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AULA 2

FORÇAS DE SEGURANÇA –
ESTRATÉGIAS E TÁTICAS
EM SEGURANÇA PÚBLICA

Profª Dheneb Martins


CONVERSA INICIAL

Após o estudo do conceito de Segurança Pública e dos agentes


responsáveis por ela, revela-se necessário analisar de forma mais aprofundada o
Poder de Polícia e suas características, uma vez que se trata da atividade estatal
destinada a condicionar o exercício da liberdade e da propriedade, em
consonância com os interesses coletivos.
Veremos a seguir que o Poder de Polícia é exercido para permitir e facilitar
o exercício das funções de prevenção, vigilância, investigação e repressão.
Todavia, como qualquer outro poder, possui suas limitações e pode ser exigido e
reclamado pelo cidadão.

TEMA 1 – PODER DE POLÍCIA

O doutrinador Valter Foleto Santin (2013, p. 63), assim dispõe: “No conceito
clássico, atinente à concepção liberal existente no século XVIII, o poder de polícia
relacionava-se à atividade estatal que limitava o exercício dos direitos individuais
em benefício da segurança. Modernamente, passou a objetivar o benefício do
interesse público”.
Assim, o poder de polícia nada mais é que a supremacia do interesse
público em relação ao interesse privado. O seu principal objetivo é exercer a
atividade de limitação dos direitos do cidadão com o intuito de garantir e permitir
a vida em sociedade. Em outras palavras, o Poder de Polícia trata de um
mecanismo de frenagem, para evitar possíveis abusos do direito individual em prol
da comunidade como um todo.
A nossa legislação, inclusive, já conceituou o poder de polícia em seu art.
78 do Código Tributário Nacional (Lei n. 5.172/1996), vejamos:

Art. 78: Considera-se poder de polícia a Atividade da Administração


Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a pratica de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e os direitos
individuais ou coletivos. [...]
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade
que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello (1994, p. 395):

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Em sentido amplo, o poder de polícia é a atividade estatal destinada a
condicionar o exercício da liberdade e da propriedade, por medidas do
Legislativo e do Executivo, em consonância com os interesses coletivos.
O Estado delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da
propriedade dos cidadãos, impondo limites, para a manutenção da
ordem da vida em sociedade.

Mello (1994, p. 395) assevera, ainda, que:

Poder de polícia, em sentido estrito, relaciona-se com as intervenções


gerais e abstratas (regulamentos) ou concretas e específicas
(autorizações, licenças, injunções) do Poder Executivo, medidas
destinadas a prevenir e evitar atividades particulares contrastantes com
os interesses sociais, na noção de polícia administrativa.

A partir desses conceitos, podemos concluir que o poder de polícia está


intimamente ligado à Segurança Pública, já que o primeiro é condição essencial
de validade para a garantia de aplicação dos mecanismos do segundo. A liberdade
e a propriedade devem estar em consonância com a utilidade coletiva, de forma
que nada atrapalhe a realização dos objetivos públicos.

1.1 Características do Poder de Polícia

Conforme já exposto anteriormente, a Administração Pública possui como


dever priorizar o interesse coletivo em lugar do interesse do particular, logo, o ente
público necessita utilizar poderes e mecanismos inerentes ao Estado para atingir
seus objetivos. Assim, o poder de polícia possui três características, quais sejam:

• Discricionariedade;
• Autoexecutoriedade;
• Coercibilidade.

A discricionariedade se dá quando há brechas na lei, oportunidade em que


cabe ao ente público determinar os melhores momento, meio e sanção a ser
aplicada. Em verdade, é a possibilidade que o detentor do Poder de Polícia tem
de escolher, dentro dos limites legais, por meio de critérios de conveniência e
oportunidade, qual ato praticará quando não exista lei que o determine.
Para Amintas Vidal Gomes (2013, p. 9),

A discricionariedade corresponde às situações em que a lei concede


uma margem de discrição e liberdade ao agente público na prática de
certos atos, desde que nos limites estritos da lei, que concede ao agente
uma perspectiva de valoração da conduta, com análise da conveniência
e oportunidade dos atos que vai praticar.

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Um exemplo de ato em que a polícia age de forma discricionária é quando,
na eminência de desordens em via pública, o policial interrompe o tráfego de
veículos e o trânsito de pedestres em toda a circunjacência, bem como em
hipóteses suspeitas revista e aborda pessoas na entrada de locais públicos.
A autoexecutoriedade, por sua vez, nada mais é que o poder que a
Administração Pública possui de tomar decisões, de acordo com a sua própria
convicção, independentemente de decisões judiciais. Isso significa que eles
podem ser executados imediatamente e diretamente pela própria Administração.
Já a coercibilidade é o poder que a polícia tem de limitar direitos dos
indivíduos em prol do interesse coletivo. É a possibilidade, inclusive, de aplicação
de força pública para garantir o cumprimento dos atos provenientes de Poder de
Polícia.
Em verdade, a coercibilidade está intimamente ligada à característica da
autoexecutoriedade, pois é a primeira que garante a segunda.

