ESTADO DO MARANHÃO

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

ASSESSORIA ESPECIAL DO PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

EXCELENTÍSSIMOS MINISTROS E MINISTRAS DO SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA Nº 3.508/DF

Autor: Estado do Maranhão
Réus: União e Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE

MEMORIAIS

1. O ESTADO DO MARANHÃO, qualificado na petição inicial desta

Ação cível originária em que litiga com a União e a Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE, tendo em vista a remessa do feito ao Plenário da Corte
para exame da tutela provisória deferida pelo Min. Marco Aurélio, vem perante Vossas
Excelências oferecer estes memoriais que sintetizam e sistematizam os argumentos
apresentados na demanda.

2. Outrossim, convém destacar que a União apresentou Agravo Regimental

em face da decisão que deferiu a tutela provisória, de sorte que esta manifestação visa,
também, subsidiar os Eminentes Ministros quanto aos argumentos apresentados pela
União em sua manifestação recursal.

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I - Breve síntese da demanda

3. A Lei Orçamentária da União para o ano de 2021 (Lei nº 14.144/2021)
foi sancionada em 22/04/2021 e, em seguida, foi veiculada a informação de que nela
inexistia previsão orçamentária suficiente para a realização do Censo Demográfico e
Econômico, cuja realização decenal é determinada pela Lei nº 8.184/1991.
4. Observe-se que o estudo deveria ter ocorrido no ano de 2020, quando foi
adiado em razão da pandemia de Sars-Cov-2.
5. Considerando a relevância da pesquisa demográfica e econômica para o
ajuste das políticas públicas, sua relação com diversos princípios constitucionais, com o
dever do Estado de gerar informação imposto pela Carta Magna e com a regular
distribuição dos Fundos Constitucionais dos Estados e Municípios, o Estado do
Maranhão ajuizou Ação Cível Originária requerendo tutela judicial para determinar às rés
a imediata adoção de todas as medidas (orçamentárias, administrativas e materiais)
necessárias à realização do Censo, de acordo com os parâmetros adotados no âmbito
da discricionariedade técnica da instituição realizadora (IBGE), inclusive com a
abertura de créditos em valores suficientes.
6. A tutela provisória foi concedida em decisão da lavra do Ministro Marco
Aurélio que, em seguida, submeteu a medida a referendo do Excelso Plenário.
7. A decisão foi seguida pela apresentação de Agravo por parte da União.
Contudo, os argumentos apresentados na peça recursal não merecem prosperar, como
será demonstrado a seguir.

II - Do argumento de inadequação da via eleita e de controle de

constitucionalidade da Lei Orçamentária anual por via transversa

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8. Alega a União que, por meio da presente ação, o demandante visa

efetuar controle de constitucionalidade abstrato sobre a Lei nº 14.144/2021. Conforme a
exposição realizada pela ré, “a questão invocada pelo autor não é capaz de ser deduzida
na via da ação cível originária (art. 247 e ss. do RISTF), já que se traduz, em termos
práticos, na impugnação abstrata da Lei nº 14.144, de 22 de abril de 2021, a Lei
Orçamentária Anual do presente exercício (art. 165, III, da CRFB/1988”.

9. Em razão desse raciocínio, sustenta, também, a ilegitimidade ativa do

Estado do Maranhão para a presente demanda, alegando que, na estrutura dos Entes
Subnacionais, somente o Governador do Estado possui legitimidade para a propositura
das ações de controle abstrato de constitucionalidade previstas na Constituição Federal.

10. O argumento mistura algumas premissas corretas com conclusões

inadequadas e, ao fim, mostra-se equivocado em vários níveis. Vejamos.

