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lutor: Merton, Robert King, 191 0- ~:


'itulo: Sociologia : teoria e estmtura .. ;'

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83230809 Ac. 2774 : t
VIII ESTRUTURA BUROCRATICA
E PERSONALIDADE
grande cidade"· (147) No devido tempo e pela primeira vez, os descen-
dentes de italianos chegaram a 8lcangar urn grau substancial de influen-
r.ia na politica municipal de Nova Iorque.
Em resumo, estes sac os termos em que Bell traga "uma sequen-
cia etnica distinta acerca dos F.lOCOSde obter riqueza ilicita". Embora
r.s provas estejam ainda longe de ser adequadas, ha alguma base para
concluir, conforme Bell 0 faz, de que "os horn ens de origem italiana apa·
receram na maior parte dos papeis principais no alto drama do jago e
clos sindicatos do crime, assim como ha vinte anos os filhos dos judeus do'
Leste europeu eram figuras proeminentes no crime organizado, e antes
destes, os individuos de origem irlandesa estiveram em evidencia".(150-15l)
Porem, com as mUdangas na estrutura da oportunidade, "urn cres-
cente numero de italianos nas rroflssoes liberais e no comercio legitimo ...
ao mesmo tempo estimula e pern'.ite ao gru.po italiano de exercer influen·
cia politica crescente; e, cada v€z mais, sao os membros das profissoes
liberais e os homens de neg60iO que proporcionam modelos para a jU·
ventude de origem italiana de hoje, modelos que mal existiam ha vinte UMA ESTRUTURA SOCIAL formal e !'acionalmente organizada
anos atras".(152-153) envolve normas claramente de:in~das de atividades, nas quais, de mll·
POl' fim e iranicamente, em vista da estreita ligagao de Roosevelt com neira ideal, cada serie de agoe;::('steja funcionalmente relacionada com as
f.,S grandes maquinas politicas urbanas, foi a mudanga estrutural basi· propositos cla organizagao. 1 E:,l tal organizagao esta integrada uma se-
c'a na forma de prover benefleios, atraves dos procedimentos racionali- rie de cargos, de status hierarquizados, nos quais estao implicitos gran·
zados do que ,alguns chamam "0 estado do bem-estar social", que em gran· de numero de obrigagoes e de privilegios estreitamente definidos pOl' reo
de parte Iniciou 0 declinio da ml1quina politi ca. Seria metaforico mas gras limitadas e especificas. A cada urn desses cargos se atribui uma
essencialmente verdadeiro, dizer que foi 0 sistema da "previdencia social" area de competencia e de responsabilidade. A autoridade, 0 poder de con·
e a criagao de balsas de estudo distribuidas mais ou menos burocratica· trale que deriva de uma situaguo reconhecida, e inerente ao cargo e nao
mente, que reduziu profundamente 0 poder da maquina politica, mais que a pessoa particular que desempenha 0 papel oficial. A agao oficial ordi·
o assalto dire to dos reformadores. Tal como Bell concluiu, nariamente ocorre dentro da armagao das regras preexistentes da orga·
nizagao. 0 sistema de relago,"s prescritas entre os varios cargos envolve
Com a raelonaliza~ao e a absor~ao de algumas atlvldades 1l!eltas dentro da estrutura urn consideravel grau de formalidade e de distancias sociais claramente
da eeonomla, 0 desapareeimento de uma gera~ao mais velha que havla estabelecido umr.
hegemonla sabre 0 crime, a ascellsao de grupos minoritarlos a certas posi~aes soclais e 0
definidas entre os ocupantes dessas posil;oes. A formalidade e express a
rompimento dos sistemas do chefe politico urbEJlo, 0 t1po de dellto que vimos estudando POl' meio de urn ritual social mais ou menos complicado, que simboliza ~
esta igualmente se desfazendo. 0 crime, evidentemente, permanecera enquanto permane- apoia a "ordem das bicadas" ,. nos varios cargos. Tal formalidade, que
cerem a palxao e 0 desejo de lucro; porem, 0 grande dellto organizado das cldades, tal
como 0 conhecemos nos liltlmos setenta e cinco anos, baseav£,-se em motivos aclma destes
esta integrada com a distribuigao da autoridade dentro do sistema, serve
m6vels unlversais. Baseava·se nas caraeteristleas da eeonomla dos grupos t'tnleos e da po para reduzir ao minimo a fricgao, mediante a contengao em larga escala,
litiea norte-Eornerleanos. As mudan~as nessas areas signlfieam que tambem 0 crime orga· dos contatos oficiais dentro dos moldes previamente definidos pelas regras
nlzado, como temos eonheeldo, esta no fim. (154)
da organizagao. Criam-se desta maneira a facilidade de calcular com·
Nao precisamos procurar outro fecho mais adequado, em thmos de portamento dos demais, e urn conjunto estavel de expectativas mutuas.
analise essencialmente estrutural e funcional, para esta revista das con· Ainda mais 0 formalismo faciiita a intel"agao dos ocupantes dos cargos,
tinuidades da analise da relagao entre a estrutura social e a anomia. apesar de s~as atitudes particnlares (possivelmente hostis) em relagao urn

1. Para urn desenvolvimento do eoneelto de "organlzaQao raclon&.l" veja·se Karl Mannhelm.


Mensch und Gcscllschaft 1m Zeltalter des Umbaus (Leiden: A. W. Sijthoff, 1935), espe
elalmente pags. 28 e segs.
