Não se esquecer da capa, com o CPF e sem o nome, indicando a linha de

pesquisa.

A Política de Convivência com a Seca na Bahia e a implementação do

programa Pró-Semiárido: ambiguidade, conflito e redes de relações sociais

Apresentação e Justificativa

Este anteprojeto tem como finalidade, apresentar uma proposta de estudo do

processo de implementação do programa Pró-Semiárido 1, política pública desenvolvida
pelo Governo do Estado da Bahia, implementada através da Secretaria de
Desenvolvimento Rural (SDR), tendo contando com colaboração da Companhia de
Desenvolvimento Rural (CAR) como órgão responsável pela coordenação e fiscalização
de suas ações. O programa é implementado a partir de uma rede governança formada
por Estado, Movimentos Sociais, ONG’S e pequenos agricultores. Sua implementação é
através ocorre por meio da Companhia de Desenvolvimento e Ação Rural, financiado
pelo Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA), tendo como objetivo o
aprimoramento da capacidade de organização e gerenciamento do campo., Aampliando
assim a geração de renda das atividades agropecuárias dos micro e pequenos produtores
através de ações de assistência técnica e extensão rural (ATER) de forma contínua e
especializada, fomento as atividades de segurança hídrica, produção sustentável,
agroindustrialização e comercialização da produção., Aalcançando incialmente 32
municípios, 40 Comunidades Quilombolas, 67 Comunidades de Fundo de Pasto, 57
Assentamentos Rurais e 296 Comunidades de Agricultores Familiares, com uma equipe
técnica de 115 agentes locais de ATER, 115 agentes comunitários rurais sendo 1 para
cada 120 famílias, 30 técnicos entre agrônomos, veterinários e técnicos em
desenvolvimento social, 12 técnicos especialistas e 20 técnicos na supervisão e
1
O programa pretende investir mais de R$ 300 milhões no atendimento de 70.000 famílias, distribuídas
em 32 municípios, e 5 4 FORAM 5 TERRITÓRIOS DE IDENTIDADES CITADOS diferentes territórios
de identidade (Bacia do Jacuípe, Piemonte da Diamantina, Piemonte Norte do Itapicuru, Sisal, Sertão do
São Francisco).Os municípios inicialmente beneficiados são: Capim Grosso, Quixabeira, Várzea do Poço,
Caem, Jacobina, Mirangaba, Ourolândia, Saúde, Serrolândia, Umburana, Várzea Nova, Miguel Calmon,
Andorinha, Antônio Gonçalves, Caldeirão Grande, Campo Formoso, Filadélfia, Jaguarari, Pindobaçu,
Ponto Novo, Senhor do Bonfim, Itiúba, Queimadas, Casa Nova, Curaçá, Juazeiro, Remanso, Sento Sé,
Sobradinho, Uauá, Campo Alegre de Lourdes e Pilão Arcado.
monitoramento). A metodologia adotada na implementação da ação é fundamentada na
formação de Territórios Rurais (TR) a partir identificação de afinidades entre as
comunidades, sendo estas responsáveis pela definição das ações às quais desejam estar
vinculadas, possibilitando um poder de decisão aos beneficiários da política.2

As concepções, formulações e implementação de políticas de desenvolvimento

rural e convivência com à seca historicamente, adotam em sua grande maioria, uma
concepção limitada de desenvolvimento, a partir do princípio da maximização de
ganhos e progresso das relações de troca estritamente mercantis, nas comunidades
rurais. Esta perspectiva reduz o papel das relações de reciprocidade², envolvidas no
mudo rural brasileiro. Comprometendo os impactos das políticas implementadas e os
estudos desenvolvidos sobre política de desenvolvimento rural. Este projeto pretende
contribuir com ferramentas complementares para analisar as políticas de convivência
com a seca em sistemas mistos3 econômicos e sociopolíticos, nos quais as ações de
implementação coexistem com as relações reciprocidade4 e troca das comunidades
rurais.

