DIREITO ADMINISTRATIVO

SUMÁRIO
1. Introdução ao Direito Administrativo.......................................................................................2
1.1 Conceito.............................................................................................................................2
1.2 Competência Legislativa.....................................................................................................3
1.3 Interpretação do Direito Administrativo............................................................................4
1.4. Fontes do Direito Administrativo......................................................................................5
1.5 Sistemas Administrativos...................................................................................................7
1.6 Administração Pública........................................................................................................7
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO.....................................................................................11
2.1 Introdução aos Regimes do Direito Administrativo..........................................................11
2.2 Regime jurídico administrativo.........................................................................................12
2.3 Princípios Constitucionais Expressos................................................................................13
2.4 Princípios Implícitos..........................................................................................................16
3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................................................................20
3.1 Introdução........................................................................................................................20
3.2 Poderes Administrativos em Espécie................................................................................21
3.2.1 Poder Vinculado e Discricionário...............................................................................21
3.2.2 Poder Disciplinar........................................................................................................22
3.2.3 Poder Hierárquico.....................................................................................................23
3.2.4 Poder Regulamentar..................................................................................................24
3.2.5 Poder de Polícia.........................................................................................................25
4. Organização Administrativa...................................................................................................28
4.1 Introdução........................................................................................................................28
4.2 Formas de prestação da atividade administrativa............................................................28
4.2.1 Introdução.................................................................................................................28
4.2.2 Formas de descentralização......................................................................................28
4.2.3 Formas de delegação.................................................................................................30
4.3 Administração Pública Direta...........................................................................................32

Direito Administrativo
1. INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1 Conceito

No decorrer da história surgiram diversos conceitos/critérios

definidores do conceito de Direito Administrativo. Quando um critério é
modificado, o conceito também é.
 Critério das Prerrogativas Públicas: Na França, a partir desse
critério, o Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras
que disciplina a atuação do Estado na qualidade de Poder Público.

 Critério do Serviço Público: Essa teoria surgiu na França, segundo

essa teoria toda atividade do Estado é voltada à prestação dos
Serviços Públicos.

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que regem a

organização e o funcionamento do Serviço Público, aqui entendido como
toda atividade estatal voltada para o fim comum.

Atenção: No entanto, a prestação de serviços públicos não é a única

atividade exercida pelo Estado.
 Critério do Poder Executivo: estabelece que a atividade da
administração pública se resume no exercício do Poder Executivo;

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

disciplina a organização e o funcionamento do Poder Executivo.

Observação: Essa teoria não pode ser considerada por si só, pois os
Poderes Legislativo e o Judiciário também exercem a função
administrativa atipicamente, quando realizam concursos públicos ou
licitações.
 Critério das Relações Jurídicas: Para esse critério o Direito
Administrativo trata das relações envolvendo o Estado e os
Indivíduos.

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

disciplina a relação jurídica existente entre a administração pública e os
seus administrados.
Atenção: Porém, essas relações jurídicas também são tratadas pelo
Direito Tributário, Direito Penal, Direito Civil etc.
 Critério Teleológico: é toda atividade do Estado exercida com a
finalidade de assegurar o interesse público.
O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que
disciplina a atividade material e concreta do Estado, voltada para a
realização de seus fins.

Observação: O critério teleológico ele não é suficiente para delimitar o

estudo do Direito Administrativo.

 Critério Negativo ou Residual: estabelece que o Direito

Administrativo tem a finalidade de estudar as atividades do Estado
que não são exercidas pelo Poder Judiciário ou pelo Poder
Legislativo.

O Direito Administrativo é o conjunto de princípios e regras que

disciplina a atividade estatal de natureza não legislativa e não
jurisdicional.
Atenção: A função administrativa não é jurisdicional e nem legislativa,
porém a doutrina moderna entende que não é correto classificar um
ramo do direito pelo que ele não é.
 Critério da distinção entre a atividade jurídica e social do
Estado: É o conjunto de princípios e regras que disciplina a
atividade administrativa, bem como os sujeitos que incumbidos de
prestá-la.

 Critério da Administração Pública: Segundo Helly Lopes Meirelles o

Direito Administrativo é “um conjunto harmônico de princípios
que regem os órgãos, entidades e agentes públicos; com a
finalidade de realizar os fins almejados pelo Estado, de
forma: concreta, direta e imediata”.

Quem define os fins desejados pelo Estado? É o Direito

Constitucional.
Em outras palavras “O Direito Administrativo, em síntese, é o
ramo do Direito que procura estudar a Administração
Pública, a sua composição, princípios a serem observados,
deveres, e seu relacionamento com a coletividade. Nesse
sentido torna-se imprescindível entender que a
Administração Pública não se resume ao Poder Executivo,
mas a todos os Poderes quando no desempenho de funções
administrativas, em qualquer esfera de governo”.

1.2 Competência Legislativa

Todos os entes da federação tem competência para legislar sobre direito
administrativo, no âmbito de suas competências constitucionais (a
União legisla apenas para si; O Estado legisla para si; O Município
legisla no âmbito municipal).
Há casos em que a Constituição diz que compete a um determinado
ente legislar, é uma extensão que a constituição estabelece como
exemplo o art. 22 da CF.
Art. 22, inciso II da CF/88 “Compete privativamente à União
legislar sobre: desapropriação”.

Os Estados, os Municípios, podem praticar o procedimento

administrativo de desapropriação, mas eles NÂO podem legislar sobre
essa matéria. Isso ocorre, porque quem legisla privativamente a União
legislar sobre desapropriação. Essa é a extensão que a Constituição
concede a alguns entes.
Art. 22, inciso XXVII da CF/88 “Compete privativamente à União
legislar sobre: normas gerais de licitação e contratação,
em todas as modalidades, para as administrações públicas
diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art.
37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III”.

1.3 Interpretação do Direito Administrativo

No Direito Administrativo todos os critérios interpretativos que são

utilizados pela hermenêutica também são utilizados, com exceção dos
critérios de interpretação do Direito Civil.
O Direito Administrativo deve ser interpretado com fundamento no
Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular e o da
Indisponibilidade do Interesse Público.
Os Pressupostos de Interpretação das Leis Administrativas são:

 Reconhecimento de uma relação jurídica de desigualdade entre a

Administração e os administrados: A Administração Pública é
orientada pelo Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o
Privado;

 Reconhecimento de uma presunção de legitimidade dos atos da

Administração: os atos praticados pelos agentes públicos são
presumidamente legítimos (fé pública), até que se prove o contrário.
 Reconhecimento de poderes discricionários para a
Administração Pública: O poder discricionário é a liberdade que a
lei dá a Administração para decidir dentro de parâmetros legais
aquilo que melhor satisfaça os parâmetros da coletividade.

O Poder Discricionário é utilizado para evitar o engessamento da

administração pública, a atuação do administrador deve ser praticada
de acordo com a conveniência e oportunidade (visando atender as
necessidades da sociedade).

Mas quando que a Administração tem liberdade para decidir?

 Quando a lei expressamente reconhece;

 Quando a lei não é capaz de descrever todas as situações

enfrentadas pela Administração Pública;

 Quando a lei atribui uma competência e não descreve o modo de

exercê-la.

O poder discricionário é limitado? Sim. Pelos Princípios da

Legalidade, Razoabilidade e Proporcionalidade. Também pode ser
limitado pelo controle judicial e pela responsabilidade.

Observação: Toda atividade do Estado está sujeita ao controle da

administração pública.
 Aplicação analógica das regras de direito privado: É possível usar
a analogia no direito administrativo, isso não viola o princípio da
legalidade.
1.4. Fontes do Direito Administrativo

Segundo Alexandre Mazza “Fonte é o local de onde algo provém.

No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de onde as
normas emanam”.

A doutrina tradicional diz que são fontes do direito administrativo:

a) A lei em sentido amplo: É qualquer ato normativo do Estado

(Constituição, Medida Provisória, Resolução, Lei Ordinária,
Complementar, etc.) é a fonte primária do direito administrativo.

b) Doutrina: é o direito administrativo enquanto ciência do direito. A

doutrina não pode contrariar a lei.

c) Jurisprudência: São decisões reiteradas de tribunais em um

determinado sentido. A jurisprudência não pode contrariar a lei.
d) Costumes: São comportamentos reiterados, com a consciência de
que se está cumprido uma lei, mas não há lei. Os costumes não podem
contrariar a lei.

A Maria Sylvia Di Pietro, ao tratar das fontes do direito administrativo,

diz que essas fontes se dividem:

 Fontes Supranacionais:

 Os tratados e as convenções internacionais;

Exemplo: Convenção Americana de Direitos Humanos e a Convenção

Interamericana contra a Corrupção.
.
 Princípios Jurídicos Supranacionais:

 Como a razoabilidade, o do devido processo legal.

 Fontes Nacionais:

 Fontes Formais: A fonte formal é aquela relacionada à própria

criação do direito, como se o direito administrativo fosse produzido
pela fonte formal. Exemplo, a Constituição, a lei, o regulamento e
outros atos normativos da Administração e parcialmente a
Jurisprudência.

Observação: A Jurisprudência é fonte formal do direito administrativo,

quando as sentenças proferidas produzem efeito “erga onmes”, nas
ações coletivas, na ação popular, ação civil pública, mandado de
segurança coletivo, assim como a edição das sumulas de efeito
vinculante.

 Fontes Materiais: São fontes do direito administrativo relacionadas

a produção do direito. Isto é, a medida que o direito administrativo é
aplicado o direito se forma.

Como exemplo de fonte material do direito administrativo, temos: a

jurisprudência, a doutrina, os costumes e os princípios gerais do
direito.

Observação: Repare que a jurisprudência apenas é fonte formal quando

ela tem efeito vinculante para a Administração (não é a regra). Cuidado,
pois para o princípio da legalidade a Administração faz o que a Lei
manda e não o que os tribunais entendem, por isso a jurisprudência é
fonte formal apenas quando tem efeito vinculante.

O art. 50 da Lei 9.484/99 traz as hipóteses que a motivação do ato

administrativo é obrigatória.
Art. 50 da Lei 9.484/99 “Os atos administrativos deverão
ser motivados, com indicação dos fatos dos fundamentos
jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos
ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos
ou sanções; III - decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a
inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam
recursos administrativos; VI - decorram de reexame de
ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada
sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais; basta motivar. VIII -
importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de
ato administrativo”.

1.5 Sistemas Administrativos

A- Conceito: São os mecanismos de controle jurisdicional dos atos

do poder público. A ideia central dentro desse ponto (sistemas
administrativos) é a ideia de jurisdição que é uma das funções do
Estado.

b) Modalidades: Existem duas modalidades de sistemas

administrativos:

 Sistema Frances ou Sistema do Contencioso Administrativo:

Nesse sistema existe dualidade de jurisdição. Ao lado de uma
jurisdição comum existe uma jurisdição administrativa, a quem
compete o controle judicial dos atos da Administração.

Atenção: No sistema francês o controle judicial dos atos da

administração, somente é exercido pela Jurisdição Administrativa.

 Sistema Inglês: Sistema Judiciário ou Sistema da unidade de

Jurisdição. Nesse sistema o poder judiciário monopoliza a jurisdição.

Observação: Desde a proclamação da república, as Constituições

brasileiras positivaram o sistema inglês.

Art. 5º, inciso XXXV, da CF “A lei não excluirá da apreciação do

Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

O Poder Judiciário pode apreciar qualquer ato direito que ameace ou

ocasione uma lesão a direito.

1.6 Administração Pública

A- Conceito: A Administração Pública é uma expressão equivoca, isto é,

é uma expressão que detém diversos sentidos.
 Administração Pública em sentido amplo: se refere ao Governo e
também a Administração Pública em sentido estrito. Governo, possui
dois sentidos: subjetivo e objetivo.

 Governo em Sentido Subjetivo: Nesse sentido o Governo são

Órgãos Constitucionais incumbidos da atividade política ou atividade
de governo que consiste em gerir os negócios superiores do Estado,
isto é, apontar o fim que o Estado perseguirá. A atividade política no
Brasil é repartida entre os Poderes Executivo e Legislativo.

 Governo em Sentido Objetivo: Nesse sentido, governo é a própria

atividade política.

 Administração Pública em sentido estrito: A Administração em

sentido estrito, nada mais é do que a Administração Pública livre da
ideia de Governo.

 Sentido Subjetivo: Nesse sentido a Administração pública são os

sujeitos incumbidos da atividade administrativa (Pessoas jurídicas,
órgãos públicos e agentes públicos).

Art. 4° do DL 200/67 “A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios. II - A Administração
Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a)
Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de
Economia Mista. d) fundações públicas. Parágrafo único. As
entidades compreendidas na Administração Indireta
vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência
estiver enquadrada sua principal atividade”.

 Sentido Objetivo: Administração Pública é a própria atividade

administrativa. Mas, quais atividades são catalogadas como
atividade administrativa:

 Serviço público;

 Poder de Polícia;

 Fomento.

Observações:

Art. 175 da CF – “Incumbe ao Poder Público, na forma da

lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o
regime das empresas concessionárias e permissionárias de
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade,
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os
direitos dos usuários; III - política tarifária; IV - a
obrigação de manter serviço adequado”.

Art. 78 do CTN: Considera-se poder de polícia atividade da

administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes,
à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.

Observação: Intervenção no domínio econômico: Essa intervenção pode

ser de duas formas, direta e indireta.

 Exploração de atividade econômica direta:

Art. 173 da CF “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a

exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o
estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I -
sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários; III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e
alienações, observados os princípios da administração pública; IV - a
constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal,
com a participação de acionistas minoritários; V - os mandatos, a
avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. §
2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 3º A lei
regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a
sociedade[...].

Art. 177 da CF: Constituem monopólio da União: I - a pesquisa e a lavra

das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II
- a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; III - a importação e
exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades
previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte marítimo do petróleo
bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos
no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto,
seus derivados e gás natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra,
o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de
minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser
autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso
XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal [...].

 Exploração de atividade econômica indireta: Essa forma é a

regulação e fiscalização da atividade econômica.
.
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

2.1 Introdução aos Regimes do Direito Administrativo

Expressão ampla que se refere tanto ao regime jurídico de direito

público quanto ao regime jurídico de direito privado, os quais a
Administração Pública pode se sujeitar.

Administração Pública atuando com regime jurídico de direito público: a

Administração Pública ostenta a qualidade de autoridade - poder
público. Posiciona-se verticalmente em relação ao destinatário.

Assim, a ordem jurídica reconhece poderes à Administração para que

ela possa realizar um fim (interesse público).

Toda vez que a Administração Pública precisar atuar na qualidade de

poder público precisará agir segundo o regime jurídico de direito
público.

No entanto, o Estado poderá descentralizar o exercício da atividade

administrativa, isto é, o Estado decide que não exercerá determinada
atividade administrativa, transferindo a outra pessoa o encargo.

Se o Estado descentralizar uma atividade, a qual exija poderes e

prerrogativas para seu desempenho, o regime jurídico será de direito
público.

As pessoas jurídicas de direito privado não pode exercer poder de

polícia.

Tal poder relaciona-se a uma atividade administrativa que requer, para

ser exercido, prerrogativas públicas.

A intervenção do Estado na propriedade também é uma atividade que

exige prerrogativas públicas. No entanto, em outras situações a
Administração Pública atua segundo o regime jurídico de direito
privado.

Atuando com tal regime, a relação tornar-se horizontal em relação ao

destinatário, pois a Administração perde poderes e prerrogativas – a
Administração não atua com autoridade.

Quando a Administração Pública atua segundo o regime jurídico de

direito privado? Quando a atividade a ser desempenhada não requerer
o exercício de prerrogativas públicas.

Exemplo: serviço público de educação, de saúde, de pesquisa, de

proteção à criança.
Ao desempenhar o serviço público de educação a Administração
Pública precisará atuar como autoridade? Não.

Quando a Administração Pública atua segundo o regime jurídico de

direito público ou segundo o regime jurídico de direito privado?

Quando a lei assim o estabelecer. Professor citou o exemplo de uma

antiga Lei editada pela União, a qual instituiu o regime jurídico de
direito privado para Conselhos Profissionais. A Lei foi revogada em
razão do poder de polícia dos Conselhos (fiscalizar profissões).

Observação: Quando a Administração Pública atua segundo o regime

jurídico de direito privado sempre haverá a incidência de normas de
direito público, as quais derrogam parcialmente o regime jurídico de
direito privado, contudo tais normas de direito público não desnaturam
o regime jurídico – continua sendo predominantemente de direito
privado.

Exemplo:

Art. 62, § 3º, inciso I da Lei n. 8666/93 “Aplica-se o

disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas
gerais, no que couber: aos contratos de seguro, de
financiamento, de locação em que o Poder Público seja
locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido,
predominantemente, por norma de direito privado”.

2.2 Regime jurídico administrativo

A- Conceito: expressão doutrinária que se refere a um conjunto de

princípios e a um conjunto de regras que dá identidade ao Direito
Administrativo, cujos fundamentos são:

 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse

particular: que se traduz em poderes reconhecidos à Administração.

 Princípio da indisponibilidade do interesse público: que se traduz

em restrições impostas à Administração.

O regime jurídico administrativo se traduz na dialética “poderes

limitações”/“prerrogativas-restrições”. Todo o Direito Administrativo é
construído a partir da citada dialética.

Celso Antônio Bandeira de Mello: “as pedras de toque do regime

jurídico administrativo são o princípio da supremacia do
interesse público e o princípio da indisponibilidade do
interesse público”.
Assim, todos os institutos do Direito Administrativo sofrem a influência
dessas duas ideias principais – fundamentos dos poderes e das
restrições.

2.3 Princípios Constitucionais Expressos

Os princípios Constitucionais Expressos estão previstos no art. 37 da

Constituição Federal, os quais são: Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e Eficiência.

A- Princípio da legalidade (ou juridicidade): atuar conforme a lei e o

Direito (legalidade em sentido amplo – juridicidade). A Administração
deve cumprir a lei, os regulamentos, as instruções. Enfim, deve cumprir
todos os atos normativos e agir conforme o Direito.

Segundo o Prof. Antônio Bandeira de Mello há situações excepcionais,

previstas na Constituição, que distorcem a legalidade: a) medida
provisória; b) estado de defesa; e c) estado de sítio.

O administrador Público só pode atuar conforme a lei, todas as suas

atividades estão subordinadas aos comandos legais. Diferentemente da
Legalidade no âmbito dos particulares, onde o que não está proibido
está presumidamente permitido (art.5°, II da CF/88).

Segundo o Princípio da Legalidade Administrativa o

administrador somente está autorizado a agir quando existir
previa autorização legal.

B- Princípio da Impessoalidade: Os atos, programas, obras, serviços e

campanhas desenvolvidos pela autoridade não são atribuídos à pessoa
da autoridade em razão da teoria do órgão.