(0) "Ordem das bicadas" = "pecking order", Imagem tiradlO.>dos costumes de certas aves:
a mais forte, "despota", biea as outras, e estas blcam sucessivamente as mals fracas,
ern eseals. deseendente. Ver a nota 2, deste capitulo. (N. do trad.)
com 0 outro. Desta maneira, e ~,ubordinado e protegido da aQao arbitni· dos aumentos de salario e das promoQaes regulamentadas e assegurar 0
ria de seu superior, desde qU3 :'\1: aQaes de ambos sac limitadas por um desempenho devotado dos deveres do cargo, sem atenQao a pressaes es.
conjunto de regras mutuamentc reconhecidas. Dispositivos especific08 tranhas. 6 0 principal merito d'3.burocracia e sua eficH~ncia tecnica, com
de procedimento estimulam a otjetividade e restringem a "rap1da passa· grande apreQo dado a previsao, velocidade, contrale, pericia, continuidade,
gem do impuiso para a aQao". 2 di5CriQao e ao rendimento satisfatorio do dinheiro exigido dos contribuin.
tes. A estrutura assim montada aproxima-se da completa eliminaQao das
relaQaes personalizadas e das consideraQaes nao racionais (hostilidade, an-
o tipo ideal de tal organizaQao formal e a burocracia; em muitos as· siedade, envolvimentos afetivos etc.)
pectos, a analise classic a da bllI'ocracia e a de Max Weber. 3 Conforme Com a burocratizaQao crescente, torna-se claro para todos que quei·
Weber indica, a burocracia envGlve uma divisao nitida de atividades inte· ram ver, que 0 homem e controlado em alto grau pelas suas relaQaes so-
gr.adas, as quais sac considerac1as como deveres inerentes ao cargo. Urn ciais com os instrumentos de produQao. Isto ja nao e apenas urn axio-
sistema de contrales e sanQae." ciiferenciados, e definido nos regulamen- ma do marxismo, mas urn fate inflexivel a ser reconhecido por tOdos, in-
tos. A designaQao dos encargos ocorre na base de qualificaQaes tecnicas tpiramente a parte das suas convicQaes ideol6gicas. A burocratizaQao
que sac determinadas atraves de procedimentos formalizados e impes- torna prontamente visivel 0 que era anteriormente apagado e obscuro.
soais (por exemplo, exames). Dentro da estrutura da autoridade hierar. Mais e mais pessoas descobrem que, para trabalhar, devem estar empre·
quicamente disposta, as ativid'3.des dos "peritos treinados e assalariados" gadas; que, para trabalhar, devem dispor de ferramentas e equipamento e
sac governadas por regras gemis, abstratas e claramente definidas, as que as ferramentas e 0 equipamento sac cada vez mais disponiveis so-
quais evitam a necessidade de serem emitidas instruQaes especificas pa. mente nas burocracias, publicas eu privadas. Conseqiientemente, e pre·
ra cada caso particular. A generalidade das regras exige 0 constante usa ciso que a gente seja empregada pelas burocracias a fim de ter acesso as,
da categorizaciio mediante a qual os problemas e casos individuais saa ferramentas, a fim de trabalhar, a fim de viver. E neste sentido que a bu·
classificados a base de criterios designados, e sac tratados em conformi- rocratizaQao acarreta a separaQao dos individuos em relaQao aos instru·
dade com os mesmos. 0 modelo puro do funcionario burocratico e aque. mentos de produQao, como acontece na empresa capitalistic a moderna,
Ie que foi, seja nomeado por um superior, ou por meio de uma compe- ou nas empresas estatais comr.pistas (do tipo comum nesta metade do
t~Qao impessoal (concurso ou f-xame). Em geral, a funcionario nao e seculo XX), assim como nos eXPlcitos pos-feudais, a burocratizaQao acar·
eleito. Atinge-se uma medid~ de flexibilidade na burocracia, elegendo. retava completa separaQao entre os soldados e os instrumentos de des-
-se os funcionarios mais altos, as Quais de forma resumida representam a truiQao. Tipicamente, 0 trabalhaaor ja nao possui 0 seus instrument03,
vontade do eleitorado (por exemplo, um grupo de cidadaos ou urn Con- nem 0 soldado as suas armas. E neste senti do especial, mais e mais
selho de Diretores). A eleiQao dos funcionarios mais graduados e des. pessoas se tornam trabalhador;)s, seja de macacao, de colarinho branco,
tinada a infIuenciar as finalidades da organizaQao, mas os procedimentos ou de casaca. Assim se desenvolve, por exemplo, 0 novo tipo de traba·
t.ecnicos para atingir essas finalidades sac postos em execuQao pelo pes- Ihador cientffico, quando 0 cientista e "separado" de seu equipamento
soal burocratico estavel. 4 tecnico - afinal, 0 fisico nao e habitualmente dona de seu ciclotron.
A maior parte dos cargos burocraticos envolve a expectativa de em. Para poder trabalhar em sua i:,csquisa, ele tern que estar empregado nu-
pr~go vitalicio, na ausencia de fatares de perturbaQao que possam dimi. ma burocracia com recursos de laborat6rio.
nUlr 0 tamanho da organizaQito. A burocracia leva ao maximo a segu. A burocracia e administraQao que evita quase completamente a dis·
ranQa vocacional. 5 A funQao cJ.acstabilidade no cargo, da aposentadoria, cussao publica de [mas tecnicas, Embora possa oconer a discussao publi·
ca de suas diretrizes. 7 Este sf3gredo nao e restrito a burocracia publica,
2. H. D. Lasswell, Politics (Nova Iorque: McGraw-Hill, 1936), 120-121. nem privada; e considerado necessario para resguardar informaQaes va-
3. Max Weber, Wirtshchaft und Gesellschaft (Tubinga: J. C. B. Mohr, 1922), Parte III, liosas contra competidores ecol1omicos privados ou grupos politicos es·
Cap. 6; 650·678. Urn resumo do estudo de Weber encontra-se em Talcott Parsons, The
trangeiros e potencialmente hosti::;. E embora isto nao seja assim ge·
Structure of Social Action, especialmente pag. 506 e segs. Uma descri~ao, que nao Ii
caricatura, do burocrata como tipo de personalidade, pode ser encontrada em C. Rabany, ralmente derfominado, a espionagp-m entre competidores e talvez tao co-
"Les types sociaux: Ie fonctionnaire", Revue generale d'administration, 1907, 88, 5·28. mum, senao tao intricadamente organizada, nos sistemas de empresas
4. Ka,rl Mannheim, Ideology and Utopia (Nova Iorque: Harcourt, Brace, 1936), 18n, 105 e
economic as privadas, como nos sistemas de estados nacionais. Os indio
segs. ideologia y utopia (Mexico: F. de C.E., 1941). Ver tambem Ramsay Muir, Peers
and Bureaucrats (Londres: Constable, 1910), 12-13.
5. E. G. Cahen-Salvador sugere que 0 pessoal das burocracias e constituldo, em grande 6. H. J. Laski, "Bureaucracy", Encyclopedia of the Social Sciences. £ste artigo represents
parte, por indivlduos que colocam a seguran~a acima de tudo. Ver sua "La situation ma mais 0 ponto de vistz. do cientista politico do que 0 do soci6logo.
terielle et morale des fonctionnaires", Revue politique et parlementaire (1926), 319. 7. Weber, op. cil., 671.
ces de custo, as listas de clientes, os novos processos Mcnicos, pIanos de sac que exerce sabre 0 individno a organizac;ao especial de seu papel
produgao, tudo isto e tipicamente considerado c.omo segredos essenciais ccupacional.
das burocracias economicas pc-iv9das, que podenam ser revel ados se as Os conceitos de Veblan e de Dewey, se referem a uma ambivalencht
bases de tOdas as decisoes e plnnos de agao tivessem que ser defendidos fundamental. Qualquer ac;ao pode ser considerada em termos daquilo que
em publico. c}a atinge ou falha em atingir. "Um modo de ver e tambem urn modo de
nao ver; 0 enfoque sobre 0 objeto A implica no desenfoque sabre 0 ob-
jeto B". 10 Em seu estudo, Weber se interessa quase exclusivamente pOi"
aquilo que a estrutura burocrMica atinge: precisao, confianga, eficiencia.
Nesses tragos rapidos, as :'enlizagoes e fungoes da organizagao buro- Esta me sma estrutura pode sel' cxaminad::~ de outra perspectiva propor-
cratica sac salientadas e as te!1soes e esforgos internos de tais estrutu- <'ionada pela ambivalencia. Quai:; sac as limitac;oes das organizagoes de-
ras sac quase inteiramente esqllEocidos. Contudo, a comunidade em ge· signadas a atingir esses objetivos?
ral costuma evidentemente saiifmtar as imperfeigoes da burocracia, tal Por razoes que ja temos c1t8.do, a estrutura burocratica exerce uma.
como se sugere pelo fato de €s~e "horrivel hibridismo" a palavra buro- pressao constante sabre 0 funcioll:3.rio, para que ele seja "met6dico, pru-
('rata ter·se tornado urn epite~.'), urn Schimpjwort (uma palavra pejora- dente, disciplinado". Se a burocracia tern que funcionar com bons re-
tiva) . sultados, deve atingir alto grau u-= confianc;a em sua conduta e urn grau
o caminho para 0 estudo dos aspectos negativos da burocracia e pro- incomum de conformidade com af: norm as de ac;ao aprovadas. Dai de·
porcionado pel a aplicagao do ('onceito de Veblen, da "incapacidade trei- corre a imporHmcia fundamental da disciplina, que pode ser tao alta-
nada", pela nogao de Dewey, de "psicose ocupacional", ou pel a de War- mente desenvolvida numa burocracia religiosa ou economica, como nas
notte, de "deformagao profissi.onsl'·. A incapacidade treinada se refere forc;as armadas. A disciplina s6 pode ser eficiente se as padroes ideals
aquele estado de coisas em que as habilidades de alguem funcionam como fcrem apoiacIos por fortes sentimentos da limitagao da autoridade e da com-
madequagoes, ou pontos cegos. As agoes baseadas em treinamentos e petencia de cada urn, e a mehSd.cz. execu~1io das atividades de rotina. A
habilidades que foram aplicados com born resultado no passado, podem eficacia da estrutura social dep..2nde em ultima analise em infund,ir nos
redundar em reagoes inapropriadas para circunstancias novas. Uma fIe- participant,r.s do grupo, atitudes e sentimentos apropriados. Como ve-
xlbilidade inadequada na aplica!;l:io das habilidades num meio modificar remos, existem na burocracia Gispositivos apropriados para incuicar e
do, provoc!:'.ra desajustamentos llJ::ds au men os graves. 8 Assim, recor· :;eforc;ar esses sentimentos.