A partir do século XX, novas perspectivas das questões estruturais e as suas

consequência passam a permear a literatura5, os estudos científicos e os trabalhos de
interpretação sociológica do processo de ocupação e colonização e como este contribuiu
para a estruturação das desigualdades de poder político, econômico e social no país, que
provocam a condição de dependência e dominação a qual estão submetidas as
populações mais pobres. Neste contexto, institucionalizam-se as primeiras ações
públicas de combate à seca, com destaque para a instalação da Comissão de Estudos e
Obras contra o Efeito das Secas em 1904, passando tornando-se em 1919 para

2
Informações fornecidas através do sítio: http://www.car.ba.gov.br/programa/pro-semiarido/ e do
Relatório de Supervisão do Projeto de desenvolvimento Rural Sustentável na Região Semiárida da
Bahia, desenvolvida pelo Fundo Internacional de desenvolvimento Agrícola publicado em Dezembro de
2016, Nº do Projeto 1674-BR, Nº do Relatório 4311-BR.
3
O conceito de sistemas mistos trabalhado, se caracteriza por contextos nos quais as relações de
reciprocidade e de troca coexistem, aspectos recorrentes nas sociedades contemporâneas que identificado
nas comunidades do meio rural de países do eixo sul, esta convivência pode se dar de forma paralela,
separada; ou por meio de conflitos, em decorrência do antagonismo dos sistemas (SABOURIN,; 2006)
4
Reciprocidade enquanto conceito sócio-antropológico, que não se limita a uma relação de
dádiva/contradádiva entre pares ou grupos sociais simétricos, diferindo de troca simétrica que em última
instância pode ser reduzida, a barganha de objetos materiais uma simples relação mercantil. As relações
de reciprocidades abordadas, a partir de uma estrutura simétrica que produz valores afetivos e éticos que
em contextos bilaterais produz o sentimento de amizade. (SabourinSABOURIN, 2006)
5
Com destaque os trabalhos desenvolvidos por Euclides da Cunha com Os Sertões publicada inicialmente
em 1902; e na obra de Graciliano Ramos vidas Secas publicada originalmente em 1938.
Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), até 1945 quando é transformado
em Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS).

Nestea esteira processo de aprimoramento do desenvolvimento das políticas

públicas desenvolvidas, destacam-se os trabalhos de Celso Furtado na década 1950,
através do Grupo de Trabalho para Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), que
contribuíram para desvelar a incapacidade da políticas de combate à seca em
desenvolver ações efetivas que proporcionassem mudanças na essência do problema.
Em resposta às demandas populares, e aos estudos científicos sobre a seca, é constituída
a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE6) que buscava mudar a
orientação estratégica das ações desenvolvidas pelo governo federal no semiárido.

Mas é na década de 1970, durante os Governos Militares, que as ações públicas

desenvolvidas para este território sofrem uma guinada. Orientadas pelas concepções do
ciclo de "modernização econômica e tecnológica" dos anos 1970, as políticas públicas
passam a ter como foco uma intensa modernização econômica., Cconfirmando então um
marco produtivo no qual a intervenção do setor público é intensificada afim de
consolidar polos agrícolas de irrigação, com grandes empreendimentos de fruticultura,
pecuária, orientadas a exportação, constituindo a base de sustentação do agronegócio
que conceberia o caminho para a resolução da questão da seca no semiárido nordestino.

A melhoria produzida pela ação estatal através da industrialização da região,

aliada às políticas de irrigação, produziram significativa melhoria na infraestrutura
física, com destaque aos setores de energia e transportes, ao passo que não produziu
transformações na vida dos mais pobres, em especial os pequenos agricultores do
semiárido. Apesar das iniciativas, os indicadores demostravam a incapacidade destas
políticas em dialogarem com as necessidades dos setores mais
necessitadosempobrecidos, pois a estrutura econômica do semiárido se preservara após
o processo de modernização conservadora, implementado na década passada. A pobreza
estruturante, ainda compunha a radiografia social do semiárido:

6
Como causa imediata da criação do órgão, pode-se citar uma nova seca, a de 1958, que
aumentou o desemprego rural e o êxodo da população. Igualmente relevante foi uma série de
denúncias que revelaram os escândalos da "indústria das secas": corrupção na administração da ajuda
dada pelo governo federal através das frentes de trabalho, existência de trabalhadores fantasmas,
construção de açudes nas fazendas dos "coronéis" etc. Ou seja, denunciava-se que o latifúndio e seus
coronéis – a oligarquia agrária nordestina – tinham capturado o Departamento Nacional de Obras
Contra as Secas (DNOCS), criado em 1945, da mesma forma como anteriormente tinham dominado a
Inspetoria de Obras Contra as Secas, de 1909
 O colapso de uma produção de alimentos organizada como
agricultura de subsistência assume, necessariamente, dimensões
de calamidade social ... O impacto da seca concentra-se no
segmento mais frágil do sistema: a agricultura de subsistência, daí
que suas repercussões sociais sejam tão profundas. (Furtado,
1979, p. 7)
A reabertura democrática na década de 1980 abre margem para novas
discussões do desenvolvimento alternativo para o semiárido para além do combate aà
seca e os seus efeitos, mas indicando novas formas de convivência com esta. Nessa
perspectiva, organizações da sociedade civil, órgãos públicos e demais atores, passam a
contribuir na formulação de políticas, momento que marca a insurgência de um novo
paradigma, na formulação de um debate sobre as relações entre meio ambiente e
desenvolvimento na busca de equacionar as necessidades do homem com a limitação
dos recursos naturais.

Neste ambiente de conflitos e transformações, os movimentos sociais

envolveram estratos importantes da sociedade, como trabalhadores rurais, associações
de pequenos agricultores, grupos de jovens e Igreja, foram mobilizados em torno da
conformação de um novo modelo de relação com à seca., Oo repertório de
reinvindicações proativo, que tinha como objetivo, a superação do paradigma de
combate à seca, a partir das grandes obras hídricas e de irrigação, que caracterizavam-se
por modelos de implementação de altamente verticalizados e fechados a participação
social, direcionadas ao agronegócio e grandes latifúndios. , Ppassam a coexistir com o
modelo de convivência com à seca, no qual as políticas públicas formuladas tem como
objetivo a permanência do agricultor no território rural, combatendo o êxodo rural e
desenvolvendo atividades produtivas, que se adequem as especificidades do território.

Importante destacar o caráter contingencial do repertório de ação adotado pelos

movimentos sociais que no contexto de reabertura democrática, engendrou os
componentes necessários a produção da ação coletiva de acordo com Tilly (ano), a
“organização”, a “mobilização” e a “ação coletiva” per se, que de acordo com o autor
podem ser compreendidas em três correntes de destaque: através das transformações no
repertório da ação coletiva; de variadas formas de violência coletiva; e no interior das
turbulências de revoluções e rebeliões.

APÓS A 2 PÁGINA, O PROJETO ESTÁ MAIS ELABORADO, PERCEBE-SE QUE

VOCE DÁ UMA ATENÇÃO AO DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO DAS POLÍTICAS
SOBRE A SECA. SUGIRO VOLTAR AS PRIMEIRAS PÁGINAS E LINKAR MELHOR AS
QUESTÕES TRAZIDA PELO SEU PROJETO, COM A POLÍTICA PÚBLICA A SER
ESTUDADA E O CONTEXTO. SUGIRO APRESENTAR O CONTEXTO DO SECULO 20
COMO VC FEZ E DEPOIS FALAR DO OBJETO E DA RELEVANCIA DO PROJETO.

Delimitação do problema a ser investigado

Após a contextualização do objeto e dos problemas da implementação de

políticas públicas para o semiárido, é importante caracterizar, preliminarmente, o campo
de estudo sobre A implementação, uma das fases do denominado ciclo das políticas
públicas, desenvolvendo uma breve revisão que direciona a análise empírica do
trabalho, tomando como parâmetro a descrição das abordagens top-down e bottom-up
como linhas estruturantes que dialogam com os paradigmas impostos pela relação
ambiguidade-conflito na implementação. Os primeiros estudos sobre implementação
podem ser agrupados em três grandes fases. Uma primeira geração de pesquisas
abordou a temática através dos estudos de caso (SabatierSABATIER,1986) com
resultados pouco expressivos para sistematização de conhecimentos e generalização de
resultados.

