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AULA 2
4 – ORÇAMENTO: CONCEITO
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ORÇAMENTO E CONTABILIDADE PÚBLICA
PARA CONCURSOS DA ÁREA DE GESTÃO E CONTROLE
PROF. FERNANDO GAMA – PROFa. CRISTINA BATISTA
Portanto:
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a) o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo
Iniciativa
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MOTA, Francisco Glauber Lima, Curso Básico de Contabilidade Pública, 2ª ed, 2006, pg. 17.
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BALEEIRO, Aliomar, Uma introdução à ciência das finanças, Ed. Forense, 14ª ed. - 1994
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FORTES, João. Contabilidade Pública. Ed. João Fortes, 1ª Ed.
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Por fim, algumas questões abordam se eventual vício de iniciativa das leis orçamentárias
poderia ser convalidado pelo poder legislativo ao aprovar a lei. Marque, mais uma vez,
falso.
Sobre iniciativa das leis orçamentárias, vale trazer recentes decisões do STF a
respeito:
“(...) Os textos normativos de que se cuida não poderiam dispor sobre matéria
orçamentária. Vício formal configurado — artigo 165, III, da Constituição do
Brasil — iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo das leis que disponham
sobre matéria orçamentária. Precedentes. (...)”. (ADI 820, Rel. Min. Eros Grau,
julgamento em 15-3-08, DJE
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Importante notar que o STF tem entendido que projetos de lei de anistias tributárias que a
princípio não são de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo e, portanto, podem
ser concedidas pelo poder legislativo, causam impacto no orçamento e por esse motivo, a
redução da receita tributária deve vir consignada em proposta do executivo, sob pena de se
configurar violada a iniciativa da lei orçamentária.
"Não há dúvida de que a Lei em questão anula atos administrativos, quando diz:
'Ficam canceladas as notificações fiscais emitidas com base na Declaração de
Informações Econômico-Fiscais-DIEF, ano base 1998'. Ora, atos administrativos do Poder
Executivo, se ilegais ou inconstitucionais, podem ser anulados, em princípio, pelo próprio
Poder Executivo, ou, então, pelo Judiciário, na via própria. Não, assim, pelo Legislativo.
Afora isso, o art. 2º da Lei obriga o Estado a restituir, no prazo de trinta dias, os valores
eventualmente recolhidos aos cofres públicos, decorrentes das notificações fiscais
canceladas. E tudo sem iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em princípio,
necessário, por se tratar de matéria tributária (artigo 61, II, b, da CF). Mesmo que se
qualifique a Lei impugnada, como de anistia, que ao Legislativo caberia, em princípio,
conceder (art. 48, VIII, da Constituição), não deixaria de ser uma anistia tributária, a
exigir a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Até porque provoca repercussão no erário
público, na arrecadação de tributos e, conseqüentemente, na Administração estadual.
Havendo, assim, repercussão no orçamento do Estado, diante da referida obrigação de
restituir, parece violado, ao menos, o disposto no art. 165, III, da CF, quando atribui ao
Poder Executivo a iniciativa da lei orçamentária anual." (ADI 2.345-MC, Rel. Min. Sydney
Sanches, julgamento em 1º-8-02, DJ de 28-3-03)
Orçamento autorizativo
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ATENÇÃO: Essa questão costuma ser muito cobrada em concursos públicos. Não vacile.
O orçamento no Brasil tem natureza autorizativa, ou seja, não existe obrigatoriedade
da execução das despesas lá consignadas.
Para fins de concurso, especialmente nas provas elaboradas pelo CESPE, tem sido
cobrado conhecimento acerca do impacto no planejamento de órgãos públicos do
orçamento autorizativo. Muito se comenta e muito se discute que o Brasil deveria adotar o
orçamento impositivo, já que com isso, estaria assegurado o planejamento inicialmente
estipulado e aprovado pelo poder legislativo. Assim, o orçamento impositivo seria um
fortalecimento do poder legislativo e do planejamento, em detrimento do poder executivo
que vê no orçamento autorizativo uma forma sutil de executar algo diferente do acordado
quando da aprovação da lei, através de contingenciamentos, por exemplo.
