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Título: A formação de gestores públicos no Brasil: um balanço das contribuições

do Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP)

Tema: Gestão de pessoãs nã ãreã públicã


Autor: Diogo Joel Demãrco. Professor dã Escolã de Administrãção (EA) dã Universidãde
Federãl do Rio Grãnde do Súl (UFRGS).
E-mãil: diogo.demãrco@úfrgs.br
Fone: (51) 93048569
Painel nº 2 - Estrãtegiãs e Progrãmãs de Formãção de Gestores Públicos com o ãpoio dã
Edúcãção ã Distãnciã (EAD)
Paper nº 2

Resumo:

O Progrãmã Nãcionãl de Formãção em Administrãção Públicã (PNAP), úmã iniciãtivã no


ãmbito do Sistemã UAB reãlizãdã em pãrceriã entre ã CAPES e diversãs Institúiçoes
Públicãs de Ensino Súperior (IPES), objetivã ser úmã estrãtegiã de descentrãlizãção e
fortãlecimento dã gestão públicã. O PNAP nãsceú em 2009 com ã ofertã grãtúitã de cúrso
de Bãchãrelãdo em Administrãção Públicã e tres cúrsos de Especiãlizãção: em Gestão
Públicã, Gestão Públicã Múnicipãl e Gestão em Sãúde. Estrútúrã-se de formã inovãdorã,
descentrãlizãndo oportúnidãdes de qúãlificãção de gestores públicos viã modãlidãde
EAD, mãntendo úm pãdrão nãcionãl com ãdoção de grãde cúrricúlãr e mãteriãl didãtico
prodúzido nãcionãlmente. Atúãlmente 66 IPES são responsãveis pelã implementãção do
progrãmã, qúe jã se encontrã em súã segúndã edição. O presente trãbãlho búscã reãlizãr
úm bãlãnço dãs potenciãlidãdes e limites do PNAP, ã pãrtir dã ãtúãção dã Escolã de
Administrãção dã UFRGS. Em termos metodologicos trãtã-se de úm estúdo explorãtorio-
descritivo, com dãdos extrãídos de relãtorios gerenciãis e ãnãlise docúmentãl. Nos
resúltãdos destãcãm-se o ãlcãnce em promover oportúnidãdes de qúãlificãção de formã
descentrãlizãdã, em contrãste com os limites dã institúcionãlizãção do progrãmã e o
elevãdo grãú de evãsão nos cúrsos.

Pãlãvrãs-chãve: PNAP; Ensino ã Distãnciã; Gestão Públicã.

Introdução

O conceito de Estado e o papel dos governos e da administração pública tem


adquirido renovada notoriedade no início do século XXI. Especialmente após as
sucessivas crises evidenciadas no capitalismo global desde 2008 cresceu, no âmbito
político, a percepção das insuficiências do neoliberalismo como projeto sustentável para
garantir condições de vida mínimas para a sociedade e de inserção internacional para
países em desenvolvimento. Em particular na América do Sul, ao longo dos últimos anos
tornou-se muito evidente a constatação de que a capacidade de um Estado é condição
para a democracia. Sem uma adequada capacidade de fazer valer as regras e
implementar as decisões tomadas pelos sujeitos políticos, ou sem a capacidade de
garantir o cumprimento dos direitos e deveres associados à cidadania, um regime
democrático torna-se inócuo.
A Administração Pública brasileira passou por transformações nas últimas
1
décadas que oscilaram de um gerencialismo de cunho neoliberal e pensado na
perspectiva de enxugamento da máquina administrativa, nos anos noventa, para um
processo de fortalecimento da intervenção estatal em atividades de indução econômica
desenvolvimentista. Se no primeiro momento houve desvalorização do espaço público,
das carreiras e descrédito nas ações de planejamento governamental, a primeira década
do século XXI, percebe-se a revalorização do Estado como planejador e indutor do
desenvolvimento. Entretanto, este movimento encontrou um vácuo de competências
causado pelo esvaziamento passado. Nesse sentido, a necessidade de qualificação e
renovação dos quadros da administração pública passa a demandar ações de
capacitação e preparação de força de trabalho para as tarefas da administração pública
contemporânea.
Neste esforço de fortalecimento das capacidades estatais iniciativas passaram a
ser desenhadas, como por exemplo, o estabelecimento de uma rede nacional de escolas
de governo – capitaneada pela ENAP – e o lançamento do Programa Nacional de
Formação em Administração Pública (PNAP), no âmbito da Universidade Aberta do
Brasil (UAB), que nasceu com a expectativa de atender não apenas gestores na esfera
federal, mas, sobretudo, os gestores nos níveis estadual e municipal.
O PNAP é um Programa com características peculiares. Surgiu do esforço e da
reflexão de uma rede composta pela ENAP, Ministério da Saúde, Conselho Federal de
Administração (CFA), Secretaria de Educação a Distância (SEED/MEC) e por mais de 20
instituições públicas de ensino superior (IPES), vinculadas à UAB, dentre elas a UFRGS,
que colaboraram na elaboração do Projeto Político Pedagógico dos cursos.
Segundo Celso José da Costa (2009), então Diretor de Educação a Distância do
MEC e Coordenador Nacional da UAB-CAPES, o PNAP se inseria entre os dois principais
desafios na área educacional do País, a qualificação dos professores que atuam nas
escolas de educação básica e a qualificação do quadro funcional atuante na gestão do
Estado brasileiro, nas várias instâncias administrativas.
O objetivo do PNAP é propiciar aos estudantes, gestores públicos, uma tomada de
consciência sobre as atuais políticas de governo, a partir do desenvolvimento das
capacidades necessárias para conhecer o contexto socioeconômico, cultural e político
que conformam o campo da gestão pública no Brasil.
O programa engloba um curso de bacharelado em Administração Pública e três
especializações (em Gestão Pública, Gestão Pública Municipal e Gestão em Saúde), e visa
colaborar com o esforço de qualificação dos gestores públicos brasileiros, nas várias
instâncias administrativas, com especial atenção no atendimento ao interior do País,
através dos Polos da UAB. Tal estrutura propicia, pela sua capilaridade, uma grande
descentralização da oferta de qualificação nos municípios brasileiros.
A EA-UFRGS é uma das universidades públicas que aderem ao Programa,
apresentando propostas aos Editais de 2009 e 2012 da CAPES1 de oferta de cursos. A
opção da EA-UFRGS foi somente pela realização dos cursos de especialização, com oferta
em 2010 de 1.280 vagas nas três especializações (400 vagas em GP, 440 vagas em GPM e
440 vagas em GS), e em 2013 a oferta de 940 vagas (310 vagas em GP, 320 vagas em
GPM e 310 vagas em GS), distribuídas em 12 polos presenciais UAB localizados no
estado do Rio Grande do Sul. A primeira edição dos cursos foi realizada entre os anos de

1
Maiores informações quanto à adesão de universidades federais, universidades estaduais e institutos
federais de educação, bem como o número de vagas nos cursos de bacharelado e nas especializações e
localização dos polos nos quais estão distribuídos pelos estados, podem ser consultadas
em:<www.capes.gov.br/educacao-a-distancia/pnap>.
2
2010 e 2012, a segunda iniciou em outubro de 2013 e encontra-se em fase final, com
conclusão prevista para agosto de 2015.
Assim, o presente trabalho busca realizar um balanço das potencialidades e
limites do PNAP, a partir da atuação da Escola de Administração da UFRGS no
programa. Em termos metodológicos, realizou-se um estudo de caráter exploratório-
descritivo, com dados extraídos de relatórios gerenciais de execução dos cursos e
análise de documentos institucionais do PNAP.
Com isso se busca analisar o potencial do PNAP em promover o acesso a
qualificação de gestores locais, como também, identificar os principais problemas
evidenciados na consecução deste objetivo, propondo melhorias para futuras edições do
programa.

