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3.

COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
Competência tributária "é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes
(legislativas) de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na faculdade de
legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos". E a extensão do poder de
imposição de tributos deferido pela Constituição a cada uma das pessoas de direito público
interno (União, Distrito Federal, Estados e Municípios).
A isto se chama discriminação de rendas, ou discriminação constitucional de rendas
tributárias. É a discriminação, na Constituição, dos tributos que incumbem a cada um dos entes
federados: União, Estados e Municípios. Por óbvio, a questão só se coloca nos Estados
federais. Nos Estados unitários, todos os tributos caberão ao ente estatal único. Na Federação,
todavia, será necessário discriminar quais tributos caberão à União ou aos Estados Federados.
Na Federação brasileira, há peculiaridade de ser esta repartição tripartite, pois
reconhece, aos Municípios, autonomia política e legislativa, da qual decorre a competência
tributária, ou seja, de instituir tributos próprios.

A Constituição brasileira adotou discriminação rígida, designando expressa e


taxativamente os impostos de competência privativa de cada uma das esferas de governo.
Adotou, ainda, a técnica de discriminação pelo produto, estabelecendo participação das
entidades de nível inferior nas receitas dos tributos de competência daqueles de nível superior.
A par disso, ainda temos os tributos da competência residual (é o poder de instituir outros
tributos não previstos na Constituição Federal), comum (ou concorrente) e extraordinária. E o
que passaremos a examinar.

3.1. Tributos da competência privativa


A Constituição menciona os impostos da competência privativa da União, dos Estados e
dos Municípios. Assim, cabem à União os impostos de: a) importação de produtos
estrangeiros; b) exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; c) renda
e proventos de qualquer natureza; d) produtos industrializados (conhecido pela sigla IPI); e)
operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos e valores mobiliários (conhecido
pela sigla IOF — Imposto sobre Operações Financeiras); f) propriedade territorial rural; e g)
grandes fortunas (sobre o qual só há a previsão constitucional da possibilidade de sua
instituição, não tendo até hoje sido instituído — caso raríssimo de não instituição de tributo
constitucionalmente deferido a um ente tributante, certamente pelos reflexos do poder
econômico e influência política dos detentores de grandes fortunas — pela não edição da lei
complementar exigida pela Constituição) — CF, art. 153. caput.

Entre os impostos federais, o de maior arrecadação é o imposto de renda, seguido


pelo IPI e, com alguma distância, pelo IOF. Os demais não respondem significativamente pela
arrecadação federal.
Cabem aos Estados (e ao Distrito Federal) os impostos sobre: a) transmissão causa
mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCD); b) operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação (ICMS); c) propriedade de veículos automotores (IPVA) — CF, art. 155, caput.
Entre os impostos da competência tributária dos Estados, claramente o ICMS é aquele de
maior relevância fiscal, respondendo pela quase totalidade da receita tributária própria dos
Estados.
Aos Municípios competem os impostos sobre: a) propriedade predial e territorial
urbana (IPTU); b) transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis,
por natureza ou acessão física e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem
como cessão de direitos a sua aquisição (ITIV); c) serviços de qualquer natureza, não
compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (ISSQN) —- art. 156, caput. Aqui,
cuida-se de serviços definidos em lei complementar (no caso, a lista anexa à Lei Complementar
n. 116, de 31-7-2003), não abrangidos pelo ICMS (serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação).

Ainda são da competência privativa da União os empréstimos compulsórios e as


chamadas outras contribuições (contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e
de interesse das categorias econômicas ou profissionais) e a CPMF. A exceção são as
contribuições previdenciárias a cargo de servidores públicos para custeio em benefício destes
dos respectivos sistemas (espécie de contribuição social de seguridade), que são da
competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e a
contribuição para custeio do serviço de iluminação pública, de competência dos Municípios e
Distrito Federal.

3.2. Repartição de receitas


Parte dos impostos federais pertencem (são arrecadados diretamente) ou são
repassados aos Estados e Municípios.
Assim, cabem aos Estados e ao Distrito Federal:
a) O produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas
autarquias e fundações (CF, art. 157,1).