A teoria do órgão traduz o princípio da impessoalidade. Segundo a

referida teoria o Estado é pessoa jurídica, a qual se consubstancia em
sujeito de direitos e obrigações.

O Estado é composto por órgãos, os quais possuem atribuições fixadas

pela lei, mas executadas por agentes públicos. O ato praticado pelo
agente é, portanto, mera execução legal das atribuições fixadas pelo
órgão, isto é, o ato do agente não é do agente e, sim, imputado ao órgão
(imputação volitiva). Em suma, o ato é impessoal, pois não é imputado
ao agente, mas ao órgão que integra a pessoa jurídica.

Art. 37, §1 da CF/88 “A publicidade dos atos, programas,

obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos”.
O Estado é uma pessoa jurídica, portanto, sujeito de direitos e
obrigações. Internamente, o Estado é formado por órgãos, cujas
atribuições são fixadas pela lei e exercidas pelo agente público, de modo
que o ato praticado pelo agente não é atribuído pelo agente, mas, sim,
imputado ao órgão, o qual integra a pessoa jurídica.

Art. 37, § 6º da CF/88 “As pessoas jurídicas de direito

público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Assim, o dano é causado pelo próprio Estado – o ato do agente é um ato

impessoal, pois não se refere à pessoa dele (consequentemente, não
responde).
O Princípio da Impessoalidade veda a promoção pessoal de agentes ou
autoridades públicas.

C- Princípio da Moralidade: A moralidade integra o patrimônio público

– o conceito de patrimônio público não é restrito ao contexto econômico.

Patrimônio público é o conjunto de bens e valores de titularidade do

Estado, ainda que os bens e valores não tenham conteúdo patrimonial.

Tanto é, que é possível o manejo de ação civil pública para proteger o

princípio da moralidade, ainda que não envolva dano patrimonial de
natureza econômica.

Segundo Prof. Matheus Carvalho “A noção de administração proba

está relacionada com a moralidade administrativa, que pode
ser entendida como um conjunto de regras extraídas da boa e
útil disciplina interna da administração, ou seja, é um
conjunto de valores que fixa um padrão de condutas, que
devem ser observados pela Administração, no sentido de que
ela atue com retidão de caráter, ética, honestidade,
decência, lealdade e com boa-fé no trato com o dinheiro
público. Não basta que as atividades da Administração
estejam de acordo com a Lei, essas atuações têm que ser
conduzidas com Lealdade, Ética e Probidade”.

Art.5°, LXXIII da CF/88 “qualquer cidadão é parte legítima

para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência”.

D- Princípio da Publicidade:
Art. 5º, inc. XXXIII da CF/88 “Todos têm direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado”.

Segundo o Prof. Mateus Carvalho “Publicidade dos atos públicos

é a transparência no exercício da atividade administrativa.
A publicidade pode ser considerada como uma garantia de
controle. Vale ressaltar que a publicidade é um requisito
de eficácia dos atos administrativos. Salvo, nos assuntos
relativos a segurança nacional; certos interesses sociais,
ou de foro íntimo (privacidade – intimidade”.

E- Princípio da Eficiência: Foi inserido no texto constitucional com a

edição da Emenda Constitucional 19. Devido à busca por mudança no
paradigma da Administração Pública, isto é, busca a modificação da
forma como a Administração é gerida.

Busca-se romper com o modelo burocrático e formal de gerir a coisa

pública. Tal modelo (burocrático), focado no procedimento, na forma e
na legalidade estrita revelou-se caro, lento e ineficiente – a
administração esqueceu-se de dar resultados, e de maximizar recursos.

Assim, no contexto das modificações globais da década de 1990, há a

reforma do Estado brasileiro, a qual rompe com o modelo burocrático e
implanta o modelo de administração pública gerencial. Tal modelo é
focado no resultado, na qualidade e na eficiência – não significa que o
procedimento, a forma e a legalidade deixaram de ser importantes. No
entanto, tais características não são fins em si mesmas.

A EC n. 19/98 é a reforma que eleva ao nível constitucional toda essa

necessidade de mudança. A eficiência é o “slogan” da EC n. 19/98, a
qual é o ápice do movimento de reforma - positiva na Constituição a
ideia de uma administração gerencial focada no resultado e na
qualidade.

Exemplos: a estabilidade passou de dois para três anos – melhor

avaliação do servidor público; avaliação de desempenho; contrato de
gestão; subsídio.

Atenção: Porém, a Administração não pode, a pretexto de ser eficiente,

esquecer-se de observar os outros princípios.

Em meados da década de 90, a Administração pública passou por uma

revisão no papel governamental e iniciou-se a chamada Administração
Pública Pós-burocrática. Nesse contexto a reforma regencial teve como
objetivo focalizar as suas competências e capacidades em atividades
relacionadas à educação, à saúde e à previdência.
2.4 Princípios Implícitos

A- Princípio da Especialidade: Segundo Silvia Zanella de Pietro

“quando o Estado cria uma pessoa jurídica da administração
pública indireta, essa pessoa jurídica só poderá atuar
dentro da área prevista na lei de sua criação”.

A Fundação Nacional de Assistência ao Índio, presta serviço público de

assistência ao índio. A Fundação possui independência para agir e
atuar, mas é especializada na prestação de assistência ao índio.

O art. 237 Lei 6.404/1976 prevê que “A companhia de

Economia Mista somente poderá explorar os empreendimentos
ou exercer as atividades previstas na lei que autorizou a
sua constituição”.

O Banco do Brasil é uma sociedade de economia mista criada pela

União, para explorar atividades econômicas e financeiras. Portanto, o
Banco do Brasil somente poderá explorar atividades econômicas e
financeiras.

B- Princípio do controle ou tutela: Segundo Maria Sylvia Zanella Di

Pietro “os entes federativos, através de órgãos da
administração direta exerce controle sobre as pessoas
jurídicas da administração indireta – não há hierarquia, há
controle; não há autotuela, há tutela; não há subordinação,
há vinculação”.

Art. 4°, § único do Dec. Lei n. 200/67 “A Administração Federal

compreende as entidades compreendidas na Administração
Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade”.

O Ministério da Educação exerce tutela sobre as autarquias federais

(Universidades federais); Ministério do Meio Ambiente exerce tutela
sobre o IBAMA; Ministério das Minas e Energia exerce tutela sobre a
Petrobrás; Ministério da Fazenda exerce tutela sobre o Banco do Brasil,
Caixa Econômica Federal e Casa da Moeda; Ministério das
Telecomunicações exerce tutela sobre os Correios e ANATEL.

