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MATERIAL DE APOIO1

Leonardo Evangelista de Souza Zambonini2

No cotidiano das administrações públicas, as


Introdução licitações movimentam milhões, dado que a compra
de qualquer objeto, como regra, está a ela vinculada.
Como consequência é necessário que haja agentes
O curso tem por objetivo expor um
públicos capacitados para tratar de tão importante
panorama geral sobre a matéria de licitações
matéria.
partindo de uma análise objetiva e clara. Isso se fará
O dever de licitar decorre da natureza do
por meio do estudo dos assuntos mais relevantes
interesse e sobretudo do patrimônio envolvido. No
sobre o tema que estão divididos em sete módulos:
setor privado, o particular pode definir todos os
critérios para o produto à sua livre e exclusiva
1) Módulo 1 – Definições e conceitos iniciais
vontade. Já o gestor público intermedeia o
2) Módulo 2 – Formas de licitar
patrimônio público e, por conseguinte, segue um
3) Módulo 3 – Contratação direta
roteiro diferente. Ele não pode definir critérios de
4) Módulo 4 – Convocação dos interessados
seu exclusivo interesse porque, em realidade, o
5) Módulo 5 – Habilitação
interesse não é dele, mas de toda a população.
6) Módulo 6 – Registros cadastrais na Lei 8.666
Nesse cenário, quanto maior a competitividade,
7) Módulo 7 – Julgamento das propostas
melhor a possibilidade de uma contratação mais
vantajosa para a Administração. A primeira parte do
Cada módulo está divido em subtemas. Por
art. 3° da Lei 8.666 preceitua que o objetivo da
isso é recomendado o estudo sequencial das aulas.
licitação é garantir o cumprimento do princípio da
Além disso, não importa qual o motivo de
isonomia e, assim, buscar a proposta mais vantajosa.
ingresso no curso, é imprescindível a manutenção do
Importante compreender que a licitação é
foco do aluno.
dividida em duas etapas: uma etapa interna, que
Partindo para o conteúdo do curso, antes de
ocorre no âmbito da própria Administração, e uma
mais nada, é preciso entender que licitação é uma
etapa externa, aberta ao público. A fase interna se
matéria de estudo do direito administrativo que
desenvolve a partir de uma necessidade a ser
disciplina as contratações públicas. Em termos
atendida, seguida de uma solicitação e de uma
práticos, licitação é um processo que segue uma
justificativa, encaminhada ao ordenador de
ordem lógica de etapas previstas em lei voltadas à
despesas competente. É na fase interna que ocorre
garantia de competitividade e sustentabilidade nas
o planejamento da licitação: elaboração do termo de
aquisições públicas. Pode ser compreendida
referência, apresentação de estudos preliminares,
também como um procedimento que precede uma
autorização da contratação, entre outros. Com a
contratação pública estando sempre vinculado a um
publicação do instrumento convocatório, dá-se
edital. Licitações movimentam diariamente as
início à fase externa. Ela deverá ser promovida com
administrações públicas das mais variadas esferas,
a maior publicidade possível e nela se concentram as
impulsionando a economia e garantindo a provisão
fases de apresentação e julgamento das propostas e
de bens e serviços públicos. Trata-se de um
da adjudicação e homologação da licitação.
mandamento constitucional cujas disposições são
regradas pelas Leis 8.666/93 e 10.520/01.

