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UDF – CENTRO UNIVERSITÁRIO

GRAN CURSOS ESCOLA PARA CONCURSOS PÚBLICOS


CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO E ESPECIALIZAÇÃO LATO
SENSU EM GESTÃO ADMINISTRATIVA EM ORGANIZAÇÕES
PÚBLICAS

Especialização

OS BENEFÍCIOS DO GERENCIALISMO NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS


PÚBLICOS, DESDE A SUA IMPLEMENTAÇÃO ATÉ OS DIAS ATUAIS

Autor: Cleandro Leite Ferreira

Orientador: Prof. Especialista André Boratto

Co-orientadora: Profa. Especialista Luciana Lima de Oliveira

Brasília
2013

CLEANDRO LEITE FERREIRA


OS BENEFÍCIOS DO GERENCIALISMO NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS, DESDE A SUA IMPLEMENTAÇÃO ATÉ OS DIAS ATUAIS

Artigo apresentado ao curso de Pós-Graduação


Lato Sensu em Gestão Administrativa em
Organizações Públicas do GranCursos e Udf
Centro Universitário, como requisito parcial
para obtenção do título de Especialista em
Gestão Administrativa e Organizações Públicas.

Orientador: Prof. Especialista André Boratto


Co-Orientadora: Profa. Especialista Luciana
Lima de Oliveira

Brasília
2013
OS BENEFÍCIOS DO GERENCIALISMO NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS DESDE A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO BRASIL

Cleandro Leite Ferreira*

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo identificar as melhorias na prestação dos serviços
públicos com a implementação da Administração Pública Gerencial no âmbito do governo
federal. Assim, por meio da utilização de uma metodologia qualitativa e pesquisa bibliografica
atual, definir o modelo Gerencial de Administração, mostrar aspectos relevantes dos diferentes
modelos de administração pública já implantados no Brasil, tais como o patrimonialismo
(clientelismo), burocracia (procedimental – formal) e o gerencialismo (voltada para os resultados
e satisfação do cidadão). Como marco para o delineamento deste artigo, indicar as melhorias nos
processos internos de instituições públicas após a implementação do gerencialismo e desenvolver
um paralelo entre a administração privada e a implantação da reforma gerencial no âmbito das
instituições públicas. Após levantamento teórico, concluiu-se que a Reforma do Aparelho do
Estado, implantada no Brasil, na década de 90, tem como objetivo permitir que a administração
pública se torne mais eficiente e ofereça ao cidadão serviços com maior qualidade, ou seja, fazer
mais e melhor com os recursos disponíveis. A redução de custos será perseguida ao mesmo
tempo em que se promove a contínua revisão e aperfeiçoamento das rotinas e processos de
trabalho, simplificando procedimentos, desburocratizando e estabelecendo metas e indicadores
de desempenho e de satisfação do cidadão.
Palavras-chave: Gerencialismo. Desburocratização. Reforma do Estado. Administração Pública
Gerencial.

1 INTRODUÇÃO
Este trabalho busca evidenciar de que forma a Administração Gerencial, iniciada na
década de 90, mudou a forma de se administrar no Brasil, implantando no âmbito da
Administração Pública o ajuste fiscal, o início da modernização nas Organizações Públicas, a
orientação para produtividade, eficiência e o atendimento das necessidades dos cidadãos. Com a
crise no sistema de administração burocrática/racional legal, que começou ainda no período do
regime militar, e que não foi capaz de acabar com as características mais marcantes do
Patrimonialismo - como a corrupção e o nepotismo -, e nem atender aos seus pressupostos
básicos no momento em que o estado, até então “pequeno”, deu lugar ao grande estado social
econômico do século XX, verificou-se que a burocracia não garantia nem rapidez, nem redução
de custos aos serviços prestados ao público, sendo assim necessário um novo modelo de gestão.
Tendo como referência estudos teóricos, a pesquisa trará um histórico dos modelos
administrativos implementados no Brasil desde o patrimonialismo, passando pela burocracia até
o gerencialismo, os benefícios conquistados com a implementação do modelo gerencial em
estudo, de que forma esse modelo foi implementado e as medidas adotadas para o desligamento
das características da administração burocrática e patrimonial. Mister se faz ressaltar a
importância de se apresentar um histórico dos modelos administrativos, buscando clarear como
era a gestão pública sem interesses com cidadão, a gestão pública lenta e incapaz de atender as
demandas da sociedade, e a atual forma de administrar, visivelmente voltada ao interesse
público, mas ainda com heranças do patrimonialismo e da burocracia. Chegando assim no
seguinte questionamento: Quais os aspectos relevantes da administração gerencial que
beneficiaram a prestação de serviços públicos no Brasil.
O objetivo geral do presente estudo será o de demonstrar quais os principais benefícios
da implementação do gerencialismo na prestação dos serviços públicos. Sendo assim, abordados
com atenção especial alguns objetivos específicos:
a) Relatar a evolução dos modelos administrativos já existentes no Brasil desde os anos
de 1.500, tais como o patrimonialismo, a burocracia e o gerencialismo;
b) Definir o que é a Administração Pública Gerencial;
c) Explicitar a atuação do governo durante o período do gerencialismo;
d) Evidenciar de que forma a administração privada influenciou na reforma gerencial,
fazendo um paralelo entre o público e o privado.

