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Chama-se a atenção de todos os que desta ficha fizerem instrumento de trabalho académico, que não
substitui nenhuma obra de referência em Direito Administrativo. Assim, a consulta de obras de referência
nesta Disciplina é obrigatória. A Ficha está cheia de erros de toda natureza, por isso, o estudante deve
confrontar os conceitos, definições e desenvolvimento de toda espécie da matéria aqui expostas para
confirmar a sua veracidade nos autores referenciados.
I – Direito Administrativo
É commumente aceite na maioria dos tratadistas do Direito Administrativo que quando se fala
em administração pública, tem-se em vista um conjunto de necessidades colectivas cuja
satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, por via de serviços por esta
organizados de forma permanente 1.
O Direito Administrativo pode definir-se como o “sistema de normas jurídicas que regula a
organização e o processo próprio de agir da Administração Pública e disciplina as relações pelas
quais ela prossegue interesses colectivos, podendo usar o princípio do privilégio da” execução
prévia “2.
1 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina, Coimbra, 1989, pág.29.
2 Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1991, pág.42.
3
Esta matéria acha-se desenvolvida por Marcelo Caetano, op. cit. págs. 33 e segs.
1
A actividade administrativa do Estado tem por objecto a satisfação das necessidades públicas ou
colectivas, tais como: a manutenção da paz e da ordem pública, a assistência social, os
transportes, fornecimento de energia eléctrica e água à colectividade, etc.
São dois os principais sentidos em que se utiliza na linguagem comum a expressão administração
pública3.
Assim, a administração pública no sentido material pode ser definida como a actividade típica
dos serviços e agentes administrativos desenvolvidos no interesse geral da colectividade, com
3 V. Freitas do Amaral, op. cit. págs. 33 e segs.
2
vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bemestar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes. É, em suma, uma actividade regular, permanente e contínua dos poderes públicos
com o fim de satisfazer as necessidades colectivas, excluindo a justiça que é como é do domínio
geral, que cabe ao poder judicial – Tribunais e Juizes.
Os fins do Estado como colectividade política suprema, são a Justiça, a segurança, a cultura e o
bem – estar, então, todos os fins do Estado para além da Justiça se realizam através da
administração pública. Com efeito, são fins da administração pública a segurança, a cultura, o
bem-estar económico e social.
Durante muitos anos não havia necessidade de fazer a destrinça dos poderes tradicionalmente
atribuídos ao rei em que exercia as actividades políticas, legislativa, administrativa e jurisdicional
– concentração de poderes, tornando-se desta forma impossível de distinguir de um ponto de
vista material a função administrativa das restantes.
Foi com a revolução Francesa que surgiu o princípio da separação de poderes: O rei perdeu as
funções legislativas e jurisdicionais, conservando apenas a função política e a função
administrativa.
A função administrativa foi inicialmente concebida como uma actividade meramente executiva:
ao Governo cabia assegurar a boa execução das leis.
Actualmente, ao poder executivo cabe o exercício de funções administrativas que abarca todos os
actos de providência necessários a promoção de desenvolvimento económico – social e à
satisfação das necessidades colectivas.
3
A Administração Pública tem de garantir, nos termos da lei a satisfação regular das necessidades
colectivas de segurança, cultura, bem-estar económico e social. Resulta daí que a administração
pública se caracteriza como actividade típica, distinta das demais.
4
concreta e individual – acto administrativo, que também será matéria mais desenvolvida ao longo
deste nosso estudo.
A administração pública envolve, pelas razões acima expostas, o uso de poderes de autoridade
face aos administrados, que não são permitidos a utilizar esses poderes entre os particulares.
Também constitui uma verdade no Estado de direito que caracteriza a nossa Administração
Pública que se encontra limitada nas suas actuações aos princípios consagrados na lei e no direito
vigente, aos limites estabelecidos por lei com vista a acautelar e defender o interesse público, o
que não está em regra, sujeito aos particulares na prossecução normal das suas actividades da
administração privada.
3.1- Política e administração pública. A política, enquanto actividade pública do Estado, tem um
fim específico, o de definir o interesse geral da colectividade. A administração pública existe
para prosseguir outro objectivo: realizar em termos concretos o interesse geral definido pela
função política7;
6
Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 44 e segs.
7
O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. O objecto
da administração pública é a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura, bem–
estar económico e social.
A Política tem uma natureza criadora, inovando em tudo quanto seja fundamental para a conservação e o
desenvolvimento da comunidade nacional. A administração pública tem pelo contrário a natureza executiva de pôr em
prática as orientações tomadas a nível político - materializa as decisões políticas. (art.. 200 e seg. da CRM).
Assim, pode-se afirmar que a política reveste-se de carácter livre e primário, tendo como seu limite a Constituição da
República, enquanto que, a administração pública tem carácter condicionado e secundário, achando-se por definição
subordinada às orientações da política e da legislação.
Num Estado de Direito os órgãos políticos são eleitos directamente pelo povo a nível nacional, enquanto que os órgãos
administrativos são nomeados ou, então, eleitos por colégios eleitorais restritos.
3.2- Legislação e administração pública - Fundamentalmente, a maioria da doutrina
administrativa é de comum acordo de que as características que destinguem a função política da
administrativa são semelhantes. A legislação define opções, objectivos, normas abstractas, ao
5
passo que a administração executa, aplica e põe em prática o que lhe é superiormente
atribuído/determinado8;
3.3- Justiça e administração pública - Estas duas actividades, segundo Diogo Freitas do Amaral,
mostram-se de importantes traços comuns; tanto a justiça, bem como a administração pública,
são funções secundárias, executivas, subordinam-se á lei. Mas distinguem-se uma da outra; a
Justiça consiste em julgar, enquanto que a de administração pública em gerir.
A Justiça visa aplicar o direito aos casos concretos, a administração pública visa prosseguir
interesses gerais da colectividade.
A justiça aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se, a
administração pública toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhes estão
confiadas. A justiça está acima dos interesses, é desinteressada, não é parte nos conflitos que
decide, a administração pública defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, é parte
interessada.
Assim, a Justiça é assegurada por tribunais cujos juizes são independentes no seu julgamento e
inamovíveis no seu cargo; pelo contrário, a administração pública é exercida por órgãos e
agentes hierarquizados, de modo que em regra os subalternos dependem dos seus superiores,
devendo-lhes obediência nas decisões que tomam e podem ser removidos livremente para lugar
diverso.
A administração pública, independentemente do seu regime político, sofre uma influência directa da política; - a
administração pública em qualquer regime e em qualquer época – sofre a influência directa da política; a administração
pública em democracia não é idêntica à administração pública de um regime de ditadura: o âmbito, as funções e os
meios da administração pública variam grandemente conforme a opção política fundamental for de tipo liberal ou
socialista.
Neste sentido, pode-se concluir que toda a administração pública, além de actividade administrativa, é também
execução ou desenvolvimento de uma política.
8
A diferença principal entre a legislação e administração está em que, a administração pública é uma actividade
totalmente subordinada á lei; a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
Importa realçar que tanto os tribunais assim como a administração pública, os seus actos limitam-
se à lei.
6
Resumindo: A administração pública em sentido material ou objectivo é a actividade típica dos organismos e
indivíduos que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da colectividade a
tarefa de promover a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bemestar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais
competentes.
Generalidades
Do ponto de vista estrutural, autores há que defendem que a evolução histórica se encaminhou do
pequeno para o grande, do mínimo para o máximo, de uma administração rudimentar para uma
administração tentacular. A evolução teria sido linear constante e de tipo quantitativo – do menos
para o mais, sempre a crescer – outros autores.
Do ponto de vista funcional muitos são autores que consideram que a evolução se fez do liberal
para o social, do abstencionismo para o intervencionismo económico do Estado – autoridade para
o Estado – protecção, da administração como mero aparelho incumbido da execução da lei para a
administração como conjunto de entidades promotoras do bem – estar, do Estado -
guardanocturno para o Estado previdência.
Contudo, estas concepções de certos autores são de entendimento de que não parecem de se
acolher na sua íntegra. Pois, a evolução histórica da administração não foi linear, antes apresenta
avanços e retrocessos, e em qualquer caso não começou no século XIX, ela evolui com o tempo e
em cada fase histórica de cada Estado. Foi o que, precisamente, sucedeu no nosso Estado
recentemente independente, 1975-2006. As vicissitudes que a administração pública
moçambicana atravessou até a fase actual em que se encontra são testemunha fáctica desta
premissa.
Neste sentido, vamos analisar sucintamente as diferentes etapas da evolução da administração
pública em diferentes tipos de Estados.
7
4.1- A administração pública no Estado Oriental
Também é de comum acordo da maioria dos autores que as primeiras administrações públicas
nasceram quando os imperadores constituíram sob a sua imediata direcção, corpos de
funcionários permanentes, pelo tesouro público, para pagar impostos, executar obras públicas e
assegurar a defesa nacional contra os invasores.
A administração pública, como actividade característica do poder político surge sob o signo do
intervencionismo económico e social – e não como forma de limites de poder para defesa ou
protecção dos particulares.
8
Constitucional; os cidadãos gozam de direitos e participação políticos, mas com restrições quanto
às garantias individuais perante o Estado.
Os magistrados quando terminam a sua comissão que era de um ano são sujeitos à prestação de
contas para evitar abusos de direitos à comissão de logistai – prestação de contas e elaboração de
relatórios pelos últimos.
Refira-se que este tipo de administração pública de cidade – Estado desmorona-se com a
evolução e exigências da administração moderna que se tornou mais exigente.
Sabe-se que o Estado Romano é o tipo histórico de Estado característico da civilização romana
no quadro da antiguidade Clássica – Século II a.C. ao Século IV d.C.
9
O Estado medieval é o tipo de Estado característico da idade média.
10
O Estado corporativo, com o seu rápido desenvolvimento liquidou o feudalismo
no plano político e a sua administração aumenta com o exército, com as finanças,
com a Justiça, com a expansão colonial.
11
Características políticas fundamentais: quase todos os Estados têm uma constituição;
proclamação do princípio da legalidade em quase todos os países; ao lado dos direitos, liberdades
e garantias individuais surgem os direitos económicos, sociais e culturais.
II - Os Sistemas Administrativos6
Generalidades
12
Tal como sucede com os sistemas políticos e com os sistemas judiciais, a estruturação da
Administração pública varia em função do tempo e do espaço.
Assim, vamos estudar três tipos fundamentais de sistemas administrativos: o sistema tradicional,
o sistema britânico – denominado por administração judiciária e o sistema de tipo francês –
administração executiva.
13
• Sujeição da Administração aos tribunais comuns: a Administração Pública acha-se submetida ao
controlo jurisdicional dos tribunais comuns;
• Subordinação da Administração ao direito comum: o Rei como os seus conselhos e funcionários
se regem pelo mesmo direito que os cidadãos anónimos. Todos os órgãos e agentes da
Administração pública estão, em princípio, submetidos ao direito comum, não dispõem de
privilégios ou de prerrogativas de autoridade pública;
• Execução judicial das decisões administrativas: a Administração Pública não pode executar as
suas decisões por autoridade própria. As decisões da Administração só se tornam exequíveis
quando produzidas por uma sentença judicial. As decisões da Administração não têm, em
princípio força executória própria, não podendo por isso, serem impostas pela coacção
previamente à intervenção do poder judicial;
• Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de garantias
contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública. Os particulares gozam de direitos de
recurso aos tribunais em caso de violação dos seus direitos pelos agentes de autoridades, tanto a
nível central assim como a nível local.
14
• Sujeição da Administração aos tribunais administrativos: antes da revolução francesa os
tribunais comuns tinham-se insurgido várias vezes contra a autoridade real. Depois da revolução,
continuando nas mãos da nobreza esses tribunais foram focos de resistência à implementação do
novo regime, das novas ideias da nova ordem económica e social. O poder político teve de tomar
providências para impedir intromissões do poder judicial no normal funcionamento do poder
executivo. Surgiu assim interpretação peculiar do princípio de separação dos poderes,
completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo não podia
imiscuir-se nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não poderia
interferir no funcionamento da administração pública. Por isso, em 1790 e 1795 a lei proíbe aos
juizes que conheçam de litígios contra as autoridades administrativas; e em 1799 são criados os
tribunais administrativos, incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos da administração e de
julgar o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil;
• Subordinação da Administração ao direito administrativo: a força, a eficácia, a capacidade de
intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo uma espécie de exército
civil com espírito de disciplina militar, o conselho de estado considerou que os órgãos e agentes
administrativos não estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse
público e utilidade geral, e devem por isso, dispor quer de poderes de autoridade, que lhe
permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou de imunidade pessoais,
que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades vindas dos interesses feridos. É
assim que nasce o poder da autoridade da administração pública que os particulares não dispõem;
• O privilégio da execução prévia: o direito administrativo confere a Administração Pública um
conjunto de poderes (exorbitantes) sobre os cidadãos, por comparação com os poderes (normais)
reconhecidos pelo direito civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre esses poderes
exorbitantes, o privilégio da execução prévia, que permite à Administração executar as suas
decisões por autoridade própria. Isto é, as decisões dos órgãos e agentes da administração pública
são de cumprimento obrigatório. Quer dizer, as decisões unilaterais da administração pública têm
em regra força executora própria e podem ser impostas pela coacção previamente a qualquer
intervenção do poder judicial;
• Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo francês, por assentar no
estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e
ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efectivadas através dos tribunais
15
comuns. Por outro lado, nem mesmo os tribunais administrativos gozam de plena jurisdição face
à Administração: na maioria dos casos, estando em causa uma decisão unilateral tomada no
exercício de poderes de autoridade, o tribunal administrativo só pode anular esse acto se ele for
ilegal: não pode declarar as consequências dessa anulação, nem proibir de proceder de
determinada maneira, nem condená-la a tomar certa decisão ou a adoptar certo comportamento.
Se os tribunais são independentes perante a Administração, esta também é independente perante
aqueles. Por isso, são as autoridades administrativas que decidem como e quando hão-de
executar as sentenças que hajam anulado actos seus. As garantias jurídicas dos administrados
face à Administração são aqui menores do que no sistema Britânico8.
Os sistemas de tipo Britânico e de tipo Francês têm em comum o facto de consagrar ambos a
separação de poderes e o estado de direito. Todavia, têm vários traços específicos que os
distinguem nitidamente:
• Quanto à organização administrativa, um é um sistema descentralizado, o outro é centralizado;
• Quanto ao controlo jurisdicional da Administração, a primeira entrega aos tribunais comuns o
segundo aos tribunais administrativos – na Inglaterra há unidade de jurisdição, na França existe
dualidade de jurisdição – tribunais comuns vs. Tribunais administrativos;
• Quanto ao direito regulador da administração, no sistema Britânico é o direito comum, que
basicamente é direito privado, no sistema de tipo Francês é o direito administrativo, que é direito
público;
• Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-la
depender de sentença do tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui a
autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer tribunal;
• Quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos tribunais comuns
amplos poderes de injunção face á administração, que lhes fica subordinada como a generalidade
dos cidadãos, enquanto a França só permite aos tribunais administrativos que anulem as decisões
das autoridades ou lhes condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a Administração
independente do poder judicial.