Contexto da Administração Pública brasileira: impactos no surgimento do PNAP


O PNAP, assim como outras iniciativas de fortalecimento das capacidades estatais
no Brasil, foi impactado por três vetores principais: o processo de descentralização das
políticas públicas em direção as administrações subnacionais; o fortalecimento da
qualificação como critério para progressão e desenvolvimento nas carreiras da
Administração Pública; e o fortalecimento da modalidade de ensino a distância como
instrumento desta qualificação, impulsionada com o avanço das novas tecnologias de
informação e comunicação (TICs).
A velocidade das mudanças e o surgimento de inovações nas últimas décadas do
Século XX trouxeram inúmeras possibilidades para modernizar a função gerencial. A
Administração Pública não ficou imune a essas influências, tendo passado pelo seu
próprio quinhão de mudanças, preponderantemente associadas às transformações mais
amplas que ocorreram no papel do Estado e nas relações deste com a sociedade.
As iniciativas de reforma do aparelho de Estado de orientação liberal, realizadas a
partir de 1990, onde a União passa a exercer as funções de regulação e indução, aliado
ao processo de descentralização ocorrido a partir da Constituição Federal de 1988,
fazem os estados e os municípios ganharem importância, ampliando sua atuação e
assumindo diversas atividades antes desempenhadas pela União. Estados e municípios
tiveram de redesenhar sua estrutura organizacional para se adequar aos novos papeis.
Segundo Caccia-Bava (2002), o avanço do processo de descentralização das
políticas públicas, em particular as políticas sociais de educação, saúde e assistência
social conferiram aos governos locais novo protagonismo no processo de
desenvolvimento das cidades e do país.
Pesquisa capitaneada pelo IPEA sobre a gestão das prefeituras no Brasil observa
que nas últimas três décadas houve redefinição do papel dos municípios brasileiros no
provimento de bens e serviços públicos à população,
“A descentrãlizãção possibilitoú ãos múnicípios acesso a maior parcela de
recursos públicos, e, ao mesmo tempo, ampliou sua atuação direta em áreas que
antes eram de responsabilidade do governo estadual ou federal. Com as novas
responsabilidades e atribuições específicas assumidas, aumentaram tanto as
exigências de profissionalização da gestão municipal quanto a necessidade de
institúição de controles democráticos oú popúlãres dã ãção públicã”. (VELOSO et
al., 2011, p. 16)
Dos três entes federados brasileiros – União, Estados e Municípios – os últimos
são aqueles que sofreram as maiores alterações no seu papel e atribuições. Também é
nos municípios, em particular nos pequenos, que se encontra a maior defasagem de