C- Princípio da Autotutela: é o poder de revisão que o administrador

pública possui. Rever para anular atos ilegais; rever para revogar atos
inconvenientes; rever a requerimento (direito constitucional de petição)
ou de ofício.
.
Art. 53 da Lei n. 9.784/1999 “A Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e
pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos”.
D- Poder Hierárquico: Administração pode delegar sua competência a
órgão hierárquico inferior ou a outro órgão ou entidade mesmo sem
relação hierárquica. Assim, a Lei previu a possibilidade de delegação
dentro da relação hierárquica (poder hierárquico) e fora da relação
hierárquica (não é poder hierárquico).

Art. 12 da Lei n. 9.784/99 “Um órgão administrativo e seu

titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no
caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos
órgãos colegiados aos respectivos presidentes”.

Art. 15 da Lei9.784/99 “Será permitida, em caráter

excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior”.

Avocar é chamar o exercício de uma competência fixada por lei para

outro. No entanto, o artigo citado acima exige relação hierárquica.

E- Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos: Em suma, o

serviço público não pode parar. No entanto, há hipóteses legítimas de
interrupção (que não configuram descontinuidade), as quais são:
emergência e ordem técnica.

Art. 6, § 3º da Lei 8.987/1995 “Não se caracteriza como

descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por
razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse
da coletividade”.

O STJ entendeu que “é legítimo o corte no fornecimento de

serviços públicos essenciais quando inadimplente o usuário,
desde que precedido de notificação”.

Exemplo: O corte de água, precedido de notificação, em razão da

inadimplência.

F- Princípio da Razoabilidade e proporcionalidade: não são

expressões sinônimas.

 Proporcionalidade: é adequação entre meios e fins;

 Razoabilidade: é, toda conduta razoável deve ser proporcional.

Atenção: A razoabilidade é algo maior. Traduz um comportamento
dentro de um padrão de normalidade.

G- Princípio da Motivação: Em regra, a Administração Pública deve

enunciar as razões que a levaram a expedir um determinado ato.

Art. 50 da Lei 9.784/99 “Os atos administrativos deverão

ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos
jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos
ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos
ou sanções; III - decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a
inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam
recursos administrativos; VI - decorram de reexame de
ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada
sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais; (exceto Súmula Vinculante
e decisões com efeitos erga omnes) VIII - importem
anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo”.

 Motivo: é a razão de fato ou de direito que autorizou ou determinou

a prática de um ato.

 Motivação: se trata da exigência de explicitação, de enunciação dos

motivos.

 Exceção ao Princípio da Motivação: A Exoneração ad nutum, que é

utilizada para “dispensar” os ocupantes de cargo em comissão,
prescinde de motivação. Entretanto, se a Administração motivar ato
que poderia não ser motivado, estará vinculada aos motivos que
explicitou.

Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes dos motivos vinculam

todo o ato, e se não forem respeitados, o ato poderá ser apreciado pelo
Judiciário.

Exemplo: agente destituído por improbidade, esta deverá ser provada.

H- Princípio da Segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé:

Art. 2º, § único da Lei n. 9.784/99 “Nos processos

administrativos serão observados, entre outros, os
critérios de: - interpretação da norma administrativa da
forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que
se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação”.
3. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1 Introdução

A- Conceito: São prerrogativas que a ordem jurídica reconhece em

favor da Administração Pública como instrumentos para garantir a
supremacia do interesse público e a preservação do bem comum.

A doutrina enfatiza o caráter instrumental dos poderes da

administração para diferenciar os poderes administrativos dos poderes
constitucionais. Os poderes constitucionais (Executivo, Legislativo e
Judiciário) são poderes de natureza orgânica – constituem a estrutura
orgânica do Estado.

Os poderes administrativos tem natureza instrumental, pois são

instrumentos/meios para a realização do interesse público.

B- Fundamento:

Qual o fundamento dos poderes administrativos? O princípio da

supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

O interesse público primário é o bem comum enquanto que o interesse

público secundário é o interesse do Estado enquanto pessoa jurídica. Se
o Estado é pessoa jurídica, o Estado é sujeito de direitos e obrigações e,
enquanto sujeito de direitos e obrigações, o Estado possui seus próprios
interesses.

O interesse do Estado enquanto pessoa jurídica é legítimo – vedado

atuar exclusivamente na defesa do seu interesse (interesse secundário
dissociado do interesse primário).

Exemplo: o ato administrativo multa, é ato administrativo cuja

finalidade é punir e educar.

A multa não tem finalidade arrecadatória, pois o ato com finalidade

arrecadatória é o tributo. “Indústria da multa” (finalidade
arrecadatória): administração está defendendo seu interesse secundário
(dissociado do bem comum).

C- Uso e abuso de poder: A ordem jurídica impõe à Administração o

dever de garantir o bem comum. Para isso, a ordem jurídica reconhece
à Administração poderes e prerrogativas. No entanto, a Administração
deve usar seus poderes e suas prerrogativas de acordo com a lei e o
Direito (princípio da legalidade) – exercício legal e legítimo dos poderes e
prerrogativas.

Art. 78, § único do CTN “Considera-se regular o exercício

do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão
competente nos limites da lei aplicável, com observância do
processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha
como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.

O conceito acima define os limites de uma atuação legal no exercício de

qualquer dos poderes administrativos, embora o dispositivo trate tão
somente do poder de polícia.

 Abuso de poder: é o exercício ilegal/arbitrário de um poder –

Administração utilizando-se de suas prerrogativas em
desconformidade com a legalidade.

O abuso de poder comporta duas espécies: excesso de poder e Desvio de

poder (desvio de finalidade).

 Excesso de poder: ocorre quando a autoridade pratica um ato

exorbitando suas atribuições legais.

 Desvio de poder: e verifica quando o agente pratica o ato visando a

fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de
competência.

Observação: Os atos presumem-se legais e legítimos. Com base nessa

presunção, o ato administrativo, mesmo ilegal, produz todos os efeitos
como se válido fosse até a presunção ser afastada. É preciso provar que
o ato foi praticado com excesso ou desvio.

3.2 Poderes Administrativos em Espécie

3.2.1 Poder Vinculado e Discricionário

A- Poder Vinculado: A lei não reconhece à Administração Pública

liberdade para decidir. No poder vinculado, a decisão é legislativa. O
legislador decide – positiva na norma – de modo a não deixar qualquer
margem decisória para a Administração, a qual, diante do caso
concreto, se limitará a aplicar a lei.