8 Este sistema que nasceu na França vigora hoje em dia em quase todos os Países continentais da Europa ocidental e em muitos dos novos Estados
que acederam à independência no século XX depois de terem sido colónias desses países europeus.
16
Este sistema é o que vigora na República de Moçambique como mais adiante vai ser estudado.
Generalidades
Actualmente, Administração Pública está subordinada à lei, por um lado e por outro, subordinada
à justiça, aos tribunais. Isso coloca para os estudiosos do direito, o problema de saber como se
relacionam estes conceitos de administração pública e o direito.
Sabe-se que todos os países civilizados têm sua administração pública e/ou desenvolvem
actividade administrativa. Mas nem todos têm Direito Administrativo; e este não reveste a
mesma natureza de país para país.
Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifique duas condições: (i) que a
Administração Pública e a actividade administrativa sejam reguladas por normas jurídicas
propriamente ditas, isto é, por normas de caracter obrigatório; (ii) que essas normas jurídicas
sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos cidadãos entre si – direito privado.
17
Para o caso concreto da República de Moçambique, este princípio acha-se consagrado no Título
XII, Capítulo I, artigos 249 e seguintes da Constituição.
Assim, a nossa Constituição consagra solenemente o princípio da submissão da Administração
Pública à lei, incluindo a própria CRM.
A definição do Direito Administrativo não é unânime na maioria dos autores, mas encontramos
vários traços comuns. Para o nosso estudo, optamos por acolher a definição dada pelo Professor
Doutor Diogo Freitas do Amaral, que diz: O Direito Administrativo é o ramo do direito público
constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da
Administração Pública, bem como as relações estabelecidas entre ela e os particulares no
exercício da actividade administrativa de gestão pública.
18
• Que o Direito Administrativo é um ramo do direito público;
• Que é constituído por um sistema de normas jurídicas de três tipos diferentes, conforme
regulem a organização da Administração, o seu funcionamento, ou as relações
estabelecidas entre ela e os particulares;
• Que não regula todas as relações da Administração com os particulares, mas apenas uma
parte delas: o Direito Administrativo não regula a actividade administrativa de gestão
privada, mas apenas a actividade administrativa de gestão pública.
11 Importa realçar aqui que, não há necessidade de se tomar uma posição sobre qual desses critérios é o mais correcto,
pois seja qual for o critério adoptado, o Direito Administrativo é um ramo do direito público.
19
O Direito Administrativo é um conjunto de normas, organizadas, estruturadas, obedecendo a
princípios comuns e dotadas de um espírito próprio – é um sistema de normas.
Neste sistema de normas há que considerar três modalidades de normas jurídicas: (i) as normas
orgânicas, (ii) as normas funcionais e (iii) as normas relacionais.
• As normas orgânicas são as que regulam e estabelecem as entidades públicas que fazem
parte da Administração, e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos – definem a
sua organização;
• Normas funcionais são as que regulam o modo de agir específico da Administração
Pública, estabelecendo processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a
seguir, formalidades a cumprir, etc.,
• Normas relacionais são as que regulam as relações entre a Administração e os
particulares no desempenho da actividade administrativa.
A gestão pública é uma expressão que se usa para designar a actividade pública da
Administração.
20
Os traços específicos do Direito Administrativo contemporâneo, segundo Freitas do Amaral, são
quatro, a saber: a juventude, a forte influência jurisprudencial, a autonomia e a codificação
parcial.
21
actividade administrativa, sobretudo nas relações entre a Administração e os
particulares.
Com efeito, as normas jurídicas do Direito Administrativo são distintas das do direito privado:
algumas são apenas diferentes das normas do direito privado, outras são opostas às normas do
direito privado, outras ainda não têm qualquer correspondência em normas de direito
privado12;
O Direito Administrativo não é uniforme: comporta dentro de si divisões, que importa conhecer,
embora de forma sucinta.
A principal divisão que se encontra dentro do Direito Administrativo é a que se estabelece entre
o Direito Administrativo geral que incluem as normas fundamentais deste ramo de direito, os
conceitos basilares, o seu princípio geral, as regras genéricas aplicáveis a todas as situações,
quaisquer que sejam as suas características particulares ou específicas – normas reguladoras da
organização administrativa, da actividade administrativa em geral e das garantias dos particulares
face à Administração Pública e as normas do Direito Administrativo especial que são as que
versam sobre cada um dos sectores específicos da administração pública. Os ramos fundamentais
do Direito Administrativo especial são cinco: Direito Administrativo Militar; Direito
Administrativo Cultural; Direito Administrativo Social; Direito Administrativo Económico e
Direito Financeiro.
12 A autonomia do Direito Administrativo tem como seu corolário que em casos de lacunas nas suas normas, o
intérprete da lei deve recorrer-se para preencher e/ou integrar a lacuna: (i) procurar analogia dentro do próprio sistema
do Direito Administrativo; (ii) se não houver casos análogos, haverá que aplicar os princípios gerais do Direito
Administrativo; (iii) se não se encontrarem princípios gerais do Direito Administrativo aplicáveis ao caso, deve
recorrerse à analogia e aos princípios gerais do direito público. O que não é recomendável, é, sem mais, ir buscar
imediatamente a solução ao direito privado. Quer dizer, que o interprete da lei em casos de lacunas só deitará
socorrerse do direito privado em somente se não tiver obtido a solução no sistema do direito público. 17 Idem, Freitas do
Amaral, op. cit. págs. 153 e segs.
22
O Direito Administrativo Militar regula a organização das Forças de DefesadeMoçambique, do
regime jurídico da defesa nacional, dos deveres e encargos impostos por razões de defesa
nacional aos cidadãos e, em geral, das regras próprias de funcionamento das instituições
militares;
Direito Administrativo Social abrange, por sua vez, o regime jurídico dos serviços
públicos de caracter social, - hospitais, e outros estabelecimentos de saúde
pública, serviços de assistência social, serviços de previdência ou segurança
social;
23
7.1- O Direito Administrativo e o direito privado. – são dois ramos do direito distintos pelo seu
objecto, visto que o direito privado se ocupa das relações estabelecidas pelos particulares entre si
na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administração pública e das relações de
direito público que se travam entre ela e os problemas de que se ocupam, - o direito privado
adopta soluções de igualdade entre as partes, por assentar no princípio da liberdade e da
autonomia da vontade, ao passo que o Direito Administrativo adopta soluções de autoridade, por
assentar no princípio da prevalência do interesse colectivo sobre os interesses privados/ou
particulares;
7.3- Direito Administrativo e Direito Judiciário - o Direito Judiciário é constituído pelas normas
que regulam a organização e funcionamento dos tribunais e disciplinam o desempenho, por
estes, da função jurisdicional. O Direito Judiciário subdivide-se em duas partes: (i) o Direito
Judiciário em sentido restrito, regula a orgânica e o funcionamento dos tribunais; trata-se de
regular serviços públicos e visa satisfazer uma necessidade colectiva, a justiça, (ii) o Direito
Processual, que diz respeito ao exercício da função jurisdicional pelos tribunais comuns; há um
Direito Processual Administrativo, que diz respeito ao exercício da função jurisdicional pelos
tribunais Administrativos;
24
protege-a estabelecendo para esses factos as sanções mais graves que a ordem
permite aplicar. O Direito Administrativo como sabemos, visa a satisfação das
necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar;
Acabamos de estudar o Direito Administrativo como sistema de normas jurídicas, agora vamos
estudar o direito administrativo como Ciência do Direito.
Noção e objecto
Segundo o autor que temos vindo a seguir para este nosso curso, diz que a Ciência da
Administração pode definir-se como a ciência social que estuda a Administração Pública como
14 Idem, Freitas do Amaral, op. cit. págs. 168 e segs.
25
elemento da vida colectiva de um dado país, procurando conhecer os factos e as situações
administrativas, construir cientificamente a explicação dos fenómenos administrativos, e
contribuir criticamente para o aperfeiçoamento da organização e do funcionamento da
Administração.
Daqui pode-se concluir que há na Ciência da Administração três perspectivas diferentes que se
conjugam: uma de análise, uma de construção teórica e uma de proposta crítica. (i) A Sociologia
da Administração procura conhecer os factos e as situações reais da Administração Pública; (ii) a
Teoria da Administração procura elaborar cientificamente os dados colhidos da observação da
realidade e construir conceitos, leis, teorias explicativas; (iii) e a Reforma Administrativa elabora
propostas de modificação da Administração Pública tendentes ao seu aperfeiçoamento, em
termos de coerência com os princípios aplicáveis e de eficiência na prossecução dos objectivos
definidos.
Do que acima ficou dito, resulta que, enquanto constitui o objecto da Ciência da Administração
são as normas jurídicas administrativas, o objecto da Ciência da Administração são os factos, as
situações administrativas – fenómenos administrativos, tomados em si mesmo.- ex. o estudo
sobre como os funcionários devem ingressar na função, sua promoção, etc.
9- A Reforma Administrativa15
26
públicas, as associações públicas, os serviços do Estado no estrangeiro, a administração civil e
militar, etc.
Definição
Entende-se por fontes do direito administrativo os processos pelos quais se elaboram as normas
jurídicas. Existe, na verdade, diversas técnicas para produzir direito: (i) a elaboração expontânea,
que conduz a norma consuetudinária; (ii) elaboração pela autoridade pública, que conduz a
norma escrita, em que a lei é o protótipo; (iii) a elaboração pelo juiz que conduz a norma
jurisprudencial.
Os diversos sistemas jurídicos, consoante o tempo e o país, recorrem de forma diversificada a
estes processos, concedendo a preponderância a um e outro. Em princípio é a Constituição de
cada país que determina as autoridades competentes para ditar as normas de direito. A prática ou
costume pode por sua vez completar as previsões constitucionais.
27
Existe no Estado duas categorias de órgãos com competências para produzir normas gerais:
Assembleia da República que é o órgão legislador por excelência – Título VII, Capítulo I, artigos
168 e seguintes da CRM. Assim, o número 1 do artigo 169 estatui que a Assembleia da
República é o mais alto órgão legislativo na República de Moçambique e o número 2 do mesmo
artigo dispõe, que a Assembleia da República determina as normas que regem o funcionamento
do Estado e a vida económica e social através de leis e deliberações de carácter genérico. Por
outro lado, o executivo também está investido de poderes para produzir decretos-leis por
delegação de poderes pela Assembleia da República – artigo 204, 1, alínea d).
Tanto a lei propriamente dita emanada do órgão legislativo, bem como decretos-leis são leis
ordinárias e têm o mesmo valor formal e idêntica força obrigatória, daí resulta que uma lei pode
ser alterada ou revogada por um decreto-lei, e vice-versa.
A lei bem como decretos-leis são assinados e mandados publicar pelo Presidente da República,
artigos 181, 182 e 210, todos da C.R.M.
O regulamento é uma lei no sentido amplo e emana do executivo é o que é denominado por
decreto do Conselho de Ministros, é assinado e mandado publicar pelo Primeiro-ministro – artigo
210, 3 da C.R.M.
Como norma jurídica é uma regra de conduta social de cumprimento obrigatório, tem carácter
geral e impessoal, é de execução permanente, emana de uma autoridade administrativa e versa
matérias da competência administrativa.
28
Assim, pode-se concluir que tanto a lei, como regulamentos são normas gerais, e impessoais,
objectivas, que compõem a Ordem jurídica do Estado. O princípio consagrado na Constituição da
igualdade perante a lei é válido para uma e outra. As regras de interpretação da lei são as regras
da interpretação dos regulamentos. A violação da norma regulamentar é equiparada a violação da
lei.
O direito criado pelo regulamento não possui o mesmo valor que o estatuído na lei. (i) O
regulamento só pode estatuir na medida em que a lei lhe permite – dentro dos limites por ela
determinados, ou para execução das suas normas, ou sobre as matérias por ela abandonadas; (ii)
os regulamentos existentes ficam revogados pelo aparecimento de uma lei que estatua
contrariamente as suas disposições; (iii) o regulamento não vale em tudo aquilo que contrariar o
disposto na lei que executa ou cuja sombra nasce.
A lei é um acto político, pelo qual se firma a ordem jurídica superior do Estado, definindo o
sentido superior do seu pensamento e da sua acção; o regulamento é um acto de administração
tendente a realizar essa ordem jurídica superior, por meio de directrizes imposta aos agentes e de
normas de conduta pública.
Os regulamentos classificam-se:
Quanto ao domínio da sua aplicação, há regulamentos gerais e regulamentos locais. Os
regulamentos gerais emanam do Governo para vigorar em todo o território do Estado; os
regulamentos locais vigoram unicamente numa região – província, distrito, concelho municipal,
etc.
Quanto à sua dependência relativamente a certa lei, os regulamentos podem ser independentes
ou autónomos e complementares. São regulamentos complementares os que são elaborados e
publicados em seguimento a uma lei e para assegurar a respectiva execução pelo
desenvolvimento dos seus preceitos basilares. Pode ser espontâneo quando feito pala autoridade
administrativa sem convite do órgão legislativo, para satisfazer a necessidade de disciplinar a
29
execução da lei; e a convite do legislador, quando a lei contém uma disposição que
expressamente estabelece que tal órgão elaborará os regulamentos necessários à execução da
dela;
30
execução permanente. As posturas são de cumprimento obrigatório apenas na circunscrição
territorial em que exerçam jurisdição o órgão que lhes tenha elaborado e publicado – são locais,
ou seja, de aplicação local18.
Sanções dos regulamentos – tratando-se das normas regulamentares regras de direito, estão
providas de sanções em caso de sua violação. A sanção pode revestir a natureza de sanção penal,
sanção administrativa e sanção disciplinar:
Sanção disciplinar – esta incide sobre aos agentes Administrativos que têm por dever acatar os
regulamentos a que está sujeito o serviço em que estão incorporados – regulamentos de
organização. O agente da administração que deixa de observar as disposições regulamentares
aplicáveis ao seu serviço incorre em responsabilidade disciplinar e torna-se passível das
respectivas penas;
Cessação da vigência dos regulamentos – a força obrigatória de um regulamento pode cessar por
uma das seguintes razões:
18 A competência para elaborar regulamentos administrativos pertence, em primeiro lugar, ao Conselho de Ministros –
artigo 210 da CRM, em segundo lugar, aos demais órgãos com atribuições para o efeito: - Autarquias Municipais, etc.
19 Publicação e início da vigência das leis e regulamentos - as leis, decretos-leis, decretos, resoluções só se tornam de
cumprimento obrigatório depois da sua publicação no Boletim da República - BR.