3
conhecimentos e instrumentos gerenciais para uma administração eficiente que,
segundo definição de Motta (2007), por eficiência do gasto público compreende-se, em
última instância, em como o governo consegue transformar dinheiro do orçamento em
qualidade de vida da população.
Assim, o desenvolvimento de políticas de qualificação dos gestores municipais
assume grande relevância, pelo impacto que o domínio conceitual e técnico da máquina
pública pode trazer de benefícios diretos para a população usuária dos serviços
públicos, bem como, potencializar as possibilidades de desenvolvimento sustentável dos
espaços locais (GUEDES, 2007).
Além disso, em termos quantitativos, ocorreu uma grande evolução do emprego
público municipal nas últimas duas décadas, seja frente o retraimento em outras esferas
governamentais, seja pela tendência à universalização dos serviços públicos básicos e a
criação de municípios após a Constituição Federal de 1988, que promove ainda mais a
expansão do emprego público municipal. Segundo dados do IPEA (2011), em 2009, dos
10.5 milhões de empregos públicos existentes no país, na esfera municipal estavam 5.4
milhões (51,7%), na esfera estadual 3.5 milhões (33,4%) e na esfera federal 1.5 milhões
(14,9%).
Neste novo contexto as administrações locais necessitam, em diferentes graus, de
projetos que as qualifiquem no campo da estruturação, da organização, da divisão do
trabalho e das diversas técnicas e instrumentos que possibilitam a realização de seus
objetivos, tanto no campo das atividades meio da Administração Pública, quanto na
implementação de políticas públicas finalísticas.
Veloso et al (2011) destacam a importância da qualificação dos gestores públicos
locais neste novo contexto brasileiro,
“Essãs exigênciãs de cãpãcitãção e qúãlificãção dã gestão públicã múnicipãl têm
sido um dos mais difíceis obstáculos para que as políticas de desenvolvimento
possam efetivamente alcançar de forma homogênea a população das diversas
regiões do Brasil. Por conseguinte, o fortalecimento da capacidade de gestão
municipal é condição imperativa para que o desenvolvimento ocorra de forma
menos desigual em um país tão descentralizado administrativamente como o
Brãsil”. (VELOSO et ãl., 2011 - p. 17)
Desta maneira, conforme Guedes (2007), o foco na qualificação dos Governos
locais deve estar direcionado para que possam responder às demandas da sociedade,
oferecendo serviços públicos melhores e mais efetivos, além de prepará-los
institucionalmente para as mudanças de abordagem que incidem sobre o setor público,
que demandam maior transparência administrativa, controle e participação social. Ou
seja, muitos dos desafios a serem enfrentados no campo da organização e gestão das
administrações públicas na busca de eficiência do gasto público passam por iniciativas
inovadoras e contínuas de qualificação dos gestores municipais.
Ou seja, os aspectos relacionados à necessidade de qualificação e
profissionalização da administração pública passam a compor a agenda de preocupações
da gestão pública em todas as esferas de governo. A qualificação da gestão pública passa
a ser compreendida como condição para prover serviços públicos de melhor qualidade,
aliada à incorporação e expansão do uso das TICs no cotidiano do setor público.
Com este foco é que começam a ser desenhados programas de qualificação dos
servidores públicos, nos diferentes níveis da administração pública. Já no final dos anos
noventa, Gaetani (1998) destacava os desafios que se colocavam à formação dos
gestores públicos, sobretudo no contexto que se referia à incorporação da ênfase
4
gerencial nos processos de qualificação, apontando como alternativas o treinamento no
serviço, o ensino a distância, o suporte de monitores, a interação via internet, o ensino
baseado em casos e dossiês temáticos, entre outros.
Ademais, no Brasil, pelas suas características geográficas, sua dimensão
continental e diversidade econômica e social, amplia-se a necessidade de criação de
programas inovadores de qualificação dos gestores públicos, especialmente aqueles que
propiciam a descentralização das ofertas, alcançando o nível local.
Todavia, além do processo de descentralização da administração pública, outro
aspecto relevante que impulsiona as iniciativas de formação dos gestores públicos é o
fortalecimento da qualificação como critério para progressão e desenvolvimento nas
carreiras da Administração Pública.
No plano federal, inaugurava-se um novo contexto de investimento em
capacitação, com a publicação da Política Nacional de Capacitação (Decreto nº
2.794/1998), cujas finalidades apresentadas buscaram assegurar a valorização do
servidor por meio da capacitação, a necessidade de atualização profissional e o
desenvolvimento de servidores associado aos objetivos institucionais.
Novo impulso ocorre em 2006, ano em que foi publicado o Decreto nº 5.707, de
23 de fevereiro, o qual instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal
(PNDP), voltada a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal (APF)
direta, autárquica e fundacional. Essa política constituiu-se como outro grande marco do
fortalecimento da capacitação dos servidores públicos. Ao instituir como finalidades a
melhoria dos serviços prestados, por meio do desenvolvimento permanente do servidor
e da adequação das competências aos objetivos institucionais, o documento reforçou a
importância da capacitação de servidores. Outra finalidade elencada na PNDP foi a que
orientou os órgãos da APF a promoverem suas capacitações objetivando adequar as
competências individuais aos objetivos institucionais. A partir de então, foi inserida a
gestão da capacitação orientada ao desenvolvimento de competências. (DEMARCO;
DONAZAR; BARRETO, 2014).
Outro aspecto relevante da PNDP foi o conceito de desenvolvimento permanente,
o qual é resultado do aprofundamento do conceito de capacitação permanente
introduzido pelo Decreto nº 2.794/1998. A lógica de formação continuada é a mesma,
mas o conceito foi substancialmente ampliado. O conceito de desenvolvimento
pressupõe um processo mais amplo de aprendizagem, que envolve a formação de
conhecimentos, habilidades e atitudes, ou seja, está relacionado ao conceito de
competência. O desenvolvimento é o resultado de um conjunto de processos
pedagógicos, compostos por ações de aperfeiçoamento e de qualificação voltadas ao
crescimento pessoal e profissional, e não possuem, necessariamente, um vínculo direto
com as atividades atuais do servidor (MENESES et al., 2011).
Em que pesem estas normativas serem direcionadas para os servidores públicos
da Administração Federal, houve grande rebatimento das suas diretrizes e finalidades
nas demais esferas administrativas, quando diversos estados e municípios incorporaram
seus princípios organizadores na gestão de pessoas, especialmente nos setores
responsáveis pelas políticas de qualificação. Houve incremento das demandas por novas
atividades formativas, tanto de cursos livres, instrumentais, como, sobretudo àquelas em
nível de especialização lato sensu.
Assim, tais demandas passam a compor a agenda da gestão de pessoas nos entes
subnacionais, sendo impulsionada pela ampliação da ação do Estado por meio da

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descentralização e ampliação das políticas públicas e pela possibilidade de progressão
na carreira pública através da elevação da escolaridade.
O terceiro vetor a impactar no surgimento do PNAP, impulsionada com o avanço
das novas tecnologias de informação e comunicação (TICs), foi o fortalecimento da
modalidade de ensino a distância como instrumento desta qualificação.
Segunto Litto (2009), a rápida evolução e ampliação do uso de novas tecnológicas
de comunicação, especialmente com a expansão da internet, permitem o
estabelecimento de iniciativas que apontam para a modalidade de ensino a distância
como alternativa prioritária. Observa-se uma crescente demanda por cursos a distância
no país que se manifesta igualmente entre as organizações e trabalhadores do setor
público.
Conforme publicação da ENAP (2006), tal contexto leva a necessidade de novos
modelos de formação, como alternativa aos tradicionais modelos presenciais. Nos
últimos anos a EAD vem adquirindo reconhecimento como modalidade de educação
apropriada para o alcance de metas de políticas públicas e para a capacitação e
aperfeiçoamento de servidores e gestores públicos em diversas áreas do conhecimento e
nos diferentes níveis e esferas de governo2. Tal relevância assumida pela modalidade
EAD se reflete em iniciativas como a realização pela ENAP, em 2006, da mesa-redonda
de pesquisa-ação sobre ensino a distância em organizações públicas, promovendo a
discussão sobre a adequação da modalidade à formação dos gestores públicos,
colocando um foco de luz sobre diversas iniciativas já em andamento em organizações
públicas.
Há todo um debate conceitual sobre o significado da EAD3, como o objetivo deste
estudo não é esgotar esse debate, adota-se aqui o conceito normativo adotado pelo
decreto4 nº 5.622, de 19 de dezembro de 2005, no qual a EAD é considerada
“modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino
e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e
comunicação, com os estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em
lugares e tempos diversos”.
O conceito de EAD está relacionado às suas características e finalidades, não
havendo um consenso em torno do tema. De forma geral, a EAD é definida como uma
metodologia de ensino caracterizada fundamentalmente pela separação entre o aluno e

2
Há registro de diversos programas voltados para a qualificação e implementação de políticas públicas
em âmbito local baseados na EAD. No âmbito federal, além do próprio PNAP e dos demais cursos no
âmbito do Sistema UAB, destacam-se iniciativas como a formação de gestores municipais de turismo
(MTUR/UFSC); formação de dirigentes e servidores municipais no acesso ao SICONV, portal de convênios
e contratos de repasse do Governo Federal (MPOG/IBAM); qualificação dos dirigentes municipais para
gerenciamento do Programa Bolsa Família (MDS/CEGOV); formação de gestores para a elaboração e
gestão dos PPAs Municipais (SPI/MPOG/CEGOV); entre outros.
3 Para melhor compreensão sobre mecanismos para classificação e análise da EAD recomenda-se o artigo

de Mariano Pimentel e Leila Cristina de Andrade (UFRJ) em que propõem o uso das teorias de
comunicação e, mais especificamente, a Teoria da Informação para fundamentar aspectos da EAD. Citado
na bibliografia.
4 Este decreto regulamenta a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 9394, de 20 de dezembro de 2006) que

