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INTRODUÇÃO

(…) A preparação e aprovação, seguem no essencial o processo legislativo normal, com as


1
particularidas que lhe são inerentes que resultam da sua natureza de acto-plano e no meio de
controlo do Executivo e as especialidades da lei-travao, prazos, vigência anual, exclusiva
iniciativa do Governo, vinculação parlamentar de votar2 3o orçamento4.

1
No sentido de situar-se entre o orçamento do estado e os planos económico-sociais do mesmo Estado.
2
Referimo-nos a vinculação de votar e não a vinculação de aprovar, não obstante haja defensores do entendimento
de que é um dever que impede sobre a Assembleia aprovar o orçamento e que a sua não aprovação significaria um
acto de paralisação do Estado, equivalente a um golpe de Estado (SOUSA, Franco, ob. Cit., p.408) ou a um voto de
não confirmação ao Governo.
3
A votação pode conduzir a uma aprovação total ou parcial do orçamento.
4
SOUSA, Franco, ob. Cit., p.411.
SIGLAS E ABREVIATURAS
RESUMO
I. O Orçamento do Estado Moçambicano

O Orçamento de Estado (OE) é um documento único, apresentado sob a forma de lei, que
comporta uma descrição detalhada de todas as receitas e despesas do Estado, propostas pelo
Governo e autorizadas pela Assembleia da República (AR), e antecipadamente previstas para um
horizonte temporal de um ano. O OE é um elemento económico, político e jurídico. Enquanto
elemento económico, corresponde à actividade financeira com impacto sobre a economia e sendo
também aquela influenciada pela própria economia. Enquanto elemento jurídico, corresponde a
uma autorização política concedida pelo parlamento mediante a aprovação da proposta elaborada
e submetida pelo Governo. Enquanto elemento jurídico, é um instrumento, sob a forma de lei,
que condiciona os poderes financeiros do Estado, no que diz respeito à realização de despesas e à
obtenção de receitas.

Os governos enfrentam os mesmos tipos de problemas como quaisquer cidadãos quando


elaboram o seu orçamento. Eles usam recursos limitados e fazem decisões difíceis quando
decidem como gastar o dinheiro. Governos precisam prestar atenção nos seus gastos. Precisam
planear para despesas imprevistas que podem resultar de desastres naturais ou não.

“ O Orçamento do Estado é uma previsão, em regra anual, que fixa as despesas à realizar pelos
Estado, as receitas para sua cobertura e incorpora a autorização e os limites dos exercícios dos
poderes financeiros pela Administração”.5

Importa referir que existem três (3) tipos de orçamento a citar:

 Orçamento de exercício - se as receitas e despesas são inscritas no orçamento tendo em


conta o momento em que a obrigação e/ou o direito nasce.
 Orçamento de gerência – quando este inscreve aqueles dos dois instrumentos financeiro
(receitas e despesas), no momento em que devem ser cumpridas as obrigações ou
exercícios dos direitos correspetivos.
 Orçamento de tesouraria - é aquele que permite a programação dos pagamentos e
recebimentos, pode estar presente quer num orçamento de gerência quer no de exercício.

5
Esta definição inspirada na do Professor Sousa Franco (ob. Cit., p. 336) e Pereira de Sousa (ob. Cit., 86)
1. Composição do orçamento
O orçamento de Estado pode ser dividido em três componentes:

Receitas: Esta componente diz respeito a todos os recursos financeiros cujo beneficiário é o
Estado, e tem em vista o financiamento de despesas públicas. No sentido restrito são
consideradas receitas do Estado as obtidas através do pagamento de impostos ou de obrigações ao
Estado pela provisão de determinados bens e serviços, vendas patrimoniais, portanto todos os
recursos resultantes da própria actividade do Estado. No sentido mais amplo, as receitas públicas
incluem para além destes itens os recursos provenientes de donativos e empréstimos.

Despesas: Esta é a componente dos gastos do governo e também se designam por “despesas
públicas” ou “gastos públicos”. Governos podem gastar seus recursos, por exemplo, no
procurement (aquisições) de bens e provisão de serviços, para pagar o serviço de dívidas, fazer
investimento, e outras despesas com vista a satisfazer as necessidades públicas.

Saldo Orçamental: este poderá ser um superavit ou um deficit. O superávit orçamental ocorre
quando as receitas do Estado são maiores que as despesas. Um deficit no orçamento ocorre
quando as despesas do governo são maiores que as receitas, e neste caso deverão ser encontradas
alternativas de financiamento às despesas não cobertas.

