
administrados;

A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida, esta é uma das principais
responsabilidades de qualquer governo;

Os serviços públicos devem tratar e servir todos os administrados em pé de igualdade, como


corolário do princípio consagrado nos termos do artigo 35 da CRM;

57 Idem, op. cit. pág. 626 e segs.

60
A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa, por isso, os utentes
deverão pagar uma taxa, como contrapartida do benefício que obtém. Contudo, há serviços
públicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos;

Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrência: tudo depende do que
for determinado pela constituição ou pela lei;

Os serviços públicos podem actuar de acordo quer com o direito público quer com o direito
privado, isto é, tem a capacidade de agirem munidos do seu jus imperium ou por via do contrato
regido por direito privado. Todavia, a regra geral no nosso sistema é de que os serviços públicos
actuam predominantemente segundo o direito público;

A lei admite vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra, os serviços públicos
são geridos por uma pessoa colectiva pública, mas também pode suceder que a lei autorize que a
gestão de um serviço público seja temporariamente entregue a uma pessoa jurídica de direito
privado, por meio de concessão, ou a uma associação ou fundação de utilidade pública, por meio
de delegação – gestão indirecta privada;

Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras próprias que os colocam numa situação
jurídica especial, isto é, submetem-se ao dever de obediência em relação a vários poderes de
autoridade.

10.3- Organização dos serviços públicos58

Os serviços públicos organizam-se segundo três critérios: (i) organização horizontal dos serviços
públicos, que atende por um lado, à distribuição dos serviços pelas pessoas colectivas públicas e,
dentro destas, há especialização dos serviços segundo o tipo de actividades a desempenhar. É
através da organização horizontal que se chega à consideração das diferentes unidades funcionais
e, dentro delas, das diferentes unidades de trabalho; (ii) a organização territorial distingue entre
serviços centrais e serviços periféricos, consoante os mesmos tenham um âmbito de actuação

58 Idem, op. cit. pág. 632

61
nacional ou meramente local. Trata-se de uma organização dos serviços públicos na qual o topo é
preenchido pelos serviços centrais, e os diversos níveis à medida que se caminha para base, por
serviços daqueles dependentes e actuando ao nível de circunscrições ao nível gradualmente
menor; (iii) a terceira modalidade de organização dos serviços públicos é a organização vertical,
ou hierárquica, que se traduz na estruturação dos serviços em razão da sua distribuição por
diversos graus ou escalões do topo à base, que se relaciona entre si em termos de supremacia e
subordinação.

10.4- A hierarquia administrativa59

Para Marcelo Caetano, a hierarquia dos serviços administrativos consiste no seu ordenamento em
unidades que compreendam subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes
unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos chefes de modo a assegurar harmonia de
cada conjunto. A esta hierarquia de serviços corresponde a hierarquia das respectivas chefias. Há
em cada direcção ou departamento um chefe superior, coadjuvado por chefes subalternos de
vários graus pelos quais estão repartidas tarefas e responsabilidades proporcionalmente ao
escalão em que se acham colocados. O poder típico da superioridade na ordem hierárquica é o
poder de direcção, a que corresponde o dever de obediência.

Segundo Freitas do Amaral a hierarquia é o modelo de organização administrativa constituído


por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas,
ligadas por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o
dever de obediência60.

A hierarquia é um modelo de organização, mas não é o único no sistema de administração


pública.
Há modelos horizontais que se baseiam no trabalho em equipa, ou na colegialidade, ou no
princípio do consenso, ou na coordenação paritária 61

10.4.1. Características do modelo hierárquico


59 Idem, op. cit. págs. 633 e segs.
60 Idem, op. cit. pág. 638
61 Entre órgãos colegiais não há hierarquia.

62
a) Comunidade de atribuições e diferenciação de competências entre órgãos de
administração: para haver hierarquia é indispensável que existam pelo menos dois órgãos
administrativos ou um órgão e agente (superior e subalterno), que um e outro actuem para
a prossecução de atribuições comuns, e que cada um deles disponha por lei e
competências diferenciadas;

b) Vínculo jurídico constituído pelo poder de direcção e pelo dever de obediência: entre
superiores e subalternos há um vínculo jurídico típico, chamado “relação hierárquica”.
Não é uma relação jurídica propriamente dita, pois não se estabelece entre dois sujeitos
de direito como tais, mas entre órgãos, ou entre órgãos e agentes, da mesma pessoa
colectiva pública – é uma relação interorgânica.

10.4.2. Espécies

A principal distinção de modalidade de hierarquia é a que distingue entre hierarquia interna e


hierarquia externa62

A hierarquia interna é um modelo de organização da Administração que tem por âmbito natural o
serviço público – célula fundamental de que se compõem as pessoas colectivas públicas, como já
foi estudado.

A hierarquia interna consiste num modelo de organização em que se toma a estrutura vertical
como directriz, para estabelecer o coordenamento das actividades em que o serviço se traduz: A
hierarquia interna é uma hierarquia de agentes.

Na hierarquia interna deparamos fundamentalmente com vínculo de superioridade e


subordinação entre agentes administrativos – trata-se da divisão entre agentes.

Assim, diz-se hierarquia interna por ser um fenómeno acantonado no interior de um organismo
sem projecção no exterior.
62 Idem, op. cit. págs. 639 e segs.

63
A hierarquia interna traduz-se no modelo de organização interna dos serviços públicos que
assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.

O exemplo típico deste modelo é a estrutura de um ministério que se constitui em direcção


nacional: que se desdobra em direcções de serviços, estas, entre departamentos nacionais,
direcções provinciais etc. etc., na dependência do ministro encontra-se o director nacional, que é
ao mesmo tempo subalterno do ministro e superior hierárquico de todo o funcionalismo do
serviço, etc.

Por razões de eficiência, o exercício de comando não é atribuído unicamente ao chefe supremo
do serviço, mas repartido pelos principais subalternos, que ficam assim investidos na posição de
subalternos – superiores. A chefia não se exprime em regra, mediante actos administrativos
externos, exerce-se por meio de actos puramente internos, tais como ordens escritas ou verbais,
instruções, circulares, etc.

Hierarquia externa: é o modelo de organização da administração que não surge no âmbito do


serviço público, mas no quadro da pessoa colectiva pública. Aqui também se toma a estrutura
vertical como directriz, mas para estabelecer o ordenamento dos poderes jurídicos em que a
competência consiste: A hierarquia externa é uma hierarquia de órgãos.

Os vínculos de superioridade e subordinação intercedem entre órgãos da Administração. Aqui


não está em causa a divisão do trabalho entre agentes, mas a repartição das competências entre
aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa colectiva. Neste
sentido, os subalternos não se limitam a desempenhar actividades, praticam actos
administrativos. E estes não esgotam a sua eficácia adentro da esfera jurídica da pessoa colectiva
em cujo nome foram praticados: são actos externos, projectam-se na esfera jurídica de outros
sujeitos de direito e atingem particulares. A hierarquia externa é relacional.

O exemplo típico deste modelo é quando na administração central do Estado o director nacional e
outros funcionários são chamados por lei ou delegação de poderes, a praticar actos da
competência dos ministros; quando, na administração local do Estado, possuem ou recebem

64
competências para praticar actos administrativos os directores provinciais, directores distritais,
chefes de repartições, etc.

Também neste modelo como na hierarquia interna, se distribuem funções de comando pelos
subalternos: mas o que assume a relevância jurídica não é a multiplicação das chefias, é a divisão
das competências. O que, sobretudo importa não é serem alguns dos subalternos
simultaneamente superiores, mas sim a ver subalternos que são, eles também, órgãos com
competência externa63.

10.4.3. Os poderes de superior

Como já vimos, a hierarquia administrativa se traduz num vínculo especial de supremacia e


subordinação que se estabelece entre o superior e o subalterno: os poderes do primeiro, bem
como os deveres e sujeições a que o segundo se encontra adstrito formam um conjunto dessa
relação hierárquica64.

Os poderes do superior são: o poder de direcção, o poder de supervisão e o poder disciplinar.

O poder de direcção consiste na faculdade de superior dar ordens e instruções, em matéria de


serviço ao subalterno.

As ordens e as instruções não se confundem. As ordens traduzem-se em comandos individuais e


concretos: através delas o superior determina aos subordinados a adopção de uma determinada
conduta específica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito.

As instruções traduzem-se em comandos gerais e abstractos: através delas o superior determina


aos subalternos a adopção, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as situações
previstas. Denominam-se circulares as instruções transmitidas por escrito e por igual a todos os
subalternos65.

63 Idem, op. cit. pág. 642


64 Idem, op. cit. pág. 643
65 O poder de direcção não carece de consagração legal expressa, trata-se de um poder inerente ao desempenho das
funções de chefia.

65
O poder de supervisão consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos
administrativos praticados pelo subalterno.

Este poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito
avocará a resolução do caso; ou em consequência do recurso hierárquico perante ele interposto
pelo interessado.

O poder disciplinar consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante aplicação de


sanções previstas na lei em consequência das infracções á disciplina da função pública
cometidas66.

O poder de inspecção é a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos


subalternos e o funcionamento dos serviços, a fim de providenciar como melhor entender e de,
eventualmente, mandar proceder a inquérito ou a processo disciplinar. É um poder instrumental
em relação aos poderes de direcção, supervisão e disciplinar: é com base nas informações
recolhidas através do exercício do poder de inspecção que o superior hierárquico decidirá usar ou
não, e em que termos, esses três poderes principais.

O poder de decidir recurso consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente


decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar, e eventualmente substituir, os actos
impugnados. A este meio de impugnação dos actos do subalterno perante o respectivo superior
chama-se recurso hierárquico67.

O poder de decidir conflitos de competência é a faculdade de o superior hierárquico fixar, em


caso de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence à competência
conferida por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um dos
subalternos envolvido no conflito, ou mediante requerimento de qualquer parte particular.
Tratase de um poder que não carece de consagração no texto legal.

Importa referir que as manifestações de poder de direcção se esgotam no âmbito da relação hierárquica, não produzem
efeitos jurídicos externos, são meros comandos administrativos internos e não são normas jurídicas.
66 Aos funcionários e agentes da administração central, local, autarquias e institutos públicos aplica-se o regime
jurídico estabelecido no Estatuto Geral dos Funcionários do Estado, aprovado pelo Decreto nr. 14/87, de 20 de Maio,
quanto à matéria disciplinar.

67 O poder de decidir recursos é inerente à relação hierárquica e não carece de formulação legal expressa.

66
O poder de substituição é a faculdade de o superior exercer legitimamente competências
conferidas por lei ou delegação de poderes ao subalterno.

10.4.4. O dever de obediência

O dever de obediência consiste na obrigação de o subalterno acatar e cumprir as ordens dos seus
legítimos superiores e hierárquicos dados em objecto de serviço e com a forma legal.

Da noção enunciada resultam os seguintes requisitos deste dever:


a) Que a ordem provenha do legítimo superior hierárquico do subalterno em causa;
b) Que tal ordem seja dada em matéria de serviço; e
c) Que a ordem revista a forma legalmente prescrita.

11- Sistema de organização administrativa

Vamos agora estudar nesta unidade os sistemas de organização administrativa, dedicando-se


primeiramente a nossa análise à concentração e desconcentração.

67
O sistema da concentração assim como o sistema de desconcentração dizem respeito a
organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública, principalmente no
Estado. O problema da maior ou menor concentração ou desconcentração existente não tem nada
a ver com as relações entre o Estado e as demais pessoas colectivas públicas, opera-se nos órgãos
da Administração Pública do Estado.

Por outro lado, importa ter presente que a concentração ou desconcentração têm como pano de
fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na
existência de distribuição de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.

Assim, a concentração de competência ou a administração concentrada, é o sistema em que o


superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, ficando os
subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele. Por seu turno, a
desconcentração de competência, ou administração desconcentrada, é o sistema em que o poder
decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia,
permanecem em regra, sujeitos a direcção e supervisão daquele.