31
(i) pela caducidade - findo o prazo da sua validade nele mesmo estabelecido para sua vigência –
regulamento temporário;
(ii) pela publicação de outro regulamento emanado da mesma autoridade e providenciando o sentido
contrário, ou que expressamente o revogue;
(iii) pela publicação posterior de uma lei, ou de um regulamento dimanado de autoridade superior,
sobre a matéria do regulamento autónomo ou da postura; e
(iv) pela transferência para outra autoridade das atribuições para cujo desempenho o regulamento
tenha sido publicado, ou pela cessação da competência regulamentar da autoridade que o
elaborou;
(v) pela revogação da lei a que o regulamento sirva de cumprimento e se proponha executar, se essa
lei não for substituída por outra nova, pois sendo, o regulamento continuará vigorando em tudo o
que não contrarie a lei nova;
(vi) por resolução dos Tribunais perante os quais tenha sido impugnada a legalidade do regulamento
local, em recurso contencioso.
(i) O legislador – o órgão que fez a lei pode esclarecer o sentido dela por meio doutra lei: a esta
interpretação chama-se autêntica. A interpretação autêntica caracteriza-se pelo órgão – o
legislador da norma interpretada e pela forma do diploma que faz a interpretação que é uma lei
com a mesma força daquela interpretada;
(ii) Autoridades administrativas – cada autoridade administrativa, com poderes para tomar decisões
que apliquem a lei a casos concretos, é um órgão de interpretação21;
20 Idem, Marcelo Caetano, op. cit. págs. 112 e segs.
21 As autoridades administrativas que têm ao seu cargo a execução das leis administrativas por meio de actos
jurídicos fazem interpretação por uma das seguintes formas: (i) por via de instruções ou despachos interpretativos
genéricos, que explica aos agentes ou funcionários subalternos qual o significado da lei e ordena que se uniformize o
entendimento dos seus preceitos segundo o critério genericamente fixado para resolução de todos os casos que se
32
(iii) Os tribunais – Jurisprudência - os tribunais não podem julgar a questão que lhes tenha sido
submetida sem enquadrarem na lei aplicável e sem determinarem o sentido preciso desta. Assim,
o tribunal faz, a interpretação da lei cuja observância pela administração é chamado a fiscalizar
ou a tomar uma decisão. A interpretação dos tribunais é denominada por jurisprudência a
orientação que, para a interpretação de uma lei, resulta da resolução de sucessivos casos análogos
pelo tribunal27;
(iv) Os juristas - são também os juristas órgãos de interpretação da lei administrativa – professores,
os escritores e os jurisconsultos. (i) os professores ensinam pelas suas lições; (ii) os escritores
publicam tratados, manuais, monografias, anotações e comentários; (iii) os jurisconsultos
pronunciam-se acerca do direito aplicável aos casos concretos.
A técnica da interpretação da lei Administrativa que vamos seguir não foge da regra geral da arte de
interpretar: a primeira traduz-se no exame do texto legal a partir das palavras que o formam, e a
segunda na correspondência do sentido contido no texto. Inicia-se pela interpretação literal e
passa-se à interpretação lógica para chegar a uma conclusão22.
apresentem; (ii) mediante a homologação de pareceres de estâncias consultivas que, a respeito de certa dúvida
formulada, determinem sobre o entendimento a dar a lei; (iii) por via de jurisprudência burocrática – adopção de certa
orientação uniforme na decisão de sucessivos casos concretos, respeitando-se em cada novo caso o precedente
estabelecido pelo anterior. 27 O assento é a definição em termos genéricos, com carácter obrigatório para todos os
tribunais dependentes daquele que o profere, do sentido que deve ser dado nos julgamentos futuros a uma norma legal
de entendimento duvidoso ou ambíguo.
22 Conclui-se com relativa facilidade que os processos de interpretação são o literal e o lógico.
29
Idem, Marcelo Caetano, op. cit. Págs.133 e segs.
33
11.2- Aproveitamento dos elementos de interpretação29
Interpretação extensiva: quando o intérprete da lei a torna mais abrangente a situações que
aparentemente o texto literal não abrange;
Interpretação restritiva: observa-se quando o intérprete da letra da lei limita o alcance da norma
ao que rigorosamente pretende regular.
Resulta da doutrina dominante no Direito Administrativo que a tarefa da interpretação da lei não
se esgota com a determinação do sentido dos preceitos legais: compreende ainda a integração da
lei quando ela seja omissa relativamente à conduta a seguir em certos casos ou situações que
devam reputar-se compreendidos no âmbito da relação jurídica.
Para situações desta natureza é preciso que o intérprete ou aplicador do Direito/lei verificar-se
primeiro se existe verdadeira lacuna legislativa, sem ignorar o princípio da legalidade que
impende sobre o direito de natureza pública. Dai que, as lacunas podem ser de competência e só
existirão, por via de regra, no processo de agir.
Com efeito, em Direito Administrativo tem de entender-se que o suprimento de lacunas deve ser
dado, primeiro, pela analogia, e depois, pelos princípios gerais do Direito.
A analogia em princípio é aplicação da lei lacunada a regras de uma outra lei semelhante.– em
Direito Administrativo tem de entender-se que o suprimento de lacunas deve ser dado em
34
primeiro lugar pela aplicação da analogia no mesmo sistema do Direito Administrativo; se aí não
se achar situações análogas recorrer-se-á aos princípios gerais de Direito. Procura-se um
princípio geral quando falta à solução particular de um caso idêntico ou de casos parecidos no
mesmo sistema.
Quanto ao tempo a norma jurídica administrativa produz efeitos para o futuro e não é retroactiva.
– quer dizer que, a lei não tem efeito retroactivo salvo quando seja de natureza interpretativa. A
lei só produz efeitos retroactivos quando contenha preceito que expressamente o determine;
Há leis de vigência temporária, isto é, a lei administrativa que contém entre os seus preceitos a
indicação do período do qual vigoram ou da data em que termina a sua vigência. Para este tipo de
situações a lei caduca pelo decurso do tempo e deixa de ser obrigatória;
Em situação de estado de emergência, cujas normas são decretadas para terem aplicação
enquanto se verificar determinadas circunstâncias nela expressamente previstas. Se estas
circunstâncias cessarem, a vigência da lei termina.
35
Regra da área de jurisdição: a lei administrativa aplica-se apenas aos órgãos locais, isto é, no
território da jurisdição desse órgão administrativo determinado;
Regra da área especial definida: as normas administrativas só se aplicam apenas nesse espaço
territorial previamente definida por lei.
Na Administração Pública a organização tem por unidade básica o serviço administrativo. Cada
serviço forma uma estrutura onde as funções distribuídas por diversos indivíduos são ordenadas
para, mediante a utilização dos meios jurídicos e materiais adequados, serem prosseguidos com
continuidade certos objectivos.
36
Por isso, a teoria geral da organização administrativa implica dois capítulos fundamentais: O das
pessoas colectivas e o dos serviços administrativos.
Noção
A personalidade colectiva é uma qualidade jurídica, que permite adquirir e exercer direitos e
contrair obrigações, ser, portanto, sujeito de relações jurídicas. Esta qualidade é atribuída pelo
direito, pois constitui um produto da ordem jurídica a um substracto que consiste no centro
autónomo de interesses que possam ser realizados por uma vontade ao seu serviço27.
Segundo Marcelo Caetano, entende-se por substracto tudo quanto pode existir de facto - pessoas
ou bens, organização, fins ou interesses considerados antes da atribuição da qualidade jurídica de
pessoa e que o Direito nos termos da lei atribui a qualidade de pessoa jurídica.
Daqui pode-se concluir que além da pessoa humana, individualmente tomada existe nos termos
do Direito pessoas jurídicas colectivas. Assim, considerar-se-á que há uma pessoa colectiva
desde que existam meios materiais idóneos que formam um centro de interesses colectivos
devidamente organizados de modo a que possa manifestar-se uma vontade colectiva, diferente da
vontade individual da pessoa humana, estão por essa via reunidas as condições exigidas pelo
Direito para reconhecer um substracto personificável e a lei atribuir-lhe a qualidade de pessoa
colectiva.
Com efeito, em Direito a pessoa colectiva detém uma vontade colectiva - vontade própria-
distinta da dos seus órgãos. Essa vontade se designa de vontade funcional, pois exprime
interesses da pessoa colectiva e materializada pelos seus órgãos que agem e actuam nos negócios
jurídicos da pessoa colectiva em nome desta.
37
4.2- Classificação das pessoas colectivas que integram a Administração Pública28
Existe no Direito várias classes de pessoas colectivas de Direito Público e de Direito Privado. As
pessoas colectivas do Direito Público são aquelas que integram a administração Pública por força
da lei ou por acto administrativo ou por contrato administrativo, incumbidas de realizar alguma
função de interesse público em cujo desempenho exerçam poderes de autoridade ou colaborem
no seu exercício.
São vários os critérios da caracterização das pessoas colectivas do Direito Público: (i) o critério
da criação pelo Estado, (ii) o da tutela do Estado, (iii) o dos fins, (iv) o dos fins de realização
obrigatória, (v) e o da titularidade de poderes de supremacia.
Assim, pessoa colectiva de Direito Público é aquela que nasce da necessidade da realização de
interesses públicos – interesses considerados fundamentais para a existência, conservação e o
desenvolvimento da sociedade política.
Compete ao poder político qualificar um interesse de natureza pública e determinar que seja
prosseguido por via de prerrogativas de autoridade. Por regra, as pessoas colectivas de Direito
Público são criadas por acto do poder público, seja uma lei especial para cada caso, seja um acto
de aplicação da lei geral instituidora de certa categoria de entidades. Essas pessoas colectivas são
dotadas por força da lei de poderes de autoridade que se configura na faculdade de prática pelos
órgãos da pessoa colectiva de actos definitivos e executórios e de cumprimento obrigatório.
Neste sentido, pode-se considerar pessoas colectivas do Direito Público, além do Estado, aquelas
que, sendo criadas por actos do poder público existem para a prossecução necessária de
interesses públicos e exercem em nome próprio poder de autoridade.
38
a) Pessoas colectivas do tipo territorial – Estados, regiões, e autarquias locais;
b) Pessoas colectivas do tipo institucional – Institutos públicos;
c) Pessoas colectivas do tipo associativo – corporações e outras associações públicas.
As pessoas colectivas descritas na alínea a) visam prosseguir fins múltiplos de uma colectividade
territorial, enquanto as outras são criadas para fins especiais.
A palavra Estado tem vários sentidos, das quais as mais importantes são: (i) acepção
internacional – que trata do Estado soberano, titular de direitos e obrigações na esfera
internacional; (ii) no sentido constitucional, a palavra Estado representa-nos o Estado como
unidade de cidadãos que, nos termos do poder constituinte que a si própria se atribui, assume
uma determinada forma política para prosseguir os seus fins nacionais; (iii) na acepção
administrativa o Estado é a pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade nacional,
desempenha, sob a direcção do Governo, a actividade administrativa31.
No primeiro caso, o Estado é uma entidade internacional; no segundo uma figura constitucional;
no terceiro, uma organização administrativa.
É commumente aceite pela maioria dos autores que o Estado enquanto membro da sociedade
internacional, não importa à qualificação do Estado a sua Constituição, o seu regime político ou
o seu sistema económico-social, baseado no princípio da identidade e permanência do Estado,
resultando daí que, mesmo em caso de revolução, que modifique totalmente as instituições
constituídas, o Estado mantém-se inalterável no plano internacional, continuando titular os
direitos e obrigações assumidas pelo regime anterior.
Para a caracterização do Estado no ponto de vista constitucional toma-se em conta a sua forma
política interna. Todavia, na sua configuração como entidade jurídica - administrativa, o que
39
releva é a orientação superior do conjunto da Administração Pública pelo Governo – artigos 200
e segs. da CRM.
É verdade que também não se confundem Estado e Governantes: resulta da doutrina dominante
que o Estado é uma organização permanente; os governantes são os indivíduos que
transitoriamente desempenham as funções dirigentes dessa organização. Não se confundem
Estado e funcionários: o Estado é uma pessoa colectiva, com património próprio, os funcionários
são indivíduos que actuam ao serviço do Estado, mas que mantêm a sua individualidade humana
e jurídica. Não se confundem Estado e outras entidades administrativas: o interesse prático maior
do recorte da figura do Estado-administração reside, justamente, na possibilidade assim aberta de
separar o Estado das outras pessoas colectivas públicas que integram a Administração.
Ainda, mostra-se claro que o Estado não se confunde com os cidadãos: a personificação jurídica
do Estado-administração permite construir como autênticas relações jurídicas às relações
travadas entre o Estado e os cidadãos. Nestas relações, nem sempre o Estado figura como
autoridade e os cidadãos como administrados: muitas vezes é o cidadão que actua como sujeito
activo, no exercício de direitos, e é o Estado que surge como sujeito passivo, no cumprimento de
deveres32.
Decorre daí que, a Ordem jurídica instituída em Moçambique consagra o Estado como pessoa
jurídica que goza de Direitos e obrigações, tanto no plano interno bem como no âmbito
40
internacional tendo como seus órgãos de soberania o Presidente da República, a Assembleia da
República, o Governo, os tribunais e o Conselho Constitucional – artigo 133 da CRM.
Distinção entre o Estado e outros sujeitos de direito, sejam pessoas físicas ou colectivas:
41
É do conhecimento público que nem todos órgãos e serviços do Estado exercem competência
extensiva a todo o território nacional, também nem todos são, órgãos e serviços centrais do
Estado. Isto porque há órgãos e serviços de âmbito local, instalados em diversos pontos do
território nacional e com competência limitada a certas áreas. – províncias, distritos, postos
administrativos e de localidades.
Quando se fala da administração central do Estado, como já se disse, trata-se de órgãos e serviços
de natureza nacional, e quando se fala da administração local do Estado trata-se de órgãos e
serviços de âmbito local. – artigos 249 e segs. e 262, todos da CRM.44.
Importa agora estudarmos a administração directa do Estado, tendo como base os seus caracteres
específicos que o distinguem das demais pessoas colectivas públicas.
• Unicidade: o estado é a única espécie desse género, isto é, pertence apenas a um único
ente – o próprio Estado;
• Carácter originário: todas as outras pessoas colectivas públicas são sendo criadas ou
reconhecidas por lei. O Estado não: a pessoa colectiva Estado não é criada pelo poder
constituído. Tem natureza originária, não derivada daí a diversidade dos seus órgãos –
são órgãos de soberania;
42
• Territorialidade: o Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo
território, o território nacional. O Estado é a primeira e a mais importante, das chamadas
pessoas colectivas de população e território. Todos os indivíduos residentes no território
nacional, mesmo que estrangeiros ou apátridas, são administrados em face
Estadoadministração.- artigos 6, 7 e 8 da CRM;
44
V. a lei nr. 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece princípios e normas de
organização, competências e funcionamento dos órgãos locais do Estado nos
escalões de província, distrito, posto administrativo e de localidade, BR, I série, nr.
20, de 19 de Maio de 2003.
45
Idem, Freitas do Amaral, op. cit. pág. 205. 46 Idem, op. cit. págs. 205 e
segs.