Portanto, cabe aos Estados o imposto de renda retido na fonte sobre os rendimentos
pagos por eles, suas autarquias e fundações. Exemplificativamente, o imposto na fonte
incidente sobre vencimentos pagos a servidores públicos, ou sobre juros de títulos da dívida
pública estadual, pertence ao Estado que efetuar o pagamento. Em verdade, o Estado só
dispende o líquido, pois retém para si o respectivo imposto de renda na fonte. A regra vale
apenas para o imposto na fonte e não prejudica a compensação desse imposto, quando for o
caso, com o apurado na declaração, devido à União. Não altera, tampouco, a competência para
legislar sobre imposto de renda (mesmo incidente sobre os rendimentos de servidores
respectivos) que continua sendo da União.
No entanto, em matéria processual, o STJ tem entendimento consolidado no sentido de
caber à Justiça Estadual a competência para julgar ações de servidores públicos estaduais ou
municipais acerca do imposto de renda na fonte que lhes é descontado em favor do respectivo
Estado ou Município (RMS 10044/RJ, REsp 729130/RS, EDcl no AgRg no REsp 710439/MG,
REsp 256206/MG).

b) 20% da arrecadação de imposto que a União instituir, no exercício da competência residual


(ver n. 3.3, infra) de que trata o art. 154,1, da CF.
c) 21,5% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e sobre produtos
industrializados serão repassados aos Estados, através do Fundo de Participação dos Estados
e do Distrito Federal (FPE), nos termos do art. 159,1, a, da CF.
d) Igualmente serão repassados aos Estados 10% da arrecadação do IPI, proporcionalmente
ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. O objetivo político da norma
é, de alguma forma, compensar a perda de arrecadação do ICMS, pois tais produtos
exportados são imunes ao ICMS, nos termos do art. 155, § 2, X, a, da CF.
e) 30%, para o Estado de origem, do IOF incidente sobre ouro ativo financeiro (art. 153, § 52,
1).
f) 29% do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico
incidente sobre a importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e
seus derivados e álcool etílico combustível (CIDE) — art. 159, III, da CF, com a redação que lhe
deu a Emenda Constitucional n. 44, de 30 de junho de 2004. Trata-se do primeiro caso de
partilha de contribuição com os Estados e, como se verá adiante, com os Municípios.
Por outro lado, dos impostos federais cabem aos Municípios:
a) O produto da arrecadação do imposto sobre a renda, incidente na fonte sobre rendimentos
pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações — CF, art. 158,1. Vale aqui, o
que foi dito na hipótese equivalente respeitante aos Estados.

b) 50% do produto da arrecadação do imposto da União, sobre propriedade territorial rural


(ITR), incidente sobre imóveis situados no respectivo Município (art. 158, II). O Município, nos
termos do art. 153, § 42, III, da CF, acrescentado pela Emenda Constitucional n. 42, poderá
optar por fiscalizar e cobrar o ITR, desde que tal não implique redução do imposto ou qualquer
outra forma de renúncia fiscal. No caso de o Município exercer esta opção, caber-lhe-á a
totalidade da arrecadação do ITR sobre os imóveis nele situados (art. 158, II, com a redação da
EC n. 42).
c) 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos
(IPVA) licenciados no território do respectivo Município.
d) 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à
circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação — ICMS (art. 158, IV).
e) 23,5% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e sobre produtos
industrializados serão repassados aos Municípios, através do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), nos termos do art. 159, I, b e d, da CF (a alínea "d", acrescida pela Emenda
Constitucional n. 55, de 20-09-2007, determinou que mais 1% da arrecadação do IR e IPI seja
repassado ao Fundo de Participação dos Municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro
de cada ano).
f) 25% do valor que a União repassar aos Estados, nos termos do art. 159, II, da CF (10% do
IPI em proporção ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados), será
repassado aos Municípios. Como vimos, o objetivo político deste repasse da União aos Estados
é compensar a perda de arrecadação de ICMS em tais exportações, que são operações
imunes, nos termos do art. 155, § 2, X, a, da CF. Como 25% do ICMS cabe aos Municípios e
aqui se trata de verba compensatória ao não auferimento de ICMS pelos Estados, a
Constituição determinou que 25% sejam repassados aos Municípios (como ocorre com o
ICMS).
g) 70%, para o Município de origem, do IOF incidente sobre ouro ativo financeiro (art. 153, § 5,
II).
h) 25% do valor que a União repassar aos Estados nos termos do art. 159, III (29% da CIDE
incidente sobre petróleo, gás natural, derivados e álcool combustível).
No regime anterior à Constituição de 1988, o art. 94 do CTN permitia, por decisão do
Tribunal de Contas da União, a suspensão dos repasses devidos a Estados e Municípios, se
não comprovada sua aplicação nos termos definidos naquele artigo. A norma foi revogada pela
Constituição de 1988, que dispôs no art. 160, caput: "É vedada a retenção ou qualquer restrição
à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos".