A segunda fase caracterizou-se por uma orientação analítica a partir de uma

perspectiva comparada, elencando o comportamento de determinadas variáveis do
processo de implementação como foco do estudo. A terceira fase inicia-se a partir do
final da década de 1970 início de 1980, cujas análises concentravam-se em aferir em
que medida os objetivos e metas estabelecidos a partir do processo de decisão, eram
atendidos pelos implementadores, elementos presentes na abordagem top-down. De
maneira que esta produção não demostrou a solidez necessária para garantia de um
consenso teórico mínimo que desse sustentação aos estudos.

O estabelecimento de novos modelos de análise das políticas públicas a partir da

década de 1980, redirecionam os estudos para as questões referentes aos ciclos da
política pública, ressaltando aspectos do processo político para além da análise de
resultados alcançados. O modelo de coalizão de defesa desenvolvido por Sabatier
(ANO) e Jenkins-Smith (1993) é a vertente mais difundida deste novo paradigma, cuja
base analítica privilegia as coalizões que se constroem a partir da afinidade de valores e
convicções e que lastreiam a implementação da política.

Esta perspectiva de estudo acerca das fases do processo de implementação, se

fortalece no decorrer das décadas de 1980 e 1990. Autores como Winter (ANO), O
´Toole, (2000), Matland, (1995), dentre outros, convergem quanto a preocupação com
as demandas do mundo real, dos quais originam-se os problemas de implementação. De
maneira que os estudos sobre implementação passaram por transformações na direção
do alargamento da sua potência explicativa. Nesta linha, os estudos desenvolvidos por
Matland (1995), apresentam-se como exemplos para as mudanças de orientação das
análises, propondo a combinação das capacidades explicativas das perspectivas top-
down e bottom-up. Tal diretriz condiciona a compreensão do ciclo das políticas públicas
para além de um evento isolado em torno do processo de decisão política, incorporando
a implementação da política como uma etapa caracterizada por ambiguidades e
conflitos, contrastando com as perspectivas analíticas que concentram-se nos enfoques
racionais e normativos.

A abordagem top-down concentra seus estudos em torno das burocracias centrais

e na atuação do policy designer durante o processo de implementação de políticas e
programas enquanto a bottom-up foca os estudos em torno da relevância dos ambientes
de implementação e da prestação dos serviços aos beneficiários da implementação. Os
modelos top-down caracterizam-se por análises que focam na implementação como
produto decorrente do processo decisório, de maneira que as metas e objetivos dos
designers da política convergem diretamente com as ações dos implementadores. Esta
perspectiva reduz o conflito a um elemento operacional do processo, passível de
mapeamento e controle pelos formuladores e burocratas, descritas por Mattaland (1995)
da seguinte forma “(...) a visão top-down é altamente prescritiva e concentra-se em
variáveis que podem ser manipuladas através do nível central". Por a página no final da
citação, n é em itálico. Algumas recomendações comuns nesta abordagem são: elabore
metas claras e consistentes ( Van Meter; e Van Horn, 1975; Mazmanian; e Sabatier,
1983), minimize o número de atores ( Pressman; e Wildavsky, 1973), limite a extensão
da mudança necessária ( Van Meter; e Van Horn, 1975; Mazmanian; e Sabatier, 1983),
e coloque a responsabilidade da implementação numa agência simpática às metas da
política ( Van Meter; e Van Horn, 1975; Sabatier, 1986). (todos os nomes dos autores
são em maiúsculo)
Ao final do século XX, surge uma nova onda de estudos que se debruçam em
torno da análise da multiplicidade de atores e as suas interações em níveis operacionais /
ambientais (bottom-up), que impõem seus objetivos ao processo de implementação. Em
outras palavras, troca-se a ênfase nos processos decisórios por uma análise dos grupos
beneficiários da política e dos agentes de implementação, concentrando-se em torno da
rede de agentes responsáveis pela distribuição dos serviços à população. Nessa
perspectiva, são identificados um conjunto de problemas e vácuos metodológicos da
perspectiva top-down,: hipervalorizarão das agências decisórias durante o processo de
implementação, subdimensionando na análise a participação dos outros agentes; falta de
flexibilidade dos modelos para adequação em contextos em que não exista predomínio
de um ator ou agência, mas sim diversos atores e diretivas de ação; descrença em
relação às estratégias adotadas pelos agentes de implementação e dos beneficiários para
que se adequem a política e seus objetivos; ausência de uma clara distinção entre as
etapas de formulação e implementação, haja vista que as agências envolvem-se em
ambas as fases da política. (Sabatier, 1986). (nome do autor em maiúsculo)