• Multiplicidade de atribuições: o Estado é uma pessoa colectiva de fins múltiplos,
podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuições. Nisto se distingue de
outras pessoas públicas, que só podem prosseguir fins singulares;
43
• Instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem
autónoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado;
44
5.3. Órgãos do Estado49
Para cumprir as atribuições que lhe são conferidas pela Constituição e pelas leis, o Estado carece
de órgãos, aos quais compete tomar decisões em nome deste.
Os órgãos do Estado acham-se estabelecidos na Constituição: o Presidente da República,
Assembleia da República, o Governo, os tribunais e o Conselho Constitucional. - artigo 133 da
CRM.
O poder legislativo, o poder judicial e o Conselho Constitucional, como já sabemos, não são
órgãos da Administração Pública, pois não fazem parte do poder executivo. Outrossim, porque o
sistema jurídico moçambicano é presidencialista resulta daí que o Presidente da República é um
órgão político e simultaneamente órgão da Administração Pública. - artigo 146 e seguintes da
CRM.
O Governo: Além de ser órgão político, é um órgão administrativo a título principal, permanente
e directo – é o principal órgão permanente e directo do Estado, com carácter administrativo.
Além de Governo na administração central existem outros órgãos do Estado, colocados sob a
direcção do Governo:
45
A carta constitucional de 2004 dá-nos as orientações mais importantes sobre a matéria. O artigo
200 estabelece que, O Governo da República de Moçambique é o Conselho de Ministros. As
principais funções do Governo de Moçambique acham-se descritas no artigo 203 e as respectivas
competências no artigo 204, ambos da Constituição da República de Moçambique.
Interpretando o disposto no número 1 do artigo 203 da CRM, de uma forma lógica e racional
pode-se concluir que, sob o ponto de vista da competência do Governo, as suas principais
funções administrativas são:
A terceira função tem em vista a promoção da satisfação das necessidades colectivas, através do
desenvolvimento económico, implementar a acção social do Estado.
Em suma: pelas tarefas que estão cometidas ao Governo, pelo que lhe compete fazer por si
próprio ou mandar fazer a outros, por ser o órgão superior das hierarquias da administração do
Estado, e ainda, por lhe caber fiscalizar e orientar as demais entidades públicas, que para, além
do Estado fazem parte da administração. – O Governo é o órgão principal da administração
pública, pois rege toda a vida administrativa do país.
46
O Governo não só dirige a administração do Estado como também cabe a si a função de
superintender a administração indirecta e tutela administração autónoma – controla as entidades
púbicas que fazem parte da administração, mas sem pertencer ao Estado37.
Forma colegial, quando o Governo exerce a sua competência através do Conselho de Ministros.
As decisões que tomar desta forma terão de ser adoptadas por consenso ou por maioria no
Conselho de Ministros, enquanto órgão colegial;
A competência do Governo também pode ser exercida individualmente, pelos vários membros
do Governo: ou pelo Primeiro-ministro, ou por cada um dos Ministros.
A competência colegial do Governo e a forma dos seus actos constam do artigo 210 da CRM.
47
O Governo da República de Moçambique é constituído pelo Presidente da Republica, que o
preside, pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros é o que determina o artigo 201 da CRM.
1o – o Presidente da Republica, que preside as sessões com poderes de delegar essas funções
para o Primeiro-Ministro; 2o - o Primeiro-Ministro; e 3o – os Ministros.
48
Além das competências acima descritas, cabem ainda ao Primeiro-Ministro apresentar à
Assembleia da República o programa do Governo, a proposta do Plano Económico e Social e do
Orçamento do Estado; apresentar os relatórios de execução do Governo; expor as posições do
Governo perante a Assembleia da República. No cumprimento e execução dessas funções, o
Primeiro-Ministro é assistido pelos membros do Conselho de Ministros por ele designados. –
artigo 206 da CRM – os ministros assistentes e conselheiros do 1º Ministro.
Relativamente à forma dos actos do Governo, estes revestem a forma de decreto-lei e de decreto.
Os decretos-leis e os decretos na sua publicação devem indicar a lei ao abrigo da qual são
aprovados. Os decretos-leis são assinados e mandados publicar pelo Presidente da República e os
demais decretos do Governo são assinados e mandados publicar pelo Primeiro-Ministro, e os
demais actos do Governo tomam a forma de resolução. – artigo 210 da CRM.
Os membros do Conselho de Ministros gozam de imunidade, não podendo por isso, serem
detidos ou presos, sem autorização prévia do Presidente da República, salvo em casos de
flagrante delito e por crimes dolosos a que corresponde a pena de prisão maior. Em casos de
procedimento criminal contra um membro do Governo e acusado definitivamente, cabe ao
Presidente da República decidir se este deve ou não ser suspenso das suas funções, para efeitos
do procedimento do processo criminal, e é obrigatória a suspensão do membro do Governo
49
quando se trate de cometimento de um crime doloso e que corresponda pena de prisão maior.-
artigo 211 da CRM.
Em princípio, os Ministros entanto que membros do Governo são iguais entre si, em categoria
oficial e em estatuto jurídico39.
i) fazer regulamentos administrativos no âmbito do seu ministério; ii) nomear, exonerar e promover os
funcionários afectos no seu ministério; iii) exercer os poderes de superior hierárquico sobre todo o
pessoal do seu ministério; iv) exercer poderes de superintendência ou de tutela sobre as
instituições dependentes do seu
Ministério ou por ele fiscalizadas;
v) assinar em nome do Estado os contratos celebrados com particulares ou com outras entidades,
quando versem sobre matérias do seu âmbito; e
vi) em geral, conhecer e resolver todos os casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos
serviços que pertençam ao seu ministério41.
Com efeito, podemos apontar sete métodos ou modalidades de coordenação ministerial que a
maioria da doutrina ensina42:
42 V. Freitas do Amaral, op. cit., pág. 236 e seg. segundo este autor as várias formas de coordenação aqui descritas
podem resumir-se em três: (i) por acordo entre os órgãos ou serviços normalmente competentes; (ii) por intervenção de
50
1o- Coordenação por acordo entre serviços dos diferentes Ministérios – coordenação que se
estabelece entre serviços de diferentes Ministérios para resolução de um caso concreto;
2o- Coordenação por comissões interministeriais – estas podem ser de carácter temporário ou
permanentes que visam estabelecer uma adequada coordenação entre os Ministérios em matérias
de diversos serviços;
3o- Coordenação por acordo entre os Ministros – que consiste em acordos entre os Ministros
competentes para resolução de um dado caso concreto;
4o- Coordenação por um Vice-Ministro ou Secretário Permanente – que se estabelece entre Vice-
Ministros de Ministérios distintos e/ou entre Secretários Permanentes, para resolução de um caso
concreto;
5o- Coordenação pelo Primeiro-ministro – em que a coordenação entre diversos Ministérios
compete formalmente ao Primeiro-Ministro para resolução de um dado caso concreto;
6o- Coordenação pelo Conselho de Ministros – quando a natureza da matéria em análise
recomenda que a coordenação seja deliberada pelo Conselho de Ministros e/ou, quando o próprio
Primeiro-ministro assim o entender;
7o- Coordenação por Conselho de Ministro especializado – quando a matéria a levar à
coordenação seja de natureza predominantemente técnica43.
No Direito Administrativo existem várias classificações dos órgãos das pessoas colectivas. Para o
nosso estudo vamos referir apenas aquelas que se mostram ser mais importantes44:
• Órgãos singulares e colegiais são órgãos singulares aqueles que têm apenas um titular,
colegiais os que são compostos por mais que um titular;
• Órgãos centrais são aqueles que têm competência sobre todo o território nacional;
uma entidade individual para tanto habilitada; (iii) por intervenção superior de um órgão colegial.
43 Os Conselhos de Ministros especializados, segundo o autor que temos vindo a seguir são órgãos secundários e
auxiliares do Conselho de Ministros, formados por alguns membros deste, e que funciona como secções do Conselho
de Ministros, e que trata de assuntos tecnicamente especializados.
Para o nosso caso concreto, esta figura não se acha consagrada na Constituição. Mas na prática existem comissões do
Conselho de Ministros que trata especialmente matéria técnica especializada.
44 V. Freitas do Amaral, op. cit. págs. 595 e segs.
51
• Órgãos locais são os que têm a sua competência limitada a uma determinada
circunscrição administrativa (Província, distrito, autarquia etc.);
• Órgãos primários são aqueles que dispõem de uma competência própria para decidir as
matérias que lhes estão confiadas;
• Órgãos secundários são aqueles que apenas dispõem de uma competência delegada;
• Órgãos vicários são os que só exercem competência por substituição de outros órgãos
(vice-presidente);
• Órgãos representativos são aqueles cujos titulares são livremente designados por eleição
(deputados);
• Órgãos activos são aqueles a quem compete tomar decisões ou executá-las;
• Órgãos consultivos são aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes destes
tomar uma decisão;
• Órgãos de controlo são os que têm por missão fiscalizar a regularidade do funcionamento
de outros órgãos;
• Órgãos decisórios aqueles a que compete tomar decisões;
• Órgãos executivos são aqueles a quem compete executar tais decisões;
• Órgãos deliberativos são aqueles que tomam as suas decisões por deliberação,
geralmente, têm carácter colegial;
• Órgãos permanentes são aqueles que segundo a lei têm a duração indefinida;
• Órgãos temporários os que são criados para actuar apenas durante um certo período
(comissões);
• Órgãos complexos são aqueles cuja estrutura é diferenciada (Governo); Órgãos simples
são aqueles cuja estrutura é unitária (singular).
7- Atribuições e competências45
As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das pessoas colectivas
públicas designam-se por atribuições:
Atribuições: São os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas públicas de prosseguir;
45 V. Freitas do Amaral, op. cit., págs. 606 e segs.
52
Para concretização desses fins, as pessoas colectivas públicas são munidas de poderes funcionais.
O conjunto desses poderes é designado de competências;
Chama-se competência o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das
atribuições das pessoas colectivas públicas.
É da doutrina dominante que nas pessoas colectivas públicas as atribuições referem-se á pessoa
colectiva em si mesma, enquanto a competência se reporta a atribuições dos órgãos. Por regra, a
lei indica de forma expressa as atribuições de cada pessoa colectiva e, também, indica de forma
expressa a competência de cada órgão.
Daqui resulta, que na prática, qualquer órgão da administração pública, ao agir, conhece e
encontra pela frente uma dupla limitação: acha-se limitada pela sua própria competência, não
podendo, por via disso, invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa
colectiva, por outro lado, acha-se também limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo
nome actua, não devendo praticar quaisquer actos sobre matéria estranha as atribuições da pessoa
colectiva a que pertence46.
8- Da competência em especial61
O primeiro princípio que cumpre sublinhar é o de que a competência só pode ser conferida,
delimitada ou retirada pela lei: é sempre a lei que fixa a competência dos órgãos da
Administração Pública, é o que se designa de princípio da legalidade da competência.
46 As atribuições e as competências limitam-se reciprocamente umas às outras, quer dizer, nenhum órgão
administrativo deve prosseguir atribuições da pessoa colectiva a que pertence por meio de competências que não
sejam as suas, nem pode exercer a sua competência fora das atribuições da mesma pessoa colectiva. V. op. cit, pág.
607. 61 Idem, op. cit., pág. 610.
53
• A competência não se presume: só há competência quando a lei inequivocamente a
confere a um dado órgão, exceptuando a figura da competência implícita;
• A competência é imodificável: nem a Administração Pública nem os particulares podem
alterar o conteúdo ou a repartição da competência estabelecida por lei;
• A competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem em
caso algum praticar actos pelos quais renunciem aos seus poderes ou os transmitam para
outros órgãos da Administração ou para entidades privadas 47.
Em razão da matéria: quando resulta expresso na lei qual é o órgão incumbido de competências
para regular uma determinada matéria;
Em razão da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei estabelece uma repartição vertical de
poderes, conferindo alguns ao superior e outros aos subalternos, estamos perante uma
delimitação da competência em razão da hierarquia;
Assim, pode-se concluir que, tomando em conta os critérios expostos, um acto administrativo
praticado por certo órgão da Administração contra as regras aplicáveis à delimitação da
47 Esta regra refere-se a titularidade da competência e, não obsta a que possa haver hipóteses de transferência do
exercício da competência por delegação de poderes e a concessão dentro dos limites estabelecidos por lei, op. cit.,
pág.610.
48 Idem, op. cit. págs. 611 e seg.
49 Freitas do Amaral ensina que, é ilegal, em regra, a prática pela Administração de actos que visem produzir efeitos
sobre o passado- actos retroactivos – ou regular situações que não se sabe se, ou quando, ocorrerão no futuro – actos
diferidos, sendo, entretanto, passível de excepções permitidas pela própria lei. V. op. cit., pág. 611.
54
competência estar-se-á ferido de incompetência em razão da matéria, incompetência em razão da
hierarquia, incompetência em razão do território e incompetência em razão do tempo, conforme
for o caso50.
55
f) Quanto a inserção da competência nas relações inter-orgânicas: a competência pode ser
dependente ou independente, conforme o órgão do seu titular esteja ou não integrado
numa hierarquia. Na competência dependente há a considerar os casos de competência
comum e de competência própria: (i) competência comum verifica-se quando tanto
superior como subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, (ii) competência
própria é a que o poder de praticar um certo acto administrativo está atribuído
directamente por lei ao órgão subalterno 52.
Neste sentido, diz-se que há um conflito positivo quando dois ou mais órgãos da administração
reivindicam para si a prossecução da mesma atribuição ou o exercício da mesma competência; e
estamos perante conflito negativo quando dois ou mais órgãos consideram simultaneamente que
lhes faltam as atribuições ou a competência para decidir um dado caso concreto.
Por outro lado, entende-se por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa acerca
da existência ou do exercício de um determinado poder funcional; e estamos perante conflito de
atribuições quando a disputa versa sobre a existência ou a prossecução de um determinado
interesse público.
Ainda podemos encontrar conflito de jurisdição quando o litígio opõe órgãos Administrativos e
órgãos Judiciais, ou órgãos Administrativos e órgãos legislativos, neste caso, quando o conflito
se reporta ao princípio de separação de poderes.
52 Dentro da competência própria podemos encontrar ainda: (i) competência separada em que o subalterno por lei é
competente para praticar actos administrativos, podem ser executórios, mas não são definitivos – são passíveis de
recurso hierárquico necessário – regra geral no nosso sistema administrativo, (ii) competência reservada: o subalterno é
por lei competente para praticar actos definitivos e executórios - além do recurso contencioso normal, cabe recurso
hierárquico facultativo, (iii) competência exclusiva : o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e
executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas o acto pode ser revogado pelo superior hierárquico.
Freitas do Amaral páginas 614 e seg.
53 V. Freitas do Amaral, op. cit., pág. 615
56
V- Teoria dos serviços públicos
Acabamos de estudar a teoria geral da organização Administrativa e vimos que esta assenta sobre
duas figuras fundamentais: - a das pessoas colectivas públicas e a dos serviços públicos. Agora
vamos analisar a teoria dos serviços públicos.