A única exceção vinha enunciada no respectivo parágrafo único, permitindo à União


condicionar a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos. Assim, no caso de dívida do
Estado ou Município com a União (ou respectivas autarquias, em face do acréscimo
determinado pela Emenda Constitucional n. 3), poderia a União reter os recursos das
transferências, efetuando, quanto às parcelas vencidas, a respectiva compensação. Ocorre que
a Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, mais uma vez alterou a redação do
art. 160, parágrafo único, da Constituição, que hoje vige da seguinte forma: "A vedação prevista
neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: I — ao
pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; II — ao cumprimento do disposto no
art. 198, § 2, II e III" (cuida-se de aplicação de percentuais mínimos da respectiva receita
tributária em ações e serviços públicos de saúde).

Repita-se que o fato de um ente ter participação no produto da arrecadação de impostos


da competência impositiva de outro não altera a competência legislativa referente ao tributo em
questão. A competência legislativa continua sendo do ente a quem a Constituição deferiu
aqueles impostos (União, nos casos do art. 153; Estados, nos casos do art. 155).
A pessoa jurídica com direito a participação na arrecadação não adquire qualquer
competência legislativa. Apenas fará jus aos valores decorrentes da participação, se a União ou
o Estado instituir o imposto respectivo. Se não for instituído pela pessoa jurídica titular da
competência tributária, a nada fará jus o ente com direito apenas à participação. Por exemplo,
como a União não instituiu quaisquer impostos residuais (art. 154,1), nada percebem os
Estados em decorrência de sua participação neles prevista (20%, nos termos do art. 157, II). Se
o ente titular da competência tributária reduzir alíquotas, bases de cálculo, conceder isenções
ou incentivos fiscais, nada poderá opor o ente titulado à mera participação no produto da
arrecadação.

Quanto aos Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE) e dos
Municípios (FPM), cabe à lei complementar estabelecer normas para entrega dos recursos,
critérios de rateio e acompanhamento pelos beneficiários do cálculo das quotas (CF, art. 161).
Fê-lo a Lei Complementar n. 62, de 28 de dezembro de 1989. Esta, em seu art. 22,
estabelece que os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal serão
distribuídos à razão de 85% para os Estados integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-
Oeste e 15% para os das regiões Sul e Sudeste.
Ainda, o art. 159,1, c, da Constituição determina a entrega de mais 3% da arrecadação
do IR e do IPI para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de
acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do
Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer.

Tais disposições parecem refletir o forte poder político das bancadas de determinadas
regiões, resultado de uma representação legislativa desproporcional, tendo como conseqüência
distribuição não equitativa dos recursos públicos.

3.3. Tributos da competência residual


Competência residual é a possibilidade, deferida a algum ou alguns entes tributantes, de
instituir tributos, além dos previstos na Constituição. Nossa Constituição atribuiu tal
competência apenas à União e ainda condicionou seu exercício ao atendimento dos demais
requisitos previstos no art. 154,1: a) instituição por lei complementar; b) tratar-se de tributos da
espécie impostos; c) ser não-cumulativos; e d) não ter fato gerador ou base de cálculo idênticos
aos dos impostos discriminados na Constituição. Vinte por cento da receita obtida com eventual
instituição desses impostos terá de ser repassada aos Estados (art. 157, II).
São rígidos, pois, os requisitos para a União instituir novos impostos no exercício da
competência residual. Talvez por isso, até hoje, nenhum foi criado.
3.4. Tributos da competência concorrente
Tributos da competência comum (ou concorrente) são aqueles que podem ser instituídos
tanto pela União como pelos Estados (ou Distrito Federal) e Municípios. São as taxas e
contribuições de melhoria e, ainda, contribuição previdenciária a cargo de servidores públicos.
No que se refere às taxas e contribuição de melhoria, a Constituição não faz uma
listagem taxativa, como procede em relação aos impostos. Apenas define seus traços
caracterizadores, nos incisos II (taxas) e III (contribuição de melhoria) do art. 145. Presentes
seus pressupostos (prestação de serviço divisível ou concessão de licença em função do
exercício do poder de polícia, no caso de taxa, ou obra pública de que decorra valorização
imobiliária, no caso de contribuição de melhoria), a pessoa jurídica de direito público (qualquer)
que prestar o serviço, exercer o poder de polícia ou realizar a obra (União, Estado ou Município)
poderá, por lei ordinária, instituir a taxa ou contribuição de melhoria.
O que não pode é instituir, por lei ordinária, tributo que nomine de taxa ou contribuição de
melhoria, sem os pressupostos de tais espécies tributárias (serviço divisível, licença decorrente
de poder de polícia, obra e valorização), pois aí estará criando novo imposto (irrelevante a
denominação dada ao tributo, nos termos do art. 42,1, do CTN), não previsto na Constituição, o
que o torna inconstitucional.

3.5. Tributos da competência extraordinária


Trata-se, aqui, de competência tributária excepcional, atribuída a algum (ou alguns) dos
entes tributantes, diante de circunstâncias extraordinárias, que demandam maiores recursos do
erário público para enfrentá-las. Nossa Constituição só atribui competência extraordinária à
União, e apenas no caso de guerra externa (guerra declarada pelo Presidente da República —
art. 84, XIX, autorizado ou referendado pelo Congresso Nacional — art. 49, II) ou sua iminência.
Dispõe o art. 154, II, da CF: "A União poderá instituir na iminência ou no caso de guerra
externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os
quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação".

Portanto, no exercício da competência tributária extraordinária, no caso de guerra


externa, a União poderá instituir (por lei, pois mesmo esses impostos se subordinam ao
princípio da legalidade) impostos extraordinários, mesmo não compreendidos em sua
competência tributária. Poderá a União, nesses casos extremos, inclusive instituir, para si,
impostos atribuídos pela Constituição à competência dos Estados e Municípios.
Os impostos extraordinários de guerra são excepcionados do princípio da anterioridade
de exercício bem como da anterioridade nonagesimal (CF, art. 150, § 1), podendo ser exigidos
no próprio exercício financeiro em que publicada a lei que os criar e devem ser gradativamente
suprimidos, uma vez cessadas suas causas (o estado de guerra). Caberá à lei dispor a
respeito.
Desnecessário dizer que, desde a vigência da Constituição de 1988, não houve caso
concreto de criação de tais impostos, até pela inocorrência dos respectivos pressupostos
(situação ou iminência de guerra).

1. Sistema tributário
Não obstante significasse, originariamente, reunião ou conjunto, a palavra sistema
modernamente significa o conjunto organizado de partes relacionadas entre si e
interdependentes. No Brasil só se pode afirmar a existência, no plano constitucional, de um
sistema tributário, tomada a palavra sistema em sentido moderno, a partir da Emenda
Constitucional n. 18, de 1965.
Na vigência da Constituição anterior, o sistema tributário brasileiro colocava os Estados-
membros e os Municípios em plano de considerável inferioridade, sendo mesmo razoável
afirmar-se que a Emenda n. 18 aboliu, por via indireta, a própria Federação.
Com a Constituição Federal de 1988 a situação dos Estados e Municípios restou um
pouco melhorada, sobretudo no que diz respeito à distribuição do produto da arrecadação de
impostos federais. Mesmo assim, o Governo Federal obteve do Congresso Nacional a
aprovação de lei que reduziu a alíquota do imposto de renda das pessoas jurídicas e criou uma
"contribuição social", inicialmente com alíquota de oito por cento, depois elevada para dez por
cento, o que prejudicou sensivelmente as diversas unidades federativas, posto que restou
reduzida a arrecadação do imposto de renda, da qual participam, enquanto a União Federal
arrecada exclusivamente para si a desvirtuada "contribuição".