Exemplo: ato administração de licença – ato administrativo vinculado.

Segundo Hely Lopes Meirelles “o poder vinculado é aquele que a

lei confere à administração pública para prática de ato de
sua competência, determinando os elementos e requisitos
necessários a sua formalização”.

B- Poder Discricionário: lei reconhece à Administração Pública

liberdade para decidir, a partir de critérios de oportunidade e
conveniência (mérito). No poder discricionário, a decisão é
administrativa, pois, por motivos legislativos, o legislador entende que a
melhor decisão será tomada por quem aplica a lei e não por quem
elabora a elabora.

Exemplo: autorizações – atos administrativos discricionários (portar

armar, exercer atividade profissional, utilizar bem público).

Observação: A doutrina atual não concorda com essa classificação

entendendo que não existe um poder vinculado e um poder
discricionário como poderes autônomos.

Na verdade, existe vinculação e discricionariedade que são, na verdade,

características de outros poderes ou competências. Nesse sentido,
Maria Sylvia Di Pietro.

Exemplo: o poder de polícia tem a característica de ser discricionário; o

poder disciplinar tem a característica de ser discricionário; certas
competências tem a característica de serem exercidas com
discricionariedade ou vinculação.

3.2.2 Poder Disciplinar

A- Conceito: É o poder da Administração Pública para apurar infrações

e aplicar penalidades em relação àqueles sujeitos à disciplina interna da
Administração, servidores ou não.

O poder disciplinar não alcança a coletividade como um todo, mas um

grupo restrito de indivíduos (aqueles que mantêm com a Administração
um vínculo/relação jurídica especial de sujeição/subordinação). Em
suma, o critério não é ser servidor público, mas estar sujeito à
autoridade administrativa.

Exemplo: aluno de uma escola pública.

Qual é a diferença entre o poder de polícia e o poder disciplinar? O

poder de polícia alcança a coletividade como um todo, pois se baseia na
autoridade geral do Estado. O poder disciplinar se fundamenta na
relação específica que um grupo de pessoas mantém com a
Administração.

Observação: segundo José dos Santos Carvalho Filho, não existe poder
disciplinar. Existe disciplina, o qual é um fato administrativo.

Qual é a principal característica do poder disciplinar?

discricionariedade.

O poder disciplinar é o poder da Administração Pública para apurar

infrações bem como para aplicar penalidades.
O poder de apurar e o poder de investigar são discricionários? Não.
Os poderes da Administração são poderes-deveres. Se há indício de
ilegalidade, a Administração tem o poder-dever de investigar. Portanto,
o poder disciplinar (apurar) é poder vinculado.

Quanto à aplicação de penalidades? Depende de previsão legal. Pois a

a lei pode fixar a penalidade cabível ou fixar mais de uma penalidade
cabível. Se a lei fixa apenas uma penalidade possível, o poder
disciplinar (aplicar) é vinculado. Se a lei fixa mais de uma penalidade
possível, o poder disciplinar (aplicar) é discricionário.

Em suma, no poder disciplinar a discricionariedade não está na escolha

entre investigar e não investigar. A discricionariedade está no modo de
aplicar a penalidade quando a lei não fixar um único modo.

B- Meios de exercício do poder disciplinar em face de servidores

públicos: é a sindicância e o processo administrativo disciplinar.

 Sindicância: é o procedimento administrativo que tem a finalidade

de apurar a autoria e a materialidade da infração disciplinar.

A sindicância como preliminar de processo administrativo e instaurado

quando a infração não estiver suficientemente caracterizada ou definida
a autoria ou quando não for obrigatório o processo administrativo.

 Processo Administrativo Disciplinar: e instaurado quando a falta

disciplinar, por sua natureza, possa determinar a pena de demissão
ou a cassação de aposentadoria ou disponibilidade.

Atenção: No PAD a administração pública deve possibilitar a realização

da defesa técnica por advogado, caso o servidor opte pela falta de defesa
técnica, não ofende a constituição.

Súmula Vinculante 5 “A falta de defesa técnica por advogado

no processo administrativo disciplinar não ofende a
Constituição”.

C- Verdade sabida: a autoridade competente para punir toma

conhecimento direto e imediato do fato e sente-se capaz de decidir.

Praticando o ato punitivo, ela deixa de instruir o processo

administrativo, deixa de observar o princípio do contraditório e da
ampla defesa e do devido processo legal.

A verdade sabida é um instituto que viola os princípios constitucionais,

logo, toda punição que resultar de sua aplicação será considerada nula,
pois é inconstitucional.

Segundo a jurisprudência do STJ:

É possível a instauração de processo administrativo com base em
denúncia anônima.

Instaurado o competente processo administrativo disciplinar, fica

supera o exame de eventuais irregularidades ocorridas durante a
sindicância.

O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo

disciplinar não conduz à sua nulidade automática, devendo, para, ser
demonstrado o prejuízo para a defesa.

A autoridade administrativa pode aplica a pena de demissão quando em

processo administrativo disciplinar é apurada a prática de ato de
improbidade por servidor público, tendo em vista a independência das
instâncias civil, penal e administrativa.

3.2.3 Poder Hierárquico

A- Conceito: É o poder da Administração Pública para distribuir e

escalonar as funções dos seus órgãos, ordenar e rever os atos dos seus
agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do
seu quadro de pessoal.

Em outras palavras, é o poder da Administração para ordenar a

atividade administrativa.

Maria Silvia de Pietro prefere falar em poderes decorrente de hierarquia.

José dos Santos Carvalho Filho prefere falar em hierarquia, para ele a
hierarquia é um fato administrativo.

A hierarquia é própria da atividade administrativa. Portanto, ela existe

no âmbito dos três poderes, quando no exercício da atividade
administrativa.

B- Consequência: O administrador público pode expedir atos

normativos que produzem efeitos internos, expedir ordens de serviço,
fiscalizar, aplicar sanções disciplinares (quando cometidas), delegar e
avocar competência.

A hierarquia e os poderes hierárquicos constituem uma realidade

interna. Portanto, existe apenas no interior de uma mesma pessoa.

Assim, não há hierarquia entre pessoas diferentes. No entanto, mesmo

internamente, existem órgãos que, em razão de suas atribuições
institucionais, não se submetem à relação hierárquica.

Atenção: O poder de revisão, realizado por meio da autotutela, não

pode ser realizado pela autoridade que decidiu anteriormente.
Art. 12 da Lei n. 9.784/99 “Um órgão administrativo e seu
titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar
parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no
caput deste artigo aplica-se à
delegação de competência dos órgãos colegiados aos
respectivos presidentes”.

Art. 13 da Lei 9.784/99 “Não podem ser objeto de delegação: I -

a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de
recursos administrativos; III - as matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade”.

Art. 15 da Lei 9.784/99 “Será permitida, em caráter excepcional

e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior”.

3.2.4 Poder Regulamentar

A- Conceito: é o poder da Administração Pública direta ou indireta

para editar atos administrativos normativos (conteúdo geral e abstrato).

Exemplo: regulamentos, portarias, resoluções, instruções normativas.

Observação: decreto é a forma de todos os atos do Chefe do Poder

Executivo – tanto o ato de conteúdo geral ou abstrato quanto o ato de
conteúdo individual e concreto.

B- Espécies de Regulamento:

 Regulamento executivo ou de execução: é o regulamento que

explica a lei para tornar viável a execução da lei.

 Regulamento autônomo ou independente: é o regulamento que

disciplina relação jurídica não tratada em lei.

 Regulamento autônomo jurídico: é o regulamento que alcança

terceiros estranhos à estrutura administrativa – impõe encargos a
terceiros. Trata-se de um ato extroverso.

 Regulamento autônomo administrativo: é o regulamento que trata

apenas sobre matéria organizativa, isto é, relacionado à organização
interna da Administração. Trata-se de um ato introverso.
O Professor Celso Antônio Bandeira de Mello aduz que não há
regulamento autônomo em razão do princípio da legalidade.

A Professora Maria Sylvia di Pietro aduz que o Chefe do Poder Executivo

Federal somente pode expedir decreto para determinar a organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos e para extinção
de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Atenção: O regulamento autônomo pode ser objeto de controle abstrato

de constitucionalidade.

C- Deslegalização: Consiste na possibilidade do Poder Legislativo,

através de lei, transferir para a Administração Pública a competência
para editar normas sobre assuntos cuja complexidade e velocidade de
transformação exigem uma nova dinâmica normativa que possibilite,
inclusive, o exercício de discricionariedade técnica (decisão
administrativa baseada em critérios técnicos e não tão somente na
conveniência e oportunidade).

A lei que promove a deslegalização deve definir os parâmetros dentro

dos quais a Administração deve atuar. A deslegalização surge como
instrumento de atuação para as agências reguladoras.

3.2.5 Poder de Polícia

A- Conceito: é o poder do Estado (legislando e administrando) de

limitar direitos individuais em prol do bem estar coletivo.

Art. 78 do Código Tributário Nacional “Considera-se poder

de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado,
ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos”.

O poder de polícia é a atividade administrativa fundada em atos de

supremacia geral que consiste em limitar, condicionar, restringir
exercício de direito individual relacionado à liberdade e à propriedade
para impedir comportamentos antissociais. Manifesta-se tanto através
de atos gerais quanto através de atos individuais de forma ou
preventiva ou repressiva ou fiscalizadora podendo impor aos
administrados obrigação de fazer, não fazer ou suportar.

B- Desdobramentos do Poder de Polícia:

 Atos legislativos: Leis que limitam direitos individuais em prol do
bem comum;

 Atos administrativos de consentimento: São atos administrativos

de polícia que consistem em aferir se o administrado preenche os
requisitos da lei para exercer o direito;

 Atos administrativos de fiscalização: São atos administrativos de

polícia que consistem em verificar se o administrador exerce o direito
conforme a lei;

 Atos administrativos de sanção: São atos administrativos de

polícia que consistem em punir quem descumpre a lei.

C- Características do Poder de Polícia:

 Discricionariedade: a discricionariedade não está na escolha entre

exercer e não exercer o poder de polícia (poder dever de exercer o
poder de polícia), mas no modo como o poder de polícia é exercido
quando a lei não indica um único modo.

 Coercibilidade: o poder de polícia é coercitivo, ou seja, parte de uma

autoridade e impõem obrigações ao destinatário.

 Autoexecutoriedade: em regra, o ato de polícia pode ser praticado

sem ordem judicial.

 Indelegabilidade: o exercício do poder de polícia não pode ser

transferido para quem atua segundo regime jurídico de direito
privado.

O exercício do poder de polícia exige prerrogativas públicas (compatíveis

dentro de um regime jurídico de direito público).

D- Prescrição administrativa: é perda do poder da Administração para

exercer seu poder de polícia. A definição do prazo de exercício do poder
de polícia é de competência de cada ente (União, Estados, DF e
Municípios).

Art. 1 da Lei 9.873/99 “Prescreve em cinco anos a ação

punitiva da Administração Pública Federal, direta e
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando
apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado”.
A prescrição administrativa começa a contar do dia em que a
Administração tomou conhecimento do fato.
4. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

4.1 Introdução

A- Administração Pública:

• Sentido objetiva: atividade administrativa;

• Sentido subjetivo: sujeitos encarregados de exercer a atividade

administrativa.

A matéria “organização administrativa” estuda os dois sentidos.

4.2 Formas de prestação da atividade administrativa

4.2.1 Introdução

O Estado, pessoa jurídica de direito público interno, exerce atividades

essenciais à coletividade e ao próprio Estado (legisla, julga, administra e
governa).

 Concentrar e desconcentrar: consiste em reunir ou repartir

competências entre órgãos de uma mesma pessoa.

 Centralização: o Estado presta a atividade administrativa por ele

próprio através de órgãos internos;

 Descentralização: o Estado transfere para outra pessoa o encargo

de exercer a atividade administrativa. A descentralização pressupõe
pluralidade de pessoas.

4.2.2 Formas de descentralização

A- Descentralização geográfica ou territorial: O Estado cria uma

pessoa jurídica de direito público, concedendo a ela capacidade
administrativa.

Atenção: A pessoa criada poderá exercer todas as atividades

administrativas que o Estado pode exercer (capacidade administrativa
genérica).

Para Maria Sylvia di Pietro, os Territórios previstos na Constituição

podem se encaixar nessa modalidade de descentralização.

José dos Santos Carvalho Filho entende que “não existe

descentralização geográfica no Direito brasileiro. Pois o território com
mais de cem mil habitantes é composto de Câmara Territorial, com
atribuições legislativas, e a descentralização geográfica é meramente
administrativa”.

B- Descentralização técnica, por serviços ou funcional:

O Estado descentraliza para pessoa jurídica criada por ele, concedendo

a ela personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, a
partir da atividade que a Administração pretende descentralizar:

• Direito Público: atividade que depende prerrogativas públicas.

Exemplo: autarquia.

• Direito Privado: atividade que não depende de prerrogativas públicas.

Exemplo: FUNAI.

À pessoa jurídica criada é transferida a titularidade e a execução da

atividade administrativa, atribuindo a ela uma capacidade
administrativa específica.

A capacidade administrativa específica é uma decorrência do princípio

da especialidade: a pessoa jurídica exerce apenas a atividade para a
qual foi incumbida.

Exemplo: IBAMA (exercício do poder de polícia).

A criação das pessoas jurídicas da Administração indireta se encaixam

nessa forma de descentralização (autarquias, fundações públicas).

C-Descentralização por colaboração ou delegação:

O Estado não cria nenhuma pessoa, transferindo para quem já existe

apenas a execução da atividade administrativa. A transferência é
realizada por meio de um contrato administrativo ou ato unilateral. Os
contratos de concessão ou permissão de serviços públicos e atos de
autorização se encaixam nessa forma de descentralização.

Para José dos Santos Carvalho Filho, quando o Estado descentraliza a

atividade administrativa, ele nunca transfere a titularidade, mas
somente a execução. Fundamentos:

• O Estado exerce tutela, controle e supervisão sobre elas;

• O Estado pode extinguir a pessoa a qualquer momento.

O prof. Hely Lopes Meirelles, entende que “quando o Estado

descentraliza, ele poderá proceder por meio de outorga ou delegação”:
• Outorga: transfere a titularidade e a execução;

• Delegação: transfere a execução.

Para José dos Santos, quando o Estado descentraliza, ele nunca

transfere a titularidade. Logo, a única forma de descentralização é a
delegação, a qual pode ocorrer de duas formas:

• Por lei (delegação legal): autarquias, fundações, empresas públicas e

sociedades de economia mista;

• Negocial.

Urge salientar que na delegação “o Estado transfere execução da

atividade administrativa para uma pessoa que já existe”.

4.2.3 Formas de delegação

A- Concessão comum: Na concessão comum (serviço público ou obra

pública) o contratado pelo Poder Público assume a execução da
atividade administrativa descentralizada por sua conta e risco,
remunerando-se pela tarifa que cobra do usuário do serviço.

A competência para conceder depende da análise das competências

constitucionais de cada ente federativo.

 Concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita

pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e
por prazo determinado;

 Concessão de serviço público precedida da execução de obra

pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma,
ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua
conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja
remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da
obra por prazo determinado.

 Sujeitos do contrato:

 Poder Concedente: Estado (União, Estados, DF e Municípios);

 Concessionária: Pessoa jurídica ou consórcio de empresas;

 Usuário do serviço público:
Entre o poder concedente e a pessoa jurídica trava-se o contrato de
concessão comum, mediante licitação na modalidade concorrência. Já a
pessoa jurídica presta o serviço público para o usuário, o qual pagará
por ele – o poder concedente não tem nenhuma responsabilidade
quanto ao pagamento.

B- Concessão especial:

Art. 1 da Lei n. 11.079/04 “Esta Lei institui normas gerais

para licitação e contratação de parceria público-privada no
âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. Parágrafo único. Esta Lei aplica-
se aos órgãos da administração pública direta dos Poderes
Executivo e Legislativo, aos fundos especiais, às
autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às
sociedades de economia mista e às demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios”.
Atenção: O Poder Judiciário pode descentralizar a atividade
administrativa que lhe é atípica. No entanto ele não pode utilizar a
Parceira Público Privada como forma de descentralização.

Art. 2 da Lei n. 11.079/04 “Parceria público-privada é o

contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa.§ 1º Concessão patrocinada é
a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de
que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado. § 2º: Concessão administrativa é o
contrato de prestação de serviços de que a Administração
Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de
bens”.

A Parceria Pública Privada patrocinada é a concessão comum da Lei n.

8.987/95, de serviço público ou de obra pública, quando, além da tarifa
paga pelo usuário ao parceiro privado, há uma contraprestação
pecuniária, do parceiro público ao parceiro privado.

Exemplo: a pessoa jurídica constrói um presídio e o administra, sendo

remunerada pelo parceiro privado.

Atividades que requeiram regime jurídico de direito público são

indelegáveis. O pode de polícia, poder jurisdicional e poder
regulamentar jamais poderão ser delegados.
Art. 2º, § 4º da Lei n. 11.079/04 “É vedada a celebração de
contrato de parceria público-privada: I - cujo valor do
contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de
reais); (Redação dada pela Lei nº 13.529, de 2017) II –
cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5
(cinco) anos [máximo 35 anos, já com prorrogações]; ou III
– que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-
obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a
execução de obra pública”.

C- Permissão de serviços públicos:

Na permissão de serviço público: a delegação, a título precário,

mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder
concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco (Art. 2º, IV da Lei n. 8.987/95).

Art. 40 da Lei n. 8.987/95 “A permissão de serviço público será

formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos
desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação,
inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do
contrato pelo poder concedente. Parágrafo único. Aplica-se às
permissões o disposto nesta Lei”.

Na permissão o Estado delega o serviço a uma pessoa, física ou jurídica,

que já existe, mediante licitação, que demonstre condição de executar o
contrato, por sua conta e risco e por prazo determinado.

O contrato de permissão será formalizado através de um contrato de

adesão que tratará, entre outras coisas, sobre a sua precariedade
(revogabilidade unilateral sem direito à indenização).

c) Autorização de serviços públicos: é um ato unilateral,

discricionário, oneroso ou gratuito e precário, pelo qual é facultada ao
interessado a execução de um serviço público, no predominante
interesse de quem solicitou a autorização.

Exemplo: solicitação de autorização à ANATEL para transmitir ondas

de rádio amador.

4.3 Administração Pública Direta

4.3.1 Introdução

A Administração Pública Direta é formada por órgãos criados ou

extintos por lei.
 Em sentido amplo: todos os órgãos de todos os Poderes
encarregados de realizar de forma típica ou atípica a atividade
administrativa.

 Em sentido estrito: órgãos que integram a estrutura do Poder

Executivo.
Art. 37 da CF/88“A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...]”.