Podemos concluir daqui, que a pessoa colectiva pública é o sujeito de direito, que trava relações
jurídicas com outros sujeitos de direito, enquanto que o serviço público é uma organização que,
situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos desenvolve
actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins54.
10- Conceito
Segundo Freitas do Amaral, os serviços públicos são as organizações humanas criadas no sei de
cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta sob a direcção dos
respectivos órgãos71.
54 Freitas do Amaral diz que em linguagem vulgar podemos dizer que a pessoa colectiva pública é o invólucro, e
os serviços públicos são o seu miolo, op. cit. pág. 616 71 Idem, op. cit. pág. 620
57
Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa colectiva pública: é
pelos ministérios, direcções nacionais situados no centro e pelas direcções provinciais,
repartições e outros serviços colocados na periferia que o Estado realiza, na prática as suas
funções de polícia, educação, saúde, obras públicas, transportes, etc. O mesmo acontece com as
demais pessoas colectivas públicas;
Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas públicas: quem
toma as decisões e vincula a pessoa colectiva pública perante o exterior são os seus órgãos; e
quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior da pessoa colectiva são também
os seus órgãos55.
É de se notar que os serviços públicos, como tal, não têm personalidade jurídica; é um elemento
integrado na organização interna de certa pessoa colectiva pública.
10.1- Espécies
Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes: a perspectiva
funcional e a perspectiva estrutural56:
10.1.1- Os serviços públicos como unidades funcionais. – No ponto de vista funcional os serviços
públicos distinguem-se de acordo com os seus fins: por exemplo, serviços de polícia, serviços de
educação, serviços de saúde, etc. É com base neste critério que se dividem os vários ministérios e
direcções nacionais;
10.1.2- Os serviços públicos como unidades de trabalho. – Segundo o ponto de vista estrutural,
os serviços públicos distinguem-se segundo o tipo de actividade que desenvolvem. Neste sentido,
em cada direcção os serviços diferenciam-se consoante a natureza das tarefas que desempenham:
por exemplo, ao lado de serviços de estatística que tem a função recolhar dados, deparam-se-nos
com frequência outros de gestão de património, pessoal, etc. Aqui os serviços são vistos, não
55 Prof. Freitas do Amaral ensina ainda que, quem desempenha as tarefas concretas e específicas em que se traduz a
prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas - tais como fazer vigilância policial, dar aulas ou fazer
exames, tratar os doentes ou sinistrados, construir estradas pontes e edifícios públicos, transportar passageiros e
mercadorias a cargo da colectividade, etc. – são os serviços públicos.
Os serviços públicos são organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões das pessoas
colectivas públicas, que asseguram as tarefas concretas em que se traduz na prossecução das pessoas colectivas. Op.
cit. págs..621 e seg.
56 Idem, op. cit. págs. 622 e seg..
58
como unidades funcionais ou departamentos, mas como verdadeiras unidades de trabalho, cuja
missão consiste em levar a cabo diversas actividades tornadas necessárias para prossecução
normal e regular das atribuições da pessoa colectiva pública a que pertencem.
Os serviços públicos quando considerados do ponto de vista estrutural, podem ser de dois tipos:
serviços principais e serviços auxiliares:
Ao lado dos serviços burocráticos, há a considerar os serviços operacionais, que são os serviços
principais que desenvolvem actividades de carácter materiais correspondentes às atribuições da
pessoa colectiva pública a que pertencem. Nestes serviços encontramos três subespécies: (i) os
serviços de prestação individual que são os serviços operacionais que facultam aos particulares
bens ou serviços de que estes carecem para a satisfação de necessidades colectivas
individualmente sentidas: por exemplo, os serviços de distribuição de água, energia, transporte
colectivo, telecomunicações, etc; (ii) os serviços de polícia são aqueles serviços operacionais que
exercem fiscalização sobre as actividades dos particulares susceptíveis de pôr em risco o
interesse público que, a Administração compete defender - por exemplo, PRM; e outros; (iii) os
59
serviços técnicos que correspondem a todos os restantes serviços operacionais cuja actividade
não consista em prestações individuais aos particulares, nem em vigilância sobre as respectivas
actividades – por exemplo, serviços de obras, serviços de limpeza, serviços florestais, etc.
Os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos que a doutrina ensina são os
seguintes57:
O serviço público releva sempre de uma pessoa colectiva pública. Qualquer serviço público está
sempre na dependência directa de um órgão de Administração, que sobre ele exerce o poder de
direcção e cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço público deve obediência;
O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público, isto é, os serviços públicos
estão vinculados à prossecução das atribuições que a lei incumbe às pessoas colectivas públicas;
Compete à lei criar ou extinguir serviços públicos: qualquer serviço público seja ele ministério,
direcção nacional ou outro, só por lei pode ser criado ou extinto; A organização interna dos
serviços públicos é matéria regulamentar;
A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida, esta é uma das principais
responsabilidades de qualquer governo;
60
A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa, por isso, os utentes
deverão pagar uma taxa, como contrapartida do benefício que obtém. Contudo, há serviços
públicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos;
Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrência: tudo depende do que
for determinado pela constituição ou pela lei;
Os serviços públicos podem actuar de acordo quer com o direito público quer com o direito
privado, isto é, tem a capacidade de agirem munidos do seu jus imperium ou por via do contrato
regido por direito privado. Todavia, a regra geral no nosso sistema é de que os serviços públicos
actuam predominantemente segundo o direito público;
A lei admite vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra, os serviços públicos
são geridos por uma pessoa colectiva pública, mas também pode suceder que a lei autorize que a
gestão de um serviço público seja temporariamente entregue a uma pessoa jurídica de direito
privado, por meio de concessão, ou a uma associação ou fundação de utilidade pública, por meio
de delegação – gestão indirecta privada;
Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras próprias que os colocam numa situação
jurídica especial, isto é, submetem-se ao dever de obediência em relação a vários poderes de
autoridade.
Os serviços públicos organizam-se segundo três critérios: (i) organização horizontal dos serviços
públicos, que atende por um lado, à distribuição dos serviços pelas pessoas colectivas públicas e,
dentro destas, há especialização dos serviços segundo o tipo de actividades a desempenhar. É
através da organização horizontal que se chega à consideração das diferentes unidades funcionais
e, dentro delas, das diferentes unidades de trabalho; (ii) a organização territorial distingue entre
serviços centrais e serviços periféricos, consoante os mesmos tenham um âmbito de actuação
61
nacional ou meramente local. Trata-se de uma organização dos serviços públicos na qual o topo é
preenchido pelos serviços centrais, e os diversos níveis à medida que se caminha para base, por
serviços daqueles dependentes e actuando ao nível de circunscrições ao nível gradualmente
menor; (iii) a terceira modalidade de organização dos serviços públicos é a organização vertical,
ou hierárquica, que se traduz na estruturação dos serviços em razão da sua distribuição por
diversos graus ou escalões do topo à base, que se relaciona entre si em termos de supremacia e
subordinação.
Para Marcelo Caetano, a hierarquia dos serviços administrativos consiste no seu ordenamento em
unidades que compreendam subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes
unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos chefes de modo a assegurar harmonia de
cada conjunto. A esta hierarquia de serviços corresponde a hierarquia das respectivas chefias. Há
em cada direcção ou departamento um chefe superior, coadjuvado por chefes subalternos de
vários graus pelos quais estão repartidas tarefas e responsabilidades proporcionalmente ao
escalão em que se acham colocados. O poder típico da superioridade na ordem hierárquica é o
poder de direcção, a que corresponde o dever de obediência.
62
a) Comunidade de atribuições e diferenciação de competências entre órgãos de
administração: para haver hierarquia é indispensável que existam pelo menos dois órgãos
administrativos ou um órgão e agente (superior e subalterno), que um e outro actuem para
a prossecução de atribuições comuns, e que cada um deles disponha por lei e
competências diferenciadas;
b) Vínculo jurídico constituído pelo poder de direcção e pelo dever de obediência: entre
superiores e subalternos há um vínculo jurídico típico, chamado “relação hierárquica”.
Não é uma relação jurídica propriamente dita, pois não se estabelece entre dois sujeitos
de direito como tais, mas entre órgãos, ou entre órgãos e agentes, da mesma pessoa
colectiva pública – é uma relação interorgânica.
10.4.2. Espécies
A hierarquia interna é um modelo de organização da Administração que tem por âmbito natural o
serviço público – célula fundamental de que se compõem as pessoas colectivas públicas, como já
foi estudado.
A hierarquia interna consiste num modelo de organização em que se toma a estrutura vertical
como directriz, para estabelecer o coordenamento das actividades em que o serviço se traduz: A
hierarquia interna é uma hierarquia de agentes.
Assim, diz-se hierarquia interna por ser um fenómeno acantonado no interior de um organismo
sem projecção no exterior.
62 Idem, op. cit. págs. 639 e segs.
63
A hierarquia interna traduz-se no modelo de organização interna dos serviços públicos que
assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.
Por razões de eficiência, o exercício de comando não é atribuído unicamente ao chefe supremo
do serviço, mas repartido pelos principais subalternos, que ficam assim investidos na posição de
subalternos – superiores. A chefia não se exprime em regra, mediante actos administrativos
externos, exerce-se por meio de actos puramente internos, tais como ordens escritas ou verbais,
instruções, circulares, etc.
O exemplo típico deste modelo é quando na administração central do Estado o director nacional e
outros funcionários são chamados por lei ou delegação de poderes, a praticar actos da
competência dos ministros; quando, na administração local do Estado, possuem ou recebem
64
competências para praticar actos administrativos os directores provinciais, directores distritais,
chefes de repartições, etc.
Também neste modelo como na hierarquia interna, se distribuem funções de comando pelos
subalternos: mas o que assume a relevância jurídica não é a multiplicação das chefias, é a divisão
das competências. O que, sobretudo importa não é serem alguns dos subalternos
simultaneamente superiores, mas sim a ver subalternos que são, eles também, órgãos com
competência externa63.
65
O poder de supervisão consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos
administrativos praticados pelo subalterno.
Este poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito
avocará a resolução do caso; ou em consequência do recurso hierárquico perante ele interposto
pelo interessado.
Importa referir que as manifestações de poder de direcção se esgotam no âmbito da relação hierárquica, não produzem
efeitos jurídicos externos, são meros comandos administrativos internos e não são normas jurídicas.
66 Aos funcionários e agentes da administração central, local, autarquias e institutos públicos aplica-se o regime
jurídico estabelecido no Estatuto Geral dos Funcionários do Estado, aprovado pelo Decreto nr. 14/87, de 20 de Maio,
quanto à matéria disciplinar.
67 O poder de decidir recursos é inerente à relação hierárquica e não carece de formulação legal expressa.
66
O poder de substituição é a faculdade de o superior exercer legitimamente competências
conferidas por lei ou delegação de poderes ao subalterno.
O dever de obediência consiste na obrigação de o subalterno acatar e cumprir as ordens dos seus
legítimos superiores e hierárquicos dados em objecto de serviço e com a forma legal.
67
O sistema da concentração assim como o sistema de desconcentração dizem respeito a
organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública, principalmente no
Estado. O problema da maior ou menor concentração ou desconcentração existente não tem nada
a ver com as relações entre o Estado e as demais pessoas colectivas públicas, opera-se nos órgãos
da Administração Pública do Estado.
Por outro lado, importa ter presente que a concentração ou desconcentração têm como pano de
fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na
existência de distribuição de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.
68
A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências,
conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais numa
administração concentrada estariam reservados em exclusivo ao superior.
Neste sentido, são teoricamente possíveis quatro combinações entre aqueles termos,
designadamente:
69
Em suma, a centralização e a descentralização têm a ver com a unicidade ou pluralidade de
pessoas colectivas públicas, ao passo que a concentração e a desconcentração se referem a
repartição de competência pelos diversos graus da hierarquia no interior de cada pessoa
colectiva pública.
Mas, por outro lado, há quem contrapõe a estas vantagens da desconcentração certa
inconveniente: em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros decisórios pode
inviabilizar uma actuação harmoniosa, coerente e concertada da Administração; depois, a
especialização que normalmente acompanha a desconcentração de competências tenderá a
converter-se num nocivo factor de rotina, gerando a desmotivação dos agentes;
consequentemente, o facto de se atribuírem responsabilidades a subalternos por vezes menos
preparados para as assumir pode levar a diminuição da qualidade de serviço, prejudicando-se
com isso os interesses dos particulares e a boa administração68.
Existem três critérios fundamentais para determinar as espécies de desconcentração: quanto aos
níveis, quanto aos graus e quanto às formas69:
70
1. Quanto aos níveis de desconcentração, há que distinguir entre a desconcentração
a nível central e desconcentração a nível local, consoante ela se inscreva no
âmbito dos serviços da administração central ou no âmbito da administração
local.
71
São três os requisitos da delegação de poderes:
Assim, a existência da lei de habilitação, existência de delegante e delegado – órgão que pode
delegar e de um órgão ou agente em que se possa delegar, e acto de delegação, são os requisitos
que a ordem jurídica exige para que haja delegação de poderes/ou de competências.
A delegação de poderes, é uma figura parecida com outras, mais ou menos próximas, mas que
não deve ser confundida com elas. As principais são:
72
poderes é dada a um órgão ou agente da Administração. Alem disso, a concessão
destinase a entregar a empresas o exercício de uma actividade económica lucrativa, que
será gerida por conta e risco próprio do concessionário, enquanto na delegação de
poderes o delegado passa a exercer uma competência puramente administrativa;
c. Delegação de serviços públicos. – esta figura tem por fim transferir para entidades
particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gestão global de um serviço público de
carácter social ou cultural. Não configura o objecto nem o alcance da delegação de
poderes;
d. Representação. – na representação, os actos que o representante pratica qua tale
praticaos em nome do representado, e os respectivos efeitos jurídicos vão-se produzir na
esfera jurídica deste. Diferentemente, na delegação de poderes, o delegado exerce a
competência delegada em nome próprio, pelo que os actos que praticam ao abrigo da
delegação persistem sempre como actos seus, e os respectivos efeitos inserem-se na
esfera jurídica da pessoa colectiva pública a que o delegado pertence. – o delegado não é
um representante do delegante, é um órgão da pessoa colectiva de que faz parte;
e. Substituição. – ocorre, quando a lei permite que uma entidade exerça poderes ou pratique
actos que pertencem à esfera jurídica de uma entidade distinta, de forma a que as
consequências jurídicas do acto recaiam na esfera do substituído: é o caso, por exemplo,
da tutela substitutiva. Na delegação de poderes, o delegante não invade a esfera própria
do delegado, e nem este invade a competência daquele e os actos não se projectam na
esfera do delegante, o que é diverso na substituição. A substituição dá-se quando o
substituído não quer cumprir os seus deveres funcionais, o que não se verifica na
delegação de poderes.
f. Suplência, – quando o titular de um órgão administrativo não pode exercer o seu cargo,
por ausência, falta ou impedimentos, ou por vacatura do cargo, a lei manda que as
respectivas funções sejam asseguradas, transitoriamente, por um suplente, situação
diversa da delegação de poderes.