1
Este material não possui a função de esgotamento do tema, mas tão somente servir como apoio às aulas em vídeo que constam no curso.
2
Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.
instrumentos convocatórios, retificações e decisões.
Princípios Por ela, angaria-se maior competitividade e,
garantindo maior transparência, permite-se maior
controle. Já o princípio da moralidade impõe que a
A importância do estudo dos princípios das
conduta do administrador seja, além de lícita,
licitações deve-se à complexidade de certos casos
compatível com a moral e a ética.
concretos com os quais o gestor público pode se
Um dos princípios que compõe o bloco
deparar no cotidiano e cujas soluções não são
previsto no art. 3°, cuja aplicabilidade se restringe às
encontradas na legislação. Outrossim, não raras
licitações, é o da vinculação ao instrumento
vezes, mais de uma regra incide sobre um mesmo
convocatório. Segundo ele, as regras do edital são de
caso, servindo os princípios como norteadores do
obediência obrigatória tanto pelos agentes públicos
administrador público para a busca da melhor
quanto pelos interessados. Isso não significa que ele
solução. Os princípios são verdadeiros pilares e
não possa ser alterado. Mas se a alteração puder
fundamentam tanto as construções legislativas
provocar modificações na apresentação das
quanto as decisões judiciais. O conhecimento deles
propostas, urge um dever de republicação
coloca o administrador público em uma situação
acompanhada de abertura de um novo prazo. O
privilegiada.
princípio do julgamento objetivo determina que o
Todos os princípios estudados no âmbito das
julgamento deve seguir critérios objetivos
licitações estão ligados ao princípio da isonomia e à
estabelecidos previamente no edital, sem que se
busca pela melhor proposta. Exemplo de violação ao
possa inovar ou imiscuir na declaração do vencedor.
princípio da isonomia verifica-se quando integrante
Finalmente, há princípios correlatos que
de comissão de licitação abre prazo para
norteiam a atuação do administrador público, tal
complementações para um licitante na fase de
como o princípio da proporcionalidade. De acordo o
habilitação, mas não para o outro. Isonomia, assim,
jurista Marçal Justen Filho, “a proporcionalidade
diz respeito ao tratamento em pé de igualdade
significa o dever de realizar, do modo mais intenso
àqueles que se encontrem nas mesmas situações.
possível, todos os valores consagrados no
Partindo do art. 3° da Lei 8.666, Estatuto das
ordenamento jurídico. Ponderar os valores significa
Licitações, o estudo dos princípios inscritos nesse
compatibilizá-los”. Já a razoabilidade guarda especial
artigo pode ser dividido em três blocos: a) bloco
relevância em dois momentos: na elaboração do
constitucional; b) bloco da Lei de Licitações; c) bloco
edital – no intuito de obter melhores propostas sem
dos princípios correlatos.
que se exija o impossível – e no julgamento das
O bloco constitucional traz princípios não
propostas – fase na qual incumbe ao agente público
exclusivos da matéria de licitações: legalidade,
analisar com cautela as insurgências e arguições
impessoalidade, moralidade e publicidade. Eles
apresentadas.
estão expressos no caput do art. 37 da Constituição.
Para Justen Filho, uma decisão que se apoie
A legalidade diz respeito ao dever imposto aos
num único princípio é inválida.
administradores de observar as formas legais
Outro princípio correlato à matéria é o
quando previstas em lei. Por decorrência dela, um
princípio da economicidade, que visa à seleção da
edital não pode fixar um prazo inferior ao descrito
proposta mais vantajosa para a Administração. Nem
em Lei, quando nela previsto, mesmo que
sempre, economicidade significará menor preço. Ele
justificadamente, pois se trata de uma determinação
deve ser orientado pelo princípio constitucional da
legal expressa, cuja violação importaria na nulidade
eficiência: é fazer o melhor o uso dos recursos
de todo o procedimento. A impessoalidade se
públicos, evitando compras equivocadas e prejuízos
manifesta pela observância dos critérios previstos no
ao erário.
edital sem favorecimento pessoal de qualquer
Incide ainda o dever de contraditório e ampla
espécie. Assim, guarda estreita relação com a
defesa durante o procedimento licitatório. Sempre
isonomia. O princípio da publicidade impõe que a
que for proferida decisão que afete terceiro, resta
publicação seja condição de eficácia para os
assegurado ao prejudicado o direito de apresentar
defesa. A dimensão do contraditório e ampla defesa reparação, adaptação, manutenção, transporte,
não se exaure pelo mero ato de protocolar o recurso. locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos
É preciso que haja uma efetiva análise dos técnico-profissionais”. Importante perceber como
argumentos apresentados. Como consequência, esses conceitos se diferenciam do que se
fortalece-se a necessidade de motivação das compreende pelo senso comum.
decisões proferidas no processo. O quarto conceito é o de Projeto Básico,