11. Ab initio, convém destacar que a presente demanda não visa retirar uma
norma do sistema jurídico ou declarar a sua omissão. Esta afirmação é verificável a partir
do exame do pedido veiculado na ação, que foi o seguinte:

À luz do exposto, o Estado do Maranhão requer:

a) Inaudita altera pars, seja determinada aos Réus a imediata adoção de todas as
medidas (orçamentárias, administrativas e materiais) necessárias à realização do
Censo, de acordo com os parâmetros adotados no âmbito da discricionariedade
técnica pelo IBGE, inclusive com a abertura de créditos em valores suficientes.

b) Ao final, seja confirmada a tutela provisória, julgando-se procedente a ação

nos termos elencado

12. O pedido da ação evidencia que a presente Ação Cível Ordinária não
visa impugnar abstratamente a lei orçamentária, mas objetiva a condenação das rés à

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adoção de medidas materiais incompatíveis com as ações de controle abstrato, mas

plenamente compatíveis com a Ação Cível Originária.

13. A tese veiculada pela União desafia a lógica jurídica ao supor que o
autor pretende aquilo que não foi pedido (impugnação abstrata da norma
orçamentária) e, a partir disso, apontar que ele deveria utilizar determinado
instrumento que é incompatível com o pedido real dos autos.

14. Esse raciocínio ignora que aquilo que foi efetivamente pedido
(determinação de adoção de medidas orçamentárias, administrativas e materiais para a
realização do Censo) não pode ser concedido nas ações que a ré sustenta que o autor
deveria utilizar e, lado outro, pode ser concedido na ACO, o que demonstra a plena
adequação do instrumento processual utilizado.

15. Outrossim, a tese ignora distinção elementar entre pedidos e causa de

pedir e os reflexos desta distinção na classificação dos instrumentos por meio dos quais é
realizado o controle da constitucionalidade.

16. O exame da petição inicial e da situação que lhe subjaz demostra que,
de fato, o demandante visa remediar violação da constituição. Contudo, o reconhecimento
da violação da Constituição é uma das causas de pedir da demanda, de sorte que não há
sentido no argumento de que o autor usa a Ação Cível Ordinária como meio transverso
para a impugnação abstrata da norma, o que, repita-se, não compõe os pedidos da
demanda.

17. Em razão desses fundamentos, também não procedem as alegações de

ilegitimidade ativa do Estado do Maranhão, tal como exposto no item II.1.1 recurso da
União.

18. Aliás, o raciocínio constante do item é de difícil compreensão: aduz,

em uma AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA que haveria ilegitimidade ativa do Estado do
Maranhão para esta demanda porque, na estrutura dos Entes Estaduais, somente o

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Governador do Estado integra o rol de legitimado para a propositura das ações de

controle abstrato.

19. De fato, a Constituição Federal não atribuiu aos Estados a legitimidade

ativa para a propositura de ações de controle abstrato e concentrado. Contudo, os autos
não versam sobre este tipo de ação!

20. Não há sustentação para o argumento de que, por via indireta, a ação
visa impugnar abstratamente a Lei Orçamentária Anual. A demanda proposta pelo Estado
do Maranhão não veicula pedido de controle abstrato de constitucionalidade, mas requer
tutela que imponha às rés obrigações de fazer plenamente compatíveis com o objeto das
AÇÕES CÍVEIS ORIGINÁRIAS.

21. E, tratando-se de Ação Cível Originária, não há falar em

ilegitimidade do Estado para a sua propositura.

22. A ação proposta não se traveste de algo que não seja. É, em forma e
essência, ação cível originária, nos termos do art. 102, inc. I, alínea f, da Constituição
Federal e inexiste dúvida quanto à legitimidade dos Estados para a propositura dessas
demandas.

III - Do argumento de ilegitimidade ativa ad causam

23. No Agravo, a União veicula outra exótica tese a fim de impugnar a

legitimidade ativa do Autor. Afirma que, ainda que seja reconhecido tratar-se de processo
de natureza subjetiva, apenas seria admitida a legitimação ordinária do autor caso fosse
ele, em tese, o possível titular do direito pretendido.

24. Contudo, sustenta não ser o caso, pois “...a demanda, em verdade,
busca compelir a União e o IBGE a adotar “providências” que apenas indiretamente
afetam o Estado do Maranhão.”. Elocubra que:

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Embora não se ignore o impacto do Censo demográfico decenal para o

planejamento e para a execução das políticas públicas a cargo de todos os entes
federativos, esse fato, por si só, não legitima o Estado autora perseguir em juízo,
singularmente, a pretensão posta nestes autos, haja vista inexistir correlação
direta e particularizada entre a realização do Censo e as atividades
desempenhadas pelo Poder Público estadual.

25. Afirma também ser necessário aplicar ao caso uma espécie de paralelo
com a exigência de pertinência temática fixada por esta Corte a determinados legitimados
para o ajuizamento de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

26. Ad argumentandum, a tese sustentada no recurso induz à seguinte

questão: se a União não ignora o impacto do Censo demográfico decenal para o
planejamento e para a execução das políticas públicas a cargo de todos os entes
federativos e considerando que Constituição concedeu a todos os Estados
legitimidade ativa para a discussão dos temas que vulneram a federação, por qual
razão a União reputa que inexiste relação direta e particularizada entre a realização
do Censo e as atividades desempenhadas pelo Estado proponente de modo a afastar
sua titularidade do direito subjetivo?

27. Ora, a relação direta entre a realização do Censo e as atividades

desempenhadas pelo Estado proponente decore do que a própria recorrente afirmou como
premissa: o Censo demográfico decenal impacta o planejamento e a execução das
políticas públicas a cargo de todos os entes federativos.

28. Mas veja-se, essa suposta necessidade de correlação direta entre o

objeto da ação e os impactos no patrimônio jurídico dos Estados não encontra
amparo nas decisões da Corte.

29. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no

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sentido de que a única condição específica da ação prevista no art. 102, I, alínea f, da
Constituição Federal é existência de situação de conflito capaz de ensejar abalo ao
pacto federativo1.

30. Ainda, rememore-se que o art. 102, inc. I, alínea f, da Constituição

Federal não exigiu litisconsórcio ativo necessário entre os Estados para a discussão de
temas federativos que alcancem o interesse jurídico de mais de um Ente.

31. De mais, estranha a sugestão de deslocamento da tessitura do processo

de controle abstrato para as demandas de natureza subjetiva com o único propósito de
afastar legitimidade prevista de modo expresso na Constituição Federal. Não há falar,
portanto, em aplicação de regra de pertinência temática para a propositura de Ações
Cíveis Originárias.

32. Por esses fundamentos, na visão do Estado do Maranhão, também não

merece guarida o argumento de ilegitimidade ativa apresentado pela União em seu
instrumento recursal.

IV – Da Lei Orçamentária Anual e do processo legislativo

orçamentário. Princípios democrático e da separação de Poderes. Da tese fixada na
ADI nº 5.468

1
Nesse sentido: AC 4128 AgR, Relator: Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 01/12/2017:
(...) 1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o alcance da regra de competência originária do Supremo
Tribunal Federal prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal possui caráter de absoluta
excepcionalidade, restringindo-se aos litígios com potencialidade ofensiva “apta a vulnerar os valores que informam
o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação”. ACO nº 1.048-QO, Relator
o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/07.
2. Distinção entre “conflito entre entes federativos” e “conflito federativo”. A jurisprudência da Corte firmou-se no
sentido de que a simples presença da União e de estado federado em polos distintos da ação não é suficiente para instaurar
automaticamente a competência originária do Supremo Tribunal Federal inserta no art. 102, I, f, da Constituição Federal de
1988.

(...) 4. Agravo regimental não provido. (STF, ACO 2101 AgR, Relator: Min. Dias Toffoli, Pleno, julgado 25/11/2015)

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33. No mérito, a União informa ser a limitação de recursos para a

realização do Censo decenal resultado da atividade legislativa. Pondera que, na proposta
orçamentária apresentada pelo Poder Executivo haveria alocação de recursos suficientes
para a realização do estudo, contudo, a proposta original teria sido alterada pelo Poder
Legislativo no exercício de suas atribuições constitucionais.