73
A delegação de poderes quando for conferida para pratica de um único acto, ou para ser usada
unicamente durante certo período, praticado aquele acto ou decorrido este período a delegação
caduca. Pode ser extinta por revogação emanada do delegante e por caducidade sempre que
mudar a pessoa do delegante ou a do delegado.
No plano político-administrativo, os conceitos assumem uma feição diferente. Mesmo que nos
encontremos no quadro de um sistema juridicamente descentralizado, dir-se-á que há
centralização, sob ponto de vista político-administrativo, quando os órgãos das autarquias locais
sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao
Governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas
de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito.
74
considera independentes na orbita das suas atribuições e competências e quando estiverem
sujeitas a formas atenuadas de tutela administrativa – limita-se ao controlo da legalidade.
A centralização tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor que qualquer outro
sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da acção politica e administrativa
desenvolvida no país; e permite uma melhor coordenação do exercício da função administrativa.
Importa reter que a descentralização também oferece alguns inconvenientes: o primeiro, gera
alguma descoordenação no exercício da função administrativa; e o segundo é o de abrir a porta
75
ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas nem sempre bem
preparadas para os exercer, o que implica necessariamente mecanismos mais eficazes de
fiscalização por parte do governo central.
Quanto aos graus, existem numerosos graus de descentralização. Para o nosso curso importa
referir os seguintes:
a. Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado. – forma embrionária de
descentralização privada;
b. Atribuição de personalidade jurídica de direito público. – descentralização administrativa;
c. Atribuição de autonomia administrativa;
d. Atribuição de autonomia financeira;
e. Atribuição da faculdade regulamentar;
f. Atribuição de poderes legislativos próprios. – descentralização política.
76
A descentralização tem de ter certos limites, não pode ser ilimitada senão, degeneraria
rapidamente no caos administrativo e na desagregação do Estado, alem de que provocaria
atropelos à legalidade, à boa administração e aos direitos dos particulares, daí a razão de se impor
limites à descentralização.
Os limites da descentralização podem ser de três ordens: (i) limites a todos os poderes da
Administração e dos poderes das entidades descentralizadas. – delimitação das atribuições e
competências das autarquias locais, observância da legalidade administrativa pelas autarquias
locais, o respeito aos direitos e interesses legítimos dos particulares, configuram limites à
descentralização; (ii) limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades
descentralizadas. - (cfr. art. 263 e 264 da CRM); e (iii) limites ao exercício dos poderes
transferidos (vide art. 277 da CRM).
A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva
pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua
actuação, (cfr. art. 277 da CRM).
77
12.5. Espécies da tutela administrativa
(i) Tutela integrativa é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da
entidade tutelada. – integrativa a priori que autoriza a pratica de actos e tutela integrativa
a posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada;
(ii) A tutela inspectiva consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços documentos e
contas da entidade tutelada. – poder de fiscalização da organização e funcionamento da
entidade tutelada;
(iii) A tutela sancionatória consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que
tenham sido detectadas na entidade tutelada. – fiscalização da entidade tutelada e
aplicação de sanções sobre a entidade tutelada e os seus órgãos;
(iv) A tutela revogatória, é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela
entidade tutelada;
78
(v) A tutela substitutiva, é o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade
tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente
devidos.
A tutela administrativa não se presume, só existe quando a lei expressamente a prevê e nos
precisos termos em que a lei a estabelecer. Só a lei é que determina os limites e modalidades de
tutela.
Importa referir que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer
contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela. Se a
entidade tutelar exercer um poder de tutela em termos que prejudiquem a entidade tutelada, esta
tem o direito de impugnar esses actos junto do tribunal administrativo.
Entende-se por integração o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo
Estado, ou pelas pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo das
próprias pessoas colectivas a que pertencem.
79
territorial, para outra entidade. – devolução não significa regresso ou retorno ao ponto de partida,
significa transmissão ou transferência de poderes de um ponto para o outro.
A devolução de poderes é feita sempre por lei. Os poderes transferidos são exercidos em nome
próprio pela pessoa colectiva pela pessoa colectiva pública criada para o efeito. Mas são
exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu e sob a orientação dos respectivos
órgãos.
As pessoas colectivas públicas que recebem devolução de poderes são entes auxiliares ou
instrumentais, ao serviço da pessoa colectiva de fins múltiplos que as criou. Na verdade essas
organizações dispõem, de autonomia administrativa e até de autonomia financeira; mas não
exercem auto-administração. – autarquias locais e não em organizações incumbidas de
administração indirecta. Quem define a orientação geral da actividade dessas organizações é o
80
Estado, ou a pessoa colectiva de fins múltiplos que os criou, dispõe de autonomia de gestão, mas
não são organizações independentes, ao contrário das autarquias locais que são independentes.
As autarquias locais têm o direito de elaborar, discutir e aprovar livremente, sem qualquer
interferência do Estado, o seu plano de actividades para cada ano, bem como o respectivo
orçamento. Ao passo que, no caso dos institutos públicos e das empresas públicas, estes,
preparam e elaboram o plano de actividades e o orçamento para o ano seguinte, mas quem
aprova é o Governo.
81
b. A administrada indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade da
superintendência, possuindo o poder de orientação;
c. A administração autónoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a função da
tutela administrativa, competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de
controlo.
Em suma: a superintendência é o poder de definir a orientação da actividade a desenvolver pelas pessoas
colectivas públicas que exerçam formas de administrado indirecto. – Institutos e empresas públicos.
Vamos agora, fazer uma referência sucinta aos princípios constitucionais que vigoram no nosso
direito, em matéria de organização administrativa.
A Constituição moçambicana, como se sabe, é uma Constituição programática e por isso, entre
muitas outras, também fornece indicações quanto ao que deva ser a organização da nossa
Administração Pública, a matéria vem regulada nos artigos 250 e seguintes da CRM. Dessas
disposições resultam: que a Administração Pública estrutura-se com base no princípio de
descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus
serviços, sem prejuízo de acção e dos poderes de direcção do Governo (n°. 1 do art. 250). E,
consagra no seu n°. 2 que a Administração Pública promove a simplificação de procedimentos
administrativos e a aproximação dos serviços aos cidadãos.
Esta matéria acha-se bem desenvolvida no Dec. n°. 30/2001, de 15 de Outubro), que mais adiante
vamos estudar com pormenor.
82
de prosseguir os interesses públicos de carácter geral, e facilitação da vida aos particulares em
tudo quanto a Administração tenha de lhes exigir ou haja de lhes prestar.
O princípio da aproximação dos serviços aos cidadãos significa, que a Administração Pública
deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o mais possível junto das
populações que visam servir. É uma directriz que obriga a tanto quanto possível, instalar
geograficamente os serviços públicos junto das populações a que se destinam. A exigência
Constitucional não é apenas geográfica, mas psicológica e humana, no sentido de que os serviços
devem multiplicar os contactos e as suas queixas, funcionando para atender às aspirações e
necessidades dos administrados, e não para satisfazer os interesses ou os caprichos do poder
político ou da burocracia.
Fim da primeira parte
DIREITO ADMINISTRATIVO II
I – O Poder Administrativo70
O princípio da separação de poderes distingue as funções do Estado e a política dos órgãos que
devem desempenhar as funções. Entende-se aqui que cada função deve existir o órgão próprio
diferente dos demais71.
70 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. II, Lisboa, 1988, págs. 7 e seguintes.
71 O artigo 134 da CRM estabelece de forma expressa o princípio da separação de poderes e a interdependência dos
órgãos de soberania, tendo como seu limite a observância à Constituição e as leis.
83
O princípio da separação dos poderes foi consagrado de forma efectiva no século XVIII, que
ocorreu na revolução americana e mais tarde na revolução francesa.
No Direito Constitucional o princípio da separação dos poderes visa retirar ao rei (presidente) e
aos seus ministros a função de legislador, conservando-lhes apenas a função política e a função
administrativa. Foi assim, que surgiu a separação do poder legislativo do executivo.
84
Este terceiro corolário, da independência recíproca da administração e da justiça desdobra-se, em
dois aspectos: (i) a independência da justiça perante a administração pública 72; (ii) a
independência da administração pública perante a administração da justiça.
Daqui pode-se concluir que o poder executivo, legislativo e o poder judicial não coincide com
Administração pública.
As principais manifestações do poder administrativo, segundo o autor que temos vindo a seguir
são quatro:
O poder regulamentar – A Administração pública no sistema executivo, como o é o
moçambicano, tem o poder de fazer regulamentos, o chamado poder regulamentar, este poder
não se verifica no sistema de administração judiciária, que a competência regulamentar é
exclusiva do Parlamento ou o Congresso74.
72 O princípio da independência da justiça perante a administração significa que a autoridade administrativa não pode
dar ordens a autoridade judiciária, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição, e consequentemente, administração
não pode dar ordens aos tribunais e não pode decidir questões da competência dos tribunais.
Se a administração pública interferir na matéria da exclusiva competência dos tribunais os actos por esta praticados
são nulos e de nenhum efeito jurídico – há vício de usurpação de poderes. Por outro lado, existe o princípio da
independência da administração perante a justiça, o que significa que o poder judicial não pode dar ordens ao poder
administrativo, salvo casos excepcionais estabelecidos na lei.
73 Idem, op. cit, pág. 15 e segs.
74 No sistema administrativo judiciário, a Administração pública não tem poder regulamentar e só pode fazer
regulamentos nos casos em que o poder legislativo – o parlamento ou o Congresso, expressamente lhe confira essa
competência por delegação legislativa. No sistema executivo, a Administração pública detém por força constitucional o
poder de fazer regulamentos.
85
O regulamento administrativo no sistema de administração executiva é tomado como uma fonte
de direito autónomo, colocado abaixo da lei, como é natural na hierarquia das fontes, situação
que não se verifica no sistema da administração judiciária, em que a Administração pública não é
considerada como poder e tem natureza legislativa – legislação delegada.
Assim: pode-se inferir que, (i) a Administração pública na fase declaratória, goza do privilégio
de definir unilateralmente o direito no caso concreto, sem necessidade duma declaração
judicial; (ii) Na fase executória, o privilégio de executar o direito por via administrativa, sem
intervenção de qualquer tribunal é a manifestação máxima do poder administrativo no exercício
pleno do seu poder Potestativo perante aos administrados.
75 Neste sentido, a Administração tem a possibilidade de traçar a sua conduta e/ou dos administrados
independentemente do recurso aos tribunais. Por ex: é Administração pública que define o IRPS/IRPC, aplicando a lei a
um caso concreto, etc.
86
O regime especial dos contratos administrativos – a forma típica de agir da Administração
pública é o acto administrativo, que configura a decisão unilateral definitiva e executória, que
declara o direito e que pode ser imposta pela força por via administrativa – configura a
característica típica do Direito Administrativo. Todavia, há certos momentos que esta actuação
da Administração pública se mostra aquém dos seus interesses – colectividade, recorrendo-se a
acordos para satisfazer determinados interesses. Aqui, a administração pública criou a figura do
chamado contrato administrativo, que veremos mais adiante do nosso curso76.
76 Contrato Administrativo é um acordo de vontades em que a Administração pública fica sujeita a um regime especial,
diferente daquele que existe no Direito civil, pois, como veremos mais adiante, as obrigações e deveres existentes no
direito civil aqui se diferem.
77 Idem, op. cit, pág. 28 e segs.
87
Os princípios constitucionais que consagram o poder administrativo em Moçambique acham-se
estabelecidos no artigo 249 e seguintes:
95
A garantia administrativa, que consiste no privilégio conferido por lei às autoridades administrativas de não poderem
ser demandadas criminalmente nos tribunais judiciais sem prévia autorização do Governo.
88
A noção do interesse público traduz uma exigência, a satisfação das necessidades colectivas.
Segundo a doutrina dominante distingue-se dois tipos de interesses: O interesse público primário
de interesses públicos secundários.
Considera-se interesse público primário aquele cuja definição e satisfação compete aos órgãos
governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa; os interesses públicos
secundários são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas que a sua satisfação cabe á
administração pública no desempenho da função administrativa – satisfação das necessidades de
segurança pública, educação, saúde, cultura, transportes78etc.
a. Só a lei pode definir os interesses públicos a cargo da administração, isto é, não pode ser
administração a defini-los;
b. Em todos os casos em que a Lei não defina de forma completa e exaustiva o interesse
público, compete à administração interpretá-lo, dentro dos limites em que a lei o tenha
definido;
c. A noção de interesse público é uma noção de conteúdo variável, quer dizer, o que ontem
foi considerado interesse público, hoje pode ser diferentemente considerado, e assim
sucessivamente;
d. Definido o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é obrigatória;
89
g. A prossecução do interesse privado em vez do interesse público, por qualquer órgão ou
agente administrativo no exercício das suas funções, constitui corrupção e acarreta
sanções administrativas, disciplinares e penais;
h. A obrigação de prosseguir interesse público exige da Administração pública que adopte
em cada caso concreto as melhores soluções possíveis – dever de boa administração.
2. O princípio da legalidade98
Este princípio pode ser definido da seguinte forma: os órgãos e agentes da Administração pública
só podem agir no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela
impostos80.
Assim, pode-se concluir que o princípio da legalidade tem por um lado: (i) a função de assegurar
o primado do poder legislativo sobre o poder administrativo, porque o legislativo emana da
soberania popular e a representa, enquanto, o segundo é detentor de uma autoridade derivada e
secundária; por outro lado, (ii) o princípio da legalidade tem a função de garantir os direitos e
interesses legítimos dos particulares, que o Estado Social de Direito não pode deixar de respeitar
e proteger em toda a linha.
2.1- Conteúdo
90
acto administrativo constitutivo de direitos, os princípios gerais de Direito, assim como o Direito
internacional público que vigore na ordem interna ordinária.
A violação por parte da Administração pública de qualquer das normas ou actos implica violação
da legalidade e configura ilegalidade.
2.2- Objecto
Qualquer destas formas de actuação administrativa deve respeitar a legalidade. A sua violação
gera ilegalidade – invalidade ou ilicitude, incluindo a responsabilidade civil, etc.
a) Os efeitos negativos são dois: (i) nenhum órgão da Administração, mesmo que tenha sido
ele o autor da norma jurídica aplicável, pode deixar de respeitar e aplicar as normas em
vigor; (ii) qualquer acto da Administração que num caso concreto viole a legalidade
vigente é um acto ilegal, por isso, inválido – nulo ou anulável, conforme os casos;
b) Efeito positivo – a presunção de legalidade dos actos da Administração, quer dizer que,
presume-se, em princípio, que todo o acto jurídico praticado por um órgão da
Administração é conforme a lei até que venha ser declarado por sentença do tribunal
competente. Daí resulta que os actos de administração, mesmo ilegais, são de
91
cumprimento obrigatório para a própria Administração e os administrados, até que um
tribunal competente venha a declarar a sua ilegalidade81 pública.