estabeleceu novo status a EAD, conforme GOMES (2009) antes considerada clandestina ou excepcional. O
autor, usando a metáfora de uma cidade medieval murada, salienta que a muito pouco tempo a EAD
passou a ser vista como modalidade que não pode estar apartada da educação formal e, portanto, fora dos
muros que a cercam. No site do MEC encontra-se o conjunto da legislação de EAD no Brasil e os
“Referenciãis de Qúãlidãde pãrã Edúcãção ã Distânciã”. Em: <portãl.mec.gov.br/seed>.
6
o professor. Romiszowski (1993) considera que EAD é qualquer metodologia de ensino
que elimina as barreiras da comunicação criadas pela distância ou tempo.
Conforme Litto (2009), o uso de técnicas de ensino a distância não é uma
novidade, o que existe hoje é uma potencialização do conceito. No Brasil a EAD iniciou
por correspondência, timidamente, no começo do século XX, e tem como exemplo
notório o Instituto Universal Brasileiro, que oferecia cursos técnicos a distância, por
exemplo, eletrônica e mecânica. O rádio e, posteriormente, a TV também foram peças
fundamentais na educação remota, contudo, com o surgimento da Internet, o ensino a
distancia ganhou potencialidades nunca antes vistas.
Segundo Nunes (2009), a principal inovação das últimas décadas na área da
educação foi a criação, a implantação e o aperfeiçoamento de uma nova geração de
sistemas de EAD que começou a abrir possibilidades de se promover oportunidades
educacionais para grandes contingentes populacionais, não mais tão-somente de acordo
com critérios quantitativos, mas, principalmente, com base em noções de qualidade,
flexibilidade, liberdade e crítica.
Já Moore (2003) identifica que a principal característica da EAD está em
possibilitar autonomia e independência de aprendizagem ao aluno adulto, a quem
prioritariamente essa modalidade está dirigida. Este autor entende que devido ao fato
de a educação ser um processo individual, os adultos encontram-se capacitados para
decidirem sobre o que querem aprender e em que ritmo desejam fazê-lo. Além disso, há
o desenvolvimento da autonomia de estudo, o que possibilita ao aluno disciplinarmente
alcançar objetivos e construir outros que extrapolam os inicialmente propostos.
Para Passareli (2007), a EAD pode ser considerada estimuladora da autonomia
do aluno, no sentido em que a distância física existente entre os atores do processo de
ensino e aprendizagem possibilita aos alunos o desenvolvimento da habilidade de
gerenciamento do tempo e aprendizado, já que precisam estabelecer e planejar períodos
de estudo e organizar a prioridade dos conteúdos a serem estudados.
Assim, a autonomia do aluno, compreendida como a necessidade que o aluno terá
de definir seu próprio ritmo e planejamento de estudos, num exercício de disciplina, é
aspecto decisivo para o sucesso desta modalidade. Estudos realizados por Antunes et al.
(2011) e Demarco et al.(2012) em curso de especialização realizado com gestores
públicos federais na modalidade EAD, apontam para a importância da autonomia do
aluno na motivação e permanência do mesmo no curso, sendo elemento determinante,
sobretudo na etapa de elaboração do trabalho de conclusão.
O processo de aprendizagem intermediado por recursos tecnológicos, como a
utilização de ambientes virtuais de aprendizagem (AVA), possibilita uma concepção
interacionista na medida em que proporciona um espaço de interação entre os atores
envolvidos (alunos, professores e tutores) para troca de experiências e construção
colaborativa do conhecimento. A interação propiciada pelas novas TICs é peça chave em
súperãr ãqúilo qúe Gãetãni (1998) define como desãfio de “cãlibrãgem” dã ofertã de
programas de qualificação de gestores públicos frente a demanda.
Nesta perspectiva, a modalidade EAD revela-se um instrumental importante para
a qualificação de gestores públicos, por atingir públicos descentralizados em pequenos
municípios, permitindo flexibilidade aos alunos para os estudos, uma vez que os
mesmos necessitam combinar trabalho e aperfeiçoamento, ou seja, um treinamento in
government.
7
Todavia, é importante destacar que aspectos relacionados aos desafios de
processos de ensino-aprendizagem mediados por novas tecnologias, tais como: a
autonomia do aluno, a interação propiciada por estes meios, os elevados índices de
evasão dos cursos, entre outros, ainda apresentam-se como obstáculos a programas de
formação continuada de gestores públicos no contexto de organizações de governo.

PNAP: origens, organização e funcionamento


O PNAP foi criado com o intuito de dar continuidade à experiência adquirida no
curso Piloto em Bacharelado em Administração a Distância 5, implementado em 2006 em
caráter experimental (FERREIRA, 2013a), por iniciativa conjunta do Ministério da
Educação, Banco do Brasil e do Fórum das Estatais pela Educação. O Fórum de
Coordenadores do Curso Piloto composto por 21 IFES que participaram do Projeto
propôs a criação do PNAP, em parceria com a UAB.
A ideia de formar servidores públicos que esteve presente no curso Piloto foi
incorporada ao Sistema UAB. Ainda que o Sistema tivesse sido criado com o objetivo de
promover prioritariamente a oferta de cursos de licenciatura e de formação inicial e
continuada de professores da educação básica, a formação dos gestores da área da
administração pública apareceu explicitamente nas competências da Diretoria de
Educação a Distância (DED) por ocasião do Regimento Interno e o Estatuto da CAPES
(CAPES, 2008; CAPES, 2012).
Assim, em 2009 se originou o PNAP com o objetivo de contribuir para a formação
de “[...] profissionãis com ãmplo conhecimento em ãdministrãção públicã, cãpãzes de
atuar no âmbito federal, estadual e municipal, administrando com competência e ética as
organizações governamentais e não-governãmentãis [...]”, ã pãrtir dãs experiênciãs dos
coordenadores do curso Piloto, com a participação de representantes do Conselho
Federal de Administração (CFA), profissionais da Escola Nacional de Administração
Pública (ENAP), especialistas da Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) e do Ministério da
Saúde (MS) (FERREIRA, 2013a, p.4).
O PNAP é composto por quatro cursos: 1) Bacharelado em Administração
Pública; 2) Especialização em Gestão Pública; 3) Especialização em Gestão Pública
Municipal; e 4) Especialização em Gestão em Saúde.
Os cursos têm por objetivo a formação e qualificação de pessoal de nível superior
visando ao exercício de atividades gerenciais, com capacidade para intervirem na
realidade social, política e econômica e assim contribuir para a melhoria da gestão das
atividades desempenhadas pelo Estado brasileiro.
Para tanto, visa (i) capacitar quadros de gestores para atuarem na administração
de macro (governo) e micro (unidades organizacionais) de sistemas públicos; (ii)
capacitar profissionais com formação adequada para intervirem na realidade social,
política e econômica; (iii) contribuir para a melhoria da gestão das atividades
desempenhadas pelo Estado brasileiro, no âmbito federal, estadual e municipal; (iv)
contribuir para que o gestor público desenvolva visão estratégica dos negócios públicos,