Os sistemas tributários podem ser:


a) rígidos e flexíveis; e
b) racionais e históricos.
Rígidos são os sistemas nos quais o legislador ordinário de quase nenhuma opção
dispõe, visto como a Constituição estabelece o disciplinamento completo, traçando todas as
normas essenciais do sistema.
Flexíveis são aqueles sistemas nos quais o legislador ordinário goza de faculdades
amplas, podendo inclusive alterar a própria discriminação de rendas.
Racionais são os sistemas elaborados à luz dos princípios ditados pela Ciência das Finanças e
tendo em vista determinados objetivos políticos.
Históricos são aqueles resultantes da instituição de tributos sem prévio planejamento. Os
tributos são instituídos de forma casuística, sem qualquer preocupação com o todo. A rigor, não
devem ser considerados sistemas, posto que a este conceito não correspondem.

2. Atribuição de competência tributária


A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência
legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições
dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o que
estabelece o Código Tributário Nacional (CTN, art. 6°). Isto significa dizer que, se a Constituição
Federal atribui aos Estados competência para instituir um imposto, como fez, por exemplo, com
o ICMS, está também dando a estes plena competência para legislar a respeito. Mas devem ser
respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição Federal e nas Constituições dos
Estados. Em se tratando do Distrito Federal ou de Municípios, devem ser também observadas
as limitações contidas nas respectivas Leis Orgânicas.
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão ainda obrigados à observância das
normas gerais de Direito Tributário que são estabelecidas em leis complementares, conforme
determina o art. 146 da Constituição Federal. Aliás, o próprio legislador federal está adstrito às
estipulações das leis complementares, não as podendo revogar, a não ser mediante lei
complementar.

O Código Tributário Nacional, embora tenha sido votado como lei ordinária, porquanto à
época não havia distinção formal entre lei complementar e lei ordinária, só pode ser alterado
mediante lei complementar. Pelo menos assim é na parte em que regula matéria prevista na
vigente Constituição como privativa de lei complementar (Constituição Federal, art. 146).
A distribuição da receita não afeta a competência. Os tributos cuja receita seja
distribuída, no todo ou em parte, a outras pessoas jurídicas de direito público não deixam, por
isto, de pertencer à competência legislativa daquela a que tenham sido atribuídos (CTN, art. 6,
parágrafo único). O imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestação
de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), por exemplo,
é da competência dos Estados (Constituição Federal de 1988, art. 155, inc. II, redação da EC n.
3/93), sendo destes, portanto, a competência para legislar a respeito, embora 25% (vinte e
cinco por cento) do produto da arrecadação desse tributo sejam destinados aos Municípios
(Constituição Federal de 1988, art. 158, inc. IV).

E indelegável a competência tributária. A pessoa jurídica à qual tenha a Constituição


atribuído competência para instituir certo tributo não pode transferir essa competência. Admitir a
delegação de competência para instituir tributo é admitir seja a Constituição alterada por norma
infraconstitucional. Tal delegação somente seria possível se norma da própria Constituição o
autorizasse. É razoável, todavia, admitir-se a delegação, a outra pessoa jurídica de Direito
público, das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou
decisões administrativas em matéria tributária (CTN). Pelo menos até que em sentido contrário
venha dispor a lei complementar, assim se pode entender, em face da recepção do Código
Tributário Nacional pela vigente Constituição.
Pode-se afirmar que na parte colidente com o art. 21, § 5, da Constituição anterior,
segundo o qual a União podia transferir o exercício supletivo de sua competência tributária aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a regra da indelegabilidade da competência
tributária, contida no art. 7° do CTN, teria sido revogada. Preferimos dizer que ela, nesta parte,
perdeu sua validade. Em sendo assim, a ausência, na vigente Constituição, de norma
conflitante com o art. 7 do CTN restabelece a validade deste.

O art. 18, § 3, da Constituição Federal de 1946, ao qual faz referência o art. 1 do CTN,
estipulava que, "mediante acordo com a União, os Estados poderão encarregar funcionários
federais da execução de leis e serviços estaduais ou de atos e decisões das suas autoridades;
e, reciprocamente, a União poderá, em matéria da sua competência, cometer a funcionários
estaduais encargos análogos, provendo as necessárias despesas".
A disposição constitucional de então, como se vê, dava apoio à ressalva contida no art. 1
do CTN, admitindo a delegação de funções de administração tributária. Era, aliás, bastante
ampla, não se restringindo ao campo da atividade de administração tributária.
A atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços,
atos ou decisões administrativas em matéria tributária, não constitui delegação de competência.
Tal atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais da entidade que a
efetua, a qual pode, a qualquer tempo, revogar tal atribuição (CTN, art. 7, §§ 1 e 2).