Já de acordo com o princípio da competição, indicado no inciso IX do art. 6°. Em linhas gerais,
o administrador deverá sempre tomar a decisão que projeto básico é sinônimo de termo de referência.
viabilize a participação de um número cada vez Tem por função detalhar o objeto da licitação com
maior de participantes. Devem, assim, ser barradas informações essenciais para a formulação e
disposições que obstem, dificultem ou deturpem a julgamento das propostas. Toda e qualquer
competitividade. contratação começa pela identificação da
Finalmente, é recomendado que o aluno necessidade a ser atendida. É fundamental que ela
perceba a cumulatividade de incidência dos seja bem detalhada para fins de atendimento ao
princípios nos casos concretos. princípio da motivação. Um bom termo de
referência ou um bom projeto básico é aquele
formado por uma equipe multisetorial, que poderá
Obras e serviços ser estranha ao quadro da Administração, a
depender da natureza do objeto. Defeitos nesses
documentos podem ocasionar grandes problemas
Na terceira aula do curso, alguns conceitos
no procedimento licitatório, lesar o erário e
fundamentais previstos no art. 6° da Lei 8.666 são
responsabilizar os agentes competentes, por isso é
explorados.
importante que a confecção não seja atribuída a um
O primeiro deles é o de Administração
único integrante.
Pública, tratado pelo inciso XII desse artigo, segundo
O quinto conceito diz respeito às formas de
o qual Administração Pública compreende
execução dos serviços. Ela poderá ser direta, quando
“administração direta e indireta da União, dos
a própria Administração presta o serviço, ou indireta
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
quando um terceiro é contratado. A terceirização
abrangendo as entidades com personalidade jurídica
pode ser feita sob quatro modalidades:
de direito privado sob controle do poder público e das
fundações por ele instituídas e mantidas”.
a) empreitada por preço global – quando a
Administração Pública Direta é a composta
contratação é feita por preço certo e determinado;
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já
b) empreitada por preço unitário – quando a
a Administração Indireta compõe-se de entidades
contratação é dividida em etapas, cada qual com seu
autorizadas ou criadas pelo Estado para atuar com
preço;
objetivos específicos dissociados dessa estrutura
c) tarefa – quando a contratação for de pequenos
maior de Estado. Quando se fala em Administração
trabalhos e com preço certo;
Pública, tratar-se-á desse conjunto de entidades
d) empreitada integral – quando a contratação
cujas contratações devem ser precedidas de
integrar várias obras ou serviços.
licitação pública.
Outro conceito muito importante é o de obra
Segundo o Manual do Ordenador de
e de serviço. Na definição da Lei, “obra é toda
Despesas, a empreitada por preço global deve ser
construção, reforma, fabricação, recuperação ou
priorizada quando for possível definir com boa
ampliação, realizada por execução direta ou
precisão as quantidades dos serviços a serem
indireta”. Já serviço é “toda atividade destinada a
executados. Já a empreitada por preço unitário é
obter determinada utilidade de interesse para a
mais adequada quando não possível realizar uma
Administração, tais como: demolição, conserto,
precisa indicação dos quantitativos. Para Marçal
instalação, montagem, operação, conservação,
Justen Filho, o que as difere é a forma de
pagamento: na empreitada global, o preço é pago ao IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de
final da execução do serviço como um todo obras ou serviços;
enquanto na unitária, ao final de cada serviço ou V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou
obra realizada. administrativas;
A licitação de obras e serviços deve VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
obediência ao exposto no §2° do art. 6°, que exige: a VII - restauração de obras de arte e bens de valor
existência de projeto básico, orçamento detalhado histórico.
em planilhas, embasado em ampla pesquisa de
preços, previsão de recursos orçamentários e a Dois pressupostos engendram a
previsão do produto no Plano Plurianual. E tem duas caracterização desses serviços: o domínio da técnica
vedações importantes. A primeira tem previsão no – resultado de métodos e estudos científicos
§4° do art. 6°. Por ele, ficada vedada a inclusão no desenvolvidos pelo profissional ao longo da carreira
objeto da licitação de materiais e serviços sem – e a habilidade do profissional em transformar esse
previsão de quantidades ou cujos quantitativos não conhecimento em soluções úteis ao caso concreto.
correspondam às previsões reais do projeto básico É um erro, porém, pressupor a
ou executivo. Já o §5° do mesmo artigo veda a opção impossibilidade de contratação desses serviços por
por exclusividade de marca. Trata-se de uma meio de licitação, pois há atividades que, a despeito
aplicação direta do princípio da impessoalidade. A da complexidade intelectual, situam-se em um