5
Carvalho (2009) apresentou sinteticamente o funcionamento do curso Piloto que inspirou a formulação
do PNAP. Segundo a autora, esse curso foi criado com um projeto político-pedagógico único e materiais
didáticos padronizados e compartilhados, elaborados, inicialmente, pela Universidade Federal de Santa
Catariana (UFSC) e, posteriormente, contou com o apoio das instituições que aderiram ao referido curso;
Goulart (2014) descreve o surgimento do PNAP para analisar as implicações na gestão da EAD na
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Citados nas referências.
8
a partir do estudo sistemático e aprofundado da realidade administrativa do governo ou
de suas unidades produtivas. Com isso, pretende-se propiciar ao estudante do curso
uma tomada de consciência sobre a atual política do governo, situando-a na passagem
que vem se dando, ao longo destes últimos anos, de um Estado Gerencial para um Estado
Necessário (CAPES, 2010).
A construção dos cursos do PNAP contou com a participação das IES por meio de
diversas comissões de trabalho, tais como: equipe de elaboração dos projetos
pedagógicos das especializações; equipe de elaboração dos projetos pedagógicos do
bacharelado; equipe técnica de produção do material didático (UFSC); equipe
pedagógica de adaptação à linguagem EAD (UFMT); equipe de autores e leitores das
disciplinas; equipe de analistas e colaboradores da DED; comissão de apoio à gestão do
PNAP do Sistema UAB; e comissão de avaliação e acompanhamento (FERREIRA, 2013a).
Tratou-se de uma experiência colaborativa em rede de elaboração dos projetos
pedagógicos e produção do material didático para educação a distância de forma
centralizada, aplicada em âmbito nacional6.
O PNAP se configura como uma iniciativa realizada em parceria por IPES com o
Sistema UAB-CAPES, visando, primordialmente, ofertar cursos que sejam associados às
realidades existentes, preparando e qualificando os gestores e profissionais para
responderem aos desafios atuais da Administração Pública.
A CAPES compete lançar edital que tem por objetivo selecionar e acolher adesões
à oferta de cursos na área da Administração Pública, referentes ao PNAP, no âmbito do
Sistema UAB. Após a construção do projeto político-pedagógico e a produção do
material didático, a CAPES tornou pública, no ano de 2009, mediãnte o “Editãl n. 01, de
27 de ãbril de 2009”, ã convocãção dãs IES integrãntes do Sistemã UAB pãrã ã ãdesão ao
Programa e executar os Projetos Pedagógicos dos cursos nos polos de apoio presencial
do Sistema UAB.
Para terem selecionadas as suas propostas ao edital (e, consequentemente,
receber o financiamento compatível), as IES integrantes do Sistema UAB deveriam
aderir aos projetos pedagógicos dos cursos e proceder à sua aprovação nos colegiados
superiores da instituição, adotar como base os conteúdos produzidos (facultado o
fomento para a adaptação em até vinte por cento da carga horária do curso para
compatibilização de necessidades institucionais) e as respectivas especificações para
impressão, sendo vedada a alteração do conteúdo em razão da forma de cessão de
direito de uso (GOULART, 2014).
Conforme Goulart (2014), o Sistema UAB, também voltado à ampliação ao acesso
e à permanência no ensino superior público, também modifica a forma de garantir os
recursos financeiros à universidade para oferta de vagas de graduação, pós-graduação e
extensão. O financiamento é mediado por um edital de chamamento e, posteriormente, é
formalizado em instrumento específico de transferência orçamentário-financeira que
condiciona o aporte às metas pactuadas. Esse modelo de fomento adotado na
operacionalização do Sistema UAB passa a coexistir com a tradicional forma de provisão

6
Neste processo foram envolvidos professores das IES participantes do Sistema UAB, Profissionais de
órgãos parceiros do PNAP que atuaram como autores e avaliadores dos materiais. O processo foi
acompanhado pela Comissão de Apoio à Gestão do Programa Nacional de Formação em Administração
Pública - PNAP/UAB instituída pela Capes para esse fim, em parceria com a Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC) responsável pela revisão e editoração do material. A experiência inovadora serviu como
um laboratório de aprendizado e passa agora pela fase de avaliação, reformulação e atualização dos
conteúdos realizada também de forma colaborativa.
9
orçamentária das IFES, em especial para os cursos de graduação, por meio da Lei
Orçamentária Anual (LOA), materializada no orçamento próprio da instituição.
Podem aderir ao PNAP todas as IPES que compõem o Sistema UAB, com vistas a
consolidar a oferta desse Programa em todo o território nacional, por meio da rede de
polos de apoio presencial do Sistema UAB. Ao primeiro Edital um total de 47 instituições
públicas de ensino superior aderido ao PNAP.
O qúãntitãtivo de vãgãs do PNAP por ocãsião do Editãl n. 01/2009 (inclúídã ã
reofertã) foi de 24.942 vãgãs no cúrso de bãchãrelãdo em 346 polos UAB espãlhãdos em
todãs ãs regioes do Pãís; 17.904 vãgãs nã especiãlizãção em Gestão em Sãúde, em 378
polos; 16.623 vãgãs nã especiãlizãção em Gestão Públicã em 332 polos e; 17.835 vãgãs
nã especiãlizãção em Gestão Públicã Múnicipãl, distribúídãs em 352 polos. Ao todo
forãm ofertãdãs 77.304 vãgãs em 415 polos espãlhãdos pelo territorio brãsileiro.
Desde então, emborã ã reofertã de-se ordinãriãmente nos editãis de ãrticúlãção
de cúrsos, ã CAPES públicoú ãpenãs úm editãl pãrã expãnsão do PNAP visãndo ã
integrãção de IES e polos ão Progrãmã. O Editãl nº 19 de 05/08/2012 teve por objeto:
Convocãr ãs IES ã ãderir ão PNAP oú expãndir ãs ofertãs dos cúrsos jã em ãndãmento
pãrã polos qúe não receberãm ofertãs do primeiro Editãl.
Atúãlmente, conforme dãdos do sistemã de ãcompãnhãmento de cúrsos dã
UAB/CAPES (SISREL) e docúmentos do ãcompãnhãmento reãlizãdo pelã Comissão de
Apoio ã Gestão do PNAP, institúídã pelã Cãpes, pãrticipãm do progrãmã 66 IPES de todãs
regioes do Pãís, com presençã em 415 Polos UAB, sendo 346 com o cúrso de
bãchãrelãdo, 307 com ofertã de especiãlizãção em Gestão em Sãúde, 317 com ofertã em
Gestão Públicã e 325 com ofertã em Gestão Públicã Múnicipãl, com ã ofertã totãl de
116.340 vãgãs (36.229 bãchãrelãdo e 80.111 especiãlizãçoes). No qúe tãnge ão número
de ãlúnos jã formãdos ão todo forãm 14.256 formãdos, sendo 1.114 bãchãreis e 13.142
especiãlistãs.
O Progrãmã e ãplicãdo de formã comúm por todãs ãs institúiçoes qúe ã ele
ãderem, com projeto político pedãgogico, cãrgã horãriã e mãteriãis didãticos comúns,
prodúzidos nãcionãlmente, pretendendo ãssim mãnter úm pãdrão de qúãlidãde em todo
o Pãís, mãs ãbrindo mãrgem pãrã qúe cãdã Institúição, qúe oferte os cúrsos, possã inclúir
ãssúntos em ãtendimento ãs diversidãdes economicãs e cúltúrãis de súã região (CAPES,
2010).
Segundo a CAPES (2010), a produção coletiva antecipada dos materiais didáticos
libera o corpo docente das IPES para uma dedicação maior ao processo de gestão
acadêmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didático e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisações que
sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Outro aspecto relevante do PNAP é o caráter da gratuidade para os alunos, dado
que o financiamento do mesmo é realizado por meio da CAPES com recursos do
orçamento da União. O material didático é distribuído gratuitamente aos alunos,
cabendo a estes arcarem exclusivamente com as despesas de deslocamento dos seus
locais de origem para as atividades presenciais que ocorrem nos polos, tais como as
atividades de avaliação e defesa do trabalho de conclusão do curso.
A partir dos parâmetros estabelecidos no Edital de seleção de propostas, a CAPES
repassa os recursos às IPES para a execução do programa, sobretudo por meio de bolsas
que remuneram a atuação de professores, tutores e corpo técnico-administrativo. As
10
estruturas de apoio dos polos são sustentadas pelas parcerias celebradas pelas
prefeituras municipais onde estão sediados os polos.
Tal estruturação do programa permite superar alguns dos desafios apontados
para a implantação de programas de educação a distância em organizações de governo
(GAETANI, 1998; ENAP, 2006), tais como aqueles relacionados ao financiamento, a
adequação metodológica, de suporte tecnológico, condições didático acadêmicas,
inclusive as ligadas ao arcabouço legal de regulação do setor.
Por fim, embora a organização do PNAP no âmbito do Sistema UAB se dê
eminentemente por editais específicos, as suas características de oferta (articulação com
a DED, formas de seleção discente, matriz de fomento, mecanismos de prestação de
contas etc.) não variam em relação aos demais cursos, inclusive no que concerne à
constituição de um fórum de área7 específico para administração pública, em que têm
assento todos os coordenadores de curso PNAP.