Esta nova dinâmica que repercute sobre os processos de implementação das

políticas públicas e dos programas em geral, abrem perspectivas para compreensão das
relações estado sociedade sobre novas bases. A orientação adotada por este projeto,
busca problematizar como as relações estado- sociedade estabelecidas por estas novas
perspectiva, trazidas pelas modificações decorrentes dos processos de implementação de
política, podem ser lidas analisadas a partir da sociologia relacional e seus estudos sobre
redes, concatenando os elementos do macroinstitucioal e do microinstitucional, nesta
perspectiva, pretende-se aqui enfrentar este problema analisando o programa a luz da
discussão da implementação conforme já descrito no texto e da análise de redes
relacionais a qual será abordada a frente, para encarar esta problematização o projeto
busca evidencias para responder as seguintes questões: Como se deu a construção da
parceria entre governo do estado e a organização não governamental e como a literatura
repercute conceitualmente tal condição? Quais modelos ou marcos conceituais explicam
o processo de implementação do programa Pró-Semiárido? Como a sociologia
relacional, através da abordagem de redes, pode contribuir para o entendimento da
implementação da política? Por fim, quais os resultados do Programa no que tange ao
enfrentamento dos problemas decorrentes dos diferentes processos que envolvem a seca
no semiárido?

Seu problema está desconectado da apresentação, falta relacionar as questões teóricas da

analise pública com as questões empíricas do seu objeto, você precisa retomar os
problemas da politica pública que você vai analisar, a partir da teoria e do contexto
empírico, elaborar os problemas do projeto. Entendi Top down e bottom up, mas não
precisa gastar 3 páginas falando apenas disso, tente introduzir governo da bahia, atores,
partidos, politica pública, homem rural, seca na teoria das 3 primeiras páginas. Vá
falando de construção e traga a empiria da Bahia, vá mesclando, faça um link: ‘’no caso
da implementação no estado da bahia, o contexto foi assim e assim...’’

Objetivos

Objetivo Geral:

O Objetivo Geral desse trabalho é analisar a parceria Estado-Sociedade-civil

para a implementação do programa e como a relação estabelecida pode ser
compreendida pela literatura que aborda tal temática. Ressalte-se que este projeto é
parte de uma preocupação mais ampla consubstanciada em dois

Objetivos específicos:

1- estabelecer parâmetros conceituais os quais permitam compreender as

relações estabelecidas entre o Estado e organizações da sociedade civil no
que tange às políticas públicas
2- analisar as principais dificuldades e possibilidades da implementação do
programa do ponto de vista dos principais atores, quais sejam, governo,
implementadores externos e beneficiários do programa. Esta etapa, focada
principalmente nos resultados e possíveis impactos da política, será abordada
em sua vertente sociológica através do estudo das redes relacionais.

