SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ......................................................................................... 3

1 CONCEITOS BÁSICOS ..................................................................... 4

2 NOÇÕES BÁSICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................... 5

3 ADMiNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA .......................................... 7

 Administração Direta ...................................................................... 8

 Administração Indireta .................................................................... 8

4 GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ................ 9

5 GOVERNANÇA ............................................................................... 14

5.1 Governança Orçamentária ........................................................ 16

5.2 Governança Corporativa ........................................................... 17

5.3 Governança Pública .................................................................. 17

6 CIÊNCIA POLÍTICA ......................................................................... 18

7 ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................ 18

8 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO........................................... 20

9 AUDITORIA E CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL................. 23

10 TERCEIRIZAÇÃO E PARCERIAS NO SETOR PÚBLICO ........... 25

11 O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO PÚBLICA .................... 28

12 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS PROCESSOS FUNDAMENTAIS 31

12.1 Plano Plurianual (PPA) .......................................................... 32

12.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................. 33

12.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) ............................................... 35

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................... 36

 INTRODUÇÃO

Prezado aluno!

O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é

semelhante ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro –
quase improvável - um aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao
professor e fazer uma pergunta , para que seja esclarecida uma dúvida
sobre o tema tratado. O comum é que esse aluno faça a pergunta em voz alta
para todos ouvirem e todos ouvirão a resposta. No espaço virtual, é a mesma
coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas poderão ser direcionadas ao
protocolo de atendimento que serão respondidas em tempo hábil.
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da
nossa disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à
execução das avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da
semana e a hora que lhe convier para isso.
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser
seguida e prazos definidos para as atividades.

Bons estudos!
1 CONCEITOS BÁSICOS

Para Ferreira (1999), gestão é o ato de gerir, administrar. Administrar é

governar, reger, ordenar os fatores de produção e controlar sua eficiência e
produtividade para obterem-se determinados resultados. Segundo o autor, gestão
pública refere-se às funções da gerência pública nos negócios do governo; mandato
administrativo. De acordo com o último conceito, a gestão associa-se a um
determinado período de mandato, portanto, em primeira análise, a gestão teria as
mesmas características da administração, porém, delimitada no tempo e no espaço.
Conforme Filho (2016), gestão pública é o planejamento, a organização, a
direção e o controle dos bens públicos, agindo de acordo com os princípios
administrativos.
Santos (2014) afirma, que:

Os fins da gestão pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum

da coletividade administrativa. Toda a atividade do gestor público deve ser
orientada para esse objetivo. Se dele o gestor se afasta ou se desvia, trai o
mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a gestão
senão como meio de atingir o bem-estar social (SANTOS, 2014, p. 49).

E ainda, Melo, Penedo e Moura (2009) tentam demonstrar que a adoção de

uma gestão pública estratégica voltada para a efetividade dos programas
governamentais pode significar um importante elemento de equilíbrio na relação
dicotômica entre política e administração. Filho (2016), afirma que “Administrar, na
esfera pública, é gerir os Serviços Públicos, não apenas limitando-se a prestação
desses serviços, mas também executá-los, dirigi-los e governá-los no intuito de se
obter um resultado útil à coletividade”.
Ainda conforme Filho (2016), a formação do conceito de gestão pública leva
em consideração os conhecimentos das várias áreas da ciência que se agregam,
rompem espaços da especificidade e aproveita-se de espaços racionais para a
construção de alternativas de respostas as contingências do setor público ou da
singularidade de ações do gestor público. O melhor entendimento em gestão,
devemos saber que, por trás do conceito, há um emaranhado de conhecimento e
elementos que se perpetuam até a definição dos seus modelos.

4
2 NOÇÕES BÁSICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Fonte: genjuridico.com.br

A Administração Pública é o aparelhamento do Estado, organizado para a

realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Para
satisfazer as necessidades de seus cidadãos a Administração Pública inevitavelmente
precisa manter-se em constante evolução (SILVA, 2017).
A Administração compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos;
órgãos e agentes; serviços e atividades) à disposição dos governos para a realização
de seus objetivos políticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do
bem comum da coletividade. (PALUDO, 2012, p. 21). A Administração Pública1 é o
aparelhamento do Estado, organizado para a realização de seus serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas (SILVA, 2017).
Junquilho (2010, p. 16) ressalta que “definir o conceito de Administração
Pública não é fácil, dada a sua amplitude e complexidade”. Isso faz com que esse
conceito seja desdobrado [incluindo a grafia] para englobar a amplitude de sua
expressão e, assim, contemplar diversas referências. Conforme Meirelles (2001)
utiliza a grafia da palavra para distinguir os sentidos. Sugere que a palavra
Administração Pública seja escrita com letras maiúsculas quando fizer referência à
5
entidades e órgãos administrativos e, com letras minúsculas, quando referir às
funções ou atividades administrativas.
Em sentido estrito, define-se a Administração Pública como o conjunto de
órgãos, entidades e agentes públicos que desempenham a função administrativa do
Estado (SILVA, 2017).
A divisão político-administrativa é apresentada na Constituição Federal de
1988:

Art. 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do

Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.

A Constituição Federal, de 1988, no Art. 37, registra que a administração

pública deve seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Outros princípios também devem ser seguidos na
administração pública: isonomia, supremacia do interesse público, presunção de
legitimidade, autoexecutoriedade, autotutela, hierarquia.
Para Carvalho (2000), a palavra “administração pública” exprime mais de um
sentido. Uma das razões para o fato é a extensa gama de tarefas e atividades que
compõe o objetivo do Estado e outra razão é o número de órgãos e agentes públicos
responsáveis por sua execução. No sentido objetivo, administração pública consiste
na própria atividade administrativa exercida pelo Estado, trata-se da gestão dos
interesses públicos, seja através da prestação dos serviços públicos, seja por sua
organização interna, ou ainda pela intervenção no campo privado como, por exemplo,
o poder de polícia. No sentido subjetivo, trata-se do conjunto de agentes, órgãos e
pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades
administrativas. Toma-se em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja,
quem a exerce de fato.
O principal objetivo da Administração Pública é o bem comum da comunidade
em áreas como saúde, educação, segurança e cultura, descrito na Constituição
Federal, ajustando-se aos projetos e às políticas governamentais. Dessa forma, seu
orçamento e a destinação de suas verbas estão de acordo com os objetivos do
Estado, passado, portanto, pela mão do administrador público. É dentro da
administração pública que se enquadram os conceitos de Administração Direta e
Indireta (EDUCA MAIS BRASIL, 2020).

