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Lei de diretrizes
orçamentárias
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Erthal, Rubia
SST Lei de diretrizes orçamentárias / Rubia Erthal
Ano: 2020
nº de p.: 11

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Lei de diretrizes
orçamentárias

Apresentação
Nesta unidade, estudaremos sobre a lei das diretrizes orçamentárias, entendendo
os passos e as responsabilidades de cada esfera e poder da União, visando sempre
o bem comum da União. Cabe entender e estabelecer os parâmetros para que todos
os processos possam ocorrer de maneira correta.

Veremos, ainda, sobre a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), e suas respectivas características e particularidades.

Elaboração do orçamento público

As disposições introduzidas pela Constituição Federal de 1988 afetaram
sensivelmente o processo de elaboração orçamentária. Uma das grandes
mudanças refere-se à Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Anualmente, o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo

projeto de lei de diretrizes orçamentárias que, aprovado, estabelecerá
metas, prioridades, metas fiscais e orientará a elaboração da proposta
orçamentária. (GIACOMONI, 2012, p. 201)

Vamos entender, passo a passo, o que a Constituição Federal aponta como

conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O art. 165 estabelece no § 2º
que “a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal” (BRASIL, [2019]).

Isso que dizer que a LDO extrairá do PPA o que será prioridade para a administração
pública no exercício financeiro do momento e a incluirá na LOA. É importante
destacar que tais prioridades não são absolutas, pois existem outras despesas
prioritárias perante as despesas estabelecidas na LDO. São elas: obrigações
constitucionais e legais, Programas de Aceleração de Crescimento (PACs) e
despesas para manutenção e funcionamento dos órgãos.

Vamos agora observar as prioridades da LDO. Seguindo o que diz a Constituição

Federal a respeito do conteúdo da LDO, temos:

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§ 2º - [...] incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro

subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária. (BRASIL, [2019])

Nesse caso, temos as despesas de capital, que serão despendidas no exercício

subsequente, ou seja, a LDO é elaborada no exercício atual para orientar a LOA
do próximo exercício. Além disso, a citação anterior diz que a LDO disporá sobre
as alterações na legislação tributária. Isso não quer dizer que o direito financeiro
está acima do direito tributário, mas sim que as alterações que ocorrerem neste
não poderão ser contrárias ao estabelecido no direito financeiro. Ou seja, a LDO
deve conter dispositivo afirmando que é preciso que qualquer benefício tributário
obedeça ao que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ainda segundo a Constituição Federal (BRASIL, [2019]), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.

Os bancos que fomentam o desenvolvimento econômico, como, por exemplo, Caixa

Econômica Federal (CEF), Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), terão suas políticas estabelecidas na LDO.

Os prazos da LDO também são definidos no Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias (ADCT), em seu art. 35:

II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
(BRASIL, [2019])

Assim, quanto aos prazos estabelecidos, teremos o envio (em nível federal) do
projeto da LDO para o Poder Legislativo até 15 de abril e o retorno para sanção até
17 de julho, ambas as datas do ano corrente.

Curiosidade
Sanção: ato pelo qual o chefe do Poder Executivo aprova uma lei
votada e aprovada pelo Poder Legislativo.

De forma resumida e de acordo com a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO):

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• apresentará as metas e prioridades do governo;

• conterá despesas de capital;
• orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
• disporá sobre alterações na legislação tributária;
• conterá a política das agências financeiras de fomento.
Leis do sistema orçamentário brasileiro

Fonte: Deduca, 2020.

É importante ressaltar que, com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a

LDO passou a ter mais relevância. Isso porque a primeira lei incumbiu a segunda a
dispor também sobre (GIACOMONI, 2012):

• equilíbrio entre receitas e despesas;

• critérios e formas de limitação de empenho;
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos pro-
gramas financiados com recursos dos orçamentos;
• demais condições e exigências para a transferência de recursos a entidades
públicas e privadas.

Além disso, a LDO deverá conter os anexos de metas fiscais e riscos fiscais. As
metas fiscais dizem respeito aos valores de receitas e despesas, aos resultados
nominal e primário e ao montante de dívida pública. Já os riscos fiscais referem-
se à apresentação e à avaliação de passivos contingentes, isto é, incertos, e outros
riscos que possam afetar as contas públicas.

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Saiba mais
Resultado nominal: balanço entre receitas totais e despesas
totais.

Resultado primário: diferença entre receitas e despesas, excluindo-

se receitas e despesas com juros.

Lei orçamentária anual (LOA)

A Lei Orçamentária Anual é o instrumento que contém as receitas previstas e as
despesas fixadas para determinado exercício financeiro. A Constituição Federal de
1988 estabelece que:

Art. 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho

à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição
a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei. (BRASIL, [2019])

Ou seja, o orçamento é o instrumento que operacionalizará as ações do governo.

Então, teremos as receitas a serem arrecadadas e as despesas autorizadas. Caso
haja insuficiência de recursos para cobrir as despesas, existirá a possibilidade
de abertura de créditos adicionais. “Os créditos suplementares configuram uma
das modalidades de créditos adicionais, mecanismos de retificação do orçamento
durante sua execução” (GIACOMONI, 2012, p. 209, grifo do autor). Isto é, poderá
ocorrer um “aumento” ou “modificação” da despesa inicialmente fixada. Esses
créditos adicionais podem ser:

• suplementares;
• especiais;
• extraordinários.