A maior marte da doutrina administrativa ensina que o princípio da legalidade comporta três
excepções: a teoria do estado de necessidade; a teoria dos actos políticos; o poder discricionário
da Administração. Para o nosso estudo vamos analisar apenas a primeira que é a que nos
interessa em conformidade com o autor que temos vindo a seguir.
Aqui se está perante a uma série de limites ao poder discricionário da administração pública (art.
249,1 da CRM e art. 5 do Dec. nº 30/2001, de 15 de Out.).
3.1. O princípio da justiça, significa que na actuação da Administração pública deve harmonizar
o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos
92
particulares eventualmente afectados (art.249,2 da CRM e art. 6 do Dec. nº 30/2001, de 15 de
Out.).
Assim, a lei ordinária só pode os restringir nos casos expressamente previstos na Constituição – a
restrição limita-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos dos particulares. Daí que, é commumente aceite pela maioria da
doutrina que, para o sacrifício excessivo dos direitos e interesses legítimos dos particulares, as
medidas restritivas devem ser proporcionais ao mal que se pretende evitar. Com efeito, se as
medidas restritivas forem excessivas, constituirão o que se designa de excesso de poder e, sendo
assim, contrários ao princípio da justiça – violam a Constituição e são ilegais.
O principio da transparência dos actos da Administração Publica consagra que todo o acto
Administrativo deve ser tomado com transparência em relação a todo o cidadão e/ou particular
(art. 7 do Dec. nº 30/2001, de 15 de Out.).
93
O princípio da imparcialidade da Administração pública significa que a administração deve
comportar-se sempre com isenção e numa atitude de equidistância perante todos os particulares,
não devendo privilegiar e nem discriminar ninguém. A Administração pública não deve conferir
privilégios e nem discriminar a ninguém, só a Lei o pode fazer (art. 249,2 da CRM).
Este princípio comporta os seguintes corolários: (i) proibição de favoritismo ou perseguições aos
particulares, sejam quais forem os motivos invocados: políticos, partidários, sindicais, regionais,
étnicos ou religiosos, etc; (ii) proibições de os órgãos de a administração tomarem decisões sobre
assuntos em que estejam pessoalmente interessados, por razões de carácter familiar, económico,
político, regionais, etc; (iii) proibição de os órgãos de a administração tomarem parte ou interesse
em contratos celebrados com a administração ou por ela aprovados ou autorizados.
Estes corolários são objecto de uma providência legal que se reveste da maior importância,
tratase do Decreto n.º 30/2001, de 15 de Outubro, que estabelece Normas de Funcionamento dos
Serviços de Administração Pública84 (art. 6).
V- Acto Administrativo
Conceito
Acto administrativo é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no
exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação
individual num caso concreto85.
Elementos do conceito de acto administrativo86:
1o – trata-se de um acto jurídico;
2o – é um acto unilateral;
3o – é um acto organicamente administrativo;
4o – é um acto materialmente administrativo;
5o – versa sobre uma situação individual num caso concreto.
84 Para o desenvolvimento desta matéria, vide no Decreto nr.30/2001, de 15 de Outubro, que estabelece as normas de
funcionamento dos serviços de Administração Pública, publicado no BR nr. 41, I Série.
85 Diogo, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa, 1989, págs. 66 e segs.
86 São estes os elementos que compõem a definição do acto administrativo, a ausência de um deles, implica que não
estamos perante um acto administrativo.
94
Análise da definição:
a) Acto jurídico, o acto administrativo é um acto jurídico - uma conduta voluntária praticada
pela administração pública, isto implica que, todos os factos involuntários, operações
materiais e as actividades juridicamente irrelevantes da administração pública não
configuram um acto administrativo. Neste sentido, não são susceptíveis de recurso
contencioso em tribunais administrativos;
b) Acto unilateral, é um acto jurídico que provém de um autor cuja declaração é perfeita
independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos – destinatários87;
c) Acto praticado por um órgão da administração, o acto administrativo é um acto
praticado por um órgão da Administração – um acto praticado no sentido
orgânico/subjectivo – quer dizer, não há acto administrativo que não seja proveniente de
órgãos da Administração pública/autoridades administrativas;
d) Exercício do poder Administrativo, o acto administrativo deve ser praticado por um órgão
da administração pública no exercício das suas funções, isto é, não é acto administrativo
o praticado pelos órgãos da Administração pública na actividade administrativa de gestão
privada, os actos políticos, legislativos e jurisdicionais, mesmos praticados por um órgão
da administração pública;
e) Efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto, os actos
administrativos têm que visar a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação
individual num caso concreto. Aqui se distingue do acto administrativo do regulamento
administrativo que é de carácter geral e abstracto. - o acto administrativo define-se como
decisão individual e concreta.
95
c) Actos gerais, aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos,
todos eles bem determinados, ou determináveis no local. Por exemplo, uma ordem que
determina que os magerman devem se apresentar no Ministério de Trabalho no dia X, às
tantas horas. Este acto é individual para cada um deles.
a. Condição necessária do uso da força, só é permitido por lei o uso da força pela
administração pública nos actos definitivos e executórios – na situação inversa não é
legítimo o uso da força pela Administração pública;
88 Assim, pode-se afirmar que, a subordinação à lei, presunção da legalidade, imperatividade, revogabilidade e
sanabilidade são as características comuns a todos os actos administrativos.
96
b. Possibilidade de execução forçada, o acto administrativo e executório, se não for
cumprido voluntariamente pelos particulares, pode em princípio ser-lhes impostos pela
Administração por meios coactivos – consequência directa do princípio do privilégio de
execução prévia;
c. Impugnabilidade contenciosa, o acto definitivo e executório é susceptível de recurso
contencioso, no qual se pode alegar a ilegalidade do acto e pedir a respectiva anulação –
esta possibilidade legal só se pode verificar em actos definitivos e executórios.
97
d. Elementos funcionais são três: a causa, os motivos e o fim: (i) a causa é a função
jurídicosocial de cada tipo de acto administrativo – vertente objectiva ou, nota
perspectiva, o motivo típico imediato de cada acto administrativo – vertente subjectiva.
Por exemplo, a causa da nomeação é o preenchimento de lugares vagos nos quadros de
funcionalismo público; a causa da expropriação é a obtenção de bens impossível de
conseguir pelos meios normais do mercado 89 ; (ii) os motivos são todas as razões de agir
que impelem o órgão da administração a praticar um certo acto administrativo ou adoptá-
lo de um determinado conteúdo – motivos principais e acessórios, motivos típicos e
atípicos, motivos próximos e remotos, motivos imediatos e mediatos, motivos expressos
e ocultos, legais e ilegais, etc; (iii) fim, trata-se de objectivo ou finalidade a prosseguir
através do acto administrativo. Distingue-se aqui entre o fim legal, que corresponde o
visado pela Lei na atribuição de competência ao órgão da administração e o fim efectivo,
que corresponde o fim real prosseguido de facto pelo órgão de facto num dado caso 109.
4.1. Elementos são os aspectos que integram o próprio acto em si mesmo considerado.
Dividemse em: (i) elementos essenciais, aqueles sem os quais o acto não existe; (ii)
elementos acessórios aqueles que podem ou não ser introduzidos pela administração.
4.2. Requisitos, são as exigências que a Lei formula em relação a cada um dos elementos do acto
administrativo, para garantia da legalidade e do interesse público ou dos direitos subjectivos
e interesses legítimos dos particulares. Dividem-se em: (i) requisitos de validade – são
aqueles sem cuja observância o acto será inválido; (ii) requisitos de eficácia são aqueles sem
cuja observância o acto é ineficaz.
98
4.3. Pressupostos são as situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade de
praticar um certo acto administrativo ou de o adoptar com determinado conteúdo. Por
exemplo: A existência de vaga é pressuposto do acto de nomeação ou promoção; a
ocorrência de um acidente de trabalho é pressuposta de acto de atribuição de uma pensão,
etc.
a. São actos primários aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada
situação da vida. Por exemplo nomear um funcionário; conceder autorização para ocupar
uma parcela de terra; ou recusá-la, etc. Quer dizer, quando a administração se pronuncia
pela primeira vez sobre uma situação da vida, estamos perante a um acto primário;
b. Os actos secundários, por sua vez, são aqueles que versam sobre um acto primário
anteriormente praticado; têm por objecto um acto primário preexistente, ou seja, os que
versam uma situação que já tinha sido regulada através de um acto primário. Por
exemplo: a revogação de um acto administrativo anterior, ou a suspensão de um outro
acto, etc.
5.1.2 Dentro dos actos primários, distinguem-se: (i) actos impositivos, aqueles que impõem a
alguém uma determinada conduta ou a sujeição a determinados efeitos jurídicos, (ii) actos
permissivos, são aqueles que possibilitam a alguém adopção de um comportamento ou uma
omissão de um comportamento que de outro modo lhe estaria vedado.
5.2.1 Os actos permissivos dividem-se em dois grandes grupos: (i) actos que conferem ou
ampliam vantagens aos destinatários; (ii) Os actos que eliminam ou reduzem encargos.
99
5.2.2 Entre os actos que conferem ou ampliam vantagens subdividem em cinco espécies
principais:
92 Para o desenvolvimento desta material, ver Freitas do Amaral, op. cit., pág. 128 e segs .
100
d. A Delegação é o acto pelo qual um órgão da Administração competente em determinada
matéria, permite, de acordo com a lei que outro órgão ou agente pratique actos
administrativos sobre a mesma matéria93. – Decreto n° 30/2001, de 15 de Outubro, artigo
22;
e. Admissão – é aquele pelo qual um órgão de Administração investe um particular numa
determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos direitos e deveres.
Exemplo o acto de matricula num estabelecimento de ensino, admissão como funcionário
de estado.
5.2.1 A dispensa – é o acto administrativo que permite a alguém nos termos da lei o não
cumprimento de uma obrigação geral. A dispensa reveste de duas modalidades (i) A isenção que
é concedida pela administração a particulares para a prossecução de um interesse público
relevante. – isenções fiscais; (ii) a escusa é concedida por um órgão da administração a outro
órgão ou agente administrativo, a fim de garantir a imparcialidade da administração, artigo 17 e
seguinte do diploma acima referenciado.
6.Actos secundários
93 A delegação de poderes e competência opera-se no interior dos órgãos da administração e estabelece-se entre os
órgãos e os seus agentes
94 Idem, op. cit., págs. 132 e seguintes.
101
6.1 Os actos secundários da Administração pública são aqueles que versam directamente sobre
um acto primário e só indirectamente sobre a situação real subjacente ao acto primário. – Actos
sobre actos, incidem sobre um outro acto anterior.
6.1.1 Os actos secundários subdividem-se em três categorias: (i) Actos integrativos; (ii) actos
saneadores; (iii) actos desintegrativos.
a. Actos integrativos são os que visam completar actos administrativos anteriores. Dentro
destes actos distinguem-se cinco categorias principais: (i) A homologação é o acto
administrativo que absorve os fundamentos e as conclusões de uma proposta ou de um
parecer apresentado por outro órgão. Exemplo quando um órgão da administração
pública homologa um parecer de conclusões produzidas a partir de um agente;
b. Aprovação – é o acto pelo qual um órgão exprime a sua concordância com um acto
definitivo praticado por outro órgão administrativo e lhe confere executoriedade.
Exemplo: actos praticados por órgãos autónomos tutelados – autarquias locais, institutos
públicos, etc.
102
circunstâncias extraordinárias, por um órgão excepcionalmente competente. Aqui, há que
considerar que o acto só se torna eficaz depois da ratificação.
Os actos administrativos podem ser classificados de diversas formas, porém, importa neste
momento, apresentar as principais classificações dos actos administrativos quanto ao autor,
quanto ao destinatário e quanto aos efeitos.
7.1 Quanto ao autor – aos actos administrativos podem ser classificados em:
a. Decisões e deliberações: (i) Decisões - são todos actos administrativos que contenham a
solução de um caso concreto, sendo para Marcelo Caetano provenientes de órgãos
singulares (ii) Deliberações são então, decisões tomadas por órgãos colegiais; actos
simples e complexos (iii) chamam-se actos simples, no contexto desta classificação,
aqueles que provém de um só órgão administrativo e (iv) actos complexos aqueles em
cuja feitura intervém dois ou mais órgãos administrativos;
b. Dentro dos actos complexos importa referir que a complexidade do acto administrativo
pode ser de dois tipos: complexidade igual, quando o grau de participação dos vários
autores na prática do acto é o mesmo, isto é, a complexidade igual corresponde à noção
de co-autoria. Exemplo: Diplomas interministeriais, complexidade desigual quando o
grau de participação dos vários intervenientes não é o mesmo. Exemplo os actos do
conselho de ministros devem, por lei revestir a forma de, decreto-lei, de decreto e de
resolução.96 O decreto-lei é determinado pelo conselho de ministros e é publicado pelo
presidente da república. O acto é da responsabilidade principal de conselho de ministros,
tendo o presidente da república uma intervenção que é extrínseca, meramente formal.
Temos aqui a intervenção desigual de dois órgãos (presidente da república e conselho de
ministros), não com co-autores, mas sim como co-responsáveis.
103
Note-se que esta distinção é importante por duas razões: Para efeitos de revogação e
recurso contencioso. Caberá ao conselho de ministros revogar a lei e responder em
caso de recurso contencioso, pois, este é o principal órgão responsável.
7.2 Quanto aos destinatários – os actos administrativos podem singulares, colectivos plurais
e gerais. (i) São actos colectivos – os que têm por destinatário um conjunto unificado de
pessoas, exemplo quando o presidente da república dissolve a assembleia da república 97.
(ii) São actos plurais aqueles em que a administração pública toma uma decisão aplicada
por igual a pessoas diferentes. Exemplo, um despacho ministerial que nomeia vinte
funcionários públicos para vinte vagas que existem numa determinada direcção Geral
(iii) São actos gerais aqueles que se aplicam de mediato a um grupo inorgânico de
cidadãos, todos eles bem determinados ou determináveis no local. por exemplo, juntam-
se 50 pessoas a ver uma determinada montra numa rua da baixa, surge um agente da
polícia e diz: (façam favor de se dispersar).
a. Internos e externos: (i) Actos internos – são aqueles cujos efeitos jurídicos se
produzem no interior da pessoa colectiva cujo órgão os praticou. Exemplo: ordens
que um superior hierárquico dá em matéria do seu serviço; autorizações dadas pelo
órgão de uma pessoa colectiva a p por outro órgão da mesma pessoa colectiva; (ii)
Actos externos – são aqueles cujos efeitos jurídicos se projectam na esfera jurídica de
outros sujeitos de Direito diferentes daquele que praticou o acto, exemplo um acto do
município relativamente a um particular, um acto do poder central relativamente ao
poder local estado;
b. Actos de execução instantânea e actos de execução continuada, (i) Actos de execução
instantânea são aqueles cujo cumprimento se esgota num acto ou facto isolado.