6
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

Fonte: www.todapolitica.com

A organização administrativa refere-se à forma como o conjunto de entes e

órgãos responsáveis pelas atividades administrativas realizadas no interesse da
coletividade é estruturado. Não há coincidência com o conceito de organização do
Estado, tema pertencente ao Direito Constitucional e que guarda relação com a
“divisão política do território nacional, a estruturação dos Poderes, à forma de
Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos
governados” (MEIRELLES, 2016, p. 65).
As leis, os decretos e atos normativos diversos são os responsáveis pela
estruturação dos entes e órgãos que compõem a Administração Pública, sendo que o
Decreto-lei nº 200/67 surge como uma das normas mais importantes, pois disciplina
a organização da Administração Federal de forma minuciosa e estabelece regras a
serem observadas pela Administração dos Estados e Municípios, além de dividir a
Administração Pública em direta e indireta. Ademais, trata das possibilidades de
prestação de serviços públicos, que pode ser feita diretamente pelos entes políticos
(componentes da federação), que, por isso, são chamados de entes da administração
direta ou centralizada, ou por entes especializados criados com a finalidade de
prestação de tais serviços, que constituem a administração indireta ou descentralizada
(CARVALHO, 2017, p. 158).

7
 São entes da administração direta a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios e seus respectivos órgãos (OLIVEIRA, 2018, livro eletrônico), todos
dotados de autonomia política e administrativa, e da administração indireta as
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de
economia mista. A distinção entre administração indireta tem amparo constitucional
(art. 37, caput, CR-88) e legal (art. 4o, DL nº 200/67).
O exercício eficiente da função administrativa, que compreende a prestação
de serviços públicos, a fiscalização de atividades privadas e a execução de obras
públicas (CARVALHO, 2017, p. 159-160), pode ser realizado de duas formas:
diretamente pelos entes políticos a que competem (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios), que o fazem através de seus órgãos e agentes, ou indiretamente,
mediante a criação e delegação de atribuições a pessoas responsáveis pelo
desempenho das atividades que, fica claro, competiriam aos entes federativos. No
primeiro caso, tem-se o fenômeno da centralização ou prestação centralizada de
serviços e, no último, a descentralização ou prestação descentralizada dos serviços.

 Administração Direta

Entidades que compõe a federação brasileira: União, estados, DF e

municípios. Essas entidades são estudadas em Direito Constitucional e também são
chamadas de centrais, por concentrar as decisões políticas, sobre exercício do poder.
Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministérios. São centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, não possui patrimônio;
estão inseridos na estrutura de uma pessoa jurídica; na esfera federal estão
submetidos à supervisão ministerial (ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade
jurídica, processual, para defesa de suas prerrogativas funcionais (MARQUES, 2013).

 Administração Indireta

Além disso, é importante observar que os membros da Administração Pública

indireta estão sujeitos ao controle do ente da Administração Direta responsável por
sua criação, no que se refere à legalidade de seus atos. Realiza funções burocráticas

8
e técnicas. São as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e as
sociedades de economia mista.
Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as
empresas públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração
por relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, e
Sociedade de Economia Mista. Suas características: personalidade jurídica; criação
autorizada por Lei; patrimônio próprio; capacidade de autoadministração ou
autonomia própria; sujeitos ao controle pelo Estado; não tem liberdade para
modificação ou fixação de seus próprios fins; e, tem auto-gestão financeira, etc
(MARQUES, 2013).

4 GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Governar, de acordo com Nogueira (2001, p. 99) significa “deter uma posição
de força a partir da qual seja possível desempenhar uma função imediatamente
associada ao poder de decidir e implementar decisões ou, ainda, de comandar e
mandar nas pessoas”. Nessa perspectiva os conceitos governabilidade e governança
se colocam indissociáveis, pois “mantêm entre si uma relação muito forte, sendo
complementares, em seu vínculo instável, dinâmico e indissolúvel” (ARAÚJO, 2002,
p. 6).
Conforme elucida Silva (2017), a Governabilidade se refere à capacidade
política de governar, que deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo
com a sociedade. Está presente quando a população legitima o exercício do poder
pelo Estado. A legitimidade, nesse contexto, deve ser entendida como a aceitação do
poder do Governo ou do Estado pela sociedade. Araújo (2002, p. 6) comenta que:

a fonte ou origem principal da governabilidade são os cidadãos e a cidadania

organizada, ou seja, “é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em
partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se
desenvolvem as condições citadas acima como imperativas para a
governabilidade plena.

Segundo Paludo (2012) o sentido amplo de Administração Pública,

compreende tanto o governo - responsável por tomar as decisões políticas - a
estrutura administrativa, bem como à administração - que executa essas decisões. Já
9
o sentido estrito compreende apenas as funções administrativas relacionadas à
execução dos programas de governo, prestação de serviços e demais atividades.
Na história do governo republicano brasileiro, a administração pública evoluiu
por meio de três modelos de gestão: O Patrimonialista, modelo Burocrático e o modelo
Gerencial.

 Modelo Patrimonialista
Até 1930 predominou no Brasil o modelo Patrimonialista. Neste modelo, os
governantes consideram o Estado seu patrimônio, dispondo dos bens públicos como
sendo de sua propriedade. Conforme Paludo (2012), mesmo de forma desorganizada,
o patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração do Estado. Neste modelo
administrativo não havia distinção entre a administração de bens públicos e bens
particulares: “tudo que existia nos limites territoriais de seu “reinado” era tido como

domínio do soberano, que podia utilizar livremente os bens sem qualquer prestação
de contas à sociedade” (PALUDO, 2012, p. 50). Por sua vez, Junquilho (2010) pontua
como principais características do modelo Patrimonialista a arbitrariedade nas ações
do "Soberano", a confiança e obediência de seus servidores, a fidelidade das forças
militares e a pessoalidade enraizada nas ações administrativas.
Fonte: olaamigos.com.br

10
  Modelo Burocrático

Fonte: sites.google.com/site/uttcrissty/burocracia

Conforme Silva (2017), com o objetivo de proteger a coisa pública, surge o

modelo Burocrático, idealizado pelo sociólogo alemão Max Weber. A Administração
Pública Burocrática foi implementada no Brasil durante o Governo Vargas (1930),
tendo sido impulsionada uma reforma na lógica desse modelo, com a criação do
Departamento Administrativo do Setor Público (DASP). Esse modelo foi implementado
com o objetivo de suprimir o modelo Patrimonialista, de modo a organizar e
racionalizar a Administração Pública no Brasil.
A administração burocrática se orienta pelo cumprimento às normas, à
formalidade e ao profissionalismo, ou seja, a igualdade sendo manifestada por meio
de regras formais (SILVA, 2017). Nessa perspectiva,

11
 [...] trouxe novos conceitos à Administração Pública: a separação entre a
coisa pública e a privada, regras legais e operacionais previamente definidas,
reestruturação e reorientação da administração para atender ao crescimento
das demandas sociais e aos papéis econômicos da sociedade da época,
juntamente com o conceito de racionalidade e eficiência administrativa no
atendimento às demandas da sociedade. (PALUDO, 2012, p. 56).