Em relação aos meios, a pesquisa foi bibliográfica, pois teve toda uma fundamentação
teórica retirada de livros de autores renomados. Os dados foram coletados por meio de pesquisa
bibliográfica em livros, artigos, internet, teses e dissertações com dados pertinentes ao assunto.
Para realização da pesquisa adotou-se o método qualitativo, descrições detalhadas de
fenômenos, comportamentos; citações diretas de pessoas sobre suas experiências; trechos de
documentos, registros, correspondências; gravações ou transcrições de entrevistas e discursos;
dados com maior riqueza de detalhes e profundidade; interações entre indivíduos, grupos e
organizações.
O artigo será dividido em capítulos, da seguinte forma:
a) Resumo histórico da Administração Pública Brasileira;
b) Administração Pública Patrimonialista;
c) Administração Pública Burocrática;
d) Administração Pública Gerencial.
e) A atual Administração Pública no Brasil

2 RESUMO HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA


Para se concretizar este trabalho, que em todo demonstra a pesquisa sobre os modelos
administrativos brasileiros, faz-se necessário relatar uma cronologia da administração pública
brasileira. Historicamente, sabe-se que foi a transferência e instalação da família real portuguesa
no Brasil, no ano de 1808, que criou condições para o crescimento do espaço público e a
formação da sociedade burguesa nacional, tornando inevitável a extinção da sociedade colonial
anterior e favorecendo a independência nacional. Foi a estruturação da corte que transformou um
conjunto desordenado de organismos superpostos em um aparelho de Estado.
No Brasil, até 1808, existia uma administração colonial relativamente aparelhada, com
destaque para sede do governo geral. Mas a criação o do Reino Unido de Portugal, Brasil e
Algarves (Os domínios portugueses da época) e a instalação de sua sede na antiga colônia
tornaram irreversível a constituição de um novo Estado nacional. Para a instalação desse novo
governo, foi necessária a implantação de todo um conjunto de estruturas burocráticas, com a
intenção de que a soberania se firmasse, o Estado se constituísse e se fortalecesse sobre o
território, assim possibilitando que o novo governo tomasse decisões.
Apesar do desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro, em 1808, com objetivo
de construir um Estado Nacional com uma estrutura administrativa organizada, não é fator que
determina que não existisse um aparato institucional administrativo. Existia, no Estado Colonial,
uma administração confusa, não obedecia a padrões, procedimentos uniformes, divisão racional
do trabalho e hierarquia definida. Para Prado (1979, p. 299), o caos legislativo fazia surgir num
lugar funções que não existiam em outros; competências a serem dadas a um servidor quando já
pertenciam a terceiros; subordinações diretas que subvertiam a hierarquia e minavam a
autoridade.
A administração geral colonial contemplava tanto a esfera propriamente administrativa
quanto a judiciária, com sua complexa distribuição de encargos, sujeita a superposições e
conflitos de competência. Os juízes tinham funções judiciais e administrativas, julgando e
executando ao mesmo tempo. A administração geral às vezes se confundia com a administração
local. As câmaras exerciam funções legislativas, executivas e judiciárias. Seu senado era
presidido por um juiz letrado, ou juiz-de-fora, ou por um juiz leigo, o juiz ordinário. Além do
juiz, o senado era formado por três vereadores e um procurador, todos sem remuneração e
reunindo-se duas vezes por semana.
A síntese histórica de Caio Prado Júnior aponta como principais características da
administração colonial: a centralização; a ausência de diferenciação (de funções); o mimetismo;
a profusão e minudência das normas; o formalismo e a morosidade. Essas disfunções decorrem,
em grande medida, da transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do
vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo
autoritário, complexo, frágil e ineficaz.
A construção do Estado Nacional, com a transferência da família real portuguesa para o
Brasil deu-se de forma confusa. O primeiro problema era as edificações para acolher as