Objetos Específicos. O primeiro, consoante com o apresentado, visa estabelecer

parâmetros conceituais os quais permitam compreender as relações estabelecidas entre o
Estado e organizações da sociedade civil no que tange às políticas públicas. Nessa
perspectiva, a discussão pretendida situa-se, majoritariamente, nos processos de
implementação. O segundo, visa analisar as principais dificuldades e possibilidades da
implementação do programa do ponto de vista dos principais atores, quais sejam,
governo, implementadores externos e beneficiários do programa. Esta etapa, focada
principalmente nos resultados e possíveis impactos da política, será abordada em sua
vertente sociológica através do estudo das redes relacionais.

Marco Teórico

Do ponto de vista teórico este projeto já apresentou evidências de literatura com

condições de analisar o programa Pró-Semiárido e responder as questões estabelecidas,
este tópico visa aprofundar os elementos que já foram apresentados acerca dos marcos
teóricos. Importante ressaltar que a implementação da política pública caracteriza-se por
conflitos entre os agentes e suas diferentes perspectivas desde o processo decisório até
implementação da ação. Assim os objetivos estabelecidos e o processo de
implementação incorrem em situações de conflitos que exigem a construção de
consensos e estratégias de convencimento para sua efetivação. O modelo ambiguidade-
conflito apresentado por Matland, objetiva a superação do paradoxo entre os modelos
top-down e botton up, incorporando, em sua perspectiva analítica, os aspectos que
envolvem as agencias decisórias centrais e os micro implementadores e sua perspectiva
localista da implementação e proporcionando a relação das concepções voltadas para os
aspectos macro institucionais que interferem no desenvolvimento da política, com os
elementos micro-instiitucionais em sua modelagem de implementação. Parte-se, da
concepção inicial de que um processo que se dispõe a executar concepções, valores e
ideias se constitui para além da mera replicação sucessiva de procedimentos e funções
que racionalizam e viabilizam a implementação de programas, mas deve ser
caracterizado por um conjunto de imprecisões, oscilações e disputas, condições que
demandam a incorporação da relação ambiguidade e conflito no processo de
implementação.

O conceito de ambiguidade é abordado, inicialmente na literatura sobre

implementação de políticas públicas, a partir do clássico trabalho de Olsen, March e
Cohen “Garbage Can Model”(1972), no qual os autores identificam o elemento
fundamental da ambiguidade e incerteza ao notabilizar o caráter problemático das
escolhas nas chamadas “anarquias organizadas”, contexto ocupado por ideias vagas e de
baixa aderência. Os atores não sabem o que querem, ou fazem escolhas limitadas pelas
condições de tempo e acesso a informação. O engajamento nos processos decisórios é
uma variável dependente do padrão de relação desenvolvido entre os agentes e as
organizações no tempo, cabendo aos instrumentos de tentativa e erro um papel de
aprendizado fundamental, contribuindo para o entendimento da repercussão da
ambiguidade no processo de decisão.

Métodos e procedimentos de pesquisa

O presente trabalho se fundamenta-se numa perspectiva analítica qualitativa

trata-se de uma amostragem não probalística que se vale da cadeia de relações
estabelecida na ONG para definição dos entrevistados, de maneira que a pesquisa será
orientada a partir do acompanhamento e análise de conteúdos produzidos por entrevistas
semiestruturadas, levantamento bibliográfico, fundamental para análise de situações e
dos indivíduos em seu ambiente natural, haja vista a importância neste tipo de estudo da
interação entre o pesquisador e objeto de estudo, a partir de uma ampla gama de fontes
para coleta de dados. Serão entrevistados os diversos profissionais dos mais variados
níveis envolvidos diretamente com a implementação do Pró-Semiárido, bem como com
os mais diversos beneficiários (diretos e indiretos) do programa, buscando assim captar
as perspectivas desenvolvidas sobre do programa, tanto pelos atores situados nas arenas
centrais de decisão e implementadores da ponta, bem como os beneficiários. Será
utilizado método de análise de conteúdo através de categorização, que “consiste em
descobrir os “núcleos de sentido” que compõem a comunicação e cuja presença e
frequência de aparição podem significar alguma coisa para o objeto analítico escolhido”
Brandini (2011).

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