TEMA 2 – POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA

Valter Foleto Santin (2013, p. 64), ressalta que: “O poder de polícia e a


limitação dos direitos do cidadão são exercidos por funções estatais denominadas
tradicionalmente pela doutrina como polícia administrativa, de segurança e
judiciária”.
A Polícia Administrativa é exercida por órgãos administrativos de caráter
fiscalizador e preventivo, integrantes dos mais diversos setores da Administração
Pública, aos quais é atribuída à criação de atos normativos como regulamentos,
portarias e normas que incidem sobre bens, direitos e atividades.
A Polícia Judiciária, por sua vez, incide sobre as pessoas, individualmente
ou indiscriminadamente, atuando na repressão do ilícito penal, a qual é exercida
pelas polícias Civil, Federal e, em alguns casos, Militar.

Pode-se definir polícia administrativa, como as ações preventivas para


evitar futuros danos que poderiam ser causados pela persistência de um
comportamento irregular do indivíduo. Tenta impedir que o interesse
particular se sobreponha ao interesse público. Este poder atinge bens,
direitos e atividades, que se difunde por toda a administração de todos
os Poderes e entidades públicas.
[...]
A polícia judiciária é em tese, a atividade desenvolvida por organismos –
o da polícia de segurança –, com a função de reprimir a atividade de
delinquentes através da instrução policial criminal e captura dos
infratores da lei penal, tendo como traço característico o cunho
repressivo e ostensivo. Incide sobre as pessoas, e é exercido por órgãos
especializados como a polícia civil e a polícia militar. (Silva, 2006)

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A respeito das diferenciações, cabe ressaltar, ainda, que há quem diga que
a Polícia Administrativa também exerce atividade repressiva na medida em que
aplica multas, suspensões e advertências.
Isso significa, por exemplo, que a Polícia Administrativa age de forma
preventiva quando orienta os comerciantes sobre vender produtos de baixa
qualidade ou impróprios para o uso e age de forma repressiva quando apreende
produtos vencidos de estabelecimentos comerciais.
Em resumo, portanto, a Polícia Judiciária é responsável por preparar a
atuação da função jurisdicional penal, regulamentada pelo Código de Processo
Penal (Decreto-lei n. 3.689/1941), cujos destinatários são o Ministério Público e
o Juiz, auxiliando, assim, na condenação ou na absolvição do indivíduo que
comete uma atividade delituosa.
Por seu turno, a Polícia Administrativa tem por objetivo prevenir e evitar
tais condutas criminosas, assegurando a proteção da coletividade e mantendo a
ordem pública.

TEMA 3 – ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

Os atos normativos e os atos administrativos são os meios utilizados pelo


Estado para impor o seu Poder de Polícia.
Os atos normativos são decretos, regimentos, resoluções, portarias e
deliberações, os quais são emanados pelo Poder Legislativo e executados pelos
chefes do Executivo ou pessoas a quem esse poder tenha sido delegado, e
possuem como principal objetivo garantir a Segurança Pública, alinhando o
comportamento dos indivíduos à lei.
Em outras palavras, criam limitações ao exercício dos direitos e das
atividades individuais, estabelecendo, para tanto, normas gerais e abstratas.
Sobre os atos normativos, Celso Antônio Bandeira de Mello (2010, p. 837)
assevera o seguinte:

Cabe realizar, ainda, uma diferenciação entre o poder de polícia em


sentido amplo e em sentido estrito. O primeiro é conceituado como a
atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou
concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e
na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante
ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo
coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (“non facere”)
a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais
consagrados no sistema normativo.

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Já os atos administrativos visam disciplinar o bom funcionamento da
Administração Pública, bem como a conduta dos seus agentes. Exemplos disso
são instruções, circulares, avisos, portarias, ofícios e despachos administrativos.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010), “ato administrativo é a
declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos
imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de direito público e sujeita
ao controle pelo Poder Público.”
Os atos administrativos são autoexecutáveis, o que significa que podem
ser executados pela própria Administração Pública, independentemente de
autorização ou de envolvimento de outros poderes.