Diferentemente do conceito popular que a Burocracia simboliza, Max Weber

apud Chiavenatto (2003, p. 262) a define como sendo uma “organização eficiente por
excelência, e para atingir esta eficiência a burocracia explica detalhadamente como
as coisas deverão ser feitas”. O modelo burocrático parte de uma desconfiança prévia
nos Gestores Públicos. Por isso, o cumprimento às normas e o controle rígido nas
ações dos administrados o caracterizam. Existe uma atenção especial para coibir os
abusos e, nesse sentido, os controles são focados principalmente na legalidade da
admissão de pessoal, na legalidade das aquisições públicas e na legalidade do
atendimento das demandas (PDRAE, 1995, p. 15).

12
  Modelo Gerencial

Fonte: www.luperciohilsdorf.com.br

A administração Gerencial surge com o objetivo de corrigir as disfunções da

burocracia. Possui um posicionamento que privilegia a inovação, contrariando a
Administração Burocrática, com mecanismos de gestão que valorizam o cidadão,
objetivando oferecer serviços de qualidade. Um novo modelo de Administração
baseado “em valores de eficiência, eficácia e competitividade” (SECCHI, 2009, 354).
A abordagem gerencial, também conhecida como “nova administração
pública”,

[...] parte do reconhecimento de que os Estados democráticos

contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e
os contratos, mas formulam e implementam políticas públicas estratégicas
para suas respectivas sociedades tanto na área social quanto na científica e
tecnológica. E para isso é necessário que o Estado utilize práticas gerenciais
modernas, sem perder de vista sua função eminentemente pública.
(BRESSER-PEREIRA e SPINK, 2006, p. 7).

Os autores acima citados ressaltam que “à nova administração pública não

basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao

13
prover bens públicos e semipúblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou
indiretamente financiar” (2006, p. 27). A Administração Pública Gerencial “nasce como
um novo modelo de administração, em que se prima pela qualidade do serviço público,
profissionalizando e aperfeiçoando continuamente seus servidores” (BARBOSA,
2012, p. 6).
Chaves e Silva (2010, p. 3) explicam que a Administração Pública Gerencial

[...] constitui uma evolução na história da administração pública, por enfocar

aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de se reduzir o custo da
máquina do Estado e aumento da qualidade dos serviços públicos. A
diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de ser no
processo para se concentrar no resultado. Assim sendo, em vez de privilegiar
a eficácia (utilização dos meios e recursos disponíveis), privilegiasse a
eficiência (resultados previstos X resultados alcançados).

5 GOVERNANÇA

Fonte: www.serpro.gov.br

Silva (2017), explica que, “ a governança por sua vez, refere-se à capacidade
administrativa e financeira do Estado, ganhando aplicabilidade por parte dos agentes
públicos que possibilitam a formulação e implementação das políticas públicas
determinadas, dando vida às ações do Estado na relação com a sociedade civil e o
mercado”. Na iniciativa privada a governança corporativa representa o modo como as
organizações são administradas e controladas, e como interagem com as partes
interessadas. “Inclui políticas, regulamentos/instruções, processos, estratégia e

14
cultura, e orienta-se pelos princípios da transparência, equidade, responsabilidade por
resultados, cumprimento das normas e accountability” (PALUDO, 2012, p. 138).
Bento (2003, p. 85), argumenta que a governança diz respeito "[...] aos pré-
requisitos institucionais para a otimização do desempenho administrativo, isto é, o
conjunto dos instrumentos técnicos de gestão que assegure a eficiência e a
democratização das políticas públicas”. Nesse sentido, é o braço operacional da
governabilidade e deve ser entendida como um instrumento de governabilidade
(ARAÚJO, 2002).
Segundo Junquilho (2010), governança pública, pode ser compreendida como
a capacidade de governar, capacidade de decidir e implementar políticas públicas que
atendam às necessidades da população. A governança pode ser considerada um elo
entre os interesses do mercado e da sociedade civil, ao passo que a governabilidade
inclui a participação do mercado e da sociedade civil nas decisões, o que dificulta
ainda mais a distinção dos termos governança versus governabilidade (PALUDO,
2012).
Para Secchi (2009), a participação dos cidadãos é um objetivo a ser alcançado,
sendo que o cidadão se torna um parceiro da "nova governança pública", uma vez
que a sociedade passa a colaborar com o Estado no alcance de objetivos coletivos
que visem o bem comum de determinada comunidade.

O desenvolvimento participativo e a boa governança relacionam-se da forma

seguinte: o desenvolvimento participativo, com seu foco central na melhoria
da qualidade da participação pelas sociedades locais, facilitando o
atingimento do desenvolvimento sustentável e autossuficiente e da justiça
social, é uma forma importante de desenvolvimento orientado para as
pessoas. (BANDEIRA, 1999, p. 16).

Para Junquilho (2010, p. 34), a “boa governança pressupõe, na Administração

Pública, acompanhamento e controle, por parte dos cidadãos, no exercício pleno de
sua cidadania em uma sociedade democrática, de todas as ações governamentais”.
Para MELLO, 2006 (p. 11), no âmbito do setor público, existem diferenças entre
Governança Corporativa e a governança propriamente dita, também chamada
Governança Pública. Esta cuida da aquisição e distribuição de poder pela sociedade,
enquanto a Governança Corporativa denota a maneira pela qual as corporações são
governadas e administradas.
O Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, (doravante, Decreto) trata a
governança pública como um “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e
15
controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à
condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”.
Desenvolvido a partir da década de 1960 (Provan; Milward, 1999), a
característica do modelo de governança pública se resulta na inovação quando se
inclui atores não governamentais na concepção e implementação políticas públicas.
Em um paralelo com a Nova Gestão Pública, a Nova Governança Pública é um
termo que aparece com vários significados e sentidos. Seu ecletismo se desenvolveu
através de várias teorias e abordagens, nomeadamente, através da sociologia
organização e teoria das networks.
As melhores práticas de governança para o setor público estão relacionadas
com a ética, a integridade, a responsabilidade, o comprometimento, a transparência,
o controle da corrupção, o cumprimento das leis e o envolvimento dos stakeholders
(TCU, 2014).
Conforme dito, o conceito de governança poderá assumir múltiplas
interpretações e significados, a saber: coordenação, participação, coprodução, ênfase
nos efeitos dos serviços prestados aos cidadãos, entre outros (Torfing; Triantafillou,
2013). Para Bontenbal e Van Lindert (2008), a cooperação circunscreve-se à tomada
de decisão coletiva.
A governança por si só, é mais democrática, pois aumenta a parceria com os
setores externos à administração, preocupa-se com conexões interorganizacionais
para atingir o interesse público. É um modelo flexível que pode ser utilizado nas
relações entre Administração Pública com setor privado e terceiro setor, buscando a
satisfação do interesse público (PECI; PIERANT; RODRIGUES, 2008).