residências da nobreza e as novas repartições públicas do reino. A medida adotada foi desalojar
os prepostos representantes da Coroa, os poucos fidalgos os ricos comerciantes que cederam suas
casas e palacetes. A consequência da falta de espaço para acolher toda estrutura originaria de
Portugal foi reunir, nos mesmos edifícios, o local de trabalho e domicílios, acentuando, assim,
tendências patrimonialistas.
A instalação da corte ocasionou a criação se uma série de instituições que já existiam na
antiga sede do Reino em Portugal, muitas delas não eram necessárias. Após a instalação do
governo, criavam-se cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifício de acompanhar
a família real. Mas também criaram instituições e organismos úteis e necessários, como a
Academia de Marinha, a de Artilharia e Fortificações, o Arquivo Militar, a Topografia Régia, a
Fábrica de Pólvora, o Jardim Botânico, a Biblioteca Nacional e o Banco do Brasil. São muitas as
criações e inovações institucionais, jurídicas e administrativas que tiveram largo impacto na vida
econômica, social, política e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera
regional. Foram introduzidos no pacato cotidiano da antiga colônia Leis, cidades, indústrias,
estradas, edificações, impostos, cadeias, festas e costumes.
É certo que a base do Estado Nacional, com todo aparato necessário à afirmação da
soberania e ao funcionamento do autogoverno, foi constituída pela transferência da corte e a
elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal.
A sete de setembro de 1822, D. Pedro I (que ficou no Brasil como príncipe herdeiro, na
condição de regente quando D. João VI retornou a Portugal, em 1821, para assumir o controle
político da metrópole após a derrocada de Napoleão I) declarou a independência e instituiu o
governo do Brasil, valendo-se do aparato da regência do Reino Unido que se partia.
O príncipe então criou um Conselho de Estado e a ele encomendou a redação da
Constituição do Império do Brasil (oficialmente denominada Constituição Política do Império do
Brasil), em 1824, foi a primeira constituição brasileira. Essa constituição manteve a monarquia e
d. Pedro I como imperador e defensor perpétuo do Brasil. Constituía um Estado unitário e
centralizador, cujo território era dividido em províncias, que substituíam as antigas capitanias.
Os poderes políticos eram quatro — Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial. A
constituição de 1824 foi a que teve a vigência mais longa, tendo sido revogada com
a proclamação da república no Brasil, em 15 de novembro de 1889.
A proclamação da República não alterou profundamente as estruturas socioeconômicas
do Brasil imperial. O governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do
novo regime e convocou eleições para uma assembleia constituinte. A Carta de 1891,
nitidamente inspirada na Constituição americana de 1787 (ainda em vigor, com emendas),
consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A
separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora
formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para
mandado de duração certa. A autonomia do judiciário foi ampliada, as despesas públicas seriam
fiscalizadas, agora, pelo então criado Tribunal de Contas. Foram criados os estados, com
governadores eleitos, com mais autonomia e relativa arrecadação própria, diferenciando-se das
antigas províncias. O papel do Governo Federal passou a ser o de garantir a defesa e a
estabilidade além de dar proteção à agricultura exportadora através das operações de trocas de
moedas (câmbio) e da política de estoques, com pouca interferência nos assuntos internos dos
estados.
A República Velha, que durou cerca de 40 anos (se estendeu da proclamação da
República, em 15 de novembro de1889, até a Revolução de 1930), aos poucos foi tornando-se
disfuncional ao Brasil, que sofria constantes transformações, pela diversificação econômica, pelo
início da era da industrialização, pela tendência de urbanização e pelas mudanças na organização
política. Constantes conflitos de interesses nos setores dominantes, nas classes sociais e entre as
regiões tornavam o pacto oligárquico instável.