Não constitui delegação de competência tributária o cometimento a pessoas de direito


privado do encargo ou da função de arrecadar tributos (CTN, art. 1, § 3). Simples função de
caixa, que hoje é atribuída aos estabelecimentos bancários.
Em resumo, tem-se que (a) a competência tributária é indelegável; (b) as funções de
arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas
em matéria tributária, podem ser atribuídas a pessoas jurídicas de direito público; (c) a simples
função de arrecadar, função de simples caixa, pode ser atribuída a pessoas de direito privado.

3. Limitações da competência tributária


Cada uma das pessoas jurídicas de direito público, vale dizer, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tem sua competência tributária, que é, como já foi dito, uma
parcela do poder tributário. O exercício dessa competência, porém, não é absoluto. O Direito
impõe limitações à competência tributária, ora no interesse do cidadão, ou da comunidade, ora
no interesse do relacionamento entre as próprias pessoas jurídicas titulares de competência
tributária.
Alguns preferem dizer, em vez de limitações da competência, limitações ao poder de
tributar, e talvez seja esta última a expressão mais adequada, visto como as limitações são na
verdade impostas ao poder de tributar, e dessas limitações, vale dizer, do disciplinamento
jurídico do poder, resulta a competência. Mas essa questão terminológica não tem grande
importância, pelo menos em estudo ao nível deste Curso. Por isto vamos utilizar, aqui,
indistintamente, limitações da competência, como está no CTN, e limitações ao poder, como
está na Constituição Federal.

Em sentido amplo, é possível entender-se como limitação ao poder de tributar toda e


qualquer restrição imposta pelo sistema jurídico às entidades dotadas desse poder. Aliás, toda
atribuição de competência implica necessariamente limitação. A descrição da competência
atribuída, seu desenho, estabelece os seus limites. Em sentido restrito, entende-se como
limitações do poder de tributar o conjunto de regras estabelecidas pela Constituição Federal,
em seus arts. 150 a 152, nas quais residem princípios fundamentais do Direito Constitucional
Tributário, a saber:
a) legalidade (art. 150, 1);
b) isonomia (art. 150, II);
c) irretroatividade (art. 150, III, "a");
d) anterioridade (art. 150, III, "b");
e) proibição de confisco (art. 150, IV);
f) liberdade de tráfego (art. 150, V);
g) imunidades (art. 150, VI);
h) outras limitações (arts. 151 e 152).

3.1 O âmbito constitucional


É importante observarmos que nossa Constituição Federal delimita, com razoável
precisão, a matéria fática de que se pode valer o legislador na instituição dos tributos. Em
relação aos impostos ela o faz ao partilhar as competências entre a União, os Estados e Distrito
Federal e os Municípios. Ao atribuir a cada uma dessas entidades a respectiva competência
para instituir impostos, a Constituição Federal delimita a matéria de que se pode valer o
legislador de cada uma dessas pessoas jurídicas de Direito Público para instituí-los, vale dizer,
para definir a hipótese de incidência de cada um desses impostos.
No que diz respeito aos tributos vinculados a um agir estatal — vale dizer, taxas e
contribuição de melhoria —, que podem ser instituídos por qualquer das pessoas jurídicas de
Direito Público, a Constituição Federal também delimita a matéria fática de que se pode valer o
legislador para a respectiva instituição, e o faz referindo-se à atividade estatal correspondente.
Assim, estabelece que tais entidades poderão instituir "taxas, em razão do exercício do poder
de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição" (art. 145, inc. II). E, ainda, "contribuição
de melhoria, decorrente de obras públicas" (art. 145, inc. III).

Assim, em decorrência da supremacia constitucional, tem-se como primeira das


limitações constitucionais da competência tributária o que temos denominado o âmbito
constitucional do tributo, que é precisamente a matéria fática colocada pela Constituição
Federal à disposição do legislador de cada uma das entidades tributantes.