A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências,


conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais numa
administração concentrada estariam reservados em exclusivo ao superior.

Para o caso concreto do sistema administrativo moçambicano o princípio da descentralização e


desconcentração administrativa encontra-se consagrado no artigo 250 da CRM.

A concentração e a desconcentração não devem ser confundidas com a centralização e a


descentralização administrativa. Como se vê, aquelas correspondem a um processo de
distribuição da competência pelos diferentes graus de hierarquias no âmbito de uma pessoa
colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização repousam na inexistência ou
no reconhecimento de pessoas colectivas públicas autónomas, distintas do Estado.

68
A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências,
conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais numa
administração concentrada estariam reservados em exclusivo ao superior.

Em rigor não existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente


desconcentrados. O que sucede é que os sistemas se podem apresentar mais ou menos
concentrados ou mais ou menos desconcentrados.

Neste sentido, são teoricamente possíveis quatro combinações entre aqueles termos,
designadamente:

a) Centralização com concentração;


b) Centralização com desconcentração;
c) Descentralização com concentração;
d) Descentralização com desconcentração.

1. Na centralização com concentração existe apenas uma pessoa colectiva pública –


o Estado, ficando reservada ao governo plenitude dos poderes decisórios para
todo o território nacional;

2. Na centralização com desconcentração a pessoa colectiva pública é o Estado, as


competências decisórias repartem-se entre o governo e órgãos subalternos do
Estado;

3. Na descentralização com concentração existe uma multiplicidade de pessoas


colectivas públicas, e em cada uma delas há apenas um centro decisório;

4. Na descentralização com desconcentração a multiplicidade de pessoas colectivas


públicas somar-se-á, dentro de cada uma delas a repartição de competência entre
órgãos superiores e subalternos.

69
Em suma, a centralização e a descentralização têm a ver com a unicidade ou pluralidade de
pessoas colectivas públicas, ao passo que a concentração e a desconcentração se referem a
repartição de competência pelos diversos graus da hierarquia no interior de cada pessoa
colectiva pública.

11.1. Vantagens e inconvenientes

As principais vantagens da desconcentração administrativas consistem em procurar aumentar a


eficiência dos serviços públicos, desconcentrando competências entre vários órgãos ou agentes
da administração. Este acréscimo de eficiência pode traduzir-se na maior rapidez de resposta às
solicitações dirigidas á administração pública; também podem revelar-se na melhor qualidade do
serviço, visto que a desconcentração viabiliza a especialização de funções. Enfim, a
desconcentração liberta os superiores da tomada de decisões de menor relevância, criando-lhes
condições para ponderarem a resolução das questões de maior responsabilidade que lhe ficam
reservadas.

Mas, por outro lado, há quem contrapõe a estas vantagens da desconcentração certa
inconveniente: em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros decisórios pode
inviabilizar uma actuação harmoniosa, coerente e concertada da Administração; depois, a
especialização que normalmente acompanha a desconcentração de competências tenderá a
converter-se num nocivo factor de rotina, gerando a desmotivação dos agentes;
consequentemente, o facto de se atribuírem responsabilidades a subalternos por vezes menos
preparados para as assumir pode levar a diminuição da qualidade de serviço, prejudicando-se
com isso os interesses dos particulares e a boa administração68.

11.2. Espécies de desconcentração

Existem três critérios fundamentais para determinar as espécies de desconcentração: quanto aos
níveis, quanto aos graus e quanto às formas69:

68 Idem, op. cit. pág. 660


69 Idem, op. cit. pág. 661

70
1. Quanto aos níveis de desconcentração, há que distinguir entre a desconcentração
a nível central e desconcentração a nível local, consoante ela se inscreva no
âmbito dos serviços da administração central ou no âmbito da administração
local.

2. Quanto aos graus de desconcentração, ela pode ser absoluta ou relativa: no


primeiro caso, a desconcentração é tão intensa e elevada tão longe que os órgãos
por ela atingidos se transformam de órgãos subalternos em órgãos independentes;
no segundo, a desconcentração é menos intensa e, embora atribuindo certas
competências próprias a órgãos subalternos, mantém a subordinação destes aos
poderes do superior – constitui a regra geral no direito moçambicano.

3. Quanto às formas de desconcentração, temos de um lado a desconcentração


originária, e do outro a desconcentração derivada: a primeira é a que decorre
imediatamente da lei, que desde logo reparte a competência entre o superior e os
subalternos; a segunda, carecendo embora de permissão legal expressa, só se
efectiva mediante um acto específico praticado para o efeito pelo superior. Por
exemplo, a lei confere aos ministros a competência para conceder licenças para
férias aos funcionários do Estado; se nova lei vem transferir essa competência
para os directores nacionais ou secretários permanentes – desconcentração
originária; se se limita a permitir aos ministros que delegue tal competência no
secretário permanente ou directores nacionais, estamos perante a
desconcentração derivada.

11.3. A delegação de poderes

A delegação de poderes/ou de competências é o acto pelo qual um órgão da Administração,


normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que
outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.

71
São três os requisitos da delegação de poderes:

a. Em primeiro lugar, é necessária uma lei que preveja expressamente a faculdade de um


órgão delegar poderes noutro – lei de habilitação;
b. Em segundo lugar, é necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão e um agente
e/funcionário, da mesma pessoa colectiva pública, ou de dois órgãos de pessoas
colectivas públicas distintas, dos quis um seja o órgão normalmente competente (o
delegante) e outro, o órgão eventualmente competente (o delegado);
c. Por último, é necessária a prática do acto de delegação propriamente dito, isto é, o acto
pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindolhe
a prática de certos actos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

Assim, a existência da lei de habilitação, existência de delegante e delegado – órgão que pode
delegar e de um órgão ou agente em que se possa delegar, e acto de delegação, são os requisitos
que a ordem jurídica exige para que haja delegação de poderes/ou de competências.

11.4. Figuras afins

A delegação de poderes, é uma figura parecida com outras, mais ou menos próximas, mas que
não deve ser confundida com elas. As principais são:

a. Transferência legal de competências. – esta quando ocorre, consubstancia uma forma de


desconcentração originaria, que se produz ope legis, ao passo que a delegação de poderes
é uma desconcentração derivada, resultante de um acto do delegante em conjugação com
a lei. Por outro lado, a transferência legal de competências é definitiva – até que uma lei
porventura disponha em sentido contrário enquanto, a delegação de poderes é precária,
pois é livremente revogável pelo delegante;

b. Concessão. - em Direito Administrativo, tem de semelhante com a delegação de poderes


o ser um acto translativo, e de duração em regra limitada. Mas difere dela na medida em
que tem por destinatário, em regra, uma entidade privada, ao passo que a delegação de

72
poderes é dada a um órgão ou agente da Administração. Alem disso, a concessão
destinase a entregar a empresas o exercício de uma actividade económica lucrativa, que
será gerida por conta e risco próprio do concessionário, enquanto na delegação de
poderes o delegado passa a exercer uma competência puramente administrativa;
c. Delegação de serviços públicos. – esta figura tem por fim transferir para entidades
particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gestão global de um serviço público de
carácter social ou cultural. Não configura o objecto nem o alcance da delegação de
poderes;
d. Representação. – na representação, os actos que o representante pratica qua tale
praticaos em nome do representado, e os respectivos efeitos jurídicos vão-se produzir na
esfera jurídica deste. Diferentemente, na delegação de poderes, o delegado exerce a
competência delegada em nome próprio, pelo que os actos que praticam ao abrigo da
delegação persistem sempre como actos seus, e os respectivos efeitos inserem-se na
esfera jurídica da pessoa colectiva pública a que o delegado pertence. – o delegado não é
um representante do delegante, é um órgão da pessoa colectiva de que faz parte;
e. Substituição. – ocorre, quando a lei permite que uma entidade exerça poderes ou pratique
actos que pertencem à esfera jurídica de uma entidade distinta, de forma a que as
consequências jurídicas do acto recaiam na esfera do substituído: é o caso, por exemplo,
da tutela substitutiva. Na delegação de poderes, o delegante não invade a esfera própria
do delegado, e nem este invade a competência daquele e os actos não se projectam na
esfera do delegante, o que é diverso na substituição. A substituição dá-se quando o
substituído não quer cumprir os seus deveres funcionais, o que não se verifica na
delegação de poderes.

f. Suplência, – quando o titular de um órgão administrativo não pode exercer o seu cargo,
por ausência, falta ou impedimentos, ou por vacatura do cargo, a lei manda que as
respectivas funções sejam asseguradas, transitoriamente, por um suplente, situação
diversa da delegação de poderes.

11.5. Extinção da delegação

73
A delegação de poderes quando for conferida para pratica de um único acto, ou para ser usada
unicamente durante certo período, praticado aquele acto ou decorrido este período a delegação
caduca. Pode ser extinta por revogação emanada do delegante e por caducidade sempre que
mudar a pessoa do delegante ou a do delegado.

12. Centralização e Descentralização

A Concentração e a desconcentração são figuras que se reportam à organização interna de cada


pessoa colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização põem em causa varias
pessoas colectivas públicas ao mesmo tempo.

Para distinguir centralização e descentralização, é necessário saber se estamos a falar destes


conceitos no plano jurídico, ou no plano político-administrativo, porque as definições são
diferentes.

No plano jurídico, diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuições administrativas de


um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo, quaisquer outras pessoas colectivas
públicas incumbidas do exercício da função administrativa.

Descentralizado é o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas ao


Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais – autarquias locais, pessoas
colectivas distintas do Estado. – descentralizado.

No plano político-administrativo, os conceitos assumem uma feição diferente. Mesmo que nos
encontremos no quadro de um sistema juridicamente descentralizado, dir-se-á que há
centralização, sob ponto de vista político-administrativo, quando os órgãos das autarquias locais
sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao
Governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas
de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito.

Contrariamente, diz-se que há descentralização em sentido político-administrativo quando os


órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas populações, quando a lei os

74
considera independentes na orbita das suas atribuições e competências e quando estiverem
sujeitas a formas atenuadas de tutela administrativa – limita-se ao controlo da legalidade.

12.1. Vantagens e inconvenientes

A centralização tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor que qualquer outro
sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da acção politica e administrativa
desenvolvida no país; e permite uma melhor coordenação do exercício da função administrativa.

Pelo contrario, a centralização tem numerosos convenientes: gera a hipertrofia do Estado,


provocando o gigantismo do poder central, é fonte de ineficácia da acção administrativa, porque
quer confiar tudo ao Estado; é causa de elevados custos financeiros relativamente ao exercício da
acção administrativa; abafa a vida local autónoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a
actividade própria das comunidades tradicionais; não respeita as liberdades locais; e faz depender
o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, à maioria
dos problemas locais.

Daqui decorrem, as vantagens da descentralização: primeiro, a descentralização garante as


liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administração Pública, que é por
sua vez uma forma de limitação do poder político. – o poder local é um imitante ao absolutismo,
ou ao abuso do poder central; segundo, a descentralização proporciona a participação dos
cidadãos na tomada de decisões públicas em matérias que concernem aos seus interesses, e a
participação é um dos grandes objectivos do Estado moderno (cfr. Art. 250 da CRM); a
descentralização permite aproveitar para a realização do bem comum a sensibilidade das
populações locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilização das iniciativas e das
energias locais para as tarefas de administração pública; por último, a descentralização tem a
vantagem de proporcionar, em princípio, soluções mais vantajosa do que a centralização, em
termos de custo - eficácia.

Importa reter que a descentralização também oferece alguns inconvenientes: o primeiro, gera
alguma descoordenação no exercício da função administrativa; e o segundo é o de abrir a porta

75
ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas nem sempre bem
preparadas para os exercer, o que implica necessariamente mecanismos mais eficazes de
fiscalização por parte do governo central.

12.2. Espécies de descentralização

Distingue-se a descentralização quanto à forma e os graus.