Pode-se olhar com atenção a composição do orçamento do Estado em Moçambique (em milhões
de meticais)

2006 2007 2008 2009


Receitas 27 794 34 474 39 190 46 216
Despesas 47 197 59 477 69 695 98 142
Saldo orçamental - 19 402 - 25 003 - 30 505 - 51 926
Fonte: Fonte: Instituto Nacional de Estatística - INE (vários anuários) e Conta Geral do Estado - CGE (vários anos)

2. Dimensões e funções do orçamento


DIMENSÃO FUNÇÃO
Autorização política do plano - Tributação e despesas dependentes da
financeiro do Estado aprovação pela AR.
Política - Assegurar equilíbrio e separação de
poderes
Jurídica Limitação dos poderes - (De) limitação dos poderes políticos do
financeiros o Estado Estado
Previsão da gestão orçamental - Gestão racional e eficiente de fundos
Económica e uma exposição do plano públicos
financeiro do Estado - Definir e executar a política económica e
social do governo

3. Realidades semelhantes
Pela importância na distinção do orçamento, por, dada a proximidade, com ele podem confundir-
se, tais como a conta do Estado, o orçamento das pessoas privadas, o Plano Economico e os
orçamentos Administrativos.

 Conta do Estado

Esta é um registo ex-post da execução orçamental, difere-se do orçamento pelo elemento


temporal: a conta é um registo de factos passados reportando o modo de execução do
orçamento que diferentemente, o orçamento versa sobre uma previsão.

 Balanço do Estado

Avalia e confronta o ativo e passivo do Estado num determinado momento, por forma a
apurar a sua situação patrimonial.

 Orçamento das pessoas privadas

Diferenciando-se do orçamento do Estado, os orçamentos privados não detêm as funções


politica e jurídica, e não são dotadas de vinculatividade, não obstante se lhes reconheça a
qualidade e estimativas racionais.

 Plano Económico
Este não abrange o universo da actividade financeira e limita-se a algumas previsões de
despesas.

 Orçamentos Administrativos

Orçamentos que constituem previsões e autorizações administrativas internas atinentes a


sectores ou estruturas da Administração.

4. A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (LEOE)


4.1. Aspectos gerais
A LEOE, visa facilitar o processo de elaboração, aprovação, execução, controlo e
fiscalização do orçamento através:

 Do estabelecimento de princípios gerais que regulam o processo orçamental em todas


as suas fases e níveis institucionais, muitos dos quais se encontravam anteriormente
dispersos por diversos diplomas legais;
 Da introdução de um sistema de classificação orçamental moderno, abrangente e
consistente; e
 Da unificação dos orçamentos corrente e de investimento.

A aprovação da LEOE surgiu da constatação de que existia em Moçambique uma acentuada falta
de transparência e rigor na planificação orçamental, e uma certa dose de improviso na captação e
afectação dos dinheiros públicos. Tal não é compatível com um bom desempenho do Estado em
matéria de política económica e social.

O outro inconveniente detectado prendia-se com a separação entre o orçamento corrente e


de investimento, que assentavam em diferentes classificadores orçamentais e diferentes períodos
fiscais. Tal dificultava enormemente a análise da afectação de recursos públicos e a sua
associação a objectivos de política económica e social, bem como a avaliação da sustentabilidade
das despesas públicas.

A LEOE e toda a legislação que lhe é complementar, veio criar um quadro orçamental mais
adequado às necessidades de uma intervenção pública moderna, eficaz e eficiente, que cumpre
com as exigências de uma economia de mercado funcional e uma democracia parlamentar.
A sua introdução constitui um passo preponderante para que o orçamento do Estado passe a
cumprir de forma mais satisfatória as funções que lhe competem, sejam elas de natureza
económica ou politica. É já sabido que o orçamento tem a natureza jurídica de lei formal, posição
de decorre, alias, do nº. 1 Artigo 26 da Lei do SISTAFE que estabelece que a Assembleia da
Republica delibera a proposta de Lei do orçamento do Estado6.

A Lei SISTAFE é uma lei reforçada não podendo ser contraída por concretos actos orçamentais,
sob pena de ilegalidade ou inconstitucionalidade indirecta.7

5. Lei do Orçamento do Estado


1. A Lei do Orçamento – Lei orçamental -, é elaborada, organizada, votada e executada,
anualmente, de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime
atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos.
2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a qual prevê
os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser cumpridos.
3. A proposta de Orçamento é acompanhada de relatórios sobre:
a. A previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos com
influência no Orçamento, bem como da evolução da massa monetária e suas
contrapartidas;
b. A justificação das variações de previsões das receitas e despesas relativamente ao
Orçamento anterior;
c. A dívida pública, as operações de tesouraria e as contas do Tesouro;
d. A situação dos fundos e serviços autónomos;
e. As transferências de verbas para as regiões autónomas e as autarquias locais;
f. As transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na
proposta do Orçamento;
g. Os benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.