4. Competência privativa da União, dos Estados e dos Municípios


Vigora em nosso sistema tributário o regime das competências privativas. Tanto para os
impostos como para os demais tributos. Em relação aos tributos cujos fatos geradores são, ou
se ligam, a atividades estatais, como é o caso das taxas e da contribuição de melhoria, a
competência tributária decorre da competência para a prestação do serviço ou para o exercício
do poder de polícia e, ainda, para a realização da obra pública, como adiante será explicado.
Em relação aos impostos é que a questão das competências se coloca propriamente no
campo de Direito Tributário.
A atribuição de competência para instituir impostos constitui uma forma de limitação do
poder de tributar, na medida em que, ao determinar quais são os impostos que podem ser
criados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, a Constituição
delimita o campo fático que pode servir de suporte a esses impostos. Define o que
denominamos o âmbito constitucional de cada imposto.

O âmbito constitucional do imposto é o fato, ou o conjunto de fatos, ou a situação de fato,


que a Constituição descreve na norma em que atribui a cada uma das pessoas jurídicas
competência para a respectiva instituição.
O legislador infra-constitucional de cada uma das pessoas jurídicas de Direito Público, ao
criar um imposto, não pode atuar fora do campo que a Constituição Federal lhe reserva. Por
isto mesmo não pode alterar os conceitos que a Constituição Federal utiliza ao fazer a
discriminação das competências impositivas. Nem pode construir ficções legais que, de
qualquer forma, impliquem alteração daquelas regras da Constituição Federal.
A norma do art. 110 do Código Tributário Nacional, segundo a qual a lei tributária não
pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito
privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições
dos Estados, e pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou
limitar competências tributárias, é meramente explicitante. Tem apenas efeito didático, embora
este seja de grande importância, com visíveis resultados práticos, como a experiência tem
demonstrado.

Se o legislador ordinário pudesse dizer que é renda o que na verdade não o é, ou dizer
que é mercadoria o que não se conhece em Direito como tal, enfim, se o legislador pudesse,
torcendo a natureza das coisas e os conceitos já fixados em outras ciências, ampliar ou
restringir o campo da competência de cada uma das entidades políticas, estaria destruído todo
o sistema tributário.
De acordo com a Constituição Federal de 1988 as competências tributárias ficaram
assim definidas:

I - Cabe à União instituir imposto sobre:


1. importação de produtos estrangeiros;
2. exportação, para o estrangeiro, de produtos nacionais ou nacionalizados;
3. renda e proventos de qualquer natureza;
4. produtos industrializados;
5. operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
6. propriedade territorial rural;
7. grandes fortunas.

Pode, ainda, a União instituir:


1. contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas;
2. em favor da autarquia respectiva, as contribuições de seguridade social;
3. empréstimos compulsórios;
4. impostos extraordinários de guerra.
II - Aos Estados e ao Distrito Federal cabe instituir impostos sobre:
1. transmissão mortis causa e doação de quaisquer bens ou direitos;
2. operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação;
3. propriedade de veículos automotores.

III - Aos Municípios cabe instituir impostos sobre:


1. propriedade predial e territorial urbana;
2. transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou
acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos à sua aquisição;
3. serviços de qualquer natureza não compreendidos na competência tributária dos Estados,
definidos em lei complementar.

5. Competência residual
5.1 Conceito e limites
A competência para a instituição de imposto não especificamente previsto diz-se
residual.
O art. 153 da Constituição de 1988 enumera os impostos que a União Federal pode
instituir, enquanto o art. 154, inciso I, estabelece que, além daqueles, a União pode instituir,
mediante lei complementar, impostos ali não previstos, desde que sejam não cumulativos e não
tenham fato gerador e base de cálculo próprios dos impostos nela discriminados.
Relevante é a exigência de lei complementar para o exercício da competência residual.
Com isto se evita o argumento de que determinado tributo, criado por lei ordinária e sem
natureza jurídica específica bem definida, seja tido como imposto da competência residual. É
importante também a exigência de não cumulatividade, bem assim a de não superposição
relativamente aos impostos elencados pela Constituição. Com isto se evita a bi-tributação
disfarçada.