Enquanto não se resolve a questão, para fins de concurso é bom saber que:
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para poder se posicionar numa eventual prova discursiva ou até mesmo numa prova
objetiva em que avente essa discussão);
“(...)
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal é
aquela que tem “cara” de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo poder legislativo. Todas
as leis que são aprovadas pelo poder legislativo são leis formais.
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo poder legislativo são leis materiais.
Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não tendo destinatário certo. É
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Publicado no jornal O Estado de S. Paulo (08/05/2008). Artigo de João Henrique Pederiva."A falácia do orçamento autorizativo"
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um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim, quando o Código Penal diz que
matar alguém é crime e comina as penalidades para quem mata, a norma não está dizendo
quem vai ser penalizado. Todo mundo, em regra, que matar alguém (exceto nas hipóteses
de exclusão de crime) está cometendo crime, não tendo a lei destinatário certo, sendo
genérica. Assim, o Código Penal é uma lei em sentido material.
Por outro lado, suponha que uma lei estipule que determinado imóvel da União fica
cedido a algum estado da federação. Nesse caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo
poder legislativo. Entretanto, ela não é genérica e tem destinatário certo: a sua natureza
jurídica é de ato administrativo e não de lei. Atos administrativos, em regra, têm efeitos
concretos, assim como as leis meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos).
ATENÇÃO: O orçamento público, no Brasil, não é lei material, mas sim tem a natureza
jurídica de lei de efeitos concretos. É lei meramente formal.
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Agora é bom ressaltar que não são todas as partes das leis orçamentárias que têm
efeitos concretos. Alguns trechos da LDO se prestam a orientar a elaboração da LOA e, não
raro, criam critérios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, há
abstração e a lei é genérica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADIN.
"O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos,
que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal (v.g., ADI 2.100, Jobim,
DJ 1º-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a inclusão no orçamento fiscal
da verba correspondente a precatórios pendentes à 'manutenção da meta de resultado
primário, fixada segundo a LDO', constitui exemplo típico de norma individual ou de
efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de conduta única, posto que subjetivamente
complexa: a elaboração do orçamento fiscal, na qual se exaure, o que inviabiliza no ponto
a ação direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptível de controle abstrato de
constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo legal questionado, que
institui comissão de representantes dos três Poderes e do Ministério Público, à qual
confere a atribuição de proceder ao 'criterioso levantamento' dos precatórios a parcelar
conforme a EC nº 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor real': o procedimento de
levantamento e apuração do valor real, que nela se ordena, não substantiva conduta única,
mas sim conduta a ser desenvolvida em relação a cada um dos precatórios a que alude;
por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses precatórios, a partir dos limites
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temporais fixados, não subtrai da norma que a todos submete à comissão instituída e ao
procedimento de revisão nele previsto a nota de generalidade. Não obstante, é de
conhecer-se integralmente da ação direta se a norma de caráter geral é subordinante da
norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem objeto." (ADI 2.535-MC, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ de 21-11-03)
Portanto, regra geral, as leis orçamentárias não estão susceptíveis ao controle jurisdicional
em abstrato, como em uma ADIN, à exceção de quando possuírem abstração e
generalidade.
As autorizações legislativas devem ser feitas por períodos definidos de tempo. Como
veremos no tópico mais à frente isso é o que chamamos de princípio da anualidade.
c) e em pormenor,
O poder legislativo deve autorizar a realização das despesas, de modo que elas não
podem ser superiores às receitas previstas, em função do princípio do equilíbrio, que
também veremos adiante. Entretanto, é bom ressaltar que a despesa pública tem grande
influência na economia. Segundo a visão keynesiana da economia, o aumento dos gastos
públicos tem influência positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das
famílias.
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