A implementação no PNAP pela EA/UFRGS


A participação da EA/UFRGS no desenvolvimento de cursos de especialização em
parceria com instituições públicas e privadas constitui um meio de efetivação de seu
papel de centro de difusão do conhecimento e de promoção do desenvolvimento, como
instituição dinâmica e integrada à comunidade, que não se limita a estimular a produção
científica, mas que apoia a aplicação prática dos avanços da Ciência, no interesse dos
governos, das instituições, dos cidadãos e da sociedade em geral.
No caso do PNAP, os cursos destinam-se aos portadores de diploma de curso
superior que exercem atividades em órgãos públicos ou em organizações da sociedade
civil que tenham aspirações ao exercício de função pública. Considerando as
características dos municípios atingidos, indicados anteriormente, o público atendido
tem como característica primordial o envolvimento com atividades de gestão no âmbito
dos municípios da cidade polo ou do seu entorno.
A EA-UFRGS aderiu ao primeiro edital do PNAP (2009) e ao edital de expansão
(2012) cuja edição está em andamento. A opção da EA-UFRGS foi somente pela
realização dos cursos de especialização, com oferta em 2010 de 1.280 vagas nas três
especializações (400 vagas em GP, 440 vagas em GPM e 440 vagas em GS), e em 2013 a
oferta de 940 vagas (310 vagas em GP, 320 vagas em GPM e 310 vagas em GS),
distribuídas em 14 polos presenciais UAB localizados no estado do Rio Grande do Sul. A
primeira edição dos cursos foi realizada entre os anos de 2010 e 2012, a segunda iniciou
em outubro de 2013 e encontra-se em fase final, com conclusão prevista para agosto de
2015.

7
No âmbito do Fórum de Área de Administração Pública do Sistema UAB, são postas em pauta questões
de interesse da área, tais como: atualização de projetos pedagógicos, atualização/revisão de materiais
didáticos, avaliação dos parâmetros de fomento do curso, incorporação de atividades/projetos, definição
de diretrizes e sistemáticas de acompanhamento e avaliação, discussão de projetos de pesquisa,
desenvolvimento de programa de pós-graduação stricto sensu em rede etc. O IV Encontro do Fórum da
Área de Administração Pública ocorreu em outubro de 2014, em Florianópolis/SC, tendo como objetivo
central a discussão e atualização dos projetos pedagógicos dos cursos, bem como escolher os novos
dirigentes que coordenam o Fórum.

11
A oferta deste quantitativo de vagas e alocação dos polos levou em conta a
capacidade de atendimento da EA bem como a disponibilidade e condições dos polos
presenciais8. O quadro geral de vagas distribuídas por polo e cursos é apresentado a
seguir:

Quadro 1 – Vagas ofertadas por Polo nos cursos do PNAP – EA/UFRGS


Polos UAB Gestão Municipal Gestão em Saúde Gestão Pública
1ª oferta 2ª oferta 1ª oferta 2ª oferta 1ª oferta 2ª oferta
Itaqui 40 - 40 - 40 -
Jaguarão 40 - 40 30 40 30
Novo Hamburgo 40 50 40 50 40 50
Panambi 40 30 40 30 40 30
Picada Café 50 - - - -
Quaraí 40 - 40 30 40 30
Santo Antônio da Patrulha 40 50 40 - 40 -
São Francisco de Paula 40 50 - - - -
São Lourenço do Sul 40 30 40 30 40 30
São Sepé 40 30 40 30 40 30
Sapiranga 40 - 40 30 40 30
Sant´Ana do Livramento - - 40 - - -
Serafina Correa - - 50 50
Três Passos 40 30 40 30 40 30
Total de alunos 440 320 440 310 400 310
Fonte: Elaboração própria a partir dos relatórios de acompanhamento do PNAP/UFRGS, 2015.