5.1 Governança Orçamentária

O conceito de governança orçamentária formulado pela OCDE (2014), em que

tanto o processo de elaboração de orçamento anual quanto a fiscalização de sua
execução devem estar alinhados com objetivos públicos previamente traçados, isto é,
alicerçados em princípios de boas práticas de orientação e informação dos processos
e reformas orçamentárias sugeridas pelo organismo, a partir da experiência de seus
membros (SCHICK, 2014).

16
5.2 Governança Corporativa

Governança Corporativa remete ao modo como o Estado está sendo

governado, gerenciado (BHATTA, 2003).
A governança corporativa, segundo a OECD (2015), está preocupada em
estimular as partes interessadas a empreender níveis econômicos ótimos de
investimento, tanto de capital físico como também do humano. O sucesso da
organização está ligado ao resultado do trabalho em equipe, da cooperação entre
interessados, tanto de fornecedores, funcionários, credores como também de clientes,
dentre outros.
A governança corporativa, nas relações existentes entre a administração da
organização, seu conselho, acionistas e demais interessados, defende a
especificação dos objetivos, os meios para alcançá-los e o monitoramento efetivo do
desempenho. O que se busca é instituir um grau de confiança tal que ocorra menor
custo de capital, utilização de recursos mais eficiente e, consequentemente,
crescimento (OECD, 2004).
Segundo Rossetti e Andrade (2011), existe uma tendência significativa em
transpor a teoria da governança corporativa do setor privado para o público. Nessa
substituição, os cidadãos contribuintes estão no lugar dos acionistas e são os agentes
principais para a governança pública, pois canalizam recursos para o Estado, de modo
que este deve destinar tais receitas de maneira eficaz para a consecução de bens e
serviços de interesse público.

5.3 Governança Pública

Governança Pública quer dizer distribuição de poder entre governo e sociedade

quando da tomada de decisões (BHATTA, 2003).
A governança pública (public governance) surge, para Heidemann e Kissler
(2006), em função da insatisfação com os processos de modernização do Estado
inspirada na Administração Pública Gerencial (New Public Management). Todavia,
para os autores, a governança púbica ainda é um campo incerto, pois não existe um
único conceito de governança pública, mas sim diferentes perspectivas para se pensar
“uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas instituições de nível
17
federal, estadual e municipal, por um lado, e as organizações privadas, com e sem
fins lucrativos, bem como os atores da sociedade civil (coletivos e individuais), por
outro” (HEIDEMANN e KISLLER, 2006, p. 02).
Na governança pública, um cidadão não é mais o "cliente" do Estado, ele não
é mais uma pessoa que se restringe a reivindicar ao Estado, mas um cidadão que
encontrou uma nova forma de participação na tomada de decisões e uma nova forma
de promover a igualdade.

6 CIÊNCIA POLÍTICA

Taagepera (2001) sugere que a ciência política recebe influências da economia

e da sociologia, um pouco menos da psicologia e da filosofia, e quase nada da
antropologia.
A Ciência Política tem como objeto de estudo os fenômenos políticos,
particularmente as questões relativas ao poder, procurando examinar criteriosamente
os fatos, atendo-se não só à descrição como também à explicação destes fenômenos
(Bobbio, Matteucci & Pasquino, 1986).

7 ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Para Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que
seja política pública. Pode-se resumir política pública como o campo do conhecimento
que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e,
quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (SOUZA,
2006).
O conceito de políticas públicas não está isento de controvérsias que revelam
visões de mundo diferenciadas e, em alguns casos, opostas. A política pública pode
ser compreendida como um campo de investigação que nasce da ciência política,
como seriam as investigações em torno do estudo de governos, administração
pública, relações internacionais e comportamento político (MELAZZO, 2010).
Dias e Matos (2012) esclarecem que de forma sucinta as políticas públicas
tratam da gestão dos problemas e das demandas coletivas através da utilização de
metodologias que identificam as prioridades, racionalizando a aplicação de
18
investimentos e utilizando o planejamento como forma de se atingir os objetivos e
metas predefinidos.
Segundo Secchi (2013), qualquer definição de política pública é arbitrária. O
autor afirma que política pública é um conceito abstrato que se materializa por meio
de instrumentos variados (projetos, leis, campanhas publicitárias, esclarecimentos
públicos, decisões judiciais, gasto público direto, contratos formais) e que a forma
mais didática de esclarecer um conceito é utilizar exemplos. Assim, são exemplos de
operacionalizações de políticas públicas nas diversas áreas de intervenção: saúde;
educação; segurança, gestão; meio ambiente; saneamento; habitação; previdência
social etc. (SECCHI, 2013).
O processo de elaboração de políticas públicas também não apresenta
consenso quanto ao número de fases, etapas ou o seu ciclo, consoante as alegações
de Viana (1996), Dias e Matos (2012) e Secchi (2013). Pode-se observar nas
argumentações de Viana (1996), Matos e Dias (2012) e Secchi (2013) que a avaliação
constitui uma das fases (etapas) das políticas públicas e a análise de política pública,
de acordo com Serafim e Dias (2012), constitui um conjunto de elementos que
possibilita um rico olhar explicativo normativo sobre o processo de elaboração de
políticas públicas.
As políticas públicas para Guba e Lincoln (2011), são as ações realizadas,
predominantemente, direta ou indiretamente pelo Estado para atender a demanda dos
diferentes grupos sociais, seja beneficiando alguns ou prejudicando outros. Dias e
Matos (2012) argumentam que o conceito de política pública pressupõe que há uma
área ou domínio da vida que não é privada ou somente individual, mas que existe em
comum com outros. Essa dimensão comum é denominada propriedade pública, não
pertence a ninguém em particular e é controlada pelo governo para propósitos
públicos.
Os destinatários das políticas públicas são os indivíduos, grupos e
organizações para os quais a política pública foi elaborada. Também conhecidos
como policytakers, os destinatários geralmente são rotulados como uma categoria
passiva de atores, ou seja, uma categoria que mais recebe influência do que provoca
no processo de elaboração de políticas públicas (SECCHI, 2013).
Segundo Lima (2012), as políticas públicas representam um conjunto de
decisões e não uma decisão isolada e que existem dois nomes para as mesmas:

19
política pública estatal para as políticas cujo ator protagonista seja o Estado e a política
privada de interesse público para as políticas, cujo ator protagonista não seja o estado,
mas tenham o objetivo de enfrentar um problema da sociedade. As políticas públicas
governamentais representam o conjunto organizado de ações e decisões
governamentais, voltadas, em grande parte das vezes, para a solução de problemas
da sociedade.