Quanto às formas, a descentralização poder ser territorial, institucional e associativa.

a. A descentralização territorial é a que dá origem à existência de autarquias locais;


b. A descentralização institucional é a que dá origem aos institutos públicos e às empresas
públicas; e
c. A descentralização associativa, a que dá origem às associações públicas.

É comummente aceite que a descentralização no sentido estrito, refere-se a descentralização


territorial.

Quanto aos graus, existem numerosos graus de descentralização. Para o nosso curso importa
referir os seguintes:
a. Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado. – forma embrionária de
descentralização privada;
b. Atribuição de personalidade jurídica de direito público. – descentralização administrativa;
c. Atribuição de autonomia administrativa;
d. Atribuição de autonomia financeira;
e. Atribuição da faculdade regulamentar;
f. Atribuição de poderes legislativos próprios. – descentralização política.

12.3. Limites da descentralização

76
A descentralização tem de ter certos limites, não pode ser ilimitada senão, degeneraria
rapidamente no caos administrativo e na desagregação do Estado, alem de que provocaria
atropelos à legalidade, à boa administração e aos direitos dos particulares, daí a razão de se impor
limites à descentralização.

Os limites da descentralização podem ser de três ordens: (i) limites a todos os poderes da
Administração e dos poderes das entidades descentralizadas. – delimitação das atribuições e
competências das autarquias locais, observância da legalidade administrativa pelas autarquias
locais, o respeito aos direitos e interesses legítimos dos particulares, configuram limites à
descentralização; (ii) limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades
descentralizadas. - (cfr. art. 263 e 264 da CRM); e (iii) limites ao exercício dos poderes
transferidos (vide art. 277 da CRM).

12.4. A Tutela Administrativa

A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva
pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua
actuação, (cfr. art. 277 da CRM).

Do conceito acima descrito resultam as seguintes características:

• A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas: a


pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada;
• Dessas duas pessoas colectivas, uma é necessariamente uma pessoa colectiva pública e a
segunda pode ser pública ou privada, conforme os casos;
• Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa
colectiva;
• O fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade
tutelada cumpra as leis em vigor. - garantir a adopção de soluções convenientes e
oportunas para a prossecução do interesse público.

77
12.5. Espécies da tutela administrativa

Há que distinguir as principais espécies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao


conteúdo.

Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e de mérito.

• A tutela de legalidade é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade


tutelada. – conformidade com a lei; e
• A tutela de mérito é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da
entidade tutelada. – controlo das decisões se são ou não convenientes ou inconvenientes,
oportunas ou inoportunas, correctas ou incorrectas do ponto de vista administrativo,
técnico, financeiro, etc. – verificar o mérito das decisões das entidades tuteladas, (vide
art. 277 da CRM).

Distingue-se também, espécies de tutela administrativa quanto ao conteúdo. Aqui distingue-se


cinco modalidades de tutela administrativa:

(i) Tutela integrativa é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da
entidade tutelada. – integrativa a priori que autoriza a pratica de actos e tutela integrativa
a posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada;

(ii) A tutela inspectiva consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços documentos e
contas da entidade tutelada. – poder de fiscalização da organização e funcionamento da
entidade tutelada;
(iii) A tutela sancionatória consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que
tenham sido detectadas na entidade tutelada. – fiscalização da entidade tutelada e
aplicação de sanções sobre a entidade tutelada e os seus órgãos;
(iv) A tutela revogatória, é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela
entidade tutelada;

78
(v) A tutela substitutiva, é o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade
tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente
devidos.

12.6. Regime jurídico da tutela administrativa

A tutela administrativa não se presume, só existe quando a lei expressamente a prevê e nos
precisos termos em que a lei a estabelecer. Só a lei é que determina os limites e modalidades de
tutela.

Importa referir que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer
contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela. Se a
entidade tutelar exercer um poder de tutela em termos que prejudiquem a entidade tutelada, esta
tem o direito de impugnar esses actos junto do tribunal administrativo.

13. Integração e devolução de poderes


Os interesses públicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins múltiplos
– o caso das autarquias locais, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuições da entidade
a que pertencem ou podem, diferentemente, serem transferidos para uma pessoa colectiva pública
de fins singulares, especialmente de incumbida de assegurar a sua prossecução – instituto
público, empresa pública, etc., reside nesta alternativa a distinção entre as noções de integração e
de devolução de poderes.

Entende-se por integração o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo
Estado, ou pelas pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo das
próprias pessoas colectivas a que pertencem.

E considera-se como devolução de poderes o sistema em que alguns interesses públicos do


Estado, ou de pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo de pessoas
colectivas públicas de fins singulares. A expressão devolução de poderes, também é usada para
designar o movimento da transferência de atribuições, do Estado e/ou de outra colectividade

79
territorial, para outra entidade. – devolução não significa regresso ou retorno ao ponto de partida,
significa transmissão ou transferência de poderes de um ponto para o outro.

13.1- Vantagens e inconvenientes

A doutrina administrativa ensina que, a principal vantagem da devolução de poderes é a de


permitir maior comodidade e eficiência na gestão, de modo que a Administração Pública, no seu
todo, funcione de forma mais eficiente, visto que se descongestiona a gestão da pessoa colectiva
principal. – evita a burocratização do Estado e alivia os ministérios de ter que tomar todas as
decisões de seus pelouros, desde das direcções nacionais aos departamentos nacionais, bem como
das direcções provinciais aos departamentos e até ao distrito e/ou posto administrativo.

Os inconvenientes da devolução de poderes são a proliferação de centros de decisões autónomos,


de patrimónios separados, de fenómenos financeiros que escapam em boa parte ao controlo
global do Estado.

Entretanto, a tendência actual da administração pública é de aceitar como positivo o sistema da


devolução de poderes, mas contendo-o dentro de limites razoáveis, ou obrigando mesmo a
reduzir. – evitar excessos de institutos públicos, de empresas públicas ou de associações públicas.

13.2- Regime jurídico

A devolução de poderes é feita sempre por lei. Os poderes transferidos são exercidos em nome
próprio pela pessoa colectiva pela pessoa colectiva pública criada para o efeito. Mas são
exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu e sob a orientação dos respectivos
órgãos.

As pessoas colectivas públicas que recebem devolução de poderes são entes auxiliares ou
instrumentais, ao serviço da pessoa colectiva de fins múltiplos que as criou. Na verdade essas
organizações dispõem, de autonomia administrativa e até de autonomia financeira; mas não
exercem auto-administração. – autarquias locais e não em organizações incumbidas de
administração indirecta. Quem define a orientação geral da actividade dessas organizações é o

80
Estado, ou a pessoa colectiva de fins múltiplos que os criou, dispõe de autonomia de gestão, mas
não são organizações independentes, ao contrário das autarquias locais que são independentes.

As autarquias locais têm o direito de elaborar, discutir e aprovar livremente, sem qualquer
interferência do Estado, o seu plano de actividades para cada ano, bem como o respectivo
orçamento. Ao passo que, no caso dos institutos públicos e das empresas públicas, estes,
preparam e elaboram o plano de actividades e o orçamento para o ano seguinte, mas quem
aprova é o Governo.

As autarquias locais, porque independentes e exercem administração autónoma definem o seu


próprio rumo, definem as grandes orientações da sua actividade, ao passo que as organizações
que recebem uma devolução de poderes, sendo dependentes e exercem uma administração
indirecta não traçam elas próprias o rumo ou definir as grandes orientações da sua actividade.

13.3- Sujeição à tutela administrativa e à superintendência

Os institutos públicos e as empresas públicas estão sujeitas a tutela administrativa e a


superintendência.

A superintendência é o poder conferido ao Estado, ou outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de


definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares
colocadas por lei na sua dependência. – é um poder mais amplo, mais intenso, mais forte do que
a tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuação das entidades a ela
sujeitas, ao passo que a superintendência se destina a orientar a acção das entidades a ela
submetidas.

Temos como corolário da situação acima descrita que:

a. A administração directa do Estado: o Governo está em relação a ela na posição de


superior hierárquico, dispondo de poder de direcção;

81
b. A administrada indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade da
superintendência, possuindo o poder de orientação;
c. A administração autónoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a função da
tutela administrativa, competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de
controlo.
Em suma: a superintendência é o poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas

colectivas públicas que exerçam formas de administrado indirecto. – Institutos e empresas públicos.

14. Os princípios constitucionais sobre organização administrativa

Vamos agora, fazer uma referência sucinta aos princípios constitucionais que vigoram no nosso
direito, em matéria de organização administrativa.

A Constituição moçambicana, como se sabe, é uma Constituição programática e por isso, entre
muitas outras, também fornece indicações quanto ao que deva ser a organização da nossa
Administração Pública, a matéria vem regulada nos artigos 250 e seguintes da CRM. Dessas
disposições resultam: que a Administração Pública estrutura-se com base no princípio de
descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus
serviços, sem prejuízo de acção e dos poderes de direcção do Governo (n°. 1 do art. 250). E,
consagra no seu n°. 2 que a Administração Pública promove a simplificação de procedimentos
administrativos e a aproximação dos serviços aos cidadãos.

Esta matéria acha-se bem desenvolvida no Dec. n°. 30/2001, de 15 de Outubro), que mais adiante
vamos estudar com pormenor.

A descentralização e desconcentração já estudamos atrás desta unidade, e, importa analisarmos


sucintamente a simplificação de procedimentos que consiste na ideia de desburocratizar os
serviços administrativos, no sentido de que a Administração Pública deve ser organizada e deve
funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida aos particulares. – eficiência na forma

82
de prosseguir os interesses públicos de carácter geral, e facilitação da vida aos particulares em
tudo quanto a Administração tenha de lhes exigir ou haja de lhes prestar.

O princípio da aproximação dos serviços aos cidadãos significa, que a Administração Pública
deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o mais possível junto das
populações que visam servir. É uma directriz que obriga a tanto quanto possível, instalar
geograficamente os serviços públicos junto das populações a que se destinam. A exigência
Constitucional não é apenas geográfica, mas psicológica e humana, no sentido de que os serviços
devem multiplicar os contactos e as suas queixas, funcionando para atender às aspirações e
necessidades dos administrados, e não para satisfazer os interesses ou os caprichos do poder
político ou da burocracia.
Fim da primeira parte

DIREITO ADMINISTRATIVO II

I – O Poder Administrativo70

O princípio da separação de poderes.

O princípio da separação de poderes distingue as funções do Estado e a política dos órgãos que
devem desempenhar as funções. Entende-se aqui que cada função deve existir o órgão próprio
diferente dos demais71.
70 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. II, Lisboa, 1988, págs. 7 e seguintes.
71 O artigo 134 da CRM estabelece de forma expressa o princípio da separação de poderes e a interdependência dos
órgãos de soberania, tendo como seu limite a observância à Constituição e as leis.

83
O princípio da separação dos poderes foi consagrado de forma efectiva no século XVIII, que
ocorreu na revolução americana e mais tarde na revolução francesa.

Este princípio acha-se consagrado no plano de Direito Constitucional e no Direito


Administrativo.

No Direito Constitucional o princípio da separação dos poderes visa retirar ao rei (presidente) e
aos seus ministros a função de legislador, conservando-lhes apenas a função política e a função
administrativa. Foi assim, que surgiu a separação do poder legislativo do executivo.

No plano de Direito Administrativo, o princípio da separação dos poderes visou retirar a


administração pública à função judicial e retirar aos tribunais a função administrativa, como é do
conhecimento de todos, antes havia confusão entre as duas funções e os respectivos órgãos. É
assim que nasce a separação entre a administração pública e a justiça.

Os corolários do princípio da separação de poderes, quanto à administração pública e a


administração da justiça fundamentam-se em três:
a. A separação dos órgãos administrativos e judiciais, que se traduz na existência de órgãos
administrativos dedicados ao exercício da função administrativa e órgãos jurisdicionais
que se dedicam exclusivamente ao exercício da função jurisdicional. A separação das
funções traduz-se na separação de órgãos;
b. A incompatibilidade das magistraturas, isto significa que nenhuma pessoa possa
simultaneamente desempenhar funções em órgãos administrativos e judiciais, isto é, as
magistraturas administrativas são incompatíveis com as judiciárias e as suas funções não
podem acumular em caso algum;
c. A independência recíproca da administração e da justiça, isto significa que a autoridade
administrativa é independente da judiciária e nenhuma delas pode sobrestar na acção da
outra e nem pode criar embaraços ou limites no exercício das suas funções.