Em termos de organização pedagógica, os três cursos possuem uma estrutura


comum, onde se destacam as seguintes características principais:
• São cursos com carga horária de 465 h e duração média de 18 meses desde a
realização da primeira disciplina até a defesa do trabalho de conclusão,
realizados na modalidade a distância (EAD), com no mínimo uma atividade
síncrona (chat) e uma atividade assíncrona (fórum ou portfólio) por semana, em
datas e horários específicos, sempre a noite, já que os alunos são trabalhadores
do setor público.
• Estima-se que o aluno deva dedicar cerca de 10 horas semanais de estudos (entre
participação nas atividades e leituras dirigidas) para um acompanhamento
satisfatório das atividades.
• Para a obtenção do título de especialista, além das disciplinas o aluno deve
apresentar um trabalho de conclusão de curso (monografia ou projeto de
intervenção) referente às temáticas trabalhadas ao longo do curso e que reflita
acerca da sua realidade de trabalho.
• Frequência às atividades presenciais – ao menos seis encontros para realização
das atividades obrigatórias de avaliação – que são realizadas no polo da UAB
onde o aluno fez a opção no momento da inscrição.
• Os tutores são recrutados por meio de processo seletivo, onde se prioriza, além
dos conhecimentos na área temática da disciplina em questão, a experiência de
trabalho em EAD. Os tutores passam por processo de qualificação para uso do

8
No Edital 1 do PNAP, além da EA/UFRGS, outras duas IPES ofertaram cursos no estado do Rio Grande do
Sul. A UFSC ofertou os cursos de Gestão Pública (GP) no polo de São Francisco de Paula e Gestão Pública
Municipal (GM) no polo de Seberi. Já a UFSM ofertou o curso de bacharelado e gestão pública em 8 polos;
Gestão em Saúde(GS) em 6 polos; Gestão Pública(GP) em 10 polos e Gestão Pública Municipal(GM) em 4
polos. Todos estes polos dos cursos de especialização são diferentes daqueles ofertados pela EA/UFRGS.
Os critérios dos editais CAPES não permitem a duplicidade de oferta no mesmo polo.
12
ambiente virtual de aprendizagem dos cursos que foi estruturado na Plataforma
MOODLE Institucional da UFRGS.
• O programa do curso é distribuído em dois módulos: o básico tem sete disciplinas
e o específico (cinco a sete disciplinas). As disciplinas do módulo básico são
comuns aos três cursos havendo diferenciação nas disciplinas do módulo
específico.
O processo de seleção dos alunos elegeu como critérios fundamentais na escolha
dos alunos a dispersão geográfica entre os polos; estar prioritariamente vinculado ao
setor público; e proximidade de formação com a área de administração.

Resultados e discussão
No que se refere aos resultados da implementação do PNAP, a partir da
experiência de atuação na implantação do programa pela EA-UFRGS, destacamos a
seguir as dificuldades enfrentadas na execução do mesmo, consolidados em duas
grandes ordens de dificuldades, as pedagógicas e as administrativas que, apesar de
serem apresentadas de forma separada, mantem uma forte inter-relação entre si.

Desafios pedagógicos na implementação do PNAP


A grande evasão de alunos no decorrer do curso é o principal desafio
pedagógico do programa. Tal situação não decorre de um único fator e sim de um
conjunto de situações que vão desde a dificuldade de conciliar os estudos com o
exercício das atividades profissionais, tendo em vista que a quase totalidade dos alunos
são servidores públicos que não estão liberados para a realização da especialização.
Este fato, aliado ao prolongado período de realização dos cursos, tendo em vista
uma carga horária (465h) que vai muito além da exigência mínima de 380h para as
especializações, ampliam a exigência da capacidade de organização e de auto estudo dos
alunos, já naturalmente elevada na modalidade EAD. Ou seja, o exercício de autonomia
que a modalidade possibilita ao aluno na organização dos seus estudos e que por vezes
não consegue ser bem equacionada.
Na análise dos dados referentes a realização da primeira edição do curso (entre
2010 e 2013) na UFRGS observa-se que 417 alunos finalizaram as especializações,
representando um baixo grau de aprovação, na ordem de 32,7%. Essa proporção foi
próxima entre os três cursos, variando de 28,9% no GPM, a 32,9% no GS e 36,3% em GP.
No que se refere aos dados da segunda edição, iniciada em 2013 e cujos cursos ainda
estão em andamento na fase de elaboração dos TCCs, a evasão se repete, com os
seguintes índices: de 59% no curso de GPM, de 62,9% no curso de GP e de 65,1% no
curso de GS.
Estes dados, em que pese à grandeza da evasão observada, são significativamente
menores do que os dados de evasão do PNAP nacionalmente consolidados, onde se
observa os seguintes índices de aprovação até o momento: 16,4% nos cursos de
especializações e 3,07% no curso de bacharelado.
A evasão é um problema existente em qualquer curso, seja na modalidade EAD ou
presencial. Entretanto, segundo Longo (2009), na modalidade EAD a evasão costuma ser
bem maior devido às próprias características do público que procura essa modalidade
de ensino, a falta de vínculos afetivos mais intensos com a turma e, também, em virtude
da pressão do grupo e de outros mecanismos de interação social que o contato físico

13
geralmente proporciona, além das dificuldades geradas pela mediação tecnológica. Ou
seja, segundo este autor, são múltiplas as causas da evasão e da baixa participação.
Diversas medidas foram tomadas no decorrer do curso para minimizar a evasão,
dentre as quais se destacam: o acompanhamento permanente por parte dos tutores EAD
e presenciãis no sentido de ãpoiãrem os ãlúnos, bem como reãlizãndo úmã “búscã ãtivã”
daqueles que deixavam de realizar as atividades previstas; a realização de avaliações
escritas (provas) que oportunizavam ao aluno pelo menos três oportunidades de
aprovação, isto é, a prova regular, a prova de recuperação e uma segunda opção de
recuperação.
A defasagem de parte do material didático do curso, em particular nas
disciplinas do módulo específico, tendo em vista que as mesmas foram elaboradas nos
anos de 2009 e 2010, apresentando temas e exemplos descontextualizados e, por vezes,
já superados por legislação ou regulamentação mais recente. Buscou-se contornar esta
situação alertando os professores para atualizarem estas informações e/ou
complementarem com materiais específicos e mais atualizados.
Com relação ao material e o formato padronizado dos cursos PNAP, cabe destacar
que a ideia de trabalhar nacionalmente projetos político-pedagógicos tem promovido
uma prática descompassada dos problemas detectados durante a execução. Há
contradições entre as orientações do edital e a efetivação do material do curso, que gera
sucessivas dúvidas para quem está implementando a ação.
Também do ponto de vista pedagógico ocorreram instabilidades na plataforma
Moodle Institucional da UFRGS que dificultaram o bom andamento do programa,
sobretudo a realização de inúmeros chats (ferramenta utilizada no curso) e que, em
muitos momentos, apresentava quedas, inviabilizando a realização dos mesmos. Para
contornar isso foram realizadas outras atividades substitutivas e realizados chats em
outros períodos/horários.