infringência de qualquer dos dois preceitos implica a mercado de ampla competitividade, ensejando, por
nulidade dos atos ou contratos e a responsabilização conseguinte, um procedimento de seleção. Nesse
de quem lhes tenha dado causa, conforme o §6°. sentido, toma-se como exemplo duas atividades: o
Expressão do princípio da publicidade na Lei assessoramento jurídico e a prestação de serviços de
é encontrada no §8° do art. 7° que chancela a capacitação profissional.
qualquer cidadão o direito acessar os quantitativos Não se nega que os serviços técnicos possam
das obras e preços unitários de determinada obra ser enquadrados nas hipóteses de inexigibilidade de
executada. licitação. Nesses casos, nos quais inexiste
O parágrafo subsequente, por sua vez, possibilidade de competição, a contratação poderá
informa que essas regras são igualmente aplicáveis ser direta. Note-se, porém, que se trata de uma
aos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação. excepcionalidade e que, desde logo, demanda uma
motivação robusta para poder ser feita.
Toda identificação e contratação dos serviços
Serviços técnicos especializados técnicos especializados deve levar em consideração
as três seguintes dicas: 1) quando a melhor técnica
for tão importante quanto o melhor preço, é
Na quarta aula do curso, abordam-se os
recomendável lançar licitação na modalidade
serviços técnico-profissionais.
concorrência ou tomada de preços e adotar o
No cotidiano da Administração não é raro
critério de julgamento melhor técnica e preço; 2)
deparar-se com situações que demandam soluções
quando os profissionais técnicos forem indicados
ou produções técnicas que só podem ser auferidas
pela licitante ou quando a qualificação desse corpo
por quem detém conhecimentos específicos sobre o
técnico for a motivação para a contratação direta, a
assunto. O art. 13 da Lei 8.666 enumera alguns
contratada é obrigada a garantir a realização pessoal
desses casos:
do contrato, conforme enuncia o §2° do art. 13; 3) é
imprescindível verificar a veracidade das
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos
informações enunciadas nos currículos dos
básicos ou executivos;
profissionais interessados.
II - pareceres, perícias e avaliações em geral;
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias
financeiras ou tributárias;
em compras públicas esteja sempre disponível.
Compras Importante ressaltar que a padronização pode
autorizar uma licitação com indicação de marca,
excetuando a regra do art. 6° da Lei. O TCU já acatou
Vencido o assunto das obras e serviços,
essa possibilidade quando robustamente
passa-se ao estudo das compras, cuja disciplina vem
fundamentada em motivos de ordem técnica e em
enunciada nos arts. 14 e 15 da Lei 8.666. Em se
respeito à padronização. (Ac. 62/2007 e Ac.
tratando de compras, é essencial avaliar a real
2376/2006 - Plenário)
necessidade a ser atendida, considerar as opções
disponíveis no mercado e selecionar aquela que
II - ser processadas através de sistema de registro de
reúna o melhor custo benefício. O levantamento
preços;
dessas informações é feito na fase de planejamento
III - submeter-se às condições de aquisição e
e ampara-se na justificativa apresentada para a
pagamento semelhantes às do setor privado;
contratação. Segundo o art. 14, “nenhuma compra
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas
será feita sem a adequada caracterização do objeto
necessárias para aproveitar as peculiaridades do
e indicação dos recursos orçamentários para seu
mercado, visando economicidade;
pagamento, sob pena de nulidade do ato e
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa”. O
órgãos e entidades da Administração Pública.
legislador impõe, assim, clareza e objetividade na
definição do objeto da licitação, o que ocorre através
de informações precisas aptas a subsidiar o
fornecedor a formular sua proposta. Ser impreciso
na definição significa não fornecer dados necessários
para a correta individualização do bem. O exagero
também deve ser combalido pois conduz à violação
aos princípios da impessoalidade e da legalidade,
prejudicando a competitividade.
De acordo com o art. 15, sempre que
possível, as compras deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que


imponha compatibilidade de especificações técnicas
e de desempenho, observadas, quando for o caso, as
condições de manutenção, assistência técnica e
garantia oferecidas;

Nem sempre é possível padronizar obras e


serviços, vez que são dirigidas, geralmente, ao
atendimento de uma necessidade especial de um
caso concreto específico. Quando o assunto é
compras, a conversa é diferente, pois muitas vezes
as aquisições devem ocorrer periodicamente. A
padronização, nesse escopo, efetiva o princípio da
eficiência, pois diminui o trabalho da Administração
em organizar sucessivamente novos certames. Além
disso, garante uniformidade e celeridade no
procedimento, pois o blinda da necessidade de que
um corpo técnico com conhecimentos específicos