34. Com fundamento no princípio constitucional da separação funcional

dos poderes sustenta ser, em regra, inadequada a interferência judicial nas escolhas
orçamentárias. Aponta que a Suprema Corte, quando do julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 5.468 fixou tese com o seguinte teor:

Salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena
de violação ao princípio da separação de poderes, interferir na função do Poder
Legislativo de definir receitas e despesas da administração pública, emendando
projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art.
166, § 3º e § 4º, da Constituição Federal

35. Bem se vê que o tema em discussão é já equacionado pela

jurisprudência desta Casa. A dúvida reside sobre a possibilidade de reconhecer ao
instrumento de avaliação demográfico e econômico decenal relevância que possibilite
qualificar a sua não realização como situação grave e excepcional suficiente para
autorizar a intervenção do Poder Judiciário.

36. Na visão do Estado proponente, é de situação grave e excepcional

que se cuida.

37. Repise-se, que a própria demandada, na fl. 7 do seu instrumento

recursal apontou não ignorar “o impacto do Censo demográfico decenal para o
planejamento e para a execução das políticas públicas a cargo de todos os entes
federativos”.

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38. Adicione-se, como foi apontado pelo Ministro Marco Aurélio ao deferir
a tutela cautelar nesta ação, que a Constituição Federal, no art. 21, inc. XV, determina
expressamente que a União organize e mantenha os serviços oficiais de geografia e
estatística em âmbito nacional. É fato notório que a principal atribuição do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística, instituição responsável pelos serviços oficiais de
geografia e estatística em âmbito nacional, é a realização e o processamento dos dados
oriundos dos censos decenais.

39. Ainda, no campo normativo, o art. 1º da Lei nº 8184/1991 determina

expressamente a realização da avaliação estatística.

40. Ora, é grave e excepcional o descumprimento de uma determinação

constitucional densificada em norma legal de conteúdo incontroverso.

41. Sob outro ângulo, a relevância do estudo é incomensurável. Foi

demonstrado na petição inicial que o ajuste de políticas públicas em inúmeras áreas
depende dos dados coletados no estudo, justificando sua conexão com o princípio
constitucional da eficiência.

42. Do mesmo modo, a repartição dos recursos do Fundo de

Participação dos Municípios, conforme determinação da Lei Complementar nº 91/1997,
e do Fundo de Participação dos Estados, consoante previsão da Lei Complementar nº
62/1989 é ajustada em razão dos dados do censo, o que demonstra sua íntima conexão
com o princípio federativo.

43. Igualmente, foi explicitada sua conexão direta com o princípio

democrático, na medida em que serve como instrumento para definir a composição da
Câmara dos Deputados, por meio da calibragem da população de cada Estado, nos termos
da Lei Complementar nº 78/1993.

44. Ainda, foi veiculada a ausência de proporcionalidade na restrição ao

direito à informação em razão da omissão do Estado em gerar o conhecimento

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determinado pela Constituição (direito fundamental como imperativo de tutela e

proibição da proteção insuficiente deste direito).

45. Finalmente, o censo decenal é recurso instrumental para a realização da

determinação do art. 174 da Constituição Federal, que determina ao Estado ao exercício
da função de planejamento econômico.

46. Na visão do requerente, esses fundamentos são suficientes para

demonstrar ser a omissão quanto à realização do estudo situação grave e excepcional,
violadora dos deveres de organização e procedimentos impostos ao Estado como
pressupostos do exercício dos direitos fundamentais da coletividade, apta, portanto a
autorizar a intervenção do Poder Judiciário com o objetivo de determinar a efetivação de
todas as normas apontadas e, de modo imediato, fundamentar a manutenção da tutela
provisória deferida pelo Ministro Relator e o julgamento de procedência da demanda.

São Luís, 9 de maio de 2021.

OSEIAS AMARALDA SILVA

PROCURADOR DO ESTADO DO MARANHÃO

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