Fonte: receitas.tce.mg.gov.br

8 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO

Silva (2009) apud Bezerra Filho (2013, p.5) conceitua o orçamento como o
ramo das ciências das finanças que estuda a lei do orçamento e o conjunto de normas
que se referem à sua preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja,
considera a fase jurídica de todas as etapas do orçamento. Já sob o aspecto subjetivo,
Silva entende o orçamento como a faculdade adquirida pelo povo de aprovar, a priori,
por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará
durante o exercício.

20
 A definição de orçamento público do glossário do Senado Federal (2014) toca
nos instrumentos de planejamento:

“Instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para

poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais,
ensejando o objetivo estatal do bem comum. No modelo brasileiro,
compreende a elaboração e execução de 3 leis: O Plano Plurianual - PPA, a
Lei de LOA que em conjunto materializam o planejamento e a execução das
políticas federais. ” (Glossário do Senado Federal, 2014)

Giacomoni (2007) apud Bezerra-Filho (2013, p.9) coloca que o orçamento

público, assim como na função alocativa, é o principal instrumento para a viabilização
das políticas públicas de distribuição de renda. Considerando que o problema
distributivo tem por base tirar de uns para melhorar a situação de outros, o mecanismo
fiscal mais eficaz é o que combina tributos progressivos (a alíquota aumenta quanto
maior é a renda) sobre as classes de renda mais elevada, com transferências para
aquelas classes de renda mais baixa.
O governo arrecada dinheiro de nós contribuintes para cumprir suas
obrigações. Portanto, para não gastar mais dinheiro, ele se organiza uma vez por ano
para cumprir obrigações como: despesas com obras, despesas de manutenção de
escolas, hospitais e rodovias, salários de servidores e muitas outras atividades. Diante
disso, o orçamento público pode ser conceituado como um documento legal contendo
o seguinte: Previsão de receitas e estimativa de despesas que deverão ser realizadas
por um Governo em um certo período de tempo (geralmente um ano civil, deve
coincidir com um exercício financeiro).
Segundo Silva (2004, p.240) as finanças públicas podem ser assim
classificadas:
• Finanças positivas: referem-se ao estudo que trata as finanças públicas dentro
da teoria da realidade, observando e explicando as uniformidades do comportamento
do Estado.
• Finanças normativas: dizem respeito ao estudo das regras e normas que o
Estado deve subordinar-se para melhor atingir os seus fins.
Finanças Públicas é o campo da economia relacionado aos pagamentos de
atividades coletivas e governamentais, assim como a administração e o desempenho
dessas atividades. Este campo geralmente é dividido nas seguintes questões: O que
a organização coletiva ou governamental deve ou não deve fazer e como pagar por

21
tais atividades. Em termos mais amplos, economia pública, e o termo mais curto,
finanças governamentais, são frequentemente utilizadas.
De acordo com Richard Musgrave (1973, p.23), “finanças públicas é a
terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da
política económica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios
públicos”.
A respeito de Finanças Públicas, Miranda (1995, p.32) diz: “o que importa é
erguer a sistemática que serve à lei: é fazê-la fecunda, no seu plano e dentro dos
limites em que tem de ser aplicada. Indispensável, portanto, erigir um conceito de
finanças públicas, haurido de sua própria essência. ”
De acordo com Nunes (1999, p.23) “finanças é um conjunto de recursos
materiais e demais disponibilidades do Estado, provenientes de seus rendimentos e
outras fontes, que ele aplica para fazer funcionar regularmente e aperfeiçoar o seu
organismo económico-administrativo”. Para Martins et al (1988, p.18): “Finanças
Públicas é o género e diz respeito a tudo que pertence às receitas e despesas
públicas”.
É de ressaltar que as finanças públicas, em sentido amplo, compreendem tanto
a arrecadação de impostos, taxas, e outros resultados financeiros quanto à aplicação
dos recursos e os mecanismos de interferência na vida nacional.

Fonte: www.escolavirtual.gov.br

22
9 AUDITORIA E CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL

Fonte: www.ibccoaching.com.br

Já Slomski (2005, p. 15) afirma que a “controladoria é a busca pelo atingimento

do ótimo em qualquer ente, seja ele público ou privado, e o algo mais, procurado pelo
conjunto de elementos que compõe a máquina de qualquer entidade”. Em
complemento Frezatti (2009, p. 26) defende que “A controladoria é o órgão da
empresa cuja missão consiste em zelar pela eficácia do seu processo de gestão, isto
é, cuidar para que os usuários disponham de todas as informações necessárias para
atingir seus objetivos”.
Tung (1974, p. 11) ressalta que a controladoria é uma ciência responsável por
indagar sobre os objetivos e as realizações da entidade sob o ponto de vista
econômico e complementa que a controladoria não se restringe aos estudos sobre o
registro estático dos fatos contábeis, mas engloba os processos de planejamento, de
análise e de controle da entidade.
Embora Frezatti (2009, p. 28) compreenda que a controladoria é uma área da
contabilidade, o autor defende que a Controladoria não deve limitar-se apenas a
elaboração e divulgação de informações contábeis, mas participar do processo gestão
da entidade como um todo, pois é a área que reúne as informações de natureza
econômico – financeira, proporcionando ao profissional da controladoria uma visão
global da entidade, permitindo uma melhor assessoria aos gestores.

23
 Souza et. al. (2010, p. 4) expõem que “a controladoria governamental pode ser
definida como um órgão incumbido de comandar o sistema de controle interno,
auditoria interna, contabilidade e aperfeiçoar os demais sistemas de controles,
objetivando a busca de resultados”.
Souza et. al. (2010, p. 6) acreditam que “o ‘Controller’ ou Controlador
Governamental é o responsável por comandar a Controladoria Governamental para o
exercício de suas funções, tais como: avaliar a gestão pública; apurar os custos dos
programas, das entidades públicas e apurar o resultado econômico das entidades
públicas”.
Na administração pública brasileira, as auditorias governamentais internas do
Poder Executivo são atribuições da controladoria. De acordo com Slomski (apud
SUZART; MARCELINO; ROCHA, 2009, p. 06), a controladoria, na forma de unidade
administrativa, é o órgão administrativo responsável pela gerência holística do sistema
de informações a fim de dar suporte aos gestores no que diz a respeito à correta
mensuração de resultados. Seja na forma de órgão de um ente da Federação ou na
forma de procedimentos executados por setores ou funcionários, a controladoria se
efetiva no setor público por meio do follow-up dos recursos públicos (SUZART;
MARCELINO; ROCHA, 2009, p. 14).
Todavia, ressalta-se que a função controle não pode ser confundida com
auditoria governamental interna. A auditoria governamental interna fiscaliza o controle
interno da Administração. O controle interno é responsabilidade de todo agente
público e a auditoria governamental interna é responsabilidade de unidades
administrativas governamentais específicas.
O conceito de auditoria governamental preventiva da Declaração de Lima é o
mesmo conceito de procedimento de controle interno de prevenção da Resolução
CFC nº 1.135/2008. A Auditoria Governamental no Brasil é de responsabilidade da
Controladoria Geral da União (CGU), conquanto para o Tribunal de Contas da União
(TCU) prevalece a “Auditoria” como uma tipificação de Fiscalização.