84
Este terceiro corolário, da independência recíproca da administração e da justiça desdobra-se, em
dois aspectos: (i) a independência da justiça perante a administração pública 72; (ii) a
independência da administração pública perante a administração da justiça.

Assim, resulta que a administração pública, na República de Moçambique é um poder. É um


poder público que integra o que se chama os poderes públicos.

Daqui pode-se concluir que o poder executivo, legislativo e o poder judicial não coincide com
Administração pública.

O poder administrativo compreende o poder executivo do Estado e de outras entidades públicas


administrativas não estaduais. A Administração pública é um verdadeiro poder, porque define,
conforme a lei, a sua própria conduta e dispõe de meios necessários para impor o respeito dessa
conduta pelos administrados.

II – Manifestação do poder Administrativo73

As principais manifestações do poder administrativo, segundo o autor que temos vindo a seguir
são quatro:
O poder regulamentar – A Administração pública no sistema executivo, como o é o
moçambicano, tem o poder de fazer regulamentos, o chamado poder regulamentar, este poder
não se verifica no sistema de administração judiciária, que a competência regulamentar é
exclusiva do Parlamento ou o Congresso74.

72 O princípio da independência da justiça perante a administração significa que a autoridade administrativa não pode
dar ordens a autoridade judiciária, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição, e consequentemente, administração
não pode dar ordens aos tribunais e não pode decidir questões da competência dos tribunais.
Se a administração pública interferir na matéria da exclusiva competência dos tribunais os actos por esta praticados
são nulos e de nenhum efeito jurídico – há vício de usurpação de poderes. Por outro lado, existe o princípio da
independência da administração perante a justiça, o que significa que o poder judicial não pode dar ordens ao poder
administrativo, salvo casos excepcionais estabelecidos na lei.
73 Idem, op. cit, pág. 15 e segs.
74 No sistema administrativo judiciário, a Administração pública não tem poder regulamentar e só pode fazer
regulamentos nos casos em que o poder legislativo – o parlamento ou o Congresso, expressamente lhe confira essa
competência por delegação legislativa. No sistema executivo, a Administração pública detém por força constitucional o
poder de fazer regulamentos.

85
O regulamento administrativo no sistema de administração executiva é tomado como uma fonte
de direito autónomo, colocado abaixo da lei, como é natural na hierarquia das fontes, situação
que não se verifica no sistema da administração judiciária, em que a Administração pública não é
considerada como poder e tem natureza legislativa – legislação delegada.

A Administração pública no sistema executivo, como o moçambicano, goza de um poder


regulamentar porque tem o direito de definir genericamente em que sentido aplica a lei. A
Administração pública tem de respeitar as leis, tem de as executar. Assim, o poder
administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo. Todavia, porque se trata
de poder, tem a faculdade de definir em termos genéricos e hipotéticos, em que sentido é que vai
interpretar e aplicar as leis em vigor por via de elaboração de regulamentos;

O Poder de decisão unilateral – constitui a segunda manifestação típica do poder administrativo,


pois enquanto no poder regulamentar a Administração pública faz normas de carácter geral e
abstracta, aqui a Administração exerce o poder sobre casos concretos por exclusiva autoridade
sua, sem necessidade de obter o acordo prévio ou posterior do administrado75;
O privilégio da execução prévia – consiste na faculdade que a lei confere à Administração
pública de impor coactivamente aos administrados as decisões unilaterais que tiver tomado. Quer
dizer isto que, a administração pública detém o poder de, por sua livre iniciativa promover a
execução forçada das suas decisões, se os administrados e/ou particulares não acatarem
voluntariamente com aquelas, sem prejuízo de o particular recorrer dessas decisões. Só que, por
regra, o recurso contencioso de anulação não tem efeito suspensivo, isto implica que o decurso
do processo contencioso não prejudica o cumprimento da decisão administrativa, e a falta do seu
cumprimento pode ser imposto pela força da própria Administração pública.

Assim: pode-se inferir que, (i) a Administração pública na fase declaratória, goza do privilégio
de definir unilateralmente o direito no caso concreto, sem necessidade duma declaração
judicial; (ii) Na fase executória, o privilégio de executar o direito por via administrativa, sem
intervenção de qualquer tribunal é a manifestação máxima do poder administrativo no exercício
pleno do seu poder Potestativo perante aos administrados.
75 Neste sentido, a Administração tem a possibilidade de traçar a sua conduta e/ou dos administrados
independentemente do recurso aos tribunais. Por ex: é Administração pública que define o IRPS/IRPC, aplicando a lei a
um caso concreto, etc.

86
O regime especial dos contratos administrativos – a forma típica de agir da Administração
pública é o acto administrativo, que configura a decisão unilateral definitiva e executória, que
declara o direito e que pode ser imposta pela força por via administrativa – configura a
característica típica do Direito Administrativo. Todavia, há certos momentos que esta actuação
da Administração pública se mostra aquém dos seus interesses – colectividade, recorrendo-se a
acordos para satisfazer determinados interesses. Aqui, a administração pública criou a figura do
chamado contrato administrativo, que veremos mais adiante do nosso curso76.

Acabamos de estudar as manifestações do poder Administrativo. Agora, vamos, embora de forma


sucinta, estudarmos os corolários do poder Administrativo.

III – Corolários do poder Administrativo77

a. A independência da Administração perante a justiça, que se traduz em que os


tribunais comuns são incompetentes para conhecerem e pronunciar-se sobre
questões administrativas; existência de regime de conflitos de jurisdição em
matéria de competências, implicando a retirada de casos de âmbito administrativo
que erradamente tenham sido remetidos para um tribunal judicial em situações de
índole administrativo95;
b. O foro Administrativo, que consiste na entrega de competência exclusiva para
julgar casos do contencioso administrativo ao Tribunal Administrativo e não aos
tribunais comuns (cfr. artigo 230 da CRM).

Segundo a doutrina dominante, a existência de um foro administrativo é uma das características


fundamentais que decorrem da concepção da Administração pública como poder.

IV – O poder administrativo na CRM

76 Contrato Administrativo é um acordo de vontades em que a Administração pública fica sujeita a um regime especial,
diferente daquele que existe no Direito civil, pois, como veremos mais adiante, as obrigações e deveres existentes no
direito civil aqui se diferem.
77 Idem, op. cit, pág. 28 e segs.

87
Os princípios constitucionais que consagram o poder administrativo em Moçambique acham-se
estabelecidos no artigo 249 e seguintes:

a. O princípio da prossecução do interesse público. A administração pública actua,


movese e funciona para prosseguir o interesse público. O interesse público é o seu único
fim e, na sua actuação respeita os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos (art.
249,1 da
CRM e art. 5 do Dec. nº 30/2001, de 15 de Out.);
b. O princípio da legalidade, em que a administração pública na sua actuação tem
como limite á obediência á Lei (art. 2,3 e 249,2 da CRM);
c. O princípio de respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, que
impõe a administração a não violar as situações juridicamente protegidas dos
administrados (art.
249,1 da CRM e art.5 do Dec. nº 30/2001, de 15 de Out.);
d. O poder discricional da administração pública, que corresponde o poder legal
jurídico, regulado e condicionado por Lei que deve ser exercido com justiça e
imparcialidade pela Administração Pública e que resulta (i) o princípio da justiça e (ii) o
princípio da imparcialidade (nr.2 do artigo 249 da CRM).

95
A garantia administrativa, que consiste no privilégio conferido por lei às autoridades administrativas de não poderem
ser demandadas criminalmente nos tribunais judiciais sem prévia autorização do Governo.

Assim, vamos analisar os cinco princípios do poder administrativo:

1.- O Princípio da prossecução do interesse público

O interesse público é o interesse colectivo, é o interesse geral de uma determinada comunidade é


o bem comum (art. 249,1 da CRM).

88
A noção do interesse público traduz uma exigência, a satisfação das necessidades colectivas.
Segundo a doutrina dominante distingue-se dois tipos de interesses: O interesse público primário
de interesses públicos secundários.

Considera-se interesse público primário aquele cuja definição e satisfação compete aos órgãos
governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa; os interesses públicos
secundários são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas que a sua satisfação cabe á
administração pública no desempenho da função administrativa – satisfação das necessidades de
segurança pública, educação, saúde, cultura, transportes78etc.

O princípio da prossecução do interesse público em direito administrativo, apresenta na prática,


várias consequências, das quais se destacam as seguintes:

a. Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da administração, isto é, não pode ser
administração a defini-los;
b. Em todos os casos em que a Lei não defina de forma completa e exaustiva o interesse
público, compete à administração interpretá-lo, dentro dos limites em que a lei o tenha
definido;
c. A noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável, quer dizer, o que ontem
foi considerado interesse público, hoje pode ser diferentemente considerado, e assim
sucessivamente;
d. Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é obrigatória;

e. O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a


competência dos respectivos órgãos – princípio da especialidade;
f. Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente
determinante de qualquer acto administrativo. Isto quer dizer que se um órgão da
Administração praticar um acto que não tenha por motivo principalmente determinante o
interesse público posto por lei a seu cargo, esse acto acha-se viciado por desvio de poder,
e consequentemente, ilegal e é anulável contenciosamente79.
78 Idem, op.cit. pag. 37 e segs.
79 Idem , op. cit, pág.38 e segs.
98
Idem, op, cit, pág. 42 e segs.

89
g. A prossecução do interesse privado em vez do interesse público, por qualquer órgão ou
agente administrativo no exercício das suas funções, constitui corrupção e acarreta
sanções administrativas, disciplinares e penais;
h. A obrigação de prosseguir interesse público exige da Administração pública que adopte
em cada caso concreto as melhores soluções possíveis – dever de boa administração.

2. O princípio da legalidade98

A maioria da doutrina administrativa ensina que, a Administração pública tem de prosseguir o


interesse público em obediência à lei, é o que se chama o princípio da legalidade, é um dos mais
importantes princípios gerais de direito aplicáveis à Administração pública. Este princípio achase
consagrado na CRM, artigos 2.3 e 249. 2, in fine, da CRM e art. 4 do Dec. Nº 30/2001, de 15 de
Outubro.

Este princípio pode ser definido da seguinte forma: os órgãos e agentes da Administração pública
só podem agir no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela
impostos80.

Assim, pode-se concluir que o princípio da legalidade tem por um lado: (i) a função de assegurar
o primado do poder legislativo sobre o poder administrativo, porque o legislativo emana da
soberania popular e a representa, enquanto, o segundo é detentor de uma autoridade derivada e
secundária; por outro lado, (ii) o princípio da legalidade tem a função de garantir os direitos e
interesses legítimos dos particulares, que o Estado Social de Direito não pode deixar de respeitar
e proteger em toda a linha.

2.1- Conteúdo

O conteúdo do princípio da legalidade implica a subordinação da Administração pública à


Constituição, a lei no sentido amplo, aos direitos resultantes do contrato administrativo ou de
80 Para melhor entendimento desta definição recomenda-se à consulta da obra que temos vindo a citar, pág, 43 e segs.
O princípio da legalidade na sua concepção actualística, não impõe apenas um limite à actuação da Administração,
corresponde grosso-modo, o fundamento da actuação administrativa – por regra, a Administração pública só pode fazer
aquilo que a lei lhe permite.

90
acto administrativo constitutivo de direitos, os princípios gerais de Direito, assim como o Direito
internacional público que vigore na ordem interna ordinária.

A violação por parte da Administração pública de qualquer das normas ou actos implica violação
da legalidade e configura ilegalidade.

2.2- Objecto

O princípio da legalidade tem por objecto todos os tipos de comportamento da Administração


pública, nomeadamente: (i) o regulamento; (ii) o acto administrativo; o contrato administrativo e
(iii) os simples factos jurídicos.