Exemplo à decisão de demolição do complexo na costa do sol; (ii) Actos de execução
continuada são aqueles cuja execução perdura no tempo, pode tratar-se de uma
104
actividade de natureza contínua, exemplo, concessão da estrada Maputo-Witbank a
TRAC.
Note-se que a importância prática da distinção da alínea a), reside no facto de, só os actos
externos serem susceptíveis de afectar os direitos ou interesses legítimos dos particulares e
por isso mesmo só de eles caber recurso contencioso e na alínea b), a importância prática
reside no regime de revogação, por não ser o mesmo para ambos tipos de actos; acto de
execução instantânea, em princípio não carece de revogação, enquanto os actos continuados
o seu termo poder ser por revogação.
c. Actos positivos e negativos, (i) Actos positivos consideram-se aqueles que produzem
uma alteração da ordem jurídica, exemplo uma nomeação, autorização, expulsão, etc;
(ii) Actos negativos são aqueles que consistem na recusa de introduzir uma ordem na
ordem jurídica, exemplo omissão de um comportamento devido, o silêncio perante
um pedido apresentado por um particular, etc.
A relevância desta distinção reside no facto de, uma vez anulado ou revogado um acto
administrativo, as consequências ser distinta consoante se trate de um acto positivo ou
negativo: a destruição de um acto positivo acarreta a eliminação dos efeitos dele
decorrente, pelo contrário a destruição de um acto negativo implica a necessidade de
praticar os actos positivos que por lei deviam ter sido praticados e não foram.
d. Actos declarativos e constitutivos, (i) Actos declarativos são aqueles que se limitam a
verificar a existência ou reconhecer a validade de direitos ou situações jurídicas
preexistente, exemplo uma Certidão ou um atestado; (ii) Actos constitutivos – são
aqueles que criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas. Exemplo,
uma licença, uma licença, revogação, etc.
105
Qual é a importância pratica desta distinção? Tem a ver com o momento em que os actos
administrativos começam a produzir os seus efeitos jurídicos: o acto constitutivo só começa a
produzir os seus efeitos no momento em que é que é praticado, ou, no momento posterior, se a
sua eficácia for diferida para mais tarde por uma condição suspensiva ou por termo inicial. Isto
quer dizer, que um acto constitutivo ou tem eficácia imediata ou tem uma eficácia diferida, mas
em principio, não pode ter eficácia retroactiva.
Pelo contrário, o acto administrativo declarativo tem, em princípio eficácia retroactiva, visto
que se limita a reconhecer direitos ou situações que já existiam. Por exemplo, a emissão de uma
certidão de nascimento passada em 9 de Outubro de 2006 relativamente ao nascimento de um
indivíduo nascido a 25 de Junho de 1975: não vale apenas a partir de 2006 mas sim, cobre todo
o período decorrido desde da data de nascimento do indivíduo.
A definição legal do acto administrativo, acha-se expresso na alínea a) do artigo 1 do Dec. nr.
30/2001, de 15 de Outubro, como sendo: Acto administrativo definitivo e executório: decisão
106
com força obrigatória e dotada de exequebilidade sobre um determinado assunto, tomada por
um órgão de uma pessoa colectiva de direito público98.
Quando a Administração pública pratica um acto administrativo tem de ter presente três aspectos
diferentes, e fundamentais a saber: a definitividade horizontal, a definitividade vertical, e a
definitividade material.
107
b. Actos postos em execução a título experimental - são actos que a Administração pratica,
declarando que os põe em execução “a título experimental” e que se reserva o direito de
vir a modifica-los à luz da experiência feita. Estes actos definem situações jurídicas e
obrigam os particulares: são, pois, materialmente definitivos. “Definitivo”, não quer dizer
“irrevogável”;
c. As listas de antiguidades - são actos em que se conta e regista o tempo de serviço de cada
funcionário público. Não há dúvida de que estes actos definem um certo aspecto da
situação jurídica dos funcionários, de onde decorre como consequência a extensão maior
ou menor dos seus direitos. São actos materialmente definitivos;
d. Actos pelos quais um órgão da Administração para decidir uma questão - o acto pelo
qual a Administração se declara incompetente para decidir uma certa questão é um acto
materialmente definitivo pois define a situação jurídica da Administração relativamente a
aquele caso concreto, em termos de a declarar incompetente para resolver o problema que
lhe foi posto. Esta declaração de incompetência é uma forma de definir a situação jurídica
da Administração perante aquele caso;
e. Actos pelos quais a Administração notifica um particular para legalizar uma situação
irregular - estes actos são materialmente definitivos porque ao exigir a legalização, a
Administração pública, define a situação do particular como situação irregular e impõelhe
o dever de se colocar numa situação diferente, o que pode implicar, desde logo,
consequências gravosas para o particular, tais como práticas de diligências, formalidades,
realização de despesas para regularizar a situação, etc.; e
f. Actos administrativos que tem significado polivalente – são mais complexos, é o caso de
despachos de “visto”, “concordo”, “arquive-se”, etc.
Atento para estes actos não se fica a saber qual o seu significado material, pois podem significar
várias coisas. Nestes casos, o mais importante é interpretar o seu significado. Por exemplo, se o
“visto” significar adiamento, obviamente, não há acto definitivo; se o significado for o de
decisão, o acto pode ser, em muitos casos, definitivo.
108
Existem duas grandes categorias de actos materialmente não definitivos: a primeira é constituída
pelos actos administrativos que não definem situações jurídicas e a segunda, pelos actos
administrativos praticados fora do âmbito do poder administrativo.
a. Actos que não definem situações jurídicas - (i) actos internos, pois não incidem sobre
uma relação jurídica da Administração com o particular; (ii) informações ao público,
porque não definem a situação jurídica de ninguém em concreto, (iii) promessas, na
medida em que nada decidem, apenas criam a expectativa de vir a decidir; (iv) actos
opinativos, os quais contém uma mera opinião, sem definirem imperativamente qualquer
situação jurídica;
b. Actos praticados fora do âmbito do poder administrativo – sempre que a Administração
pública tomar uma decisão fora do âmbito da função administrativa, o acto que pratica
não são um acto administrativo. Há outros casos em que a Administração pratica
verdadeiros actos administrativos, mas que não beneficiam de autoridade própria nem do
privilégio de execução prévia.
Nestes termos, podemos definir o acto horizontalmente definitivo como o acto administrativo que
constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou de um incidente autónomo desse
procedimento ou, ainda, que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso.
109
6.4- Actos horizontalmente não definitivos
110
definitivo: estes outros actos não são definitivos porque o acto já foi praticado antes
deles.
Aqui, há a considerar três categorias: (i) actos complementares ou seja, os actos que a lei manda
praticar com vista a assegurar o conhecimento ou a plena eficácia do acto definitivo. Exemplo,
comunicação de despacho102; (ii) actos de execução, ou seja os actos que a lei manda praticar
com vista à por em prática as determinações contidas no acto definitivo 103.- Exemplo, demolição
de um prédio que ameace ruína; (iii) actos meramente confirmativos, aqueles que tenham por
objecto actos definitivos anteriormente praticados. Estes não são actos definitivos porque não
alteram em nada o acto definitivo a que respeitam.
6.5.1- O Acto verticalmente definitivo é aquele que é praticado por um órgão colocado de tal
forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração.
Assim, para que um acto seja definitivo, como tal, susceptível de ser levado a tribunal, não basta
que seja materialmente e horizontalmente definitivo: é necessário que seja também verticalmente
definitivo. É preciso que represente a resolução final da Administração pública no plano da
hierarquia.
A regra geral é que dos actos do subalterno não cabe recurso directo para os tribunais
administrativos. Se um particular se sente ofendido por um acto praticado por um subalterno, não
pode levar esse acto imediatamente ao conhecimento do tribunal: tem primeiro, necessariamente
de recorrer para o superior hierárquico e só da decisão deste é que pode recorrer para o tribunal.
Isto significa que, havendo recurso hierárquico necessário, o acto do subalterno está sujeito a ser
substituído por outro praticado pelo superior, visto que o recurso hierárquico necessário confere,
em regra, ao superior hierárquico o poder de substituir o acto praticado pelo subalterno por um
outro de conteúdo diferente.
111
Neste sentido, compreende-se então, que o acto do subalterno não possa ser considerado como
um acto definitivo, já que não representa a ultima palavra da Administração. Daí que, o acto só é
verticalmente definitivo quando não está sujeito a recurso hierárquico necessário.
Para sabermos se estamos perante um acto verticalmente definitivo temos de recorrer à lei,
porque é a lei que diz quais os órgãos da Administração que têm capacidade para praticar actos
verticalmente definitivos. Porém, existem algumas regras gerais que a doutrina dominante
ensina, quanto aos órgãos com competências para praticar actos verticalmente definitivos:
Resulta do que foi dito, que são actos verticalmente não definitivos, os seguintes:
112
7- Noção
O princípio da tripla definitividade estabelece que um acto só poderá ser considerado definitivo,
para efeitos de recurso contencioso, quando haja simultaneamente um acto definitivo em sentido
material, horizontal e vertical.
Acontece, muitas vezes, que o acto é definitivo nos três sentidos referidos, mas também pode
suceder que falte um deles. E basta que um falte para o acto não ser definitivo e, portanto, para
ser insusceptível de recurso contencioso.
A luz das considerações anteriores e tendo em conta o princípio da tripla definitividade, o acto
administrativo definitivo é o acto administrativo que tem por conteúdo uma resolução final que
define a situação jurídica da Administração ou de um particular. A expressão resolução final
abrange os três níveis de definitividade.
O acto executório é, o acto administrativo que obriga por si e cuja execução coerciva imediata a
lei permite independentemente de sentença judicial105.
É aqui que se afirma em toda a sua pujança o privilégio de execução prévia, que permite a
Administração pública impor o direito por ela definido sem ter que recorrer aos tribunais. É isto
que faz com que a Administração pública seja um poder diferente do poder judicial: o poder
administrativo.
a. A obrigatoriedade;
b. A possibilidade de execução coerciva por via administrativa.
113
É importante distinguir a executoriedade da execução.
A executoriedade é uma potencialidade de execução, enquanto que a execução é a efectivação
dos imperativos contidos no acto. Assim, o acto pode ser (de direito) executório e não estar (de
facto) executado sem ser de executório. A ilegalidade da actuação administrativa consubstanciase
na execução de actos que juridicamente não são executórios.
a. Os actos que não são obrigatórios - o acto administrativo pode não ser obrigatório
porque ainda o não é, ou porque já o não é. (i) actos que ainda não são executórios,
exemplo: actos sujeitos a condição suspensiva ou termo inicial, actos sujeitos a
confirmação, actos sujeitos a aprovação, actos sujeitos a visto, actos que ainda não
revistam a forma legal (é o caso das deliberações dos órgãos colegiais ainda não
reduzidas a acta); (ii) actos que já não são executórios, exemplo: actos administrativos
suspensos, actos administrativos dos quais se tenha interposto recurso hierárquico com
efeito suspensivo;
b. Os actos administrativos que não são susceptíveis de execução coerciva por via
administrativa. Um acto administrativo pode ser insusceptível de execução forçada
administrativa por duas razoes diferentes, a saber: (i) porque não é susceptível de
execução forçada pura e simplesmente, esta hipótese é excepcional e muito rara; (ii)
porque só é susceptível de execução forçada por via judicial, é excepcional também, mas
acontece mais frequentemente. Exemplo, caso dos actos tributários e, em regra, dos actos
administrativos de que resulta a obrigação de pagar uma quantia em dinheiro. A execução
forçada tem de ser feita através dos tribunais.
A regra geral é que todo o acto administrativo definitivo é executório. Porém, existem duas
ordens de excepções a essa regra:
114
a. Casos de actos definitivos que não são executórios. Exemplo, actos sujeitos a aprovação
ou a visto, enquanto não lhe for dada a aprovação ou concedido o visto, é um acto
definitivo mas não executório;
b. Casos de actos executórios que não são definitivos. Exemplo, actos preparatórios, mexem
com o procedimento produzindo desde logo efeitos, actos de execução, o acto definitivo
já foi tomado, estes se destinam somente a executar aquele; actos sujeitos a ratificação,
em situações de emergência alguns órgãos podem praticar actos executórios de imediato
mas que carecem a posterior de ratificação do órgão competente para se tornarem
definitivos.
8.1- A validade é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes
ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.
8.2- – A eficácia é a efectiva produção de efeitos jurídicos.
8.1.1. – A Lei estabelece em relação aos actos administrativos em geral, um certo número de
requisitos, que se não se verificarem em cada acto todos os requisitos de validade que a Lei
exige, o acto será inválido; se não se verificar todos os requisitos de eficácia exigidos pela Lei o
acto será ineficaz.
Um acto administrativo pode ser válido e eficaz; válido mas ineficaz; inválido mas eficaz; ou
inválido e ineficaz.
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Aqui vamos analisar os requisitos de validade e os requisitos de eficácia que a Lei formula em
geral para todos os actos administrativos.
8.3.1. Requisitos de validade do acto administrativo são as exigências que a Lei faz relativamente
a cada um dos elementos deste: Autor, destinatários forma e formalidades, conteúdo e objecto e
fim.
Quanto ao destinatário ou destinatários do acto administrativo, a Lei exige que ele ou eles sejam
determinados ou determináveis.
O acto será ilegal se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por Lei:
Procedimentos administrativos que preparam o acto, quer relativamente a própria prática do
acto em si mesma. Esta regra comporta três excepções: (i) não são essenciais as formalidades
que a Lei declarar dispensáveis; (ii) não são essenciais também àquelas formalidades cuja
omissão ou preterição não tenha impedido a concepção do objectivo visado pela Lei ao
determiná-las. Exemplo se a Lei exige a notificação de certa pessoa para que ela fique
informada do acto administrativo que em relação a ela foi praticado essa notificação não foi
107 Idem, op.cit págs. 250 e segs.
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feita, tal significa, em princípio, que foi preterida uma formalidade essencial; mas se a
notificação visava convocar essa pessoa para uma reunião e ela não compareceu, é evidente que
o objectivo que a Lei visava através daquela formalidade foi atingido, apesar de a formalidade
não ter sido cumprida – neste caso, não acto ilegal.
Há certas formalidades cuja preterição é reputada e insuprível, outras cuja preterição se considera
suprível: (i) são insupríveis aquelas formalidades cuja observância tem de ter lugar no momento
em que a Lei exige que elas sejam observadas. – Exemplo, a audiência do arguido como garantia
dos seus direitos de defesa, se ele for ouvido antes de ser punido; se a Administração aplica uma
pena e depois vai ouvir o arguido sobre os factos, a ilegalidade já é insanável. Inversamente, é
suprível a omissão ou preterição daquelas formalidades que a Lei manda cumprir num certo
momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os
objectivos para que foram estabelecidas. Neste caso, a falta é suprível pela prática posterior da
formalidade em causa.
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