24
10 TERCEIRIZAÇÃO E PARCERIAS NO SETOR PÚBLICO

Fonte: www.pontomais.com.br

A origem da terceirização remonta à abertura dos portos Japoneses em 1859,

para produtos e máquinas importados, obrigando uma readequação das indústrias.
As pequenas e médias empresas não competem, mas desempenham um papel
secundário na complementação do trabalho dos grandes tecelões. O sistema foi
adequado para grandes montadoras, que passaram a transferir parte de suas
atividades produtivas de pequenas e médias empresas que utilizam mão de obra
barata e abundante no meio rural, reduzindo custos (SILVA; VALENÇA, 1997).
Para Giosa (1993), a terceirização pode ser entendida como um tipo de
processo que utiliza estratégias de gestão pelas quais são repassadas algumas
atividades para terceiros – com os quais se estabelece uma relação de parceria –
permitindo à empresa concentrar-se nas tarefas essencialmente ligadas ao negócio
em que atua.
A Lei 8.666/93 e a Lei 10.520/2002, disciplina a terceirização ou locação de
serviços no Setor Público constituindo-se numa das formas pela qual o Estado busca
parcerias com o setor privado para a realização de suas atividades. Através da

25
licitação, o Estado transfere para empresas privadas, atividades de apoio ou
meramente instrumentais à prestação do serviço público, a fim de que o ente público
possa melhor desempenhar suas competências institucionais (DI PIETRO, 2008;
OLIVEIRA, 2013).
As crises de 1960/70, em especial a Crise do Petróleo de 1973, são o marco
do surgimento da terceirização e de sua expansão como parte de um novo modelo
produtivo que surge com o toyotismo (OLIVEIRA, 2005).
A terceirização chegou ao Brasil com as multinacionais nos idos do primeiro
processo de industrialização promovido na década 1950, tendo sido objeto de
regulamentação pelos Decretos-Leis 1.212 e 1.216 de 1966, Decreto 62.756 de 1968
e Decreto-Lei 1.034 de 1969 (FERRAZ, 2006). No setor público, a terceirização tem
como marco o Decreto-Lei n.º 200/1967, documento em que recebeu a denominação
de “execução indireta dos serviços” (BRASIL, 1967; FERRAZ, 2007).
O objetivo desse decreto era implementar uma ampla reforma administrativa,
adotando como postulados fundamentais a desconcentração e a descentralização das
atividades de execução da Administração Pública Federal mediante sua transferência
para o setor privado, por meio da celebração de contrato. A condição, entretanto, era
que a iniciativa privada estivesse suficientemente desenvolvida e capacitada a
desempenhar tais encargos (SILVA; RIBEIRO, 2017).
Em 1970, foi editada a Lei n.º 5.645, exemplificando alguns encargos de
execução passíveis de terceirização, basicamente os serviços transporte,
conservação, operação de elevadores, limpeza e outras ditas assemelhadas
(DELGADO, 2014). Quatro anos mais tarde, a Lei 6.019/74 autorizou a contratação
do trabalho temporário. Tempos depois, pela Lei n.º 7.102/83, autorizava-se a
terceirização do trabalho de vigilância bancária, primeira possibilidade de terceirização
em caráter permanente para a iniciativa privada (CASSAR, 2014; DELGADO, 2014).
Alguns anos se passaram até que a terceirização novamente recebesse
atenção pelo Estado, o que ocorre mais intensamente na década de 90, com a reforma
gerencial, pela qual a doutrina neoliberal encontra espaço na máquina estatal
brasileira (MOTTA, 2007). Portanto, a terceirização se insere na máquina pública sob
um discurso que propala a necessidade de modernização do Estado, num processo
que visa a aproximação entre os mercados de trabalho público e privado (BRESSER-
PEREIRA, 2005). A Administração Pública passa a se espelhar no setor privado, de

26
quem toma emprestados os principais avanços práticos e teóricos, sob justificativa de
substituir a velha administração pública, burocrática e arcaica, por um jeito novo de
administrar, a partir de uma visão gerencial, eficiente e voltada para os resultados
(SILVA; RIBEIRO, 2017).
No setor público, a terceirização é inserida como uma das espécies de
privatização (em sentido amplo) de certas atividades do Estado, que são repassadas
para serem realizadas por um parceiro privado, através da celebração de contrato, e
se transformou em importante ferramenta para a realização das atividades
desenvolvidas pela Administração Pública (DI PIETRO, 2012).
No setor público, a determinação do parceiro se dá na maior parte pelo preço
e não com base nesses fatores, ocorrendo apenas contratação de um mero prestador
de serviços ou fornecedor de bens. Cabe, então, questionar se a terceirização
apresenta resultados favoráveis à Administração Pública como os obtidos pelo setor
privado, que tem como uma de suas premissas a de que “a escolha do parceiro é
fundamental e não deve ter por prioridade a obtenção imediata do menor preço”
(RAMOS, 2001, p.156).
No contexto da Nova Gestão Pública, as parcerias público-privadas surgiram
para suprir uma lacuna deixada pela burocracia (red tape), uma deficiência na entrega
de serviços públicos de qualidade ao cidadão, até então tidos como distante de suas
necessidades. A burocracia, com todo seu rito processual e controle, foi taxada como
a grande culpada pelo crescimento exagerado do Estado. A lógica de “fazer mais com
menos” aproximou o modus operandi do setor privado na prestação de serviços e
atividades de interesse público. Essa demanda movimentou a prática de PPPs
(Parceiras Público Privadas) nos governos ao redor do mundo e num movimento de
mimetismo diversos países tentaram adaptar tais instrumentos de parceria (MELO;
SECCHI, 2012).
Estudos do Departamento Intersindical de Estatística e Estudo Socioeconômico
e da Central Única dos Trabalhadores - DIEESE/CUT (DIEESE/CUT, 2011)
demonstram que a terceirização tem implicado em visível precarização das relações
de trabalho, por meio da redução dos salários e da extrema vulnerabilidade do vínculo
de emprego. O mesmo estudo demonstrou que, em dezembro de 2010, a diferença
entre a remuneração salarial dos trabalhadores terceirizados para os contratados foi
de menos 27,1% para os trabalhadores terceirizados (SILVA; RIBEIRO, 2017).

27
11 O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO PÚBLICA

Fonte: www.iped.com.br

De acordo com o Dicionário Michaelis, o conceito etimológico de público é:

Pertencente ou relativo a um povo ou ao povo. 2 Que serve para uso de todos.

3 A que todos têm o direito de assistir. 4 Comum. 5 Que diz respeito ao
governo-geral do país e suas relações com os cidadãos. 6 Que se faz diante
de todos. 7 Que é conhecido de todos; notório, vulgar. 8 Universalmente
espalhado. (MICHAELIS, 2009)

Portanto, a etimologia de público refere-se a um destinatário de ações

desenvolvidas até a forma como essas ações se desenvolvem, destacando a
importância da participação do sujeito e apontando o pressuposto da gestão
democrática, que proporciona condições para o exercício da cidadania. Ao longo da
história da educação, o público tem lutado para conquistar seu espaço.
No sistema de ensino público

A exigência de um currículo comum e de um único tipo de escola para todos

é a garantia de que, ao menos durante esse período e no sistema público de
ensino, não favoreça a discriminação dos indivíduos por razões espúrias.
Todos os cidadãos e cidadãs independente de sua origem social, étnica ou
28
 religiosa, têm durante este período, em tese, iguais oportunidades de acesso
à cultura critica e ao desenvolvimento pessoal mais satisfatório (PÉREZ,
2001, p. 142).

Saviani compreende que o:

público se contrapõe a privado e, por isso, se refere também ao que é comum,

coletivo, por oposição ao particular e individual. Em contrapartida, público
está referido àquilo que diz respeito ao que se restringe aos interesses das
elites. Finalmente, público está referido ao Estado, ao governo, isto é, ao
órgão instituído em determinada sociedade para cuidar dos interesses
comuns, coletivos, relativos ao conjunto dos membros dessa mesma
sociedade (SAVIANI, 2005, p. 02).

Ao público sujeito é suprimida a possibilidade de ser ativo nas elaborações

políticas, tendo em vista a dificuldade em serem levado em conta suas proposições.
Ao público como órgão de governo cumpre o regimento das políticas públicas para a
educação com a manutenção da lógica mercadológica evidenciada na restrição do
Estado frente às questões sociais (MIRANDA e SARTURI, 2009).
Conforme enfatiza Campos (2013), a parceria entre Estado e Organizações
Sociais tem uma trajetória política que teve seu início com a reforma do Estado
elaborada por Bresser Pereira, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
coordenado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), em
novembro de 1995. A partir deste marco houve uma redefinição entre os limites do
público e do privado e a administração pública brasileira passou a incorporar a
perspectiva de um Estado gerencial, em que, segundo Bresser Pereira:

A esfera pública não estatal não se situa no campo das representações de

interesses da sociedade e sim como uma forma de propriedade estratégica
no capitalismo contemporâneo, que é regido pelo mercado e pela vontade
individual, invocando o princípio da liberdade associada ao da propriedade.
(PEREIRA, 1996, p.41)

Santos (2004, p.101) afirma que:

O público está relacionado à governança de um país, ao poder público, ao

Estado. Portanto, a categoria privada significa particular, que se distingue do
público. Na sociedade capitalista, o público é contraditoriamente privado. Há
uma relação de promiscuidade entre tais esferas. Trata-se de organizar o
poder privado (de uma classe) na forma de poder público (Estado).

É com base no discurso de que o Estado entrou em crise por ter gasto demais
com os serviços sociais, que o Estado brasileiro é reformado na década de 1990. Tal

29
reforma provocou mudanças profundas na provisão dos direitos sociais, entre eles a
educação, e também na relação entre o público e o privado (BRAGA, 2013).
O autor acima ainda explica que, desde então, a ideia que se espalhou é que
o setor privado pode oferecer melhor serviços sociais, enquanto o Estado não pode,
sozinho, fornecer esses serviços de forma eficaz e com qualidade. No caso específico
da educação, o problema da má qualidade da educação é atribuído à má gestão das
escolas públicas. Como resultado, defende-se a parceria público-privada na educação
onde o privado introduz mecanismos empresariais na gestão da escola pública: é a
escola com gestão empresarial.
Falando sobre a adoção dos valores do mercado privado nas instituições do
setor público, Ball (2004) afirma que tais valores “são celebrados em quase todos os
Estados do ocidente”, legitimando e dando “impulso para certas ações e
compromissos – espírito empresarial, competição e excelência”. Nesse contexto,
exalta-se a gestão privada em parceria com Estado e rebaixa-se a administração
pública. Segundo ele:

Na base disso tudo está o mito político eficiente que celebra a “superioridade”
da gestão do setor privado em “parceria” com o Estado, sobre e contra a
modalidade conservadora, burocrática e apática de administração do setor
público. Ele “realça o contraste entre termos que retratam um passado
estereotipado e demonizado e outros que oferecem um futuro visionário e
idealizado” (Clarke e Newman, 1997, p. 49). Esse mito apaga as falhas
“normais” e “anormais” da gestão do setor privado... e, ao mesmo tempo,
romantiza e purifica as práticas do setor privado (BALL, op.cit, p. 1117).

Com a reforma do Estado brasileiro, a relação entre os setores público e privado

sofreu grandes mudanças. Entender as novas relações que se formaram desde então,
principalmente na gestão da “coisa pública”, é essencial para entender de forma mais
concreta as relações que também se estabeleceram, em decorrência disso, entre a
Fundação Itaú, por meio do programa. Tendo em vista que essas relações existem
por causa da “Excelência em Gestão Educacional” e da gestão das escolas públicas
brasileiras, porque é possível formalizar a parceria entre os setores público e privado.

30
12 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS PROCESSOS FUNDAMENTAIS

Fonte: irbcontas.org.br

Os conselhos gestores, como instâncias participativas e decisórias, promovem

aprendizados de convivência democrática, tanto para os atores da sociedade civil
quanto os do Estado. A existência dessas instâncias reforça a exigência para que o
Estado dê publicidade a suas ações, apresente contas, exponha os critérios que
balizam acordos, mas também para que a sociedade civil se qualifique para essa
participação. Desse modo, amplia o conhecimento sobre processos que envolvem a
gestão pública e possibilita a construção de referenciais adequados para equilibrar a
defesa de interesses privados e corporativos com o reconhecimento do caráter
coletivo dos direitos implicados (Almeida e Tatagiba, 2012).
Na argumentação de Silva e Oliveira, Pereira e Oliveira (2010:423), os
conselhos — como organismos públicos — e os conselheiros — como sujeitos
coletivos — contribuem para a “democratização da gestão pública, a ampliação
quantitativa e qualitativa da participação, a condução coletiva de políticas sociais, a
responsabilização de governantes, o controle social proativo e para o intercâmbio de
informações entre população e poder local”.