3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA


Para avançar nos demais tópicos da pesquisa, os quais se referem aos modelos mais
atuais de administração no âmbito da esfera governamental, é necessário demonstrarmos os
preceitos da administração pública patrimonialista, tendo-se em vista as características
clientelistas firmadas em sua ideia conceitual.
Este modelo de administração pública é baseado nos modelos de Estados Absolutistas
(isso é, o governante tem poderes ilimitados), fortemente firmados nos séculos XVII e XVIII,
quando o patrimônio do Monarca Absoluto se misturava com o patrimônio público, formando
uma linha tênue na distinção entre público e privado.
Um modelo como esse gera, por certo, o clientelismo, a troca de favores, o
prevalecimento de interesses privados em detrimento do interesse público, faz surgir um modelo
do público vinculado ao particular sem princípios que norteiam as condutas estatais ao interesse
público.
Assim, podemos destacar as seguintes considerações sobre o Patrimonialismo:

No patrimonialismo, o governante trata toda a administração política como seu assunto


pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder político como um predicado
útil de sua propriedade privada. Ele confere poderes a seus funcionários, caso a caso,
selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que
neles deposita e sem estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. [...] Os
funcionários, por sua vez tratam o trabalho administrativo, que executam para o
governante, como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito.
[...] Em outras palavras, a administração patrimonial consiste em administrar e proferir
sentenças caso por caso, combinado o exercício discricionário da autoridade pessoal
com a consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais
estabelecidos (BENDIX, 1986, p. 270).

Cabe incluir à pesquisa as considerações de Raymundo Faoro, jurista que também foi um


dos mais importantes cientistas sociais brasileiros. Através de suas análises críticas do Estado,
contribuiu para o desenvolvimento da literatura crítica nacional, segue:
O patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre si próprio com o
estamento, de caráter marcadamente burocrático. Burocracia não no sentido moderno,
com o aparelhamento racional, mas da apropriação do cargo – o cargo carregado de
poder próprio, articulado com o príncipe, sem anulação da esfera própria de
competência. O Estado ainda não é uma pirâmide autoritária, mas um feixe de cargos,
reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia do subordinado. A
comercialização da economia, proporcionando ingressos em dinheiro e assegurando o
pagamento periódico das despesas, permitiu a abertura do recrutamento, sem que ao
funcionário incumbissem os gastos da burocracia, financiando os seus dependentes
(FAORO, 1975, p. 84).

No ínterim da pesquisa foi visível a existência de um patrimonialismo político-


administrativo, perceptível na conduta dos servidores públicos, dos chefes, dos gestores, dos
administradores, dos políticos, gerando uma conduta de posse da coisa pública, na qual prevalece
o interesse privado, desprezando o interesse coletivo, ou seja, o interesse público, arraigado pelo
espírito clientelista, com troca de favores, privilégios a pessoas determinadas. Há vários
exemplos citados na literatura da História do Brasil que se pode encaixar nas colocações do
parágrafo supra, podendo-se perceber a existência desse tipo de administração pública desde a
chegada da Corte Portuguesa no Brasil, por volta de 1800, quando fugia das tropas francesas de
Napoleão Bonaparte. Como o dito patrimonialismo é um conceito referente ao poder estatal, é
preciso haver um estado para sua existência. Anteriormente ao ano de 1808, o patrimonialismo
era predominante do Estado Português, a sociedade brasileira, até então, era patriarcal, não havia
um Estado. Após essa data o poder dito patriarcal decai, pois passa a existir um Estado. Um fato
histórico que demonstra a que ponto o patrimonialismo chegou:

A arrogância e a prepotência dos que chegavam de além-mar resultaram em vários


casos de abuso no sistema de aposentadorias. O conde de Belmonte apoderou-se de uma
casa recém-construída pelo patrão-mor do porto, e jamais habitada. Ali permaneceu por
dez anos, sem pagar aluguel, enquanto o proprietário se alojava com toda a numerosa
família numa pequena moradia erguida ao lado da mansão ocupada pelo conde, que
assumiu até seus escravos sem lhe dar satisfação alguma (GOMES, 2007, p. 149).