TEMA 4 – LIMITES AO PODER DE POLÍCIA

Conforme visto anteriormente, o exercício do Poder de Polícia deve


priorizar sempre o bem comum. Todavia, como qualquer outro recurso advindo do
Estado, tem suas limitações.
A respeito disso, o próprio art. 78, parágrafo único, do Código Tributário
Nacional (Lei n. 5.172/1966), impõe limites e barreiras ao Poder de Polícia, ao
dispor o seguinte: “[…] o exercício do poder de polícia quando desempenhado
pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo
legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso
ou desvio de poder [...]”.
Por seu turno, a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) assim dispõe em
seu art. 37: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.
Verifica-se, portanto, que o principal limitador do poder de polícia é a própria
lei.
No entanto, além da legalidade, é importante citar outros três aspectos, já
previstos no artigo anteriormente citado, que também podem limitar o referido
poder, quais sejam, a moralidade, a finalidade e a proporcionalidade.
O agente, ao praticar o Poder de Polícia, deve agir de forma moral e com
equidade sob pena de cometer improbidade administrativa. Para Valter Foleto
Santin (2013, p. 145),

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[...] o princípio da razoabilidade impõe o seguimento de critérios
racionais e razoáveis pelo agente público, com postura sensata e
equilibrada, para valoração e escolha de atos com aptidão a impor os
valores e finalidades legais. É considerado um fato limitador da
discricionariedade do administrador público.

Da mesma forma, deve agir de forma proporcional, respeitando a


necessidade e a adequação das medidas a serem tomadas, devendo sempre
seguir como modelo os padrões comuns da sociedade e não os critérios pessoais
do administrador.
A respeito do assunto, José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 80)
assevera que:

O princípio da proporcionalidade deriva, de certo modo, do poder de


coerção de que dispõe a Administração ao praticar atos de polícia.
Realmente, não se pode conceber que a coerção seja utilizada
indevidamente pelos agentes administrativos, o que ocorreria, por
exemplo, se usada onde não houvesse necessidade. Em virtude disso,
tem a doutrina moderna mais autorizada erigido à categoria de princípio
necessário à legitimidade do ato de polícia a existência de uma linha
proporcional entre os meios e os fins da atividade administrativa.

Ainda, é necessário que o Poder de Polícia somente seja praticado para o


fim a que se destina, que, em todos os casos, é o interesse público. Quando há
desvio de finalidade, fala-se em desvio de função e cabe responsabilização do
agente, tanto na esfera administrativa quanto na penal e na civil.
Em resumo, em que pese prevaleça o Poder Público sobre os interesses
privados, para que seja considerado regular o exercício do Poder de Polícia os
direitos e garantias individuais devem ser respeitados e resguardados, com o
intuito de evitar abusos por parte do Poder Público com a aplicação de medidas
coercitivas desproporcionais.

TEMA 5 – IMPEDINDO OS ABUSOS NO PODER DE POLÍCIA

Nos casos em que há abuso no Poder de Polícia, há diversos meios aptos


a impedi-lo, evitando a nulidade do ato praticado.
Nas hipóteses de desvio ou abuso de poder praticado por meio de um ato
administrativo que exerça o Poder de Polícia, a legislação prevê que os cidadãos
podem se valer da ação popular.
Sobre tal instrumento, Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco
(2012, p. 497) lecionam o seguinte:

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A ação popular é um instrumento típico da cidadania e somente pode ser
proposta pelo cidadão, aqui entendido como aquele que não apresente
pendências no que concerne às obrigações cívicas, militares e eleitorais
que, por lei, sejam elegíveis. A ação popular, regulada pela Lei n. 4.717,
de 29-6-1965, configura instrumento de defesa de interesse público. Não
tem em vista primacialmente a defesa de posições individuais. É
evidente, porém, que as decisões tomadas em sede de ação popular
podem ter reflexos sobre posições subjetivas.

Além da ação popular, existe o controle feito pela própria Administração


Pública, a qual, em razão do princípio da autotutela possui o poder-dever de
controlar seus próprios atos, podendo, assim, revê-los e anulá-los quando
constatada qualquer ilegalidade.
O referido princípio da autotutela encontra-se previsto no art. 53, da Lei n.
9.784/1999, bem como na Súmula 473, do Supremo Tribunal Federal (STF).
Vejamos:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados
de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (Lei n. 9.784/1999).

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de


vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial. (STF, 1969)

Além disso, a ação civil pública também pode ser utilizada na discussão de
políticas públicas, bem como de outros serviços essenciais, posto que se
enquadra na noção ampla de direitos difusos e coletivos.
Valter Foleto Santin (2013, p.147), sobre o tema, conclui que “o campo da
ação civil pública é amplo, com o objetivo de proteção dos interesses difusos,
coletivos, sociais e individuais homogêneos (art. 127, caput e art. 129, III, CF; Lei
7.347/1985; Lei 8.078/1990)”.
Assim, denota-se que podemos utilizar de meios judiciais ou
administrativos para invalidar atos administrativos que, em vez de proteger o
interesse público, representam desvios de poder que prejudicam a coletividade
como um todo.

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REFERÊNCIAS

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GOMES, A. V. Manual do delegado: teoria e prática. 8. ed. rev e atual. Rio de


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SILVA, F. M. A. O poder de polícia. DireitoNet, 18 maio 2006. Disponível em


<https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2634/O-poder-de-policia>. Acesso
em: 7 fev. 2020.

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