5.2 Competência residual e adicionais


Não pode a União, invocando a competência residual, instituir adicionais aos impostos
discriminados na Constituição. A vedação está expressa no art. 154, inciso I, e não admite
qualquer dúvida.
Recorde-se que o imposto é considerado adicional quando tem o mesmo fato gerador de
outro existente no sistema. Os adicionais possíveis, entre nós, são apenas aqueles
expressamente previstos como outras espécies tributárias, como ocorre, por exemplo, com as
contribuições sociais. A contribuição social sobre o lucro é um adicional do imposto de renda, e
a COFINS é um adicional dos impostos sobre a produção (IPI) e a circulação (ICMS).

5.3 Competência residual e peculiaridades locais


Talvez para evitar abusos que possivelmente seriam cometidos por alguns Municípios,
preferiu o constituinte atribuir a competência residual à União Federal. Isto, porém, contraria a
própria natureza dessa competência, que se revela mais adequada como fórmula para permitir
o tributo em função de peculiaridades locais.
* Pela EC n. 3/93 o Município deixou de ter competência para instituir e cobrar o imposto sobre
vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto o óleo diesel, previsto
anteriormente no art. 156, inc. III (redação anterior à EC citada), a partir do exercício de 1996.
Com efeito, a nosso ver a competência residual devia ter sido atribuída aos Municípios,
posto que ela deveria ser utilizada para colher expressões de capacidade contributiva
peculiares a determinadas localidades. Como tais expressões de capacidade contributiva
podem não ser relevantes no plano nacional, embora o sejam no plano local, o legislador
federal geralmente as ignora.

6. Competência e tributos vinculados


A Constituição Federal não alberga norma determinando quais são as taxas que podem
ser instituídas pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal, ou pelos Municípios. Em
relação à contribuição de melhoria também não se faz necessária regra atributiva de
competência específica. Esses tributos têm fato gerador que é, ou se liga a atividade estatal
específica relativa ao contribuinte, de sorte que competente para instituí-los é a pessoa jurídica
que desenvolve a atividade correspondente.
Assim, enquanto a competência genérica, prevista no art. 145, inciso I, para instituição
de impostos é especificada nos artigos 153 e 154, para a União; 155, para os Estados e para o
Distrito Federal; e 156, para os Municípios, a competência para instituir taxas e contribuição de
melhoria é fixada apenas genericamente no art. 145, incisos I e II, da Constituição Federal.

Nos termos do art. 145, incisos I e II, da vigente Constituição Federal, compete à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir (a) taxas, em razão do exercício do
poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição; e (b) contribuição de melhoria
decorrente de obras públicas.
Diz-se, então, que a competência para instituir tais espécies de tributos é comum.
Preferimos, porém, dizer que a questão das competências para instituição desses
tributos não constitui matéria de Direito Tributário.
Na verdade, ao Direito Tributário pertence apenas a questão de saber que a pessoa
jurídica de Direito Público (União, Estado, Distrito Federal ou Município) que exercita a atividade
estatal (serviço, poder de polícia ou obra pública) pode instituir e cobrar o tributo respectivo.

Mas não pertence ao Direito Tributário a questão de saber qual daquelas pessoas é
competente para o exercício da atividade estatal a que se vincula a instituição do tributo. Essa
questão situa-se no âmbito do Direito Administrativo. Mas é relevante indagar-se a respeito da
validade da instituição de uma taxa, ligada a determinada atividade estatal, por parte de uma
pessoa jurídica de Direito público que não disponha de competência para o exercício daquela
atividade. O Supremo Tribunal Federal tem entendido que a competência para a instituição e
cobrança de taxa depende de ter a entidade estatal competência para exercer a atividade que
constitua o respectivo fato gerador (RE n. 100.033-RS, Rei. Min. Francisco Rezek, RTJ 107/
1.295-1.298).
Só a pessoa jurídica de Direito público que exercita a atividade estatal específica pode
instituir o tributo vinculado a essa atividade. A competência tributária, assim, é privativa do ente
estatal que exercita a atividade respectiva. Indicar-se como de competência comum os tributos
vinculados não nos parece adequado. Preferimos dizer que esses tributos são privativos de
quem exerce a atividade estatal a que se ligam, sendo a competência para o exercício dessa
atividade estatal matéria estranha ao Direito Tributário.