Desafios administrativos e institucionais do PNAP


Dentre os problemas administrativos principais destaca a instabilidade na
liberação dos recursos para início do curso, como ocorrido na segunda edição, previsto
para iniciar em junho de 2013 que só acabou acontecendo em outubro daquele ano. Tal
situação, além dos transtornos relacionados a alunos que foram selecionados, inscritos
na plataforma e só iniciaram suas atividades meses após, fato que gerou algum grau de
desmobilização. Além disso, tais atrasos demandaram a completa reestruturação dos
cronogramas dos cursos e todas as implicações que isso tem de alocação dos docentes às
disciplinas e na logística para realização das atividades presenciais nos polos.
Igualmente comprometedor ao bom andamento do Programa foi o atraso na
liberação das bolsas pelo SGB Capes no final de 2014 e início de 2015, situação que
gerou alguma tensão e desconforto para os coordenadores dos cursos que, indagados
pelos tutores e professores, não tinham o que responder fugindo da sua governabilidade
a resolução de tal problema. Tal fato, aliado a defasagem no valor das bolsas de tutor, há
anos mantida no valor de R$ 765,00, desestimula muitos dos melhores alunos de pós-
graduação (perfil dos nossos tutores) a atuarem no programa.
A não institucionalização do programa no interior da universidade faz com
que o mesmo seja operacionalizado, particularmente no que se refere à equipe técnica
de apoio, exclusivamente por meio de bolsistas. Tal situação leva a constantes trocas em
função da característica do trabalho e vínculo dos bolsistas cuja natureza rotativa
(justificada pela precariedade do vínculo e pela fragilidade das condições de trabalho),

14
tem como consequências a perda de expertise e saber acumulado na execução do mesmo,
a uma duplicidade de processos administrativos e retrabalho que exigem uma carga de
trabalho da coordenação do curso que transcende, em muito, a formalmente
estabelecida pelo programa.
Por fim, para além dos problemas citados anteriormente, há dois problemas
estruturais no PNAP que dificultam o bom andamento do mesmo que não poderíamos
deixar de mencionar.
O primeiro refere-se ao fato das atividades do Sistema UAB não serem
contabilizadas nas atividades docentes, razão pela qual é compensada pela
remuneração adicional de bolsa, cuja implicação imediata é a sobrecarga de trabalho. Tal
situação inviabiliza a participação de muitos docentes e gerã certo “compromisso
pãrciãl” com o programa, tendo em vista que nestas condições as atividades são vistas,
em alguns casos, como algo secundário, de menor importância e, consequentemente,
envolvimento. Igualmente, tal dificuldade, dificulta uma presença mais constante dos
professores em atividades presenciais dos polos, atividade que se torna inviável na
medida em que não se consegue compatibilizar a agenda de viagens com a agenda de
trabalho dos docentes nas atividades de ensino, pesquisa e extensão da UFRGS.
O segundo refere-se ao aspecto da pouca governabilidade das coordenações dos
cursos em readequar temas e disciplinas, tendo em vista o caráter nacional e matriz
pedagógica comum. Há especificidades, resultantes do perfil dos municípios, das
características socioeconômicas dos mesmos, que não se adequam ao programa
nacional, não havendo flexibilidade para as adequações locais, fazendo com que muitos
alunos desistam do curso por compreenderem o mesmo distante da realidade e dos
problemas enfrentados em seus municípios.

Conclusões
Em termos de conclusões este estudo não pretende a generalização dos
resultados a qualquer das IPES participantes do Sistema UAB, sobretudo pela
especificidade dos dados empíricos utilizados. Contudo, a homogeneidade estrutural das
universidades federais e os parâmetros comuns estabelecidos pelo projeto político
pedagógico dos cursos do PNAP permitem supor que muitas das ocorrências presentes
no caso da EA-UFRGS faz-seriam presentes em outras instituições em situação análoga.
Assim, em que pesem as dificuldades apresentadas entende-se que o curso
cumpre parte dos seus objetivos, especialmente no que concerne a gerar oportunidades
de qualificação para servidores públicos municipais que estão distante de centros
urbanos maiores, de forma gratuita e com um nível de qualidade bastante superior ao
qúe o “mercãdo” de cúrsos de qúãlificãção oferece. Esta capilaridade na oferta dos
cursos de reflete no número de polos nos quais o programa é realizado e, mais
especificamente no caso da EA-UFRGS, no número de municípios que são atingidos pelo
PNAP, com alunos oriundos de 204 municípios dos 497 existentes do estado do Rio
Grande do Sul.
Os dados da dispersão geográfica do PNAP explicitam o caráter democrático do
programa em termos de acesso ao ensino a um público distante de grandes centros ou
que, mesmo em centros maiores, não tem condições de frequentar cursos regulares
presenciais em função dos vínculos de trabalho. Ao contemplar as mais diferentes
regiões o programa contribui no desenvolvimento e fortalecimento das capacidades
estatais da administração pública nos diferentes níveis, especialmente no nível local.
É imprescindível salientar que a iniciativa de expandir vagas no ensino superior

15
público por meio do Sistema UAB foi positiva à realidade brasileira, e isso por duas
razões principais: por incentivar a oferta de educação a distância e a gratuidade de
cursos em todos os níveis de ensino, especialmente nas pós-graduações lato sensu em
que essa prática vem se rarefazendo. Esta positividade, no entanto, não pode escamotear
as dificuldades evidenciadas e brecar mudanças que deveriam acontecer no PNAP como
um todo.
As evidências, de que a adesão ao Sistema UAB fragiliza os princípios da
administração pública e o princípio da autonomia universitária na gestão dos
programas, torna ainda mais vigorosa a necessidade de se encontrarem meios que
assegurem que a oferta de cursos na modalidade a distância e de forma gratuita, dê-se
institucionalizadamente.
Sem o devido esforço de institucionalização do Sistema UAB como um todo, e dos
cursos do PNAP em particular, no interior das instituições públicas de ensino superior
que atuam no programa, corre-se o risco do mesmo ser gradativamente abandonado
pelas instituições parceiras, em particular pelo corpo docente, tornando-se inviável a
oferta de novas edições do programa.
Do ponto de vista pedagógico a baixa aprovação nos cursos do programa é outro
obstáculo a ser enfrentado com todas as energias. Apesar da literatura sobre a evasão na
modalidade EAD apontar as peculiaridades do processo de ensino-aprendizagem na
mesma, inegavelmente o baixo índice de aprovação nos cursos mina às perspectivas do
programa, demonstrando sua baixa eficácia enquanto programa formativo.
Por fim, destaca-se a importância no investimento em estudos e pesquisas que
busquem analisar os impactos do PNAP, a sua efetividade no que se refere a contribuir
com a melhoria da administração pública em todos os níveis. Programas de capacitação
frequentemente produzem resultados de difícil mensuração, além dos dados referentes
aos cursos em si (carga horária, custo por aluno, número de formandos, trabalhos
produzidos etc.), o que fragiliza a compreensão mais abrangente de um programa como
este, realizado em todo o território nacional. Na medida em que é possível avaliar os
impactos da atuação dos egressos pós-cursos e demonstrar objetivamente os resultados
alcançados, como por exemplo, na melhoria da produtividade do setor, mudança de
patamar da atividade, na ampliação da arrecadação, as probabilidades de se assegurar
continuidade e ampliar a qualidade do PNAP aumentam.

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