Também restou perceptível, durante a pesquisa, a existência de um patrimonialismo


institucionalizado, ou seja, as práticas patrimonialistas saem do campo inferior, das praticas
sorrateiras, esporádicas, para integrar as instituições, atos normativos e legais do estado,
existente de forma pública, nas normas vigentes no País, no âmbito das instituições, que no
modelo constitucional atual, dizem-se democráticas, sendo, portanto, possível ver, de forma
explícita e pública, resquícios de patrimonialismo nas instituições estatais atuais. Um exemplo
claro do patrimonialismo institucionalizado é a Constituição Imperial de 1824, que em vários
artigos deixa claro a intenção do estado de ser patrimonialista, como demonstra Octaciano
Nogueira, em sua obra Constituições Brasileiras. Sobre nomeação de funcionários de forma
arbitraria, podemos citar o Art.102:
O Imperador é o chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus Ministros de Estado.
São suas principais atribuições: […] II – nomear Bispos e prover os benefícios
Eclesiásticos; III – nomear magistrados; IV – prover os mais empregos civis e políticos
(NOGUEIRA, 2008, p. 93).

Considerando que a Carta Magna concebia tais poderes, o preenchimento de cargos


públicos ficava aos cuidados do Imperador, que aproveitava para beneficiar seus aliados por
meio de Prebendas e sinecuras, que são aquelas situações em que pessoas ocupam funções no
governo ganhando uma remuneração em troca de pouco ou nenhum trabalho. Outros Artigos da
mesma Constituição reforçam ainda mais os traços de corrupção institucionalizada que reinara à
época:
A Assembléia assinará também alimentos ao Príncipe Imperial e aos demais Príncipes
desde que nasceram. Os alimentos dados aos Príncipes cessarão somente quando eles
saírem para Fora do Império. A Dotação, Alimentos e Dotes […] serão pagos pelo
Tesouro Público, entregues a um mordomo, nomeado pelo Imperador, com quem se
poderão tratar as ações ativas e passivas, concernentes aos interesses da Casa Imperial
(NOGUEIRA, 2008, p. 95).

Todos esses dispositivos constitucionais tratam e evidenciam o modelo patrimonialista,


em que se torna difícil perceber o limite dos administradores públicos em misturar seu
patrimônio privado ao patrimônio público. Podemos, também, citar instrumentos normativos
atuais que deixam claro os resquícios da administração patrimonialista no Brasil atual, tais como
a indicação de aliados políticos a cargos do primeiro escalão do governo, e nos chamados cargos
comissionados, que é de livre nomeação e livre exoneração, de caráter temporário e pela
confiança da autoridade do respectivo poder, descartando, na maioria das vezes, uma análise
técnica da formação pessoal, e se apegando em motivos meramente políticos. Podemos citar,
também, as verbas indenizatórias pagas aos parlamentares para reembolso de combustível, uso
de aeronave de instituições públicas para transporte de familiares e para viagens particulares.
Poderíamos, ainda, citar o Artigo 84, inciso XIV, da nossa atual Constituição Federal,
que trata da nomeação, pelo Presidente da República, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal; dos Tribunais Superiores; dos Governadores de Territórios; do Procurador-Geral da
República; do presidente e dos diretores do banco central e outros servidores, restando assim
caracterizado a existência do clientelismo no interior da mais importante norma do país, a
Constituição Federal.
É importante ressaltar que tais características se arrastam nas leis, normas, constituições,
no âmbito das instituições públicas, desde meados da colonização, tendo como evidente que o
Brasil ainda não perdeu suas raízes patrimonialistas, evidenciadas, principalmente, nas ações
políticas, troca de favores, nepotismo e uso de recursos públicos em benefício próprio.