Qualquer destas formas de actuação administrativa deve respeitar a legalidade. A sua violação
gera ilegalidade – invalidade ou ilicitude, incluindo a responsabilidade civil, etc.

2.3- Modalidades – o princípio da legalidade comporta duas modalidades: a preferência de lei e a


reserva de lei. (i) a preferência de lei consiste em que nenhum acto de categoria inferior à lei
pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade; (ii) a reserva de lei consiste em que nenhum acto
de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento na lei.

2.4- Efeitos – os efeitos do princípio da legalidade podem ser negativos e ou positivos.

a) Os efeitos negativos são dois: (i) nenhum órgão da Administração, mesmo que tenha sido
ele o autor da norma jurídica aplicável, pode deixar de respeitar e aplicar as normas em
vigor; (ii) qualquer acto da Administração que num caso concreto viole a legalidade
vigente é um acto ilegal, por isso, inválido – nulo ou anulável, conforme os casos;
b) Efeito positivo – a presunção de legalidade dos actos da Administração, quer dizer que,
presume-se, em princípio, que todo o acto jurídico praticado por um órgão da
Administração é conforme a lei até que venha ser declarado por sentença do tribunal
competente. Daí resulta que os actos de administração, mesmo ilegais, são de

91
cumprimento obrigatório para a própria Administração e os administrados, até que um
tribunal competente venha a declarar a sua ilegalidade81 pública.

2.5- Excepções ao princípio da legalidade82

A maior marte da doutrina administrativa ensina que o princípio da legalidade comporta três
excepções: a teoria do estado de necessidade; a teoria dos actos políticos; o poder discricionário
da Administração. Para o nosso estudo vamos analisar apenas a primeira que é a que nos
interessa em conformidade com o autor que temos vindo a seguir.

A teoria do estado de necessidade diz que, em circunstâncias excepcionais, uma verdadeira


situação de necessidade pública – estado de guerra, estado de sítio ou em caso de grave
calamidade natural, a Administração pública fica dispensada de seguir o processo legal
estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo que isso
implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares, mesmo que essa actuação resulte
em responsabilidade civil para a Administração. Aqui está subjacente a prevalência do interesse
da colectividade em relação aos direitos e interesses dos particulares individualmente tomados
e/ou considerados.

3. O princípio de respeito pelos Direitos e interesses dos particulares

Aqui se está perante a uma série de limites ao poder discricionário da administração pública (art.
249,1 da CRM e art. 5 do Dec. nº 30/2001, de 15 de Out.).

3.1. O princípio da justiça, significa que na actuação da Administração pública deve harmonizar
o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos

81 Idem, op, cit, pág. 59 e seg.


82 Idem, op, cit, pág. 60 e segs.

92
particulares eventualmente afectados (art.249,2 da CRM e art. 6 do Dec. nº 30/2001, de 15 de
Out.).

Assim, a noção da justiça deve ser entendida no sentido objectivo e universal 83


O princípio da justiça consagrado na CRM, comporta três corolários: (i) princípio da justiça no
sentido restrito, significa que todo o acto administrativo praticado com manifesta injustiça é
contrário á Constituição, logo, é ilegal, passível de ser anulado em recurso contencioso pelo
Tribunal Administrativo competente; (ii) princípio da igualdade consiste na necessidade de tratar
igualmente as situações iguais e desigualmente as situações desiguais. Significa isto, que todo o
acto administrativo que viole o princípio da igualdade é ilegal. A violação deste princípio,
implica, necessariamente, a violação do princípio da justiça tomado no seu sentido amplo; (iii)
princípio da proporcionalidade, este princípio garante a prossecução dos direitos, liberdades e
garantias dos particulares consagrados na Constituição.

Assim, a lei ordinária só pode os restringir nos casos expressamente previstos na Constituição – a
restrição limita-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos dos particulares. Daí que, é commumente aceite pela maioria da
doutrina que, para o sacrifício excessivo dos direitos e interesses legítimos dos particulares, as
medidas restritivas devem ser proporcionais ao mal que se pretende evitar. Com efeito, se as
medidas restritivas forem excessivas, constituirão o que se designa de excesso de poder e, sendo
assim, contrários ao princípio da justiça – violam a Constituição e são ilegais.

3.2. O princípio da transparência

O principio da transparência dos actos da Administração Publica consagra que todo o acto
Administrativo deve ser tomado com transparência em relação a todo o cidadão e/ou particular
(art. 7 do Dec. nº 30/2001, de 15 de Out.).

3.3. Garantias de imparcialidade da Administração pública.

83 Idem, p, cit. pags.201 e segs.

93
O princípio da imparcialidade da Administração pública significa que a administração deve
comportar-se sempre com isenção e numa atitude de equidistância perante todos os particulares,
não devendo privilegiar e nem discriminar ninguém. A Administração pública não deve conferir
privilégios e nem discriminar a ninguém, só a Lei o pode fazer (art. 249,2 da CRM).

Este princípio comporta os seguintes corolários: (i) proibição de favoritismo ou perseguições aos
particulares, sejam quais forem os motivos invocados: políticos, partidários, sindicais, regionais,
étnicos ou religiosos, etc; (ii) proibições de os órgãos de a administração tomarem decisões sobre
assuntos em que estejam pessoalmente interessados, por razões de carácter familiar, económico,
político, regionais, etc; (iii) proibição de os órgãos de a administração tomarem parte ou interesse
em contratos celebrados com a administração ou por ela aprovados ou autorizados.

Estes corolários são objecto de uma providência legal que se reveste da maior importância,
tratase do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro, que estabelece Normas de Funcionamento dos
Serviços de Administração Pública84 (art. 6).

V- Acto Administrativo
Conceito
Acto administrativo é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no
exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação
individual num caso concreto85.
Elementos do conceito de acto administrativo86:
1o – trata-se de um acto jurídico;
2o – é um acto unilateral;
3o – é um acto organicamente administrativo;
4o – é um acto materialmente administrativo;
5o – versa sobre uma situação individual num caso concreto.

84 Para o desenvolvimento desta matéria, vide no Decreto nr.30/2001, de 15 de Outubro, que estabelece as normas de
funcionamento dos serviços de Administração Pública, publicado no BR nr. 41, I Série.
85 Diogo, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa, 1989, págs. 66 e segs.
86 São estes os elementos que compõem a definição do acto administrativo, a ausência de um deles, implica que não
estamos perante um acto administrativo.

94
Análise da definição:
a) Acto jurídico, o acto administrativo é um acto jurídico - uma conduta voluntária praticada
pela administração pública, isto implica que, todos os factos involuntários, operações
materiais e as actividades juridicamente irrelevantes da administração pública não
configuram um acto administrativo. Neste sentido, não são susceptíveis de recurso
contencioso em tribunais administrativos;
b) Acto unilateral, é um acto jurídico que provém de um autor cuja declaração é perfeita
independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos – destinatários87;
c) Acto praticado por um órgão da administração, o acto administrativo é um acto
praticado por um órgão da Administração – um acto praticado no sentido
orgânico/subjectivo – quer dizer, não há acto administrativo que não seja proveniente de
órgãos da Administração pública/autoridades administrativas;
d) Exercício do poder Administrativo, o acto administrativo deve ser praticado por um órgão
da administração pública no exercício das suas funções, isto é, não é acto administrativo
o praticado pelos órgãos da Administração pública na actividade administrativa de gestão
privada, os actos políticos, legislativos e jurisdicionais, mesmos praticados por um órgão
da administração pública;
e) Efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto, os actos
administrativos têm que visar a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação
individual num caso concreto. Aqui se distingue do acto administrativo do regulamento
administrativo que é de carácter geral e abstracto. - o acto administrativo define-se como
decisão individual e concreta.

2- Actos colectivos, plurais e gerais


a) Actos colectivos, actos que se destinam a um conjunto unificado de pessoas – exemplo, a
dissolução de um conselho municipal;
b) Actos plurais, aqueles em que a Administração pública toma uma decisão aplicável por
igual a várias pessoas diferentes – nomeação de vários funcionários para vários cargos
num só despacho de um determinado Ministro;
87 É da doutrina dominante que o acto administrativo, por vezes a sua eficácia depende da aceitação do particular
interessado, esta aceitação funciona apenas como condição de eficácia, não integra o conteúdo do próprio acto. Por
exemplo, a nomeação de um funcionário público, a eficácia do acto só se produz a partir do momento da aceitação do
funcionário.

95
c) Actos gerais, aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos,
todos eles bem determinados, ou determináveis no local. Por exemplo, uma ordem que
determina que os magerman devem se apresentar no Ministério de Trabalho no dia X, às
tantas horas. Este acto é individual para cada um deles.

3- Características do acto administrativo

3.1- Características comuns

a. Subordinação à lei, nos termos do princípio da legalidade, o acto administrativo tem de


ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade;
b. Presunção de legalidade, porque o acto administrativo provém de uma autoridade,
presume-se legal até decisão em contrário do tribunal competente;
c. Imperatividade, o seu conteúdo é de cumprimento obrigatório para todos aqueles a que se
destina;
d. Revogabilidade, o acto administrativo é por natureza revogável pela Administração
pública, pois a sua função é prosseguir o interesse público, e este é sempre variável,
diferentemente do acto jurisdicional que por razões de certeza e segurança jurídicas é
imodificável – caso julgado – o acto administrativo observa as mutações permanentes do
interesse público;
e. sanabilidade, o acto ilegal é susceptível de recurso contencioso e, se for anulável, pode
ser anulado pelo tribunal administrativo – caso não haja recurso no prazo legal, a
ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se88.

3.2- Características específicas do acto administrativo definitivo e executório

a. Condição necessária do uso da força, só é permitido por lei o uso da força pela
administração pública nos actos definitivos e executórios – na situação inversa não é
legítimo o uso da força pela Administração pública;

88 Assim, pode-se afirmar que, a subordinação à lei, presunção da legalidade, imperatividade, revogabilidade e
sanabilidade são as características comuns a todos os actos administrativos.

96
b. Possibilidade de execução forçada, o acto administrativo e executório, se não for
cumprido voluntariamente pelos particulares, pode em princípio ser-lhes impostos pela
Administração por meios coactivos – consequência directa do princípio do privilégio de
execução prévia;
c. Impugnabilidade contenciosa, o acto definitivo e executório é susceptível de recurso
contencioso, no qual se pode alegar a ilegalidade do acto e pedir a respectiva anulação –
esta possibilidade legal só se pode verificar em actos definitivos e executórios.

3.3- Natureza jurídica do acto administrativo

a. O regime jurídico do acto administrativo é o que emerge da lei e de jurisprudência


administrativa, e corresponde a natureza sui generis do acto administrativo;
b. Se outra coisa não resultar da sua natureza específica de actos administrativos, podem
aplicar-se supletivamente aos actos discricionários as regras próprias do negócio jurídico
como acto intencional indeterminado;
c. Podem aplicar-se aos actos vinculados as regras próprias da sentença como acto de
aplicação da norma geral e abstracta a uma situação individual e concreta.

3.4- Estrutura do acto administrativo

a. Elementos subjectivos – o acto administrativo típico põe em relação dois sujeitos de


direito: a Administração pública e um particular, ou duas pessoas colectivas públicas –
autorização/aprovação tutelar;
b. Elementos formais, todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma forma -
o modo como se manifesta a conduta voluntária em que o acto consiste. Por exemplo,
decreto, portaria, despacho, alvará, resolução, etc.
c. Elementos objectivos, correspondem o conteúdo e o objecto, (i) conteúdo do acto
administrativo é a substância da conduta voluntária em que o acto consiste; (ii) o objecto
do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que o acto incide. Por ex., o
acto de expropriação – decisão de expropriar.

97
d. Elementos funcionais são três: a causa, os motivos e o fim: (i) a causa é a função
jurídicosocial de cada tipo de acto administrativo – vertente objectiva ou, nota
perspectiva, o motivo típico imediato de cada acto administrativo – vertente subjectiva.
Por exemplo, a causa da nomeação é o preenchimento de lugares vagos nos quadros de
funcionalismo público; a causa da expropriação é a obtenção de bens impossível de
conseguir pelos meios normais do mercado 89 ; (ii) os motivos são todas as razões de agir
que impelem o órgão da administração a praticar um certo acto administrativo ou adoptá-
lo de um determinado conteúdo – motivos principais e acessórios, motivos típicos e
atípicos, motivos próximos e remotos, motivos imediatos e mediatos, motivos expressos
e ocultos, legais e ilegais, etc; (iii) fim, trata-se de objectivo ou finalidade a prosseguir
através do acto administrativo. Distingue-se aqui entre o fim legal, que corresponde o
visado pela Lei na atribuição de competência ao órgão da administração e o fim efectivo,
que corresponde o fim real prosseguido de facto pelo órgão de facto num dado caso 109.

4. Elementos, requisitos e pressupostos do acto administrativo90

4.1. Elementos são os aspectos que integram o próprio acto em si mesmo considerado.
Dividemse em: (i) elementos essenciais, aqueles sem os quais o acto não existe; (ii)
elementos acessórios aqueles que podem ou não ser introduzidos pela administração.

4.2. Requisitos, são as exigências que a Lei formula em relação a cada um dos elementos do acto
administrativo, para garantia da legalidade e do interesse público ou dos direitos subjectivos
e interesses legítimos dos particulares. Dividem-se em: (i) requisitos de validade – são
aqueles sem cuja observância o acto será inválido; (ii) requisitos de eficácia são aqueles sem
cuja observância o acto é ineficaz.

89 Idem, op. cit., pág. 118 e seg. 109

Idem, op. cit. pág. 120 e seg.


90 Idem, op. cit. págs. 121 e seg.

98
4.3. Pressupostos são as situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade de
praticar um certo acto administrativo ou de o adoptar com determinado conteúdo. Por
exemplo: A existência de vaga é pressuposto do acto de nomeação ou promoção; a
ocorrência de um acidente de trabalho é pressuposta de acto de atribuição de uma pensão,
etc.

5. Espécies de actos administrativos 91

5.1. Tipologia dos actos administrativos

A doutrina dominante considera que os actos administrativos dividem-se em dois grandes


grupos: Os actos primários e os actos secundários.

a. São actos primários aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada
situação da vida. Por exemplo nomear um funcionário; conceder autorização para ocupar
uma parcela de terra; ou recusá-la, etc. Quer dizer, quando a administração se pronuncia
pela primeira vez sobre uma situação da vida, estamos perante a um acto primário;

b. Os actos secundários, por sua vez, são aqueles que versam sobre um acto primário
anteriormente praticado; têm por objecto um acto primário preexistente, ou seja, os que
versam uma situação que já tinha sido regulada através de um acto primário. Por
exemplo: a revogação de um acto administrativo anterior, ou a suspensão de um outro
acto, etc.

5.1.2 Dentro dos actos primários, distinguem-se: (i) actos impositivos, aqueles que impõem a
alguém uma determinada conduta ou a sujeição a determinados efeitos jurídicos, (ii) actos
permissivos, são aqueles que possibilitam a alguém adopção de um comportamento ou uma
omissão de um comportamento que de outro modo lhe estaria vedado.

5.2.1 Os actos permissivos dividem-se em dois grandes grupos: (i) actos que conferem ou
ampliam vantagens aos destinatários; (ii) Os actos que eliminam ou reduzem encargos.

91 Idem, op. cit., págs. 125 e seg.

99
5.2.2 Entre os actos que conferem ou ampliam vantagens subdividem em cinco espécies
principais:

a. A autorização, que configura o acto pelo qual um órgão da administração permite a


alguém o exercício de direito ou de uma competência preexistente – quer dizer, alguém é
titular de um direito subjectivo, mas a lei estabelece que esse direito só pode ser exercido
mediante autorização, conferida casuaisticamente pela autoridade administrativa
competente mediante ao requerimento do particular 92. (Vide, Decreto nr. 49/2004, de 17
de Novembro, artigos 7 e segs. e Decreto n° 30/2001, de 15 de Outubro, artigos 52 e
segs.);
b. A licença – é o acto pelo qual um órgão da Administração atribui á alguém o direito de
exercer uma actividade que é por lei relativamente proibida. Na licença o particular não é
titular de nenhum direito em face de Administração: a actividade que ele se propõe
desenvolver é até, em princípio, proibida pela lei; mas a própria lei admite que em certos
casos a administração pública possa permitir o exercício da mesma. Nota-se que a licença
se difere da autorização pelas razoes subjacentes em cada um dos conceitos. – Artigos 5 e
segs. do diploma acima indicado;
c. A Concessão – é o acto pelo qual um órgão da Administração transfere para uma entidade
privada o exercício de uma actividade pública, que o concessionário desempenhara por
sua conta e risco, mas no interesse geral. A licença e a concessão diferem-se pelo escopo
que visam: A licença autoriza a prossecução e exercício de uma actividade privada
enquanto a concessão transfere para o particular o direito e o exercício de uma actividade
pública. Por exemplo à distribuição de água pela águas de Moçambique, que é uma
empresa concessionária de direito público, a Track. – Lei nr. 2/97, de 18 de Fevereiro, que
aprova o quadro jurídico para a implantação das autarquias locais - artigo 45 nr.3 alínea
n);

92 Para o desenvolvimento desta material, ver Freitas do Amaral, op. cit., pág. 128 e segs .

100
d. A Delegação é o acto pelo qual um órgão da Administração competente em determinada
matéria, permite, de acordo com a lei que outro órgão ou agente pratique actos
administrativos sobre a mesma matéria93. – Decreto n° 30/2001, de 15 de Outubro, artigo
22;
e. Admissão – é aquele pelo qual um órgão de Administração investe um particular numa
determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos direitos e deveres.
Exemplo o acto de matricula num estabelecimento de ensino, admissão como funcionário
de estado.

Em suma, estes são os actos permissivos que conferem ou ampliam vantagens.

5.2 Actos permissivos que eliminam ou reduzem encargos.94


Aqui se consideram duas categorias principais a dispensa e a renúncia

5.2.1 A dispensa – é o acto administrativo que permite a alguém nos termos da lei o não
cumprimento de uma obrigação geral. A dispensa reveste de duas modalidades (i) A isenção que
é concedida pela administração a particulares para a prossecução de um interesse público
relevante. – isenções fiscais; (ii) a escusa é concedida por um órgão da administração a outro
órgão ou agente administrativo, a fim de garantir a imparcialidade da administração, artigo 17 e
seguinte do diploma acima referenciado.

5.2.2 A renúncia é o acto pelo qual um órgão da Administração se despoja de um direito


legalmente disponível, isto é, o órgão ou o agente da administração na renúncia perde o exercício
do direito que lhe é conferido por lei.

6.Actos secundários

93 A delegação de poderes e competência opera-se no interior dos órgãos da administração e estabelece-se entre os
órgãos e os seus agentes
94 Idem, op. cit., págs. 132 e seguintes.

101
6.1 Os actos secundários da Administração pública são aqueles que versam directamente sobre
um acto primário e só indirectamente sobre a situação real subjacente ao acto primário. – Actos
sobre actos, incidem sobre um outro acto anterior.

6.1.1 Os actos secundários subdividem-se em três categorias: (i) Actos integrativos; (ii) actos
saneadores; (iii) actos desintegrativos.

a. Actos integrativos são os que visam completar actos administrativos anteriores. Dentro
destes actos distinguem-se cinco categorias principais: (i) A homologação é o acto
administrativo que absorve os fundamentos e as conclusões de uma proposta ou de um
parecer apresentado por outro órgão. Exemplo quando um órgão da administração
pública homologa um parecer de conclusões produzidas a partir de um agente;
b. Aprovação – é o acto pelo qual um órgão exprime a sua concordância com um acto
definitivo praticado por outro órgão administrativo e lhe confere executoriedade.
Exemplo: actos praticados por órgãos autónomos tutelados – autarquias locais, institutos
públicos, etc.

Nota-se que a aprovação distingue-se da homologação porque no caso da homologação, antes de


esta ser praticada não existe nenhum acto administrativo: existe apenas uma proposta.
Inversamente no caso da aprovação, antes desta ser dada, já existe um acto administrativo
definitivo, a aprovação visa apenas tornar o acto executório.
c. Visto – é um acto que configura um acto emergente de um órgão de controlo, mas reveste
as características da aprovação que emerge de um órgão da administração pública, o visto
é da competência exclusiva de um órgão jurisdicional – Tribunal administrativo.

d. A Confirmação, é o acto administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e


mantém em vigor um acto administrativo anterior. – Confirmação de uma determinada
decisão tomada por um agente subalterno e reiterada pelo superior hierárquico.

e. A Ratificação-confirmativa é o acto pelo qual o órgão normalmente competente para


dispor certa matéria exprime a sua concordância relativamente aos actos praticados em

102
circunstâncias extraordinárias, por um órgão excepcionalmente competente. Aqui, há que
considerar que o acto só se torna eficaz depois da ratificação.

7. Classificação dos actos administrativos95

Os actos administrativos podem ser classificados de diversas formas, porém, importa neste
momento, apresentar as principais classificações dos actos administrativos quanto ao autor,
quanto ao destinatário e quanto aos efeitos.

7.1 Quanto ao autor – aos actos administrativos podem ser classificados em:

a. Decisões e deliberações: (i) Decisões - são todos actos administrativos que contenham a
solução de um caso concreto, sendo para Marcelo Caetano provenientes de órgãos
singulares (ii) Deliberações são então, decisões tomadas por órgãos colegiais; actos
simples e complexos (iii) chamam-se actos simples, no contexto desta classificação,
aqueles que provém de um só órgão administrativo e (iv) actos complexos aqueles em
cuja feitura intervém dois ou mais órgãos administrativos;
b. Dentro dos actos complexos importa referir que a complexidade do acto administrativo
pode ser de dois tipos: complexidade igual, quando o grau de participação dos vários
autores na prática do acto é o mesmo, isto é, a complexidade igual corresponde à noção
de co-autoria. Exemplo: Diplomas interministeriais, complexidade desigual quando o
grau de participação dos vários intervenientes não é o mesmo. Exemplo os actos do
conselho de ministros devem, por lei revestir a forma de, decreto-lei, de decreto e de
resolução.96 O decreto-lei é determinado pelo conselho de ministros e é publicado pelo
presidente da república. O acto é da responsabilidade principal de conselho de ministros,
tendo o presidente da república uma intervenção que é extrínseca, meramente formal.
Temos aqui a intervenção desigual de dois órgãos (presidente da república e conselho de
ministros), não com co-autores, mas sim como co-responsáveis.

95 Idem, op. cit., pág. 147 e segs.


96 CRM, artigo 210

103
Note-se que esta distinção é importante por duas razões: Para efeitos de revogação e
recurso contencioso. Caberá ao conselho de ministros revogar a lei e responder em
caso de recurso contencioso, pois, este é o principal órgão responsável.

7.2 Quanto aos destinatários – os actos administrativos podem singulares, colectivos plurais
e gerais. (i) São actos colectivos – os que têm por destinatário um conjunto unificado de
pessoas, exemplo quando o presidente da república dissolve a assembleia da república 97.
(ii) São actos plurais aqueles em que a administração pública toma uma decisão aplicada
por igual a pessoas diferentes. Exemplo, um despacho ministerial que nomeia vinte
funcionários públicos para vinte vagas que existem numa determinada direcção Geral
(iii) São actos gerais aqueles que se aplicam de mediato a um grupo inorgânico de
cidadãos, todos eles bem determinados ou determináveis no local. por exemplo, juntam-
se 50 pessoas a ver uma determinada montra numa rua da baixa, surge um agente da
polícia e diz: (façam favor de se dispersar).

7.3 Quanto aos efeitos- os actos administrativos podem se classificar em:

a. Internos e externos: (i) Actos internos – são aqueles cujos efeitos jurídicos se
produzem no interior da pessoa colectiva cujo órgão os praticou. Exemplo: ordens
que um superior hierárquico dá em matéria do seu serviço; autorizações dadas pelo
órgão de uma pessoa colectiva a p por outro órgão da mesma pessoa colectiva; (ii)
Actos externos – são aqueles cujos efeitos jurídicos se projectam na esfera jurídica de
outros sujeitos de Direito diferentes daquele que praticou o acto, exemplo um acto do
município relativamente a um particular, um acto do poder central relativamente ao
poder local estado;
b. Actos de execução instantânea e actos de execução continuada, (i) Actos de execução
instantânea são aqueles cujo cumprimento se esgota num acto ou facto isolado.
Exemplo à decisão de demolição do complexo na costa do sol; (ii) Actos de execução
continuada são aqueles cuja execução perdura no tempo, pode tratar-se de uma

97 CRM, artigo 188

104
actividade de natureza contínua, exemplo, concessão da estrada Maputo-Witbank a
TRAC.

Note-se que a importância prática da distinção da alínea a), reside no facto de, só os actos
externos serem susceptíveis de afectar os direitos ou interesses legítimos dos particulares e
por isso mesmo só de eles caber recurso contencioso e na alínea b), a importância prática
reside no regime de revogação, por não ser o mesmo para ambos tipos de actos; acto de
execução instantânea, em princípio não carece de revogação, enquanto os actos continuados
o seu termo poder ser por revogação.

c. Actos positivos e negativos, (i) Actos positivos consideram-se aqueles que produzem
uma alteração da ordem jurídica, exemplo uma nomeação, autorização, expulsão, etc;
(ii) Actos negativos são aqueles que consistem na recusa de introduzir uma ordem na
ordem jurídica, exemplo omissão de um comportamento devido, o silêncio perante
um pedido apresentado por um particular, etc.

A relevância desta distinção reside no facto de, uma vez anulado ou revogado um acto
administrativo, as consequências ser distinta consoante se trate de um acto positivo ou
negativo: a destruição de um acto positivo acarreta a eliminação dos efeitos dele
decorrente, pelo contrário a destruição de um acto negativo implica a necessidade de
praticar os actos positivos que por lei deviam ter sido praticados e não foram.

d. Actos declarativos e constitutivos, (i) Actos declarativos são aqueles que se limitam a
verificar a existência ou reconhecer a validade de direitos ou situações jurídicas
preexistente, exemplo uma Certidão ou um atestado; (ii) Actos constitutivos – são
aqueles que criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas. Exemplo,
uma licença, uma licença, revogação, etc.

105
Qual é a importância pratica desta distinção? Tem a ver com o momento em que os actos
administrativos começam a produzir os seus efeitos jurídicos: o acto constitutivo só começa a
produzir os seus efeitos no momento em que é que é praticado, ou, no momento posterior, se a
sua eficácia for diferida para mais tarde por uma condição suspensiva ou por termo inicial. Isto
quer dizer, que um acto constitutivo ou tem eficácia imediata ou tem uma eficácia diferida, mas
em principio, não pode ter eficácia retroactiva.

Pelo contrário, o acto administrativo declarativo tem, em princípio eficácia retroactiva, visto
que se limita a reconhecer direitos ou situações que já existiam. Por exemplo, a emissão de uma
certidão de nascimento passada em 9 de Outubro de 2006 relativamente ao nascimento de um
indivíduo nascido a 25 de Junho de 1975: não vale apenas a partir de 2006 mas sim, cobre todo
o período decorrido desde da data de nascimento do indivíduo.

VI- Acto Administrativo Definitivo e Executório

O conceito de acto administrativo definitivo e executório é um conceito extremamente


importante no direito administrativo, sobretudo porque é nele que assenta a garantia do recurso
contencioso, ou seja, o direito que os particulares têm de recorrer para os tribunais
administrativos contra os actos ilegais da Administração pública, (cfr. artigo 70 e nº 3 do artigo
253, ambos da CRM)
6.1- Definição

O acto administrativo definitivo e executório é o acto de autoridade típico: é o acto em que a


Administração pública se manifesta plenamente com autoridade, como poder. É,
designadamente, o acto jurídico em que se traduz, no caso concreto, o poder administrativo, sob
forma característica de poder unilateral de decisão dotado do privilégio de execução prévia.

A definição legal do acto administrativo, acha-se expresso na alínea a) do artigo 1 do Dec. nr.
30/2001, de 15 de Outubro, como sendo: Acto administrativo definitivo e executório: decisão

106
com força obrigatória e dotada de exequebilidade sobre um determinado assunto, tomada por
um órgão de uma pessoa colectiva de direito público98.

Em contraste com os particulares, a Administração pública tem o poder de legitimamente definir


o direito no caso concreto por forma unilateral (autotutela declarativa) e de impor pela força essa
definição se o particular não se conformar voluntariamente com ela (autotutela executiva). Assim
é função do acto definitivo definir unilateralmente o direito no caso concreto, e defini-lo em
termos que representam um imperativo obrigatório, susceptível de execução forçada pela
administração contra o particular, eis a função do acto executório.
Para melhor compreensão desta matéria, vamos analisar separadamente o acto definitivo e acto
executório.

6.2- Actos definitivos e não definitivos99

Quando a Administração pública pratica um acto administrativo tem de ter presente três aspectos
diferentes, e fundamentais a saber: a definitividade horizontal, a definitividade vertical, e a
definitividade material.

6.2.1- A definitividade material - é a característica do acto administrativo que define situações


jurídicas. Assim, o acto materialmente definitivo é o acto administrativo que no exercício do
poder administrativo define a situação jurídica de um particular perante a administração ou da
administração perante um particular. Exemplo, actos punitivos, actos expropriativos,
autorizações, licenças, concessão, etc.

Neste sentido, são actos, materialmente definitivos os seguintes:

a. Os actos sujeitos a condição ou a termo - apesar de os seus efeitos estarem dependentes


da ocorrência de um facto futuro e incerto, tais actos são definitivos. Poderão não ser
executório, mas são definitivos. A definitividade material tem a ver com o conteúdo do
acto e não com a sua eficácia;
98 Dec. nr. 30/2001, de 15 de Outubro, publicado no BR, I série nr. 41.
99 Idem, op. cit., pág. 209 e segs.

107
b. Actos postos em execução a título experimental - são actos que a Administração pratica,
declarando que os põe em execução “a título experimental” e que se reserva o direito de
vir a modifica-los à luz da experiência feita. Estes actos definem situações jurídicas e
obrigam os particulares: são, pois, materialmente definitivos. “Definitivo”, não quer dizer
“irrevogável”;
c. As listas de antiguidades - são actos em que se conta e regista o tempo de serviço de cada
funcionário público. Não há dúvida de que estes actos definem um certo aspecto da
situação jurídica dos funcionários, de onde decorre como consequência a extensão maior
ou menor dos seus direitos. São actos materialmente definitivos;
d. Actos pelos quais um órgão da Administração para decidir uma questão - o acto pelo
qual a Administração se declara incompetente para decidir uma certa questão é um acto
materialmente definitivo pois define a situação jurídica da Administração relativamente a
aquele caso concreto, em termos de a declarar incompetente para resolver o problema que
lhe foi posto. Esta declaração de incompetência é uma forma de definir a situação jurídica
da Administração perante aquele caso;
e. Actos pelos quais a Administração notifica um particular para legalizar uma situação
irregular - estes actos são materialmente definitivos porque ao exigir a legalização, a
Administração pública, define a situação do particular como situação irregular e impõelhe
o dever de se colocar numa situação diferente, o que pode implicar, desde logo,
consequências gravosas para o particular, tais como práticas de diligências, formalidades,
realização de despesas para regularizar a situação, etc.; e
f. Actos administrativos que tem significado polivalente – são mais complexos, é o caso de
despachos de “visto”, “concordo”, “arquive-se”, etc.

Atento para estes actos não se fica a saber qual o seu significado material, pois podem significar
várias coisas. Nestes casos, o mais importante é interpretar o seu significado. Por exemplo, se o
“visto” significar adiamento, obviamente, não há acto definitivo; se o significado for o de
decisão, o acto pode ser, em muitos casos, definitivo.

6.2.2-Actos Materialmente não definitivos

108
Existem duas grandes categorias de actos materialmente não definitivos: a primeira é constituída
pelos actos administrativos que não definem situações jurídicas e a segunda, pelos actos
administrativos praticados fora do âmbito do poder administrativo.

a. Actos que não definem situações jurídicas - (i) actos internos, pois não incidem sobre
uma relação jurídica da Administração com o particular; (ii) informações ao público,
porque não definem a situação jurídica de ninguém em concreto, (iii) promessas, na
medida em que nada decidem, apenas criam a expectativa de vir a decidir; (iv) actos
opinativos, os quais contém uma mera opinião, sem definirem imperativamente qualquer
situação jurídica;
b. Actos praticados fora do âmbito do poder administrativo – sempre que a Administração
pública tomar uma decisão fora do âmbito da função administrativa, o acto que pratica
não são um acto administrativo. Há outros casos em que a Administração pratica
verdadeiros actos administrativos, mas que não beneficiam de autoridade própria nem do
privilégio de execução prévia.

6.3- A definitividade horizontal

A definitividade horizontal é a característica do acto administrativo que constitua resolução final


do procedimento administrativo. É, por outras palavras, a qualidade do acto que põe termo ao
procedimento. Por questões práticas, a doutrina acrescenta, por um lado, os actos que põem
termo a um incidente autónomo dentro do procedimento e, por outro, os actos que implicam
resolução final para certa pessoa, impedindo a sua continuidade no procedimento. Exemplo deste
último caso acontece quando num concurso público há determinados candidatos que são
admitidos e continuam em provas, mas um candidato é excluído e já não pode participar nas
provas seguintes. Para este candidato, a exclusão é um acto definitivo porque o impede de
continuar no concurso, por isso, se pode recorrer a um tribunal.

Nestes termos, podemos definir o acto horizontalmente definitivo como o acto administrativo que
constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou de um incidente autónomo desse
procedimento ou, ainda, que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso.

109
6.4- Actos horizontalmente não definitivos

Estes podem ser agrupados em três categorias principais:

a. Os actos anteriores ao acto definitivo – (i) actos preparatórios, aqueles praticados ao


longo do procedimento e que visam prepararem a decisão final. Exemplo, estudos,
parecer, exames, etc; (ii) actos pressupostos, aqueles que têm por objecto a qualificação
jurídica de certos factos ou situações da vida e de que depende a prática do acto
definitivo. Exemplo, a existência de interesse de um agente da Administração pública
num caso concreto é pressuposto da escusa e suspeição 100; (iii) decisões provisórias, são
as decisões da questão principal que foi objecto do procedimento administrativo tomado -
a título provisório. Exemplo, a adjudicação provisória de uma concessão ou empreitada, a
fixação provisória de uma pensão ou de uma indemnização, etc. Se o acto
horizontalmente definitivo é a “ultima palavra” da administração, as decisões provisórias
constituem o que se poderia chamar a “penúltima palavra”, logo acto não definitivo;
b. Actos transformáveis em actos definitivos – trata-se de actos administrativos que quando
são praticados ainda não são definitivos, mas que se destinam a converter-se, eles
próprios, em actos definitivos um pouco mais tarde. Estes podem ser: (i) actos sujeitos a
ratificação – confirmativa, quando praticados, não são definitivos mas se posteriormente
forem ratificados pelo órgão competente, tornam-se definitivos; (ii) actos sujeitos a
confirmação, é o caso de certos actos praticados por subalternos, que a lei sujeita a
confirmação pelo superior hierárquico. Esta confirmação transforma o acto de subalterno
em acto horizontalmente definitivo101; (iii) actos sujeitos a reclamação necessária, por
vezes, a lei declaram que certos actos só se tornam definitivos após o decurso de um dado
prazo para reclamação. Findo esse prazo sem que ninguém tenha reclamado o acto
tornase definitivo;
c. Actos posteriores ao acto definitivo: a situação agora é diferente – a administração já
praticou o acto definitivo, mas precisa ainda de praticar outros actos, após o acto
100 Decreto 30/2001, de 15 de Outubro, art. 20
101 A diferença entre este caso e o anterior consiste em que, enquanto o acto sujeito a ratificação não é definitivo
mas é executório, o acto sujeito a confirmação não é definitivo nem executório. Consequentemente, a ratificação
limitase a conferir definitividade enquanto a confirmação confere definitividade e executoriedade.

110
definitivo: estes outros actos não são definitivos porque o acto já foi praticado antes
deles.

Aqui, há a considerar três categorias: (i) actos complementares ou seja, os actos que a lei manda
praticar com vista a assegurar o conhecimento ou a plena eficácia do acto definitivo. Exemplo,
comunicação de despacho102; (ii) actos de execução, ou seja os actos que a lei manda praticar
com vista à por em prática as determinações contidas no acto definitivo 103.- Exemplo, demolição
de um prédio que ameace ruína; (iii) actos meramente confirmativos, aqueles que tenham por
objecto actos definitivos anteriormente praticados. Estes não são actos definitivos porque não
alteram em nada o acto definitivo a que respeitam.

6.5- A definitividade vertical

6.5.1- O Acto verticalmente definitivo é aquele que é praticado por um órgão colocado de tal
forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração.

Assim, para que um acto seja definitivo, como tal, susceptível de ser levado a tribunal, não basta
que seja materialmente e horizontalmente definitivo: é necessário que seja também verticalmente
definitivo. É preciso que represente a resolução final da Administração pública no plano da
hierarquia.

A regra geral é que dos actos do subalterno não cabe recurso directo para os tribunais
administrativos. Se um particular se sente ofendido por um acto praticado por um subalterno, não
pode levar esse acto imediatamente ao conhecimento do tribunal: tem primeiro, necessariamente
de recorrer para o superior hierárquico e só da decisão deste é que pode recorrer para o tribunal.
Isto significa que, havendo recurso hierárquico necessário, o acto do subalterno está sujeito a ser
substituído por outro praticado pelo superior, visto que o recurso hierárquico necessário confere,
em regra, ao superior hierárquico o poder de substituir o acto praticado pelo subalterno por um
outro de conteúdo diferente.

102 Ibidem, Diploma cit. art. 63.


103 Os actos complementares e de execução não são definitivos, mas a recusa de praticar um acto complementar ou
de execução imposto por lei constitui acto definitivo, recorrível contenciosamente.

111
Neste sentido, compreende-se então, que o acto do subalterno não possa ser considerado como
um acto definitivo, já que não representa a ultima palavra da Administração. Daí que, o acto só é
verticalmente definitivo quando não está sujeito a recurso hierárquico necessário.

Para sabermos se estamos perante um acto verticalmente definitivo temos de recorrer à lei,
porque é a lei que diz quais os órgãos da Administração que têm capacidade para praticar actos
verticalmente definitivos. Porém, existem algumas regras gerais que a doutrina dominante
ensina, quanto aos órgãos com competências para praticar actos verticalmente definitivos:

a. Os órgãos máximos de qualquer hierarquia do Estado, designadamente, o Governo e os


seus membros;
b. Os órgãos do Estado que tenham a natureza de órgãos independentes, isto é, não
integrados em qualquer hierarquia;
c. Os órgãos subalternos que tenham competência exclusiva;
d. Os órgãos máximos das autarquias locais, institutos públicos e das associações públicas;
e. Actos praticados por delegação de poderes ou por subdelegação, nos casos em que a lei
os considera definitivos.

6.5.2- Actos verticalmente não definitivos

Resulta do que foi dito, que são actos verticalmente não definitivos, os seguintes:

a. Os actos praticados por órgãos subalternos sujeitos a recurso hierárquico necessário;


b. Os actos praticados por delegação ou subdelegação de poderes, quando a lei os considere
como não definitivos;
c. Os actos praticados pelos órgãos máximos de institutos públicos ou associações públicas
quando a lei estabeleça, a título excepcional, um recurso tutelarmos necessário.

VII- O princípio da tripla definitividade do acto administrativo104


104 Ibidem, 0p. cit., págs. 238 e segs.

112
7- Noção

O princípio da tripla definitividade estabelece que um acto só poderá ser considerado definitivo,
para efeitos de recurso contencioso, quando haja simultaneamente um acto definitivo em sentido
material, horizontal e vertical.

Acontece, muitas vezes, que o acto é definitivo nos três sentidos referidos, mas também pode
suceder que falte um deles. E basta que um falte para o acto não ser definitivo e, portanto, para
ser insusceptível de recurso contencioso.

A luz das considerações anteriores e tendo em conta o princípio da tripla definitividade, o acto
administrativo definitivo é o acto administrativo que tem por conteúdo uma resolução final que
define a situação jurídica da Administração ou de um particular. A expressão resolução final
abrange os três níveis de definitividade.

7.1- Actos executórios e não executórios

O acto executório é, o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coerciva imediata a
lei permite independentemente de sentença judicial105.

É aqui que se afirma em toda a sua pujança o privilégio de execução prévia, que permite a
Administração pública impor o direito por ela definido sem ter que recorrer aos tribunais. É isto
que faz com que a Administração pública seja um poder diferente do poder judicial: o poder
administrativo.

Resulta da definição expressa, que o acto executório apresenta duas características:

a. A obrigatoriedade;
b. A possibilidade de execução coerciva por via administrativa.

105 Ibidem, op. cit., pág. 240 e segs.

113
É importante distinguir a executoriedade da execução.
A executoriedade é uma potencialidade de execução, enquanto que a execução é a efectivação
dos imperativos contidos no acto. Assim, o acto pode ser (de direito) executório e não estar (de
facto) executado sem ser de executório. A ilegalidade da actuação administrativa consubstanciase
na execução de actos que juridicamente não são executórios.

7.2- Actos não executórios

Existem duas grandes categorias de actos não executórios:

a. Os actos que não são obrigatórios - o acto administrativo pode não ser obrigatório
porque ainda o não é, ou porque já o não é. (i) actos que ainda não são executórios,
exemplo: actos sujeitos a condição suspensiva ou termo inicial, actos sujeitos a
confirmação, actos sujeitos a aprovação, actos sujeitos a visto, actos que ainda não
revistam a forma legal (é o caso das deliberações dos órgãos colegiais ainda não
reduzidas a acta); (ii) actos que já não são executórios, exemplo: actos administrativos
suspensos, actos administrativos dos quais se tenha interposto recurso hierárquico com
efeito suspensivo;
b. Os actos administrativos que não são susceptíveis de execução coerciva por via
administrativa. Um acto administrativo pode ser insusceptível de execução forçada
administrativa por duas razoes diferentes, a saber: (i) porque não é susceptível de
execução forçada pura e simplesmente, esta hipótese é excepcional e muito rara; (ii)
porque só é susceptível de execução forçada por via judicial, é excepcional também, mas
acontece mais frequentemente. Exemplo, caso dos actos tributários e, em regra, dos actos
administrativos de que resulta a obrigação de pagar uma quantia em dinheiro. A execução
forçada tem de ser feita através dos tribunais.

7.3- Articulação entre as duas classificações

A regra geral é que todo o acto administrativo definitivo é executório. Porém, existem duas
ordens de excepções a essa regra:

114
a. Casos de actos definitivos que não são executórios. Exemplo, actos sujeitos a aprovação
ou a visto, enquanto não lhe for dada a aprovação ou concedido o visto, é um acto
definitivo mas não executório;
b. Casos de actos executórios que não são definitivos. Exemplo, actos preparatórios, mexem
com o procedimento produzindo desde logo efeitos, actos de execução, o acto definitivo
já foi tomado, estes se destinam somente a executar aquele; actos sujeitos a ratificação,
em situações de emergência alguns órgãos podem praticar actos executórios de imediato
mas que carecem a posterior de ratificação do órgão competente para se tornarem
definitivos.

8- Validade, eficácia e interpretação do acto administrativo106

8.1- A validade é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes
ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.
8.2- – A eficácia é a efectiva produção de efeitos jurídicos.

8.1.1. – A Lei estabelece em relação aos actos administrativos em geral, um certo número de
requisitos, que se não se verificarem em cada acto todos os requisitos de validade que a Lei
exige, o acto será inválido; se não se verificar todos os requisitos de eficácia exigidos pela Lei o
acto será ineficaz.

8.1.2. A invalidade de um acto administrativo, é a inaptidão intrínseca para a produção de


efeitos, decorrente de uma ofensa á uma ordem jurídica; e a ineficácia, será não produção de
efeitos num dado momento.

Um acto administrativo pode ser válido e eficaz; válido mas ineficaz; inválido mas eficaz; ou
inválido e ineficaz.

106 Ibidem, op. cit., pág. 249 e segs.

115
Aqui vamos analisar os requisitos de validade e os requisitos de eficácia que a Lei formula em
geral para todos os actos administrativos.

8.3- Requisitos de validade do acto administrativo 107

8.3.1. Requisitos de validade do acto administrativo são as exigências que a Lei faz relativamente
a cada um dos elementos deste: Autor, destinatários forma e formalidades, conteúdo e objecto e
fim.

a. Requisitos quanto aos sujeitos os autor do acto administrativo são sempre e


necessariamente um órgão da Administração. Quer dizer, é indispensável, para validade
do acto administrativo, que se se verifique os seguintes requisitos de validade relativos ao
sujeito: (i) que o órgão tenha competência para prática do acto administrativo; (ii) se se
tratar de um órgão colegial, que este esteja regularmente constituído, tenha sido
regularmente convocado, e esteja em condições de funcionar legalmente.

Quanto ao destinatário ou destinatários do acto administrativo, a Lei exige que ele ou eles sejam
determinados ou determináveis.

b. Requisitos quanto a forma e as formalidades - em relação as formalidades, o princípio


geral é o de que todas as formalidades prescritas por Lei são essenciais, a sua não
observância, quer por omissão, quer por preterição, no todo ou em parte, gera a
ilegalidade do acto administrativo.

O acto será ilegal se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por Lei:
Procedimentos administrativos que preparam o acto, quer relativamente a própria prática do
acto em si mesma. Esta regra comporta três excepções: (i) não são essenciais as formalidades
que a Lei declarar dispensáveis; (ii) não são essenciais também àquelas formalidades cuja
omissão ou preterição não tenha impedido a concepção do objectivo visado pela Lei ao
determiná-las. Exemplo se a Lei exige a notificação de certa pessoa para que ela fique
informada do acto administrativo que em relação a ela foi praticado essa notificação não foi
107 Idem, op.cit págs. 250 e segs.

116
feita, tal significa, em princípio, que foi preterida uma formalidade essencial; mas se a
notificação visava convocar essa pessoa para uma reunião e ela não compareceu, é evidente que
o objectivo que a Lei visava através daquela formalidade foi atingido, apesar de a formalidade
não ter sido cumprida – neste caso, não acto ilegal.

c. Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de carácter interno tendentes a


assegurar apenas a boa marcha dos serviços.

Há certas formalidades cuja preterição é reputada e insuprível, outras cuja preterição se considera
suprível: (i) são insupríveis aquelas formalidades cuja observância tem de ter lugar no momento
em que a Lei exige que elas sejam observadas. – Exemplo, a audiência do arguido como garantia
dos seus direitos de defesa, se ele for ouvido antes de ser punido; se a Administração aplica uma
pena e depois vai ouvir o arguido sobre os factos, a ilegalidade já é insanável. Inversamente, é
suprível a omissão ou preterição daquelas formalidades que a Lei manda cumprir num certo
momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os
objectivos para que foram estabelecidas. Neste caso, a falta é suprível pela prática posterior da
formalidade em causa.

8.3.2. A obrigação de fundamentar

A fundamentação de um acto administrativo é a enunciação explícita das razões que levaram o


seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo.

117

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