tendo ao exemplo do que acontccc numa granja avicola, citado por Bur- No momento, basta observa.r que para garantir a disciplina (a ne-
ke, as galinhas podem ser facilmente condicionadas a interpretar 0 som cessaria confianc;a da reac;ao), e3ses sentimentos sac freqiientemente mai~
de uma campainha como sinal de distribuigao de ailimento. A mesma intensos do que seria tecnicamcI;te necessario. Ha uma margem de se--
campainha pode ser usada mais tarde para reunir as aves a fim de serem guranc;a, por assim dizer, na p>:8ssao exercida por tais sentimentos sabre
abatidas. Em geral, 0 individuo adota medidas e atitudes que estao de ac6r- o burocrata, para conforma-Io as suas obrigac;oes modeladas, que muito
do com 0 treinamento que recebeu no passado e, sob novas condigoes nue se parece com as tOlerancias de estimativa de precauc;ao feitas por urn
nao sejam reconhecidas como signijicativamente diferentes, a propria soli· engenheiro quando calcula os I>t:portes de uma ponte. Esta pr6pria en-
dez desse treinamento pode conduzir a adogao de procedimentos inadequa- fase conduz porem, a urna transfer en cia dos sentimentos dos alvos da or-
dos. IWcorrendo ainda a uma frase quase imitativa de Burke, "as pessoas ganizagao para os detalhes particulares de comportamento exigidos pe-
podem ser despreparadas, por estarem preparadas com uma preparagao laj regras. A obediencia as regras, originalmente concebida como urn
inadequada"; sua preparagao pode tornar-se uma incapacidade meio, transforma-se num fim; entao ocorre 0 processo familiar de des-
o conceito de Dewey, sabre psicose ocupacional, ap6ia-se em observa' locamento dos objetivos, pelo qual "urn valor instrumental torna-se urn
"oes muito semelhantes. Como rc:sultado de suas rotinas diarias, as pes- valor terminal". 11 A disciplina, facilmente interpretada como conform?.-
~oas desenvolvem preferencias €speciais, antipatias, discriminac;oes e en·
fases. 9 (0 termo psicose e vsado por Dewey a fim de indicar "urn ca·
rater pronunciado da mente"). Fssas psicoses se desenvolvem pela pres- 10. Ibid .. 70.
11. t:ste processo tern sido freqtlentemente Observado em var~os contextos. A heterogonia
dos fins de Wundt, e urn exernplo cpracteristlro: a P rado,-,ie der Folgen (Paradoxo da
8. Estudo perspicaz e aplica~ao destes conceitos se encontram em Kenneth Burke, Perma· obedienciaJ de Max Weber e outro. Ver tarnbern as observaQoes de MacIver sabre a trans-
nence and Change (Nova Iorque: New Republic, 1935). pags. 50 e segs.; Daniel Warnotte, forma~ao da civiliza~ao em cultura e ~ observa~ao de Lasswell de que "0 animal flU-
"Bureaucratie et Fonctionnarisme", Revue de l'Institut de Sociologie, 1937, 17, 245. mano se distingue por sua infinita capacidade de trz.nsformar os seus rneios em fins·
9. Ibid., 58·59. Ver Merton, "The unanticipated cop-sequences of purposIVe social a.ctlon", American So-
,
!;iao aosregulamentos, qualquer que seja a situagao, e vista nao como uma r:a, derivam de fontes estruturais. 0 processo pode ser abreviadamen-
medida designada para finalidade especifica, mas se transform a em va- te recapitulado. (1) Uma burocracia eficiente exige confianga de reagao
!0r imediatC' na organizac;ao de vida do burocrata. Esta enfase, resul- e estrita devogao aos regulamentos. (2) Tal devogao as regras conduz
tando do deslocamento dos objetivos originais, desenvolve-se em rigictez a sua transformagao em absolutas; ja nao sac concebidas como relativli'3
•• numa inabilidade para se ajnstar prontamente. Segue-se 0 formalis- a urn conjunto de propositos. (3) Isto interfere com a adaptagao rapida,
mo e mesmc 0 ritualismo, com uma insistencia indiscutida sabre a rigoro- sob condig6es especiais nao claramente visualizadas por aqueles que lan-
sa adesao aos procedimentos forn~alizados. 12 Isto pode ser levado a tal caram as regras gerais. (4) AssJm, os mesmos elementos que favore-
-ponto de exagero que 0 interesse precipuo de conformidade com as re- cern a eficiencia em geral, produzem ineficiencia em casos especificos.
gras interfere com a efetiv~ao dus finalidades da organizagao, caso em Os individuos do grupo que nar) se divorciaram do significado que as
que tern os 0 fenameno familiar 00 tecnicismo ou formalismo do funcio- regras tern para eles, raramenta chegam a perceber a inadequagao. Es-
nario. Urn caso extremo des~e processo de deslocagao de objetivos e 0 Bas regras, com 0 correr do tempo, assumem carater simbolico, em vez
"virtuose" burocratico, que nunca esquece uma s6 das regras que limitam de serem estritamente uti1itaria.~.
sua agao e por isso e incapaz de ajudar a muitos concidadaos que 0 pro- Ate aqui temos tratado dos sentimentos inveterados que favorecem :l.
curam. 13 Caso tipico em que a €strita e literal obediencia as regras pro- disciplina rigorosa, simplesmenta como dados, foram surgindo. Contu-
duziu tal resultado, e a situagao patetica em que se viu envolvido Bernt do, as caracteristicas definidas da estrutura burocratica podem levar a
Balchen, pilato do Almirante Byrd em seu vao ao Polo SuI. tais sentimentos. A vida do funcionario burocratico e planejada para
De ac6rdo com urn regulamento do Departamento do Trabalho, Bernt Balchen, ... nao
tile em term os de uma carreira hierarquizada, atraves dos dispositivo<.i
pode receber seus papeis de naturalizagao. Balchen, nascido na Noruega, declarou sua organizacionais de promogao por antiguidade, aumentos de sahirios, apo-
Intengao de naturalizar-se em 1927. Diz-se que ele nao preencheu a condigao de residenc:a sentadoria etc. sendo tUdo isso c.€stinado a proporcionar incentivos para
continua nos Estados Unidos durante cinco anos. A viagem antartica de Byrd 0 tirou
a agao disciplinada, e a confo:'"midade com os regulamentos oficiais. 15
deste pals, embora estivesse num navio sob a b~,ndeira norte-americana, enquanto f6sse
urn membro insubstitu'vel da expedigao ao p610 sui, regiao que os Estados Unidos reivir.- Espera-se do funcionario que ele adapte (e ~le geralmente 0 faz) suas ideias,
dica, devido a exp'oragao e ocup20gao dela por norte-americanos, chamando·se esta re- ~entimentos e ag6es a expectativa desta carreira. Porem estes mesmos dispo-
glao a Pequena Americ~,. sitivos que aumentam a proiJabi!idade da conformagao, tambem condn-
o escrit6rio de naturalizagao explica que nao pode adotar 0 criterio de que a Peque-
na America seja territ6rio norte-americano. Isso seria intrometer-se em questoes interna- zem a uma superpreocupagao CDm a estrita observancia dos regulamen-
lllionais, nas quais nao deve intervir. Tanto quanto diz respeito ao escrit6rio, Balchen p~- tos, 0 que induz timidez, conser,;adorismo, e tecnicismo. 0 deslocamen-
tava fora do pa,'s e tecnicamellte nao cumpriu com os requisitos da lei de naturalizagao.14 to dos sentimentos, dos fins para os meios, e aliment ado pela tremenda
significagao simb6lica dos meioJ (regras).
Outra caracteristica da estrutura burocratica ten de a produzir sensi-
\elmente 0 mesmo resultado. 03 funcionarios tern 0 senso de urn desti-
no comum para todos quantos trabalham juntos. Compartilham os mes-
mos interesses, especialmente desde que ha relativamente pouca compe-
ciological Review, 1936, I, 894-904. Em termos dos mecanismos psicol6gicos envolvidos, tigao, pois a maioria das pron:\0(;6es e por antigtiidade. Diminui-se as-
esse processo foi analisado ma.is completamente por Gordon W. Allport, em seu estuQo
do que e e denomina "a autonomia funcional de motivos". Allport emenda as priml· sim a competigao intergrupal, e concebe-se que este arranjo seja positiva-
tiva.s formulag6es de Woodworth, Tolman e William Stem, chegando a uma definiglo mente funcional para a burocraria. Contudo, 0 esprit de corps e a orga-
do processo, do ponto de vista. ds. motivagao individual. :tIe nao considera aquelas fa- nizagao social informal que 5e desenvolve tipicamente em tais situag6es,
ses da estrutura social que conduzem em diregaa a "transformagao dos motivos". A
formulagao adotada neste trabalho e, assim, complementar a. analise de Allport; uma,
frequentemente leva 0 pessoal a defender seus interesses arraigados, em
salientando os mec~.nismos psicol6gicos envolvidos, e outra considerando as constrig6cs vez de prestar ajuda ao publico e aos funcionarios eleitos, de mais alta
da estrutura social. A convergencia da psicologia e da sociologia em diregao a este categoria. Conforme disse 0 Presidente Lowell, se os burocratas acre-
conceito central, sugere que 0 mesmo pode constituir uma das pontes conceptuais en-
aitam que sua situagao nao e reconhecida de modo adequado por urn
tre as dUBSdisciplinas. Ver Gordon W. Allport, Personality (Nova Iorque: Henry Holt
& Co., 1937). Cap. 7. alto funcionario eleito e recem-chegado, sonegam-lhe informag6es es-
12. Ver E. C. Hughes, "Institutional office and the person", American Journal of Sociolo- :senciais, conduzindo-o a erros pelos quais ele podera ser responsabiliza-
gy, 1937, 43. 404-413; E. T. Hiller, "Social structure in relation to the person", Social
Forces. 1937, 16, 34-4.
13. M~.nnheim. Ideology and Utopia, 106.
14. Citado do Chicago Tribune (24 de junho de 1931, p. 10) por Thurman Arnold, The 15. Mannheim, Mensch und Gesellschaft, 32-33. Mannheim s~lienta. a Importancia do "LE"
Symbols of Government (New Haven: Yale University Press, 1935), 201-202. (Os grifos bensplan" e do "Amtskarriere" (Plano de vida e carreira lie cargos). Ver os comenta·
saa nnssos). rios de Hughes, op. cit., 413.
do. au se ~le procura domint',)" de modo completo, e assim fere 0 sen- bora, conforme Durkheim diria, sejam liiique en apparence.19 Dur-
timento de integridade pessoal (Jcs burocratas, podem afluir a sua mesa kheim tocou neste processo geral em sua descric;ao de atitudes e valOres
tantos documentos, que nao cOIweguira sequer assina-los, muito menos que persistem na solidariedade organica de uma sociedade altamente Ai-
conhecer seu conteudo. 16 Isto iJustra a organizac;ao informal de defesa ferenciada.
que t'.lnde a surgir sempre que haja uma aparente ameac;a a integrida-
de do grupc. 17
Seria demasiado facil, e parcialmente erroneo, atribuir tal resisten-
cia dos burocratas, simplesmente a interesses criados. Estes interesses se OUtra caracteristica da estrutura burocratica, a enfase sabre a des-
opoem a qualqu'.lr nova ordem que elimine ou, pelo menos, torne in\jer. personaliza;:ao das relac;oes, tambem desempenha sua parte na incapaci-
ta sua vant.agem diferencial dC1'1\ ada dos arranjos vigentes . Sem duvi- dade treinada dos burocratas. a molde de personalidade do burocra-
da isto esta ligado, em parte, a resistencia burocratica as inovac;5es, po- ta e formado em torno desta norma de impersonalidade. Tanto este fa·
:rem outro processo talvez seja Wf.is significativo. Como temos visto os tor, como a tendencia categorizante, a qual se desenvolve do papel domi-
nante das regras gerais e abstratas, tende a produzir conflito nos conta.
funcionarios burocratas se ide\ltlficam afetivamente com seu mOdo' de
tos do burocrata com 0 publico ou interessados. Desde que os funciona-
viver. Eles tern orgulho da profissao, que os leva a resistir a mUdanc;a
rios atenuam as relac;oes pessoais e recorrem a categorizagao, as peculia-
nas rotinas .estabelecidas; pelo menos, aquelas mUdangas que sejam sen-
ridades dos casos individuais sac freqtientemente ignoradas. Mas 0 in-
tidas como impostas por pessoas Estranhas ao grupo. Este il6gico orgu. teressado que, de modo inteiramente compreensivel, esta conveneido das
Iho da profissao e um tipo famiHar, en contra do mesmo entre batedore3 cr.racteristicas especiais de seu proprio problema, freqtientemente obje-
de carteira, a julgar da obra de Sutherland, a Ladrfio Profissional; estes, ta a tal tratamento categ6rico. a comportamento estereotipado nao e
apesar do risco, se comprazem em dominar a proeza que Ihes traz presti- adaptado as exigencias dos problemas individuais. a tratamento im·
~io, de "bater um bOIso esquerdo" (saquear 0 bOIse esquerdo dianteiro das pessoal dos assuntos, que por vezes sac de grande significac;ao pessoal pa-
('alc;as).
ra 0 cidadao, origina a acusac;ao de "arrogancia" e "insolencia" do buro-
Num trabalho muito perspicaz, Hughes aplicou os conceitos de "se- erata. Assim, na Ageneia de Emprego de Greenwich, 0 trabalhador de-
cular" e "sagrado" a varios tipos de divisao de trabalho: a "santidade" sempregado que trata de cobrar setl seguro-desemprego, ressente-se da-
de casta e as prerrogativas da Stand (posic;ao, situac;ao), contrasta.nli quilo que considera ser "a impersonalidade, e por vezes a aparente aspere·
agudamente com 0 crescente secularismo da diferenciaC;ao ocupacio- za e mesmo dureza de tratamento pelos funcionarios... Alguns se quei-
nal em nossa sociedade. 18 Contu.do, como nosso estudo sugere, em voca- xam da atitude superior que tomam os funcionarios". 20
~oes parti\julares e em tipos particulares de organizac;ao, 0 processo de autra fonte de conflito com 0 publico deriva da estrutura burocra-
santificacao (visualizado como a contrapartida do processo de seculariza- tiea. a burocrata, em parte sem considerar sua posic;ao dentro da hie-
cao), Isto quer dizer que atraves da formac;ao de sentimento, da depen- rarquia, age como representante do poder e do prestigio de toda a estru-
d~ncia emocional dos simbolos e dos status burocraticos, e de en volvi-
mento emocional nas esferas de competencia e autoridade, desenvolvem- 19. Hughes reconhece uma fase d 'ste processo de santificagao quando escreve que 0 trei-
·se prerrogativas que abrangem 9titudes de legitimidade moral, que se no profissional "conduz com ele. como subproduto. ~ assimilagao do candidato a urn
estabelecem como valOres por direito pr6prio, e nao sac mais visualizada . , conjuntc:r de atitudes e controles profissionais, uma consciencia e solidariedade profis.·
siona!. A profissao reivindica e almeja a tornar·se nma unidade moral". Hughes, op. cit.,
como meros meios tecnicos de despachar a administrac;ao. Pode-s'.l obser- 762. (as grlfos sac nossos). A este respelto. 0 concelto de Sumner. de pathos como 0
var uma tendencia para certas l"ormas burocraticas, originalmente intro. halo de sentimento que protege urn v~Jor social dos ataques da clitica, e particularmen·
duzidas por razoes tecnicas, em S~ tornarem rigidificadas e sagradas, em. te relevante, na medida em que proporciona uma plsta para conhecimento do meca-
nismo envolvido no processo da santificagao. Ver seu Folkways, 180·8!.
20. "Eles tratam a gente como se fossemos lixo. Vi outro dia urn maritimo desempregado
pegar urn desses tipos pelo colarinho. por eima do balcao, e sacudi·lo energicamente.
16. A. L. Lowell, The Government of England (Nova Iorque, 1908) I, 189 e segs. Nos todos sentiamos vontade de dar vivas. Claro que ele perdeu seu beneflcio por is·
17. Urn.. Instrutiva descri~ao do desenvolvimento de tal organiza~ao defensiva nnm gru. so... Mas 0 funcionario merecia isto pelo' ~eu modo insolente". (E. W. Bakke, The
po de trabalh£odores. encontra-se em F. J. Roethlisberger e W. J. Dickson, Managemem Unemployed Man, 79·80). Note·se que ~ atitude de superioridade era imputada pelo
and the Wo~l[er (Boston: Harvard School of Business Administration, 1934>- marinheiro desempregado que estava numa situa~ao de tensao devido 11 sua perda de
18. E. C. Hughes. "Person£,lity types and the division of labor", American Journal of So- status e auto-estima, numa sociedade em que ainda predomina a ide;&. de que um
ciology, 1928, 33, 754·763. DistingRo muito parecida e tragada pol' Leopold Von Wiese c "homem capaz" sempre pode encontrar urn servi~o. Que It imputagao de arrogll.ncia de·
Howard Becker. Systematic Sociolol,'Y (Nova Iorque: John Wiley & Sons, 1932), 222-225 rlva grandemente do este.do de espirito do cliente, se ve da observagao do pr6prio
e outras passagens.
Bakke, de que "os funcionarios estavam apressados, e nao tinham tempo para genti-
Sociologia - Teoria e Estrutura

Assim, rom respeito as relac;6es entre os funciomirios e 0 publico,


tura. Em seu papel oficial, esta. revestido de autoridade bem definida. uma fonte estrutural de conflito e a pressao dos regulamentos que exigem
lsto condu~ freqtientemente a uma atitude dominante, na realidade ou tratamento formal e impessoal, ao passo que 0 cidadao deseja conside-
na aparencia, a qual somente pode ser exagerada por uma discrepancia rac;ao individual e personalizada. 0 conflito pod_e ent~o ser en~arado co-
entre sua posiQao dentro da hierarquia e sua posiQao em relaQao ao pu- mo derivando da introduQao de atitl1.des e relaQoes nao apropnadas. 0
blico. 21 Os protestos e recursos a cutros funcionarios, POI' parte do in- c 0_.nflito dentro da estrutura burocratica surge da situaQao oposta, a sa-.
teressado, freqtientemente nao dao resultado ou sac obstaculizados pelo bel', quando as relaQoes personalizadas sUbstit~em as relaQoes Impe~soal';
ja mencionado esprit de corps que une os funcionarios num subgrupo estruturalmente exigidas. Este tipo de confllto pode ser caracter1zado
mais ou menos solidario. Esta fonte de conflito pode ser diminuida nas romo segue.
empresas privadas, onde 0 cliente pode fazer urn protesto eficaz, transfe- Temos visto que a burocracia e organizada como urn grupo secunda-
rindo seu neg6cio a outra organiza<;ao dentro do sistema competitivo. rio e formal. As reaQoes normais implicitas nesta rede organizada de
Porem, dentro da natureza monopr>ljstica da administraQao publica, tal f;~pectativas sociais sac apoiadas pelas atitudes afetivas dos membros do
alternativa e impossive!. Alem disso, neste caso, a tensao e aumenta- grupo. Desde que 0 grupo e orientado em direQao as normas. secunda-
da porque ha uma discrepancia entre a teoria e a realidade: assevera-se rias da impersonalidade, qualquer falha em conformar-se com ta1s no~~s
que os funcionarios publicos sac "servidores do povo", mas de fato sac oE<spertara 0 antagonismo daqueles que se identificaram com a. legitIm1-
freqtientemente superiores em vez de subordinados e 0 alivio da tensao clade das regras. E POI' isso que a sUbstituiQao do tratamento Impessoal
raramente pode ser proporcionado pel a procura de outras repartiQ6es pa- pelo pessoal, dentro da estrutura, sofre desaprovaQao geral ~ e carac:teri-
ra se obter 0 serviQo necessario.22 Esta tensao e atribuivel em parte it ?ada pOl' tais epitetos como corrupgao, favoritismo, nepot1smo, baJula-
confusao dos status do burocrata e do cidarliio que procura uma reparti- r,flO etc. Estes epitetos constituem claras manifestaQoes de senti~entos
c;ao publica; este ultimo pode considerar-se socialmente superior ao fun- ofen didos. 24 A funQao de tal ressentimento virtualmente automatIOo po-
riomirio que no momenta esta dominando.23 de ser claramente vista em termos dos requisitos da estrutura burocra--
tica.
A burocracia e uma estrutura secundaria de grupo, destinada a levar
lezas, mas havia pouco sinal de aspereza ou sentimento de superioridade em seu trar
tamento dos homens". Na medida em que haja base para a imputa~ao de comporta- para a frente certas atividades que nao podem ser satisfatoriamente de-
mento arrogante dos burocratas, isto pode ser explicado posslvelmente pelos seguintes sempenhadas s6bre a base dos criterios do grupo primario. 25 Dai. re-
conceitos justapostos. "Auch der moderne, sei es i:iffentJiche, sei es private, Beamte eN- sulta que 0 comportamento que ocorre contra estas normas formahza-
trebt immer und geniesst meist den Beherrschten gegentiber eine spezifisch gehobene,
standische sozia,le Schatzung". (Weber, op cit., 652). "Nas pessoas em quem a ansia de
Clas, torna-se objeto de desaprovaQao emocionalizada. Esta constitui
prestlgio (> mais saliente, a hostilidade usualmente toma forma de urn desejo de hurn!- uma defesa funcionalmente significativa, estabelecida contra as tenden-
lhar os demais". K. Horney, The Neurotic Personality of Our Time, 178-179. cias que poem em perigo a realizaQao das atividades socialmente neces-
21. Com rela~ao a isto, observa-se a relevancia dos comentarios de Koffka sobre certns sarias. Certamente, essas reaQ6es nao sac praticas racionalmente de-
aspectos da "ordem das bicadas" entre as aves. "Se compan;,rmos 0 comportamento da
aye que esta no alto da lista de bicar, a despot a, com aquela que esta muito ma!s terminadas, explicitamente designadas para 0 preenchimento dessa fun-
baixo, z. segunda ou terceira antes da ultima, entao se observa que estas sac muito mais cao. Ao contrario, visualizado em term os da interpretac;ao individual da
crueis para as poucas que the estao baixo, do que a primeira, no tratamento de todos ~ituac;ao, tal ressentimento e simplesmente uma reaQao imediata, opondo-
os membros do grupo. Tao logo se tira do grupo todas as que estao acima da penulti-
ma, 0 comportamento desta torna-se rn~,is manso e pode mesmo tornar-se amistoso ...
-se a "desonestidade" daqueles que violam as regras do j6go. Contudo,
Nao e diflcil encontrar-se analogias com este comportamento nas sociedades humanas. e nao obstante esta trama subjetiva de referencia, tais reaQoes servem
e, portanto, urn aspecto desse comportamento deve ser primordialmente 0 efeito de
agrup~,mentos sociais, e nao de caracterlsticas individuais". K. Koffka, Principles or A significa~ao diagn6stica de indices lingi.i!sticos tais como os epitetos mal tern ,ido
Gestalt Psyc,hology (Nova Iorque: Harcourt, Brace, 1935), 668-669. 24. explorada pelos soci610gos. Sumner observa, de mane:.ira ap~opriada, que os epitetos r:
22. Neste ponto, a maqulna polltlca se torna amlude funclonalmente signlficativa. Como present~.m "criticas sumarias" e defini~6es de situa~oes SOC1alS. Dollard nota ta~~e e
Steffens e outros tern mostrado, as rela~6es altamente personalizadas e a ab-roga~ao das
que os "epltetos freqtientemente definem os assuntos em dlsputa numa sOCledad ,
regra.s formais (formalidades de rotlna) pela maquina, freqtientemente satisfazem as ne- 't - avahar a
Sapir tern salientado corrctamente a importancia do contexto - de S1ua~oes
. t
ao
d que "nas
cessidades dos "clientes" individuais de modo mais completo que 0 mecanismo formali- significa~ao dos epitetos. De igual relevanciz. Ii a observa~ao de Lm on e . .
zado da burocracia governamental. Ver a. respeito urn raoido enunciado, no Capitulo I. hist6rias de casos 0 modo pelo qual a comunidade se sentiu a respeito de urn ep1s6dlO
23. Conforme urn dos desempregados disse acerca dos funcionarios da Agencia de Em- particular e mai~ importante para 0 nosso estudo, do que 0 comportamento em sl
prego de Greenwich: "'E os malditos sujeitos nao teriam seus empregos se nao fosse por mesmo ... " Um estudo sociol6gico dos "vocabularios de enc6mio e apr6brio" conduzi-
n6s, homens sem emprego. E 0 que me da nos nervos quando os vejo de n~,riz para
cima", Balcke, op. cit. 80. Ver tambem H. D. Lasswell e G. Almond, "Aggressive behav- ria a valiosas descobertas. McGraw-Hill, 1937).
25. Cf. Ellsworth Faris, The Nature of Human Nature (Nova Iorque:
ior by clients towards public relief administrators". American Political Science Review,
41 e segs.
1934, 28, 643-655.
a func,;ao lutente de manter os elementos estruturais da burocracia, rea· a.umenta a eficiencia administrativa? Urn exame detalhado dos mecanis·
Iirmando a necessidade de relac,;oes secundarias formalizadas. e contri· mos que embebem de afeto os c6digos burocraticos, seria instrutivo, tan-
buindo a evitar a desintegrac,;ao da estrutura burocratica, que ocorreria to socio16gica como psicologicamente. Sera que 0 anonimato das decl-
se as relagoes impessoais fassem suplantadas pelas relac,;oes personali· soes do servic,;o publico tende a restringir a area dos simbolos de presti·
~adas. Esse tipo de conflito pode ser genericamente descrito como a e:io a urn circulo intima estreitamente definido? As diferenc,;as de asso·
intrusao de atitudes do grupo primfrio quando as atitudes do grupo se· ~1ac,;ao(com outros circulos) tendem a evidenciar-se de modo especial
cundario silo institucionalmente exigidas, assim como 0 conflito entre 0 entre os burocratas?
burocrata e 0 publico deriva freqiientemente da interac,;ao em termos im· o ambito das perguntas teoricamente significativas e praticamente
pessoais, quando 0 tratamento pessoal e exigido pelo individuo. 26 importantes parece estar limitado apenas pela acessibilidade aos dados
concretos. Os estudos das burocracias religiosas, educacionais, milita-
les, econamicas e politicas, tratando da interdependencia da organiza·
c,;ao social e da formac,;ao da personalidade, constituiriam urn caminho
A tendencia a crescente burocratizac,;ao da sociedade ocidental, ja de para pesquisas proveitosas. Nessa direc,;ao, a analise funcional das es·
ha muito prevista por Weber, nao e 0 unico motivo para que os sociolo· truturas concretas ainda podera edificar uma Casa de Salamao para os
gos voltem sua atenc,;ao para este campo. Os estudos empiricos da inte· sociologos.
grac,;ao da burocracia com a personalidade devem aumentar especial.
mente nossa compreensao da estrutura social. Grande numero de pro-
blemas especificos cham am nossa atenc,;ao. Ate que ponto os tipos par·
ticulares de personalidade sac selecionados e modificados pelas varias bu·
rocracias (empresas privadas, servic,;o publico, a maquina politica quase
legal, as or dens religiosas)? Na medida em que a ascendencia e a sub-
missao sao consideradas como trac,;os de personalidade, apesar de sua
variabilidade em diferentes situac,;oes de estimulo, sera que as burocra·
cias selecionam personalidades de tendencia particularmente submissas
ou ascendentes? E desde que varios estudos demonstraram que tais tra·
«os podem ser modificados, a participac,;ao em cargos burocrl:lticos tende a
aumentar as tendencias de ascendencia? Os varios sistemas de recruta·
mento (por exemplo, patrocinio, competic,;ao aberta envolvendo conheci-
mento especializado ou capacidade mental geral, ou experiencia prati-
ca) selecionam diferentes tipos de personalidade? 27 A promoc,;ao par
criterios de antigUidade diminui as ansiedades de fundo competitivo e

26. A desaprova9§.0 da comunidade a muitas formas de comportamento pode ser analisada


em termos de urn ou outro de tais moldes de substitui99.0 de tipos de rela90es cultu·
ralmente inapropriadas. Assim, a prostitui99.0 constitui urn caso t!pico em que 0 coito,
uma forma de intimidade que e institucionalmente definida como slmbolo da "mais
sagradli," rela99.0 do grupo primario, e colocado dentro de urn contexto contratual,
simbolizado pela troca daquele mais impessoal de todos os s!mbolos, 0 dinheiro. Ver
Kingsley Davis, "The sociology of prostitution", American Sociological Review, 1937, 2,
744-705.
'1:1. Entre os recentes estudos sobre 0 recrutamento para a burocracia, destacam·se os sa-
guintes: Reinhard Bendix, Higher Civil Servants in American Society (Boulder: Uni-
versity of Colora,do Press, 1949); Dwaine Marwick, Career Perspectives in a Bureaucratic
Setting (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1954); R. K. Kelsall. Higher Civil
Servants in Britain (Londres: Routledge e Kegan Paul, 1955); W. L. Warner e J. C.
Abegglen, Occupational Mobility in American Business and Industry (Minneapolis: Uni·
versity of Minnesota Press, 1955).

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