6
Em sentido idêntico estabelecia a Lei nº. 15/97, de 10 de Julho, de Enquadramento do
Orçamento do Estado, no seu artigo 12, nº. 2, alínea a).
7
SOUSA, Franco, A, ob, cit., p. 397
A Lei do Orçamento do Estado não é uma mera lei de organização mas um acto concreto de
disposição de cuja conformidade depende a validade de actos administrativos e cuja violação
determina sanções.

Em Moçambique à luz do disposto no artigo 130 da CRM:

(Orçamento do Estado)

1. O Orçamento do Estado é unitário, especifica as receitas e as despesas, respeitando


sempre as regras da anualidade e da publicidade, nos termos da lei.
2. O Orçamento do Estado pode ser estruturado por programas ou projectos plurianuais,
devendo neste caso inscrever-se no orçamento os encargos referentes ao ano a que dizem
respeito.
3. A proposta de Lei do Orçamento do Estado é elaborada pelo Governo e submetida à
Assembleia da República e deve conter informação fundamentadora sobre as previsões de
receitas, os limites das despesas, o financiamento do défice e todos os elementos que
fundamentam a política orçamental.
4. A lei define as regras de execução do orçamento e os critérios que devem presidir à sua
alteração, período de execução, bem como estabelece o processo a seguir sempre que não
seja possível cumprir os prazos de apresentação ou votação do mesmo.
Processo orçamental

Generalidades

O processo orçamental tem sido, ao longo das últimas cinco décadas e um pouco por todo o
mundo, alvo de uma constante evolução, esta que é resultado de entre outros factores das
mudanças operadas nos sistemas políticos nas teorias económicas, nas abordagens de gestão
orçamental, nos princípios contabilísticos e na conduta da Administração Publica.

O processo orçamental é contínuo não se limita a cada ano económico, ou seja, não é um
processo que se esgota no próprio ano económico, mas que tem continuidade ao longo do tempo.

Podendo assim considerar dois (2) tipos de processos orçamentais:

a) Processo orçamental em sentido lacto

Este começa com o estabelecimento de objectivos e metas de natureza económica e social, tendo
em consideração a informação disponível e a realidade económica, social, política e
administrativa do país. Tendo como base nos objetivos e nas metas definidas estabelecem-se
políticas económicas e sociais.

A seguinte fase compreende o desenvolvimento de programas ou planos financeiros de curto,


medio e longo prazo.

O processo orçamental envolve uma imensidade de informação e refere com varias áreas,
sectores e políticas. Por conseguinte, ele implica a participação de vários órgãos da administração
pública.

Contudo, há que destacar o importante papel desempenhado ao longo de todo processo pela
Direcção Nacional do Plano e Orçamento (DNPO), instituição responsável pela programação e
orçamentação e despesas, e pela monitoria do orçamento.

No nosso país, o processo orçamental tem vindo a ser alvo de profundas reformas, com vista a
aproximar a afectação de recursos dos objectivos, metas e políticas traçadas.

b) Processo orçamental em sentido restrito


É aquele que se preocupa especificamente pela elaboração e execução do orçamento. A LEOE
presta uma especial atenção à esta concepcao mais restrita, mas extremamente importante, o
processo orçamental.

O processo orçamental em Moçambique, tal como descrito na LEOE, compreende cinco (5) fases
distintas:

A começar com a elaboração da proposta de Lei do Orçamento (fase 1), que é a seguir
apresentada à AR para a sua aprovação (fase 2).

Tendo sido aprovado, o orçamento é executado (fase 3) podendo ser sujeito a alterações
previstas na lei.

Findado o ano económico, procede-se ao enceramento das contas (fase 4), as quais são depois
fiscalizadas (fase 5).

Compete ao Ministério do Plano e Finanças (MPF) efectuar a programação orçamental, executar


e contabilizar os meios financeiros do orçamento do Estado, inspecionar e controlar a utilização
dos fundos do Estado.

Na execução de tais funções o MPF apoia-se nos restantes órgãos da Administração Publica, quer
ao nível central quer ao nível das províncias.

De referir que pela sua natureza política existem ainda outras instituições externas ao governo
que também participam no processo orçamental, tais como a AR (nas fases de aprovação e
fiscalização) e o Tribunal Administrativo (na fase de fiscalização).

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