4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA

Antes de relatar as influencias da burocracia na Administração Pública brasileira, é


necessário teorizar sobre a origem, características, influências, autores que contribuíram para o
estudo e formação da base bibliográfica da burocracia. Um dos mais citados teóricos que
contribuiu para caracterização dessa escola administrativa foi Max Weber, que, sobretudo, serviu
de base para outros pesquisadores no campo das ciências sociais como a sociologia, ciência
política, direito e administração.
Seguindo a linha literária de Bresser Pereita (1998), a administração burocrática clásssica
surgiu na Europa, no final do século XVIII, na América no início do século XIX, no Brasil, em
1936, com a Reforma Administrativa promovida por Mauricio Nabuco e Luis Simões Lopes. É a
burocracia que Max Weber implementou, fundamentada no princípio do mérito pessoal.
Para Max Weber (1982, p.229), a burocracia moderna funciona sob características
específicas. Esse modelo é regido por áreas de jurisdição fixas e oficiais, organizada por leis e
normas administrativas, estabelecendo relações de autoridade. Os documentos formalizavam a
administração, regulando a conduta e as atividades das pessoas. No ambiente especializado que
se estala com tais procedimentos, o treinamento é fundamental, a percepção de salário regular
por funcionários era definida pela tarefa realizada, por suas particularidades e pela posição
hierárquica do funcionário, tal como baseada no princípio do mérito profissional, assim, a
burocracia, “tem um caráter racional-legal: regras, meios, fins e objetivos dominam sua posição”
(WEBER, 1982, p. 282).
A administração pública racional-legal ou burocrática foi implantada visando substituir a
administração pública patrimonialista. Com a perceptível necessidade de separação entre o
público e o privado, tal como o político e o administrador público. Surge, assim, a administração
pública burocrática moderna, em meados de 1930, observando as características delineadas por
Max Weber. No Brasil, o governo autoritário de Vargas resolve modernizar a máquina
administrativa brasileira através dos paradigmas burocráticos difundidos por Max Weber, o auge
dessas mudanças ocorre em 1936 com a criação do Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), que tinha como atribuição modernizar a máquina administrativa.
Inicialmente a administração pública burocrática foi adotada no Brasil por aparentar-se
como uma alternativa superior ao patrimonialismo. Por outro lado, o pressuposto de eficiência
em que se baseava não foi demonstrado. O pequeno Estado do século XIX - que a burocracia
ainda era capaz de atender com procedimentos padronizados, guiando-se por normas, leis e
manuais para realizar qualquer tipo de tarefa no âmbito da administração -, deu lugar ao grande
estado econômico do século XX, “hipertrofiado”, verificou-se, assim, que o excesso de
procedimentos adotados pela burocracia não garantia processos rápidos, bom atendimento ao
cidadão ou baixo custo aos serviços ofertados pelo estado. Segundo Bresser Pereira (1996, p.5),
a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o
atendimento das demandas dos cidadãos.
No Brasil, a chamada “Revolução de 1930” representou muito mais do que a tomada do
poder por novos grupos oligárquicos, com enfraquecimento das elites agrárias. Significou, na
verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial.
No estado brasileiro, a medida mais emblemática foi a criação do Departamento
Administrativo do Serviço Público, “o líder inconteste da reforma e, em grande parte, seu
executor” (Wahrlich 1974:29). O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de
definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público
e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço
público e elaborar o orçamento da União. O Dasp tinha seções nos estados, com o objetivo de
adaptar as normas vindas do governo central às unidades federadas sob intervenção.
Vale ressaltar também, que além de contribuir para formalização dos procedimentos
administrativos, a burocracia buscou a criação de um quadro especializado de profissionais; a
criação do concurso público para o ingresso na carreira do Estado, em 1934 e a já citada criação
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Com a observação de
tais mudanças, vale ressaltar as palavras de Luis Simões Lopes, que comandou o DASP à época:
A situação da administração pública brasileira era então [até 1930] das mais
lamentáveis, pois fora submetida, durante largos anos, a um regime eminentemente
político, em que a escolha para os cargos públicos se fazia sob pressão dos políticos que
apoiavam o governo (Depoimento de Luis Simões Lopes, 1986, p. 39-41).