31
 O estudo de Vázquez e colaboradores (2005:153) reconhece que as políticas
de participação social no Brasil “são resultados de anos de luta e pressões pela
democratização do Estado” e que essas “levaram a mudanças organizacionais com a
criação de diversificadas portas de entrada individuais e coletivas para a participação
da população”. Não obstante, são muitos os desafios na direção de melhorar a forma
de pôr em prática as conquistas estabelecidas no plano legal, incluindo proporcionar
à população um conjunto de ações de divulgação e capacitação para fazer valer o uso
de mecanismos institucionais de participação e democratização da gestão pública e
do controle social (KLEBA, et.al. 2015).
Para que esse processo de democratização possa avançar, é indispensável
que sociedade civil e governos qualifiquem sua intervenção nesses espaços públicos.
O desafio em contribuir para a democratização e ampliação da participação na gestão
pública — primaz finalidade dos conselhos gestores de políticas públicas — exige que
os envolvidos influenciem a dinâmica de funcionamento e os conteúdos da pauta
dessas instâncias pela apropriação de informações, meios e condições, de forma a se
constituírem efetivamente sujeitos, protagonistas do processo decisório.

12.1 Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento governamental

que define as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para o
horizonte de quatro anos (BRASIL, 2020).
O Plano Plurianual – PPA é o documento que define as prioridades do Governo
para o período de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano. Nele consta
o planejamento de como serão executadas as políticas públicas para alcançar
os resultados esperados ao bem-estar da população nas diversas áreas (GARCIA,
2000).
A partir do PPA 2000-2003, inicia-se a mais nova transformação do processo
orçamentário brasileiro, influenciada pela Nova Administração Pública (New Public
Management) ou Gerencialismo. A Constituição Federal de 1988 (CF/88) cria, em seu
Artigo 165, o PPA e a LDO e unifica os orçamentos anuais (Fiscal, da Seguridade
Social e de Investimento das Estatais) no OGU.

32
 A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de natureza continuada (BRASIL, 1988b).

Conforme explica Garcia (2000), o PPA surgiu, portanto, em contexto no qual

o planejamento governamental (de caráter normativo) estava em descrédito e sob
forte crítica por parte dos ideólogos e defensores da onda neoliberal que se levantava
poderosa. Ademais, muitos dos parlamentares integrantes da comissão da
Assembleia Nacional Constituinte responsável pela elaboração das propostas para o
que viria ser o Título VI (Da Tributação e do Orçamento) da CF/88 haviam sofrido com
as dificuldades de planejar e executar orçamentos em ambiente de complexidade
crescente e tinham se inclinado para orientação mais fiscalista.

Giacomoni (2003, p.198) diz que o PPA constitui a síntese dos esforços de
planejamento da administração pública, orientando a elaboração dos demais
planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual. As
peças orçamentárias devem relacionar-se entre si e o PPA deve conter todas
as ações de forma coordenada, mas sem vinculação com valores financeiros
ou orçamentárias. Já o orçamento deve conter a previsão de receitas e a
fixação das despesas (necessárias para que se atinjam as metas
estabelecidas a partir das diretrizes do PPA) expressas monetariamente.

É possível afirmar que a Constituição Federal atribuiu ao PPA um papel central

de organização da ação do Estado, uma vez que submete a elaboração dos demais
documentos de planejamento e orçamento às suas disposições. O Plano Plurianual,
portanto, deve estabelecer a ligação entre objetivos indicativos de Estado, presentes
em um planejamento de longo prazo, e, finalmente, realização dos gastos, previstos
pelo orçamento anual (PAULO, 2010).

12.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do PPA

com o orçamento.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL,
1988c).

33
 A LDO e os orçamentos anuais têm de ser compatíveis com o que dispõe o
PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos na Constituição ou quaisquer outros instituídos durante um período de
governo. As emendas parlamentares à LDO e ao orçamento somente serão
apreciadas pela comissão mista pertinente do Congresso Nacional se compatíveis
com a lei que institui cada PPA. Ou seja, este plano é concebido com evidente caráter
coordenador das despesas governamentais e o poder de subordinar a seus propósitos
todas as iniciativas que não tenham sido inicialmente previstas (GARCIA, 2000).
Após interagir com o PPA e extrair seus projetos e ações, a responsabilidade
constitucional da LDO é orientar a elaboração da LOA. Sob esse entendimento,
Andrade et al. (2005, p. 72) afirmam que:

A LDO deverá apresentar a forma de elaboração das propostas

orçamentárias, definir as regras para previsão das receitas e fixação das
despesas, (...), identificar a repartição de recursos orçamentários por setor de
atuação governamental, definir os prazos para que os órgãos da
administração indireta e o Poder Legislativo encaminhem suas propostas
orçamentárias parciais para consolidação do orçamento municipal, definir os
anexos que acompanharão o projeto de LOA, definir os níveis de
detalhamento da proposta orçamentária.

Frota et. al. (2007) explica que, a LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que
define as metas e prioridades em temos de programas a serem executados pelo
Governo. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo até o dia 15 de
abril de cada ano. A LDO tem a finalidade precípua de orientar a elaboração do
orçamento fiscal da seguridade social e de investimento das empresas estatais,
buscando sintonizar a Lei Orçamentária Anual – LOA com as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública estabelecidos no PPA.
A LDO, conforme define Nascimento (2001, p. 18), “é um meio para se atingir
um fim: o Orçamento –Programa Anual”. Sendo assim, complementa o autor, seu
conteúdo deverá definir não apenas normas para elaboração da LOA, mas também
dispositivos sobre questões que, de alguma forma, possam vir a afetar o Orçamento
Programa Anual.

34
12.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)

A LOA é o orçamento propriamente dito, uma lei que estima as receitas e fixa
as despesas públicas para o período de um exercício financeiro. A LOA contém todos
os gastos do Governo Federal e seu projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional
até o dia 31 de agosto de cada ano (BRASIL, 2020).
A LDO define os objetivos do exercício, e a LOA é um instrumento que
possibilita a realização das ações governamentais. Portanto, por meio da LOA, a
administração pode completar o trabalho do plano: disponibilizando os recursos
financeiros necessários para o cumprimento, as ações necessárias para atingir a meta
dentro de um exercício.

35
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALMEIDA, Carla; TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores sob o crivo da política:

balanços e perspectivas. Serviço Social e Sociedade, v. 1, n. 109, p. 68-92, jan./mar.
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da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu
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BARBOSA, Renata Trasse de Oliveira. As nuances da reestruturação produtiva na

administração pública. VIII Seminário do Trabalhador e VI Seminário “O trabalhador
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BHATTA, Gambhir. Post-NPM themes in public sector governance. In: States

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Tradução: Carmen C. Varrialle, Gaetano Lo Mônaco, João Ferreira, Luís Guerreiro
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BRAGA, Simone Bitencourt. O Público e o Privado na Gestão da Escola Pública

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