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Acompanhe a seguir o significado de cada um.

1. Créditos suplementares:

representam o aumento de crédito orçamentário para dotações já existentes

no orçamento.

2. Créditos especiais:

servem para inserir novas dotações no orçamento público.

3. Créditos extraordinários:

devem ser aplicados em situações de emergência, calamidade pública etc.

Para a obtenção dos créditos suplementares e/ou especiais, o Poder Executivo

deve submeter a proposta ao Poder Legislativo para que os créditos possam ser
adicionados à LOA. Diferentemente, os créditos extraordinários podem ser abertos
por Medida Provisória.

É preciso observar as exigências legais para a abertura de créditos adicionais, pois,

para que isso seja possível, deve-se ter uma fonte de recursos, ou seja, justificar de
onde sairá o recurso para a ampliação da despesa.

O conteúdo da LOA é apresentado no art. 165, § 5º da Constituição Federal.

Iniciaremos pelo inciso I:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I – O ORÇAMENTO FISCAL referente aos poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público. (BRASIL, [2019])

O orçamento fiscal é o principal orçamento contido na LOA, já que ele contém as

receitas e despesas previstas para os poderes e órgãos citados na lei. Perceba que
as sociedades de economia mista e as empresas públicas não são citadas, somente

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as estatais dependentes farão parte do orçamento, ou seja, as instituições que

dependem de recursos públicos para sua existência.

No inciso II, temos o seguinte:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

II – O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS em que a União,

direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto. (BRASIL, [2019])

Nesse caso, entra o orçamento das estatais independentes, isto é, daquelas

empresas em que o Poder Público tenha participação, investimentos.

E, por último, no inciso III, temos:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

III – O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL, abrangendo todas as

entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta,
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público. (BRASIL, [2019])

O orçamento da seguridade social abrange os órgãos que estão vinculados a ela:

saúde, previdência social e assistência social. Logo, podemos dizer que a LOA
compreende:

• o orçamento fiscal;
• o orçamento de investimentos;
• o orçamento da seguridade social.

“A iniciativa da elaboração da proposta orçamentária anual é sempre do

Poder Executivo” (GIACOMONI, 2012, p. 210). Quando a elaboração é de maior
complexidade, como no caso da União, dos estados ou dos municípios maiores,
órgãos específicos são constituídos para elaborar a proposta orçamentária. Esses
órgãos fixam instruções gerais, orientam a elaboração de propostas setoriais e,
depois, consolidam tais propostas e formam o projeto de LOA, em nome da chefia
do Poder Executivo.

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Para isso, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) deve articular os agentes

envolvidos na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais de
diversas instâncias da administração federal e dos demais poderes da União. A
esse respeito, Giacomoni (2012, p. 218, grifo do autor) argumenta que “as unidades
de orçamento dos ministérios civis, militares e dos órgãos da Presidência da
República constituem-se em órgãos setoriais do sistema e mantêm com a SOF
íntima articulação nas questões orçamentárias”.

Atenção
O órgão setorial atua verticalmente no processo decisório e
integra os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado
pelas unidades orçamentárias.

As unidades orçamentárias são responsáveis pela programação e execução

orçamentária. Elas desempenham o papel de coordenadores do processo de
elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação. Também integram
e articulam o trabalho das unidades administrativas componentes.

Os prazos da LOA são estabelecidos em constituições estaduais e leis orgânicas

municipais. No caso da União, esse prazo está estabelecido no art. 35 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), conforme apresentado a seguir:

§ 2º ADCT:

III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro

meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa. (BRASIL, [2019])

Em outras palavras, o projeto de Lei Orçamentária Anual do Governo Federal deverá

ser encaminhado ao Poder Legislativo para votação até 31 de agosto e devolvido ao
Poder Executivo para sanção até 22 de dezembro.

Acompanhe na figura a seguir os prazos legais para encaminhamento do PPA, da

LDO e da LOA.

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Prazos para encaminhamento dos instrumentos orçamentários

Envio para o Devolução

Lei poder para o poder
legislativo executivo

PPA Até 31/08 Até 15/12

LDO Até 15/04 Até 30/06

LOA Até 31/08 Até 15/12

Fonte: Elaborada pela autora (2020).

Diante dessa informação, a parte da União tem subsídio e informações para se

preparar nas suas respectivas esferas e continuar a desempenhar um papel de
organização e planejamento.

Fechamento
Podemos compreender por meio desta unidade que as chamadas unidades
orçamentárias são as grandes responsáveis pela parte da execução do orçamento.
Observamos que elas detêm a parte de elaboração da proposta de orçamento.

Vale lembrar que isso foi observado nesta unidade que integra e articula o trabalho
das unidades administrativas componentes, uma vez que os prazos devem ser
respeitados para as entregas.

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Referências
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de
1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2019]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 5 out. 2020.

GIACOMONI, J. Orçamento público. São Paulo: Atlas, 2012.

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