Observa-se que, Luis Simões faz referência à características do patrimonialismo que a


burocracia, teoricamente buscaria negar. O novo modelo que seria adotado pelo modelo racional-
legal seria o da meritocracia, especialização, buscando selecionar candidatos aptos a desenvolver
as atividades estatais por meio de concursos públicos, assim, pode-se citar outro depoimento de
Luis Simões, que fala da resistência de determinados setores da administração pública em
receber o novo corpo funcional, no caso na Controladoria Geral da República: os candidatos que
foram aprovados nos primeiros lugares, nós destinamos à Contadoria Geral da República. Foram
mal recebidos lá, os chamavam de sábios do DASP (Depoimento de Luis Simões Lopes, p.84).
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de
superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da
burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a
centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e
o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse
assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento.
O Dasp representou a concretização desses princípios, já que se tornou a grande agência
de modernização administrativa, encarregada de implementar mudanças, elaborar orçamentos,
recrutar e selecionar servidores, treinar o pessoal, racionalizar e normatizar as aquisições e
contratos e a gestão do estoque de material. O Dasp foi relativamente bem-sucedido até o início
da redemocratização em 1945, quando houve uma série de nomeações sem concurso público
para vários organismos públicos. A liberdade concedida às empresas públicas, cujas normas de
admissão regulamentadas pelos seus próprios estatutos tornavam facultativa a realização de
concursos foi em parte responsável por tais acontecimentos.
A percepção de que a burocracia não atendia às demandas do estado se deu quando a
opinião pública aliou-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Essa
ideia de contrariedade a esse modelo estatal deu início ao modelo chamado de administração
pública gerencial.
Assim, podemos listar as principais características da burocracia, tal como seus
problemas mais evidentes:

Características:

1) Formalidade: autoridade é expressa em leis; comunicação é padronizada; existência de


controle rigoroso de procedimentos;
2) Impessoalidade: isonomia no tratamento; meritocracia (concursos públicos); racionalidade;
sistema legal e isonômico previsível;
3) Profissionalismo: o comando é dos especialistas; remuneração em pecúnia; o administrador
público é especialista (noção de carreiras); hierarquia;
Problemas da burocracia:
1) Perda da noção global;
2) Lentidão na comunicação e nos processos decisórios, causada pela formalização de forma
excessiva;
3) Preocupação com as regras/com modo de fazer e não com os resultados;

4) Rigidez e falta de inovação, causada pelo apego às leis.

5 O DESENVOLVIMENTISMO

A década que vai de 1952 a 1962 foi marcada pela realização de estudos e projetos que
jamais seriam implementados. A criação da Cosb (Comissão de Simplificação Burocrática) e da
Cepa (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, representa as primeiras
tentativas de realizar as chamadas reformas globais. A primeira tinha como objetivo principal
promover estudos visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das atribuições
de cada órgão ou instituição e da delegação de competências, com a fixação de sua esfera de
responsabilidade e da prestação de contas das autoridades. A Cepa teria a incumbência de
assessorar a presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma
administrativa. De acordo com Lima Júnior:
A administração do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos órgãos
administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de
desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação)
apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administração direta; o restante
foi aplicado por autarquias, sociedades de economia mista, administrações estaduais e
empresas privadas. A coordenação política das ações se fazia através dos grupos
executivos nomeados diretamente pelo presidente da República.

Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre a administração direta, entregue
ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e controles, e a
administração descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc),
dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos,
preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em termos
compatíveis com o mercado. Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas
para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da
administração.
Embora tenha havido avanços isolados durante os governos de Getúlio Vargas, Juscelino
Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart, o que se observa é a manutenção de práticas
clientelistas, que negligenciavam a burocracia existente, além da falta de investimento na sua
profissionalização. A cada desafio surgido na administração do setor público, decorrente da
própria evolução socioeconômica e política do país, a saída utilizada era sempre a criação de
novas estruturas alheias à administração direta e o conseqüente adiamento da difícil tarefa de
reformulação e profissionalização da burocracia pública existente (Torres, 2004:151).

6 A REFORMA DO GOVERNO COLLOR

7 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL