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Paulo Costacurta de Sá Porto

(Organizador)

Organização Mundial do Comércio –


Temas Contemporâneos

Editora Universitária Leopoldianum

Santos

2013

1
[Dados Internacionais de Catalogação]
Sistema de Bibliotecas da Universidade Católica de Santos
SibiU

___________________________________________________________________________________________
P497 Organização Mundial do Comércio –
Temas Contemporâneos
2013 / Paulo Costacurta de Sá Porto
(Organizador). -- Santos: Editora Universitária
Leopoldianum, 2013.
182 p.: il.; 23 cm
1. Economia Internacional. 2. Direito Internacional. 3. Organização Mundial do Comércio
I.Sá Porto, Paulo Costacurta de. II. Título.
CDU 1997 – 349.6:665.6
______________________________________________________________________

Planejamento Gráfico / Editoração


Elcio Prado
Capa
Elcio Prado
Revisão
Rosa Maria Varalla

2
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO 4
Paulo Costacurta de Sá Porto

PREFÁCIO 7
Otaviano Canuto dos Santos Filho

CAP 1
A Facilitação Comercial como Ferramenta de Inserção da Indústria
Nacional nas Redes de Produção Internacionais 9
Cristiano Morini

CAP 2
Guichê Único (Single Window) e as negociações da OMC sobre
Facilitação do Comércio 35
Leonardo Correia Lima Macedo
Flavio Augusto Trevisan Scorza

CAP 3
Facilitação Comercial Hard e Soft: Lições da União Européia para o
Brasil 52
Paulo Costacurta de Sá Porto
Welber Barral
Rodrigo Cardoso Silva
Marilia D’Orazio de Matos

CAP 4
Cooperação e as Decisões do Órgão de Solução de Controvérsias da
OMC 79
Ricardo Burrattino Félix

CAP 5
A Evolução das Normas Internacionais sobre Subsídios 92
George Augusto Niaradi
Thiago Martorelly Quirino de Aragão

CAP 6
O Brasil e as Negociações em Serviços na OMC 109
Welber Barral
Marilia D’Orazio de Matos

CAP 7
A OMC – Organização Mundial do Comércio e a Governança
Global 149
Alcindo Gonçalves

3
APRESENTAÇÃO

R ecentemente, a Organização Mundial do Comércio (OMC) escolheu

seu novo Diretor-Geral, o brasileiro Roberto Azevêdo. Após disputa acirrada com o
mexicano Herminio Blanco, nosso candidato venceu com o apoio de vários países em
desenvolvimento, enquanto Blanco obteve o apoio dos Estados Unidos e da União
Europeia. Esta “guerra” entre latino americanos se dá em um contexto de mudanças
significativas no órgão máximo do comércio internacional. Tal embate entre candidatos
do continente seria impensável há somente poucos anos, uma vez que o Diretor-Geral
da OMC era tradicionalmente escolhido entre candidatos dos países desenvolvidos.
Além disso, Azevêdo assume o comando da OMC em um momento de grandes
desafios para a organização. Embora seu mecanismo de solução de controvérsias
venha funcionando sem problemas, a OMC tem falhado há mais de uma década em
conseguir que seus membros concordem na costura de um novo acordo de
liberalização do comércio global, em meio a profundas divisões entre os países
desenvolvidos e em desenvolvimento. E, enquanto isso, muitos dos motores
tradicionais do comércio global se moveram para realizar acordos comerciais bilaterais
e regionais fora do âmbito da OMC.
É neste contexto de incerteza e mudança na arena do comércio internacional
que surge a proposta deste livro, o qual visa discutir os principais temas
contemporâneos relacionados à OMC. Seus vários autores versam sobre os diferentes
assuntos que têm surgido nos diversos fóruns de negociação daquele órgão. Por
exemplo, um tema contemporâneo que aparece fortemente na Organização Mundial
do Comércio é a Facilitação do Comércio. Definida como a simplificação,
harmonização, padronização e modernização dos procedimentos do comércio
internacional, entre os temas que vêm sendo discutidos na Rodada de Doha, é o que
está mais próximo de um acordo fechado.
A Facilitação Comercial foi tema de um projeto de pesquisa realizado por
pesquisadores da Universidade Católica de Santos (UniSantos) e de outras
universidades e instituições afins. Entre outras publicações, este livro é fruto daquele
projeto de pesquisa, iniciado em 2010 por pesquisadores do Núcleo de Pesquisa em
Economia Regional, Internacional e Ambiental (NERIA), ligado ao Programa de Pós
Graduação Stricto Sensu em Direito da UniSantos e aos cursos de graduação em
Ciências Econômicas e da área portuária (Comércio Exterior, Logística e Gestão
Portuária) da mesma universidade.
Esta obra marca ainda o lançamento de uma coleção de livros temáticos
organizada pelo Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da
Universidade Católica de Santos (UniSantos), constituindo-se no primeiro volume da
série. O objetivo desses livros temáticos é apresentar e discutir aspectos relevantes
ligados a questões que se relacionam com o Direito Internacional e o Direito
Ambiental, áreas de concentração do Programa de Mestrado em Direito da instituição,
e com o Direito Ambiental Internacional, área de concentração do Programa de
Doutorado em Direito.

4
No capítulo 1 deste livro, Cristiano Morini, da Universidade Estadual de
Campinas, aborda a Facilitação Comercial sob o ponto de vista da implementação de
uma de suas principais medidas, qual seja, o projeto de Operador Econômico
Autorizado (OEA) e o projeto de regularidade ou observância aduaneira (customs
compliance). No Brasil, o projeto que implementou tais medidas até o momento foi o
chamado despacho aduaneiro expresso (ou Linha Azul). Tal capítulo faz parte de um
novo projeto de pesquisa, com financiamento do CNPq, cujo objetivo geral é entender
o estágio atual das medidas de Facilitação Comercial presentes no Brasil, com o
intuito de contribuir em termos de ganhos de competitividade para as cadeias de
produção e de suprimentos internacionais dos quais o Brasil faz parte.
No capítulo 2, Leonardo Macedo, Oficial da Organização Mundial das Aduanas
(OMA), e Flavio Scorza, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior (MDIC), abordam outra medida importante de Facilitação Comercial, o Guichê
Único (Single Window) de comércio exterior. Trata-se da criação de um único ponto de
contato entre operadores do comércio exterior e governo para o cumprimento de
exigências relativas a operações de importação, exportação e trânsito aduaneiro. Os
autores discutem o tema conforme proposto nas negociações para o futuro Acordo de
Facilitação Comercial da OMC, em particular os aspectos relacionados aos padrões
técnicos, harmonização de dados e intercâmbio de informações.
Na sequência, Paulo Costacurta de Sá Porto e Rodrigo Cardoso Silva, da
UniSantos, e Welber Barral e Marilia D'Orazio de Matos, da Barral M Jorge
Consultores Associados, avaliam as principais experiências que a União Europeia
pode apresentar ao Brasil e ao resto dos países em termos de implementação de
medidas de Facilitação Comercial, tanto as medidas hard (que incluem a infraestrutura
física e as tecnologias de informação e comunicação) quanto as medidas soft (que
incluem as medidas de eficiência e do ambiente regulatório e de negócios). A análise
faz uma comparação entre os modelos de gestão portuária de portos brasileiros e
europeus, bem como uma comparação entre a implementação do OEA e do Guichê
Único no Brasil e na União Europeia.
O Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC é analisado no capítulo
4 por Ricardo Burrattino Felix, da UniSantos, que mostra a importância, composição e
eficácia das decisões daquele órgão. O autor aborda a importância da cooperação dos
países membros no devido cumprimento das decisões do OSC e analisa dois casos
específicos que envolveram o Brasil, o caso do algodão e o caso do açúcar. Analisa
também a questão sob uma perspectiva ambiental, baseando-se, sobretudo, na
importância da cooperação entre Estados, corporações e sociedade civil, na busca de
uma economia e meio ambiente equilibrados.
Outro tema fervilhante na OMC é a questão dos subsídios. No capítulo 5,
George Niaradi, da UniSantos, e Thiago Aragão, da UnB, mostram a evolução das
normas internacionais sobre subsídios, apresentando as motivações que explicam a
existência de regras internacionais sobre o uso de subsídios, buscando compreender
o seu papel econômico no comércio internacional. Os autores fazem um relato do
surgimento e evolução dessas normas, desde sua concepção nos direitos domésticos
de defesa comercial até a sua internacionalização por meio do Acordo sobre Subsídios
e Medidas Compensatórias (ASMC), que se tornou um importante instrumento jurídico
comum de combate a práticas desleais de comércio.
Welber Barral e Marilia D'Orazio de Matos, da Barral M Jorge Consultores
Associados, voltam no capítulo 6 para apresentar a discussão de outro tema

5
contemporâneo importante na OMC: as negociações no setor de serviços. Os autores
avaliam o estado atual da participação do Brasil nas negociações sobre o setor de
serviços na OMC. Setor de peso cada vez maior na economia brasileira, Barral e
Matos avaliam a regulamentação do comércio internacional de serviços e descrevem
em detalhes a abertura dos setores de serviços no Brasil e no mundo. Abordam
também o papel do Brasil nas negociações em serviços em andamento, bem como
discutem a ideia de promover a agenda da liberalização do comércio de serviços por
meio de um acordo plurilateral através de um grupo de países denominado Real Good
Friends of Services (ou RGF).
Finalmente, Alcindo Gonçalves, coordenador do Programa de Pós Graduação
Stricto Sensu (Mestrado e Doutorado) em Direito da UniSantos, faz no capítulo 7 a
articulação entre o conceito de governança global e a OMC. Após a conceituação do
termo governança global, o autor faz um rápido percurso histórico de sua origem,
desenvolvimento e transformações, para, em seguida, fixar, com clareza, seus
aspectos funcionais e metodológicos, capazes de tornar sua aplicação a fenômenos
concretos uma possibilidade real.
Discute a possibilidade efetiva da governança global no cenário internacional,
apresentando opiniões favoráveis e contrárias, realizando ainda a análise do papel
que as organizações internacionais desempenham em relação à governança.
Finalmente, Gonçalves faz a relação propriamente dita entre a OMC e a governança
global, verificando se, na concepção e funcionamento desta organização, é possível
ser identificada sua relação efetiva com a governança, tanto no aspecto sistêmico (o
papel da OMC no contexto internacional) quanto às suas características internas.
Esperamos que, ao longo dos oito capítulos desta obra, o leitor possa
encontrar vários temas que possam contribuir no entendimento das várias mudanças
ocorridas no contexto internacional em que a “nova” OMC tem ainda um papel crucial.
Boa leitura!

Paulo Costacurta de Sá Porto1

1Professor do Programa de Pós Graduação Stricto Sensu (Mestrado e Doutorado) em Direito, e coordenador do Centro
de Pesquisa e Ensino em Tecnologia e Negócios Portuários (Ceport) e do Núcleo de Pesquisa em Economia Regional,
Internacional e Ambiental (NERIA) da Universidade Católica de Santos (UNISANTOS).

6
PREFÁCIO

E stamos vivenciando um momento de grandes mudanças na

Organização Mundial do Comércio (OMC). Desde a fundação de seu antecessor em


1947, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (o GATT), e através dos anos desde sua
fundação em 1995, a OMC tem servido como a instituição de supervisão e de
promoção da liberalização multilateral do comércio internacional entre seus países
membros, bem como de mediação dos conflitos que possam surgir entre tais países.
Do início do GATT até a Rodada Toquio que terminou em 1979 foram sete
rodadas de negociação de grande sucesso, nas quais os países membros lograram
diminuir sensivelmente suas tarifas de importação, principalmente dos produtos
manufaturados. Como resultado, o comércio internacional aumentou em dez vezes
dos anos 1950 até o final dos anos 1970. E o número de países membros da OMC foi
paulatinamente aumentando, até atingir o número atual de 158, sendo que dois países
muito importantes na arena global, a China e a Rússia, finalmente aderiram a este
importante órgão em 2001 e em 2012, respectivamente.
Entretanto, desde o fechamento da Rodada Uruguai em 1994, os problemas
começaram a aparecer, uma vez que os países desenvolvidos se recusaram a
remover as tarifas e outras barreiras não tarifárias para a importação de bens
agrícolas vinda de países em desenvolvimento. De sua parte, os países em
desenvolvimento relutavam em abrir o comércio internacional do seu setor de serviços
bem como abordar outros temas, como investimentos, propriedade intelectual,
compras de governo, etc (conhecidos como Temas de Cingapura).
Assim, formou-se um impasse naquela rodada, que veio a se repetir já no início
da Rodada Doha em 2001, a primeira rodada após a fundação da OMC, rodada essa
que, doze anos depois, permanece aberta e sem ter atingido seus principais objetivos.
E, em um momento em que os países desenvolvidos buscam se reerguer da pior crise
financeira internacional desde a Grande Depressão de 1929, um brasileiro foi
escolhido para o cargo de Diretor-Geral da OMC (Roberto Azevêdo), cargo este que
tradicionalmente era concedido a um representante dos países desenvolvidos. O
grande desafio deste novo Diretor-Geral é o de reativar a Rodada de Doha ou, pelo
menos, romper o impasse formado há mais de vinte anos, e convencer tanto países
desenvolvidos e em desenvolvimento a retomarem as negociações multilaterais de
liberalização do comércio internacional.
Vários dos principais temas mais importantes da atualidade na OMC estão
sendo discutidos neste livro. Começando pela Facilitação do Comércio, onde a
experiência brasileira com alguns de seus principais instrumentos, como o Operador
Econômico Autorizado (OEA) e o Guichê Ùnico, é avaliada em detalhe, passando
também pelas lições que podem ser extraídas da experiência da União Europeia (UE)
para o Brasil nesta área. É abordada também em detalhe a evolução das normas
internacionais quanto aos subsídios, bem como o funcionamento do Órgão de Solução
de Conflitos (OSC) da OMC. Outros temas também importantes discutidos nesta obra

7
são o andamento das negociações no setor de serviços no Brasil e a questão da
governança global relacionada à OMC.
Por estas várias razões mencionadas acima, este livro é leitura obrigatória, não
apenas para compreender as mudanças estruturais recentes ocorridas no âmbito da
Organização Mundial do Comércio, mas também para que as pessoas possam
entender o ambiente contemporâneo no qual o Brasil busca se inserir melhor em um
novo contexto de internacionalização.

Otaviano Canuto 1

1Assessor Especial para os BRICS e ex-Vice-presidente para Política Econômica e Redução da Pobreza (PREM) do
Banco Mundial.

8
CAPÍTULO 1

A FACILITAÇÃO COMERCIAL COMO


FERRAMENTA DE INSERÇÃO DA INDÚSTRIA
NACIONAL NAS REDES DE PRODUÇÃO
INTERNACIONAIS

Cristiano Morini1

1Professor na Unicamp (FCA), membro do think tank Club de la Reforme da Organização Mundial das Aduanas (OMA)
e da International Network of Customs Universities (INCU). Pesquisador do CNPq e FAPESP, e pesquisador da área
de Supply Chain Risk Management (SCRM), administração aduaneira e acordos internacionais de comércio. Autor de
outros livros, entre eles: LOGÍSTICA INTERNACIONAL SEGURA (2011), pela Editora Atlas.

9
1. INTRODUÇÃO

O papel do comércio internacional no fomento ao desenvolvimento econômico


tem sido amplamente debatido, e perpassa as várias teorias explicativas do comércio
internacional. O fio condutor comum a todas essas diferentes teorias é que o comércio
pode contribuir para o crescimento ao expandir os mercados, facilitar a competição,
disseminar conhecimento, contribuir para a elevação do nível de renda, e gerar
empregos.
O comércio pode gerar ganhos significativos e estáveis em termos de bem-
estar, à medida que aumenta a eficiência da alocação de recursos e o uso da
capacidade, proporciona economias de escala na produção e gera uma variedade
maior de produtos para consumo. Mas nenhum desses benefícios é garantido, e o
comércio pode impor fortes custos de ajuste a certos segmentos da população e, em
alguns casos, a economia como um todo (IPEA, 2010, p. 70).
Dentro desta visão, o comércio internacional gera riqueza e divisas para um
país, fazendo parte ativamente de sua estratégia de desenvolvimento econômico.
Embora o comércio tenha efeitos ambíguos na distribuição da riqueza, os governos
podem aproveitar seus benefícios econômicos para diminuir as desigualdades.
Nenhum país desenvolveu-se com sucesso virando as costas ao comércio
internacional e aos fluxos de capital de longo prazo. E poucos cresceram por períodos
prolongados sem experimentar um aumento da participação do comércio externo em
seu produto nacional (IPEA, 2010).
Na fase atual da globalização, além do aumento significativo do comércio
internacional, e principalmente a partir das décadas de 1980 e 1990, várias tendências
relacionadas à evolução recente das economias capitalistas1 impuseram uma série de
mudanças nos arranjos produtivos internacionais. Em especial, o aparecimento das
redes de produção internacionais se revelou particularmente importante para explicar
a tendência mais recente de internacionalização da produção (TOLEDO e SÁ PORTO,
2005). Numa rede internacional de produção, as peças e componentes
frequentemente atravessam fronteiras várias vezes antes que a montagem do produto
final seja concluída. A empresa pode produzir em um país onde a mão de obra e os
custos de produção em geral são mais baixos, reexporta os componentes para outro
país onde outra etapa de produção é executada, até que o exporta o produto final
pronto é exportado para vários mercados (BALDWIN, 2011). Assim, uma verdadeira
cadeia de produção multinacional é criada.
Uma ampla gama de países tem buscado ativamente uma maior integração
nestas redes internacionais de produção. Grande parte dos fluxos de produção e
investimentos do mundo tem se deslocado para o leste asiático, uma vez que a região
tem propiciado as condições para o seu desenvolvimento. Johnson e Noguera (2012)
mostraram que cadeias de valor internacionais com a produção fragmentada têm sido
mais frequente entre países vizinhos, em particular entre países da Ásia, o que criou
na região vários clusters (arranjos produtivos) industriais. Mostraram também que, se
por um lado os acordos regionais de comércio tiveram um papel, o fator principal para

1
Por exemplo, “a consolidação do paradigma organizacional japonês, dos sistemas flexíveis de produção,
das novas tecnologias de informação, do acirramento da competição internacional” (BRITTO apud
KUPFER e HASENCLEVER, 2002, p. 346).

10
explicar o aparecimento de tais redes é a possibilidade de minimização de custos de
tempo (time costs).
Em um ambiente no qual as melhorias nas tecnologias de tecnologia de
informação e comunicação (TICs) fazem com que a produção seja ágil no esquema
just-in-time (JIT), e onde as mudanças de desenho de projetos dos produtos são
frequentes, o tempo de envio de componentes se torna uma variável crucial. De fato,
Hummels e Schaur (2012) mostram que um dia em trânsito equivale a uma tarifa entre
0,6% e 2,3%.
Para os custos de tempo serem minimizados, o papel da Facilitação Comercial
é de vital importância. O objetivo da Facilitação Comercial é a simplificação,
harmonização, padronização e modernização dos procedimentos do comércio
internacional. Compreendem, basicamente, os procedimentos do comércio
internacional de trâmites aduaneiros, da logística, dos procedimentos de licenciamento
e documentação, seguros e outras exigências financeiras que são impostas na
entrada (importação) ou na saída (exportação) de mercadorias dos países (BEHAR,
MANNERS e NELSON, 2011) 2.
Essencialmente, a discussão do tema facilitação de comércio visa a
harmonizar determinadas regras entre os países para promover maior eficiência,
transparência e previsibilidade, baseando-se em normas, padrões e práticas
internacionalmente aceitas. Assim, a facilitação do comércio se consagra em potencial
instrumento de redução de barreiras e custos de transação, ajuda a garantir a
previsibilidade das operações e contribui, via de consequência, para a competitividade
de um país (SCORZA, 2007; MACEDO e SÁ PORTO, 2011).
Portugal-Perez e Wilson (2010) mostram que reformas usando as medidas de
Facilitação Comercial melhoram substancialmente o desempenho de exportação dos
países em desenvolvimento. Estes autores criaram indicadores para 112 países
usando dados para o período 2004-2007, e os agrupam em duas dimensões, uma
dimensão de infraestrutura hard e uma soft. A infraestrutura hard inclui a infraestrutura
física que mede o nível de desenvolvimento e qualidade de portos, aeroportos e
ferrovias, e a infraestrutura de TICs, que contém indicadores que medem a
disponibilidade, uso, absorção e prioridade dos governos no uso das TICs. Já a
infraestrutura soft inclui medidas de eficiência de transporte e fronteiras (tais como o
tempo, custo e número de documentos necessários para os procedimentos de
exportação e importação), bem como medidas do ambiente regulatório e de negócios
(tais como indicadores de pagamentos irregulares, transparência governamental e
medidas de combate à corrupção).
O objetivo deste capítulo é mostrar como se deu a implementação de uma
medida soft que visa dar agilidade aos operadores do comércio internacional que
apresentarem conformidade com regras governamentais e internacionais, qual seja, o
projeto de Operador Econômico Autorizado (OEA) e o projeto de regularidade ou
observância aduaneira (customs compliance). No Brasil, o projeto que implementou
tais medidas até o momento foi o chamado despacho aduaneiro expresso (ou Linha
Azul).

2
O tema da facilitação comercial é tratado na OMC pelo acordo do GATT 1994, no que tange
especificamente ao artigo V (respeito à liberdade de trânsito aduaneiro), artigo VIII (simplificação e
redução de formalidades) e artigo X (transparência nas ações governamentais, previstas em
procedimentos publicados em normas).

11
Este trabalho é uma avaliação preliminar sobre este assunto, inserido em um
projeto de pesquisa (MORINI et. al., 2013) em andamento, com financiamento do
CNPq, cujo objetivo geral é entender o estágio atual das medidas de Facilitação
Comercial presentes no Brasil, com o intuito de contribuir em termos de ganhos de
competitividade para as cadeias de produção e de suprimentos internacionais dos
quais o Brasil faz parte.
Na próxima seção, faremos uma análise sobre o papel das medidas de
Facilitação Comercial no aumento da eficiência e da segurança das cadeias produtivas
internacionais. Já na seção 3 avaliaremos o programa Linha Azul, tentativa mais
próxima da implementação de um programa de Operador Econômico Autorizado no
país. Na seção 4 faremos uma avaliação da implementação do programa Linha Azul
do Brasil, analisando até que ponto a implementação de tal programa se conforma
dentro dos princípios de um programa de OEA.
Por fim, à guisa de conclusão, tecemos na seção 5 alguns dos desafios que se
colocam no contexto do crescimento do comércio internacional, acerca da
implementação das medidas de Facilitação Comercial por um lado, e a necessidade
de controle por parte das autoridades aduaneiras por outro lado, à luz da busca da
competitividade pelas empresas e países.

2. FACILITAÇÃO COMERCIAL E SEGURANÇA NA CADEIA PRODUTIVA

Com a facilitação dos procedimentos de comércio, os entraves aduaneiros e


logísticos foram diminuindo nos últimos anos, particularmente no Leste Asiático, de
modo a responder a esta crescente demanda por internacionalização de cadeias
produtivas.
As cadeias produtivas, como parte da estratégia global de internacionalização
e busca por competitividade, em um cenário de concorrência acirrada, passou a
incorporar parceiros logísticos em uma cadeia mais ampla, que passou a ser
denominada de cadeia de suprimentos internacional, que tem sido chamada também
de cadeia de valor internacional, considerando a necessidade de coordenação e
parcerias desde o fornecedor do fornecedor até o cliente final. Os diferentes elos da
cadeia devem ser responsáveis por adicionar valor ao cliente final, daí a denominação.
As operações ou procedimentos que adicionam custos, sem adicionar valor, devem
ser trabalhados.
Estas cadeias de valor têm como pressupostos a devida coordenação de
ações e práticas, de modo a proporcionar melhores condições competitivas. Um
mercado globalizado, no qual uma transação comercial bem sucedida depende do
preço, qualidade e tempo de entrega pode proporcionar oportunidades a empresas
dos países em desenvolvimento, no sentido de torná-las competitiva
internacionalmente (UNESCAP, 2000). Neste sentido, várias ações contribuíram para
a modernização dos procedimentos logísticos e aduaneiros, tal como pode se
observar na administração aduaneira da Coreia do Sul (referência mundial),
Cingapura, Japão, China e Austrália, entre outros exemplos (MORINI; LEOCE, 2011).
Neste cenário, o tema dos controles aduaneiros e a questão da segurança na
cadeia de valor internacional surgem em conjunto ao tema da Facilitação Comercial.
Emergiu, de forma contundente, o tema da segurança nas fronteiras, principalmente a
partir dos ataques terroristas em 2001 aos Estados Unidos.

12
O temor de que o comércio internacional pudesse ser utilizado como uma
ferramenta do terrorismo trouxe à tona a preocupação de conciliar o tema da
segurança na gestão de cadeias de suprimentos internacionais. Se por um lado é
necessário dar agilidade às cadeias produtivas, por outro é crucial que estas tenham o
nível de segurança adequado.
Neste sentido, vários organismos internacionais como a Organização Mundial
das Aduanas (OMA), a Organização Mundial do Comércio (OMC), o Banco Mundial, a
Comissão das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), a
Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa (UNECE), a Organização
para Cooperação e Caribe (CEPAL), a Organização Marítima Internacional (OMI, com
a Convenção Internacional para a Segurança da Vida no Mar, SOLAS, em inglês), a
União Postal Universal (UPU), a Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA)
convergiram na necessidade de garantir uma fluidez ao fluxo internacional de
mercadorias sem descuidar dos necessários controles (UNCTAD, 2005). Além de
organismos internacionais de caráter público, também há a atuação coordenada de
organizações internacionais não governamentais (ISO, BASC e outras), no sentido de
produzir efeitos coordenados em termos de ações para garantir o fluxo internacional
de mercadorias com as devidas tratativas da segurança e dos controles.
A International Standardization Organization (ISO), por exemplo, produziu, em
2009, a ISO 31000, para gestão de risco em diferentes contextos, o que também pode
ser aplicado no contexto aduaneiro. Além da ISO 31000, também a ISO 28000 para
segurança nos portos e instalações portuárias. A Business Alliance for Secure
Commerce (BASC) também se estabeleceu como uma aliança empresarial
internacional para promover o comércio seguro em cooperação com governos e
organismos internacionais.
A Figura 1 sintetiza algumas correntes de ações no comércio internacional,
bem como organismos internacionais envolvidos, iniciativas e objetivos relacionados
aos temas da facilidade no fluxo internacional e controle das alfândegas.

13
Figura 1: Correntes de forças no comércio internacional

O ambiente em que se envolve o comércio internacional é marcado pelas


ações dos operadores econômicos e das administrações aduaneiras, cerceadas por
regras nacionais e internacionais. Este ambiente tem sido marcado, cada vez mais,
pela necessidade de transparência e cooperação entre os operadores econômicos
(exportadores, agentes de carga, transportadores, despachantes aduaneiros,
importadores e outros) e administrações aduaneiras. O trade-off a ser considerado é a
necessidade de controle, pelo lado das administrações aduaneiras, e a necessidade
de agilidade, pelo lado dos operadores econômicos (Figura 1).
Neste contexto de comércio internacional transfronteiriço, longas cadeias de
suprimentos (fornecedores e consumidores em vários países), busca por melhores
condições competitivas e relocalização de fábricas e investimentos, o tema da
facilitação (ou fluidez) do comércio apresenta-se no sentido de contribuir para o
aumento da competitividade internacional dos países.
A ideia de iniciativas de Facilitação Comercial está associada, entre outros
assuntos (GRAINGER, 2007; NJINKEU, WILSON e FOSSO, 2007; WIDDOWSON,
HOLLOWAY, 2010; MORINI e LEOCE, 2011; KAESER, 2011; SAFE, 2012):
- à certificação de elos da cadeia de suprimentos, a fim de garantir tratamento
privilegiado a operadores econômicos que deliberadamente cumprem normas. Esta
ideia tem sido trabalhada na OMA com o conceito de Operador Econômico Autorizado
(OEA);
- à criação de programas nacionais de adesão voluntária por parte dos
operadores econômicos, como forma da administração aduaneira poder fazer

14
auditorias prévias e posteriores ao embarque e à chegada da carga na aduana, de
forma a deslocar o momento da conferência aduaneira para um momento a posteriori
(via auditoria de sistemas). Esta iniciativa, no Brasil, tem sido chamada de “Despacho
Aduaneiro Expresso”, ou Linha Azul;
- ao conceito de Guichê Único (ou Janela Única, Single Window), a fim de
permitir que todas as operações relacionadas ao despacho aduaneiro estejam
localizadas no mesmo lugar, em uma plataforma única, que interligue vários órgãos
governamentais intervenientes no comércio exterior, como é o caso da Receita
Federal do Brasil, Secretaria de Comércio Exterior, Ministério da Agricultura, Pecuária
e Abastecimento, Secretarias Estaduais Fazendárias, Vigilância Sanitária, Agência
Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, Comissão Nacional de Energia
Nuclear, Departamento de Polícia Federal, Correios, Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, Instituto Nacional de Metrologia,
Ministério da Ciência e Tecnologia e Inovação, Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior e outros. No Brasil, há 34 órgãos federais que intervêm
no comércio exterior brasileiro;
- à adoção máxima da informática nos procedimentos de cobrança, registro,
assinatura, envio e recepção documental, como forma de evitar o contato humano com
o operador econômico (algumas iniciativas já podem ser visualizadas na certificação
digital, no sistema público de escrituração digital, na nota fiscal eletrônica e outros).
Este procedimento tende a evitar práticas de corrupção passiva e ativa, falsificação de
assinatura e guia de recolhimentos, entre outros;
- à simplificação de trâmites aduaneiros, como forma a agilizar o processo e
evitar desperdício de tempo e despesas nas operações relacionadas ao comércio
internacional, bem como a duplicidade no registro de informações nos vários órgãos
intervenientes;
- à utilização de inspeções não invasivas (non intrusive inspections), com a
utilização de scanners com raios X ou raios gama, de modo que seja possível
visualizar a mercadoria sem ter que abrir a unidade de carga. A ideia central é que a
inspeção física deveria ser uma exceção, tendo em vista a análise de perfil dos
operadores;
- à diminuição dos custos de operações logísticas, uma vez que a fluidez de
mercadoria pela fronteira, sob o controle inteligente da administração aduaneira,
incorre em menores despesas de armazenagem e menor nível de estoque,
proporcionado pela maior previsibilidade no fluxo internacional de cargas;
- à parceria entre administrações aduaneiras e entre administrações
aduaneiras (no Brasil representada pela Receita Federal) e iniciativa privada;
- ao enfoque na informação e não na mercadoria.

O tema Facilitação Comercial deve estimular o uso de boas práticas e


cumprimento deliberado de normas, para que o operador econômico (exportador,
importador, transportador, despachante aduaneiro, agente de carga, por exemplo)
possa ser beneficiado com a agilidade nos controles nas aduanas. Se a administração
aduaneira puder selecionar bons operadores (chamados de compliants, inglês) dos
demais, poderá focar esforços, investimentos e energia naqueles operadores que
resistem ao cumprimento ou observância de normas e se esforçam para praticar
ações ilegais, com vistas ao benefício individual. O aumento da arrecadação gerada
pelo comércio pode ser utilizado na gestão de risco aduaneiro, de modo a contribuir

15
para ganhos em termos de inteligência na gestão dos dados dos operadores (perfis
empresariais).
O tema da Facilitação Comercial na política aduaneira também não pode ser
entendido como algo pejorativo, no sentido de um favor em relação a alguém. O
conceito de “facilitação” relaciona-se sim a um benefício, mas algo previsto pela
legislação no sentido de privilegiar o tratamento de mercadorias de operadores
econômicos que têm um histórico de cumprimento de normas (compliance) e que são
auditados periodicamente.
Trevisan (2012) também complementa que a facilitação não pode ser
confundida com afrouxamento generalizado de controles. É um equívoco pensar que a
facilitação opera em detrimento da segurança; na verdade, são complementares e
indissociáveis. “A aduana que optar por apenas uma delas não cumprirá
eficientemente sua função principal de controlar o fluxo do comércio exterior” (p. 346).

3. LINHA AZUL

Na legislação aduaneira brasileira, está previsto uma iniciativa de Facilitação


Comercial, denominada despacho aduaneiro expresso (Linha Azul). No entanto,
embora existente desde o final dos anos 1990, o Linha Azul possui pequena adesão
por parte das empresas. Em todo o território nacional, são menos de 50 (cinquenta)
empresas que voluntariamente aderiram ao benefício. Os motivos desta baixa adesão
é um dos objetos de análise do projeto de pesquisa anteriormente mencionado
(MORINI et. al., 2013).
Devido aos procedimentos associados à grande burocracia em relação às
importações e exportações no país, muitas cargas têm seus fluxos interrompidos nos
portos e regiões de despacho, aguardando liberação e passando por severas
inspeções físicas, o que pode atrasar a produção nas empresas por falta de produtos,
acarretando maiores custos, interrupções e perda de previsibilidade.
Com o objetivo de minimizar estas práticas, a administração aduaneira
brasileira (ou aduana) criou um sistema que premie o cumprimento voluntário da
legislação aduaneira e a busca da excelência no trato com a administração pública, de
forma que a aduana possa liberar recursos a serem alocados em áreas e operações
de maior risco. Ademais, a agilização nos procedimentos aduaneiros possibilita que os
exportadores e importadores reduzam seus custos com logística e estoques e,
consequentemente, tornem-se mais competitivos no mercado global (RFB, 2012).
A habilitação prévia e voluntária de empresas a operar no Linha Azul garante
mais e melhores controles, na medida em que elas se obrigam a demonstrar a
qualidade dos seus controles internos, a garantir o cumprimento das suas obrigações
aduaneiras, tributárias, documentais e cadastrais e, ainda, permitir o seu
monitoramento permanente por parte da fiscalização aduaneira.
De acordo com Freitas (2000), o comércio internacional é marcado por um
profundo dinamismo, perceptível em seu constante crescimento e na frequente
emergência de novos atores e essa configuração se reflete hoje claramente na
expansão do intercâmbio mundial e na formação de novos blocos econômicos.
Deve-se destacar a importância do incremento das exportações como fator
fundamental à manutenção das importações em níveis desejáveis (FREITAS, 2000). A
maior inserção do Brasil no comércio internacional é elemento estratégico da atual

16
política econômica e faz parte da nova política industrial, tecnológica e de comércio
exterior do governo Dilma Rousseff, o Plano Brasil Maior.
A Receita Federal do Brasil (RFB) é responsável pelo controle tributário e
aduaneiro, para fins de cumprimento da legislação tributária, administrativa e cambial;
bem como para garantir a atuação das autoridades de controle sanitário, ambiental e
de segurança pública e, ainda, o adequado transporte e armazenagem de mercadorias
no comércio exterior.
O Linha Azul, ou Despacho Aduaneiro Expresso, foi idealizada para os
exportadores e/ou importadores que demonstrem atender a requisitos mínimos de
operação no comércio exterior, de organização e de confiabilidade para o controle
aduaneiro (RFB, 2012).
De acordo com Pucci (2003), com o intuito de incentivar as exportações o
governo brasileiro criou, já na década de 1960, o regime Drawback, que possibilitava,
numa de suas modalidades, a importação com suspensão de impostos para posterior
exportação e com essa medida as empresas obtiveram significativa redução dos
custos dos processos de importação de insumos destinados à exportação, o que levou
a uma redução dos custos do produto final de venda no exterior. Ainda assim, faltava
agilidade no processo, principalmente nas operações de importação, devido à
burocracia envolvida nesses processos.
A agilidade nos procedimentos aduaneiros possibilita que os exportadores e
importadores reduzam seus custos com logística e estoques e, consequentemente, se
tornem mais competitivos no mercado global. Garantir o fluxo comercial internacional,
com a qualidade e confiabilidade dos controles necessários, é o objetivo do Linha
Azul. (MORINI; LEOCE, 2011).
Se o Brasil não garantir fluxo comercial com agilidade, perderá mercados e
competitividade na concorrência entre as cadeias de suprimentos globais, o que
poderá causar a fuga de investimentos estrangeiros e perda de empregos
internamente.
O Linha Azul é um tipo de despacho aduaneiro que, sem comprometer os
controles, permite às empresas industriais conduzir suas atividades empresariais de
maneira mais eficiente e eficaz (RFB, 2012). As importações e exportações são
prioritariamente direcionadas para o canal verde de conferência (canal de indicação de
menor risco, por isso de liberação imediata, sem a necessidade de inspeção física da
carga), sendo as mercadorias automaticamente desembaraçadas (ou liberadas da
aduana). Além disso, a empresa beneficiária do Linha Azul tem desconto especial na
tarifa de armazenagem da carga em zona primária (portos e aeroportos,
principalmente).
A habilitação prévia e voluntária de empresas a operar na Linha Azul garante
mais e melhores controles, na medida em que elas se obrigam a demonstrar a
qualidade dos seus controles internos, a garantir o cumprimento das suas obrigações
aduaneiras, tributárias, documentais e cadastrais e, ainda, permitir o seu
monitoramento permanente por parte da fiscalização aduaneira (BRASIL, 2012).
Em contrapartida, o ganho de agilidade que as empresas obtêm da
participação no programa Linha Azul permite que as mesmas tenham condições
logísticas para operarem suas fabricas no país dentro do sistema de estoque mínimo e
adequarem-se a padrões competitivos de determinada cadeia produtiva internacional.
A liberação ágil da carga pode ocorrer de forma mais restrita, como por meio
da adoção de mecanismos de Customs Compliance (caso brasileiro do Linha Azul) ou

17
de forma mais abrangente com a implantação do Operador Econômico Autorizado
(OEA), nos moldes da OMA. Enquanto um programa de Customs Compliance não é
igual a um programa de OEA, pode ser reconhecido como um passo inicial em direção
ao estabelecimento de um programa de OEA (WCO, 2011a).
Segundo Rached (2010), o Linha Azul traz às empresas um convite à
transparência, disciplina e organização de suas operações. Auxilia também a medir e
reduzir seu passivo aduaneiro, por meio da criação da rotina de auditoria aduaneira.
Dentre outros objetivos do Linha Azul, destacam-se (MORINI; LEOCE, 2011):
- Redução efetiva de custos por meio da redução de lead time na importação e
exportação (POMFRET, 2010);
- Redução de parada de linha, bem como do custo de inventário;
- Habilitação simplificada ao RADAR (Registro e Rastreamento da Atuação dos
Intervenientes Aduaneiros) da Receita Federal do Brasil;
- Valoração aduaneira após desembaraço, sem prestação de garantia (com o
objetivo de determinar, para fins de tributação, o valor no mercado internacional para
uma mercadoria importada);
- Aumento da competitividade e melhoria da imagem da empresa;
- Possibilidade de retificação de DI (Despacho de Importação), de forma
simplificada (ADEs COANA No. 19/08, 18/09 e 24/12).

Para a habilitação ao Linha Azul, a empresa deve verificar as informações


constantes da Instrução Normativa SRF nº 476/04 (e alterações posteriores) e avaliar
se o Linha Azul se aplica à empresa e as suas operações comerciais, bem como o Ato
Declaratório Executivo Coana nº 06/05.
De acordo com Rached (2010), o que se busca no Linha Azul não é um
candidato que possua 100% de acertos, mas sim, que o mesmo possua uma alta taxa
de regularidade ou observância aduaneira em conjunto com a disposição de
implementar processos mais eficientes, que atendam, no decorrer dos anos, todos os
requisitos legais de regularidade fiscal estipulados pela Receita Federal.
Conforme a Figura 2, pode-se perceber que a maioria das empresas
habilitadas ao Linha Azul está no Estado de São Paulo, seguido por Paraná e
Amazonas. A proposta de pesquisa em andamento considera que as condições
especificadas na legislação do Linha Azul são restritivas e podem ser ampliadas.

Figura 2: Empresas habilitadas ao Linha Azul, por estado da federação, em %

Fonte: RFB, 2012 (elaboração própria).

18
A eliminação gradual das barreiras usuais vem dando lugar a outros obstáculos
menos visíveis, provocados pela ineficiência na gestão dos processos relacionados ao
comércio. Desta forma, tornam-se mais evidentes os assim chamados “custos
invisíveis”, decorrentes das exigências documentais, dos atrasos nos procedimentos,
ou da falta de transparência e previsibilidade na aplicação de leis e regulamentos
(MILNER; MORRISEY; ZGOVU, 2005).

3. 1 Auditoria de controles internos e habilitação ao Linha Azul

Segundo Thomaz e Chebabi (2007), assim como as operações internacionais,


os controles e obrigações dos operadores crescem de importância. Atualmente as
empresas se preocupam com o possível passivo tributário, as penalidades cambiais,
as penalidades cíveis, e também com questões criminais envolvendo as operações de
compra e venda no exterior.
A auditoria, antes vista com um caráter acusativo e punitivo, hoje representa
uma ferramenta para aprimorar procedimentos e apontar soluções e possibilidades
que ainda não estejam sendo exploradas pela empresa (THOMAZ; CHEBABI, 2007).
Segundo Attie (2011), o papel da auditoria atende à informação de que os
controles e rotinas de trabalho estão sendo habilmente executados e que, os dados
contábeis e outros associados (como os controles de comércio exterior), com
efetividade, merecem confiança, pois espelham a realidade econômica e financeira da
empresa. O objetivo geral do trabalho de auditoria consiste em prestar assistência a
todos os membros da administração, no sentido de levar a um cumprimento eficiente
de suas responsabilidades, proporcionando-lhes análises, avaliações, recomendações
e comentários pertinentes às atividades examinadas.
A auditoria é uma atividade de avaliação independente existente dentro de uma
organização, destinada à revisão das operações e os segmentos organizacionais que
tenham impactos e gerem informação de âmbito contábil, financeiro, fiscal e outros.
Segundo Jund (2007), a auditoria torna-se elemento fundamental no sistema de
informações, medição do desempenho e prestação de contas da organização.
O comitê de procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores
Públicos Certificados (AICPA) afirma que:

“o controle interno compreende o plano de organização e o conjunto


coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu
patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a
eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração”
(ATTIE, 2011, p. 182).

A importância do controle interno fica patente a partir do momento em que se


torna impossível conceber uma empresa que não disponha de controles que possam
garantir a continuidade do fluxo de operações e informações proposto.
Segundo Antunes e Santos (2003), a atividade de controle interno está
assentada na cultura organizacional das empresas, que, juntamente com as atividades
de planejamento, organização e direção, compõe a essência das funções
administrativas e que os processos básicos para desenvolver atividades de controle
podem ser segregados em três etapas: estabelecimento de padrões, avaliação do

19
desempenho e correção dos desvios. A atividade de auditoria tem como principal
produto formal um parecer, expressando suas opiniões sobre as análises efetuadas,
com base nas evidências coletadas e um conjunto de procedimentos técnicos,
apontando assim o nível de qualidade das informações fornecidas.
A autoavaliação é uma análise crítica das atividades e dos resultados da
organização comparados com o sistema de gestão da qualidade ou um modelo de
excelência, fornecendo uma visão geral do desempenho.
A habilitação prévia e voluntária de empresas a operar no Linha Azul garante
mais e melhores controles, à medida em que elas se obrigam a demonstrar a
qualidade dos seus controles internos, a garantir o cumprimento das suas obrigações
aduaneiras, tributárias, documentais e cadastrais e, ainda, permitir o seu
monitoramento permanente por parte da fiscalização aduaneira.
O Linha Azul introduz não só uma nova abordagem no gerenciamento do
cumprimento voluntário da legislação, mas também uma maneira mais eficiente e
eficaz no relacionamento da aduana com os exportadores e importadores que
demonstram sua capacidade de prover a administração tributária e aduaneira com
informações precisas e oportunas e sejam avaliadas como de baixo risco para o
controle aduaneiro.
A inspeção de todas as remessas internacionais é um encargo inaceitável e
desnecessário e, devido a este motivo, as administrações aduaneiras modernas
utilizam sistemas informatizados de gestão de riscos para resolver e evitar uma série
de problemas. As administrações aduaneiras zelam para não sobrecarregar a
comunidade comercial internacional com diferentes exigências para proteger e facilitar
o comércio. A Estrutura da OMA permitirá às aduanas detectar remessas de alto risco,
resultando numa gestão mais eficaz no processo de despacho aduaneiro e na
liberação de mercadorias.
A filosofia por trás da Linha Azul é buscar maximizar o aproveitamento dos
recursos limitados da Administração Pública em oposição ao crescente volume de
comércio exterior.
A empresa candidata ao Linha Azul deverá providenciar a regularização de
eventuais pendências junto aos órgãos competentes, elaborar relatório de auditoria
que avalize que os controles internos da empresa garantem o cumprimento regular de
suas obrigações cadastrais, documentais, tributárias e aduaneiras e protocolar
requerimento de habilitação à Linha Azul na unidade da RFB de jurisdição, para fins
de fiscalização dos tributos incidentes no comércio exterior, sobre o domicílio da matriz
da pessoa jurídica requerente, acompanhado dos documentos e informações exigidos
(RFB, 2012).
As empresas habilitadas ao Linha Azul devem ter e manter os seguintes
controles internos:

 Dados Cadastrais da Empresa, como histórico e contexto operacional, a


composição societária e acionária, estrutura societária dos estabelecimentos da
empresa definidas;
 Sistema de Contabilidade e Registros Fiscais que agrega apuração e
recolhimento de impostos federais e estaduais relativos ao comércio exterior,
declarações e recolhimentos DIPJ (Declaração de Informações Econômico-Fiscais da
Pessoa Jurídica) e CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), os registros das
escriturações fiscais, contábeis e comerciais, a guarda dos documentos e livros fiscais,

20
os preço de transferência, os recursos em moeda estrangeira, os controles de
estoques e a apuração de ajustes de inventário, que geralmente são realizados na
companhia de um auditor independente externo;
 Qualidade no Despacho Aduaneiro, bem como controles de retificações
e perdimento, elevada qualidade da documentação de despacho, guarda dos
documentos, avaliação dos prestadores de serviços e dos procedimentos por eles
realizados;
 Comércio Exterior e Processo Produtivo: controle das declarações
registradas, procedimentos para determinação das classificações tarifárias, descrição
dos materiais, valoração aduaneira, descrição dos processos de industrialização e do
controle de estoque;
 Normas Relativas a Regimes Aduaneiros Especiais, bem como o
controle dos processos de admissão temporária, exportação temporária e, se for o
caso, do RECOF (Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle
Informatizado);
 Por fim, a empresa deve manter a segurança da cadeia de suprimentos
internacional (chamada equivocamente na legislação de “cadeia logística” segura),
avaliando periodicamente as normas de segurança da empresa e dos prestadores de
serviço, compreendendo, a inviolabilidade das embalagens e das unidades de carga, o
monitoramento das pessoas e operações e o plano de segurança e comunicação que
zele pela integridade da carga.

4. OPERADOR ECONÔMICO AUTORIZADO E O LINHA AZUL

A iniciativa de criação do programa de OEA da OMA está em sintonia com as


modernas práticas de gestão de risco aduaneiro.
Inspecionar fisicamente 100% das mercadorias que cruzam as fronteiras não é
aplicável. Tampouco escanear 100% dos containers e da carga o é. Em ambos os
casos, o fator-chave é identificar perfis de riscos para controlar a intensidade da
análise das inspeções físicas nas cargas. A gestão de risco pressupõe que a aduana
tenha informação dos operadores econômicos por meio de interação diária,
investigação e diálogo. Quando a aduana está confiante sobre os operadores que
cumprem as normas, a aduana pode trabalhar em um ambiente de maior
previsibilidade. Este é o pano de fundo para o que a Convenção de Quioto Revisada
chama de “operador acreditado” ou de “pessoa autorizada”, para o qual haverá
simplificação de procedimentos. A Estrutura de Padrões SAFE da OMA desenvolve,
neste mesmo pano de fundo, o conceito de Operador Econômico Autorizado, ou OEA
(WCO, 2011b).
O conceito de Facilitação Comercial está também no esboço do texto da
Rodada Doha da OMC. No entanto, enquanto as negociações da Rodada Doha não
avançam, o futuro do tema da Facilitação Comercial passa pelos termos da
Convenção de Quioto Revisada e da Estrutura SAFE da OMA, nos quais o conceito de
OEA está presente.
Enquanto a administração aduaneira prepara uma proposta de adesão aos
procedimentos de OEA, o programa de despacho aduaneiro expresso, Linha Azul,
continua sendo a melhor iniciativa em termos de Facilitação Comercial promovido pela
administração aduaneira brasileira. O ambiente em que as empresas habilitadas no

21
Linha Azul trabalha é de maior previsibilidade, de auditorias virtuais pela autoridade
aduaneira, de redução de custos logísticos na cadeia de suprimentos e de redução do
tempo de espera ao cruzar as fronteiras.
A Tabela 1 apresenta um comparativo inicial entre o programa de Customs
Compliance do Brasil e o Programa de OEA da OMA.

Tabela 1: ideias iniciais de comparação entre o Linha Azul do Brasil


e os princípios do OEA

Linha Azul (programa de customs OEA


compliance brasileiro)
Definição Programa voluntário de adesão, que facilita o Programa voluntário de adesão. Segue as
fluxo de mercadorias de importação e normas da OMA, que compartilha as
exportação por meio de um sistema que responsabilidades de segurança no fluxo
cumpre a legislação aduaneira. aduaneiro e recompensa com uma série de
benefícios de Facilitação Comercial.

Abrangência Brasil – 46 empresas (em 2012) 23 países autorizados


9 países em programas de compliance (2012)
Escopo Importadores Importadores
Exportadores Exportadores
Não se aplica a prestadores de serviços Operadores logísticos, agentes de carga,
despachantes aduaneiros, transportadores,
terminais e armazéns, centros de distribuição e
outros agentes integrantes da cadeia de
suprimentos internacional.

Quem pode se Pessoas jurídicas e físicas em dia com a Empresas do setor privado e pessoas físicas
habilitar tributação de impostos com base no lucro real (operadores logísticos e agentes econômicos
(importadores e exportadores) envolvidos nas operações)

Quesitos para  Regularidade fiscal.  A pessoa jurídica não deve cometer


habilitação  Foco: indústria, extrativa ou nenhuma inflação durante certo período
transformação. determinado pelo programa nacional da
OEA.
 Sistema corporativo e controle
 Não estar sujeito à falência, liquidação,
contábil informatizado. cessação de atividades.
 Possua CNPJ há mais de 24 meses.  Comprovar a solvabilidade financeira dos
 Patrimônio líquido igual ou superior últimos 3 anos.
a 20 milhões de reais.  Manter sistema de registros que permitam a
 Mínimo de 100 operações de Aduana analisar os movimentos de carga.
comércio exterior que equivalem ao  Acesso total aos registros pela Aduana
 Disponibilização de sistemas internos de
montante de 10 milhões de dólares,
controle e acesso dos registros
antes do pedido de habilitação. administrativos que dão autorização à
 Acesso total aos registros movimentação de carga.
comerciais dos  Cadeia de suprimentos segura.
importadores/exportadores, pela  Pequenas, médias e grandes empresas
Aduana. podem se candidatar ao sistema OEA.
Componentes  Elaborar relatório de auditoria de  Julgamento com base nas informações e
do Processo controles internos da empresa. documentos disponibilizados durante o
 Protocolar requerimento para a prazo de aplicação.
 Apresentar pedido acompanhado dos
habilitação.
documentos necessários e materiais.
 Requerimento de habilitação deve  Assinatura nos termos de referência e
constar: estatuto da empresa, respostas no questionário, que diz respeito
relatório de auditoria, às informações gerais da empresa, volume
demonstrações financeiras. comercial, registro de compliance, logística,
auditoria, fluxo de mercadorias, controles
internos, arquivos, proteção dos sistemas
computacionais e entre outros.
 Fornecer documentos ou cópias a seguir:
-Cópia do registro comercial.
-Cartão de inscrição fiscal.
-Os termos de referência e questionário

22
assinados e aprovados.
- Documentos da auditoria que será feita por
funcionários da aduana.
Auditoria Na auditoria de controles internos, A auditoria para o OEA não será uma auditoria
deve constar os relatórios dos últimos vinte e aduaneira regular
quatro meses. Será realizado por pessoas que
componham o quadro interno da empresa ou
por funcionários com qualificação técnica. Os
relatórios serão firmados pelo responsável
legal, técnico de contabilidade, técnico de
produção e pela equipe responsável pela
auditoria.
Monitoramento Cumprimento das obrigações  Manter em dia os registros atualizados e
tributárias e aduaneiras: completos referentes à importação e
 Atualização de documentos. exportação.
 Verificação do sistema de gestão de
 Garantir acesso irrestrito da
segurança.
fiscalização.
 Respeito às normas internacionais
 Apresentar a cada dois anos vigentes.
relatório de auditorias internas.
Sanções Advertência Estatutos suspensos ou revogados.
Administra- Suspensão
tivas Cancelamento
Benefícios/  Redução de tempo na liberação de  Facilitação aduaneira como redução dos
Vantagens cargas. níveis de controle, relatórios periódicos,
 Desembaraço automático pelo canal pagamento diferido e benefícios de
reputação.
verde.
 Melhoria da segurança e facilitação da
 Conferência de mercadoria cadeia de suprimentos internacional.
aduaneira em até 8 horas, em caso  Maior flexibilidade no uso dos recursos
de recintos localizados em porto, ou, limitados.
em até 4 horas, em demais locais.  Reconhecimento mútuo entre os países
 Redução dos custos logísticos. associados ao programa, harmonização
 Maior competitividade da empresa e simplificação dos procedimentos
aduaneiros.
nacional no mercado global.
 Cooperação entre os países membros no
 Desconto na tarifa de armazenagem nível nacional, regional e em atividades
nos aeroportos administrados pela internacionais.
Infraero e outras concessionárias.  Parcerias entre empresas.
 Facilitar o diálogo entre o setor público e
privado.
 Melhorar a produtividade e competitividade
da economia nacional.
 Impulsionar setores estratégicos e
investimentos de apoio ao comércio
internacional.
 Redução de tempo na liberação das cargas
e dos custos operacionais.
Plano Futuro Ampliação do regime para permitir  Estreitar os laços entre o setor privado e
que mais empresas possam participar do público.
programa.  Em países onde o sistema acaba de ser
implementado: melhorar e desenvolver o
programa, reforçar a segurança e cumprir o
quadro jurídico global no contexto do
comércio.
 Estreitar e realizar alianças bilaterais e
multilaterais.
Dificuldades - Apenas empresas de grande porte podem se - Crescente ameaça terrorista que causa
candidatar, o que não traz competitividade no instabilidade nas relações internacionais e criam
mercado às pequenas e médias empresas ou mecanismos de defesas e proteção ao comércio
novos entrantes no comércio internacional; nacional frente aos riscos exteriores.
- Infraestrutura logística brasileira ainda possui - Definir o futuro do programa de Linha Azul e
grande ineficiência no sistema de transporte Recof no Brasil.
rodoviário, aéreo e portuário, os quais têm
suma importância na importação e exportação
de mercadorias;
- Não alinhamento de todos os órgãos
anuentes;
- Custos altos para a habilitação ao Linha Azul
e elevado número de documentos

23
comprobatórios, o que não torna fácil adquirir
os benefícios;
- Pouca flexibilidade em relação aos requisitos
de adequação ao regime, o que requer tempo
e investimento;
- Ambiente de grande complexidade e
emaranhado legal. Diferentes interpretações
legais;
- Benefícios aplicados principalmente à
importação (e não à exportação);
- Discrepância entre o posicionamento da
direção da RFB, em Brasília, e os auditores
fiscais na outra ponta (zona primária).

Fonte: Elaboração própria (a partir de informações da RFB, operadores econômicos e WCO, 2012)

Antes do programa de Linha Azul avançar para um programa de OEA, como


iniciativa de Facilitação Comercial da administração aduaneira brasileira, é necessário:
- o estabelecimento de um Guichê Único (single window) no Brasil, em que
haja coordenação entre os órgãos anuentes, operadores econômicos, Receita
Federal, receitas estaduais, marinha mercante e demais agências governamentais que
atuam no comércio exterior brasileiro;
- simplificação e harmonização de procedimentos aduaneiros em geral;
- adesão do Brasil à Convenção de Quioto Revisada;
- investimento em infraestrutura (scanners, por exemplo) e pessoal;
- adoção de programas de reconhecimento mútuo com outros países, no pilar
de parceria chamado de aduana-aduana. Além do reconhecimento mútuo, a gestão
integrada de fronteiras é uma tendência, no tem sido chamado de Border Management
Modernization (MCLINDEN et al., 2011);
- adoção máxima de informatização de processos e documentos, passando a
utilizar um modelo sem papel (paperless);
- desenvolvimento de um sistema adequando de gerenciamento de risco
aduaneiro, seja para cargas de operadores regulares, seja para remessas expressas
internacionais (courier);
- estabelecimento de relações de parceria entre a aduana e o setor privado, o
que tem sido iniciado com o Instituto Procomex;
- fortalecer a segurança dos controles e fluxo de cargas pelas fronteiras
brasileiras;
- envidar esforços no sentido de modernizar a gestão aduaneira no Brasil,
reduzindo a distância entre o que é idealizado em Brasília com o que é praticado pelos
fiscais atuando na área aduaneira no Brasil afora. Uma das alternativas de gestão
neste sentido é trabalhar em uma proposta eficaz de medição de desempenho dos
fiscais e analistas tributários, bem como implementar esta proposta no curto prazo.

5. DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS: FACILITAÇÃO COMERCIAL,


CONTROLES E COMPETITIVIDADE

Do contexto de altas tarifas para o contexto de um mundo sem fronteiras: esse


caminho do protecionismo mais amplo para a abertura da economia e integração dos
mercados tem sido marcado por avanços e retrocessos.

24
Este capítulo não objetivou discutir ideologicamente as vantagens de um lado
da discussão ou de outro. No entanto, seja uma política comercial e aduaneira mais
propensa para a facilitação, seja mais propensa para os controles, o que paira sobre
as economias é a questão da competitividade.
Durante mais de 50 anos o sistema internacional de comércio produziu
avanços em termos de redução tarifária e outros temas discutidos e negociados no
âmbito do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT). No entanto, nos últimos dez
anos os acordos comerciais não avançaram na velocidade desejada no âmbito da
OMC. Neste mesmo ambiente e período histórico, o tema da segurança internacional
emergiu como uma preocupação não nova, mas remodelada em termos de atenção e
preocupações.
Se o período de expansão do comércio internacional pode provocar resultados
de geração de riqueza e aumento de renda em determinados contextos, como é o
caso da Coreia do Sul, provocou também desastres em termos de proteção aos
direitos humanos e trabalhistas. O comércio pode contribuir para a geração de riqueza
e aumento de renda, mas deve ser estimulado de forma a preservar também os
direitos das pessoas em países em que o direito econômico prevalece sobre os outros.
Se analisarmos os efeitos produzidos pelo comércio internacional de maneira
positiva nos últimos 50 anos, podemos elaborar a pergunta: como fazer com que estes
efeitos positivos (para empresas e pessoas) sejam mantidos por mais 50 anos? A
resposta passa por temas tratados neste capítulo e neste livro. A nova gestão do
comércio internacional considera cadeias de suprimentos internacionalizadas. A
iniciativa “Made in the World” da OMC visa a redefinir estatísticas de comércio,
justamente com o fim de exaltar que a cadeia produtiva de diversos setores não pode
mais ser mensurada como sendo “made in country A”, mas sim “made in the world”.
Se considerarmos a internacionalização de cadeias produtivas ou de
suprimentos como uma tendência, o Brasil pode também se beneficiar com essa nova
tendência. Considerando que o Brasil possui uma legislação trabalhista e de direito
ambiental, por exemplo, relativamente avançada e protetora do “lado mais fraco”, é
importante que haja uma maior inserção do país em cadeias internacionalizadas como
as que a Ásia possui em grande parte.
No entanto, para que isso ocorra de forma a produzir efeitos para a economia
brasileira como um todo, é necessário o Brasil também mostrar resultados em termos
do devido tratamento do trade-off entre medidas de “Facilitação Comercial” e
“controle”, tendo a competitividade como pano de fundo.
Segundo Porter (1991), o conceito mais conciso de competitividade é a
produtividade. A capacidade de uma empresa em ser competitiva está no
desempenho de sua produção, pois quanto maiores às taxas de desenvolvimento da
produtividade, maior sua oportunidade de se destacar no mercado. A habilidade e
talento de se sobressair diante dos concorrentes podem ser visualizados por meio do
conhecimento e capacidade de criar, para assim sustentar um maior desempenho no
mercado. Várias óticas são analisadas e determinadas para explicar os fatores de
competitividade como: panorama macroeconômico, variáveis como taxas de câmbio e
de juros, políticas governamentais, baixo custo com mão de obra, recursos naturais e
as diferenças nas práticas administrativas das empresas e dos países.
A definição de competitividade é muito abrangente dependendo do ponto de
vista. Na década de 1990 diversas definições foram construídas por diferentes autores
com divergentes opiniões. Porém há dois níveis principais de referência: o da nação e

25
da empresa - que possuem objetivos diferentes. Para uma nação, seu objetivo é
manter e melhorar o padrão de vida dos cidadãos enquanto para a empresa é lidar
com a concorrência internacional, fazendo com que seus lucros aumentem e também
suas quotas de mercado.
Um aspecto relevante a ser analisado como fator que pode influenciar a
competitividade internacional é internacionalização da produção. A busca pelos vários
elementos que entram na produção de um produto (trabalho, capital, tecnologia,
matérias-primas, bens intermediários, produção) em várias fontes, países e empresas
está aumentando, pois suas ligações já não são diretamente relacionadas. Países e
empresas procuram lugares onde seus custos e mercados (em geral),
estrategicamente, serão diminuídos e assim conseguindo disparar na frente de seus
concorrentes (HATZICHRONOGLOU, 1996).
A busca por novos investimentos podem ter alguns desafios que, no futuro, se
não ultrapassados, podem levar a empresa/ país ao fracasso. Segundo Dunning
(1980), a falta de compreensão sobre o ambiente em relação aos agentes locais e
adaptação às regras do comportamento empresarial local, na decisão de investir em
outros países, são problemas que podem enfraquecer a entrada de investimentos em
países estrangeiros. Além desta adaptação, busca-se a vantagem de propriedade e
vantagem de localização. A primeira está relacionada à busca de recursos que as
tornem competitivas no mercado internacional; e, a segunda, a busca de locais
estratégicos para se tornarem atrativos para o mercado.
Internacionalmente, há diversos rankings com o objetivo de identificar
características competitivas dos países, como os produzidos pelo World Economic
Forum (Global Competitiveness Index - GCI), pelo Institute of Management
Development (IMD, IMD World Competitiveness Center), pelo Banco Mundial (Doing
Business e Logistics Performance Index - LPI), pelo Departamento de Competitividade
e Tecnologia (DECOMTEC) da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
(FIESP), entre outros. Independentemente da metodologia de ranqueamento utilizada,
e mesmo considerando que toda forma de ranqueamento pode ser questionada pelos
critérios adotados, a questão da infraestrutura física e serviços aduaneiros são
considerados aspectos-chave para a competitividade de cadeias de suprimentos
internacionais.
O LPI do Banco Mundial, por exemplo, considera grupos de países para
análise de competitividade logística. No grupo considerado de pior desempenho, com
menores pontuações segundo a metodologia utilizada (que considera o envio de mais
de 1.000 questionários, em períodos selecionados, para operadores logísticos em 143
países), os dois pontos que são considerados mais críticos são: aduana e Facilitação
Comercial, dentre outros elementos analisados, como infraestrutura física, tecnologia
de informação e comunicação, gestão de fronteiras e serviços em geral. Esses dois
pontos críticos mais importantes têm provocado efeitos na competitividade logística
internacional dos países.
A internacionalização dos mercados acirrou cada vez mais a competição entre
os países, tornando-se relevante entender o funcionamento de cadeias
internacionalizadas, uma vez que os aspectos e práticas inerentes interferem
diretamente na competitividade dos países praticantes. Esses novos aspectos de
competição global foi impulsionado pela redução das barreiras tarifárias ao comércio,
o que provocou o aparecimento do “iceberg” de novas barreiras não tarifárias e
administrativas (ou burocráticas).

26
De acordo com Arvis et al. (2012), as cadeias de suprimento globais são muito
variadas e complexas, e dessa maneira a eficiência da logística depende de serviços
do governo, investimentos e políticas. Segundo Arvis et al. (2012), a construção de
infraestrutura, o desenvolvimento de um regime de regulação dos serviços de
transporte e a elaboração e implementação de procedimentos eficientes de
desembaraço aduaneiro são as áreas nas quais os governos desempenham um papel
importante.
Bowersox e Closs (2001) afirmam que as operações globais aumentam os
custos e a complexidade da logística, uma vez que aumenta a incerteza resultante de
maiores distâncias, ciclos mais longos e menor conhecimento do mercado, e por outro
lado reduz a capacidade de controle, frente ao uso de intermediação associado à
intervenção governamental em áreas como requerimentos de aduana e restrições ao
comércio.
Nesse sentido, a administração aduaneira também pode atuar como um
elemento de atração ou repulsa a novos investimentos externos diretos (IED). A
modernização e a reforma do sistema aduaneiro brasileiro passam pelos seguintes
aspectos:
- valorização de pessoas (servidores que atuam na área aduaneira), com
constante treinamento e editais de contratação de mais pessoas para suprir o déficit
de pessoal;
- investimento em infraestrutura de apoio às pessoas (analistas tributários e
auditores fiscais), principalmente considerando as fronteiras terrestres brasileiras;
- medição de desempenho dos servidores públicos. Ao mesmo tempo em que,
por um lado, os servidores precisam ter melhores condições de trabalho e mais
pessoal, por outro lado, precisam ser avaliados por métricas previamente definidas,
por unidades de jurisdição se for o caso, com o objetivo de punição ou premiação do
servidor público. O princípio da “medição” e “controle de desempenho” é um dos
principais princípios da ciência da administração, temas levantados por Fayol, há mais
de cem anos (IRELAND et al., 2011);
- simplificação de procedimentos e redução da burocracia. A adesão à
Convenção de Quioto Revisada (CQR) da OMA será útil neste sentido;
- devido gerenciamento de risco, com técnicas de inteligência artificial para
cargas usuais e para o trânsito de mercadorias originado do comércio eletrônico
(WIDDOWSON, 2003; WCO, 2008; WCO, 2009; WIDDOWSON, 2010; WIDDOWSON
e HOLLOWAY, 2010; TRUEL, 2010; WCO 2012; BILJAN e TRAJKOV, 2012);
- cooperação com outras aduanas, bem como reconhecimento mútuo de
procedimentos, o que implica em potencializar recursos e evitar “retrabalhos”;
- cooperação com o setor privado, como forma de modernizar procedimentos e
entender as necessidades dos operadores econômicos. Neste sentido, a parceria da
Receita Federal com o Instituto Procomex tem produzido efeitos positivos;
- cooperação com a academia. O Brasil possui universidades de excelência
que podem e devem ser acionadas no sentido de produzirem pesquisas e estudos que
contribuam para a solução de problemas reais do país. Neste sentido, a Faculdade de
Ciências Aplicadas (FCA) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) tem
iniciado pesquisas e buscado parceria com o setor público para a solução de
problemas aduaneiros reais, que contribua em termos de competitividade nacional em
um cenário de grande concorrência;

27
- adoção de um sistema de “Guichê Único” (Single Window), integrando órgãos
governamentais, empresas, bancos, operadores logísticos, aduanas de outros países,
transportadores, despachantes aduaneiros. Há vários formatos e modelos de guichê
único em outros países. No Brasil, o SISCOMEX (sistema integrado de comércio
exterior do Brasil) não atua efetivamente como um sistema de “guichê único”. O
sistema de guichê único tende a agilizar os procedimentos, concentrar o envio e
recebimento de informações a partir de um ponto só (one stop service) e também
necessita que não haja mais documentos em papel. A adoção de transmissão
eletrônica de documentos (paperless) contribui também para se evitar o contato com
pessoas, o que produz resultados em termos de redução da corrupção ativa e passiva;
- proposição de uma legislação que contribua com boas práticas aduaneiras,
com o cumprimento voluntário da legislação, como é o caso do Linha Azul e do Recof.
O Recof é um regime aduaneiro especial de entreposto industrial sob controle
informatizado, dos mais modernos no Brasil, que apresenta benefícios muito maiores
que o regime especial de drawback, por exemplo. No entanto, o Recof é um regime
ainda muito elitizado e que exige altíssimo percentual de exportação da empresa
habilitada. Apenas 22 empresas importadoras e exportadoras situadas no Brasil o
utilizam (dados de 2013).
A adoção desse conjunto de boas práticas produz efeito em termos de a
administração aduaneira focar a atenção em cargas e operadores de maiores risco,
com resultados significativos em termos de redução do tráfico de drogas, do
descaminho, do comércio de produtos contrafeitos (piratas), do comércio de armas, do
comércio ilegal de espécies da fauna e da flora brasileiras, além de outras práticas
ilícitas e ilegais, como falsa declaração de conteúdo e de valor com fins de provocar
evasão fiscal.
As boas práticas aduaneiras relacionadas à “Aduana do século XXI” (Figura 3)
contribuem, inclusive, para o aumento de receitas aduaneiras, porque atua com
atributos de inteligência de informações e é mais eficaz no controle do fluxo de
produtos pelas fronteiras, maximizando os recursos disponíveis; contribuem também
para a inserção do Brasil em cadeias de suprimentos internacionais; contribuem para a
atração de investimento direto estrangeiro - IED (SAMPAIO e CSILLAG, 2010;
CASANOVA, 2009; ESCAP, 2009; OECD, 2009; STAL e CAMPANÁRIO, 2010;
BACHA e DE BOLLE, 2013).

28
Figura 3: Ilustração dos atributos da Aduana do século XXI
Integridade Interligada
Globalmente
Gestão
Coordenada de
Construindo
Fronteira
Capacidade

Aduana
Gestão de
Cultura de do
Risco dirigida
Serviços século
pos inteligência
Profissionais XXI

Parceria Aduana
Capacitando – Agente
Poderes/Parceiros Econômico

Tornando viável Métodos


Tecnologias Modernos

Fonte: CLAWSON, 2008

A administração aduaneira deve cumprir quatro missões: fiscal (arrecadação,


por exemplo); econômica (trata das isenções derivadas de acordos internacionais, por
exemplo); proteção do cidadão/consumidor (controle de drogas não permitidas,
mercadorias falsificadas, entre outras); e segurança das mercadorias nas instalações
aduaneiras e emissão de certificados de confiabilidade (o procedimento relacionado ao
Operador Econômico Autorizado, por exemplo, comentado adiante) (LIONEL, 2010).
Com estas funções da aduana em mente, é necessário estudar mais e propor maior
colaboração com a administração aduaneiro no Brasil. A atuação de organismos
internacionais é coordenada. Se, por um lado, houve uma paralisação das
negociações internacionais no âmbito da OMC, por outro, outros organismos
internacionais, como Banco Mundial e OMA podem agir de maneira a protagonizar as
mudanças necessárias no cenário internacional.
A criação do programa de OEA tem como objetivos integrar os membros da
OMA que gostariam de se beneficiar de facilidades específicas relacionadas aos
controles aduaneiros, com a segurança necessária. A prática de uma política de
transparência entre as categorias de comércio e os membros pode ser alcançada a
partir dos benefícios criados pelo estatuto da OEA, que incluem acesso de
informações de interesse, medidas para acelerar a liberação da carga, redução do
tempo de duração do trânsito e redução dos custos de armazenagem (MORINI;
LEOCE, 2011).
Enquanto a administração aduaneira brasileira não estabelecer um modelo de
OEA para a nossa realidade, é necessário que o programa do Linha Azul e o regime
aduaneiro especial Recof sejam adaptados no sentido de abranger mais empresas. O
Recof é um regime que é focado para as empresas exportadoras. Favorecer (no bom
sentido) empresas que buscam aumentar as exportações e fazem parte de cadeias
internacionais de suprimentos, de produção e de valor é uma medida importante no
atual cenário de globalização dos negócios.

29
Com o aumento do número de empresas participantes nas boas práticas do
Linha Azul e Recof, a aduana brasileira poderá focar ações em empresas que
fornecem maior risco, relacionado às funções da aduana. Para que mais empresas
possam participar do Linha Azul e Recof é necessária uma revisão na legislação de
ambas. É neste sentido que a equipe multidisciplinar do projeto de pesquisa já
mencionado (MORINI et. al., 2013), liderado pela FCA/Unicamp, está trabalhando no
momento, em relacionamento com a Receita Federal, Associação das Empresas
Usuárias de Recof (AER) e Organização Mundial das Aduanas (OMA).

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35
CAPÍTULO 2

GUICHÊ ÚNICO (SINGLE WINDOW) E AS


NEGOCIAÇÕES DA OMC SOBRE FACILITAÇÃO
DE COMÉRCIO

Leonardo Correia Lima Macedo1


Flavio Augusto Trevisan Scorza2

1 Oficial da Organização Mundial das Aduanas (2010-2013). Email: leonardo.macedobr@gmail.com.br | Linked in:
http://be.linkedin.com/in/macedoleo
2 Coordenador-Geral de Normas e Facilitação de Comércio no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

(MDIC).

36
1. INTRODUÇÃO

Os procedimentos de comércio exterior compreendem as atividades práticas e


formalidades envolvidas na coleta, apresentação, comunicação e processamento de
dados exigidos para a efetiva circulação de mercadorias entre países. Por
conseguinte, compreendem, basicamente, os trâmites aduaneiros, a logística, os
procedimentos de licenciamento e documentação, seguros e outras exigências
financeiras que são impostas na entrada (importação) ou na saída (exportação) de
mercadorias dos países.
A intervenção dos órgãos estatais nas operações de comércio exterior, com
vistas à implementação de objetivos de políticas públicas tão diversos quanto a saúde,
a segurança nacional, a segurança pública, a defesa dos direitos do consumidor, a
regulação econômica e a arrecadação de tributos, gera custos expressivos para as
transações de comércio exterior. Nesse contexto a facilitação do comércio surge como
um conjunto de medidas destinadas a diminuir os custos das operações de comércio
exterior relativos à movimentação de cargas, aos controles exercidos pelos órgãos de
governo e às regulamentações comerciais, de forma a promover um aumento nos
fluxos de comércio entre os países envolvidos. Essencialmente, a facilitação de
comércio visa o ajuste e harmonização de determinadas regras entre os países para
promover maior eficiência, transparência e previsibilidade nas transações comerciais
internacionais, baseando-se em normas, padrões e práticas internacionalmente
aceitas. Assim, a facilitação do comércio se consagra em potencial instrumento de
redução de barreiras e custos de transação e contribui, por consequência, para a
competitividade de um país.
No que diz respeito à atuação dos órgãos governamentais, a facilitação do
comércio busca a máxima eficiência e transparência na aplicação dos controles, de
modo que os objetivos de políticas públicas sejam atingidos com o menor custo
possível para as transações. A falta de atuação harmonizada e coordenada entre os
diversos órgãos de governo que intervêm nos processos de comércio exterior é fator
que contribui para a criação de custos desnecessários para as operações, tanto para
os comerciantes quanto para os próprios estados. Nesse contexto, surgem problemas
como repetição na prestação de informações e documentos e no atendimento a
exigências, desarmonia na prestação de informações a diferentes órgãos,
imprevisibilidade em relação ao cumprimento de exigências e tempos dos processos,
custos elevados de conformidade para atender a diferentes demandas estatais em
diferentes locais, físicos ou eletrônicos. Esses problemas aumentam custos diretos e
indiretos (tempo) para se realizar uma importação ou uma exportação.
O reconhecimento desses problemas fez com que a facilitação do comércio
ganhasse espaço em diversos foros internacionais como solução para melhorar a
eficiência dos países no processamento das operações de comércio exterior. A maior
fluidez nos fluxos de comércio e a redução dos desperdícios com a ineficiência
permitiriam ganhos de desenvolvimento econômico por meio do comércio
internacional. Os países em desenvolvimento e menos desenvolvidos, por terem
margem maior para melhorarem seus processos, poderiam ser os grandes
beneficiários da facilitação do comércio.
Dentre os principais órgãos internacionais a incorporarem o tema em suas
agendas, merece destaque a Organização Mundial do Comércio (OMC). Ao incluir a

37
facilitação do comércio na agenda negociadora da rodada de Doha, a OMC gerou
grande interesse internacional no assunto, dadas as perspectivas reais de um acordo
multilateral. Outras instituições relevantes, consideradas parceiras pela OMC nas
negociações sobre facilitação de comércio, são conforme elencadas no Anexo D do
Programa de Trabalho de Doha – 2004, a Conferência das Nações Unidas para
Comércio e Desenvolvimento (CNUCED-UNCTAD), o Centro das Nações Unidas para
Facilitação de Comércio e Comércio Eletrônico (CEFACT), a Organização Mundial das
Aduanas (OMA-WCO)3, o Banco Mundial e o Fundo Monerário Internacional (FMI).
O guichê único (single window) de comércio exterior é, nesse contexto, umas
das principais medidas de facilitação de comércio em negociação na OMC. Trata-se,
basicamente, da criação de um único ponto de contato entre operadores do comércio
exterior e governo para o cumprimento de exigências relativas a operações de
importação, exportação e trânsito aduaneiro. Por meio do guichê único, todas as
demandas por informações e documentos feitas pelos órgãos intervenientes no
comércio se dão de forma coordenada e harmonizada mediante um interlocutor único,
preferencialmente informatizado e acessível pela Internet. As respostas dos órgãos de
governo as operadores do comércio exterior também devem ocorrer de forma
coordenada por meio desse sistema.
O presente capítulo visa discutir o tema Guichê Único, conforme proposto nas
negociações para o futuro Acordo de Facilitação Comercial da OMC, em particular os
aspectos relacionados aos padrões técnicos, harmonização de dados e intercâmbio de
informações. Com esse objetivo, primeiramente será tratada a definição de Guichê
Único de comércio exterior em suas diversas acepções. Em seguida, será discutida a
abordagem do tema nas negociações sobre Facilitação de Comércio da OMC e as
potenciais obrigações internacionais de um futuro acordo. Tratar-se-á depois dos
aspectos relacionados ao desenvolvimento e implementação desse tipo de ferramenta.
Por fim, será feita uma breve análise da inserção do tema na realidade brasileira.

2. DEFINIÇÃO

Uma definição comumente aceita para Guichê Único é a fornecida pelo Centro
das Nações Unidas para Facilitação de Comércio e Negócios Eletrônicos (UN /
CEFACT) na sua Recomendação 33:
“O Guichê Único é definido como uma facilidade que permite às partes
envolvidas no comércio e no transporte apresentar informações padronizadas e
documentos em um ponto único de entrada para attender a todas as exigencies
regulatórias relativas a importação, exportação e trânsito. Se a informação é
eletrônica, então os elementos de dados individuais devem ser eniviados apenas uma
vez.”4

3
A Organização Mundial das Alfândegas foi criada em 1952 como Conselho de Cooperação Alfandegária.
Este Conselho adotou o nome de trabalho Organização Mundial de Alfândegas (OMA) em 1994, para
refletir sua transição para uma instituição intergovernamental de caráter mundial. A OMA é um órgão
intergovernamental independente cuja missão importa em melhorar a eficácia e a eficiência das
administrações aduaneiras. É integrada por 177 países membros e se consagra como a única
organização intergovernamental mundial com competência em assuntos aduaneiros. O site oficial da
OMA encontra-se disponível em http://www.wcoomd.org
4
“[A] Single Window is defined as a facility that allows parties involved in trade and transport to lodge
standardized information and documents with a single entry point to fulfill all import, export, and transit
related regulatory requirements. If information is electronic, then individual data elements should only be
submitted once.”

38
O importante da definição constante da Recomendação 33 da UN / CEFACT é
a ênfase na padronização das informações e de documentos para a facilitação do
trabalho das partes envolvidas, comerciantes e transportadores, no processamento de
dados no comércio exterior.
Dando continuidade a questão da padronização, a UN / CEFACT em sua
Recomendação 35, que cuida da Marco Legal para o Guichê Único no Comércio
Internacional, explica que um projeto de Guichê Único pode ocorrer com a utilização
de procedimentos em papel (paper SW system), ou com a adoção de sistemas
eletrônicos de informação (paperless SW system):
“Um Guichê Único não necessariamente envolve a implementação e uso de
tecnologias da informação e de comunicação de alta tecnologia, apesar de a
facilitação ser frequentemente aumentada expressivamente se governos identificarem
e adotarem tecnologias de informação e comunicação relevantes para o Guichê
Único.”5
Não obstante a possibilidade de construção de guichês únicos com dados em
papel, o debate em torno do tema está fortemente concentrado na adoção de padrões
de tecnologia da informação (TI) para a comunicação de dados6. A ênfase em TI
ocorre nos diversos organismos internacionais envolvidos, a exemplo da Organização
Mundial de Aduanas (OMA) que promove o Modelo de Dados da OMA (WCO Data
Model) para a padronização de sistemas de comércio exterior7.

2.1 Guichê Único: vertentes nacional, regional e internacional

O tema Guichê Único possui pelo menos três vertentes distintas, porém
complementares: a vertente nacional (national single windows - NSW), a vertente
regional (regional single windows – RSW), e a vertente internacional (international
single windows - ISW). A Recomendação 34 do Centro das Nações Unidas para
Facilitação de Comércio e Negócios Eletrônicos (UN / CEFACT), que trata da
harmonização de dados a nível nacional, regional e internacional, apresenta
esclarecimentos sobre cada uma dessas vertentes.
A vertente nacional busca a interligação de vários órgãos governamentais
nacionais de modo que tenham suas operações relacionadas ao comércio exterior
processadas em uma plataforma única. No exemplo do Brasil, a ser analisado com
maiores detalhes ao fim deste capítulo, tem-se a ideia de integrar em uma única
plataforma os diversos órgãosintervenientes no comércio exterior, como Receita
Federal do Brasil; Secretaria de Comércio Exterior; Ministério da Agricultura, Pecuária
e Abastecimento; Secretarias Estaduais Fazendárias; Agência Nacional de Vigilância
Sanitária; Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis;
Departamento de Polícia Federal; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis; dentre outros.

5
“A Single Window does not necessarily imply the implementation and use of high-tech information and
communication technology (ICT), although facilitation can often be greatly enhanced if Governments
identify and adopt relevant ICT technologies for a Single Window.” (UN / CEFACT Recomendação 35).
6
Entende-se que TI todos os meios técnicos usados para tratar a informação e auxiliar na comunicação, o
que inclui o hardware, bem como o software.
7
O modelo de dados da OMA (WCO Data Model) é um conjunto de requisitos de dados para atender as
necessidades processuais e legais do comércio internacionais transfronteiriço envolvendo as Aduanas e
os órgãos intervenientes para as operações de importação, exportação e trânsito.

39
Já as vertentes regional e internacional discutem a integração de diferentes
plataformas nacionais mediante a adoção de padrões técnicos regionais ou
internacionais. Ou seja, trata-se da construção de um Guichê Único regional, bilateral,
plurilateral ou multilateral, onde dados de exportações, importações e trânsito de
diferentes países sejam comunicados entre distintas plataformas, eliminando-se assim
a duplicação de trabalhos em difirentes jurisdições.
O objetivo final das três vertentes é facilitar o comércio exterior e agilizar o
fluxo de mercadorias na cadeia logística.
A Recomendação 34 da UN / CEFACT é prática e possui diversos estudos de
caso. O procedimento de harmonização de dados é detalhadamente explicado com
destaque para o trabalho de reconciliação de dados. A Recomendação é leitura
obrigatória sobre o tema.

3. O GUICHÊ ÚNICO NAS NEGOCIAÇÕES SOBRE FACILITAÇÃO DE


COMÉRCIO NA OMC

3.1 A facilitação do comércio na Agenda de Doha

A rodada de negociações multilaterais da OMC foi lançada na Conferência


Ministerial de Doha de 2001 com base no reconhecimento da situação desfavorável
em que se encontravam os países menos desenvolvidos, mantidos à margem do
comércio internacional devido às suas deficiências estruturais. Houve então o
entendimento de que o comércio internacional poderia desempenhar papel decisivo
para o desenvolvimento econômico e redução da pobreza. Assim, a Declaração
Ministerial de Doha afirmou a necessidade de inserir os Membros menos
desenvolvidos e em desenvolvimento no sistema multilateral do comércio,
considerando como prioritários os seus interesses e necessidades. Devido a esse
objetivo central, a nova rodada de negociações foi oficialmente denominada Agenda
de Doha para o Desenvolvimento.
Ainda que a facilitação do comércio só tenha sido introduzida na pauta de
negociações em Doha, o tema já era objeto de discussões na Organização desde a
Conferência Ministerial de Cingapura de 1996. Naquele momento, a OMC passou a
estudar, com vistas a negociações posteriores, os seguintes temas: investimentos,
política da concorrência, compras governamentais e facilitação do comércio. Com o
lançamento da Agenda de Doha, os quatro novos assuntos passariam a ser objeto de
negociação com vistas a novos acordos.
Em Doha, foi definido que as futuras negociações sobre facilitação do comércio
ficariam limitadas ao esclarecimento, revisão e aprimoramento das regras presentes
nos artigos V (liberdade de trânsito), VIII (formalidades relativas à importação e a
exportação) e X (publicação e administração de regulamentos relativos ao comércio)
do GATT 1994. As negociações deveriam priorizar as necessidades dos países em
desenvolvimento e dos países menos desenvolvidos, devendo ser garantida a eles
assistência técnica adequada e apoio para capacitação.
A importância dada ao fornecimento de assistência técnica e de capacitação
seguiu as diretrizes estabelecidas na Declaração Ministerial de Doha quando esta se
refere à implementação dos acordos. Esse problema foi priorizado devido às

40
conclusões acerca das dificuldades dos países menos desenvolvidos em se adequar
às regras da OMC e tirar proveito do sistema multilateral do comércio.
Com o insucesso da Conferência Ministerial de Cancun de 2003, na qual não
se conseguiu consenso sobre os termos das negociações futuras, as negociações
sobre os quatro novos temas não tiveram início. Somente em julho de 2004, o
Conselho Geral emitiu uma decisão lançando o Programa de Trabalho de Doha –
2004, que ficou conhecida como Pacote de Julho, dando continuidade à rodada de
negociações paralisada em Cancun. Reafirmou-se a importância de se seguir uma
agenda para o desenvolvimento, com destaque para as questões da assistência
técnica e capacitação, tratamento especial e diferenciado e problemas relativos à
implementação. Dentre os Temas de Cingapura, no entanto, somente a facilitação do
comércio permaneceu na Agenda.
O Pacote de Julho marcou o verdadeiro início das negociações sobre
facilitação do comércio. As condições para as negociações foram estabelecidas no
Anexo D à decisão. Reafirmou-se que as negociações deveriam abordar somente os
aspectos trazidos pelos artigos V, VIII e X do GATT 1994, dispondo, respectivamente,
sobre liberdade de trânsito aduaneiro de passagem; sobre limites para taxas e
exigências para se realizar uma operação de exportação, importação ou trânsito; e
sobre a publicidade e transparência de regras atos pertinentes a operações de
comércio exterior.
Com base nas diretrizes dadas pelo Anexo D ao Pacote de Julho, o Grupo
Negociador de Facilitação do Comércio (GNFC) foi estabelecido no dia 12 de outubro
de 2004. A partir de então, diversas propostas foram apresentadas pelos Membros
contendo medidas pertinentes aos artigos do GATT 1994 a serem regulamentados
pelo novo Acordo. Essas propostas passaram a ser compiladas até que fosse possível
a elaboração de um texto negociador na forma de minuta de acordo, apresentado em
sua primeira versão em dezembro de 2009.
No início de 2013, já em sua 14ª revisão (TN/TF/W/165/Rev.14), o texto
negociador se encontrava estruturado em duas seções, a primeira contendo as regras
do acordo e a segunda contendo dispositivos sobre tratamento especial e diferenciado
para países menos desenvolvidos e em desenvolvimento. A Seção I encontra-se
dividida nos seguintes artigos: Artigo 1: Publicação e Diposnibilidade de Informações;
Art. 2: Publicação Antecipada e Consultas; Artigo 3: Soluções Antecipadas; Artigo 4:
Procedimentos Recursais; Artigo 5: Outras Medidas para Aumentar a Imparcialidade,
Não-Discriminação e Transparência; Artigo 6: Disciplinas sobre Taxas impostas sobre
ou conexas à importações e exportações; Artigo 7: Liberação e Desembaraço de
Bens; Artigo 8: Consularização; Artigo 9: Cooperação entre Órgãos de Governo; Artigo
10: Formalidades Relacionadas à Importação, à Exportação e ao Trânsito; Artigo 11:
Liberdade de Trânsito; Artigo 12: Cooperação Aduaneira; Artigo 13: Arranjos
Institucionais; Art. 14: Comitês Nacionais de Facilitação de Comércio; e Art. 15:
Preâmbulo e questões horizontais.

3.2 O Guichê Único nas negociações

O Guichê Único (Single Window) de comércio exterior é uma das diversas


medidas contempladas pelo Artigo 10: Formalidades Relacionadas à Importação, à
Exportação e ao Trânsito do texto negociador. Essa medida foi objeto de diversas

41
propostas apresentadas já nos primeiros momentos das negociações. Formosa,
Japão, Mongólia e Peru falavam na introdução de procedimentos que permitissem a
entrega, em um único momento e a uma única autoridade, de toda documentação
relativa à importação e à exportação. Também previam a coordenação do tempo e
local, dentro do possível, para que todos os órgãos interessados realizassem suas
inspeções físicas. As Comunidades Europeias (hoje União Europeia) apresentaram
proposta semelhante, recomendando a implementação progressiva do princípio da
entrega em momento único e para um único órgão, preferencialmente as aduanas, de
toda a documentação e dados exigidos para as operações de exportação e
importação. Turquia, Chile, Coreia do Sul, Japão e Mongólia defendiam que o sistema
de Guichê Único fosse automatizado, apesar de reconhecerem ser possível a adoção
da medida sem tecnologias avançadas.
Da discussão dessas diversas propostas ao longo dos anos de negociação,
chegou-se ao texto hoje presente na minuta de acordo (TN/TF/W/165/Rev.14,
Art.10:5):
5. Single Window
5.1 Members shall, [where practicable] [endeavour to], establish or maintain
a single window, enabling traders to submit documentation and/or data requirement for
importation, exportation or transit of goods to a single entry point. [The single window
shall undertake onward distribution of the aforementioned documentation and/or data
requirements to the participating authorities or agencies.] After the examination by the
participating authorities or agencies of the documentation and/or data, the results shall
be notified to the applicants through the single window in a timely manner.
5.2 In cases where documentation and/or data requirements have already
been received by the single window, the same documentation and/or data
requirements shall [normally] not be requested by participating authorities or agencies
except in urgent circumstances and other limited exceptions which are made public.
5.3 Members shall notify the Committee the details of operation of the single
window.
5.4 Members shall, to the extent possible and practical, use information
technology to support the single window.
[5.5 Members shall, where practicable, use relevant international standards
as a basis for the single window schemes. ]
5.6 [With regard to the scope of the participating authorities or agencies, and
of the documentation and/or data requirements,] Members may implement the single
window in a progressive manner.

Apesar de ainda haver diversos pontos entre colchetes (ainda sem consenso
entre os Membros na negociação), já é possível identificar as características
essenciais do modelo de Guichê Único que deverá ser incorporado em futuro acordo.
São elas:
a) Único Ponto de Entrada de Dados e Documentos: por meio do Guichê
Único, os operadores do comércio exterior poderão encaminhar documentos e/ou
dados exigidos pelo governo para importação, exportação ou trânsito de bens a um
único ponto de entrada.
b) Distribuição de Dados e Documentos para Autoridades de Governo: o
Guichê Único distribuirá os documentos e dados por ele recebidos aos órgãos de
governo integrantes do Guichê Único que os exigiram.

42
c) Notificação aos operadores de comércio por um único ponto: após a análise
dos documentos e/ou dados recebidos por meio do Guichê Único, os órgãos de
governo participantes notificarão os operadores do resultado dessa análise por meio
do próprio Guichê Único em um prazo razoável.
d) Recepção Única de Documentos e/ou Dados: uma vez que dados ou
documentos já tenham sido recebidos pelo Guichê Único, os mesmos dados e/ou
documentos não deverão mais ser requisitados pelos órgãos de governo participantes,
excetuadas situações urgentes e limitadas, às quais deverá se dar publicidade.
e) Uso de Tecnologia da Informação: tecnologia da informação deverá ser
empregada em guichês únicos na medida do que for prático e possível.
f) Uso de Padrões Internacionais: padrões internacionais relevantes deverão
ser utilizados, no limite da praticidade, para a elaboração de guichês únicos de
comércio exterior.
g) Implementação Progressiva: a implementação do Guichê Único, no que
disser respeito à incorporação de exigências de dados e documentos e participação de
órgãos de governo, poderá se dar de forma progressiva.
O acordo de facilitação de comércio deverá, portanto, dar aos Membros uma
estrutura básica para a construção de guichês únicos de comércio exterior. Essa
estrutura estará centrada na ideia de que o operador de comércio exterior tenha
somente um ponto de contato com governos para atender às demandas dos diversos
órgãos governamentais que intervêm sobre operações de importação, exportação e
trânsito. Objetiva-se, assim, a harmonização de exigências e procedimentos, a
facilitação do acesso de operadores privados aos órgãos de governo e,
principalmente, evitar-se a prestação múltipla de exigências de informações e
documentos.
Note-se também que o Acordo sobre Facilitação de Comércio limitar-se-á às
diretrizes gerais para os guichês únicos, permitindo aos Membros flexibilidade para
adotarem fórmulas que sejam mais adequadas às suas particularidades. Em
consideração aos elevados custos e à alta complexidade que esses sistemas podem
atingir, o acordo deverá prever a sua implementação de forma progressiva, evitando-
se ônus excessivos aos governos. Ou seja, não existe um Guichê Único padrão para
todos os casos.
Finalmente, cabe ressaltar que até o momento as negociações para o Acordo
de Facilitação Comercial estão vinculadas as negociações dos demais Acordos da
rodada de Doha, em consonância com o princípio do Single Undertaking.8

4. CONSIDERAÇÕES PARA A CRIAÇÃO DE UM GUICHÊ ÚNICO

Esta seção apresenta diversos pontos a serem levados em consideração


quando da execução de um projeto de Guichê Único e desenho de sua base legal. A
seção toma por base o constante dos Anexos I e II da UN / CEFACT - Recomendação
35, que cuida do estabelecimento de um Marco Legal para o Guichê Único no
Comércio Internacional. Para informações mais detalhadas sobre esses pontos,
recomenda-se a leitura do documento de referência.

8
Princípio do Single Undertaking, ou “compromisso único”: obriga todos os membros a concordarem com
todos os temas negociados e impede que os países escolham apenas os pontos dos acordos de seus
interesses.

43
4.1 Base legal

A base legal é um dos elementos mais importantes para a criação de um


projeto de Guichê Único. As normas legais e infra-legais devem criar a base para o
compartilhamento de informações entre os diversos intervenientes a nível nacional e
internacional, bem como dispor sobre os padrões a serem adotados.
Na medida do possível, é importante a adoção de princípios comumente
aceitos como o princípio da não discriminação entre documentos em papel ou
eletrônicos, e o princípio da neutralidade tecnológica9.
Uma questão chave são as medidas de segurança, por exemplo, o nível de
criptografia que pode ser exigido, as certificações, e assim por diante.
Recomenda-se que a base legal autorize explicitamente o intercâmbio de
dados entre países. Nos países onde não existir base legal, tal arcabouço precisaria
ser criado.
As seguintes referências podem ser utilizadas:
 Nações Unidas - Convenção sobre o Uso de Comunicações Eletrônicas
em Contratos Internacionais (2005);
 UNICITRAL – Modelo de Lei sobre o Comércio Eletrônico (1996);
 UNICITRAL – Modelo de Lei para Assinaturas Eletrônicas (2001);
 OCDE – Recomendação para Autenticação Eletrônica e Guia para
Autenticação Eletrônica (2007);
 OMC – Acordo Geral de Tarifas e Comércio.

4.2 Estrutura e Organização

A estruturação e organização de um Guichê Único podem ocorrer de diversas


maneiras, a depender da realidade das partes envolvidas. O projeto de Guichê Único
pode ser estruturado e organizado por entes públicos, entidades privadas ou parcerias
público-privadas. A estrutura e organização influem na base legal e demais elementos
do projeto. Tendo em vista o tipo de estrutura e organização, devem ser estabelecidos
"acordos de usuário final" para, por exemplo despachantes aduaneiros, agentes
marítimos e redes bancárias, tratando de questões como acesso, segurança, controles
e procedimentos.

4.3 Segurança de dados, acesso e compartilhamento de informações

Quanto à segurança de dados, tem-se as questões de identificação,


autenticação e autorização de acesso ao sistema de Guichê Único. O assunto está
vinculado ao sigilo das informações fiscais e financeiras.

9
Em 1996, a Organização das Nações Unidas, por intermédio da Comissão das Nações Unidas para Leis
de Comércio Internacional (UNCITRAL), desenvolveu uma lei modelo buscando a maior uniformização
possível da legislação sobre a matéria no plano internacional. A lei consagra dentre outros o princípio da
neutralidade tecnológica, dispondo que as definições deverão ser ajustadas de forma a acompanharem a
evolução tecnológica. Ou seja, as normas legais devem possibilitar a inovação tecnológica sem alteração
na legislação.

44
A base legal deve determinar quais entes públicos podem acessar o Guichê
Único para consulta, fornecimentos de dados ou ambos.
As seguintes referências podem ser utilizadas:
 OCDE – Guia para a Proteção da Privacidade e Fluxo Transfronteiriço
de Dados Pessoais (1980);
 OCDE – Recomendação para Autenticação Eletrônica e Guia para
Autenticação Eletrônica (2007);

4.4 Identificação, autenticação e autorização

Trata das questões relativas à identificação, à autenticação e à autorização dos


usuários do Guichê Único.
As seguintes referências podem ser utilizadas:
 OCDE – Recomendação para Autenticação Eletrônica e Guia para
Autenticação Eletrônica (2007);

4.5 Questões de qualidade dos dados alimentados no Guichê Único

A Recomendação 35 preocupa-se com a integridade e fidelidade dos dados


processos por meio do Guichê Único. O registro dos dados no sistema deve ser
acompanhado por mecanismos de controle e monitoramento.

4.6 Responsabilidade, arbitragem e resolução de disputas

A utilização de informações do Guichê Único pode acarretar prejuízos e danos


para diversos agentes. Os causadores desses prejuízos e danos devem ser
responsabilizados, ou seja deve haver mecanismos para identificação e punição dos
agentes responsáveis pela ocorrência desses eventos. As responsabilidades podem
ser nacionais ou internacionais.
A Recomendação 35 alerta para a necessidade de disposição de mecanismos
alternativos para a resolução de conflitos. Tal alerta se baseia no custo de litígio de
determinadas jurisdições, bem como nas diferentes jurisdições que podem existir para
o caso.

4.7 Documentos e arquivos eletrônicos

Trata da utilização do princípio da não discriminação entre documentos em


papel ou eletrônicos, bem como com a obrigação de arquivo das informações por um
determinado período de tempo. As regras relativas à manutenção dos arquivos podem
ser distintas entre os diferentes países e tal fato precisa ser levado em consideração
quando da elaboração das normas.

4.8 Propriedade intelectual e banco de dados

Alerta sobre o fato de que disputas podem surgir quanto à propriedade


intelectual dos dados e à propriedade do banco de dados do Guichê Único.

4.9 Competição e defesa econômica

45
Dispõe sobre questões de utilização dos dados do Guichê Único para assuntos
de defesa econômica e protecionismo.

5. UTILIZAÇÃO DE GUICHÊ ÚNICO NO MUNDO

Para tratar da utilização do Guichê Único de comércio exterior e difusão desse


tipo de ferramenta nos diversos países, interessa analisar os resultados de pesquisa
realizada pela Organização Mundial de Aduanas (OMA, 2011) sobre a implementação
do Guichê Único em 58 países.
A pesquisa foi originalmente concebida pela Cooperação Econômica da Ásia e
do Pacífico (Asia-Pacific Economic Cooperation - APEC). A OMA utilizou a estrutura
da pesquisa original da APEC (2010) e ampliou seu alcance10.
A pesquisa tem um total de 27 questões agrupados em quatro sub-seções:
 Visão geral dos sistemas de Despacho Aduaneiros;
 Planejamento e implementação de um Guichê Único;
 Interoperabilidade Internacional, e
 Governança do Guichê Único.

5.1 Visão geral dos sistemas de despacho aduaneiro

Todas as administrações aduaneiras pesquisadas responderam que possuem


algum tipo de sistema informatizado para o despacho aduaneiro. A grande maioria das
declarações de importação, exportação, trânsito aduaneiro e demais regimes
especiais são processadas de forma eletrônica.
Apenas um pequeno número de agências governamentais estão interligadas
ao sistema de despacho aduaneiro. A pesquisa constatou que, em 23 países, mais de
16 agências distintas estão envolvidas em assuntos de comércio exterior. Entretanto,
de forma preocupante, muitas dessas agências não possuem interligação com o
sistema de despacho aduaneiro. Os principais fatores que dificultam a interligação
são: a) falta de tecnologia da informação e comunicação (TIC); b) orçamento e
restrições de recursos humanos; c) quadro jurídico inadequado; d) dificuldades na
coordenação entre as agências.

5.2 Planejamento e implementação de um Guichê Único

A maioria das administrações aduaneiras possuem um sistema de despacho


aduaneiro que não pode ser considerado como de Guichê Único. A pesquisa

10
Países que participaram da pesquisa:
Leste e sul da África: Angola, Etiópia, Ilhas Maurício, Moçambique, Ruanda, África do Sul e Uganda;
Europa: Albânia, Azerbaijão, Bélgica, Bulgária, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Letónia,
Lituânia, Macedónia, Malta, Holanda, Polônia, Rússia, Eslováquia, Eslovênia, Suécia, Suíça, Turquia e
Reino Unido.
Ásia-Pacífico: Austrália, Brunei Darussalam, China, Hong Kong, China, Índia, Indonésia, Japão, Coréia,
Malásia, Mongólia, Mianmar, Nova Zelândia, Papua Nova Guiné, Filipinas, Cingapura, Tailândia e Vietnã.
Norte de África e Oriente Médio: Jordânia, Marrocos, Tunísia, Argentina, Canadá, Chile, República
Dominicana, México, Paraguai, Peru, Estados Unidos, Benin e Burkina Faso.
Américas: Argentina, Canadá, Chile, República Dominicana, México, Paraguai, Peru e Estados Unidos
Central e Ocidental, região Africano: Benin e Burkina Faso.

46
classificou os sistemas analisados em cinco categorias, sendo que somente as três
primeiras categorias atenderiam aos pressupostos do Guichê Único.
1) Guichê Único, modelo integrado: As informações e dados são
inseridos uma única vez (sistema integrado) para cumprir todas as formalidades de
importação, exportação e trânsito. Ou seja, permite que vários procedimentos sejam
realizados a partir de uma única entrada;
2) Guichê Único, modelo com interface: As informações e dados são
inseridos uma única vez em um único ponto de entrada, por exemplo, servidor
gateway ou Internet / "Value Added Network" prestador de serviços, para cumprir
todos os requisitos de importação, exportação e trânsito. Ou seja, permite que vários
procedimentos sejam realizados a partir de uma apresentação única de dados. Sob o
modelo com interface, cada agência reguladora manterá seu próprio sistema
automatizado, mas irá se conectar com outros sistemas através de interfaces
eletrônicas especialmente desenvolvidas.
3) Guichê Único, modelo híbrido: A combinação do modelo integrado e
do modelo com interface.
4) One-Stop-Service: Um único site ou terminal de links para os sistemas
informáticos da Alfândega e agências governamentais relacionadas com o comércio
exterior, proporcionando um serviço de balcão único para os interessados. No entanto,
os interessados são obrigados a cuidar de cada procedimento ou declaração
separadamente.
5) Sistema isolado de despacho aduaneiro. Um sistema isolado de
despacho aduaneiro sem comunicação com sistemas ou acesso por parte de outras
agências.

Dentre as 56 aduanas pesquisadas, 19 (34%) indicaram possuir um sistema de


Guichê Único, enquanto 37 (66%) indicaram não contar com esse tipo de sistema.
Dentre as 19 aduanas que indicaram possuir um sistema de Guichê Único, a maioria,
12, respondeu utilizar o modelo híbrido, 5 o modelo com interface e 2 o modelo
integrado.
Dentre as 37 aduanas que responderam não possuir um sistema de Guichê
Único, 25 possuem um sistema isolado de despacho aduaneiro, 7 um sistema one-
stop e 5 operam outros tipos de sistemas.
De acordo com a pesquisa, existem vários planos em andamento para a
implementação de sistemas de Guichê Único.
No tocante ao provedor de serviços para a operação e manutenção do Guichê
Único, as aduanas preponderam na administração dos sistemas, seja sozinhas ou em
colaboração com outras agências. Em 22 países pesquisados, sistemas são geridos
pelas (59%) aduanas, em 6, (16%) por outras agências governamentais, em 5, (14%)
pelo setor privado, em 3 (8%), por agências semi-governamentais e em1 (3%), por
outras entidades.
A fonte de financiamento para a operação e manutenção do Guichê Único
geralmente é o governo, caso de 19 (66%) dos pesquisados. Há também casos de
criação de taxas específicas em 5 (17%) países e de financiamento por meio de
parcerias público-privadas em 2 (7%).

5.3 Interoperabilidade Internacional

47
O uso de padrões internacionais de dados e mensagens para trânsito,
exportação e importação é um dos elementos centrais do conceito de Guichê Único.
Dentre os padrões de dados e mensagens mais comumente adotados estão o da UN /
EDIFACT e o Modelo de Banco de Dados da OMA. Tais modelos asseguram a
compatibilidade, bem como a interoperabilidade entre as agências nacionais e
internacionais para a troca de informações.
Além dos padrões mencionados, deve-se mencionar que os sistemas de
Guichê Único têm, cada vez mais, incorporado ou estão planejando para incorporar o
padrão XML da internet.11

5.4 Governança do Guichê Único

A preocupação da governação dos sistemas de guichê tem foco na


preocupação em salvaguardar os sistemas de informação de ameaças internas e
externas. Assim, a última sessão da pesquisa conduzida pela OMA foi concebida para
explorar como as administrações aduaneiras lidam com os desafios na proteção dos
sistemas.
As principais conclusões da pesquisa indicaram: a) a necessidade de esforços
significativos para a adoção de normas de segurança internacionais, como a ISO
28000 ou BS 7799; b) a necessidade de estudar a gestão comum dos acessos para
todas as agências envolvidas; e c) a limitação a consulta e, portanto, proibição de
acesso ao banco de dados por parte de todas as agências.

6. GUICHÊ ÚNICO DE COMÉRCIO EXTERIOR NO BRASIL

Quando se trata da criação de guichês únicos de comércio exterior, pode-se


dizer que o Brasil foi um dos pioneiros no desenvolvimento desse tipo de sistema. Em
1992, por meio do Decreto nº 660, de 25 de setembro de 1992, foi criado o Sistema
Integrado de Comércio Exterior - Siscomex. Os conceitos apresentados no referido
decreto para o Siscomex foram então bastante avançados, estando ainda hoje
condizentes com o que ora se propõe nas negociações da Agenda de Doha.
Definiu-se o Siscomex como “o instrumento administrativo que integra as
atividades de registro, acompanhamento e controle das operações de comércio
exterior, mediante fluxo único, computadorizado, de informações.”12 Nota-se, portanto,
que o Sistema foi concebido seguindo o modelo integrado, de forma a atuar como um
Guichê Único automatizado que permitisse aos atores do comércio exterior brasileiro
responderem às exigências de todos os órgãos de governo intervenientes nos
processos de exportação e importação.
O Decreto nº 660, de 1992, em seu art. 4º também determina que “as
disposições dos atos legais, regulamentares e administrativos que alterem,
complementem ou produzam efeitos sobre a legislação de comércio exterior vigente,
deverão ser implementadas, no SISCOMEX, concomitantemente com a entrada em

11
XML (eXtensible Markup Language) é uma recomendação da World Wide Web Consortium (W3C) cujo
propósito principal é a facilidade de compartilhamento de informações através da internet. Ver
http://www.w3.org/
12
Brasil, Decreto nº 660/1992, art. 2º.

48
vigor desses atos”. Ou seja, toda exigência normativa pertinente ao comércio exterior
deveria ser cumprida unicamente mediante o Siscomex. A versão original de
exportação do Siscomex entrou em operação em 1993, o módulo de importação em
1997. Novos módulos foram sendo incorporados a partir de então, como os sistemas
para concessão dos regimes de drawback e para o controle de cargas.
Apesar de o Decreto 660, de 1992, e o Siscomex terem, na década de 1990,
deixado o Brasil na vanguarda mundial em Guichê Único de comércio exterior, ao
invés de a prática se aproximar da previsão normativa, viu-se, a partir de então, o
processo inverso. O rápido crescimento dos volumes de comércio do Brasil e o
aumento da complexidade desse comércio geraram crescentes demandas para os
diversos órgãos do governo brasileiro. Essas demandas não foram acompanhadas por
uma correspondente evolução do Sistema. A própria ambição elevada de fazer do
Siscomex, mais do que um sistema de interface com outros, o sistema integrado único
de processamento das operações de comércio exterior no Brasil dificultou sua
flexibilização para acomodar o número crescente de processos e exigências dos
diversos órgãos.
Assim, os vários órgãos brasileiros intervenientes no comércio exterior
passaram ao desenvolvimento de novos sistemas e processos de forma desarticulada
e independente do Siscomex. Este acabou se afastando gradativamente de seu ideal
de integração das atividades de registro, acompanhamento e controle das operações
de comércio exterior, mediante fluxo único, computadorizado, de informações.
Para ilustrar essa situação, tome-se como exemplo o licenciamento de
importações. Conforme o conceito apresentado no Decreto, todo o processo de
licenciamento deveria se dar por meio do Siscomex. No entanto, com algumas
exceções, não é o que ocorre. É fato que o pedido de licença deve ser registrado
sempre no Siscomex, por meio do qual também se dá o deferimento. No entanto, é
comum também que o pedido de licença tenha que ser formalizado, em duplicidade
com o Siscomex, em formulário próprio do órgão anuente, com frequência em papel.
Muitas informações devem, assim, ser prestadas duplamente, no formulário e no
Siscomex. Além do trabalho replicado, esse processo gera risco de assimetrias de
informações entre os diferentes documentos. Apenas após processar o pedido de
licença, mediante seus documentos e sistemas próprios, é que o anuente acessa o
Siscomex para deferir o pedido. Ou seja, nesse caso, o Sistema Integrado fica limitado
a impedir o início do despacho. O efetivo processo de licenciamento se dá em
paralelo, em sistema distinto.
Reconhecendo os custos para os operadores brasileiros atenderem a
exigências e processos independentes impostos por diferentes órgãos de governo
para concretizarem suas operações de exportação e de exportação e reconhecendo a
necessidade de o Brasil se reaproximar das diretrizes contidas no Decreto nº 660, de
1992, o governo brasileiro incluiu o conceito de Guichê Único em sua pauta de
prioridades para o comércio exterior do País. É o que evidencia o Plano Plurianual da
União para o período de 2012 a 2015, instituído pela Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de
2012. Dentre os objetivos do PPA está a simplificação, modernização e harmonização
de normas, procedimentos e exigências relativos às operações de comércio exterior.
Uma das metas que compõem esse objetivo é justamente o desenvolvimento de
sistema para a integração de sistemas de governo de gestão do comércio exterior e
suas bases de dados, em uma abordagem de single window, considerando perfis pré-

49
definidos de usuários, segundo o nível de risco, e uso obrigatório de certificação
digital.
Apesar de ter sido pioneiro na conceituação e desenvolvimento de guichês
únicos de comércio exterior, na prática, o Brasil acabou por afastar gradativamente
desse conceito os seus processos de controle do comércio exterior. Reconhece-se,
portanto, que o País não tem hoje estabelecido um Guichê Único na forma
apresentada pela minuta de Acordo de Facilitação de Comércio em negociação na
OMC. No entanto, raros são os países que contam com esse tipo de sistema
plenamente implementado.
Ainda assim, importa apontar que estão presentes no Brasil condições
bastante favoráveis ao desenvolvimento de soluções para o desenvolvimento de
efetivo Guichê Único de comércio exterior em prazo relativamente curto, dadas as
dimensões de projeto dessa natureza. Em primeiro lugar, tem-se no Decreto nº 660,
de 1992, base legal sólida para a medida, que contempla quase todos os aspectos
tratados na UN / CEFACT - Recomendação 35. Tem-se também presentes os
recursos tecnológicos necessários e toda a vasta experiência e capacidade técnica
formada para o desenvolvimento e gestão de sistemas de comércio exterior trazidas
pelo Siscomex. Outro fator importante é a determinação política para a
implementação do Guichê Único, que se reflete em meta firmada em lei no PPA 2012-
2015. Resta somente ao governo dar início efetivo aos trabalhos de desenvolvimento
de um projeto e sua posterior implementação.

7. CONCLUSÃO

A título de conclusão, apresentamos o resumo dos principais pontos abordados


neste capítulo:
 O tema Guichê Único recebeu grande destaque com as negociações
em curso na rodada de Doha para o Acordo de Facilitação Comercial. O Guichê Único
é uma das diversas medidas contempladas pelo Artigo 10: Formalidades Relacionadas
à Importação, à Exportação e ao Trânsito no texto do Acordo em negociação.
 A abordagem do tema na OMC cuida basicamente dos seguintes
elementos: a) Único Ponto de Entrada de Dados e Documentos; b) Distribuição de
Dados e Documentos para Autoridades de Governo; c) Notificação aos operadores de
comércio por um único ponto; d) Recepção Única de Documentos e/ou Dados; e) Uso
de Tecnologia da Informação; f) Uso de Padrões Internacionais; e g) Implementação
Progressiva.
 O texto do Acordo sobre Facilitação de Comércio limitar-se-á às
diretrizes gerais para os guichês únicos, permitindo aos Membros flexibilidade para
adotarem fórmulas que sejam mais adequadas às suas particularidades em cada um
dos aspectos mencionados.
 Um projeto de Guichê Único deve levar em consideração três vertentes
distintas: a vertente nacional (national single windows - NSW), a vertente regional
(regional single windows – RSW), e a vertente internacional (international single
windows - ISW). O objetivo final das três vertentes é facilitar o comércio exterior e
agilizar o fluxo de mercadorias na cadeia logística.

50
 Uma pesquisa realizada pela OMA em 58 países apontou diversos
indicadores do quadro atual e de preocupações a serem observadas. As aduanas
aparecem como instituições centrais na discussão do tema.
 Sabe-se que a implementação de um projeto de Guichê Único exige
uma série de medidas de base legal, estrutural, organizacional, de segurança, acesso,
responsabilidade, dentre outras. A visão deve ser de longo prazo com a finalidade de
integrar vários guichês únicos nacionais com vistas a obtenção de um Guichê Único
internacional. A concretização deste objetivo trará benefícios significativos para a
abertura do comércio internacional.
 Quando se trata da criação de guichês únicos de comércio exterior,
pode-se dizer que o Brasil foi um dos pioneiros no desenvolvimento desse tipo de
sistema. Em 1992, por meio do Decreto nº 660, de 25 de setembro de 1992, foi criado
o Sistema Integrado de Comércio Exterior - Siscomex. Os conceitos apresentados no
referido decreto para o Siscomex foram então bastante avançados, estando ainda hoje
condizentes com o que ora se propõe nas negociações da Agenda de Doha.
 A prática brasileira após os primeiros anos do Siscomex, muito em
virtude de imflexibilidades do Sistema para se adequar à crescente complexidade do
comércio exterior do Brasil, distanciou os sistemas e processos de controle de
comércio exterior no País do modelo de Guichê Único. Em reconhecimento a esse
problema, o governo federal incluiu no Plano Plurianual 2012-2015 a meta de
desenvolvimento de sistema para a integração de sistemas de governo de gestão do
comércio exterior e suas bases de dados, em uma abordagem de single window,
considerando perfis pré-definidos de usuários, segundo o nível de risco, e uso
obrigatório de certificação digital.
 Apesar de ainda não contar com um Guichê Único de comércio exterior
funcionando em sua plenitude, o Brasil encontra condições favoráveis para a
introdução desse tipo de sistema: base legal, tecnologia e infraestrutura, capacidade
técnica e apoio governamental.

REFERENCIAS

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SW in the APEC Economies and International Interoperability, September 2010, APEC.

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Centro das Nações Unidas para Facilitação de Comércio e Negócios Eletrônicos (UN /
CEFACT). Data Simplification and Standardization for International Trade,
Recommendation N°. 34 (ECE/ TRADE/400, December 2010). Disponível em
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/cefact/recommendations/rec34/ECE_TRADE_400
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51
Centro das Nações Unidas para Facilitação de Comércio e Negócios Eletrônicos (UN /
CEFACT). Establishing a Legal Framework for International Trade Single Window,
Recommendation No. 35, (ECE/ TRADE/401, December 2010). Disponível em
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/cefact/recommendations/rec35/Rec35_ECE_TRA
DE_401_EstablishingLegalFrameworkforSingleWindow_E.pdf

MACEDO, L. C. L. ; SÁ PORTO, P. C. . Aspectos Legais e Econômicos do Acordo de


Facilitação Comercial da OMC. Política Externa (USP), v. 20, p. 161-171, 2011.

ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE ADUANAS (OMA). A Survey of Single Window


Implementation. WCO Research Paper No. 17, 2011. Disponível em:
http://www.wcoomd.org/en/topics/research/activities-and-
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ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE ADUANAS (OMA). The WCO Data Model. Disponível


em: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-
tools/tools/pf_tools_datamodel.aspx

ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC). Draft Consolidated Negotiating


Text (TN/TF/W/165/Rev.14). Negotiating Group on Trade Facilitation, 2013.

ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC). Doha Work Programme,


Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004, WT/L/579, 2004.

ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC). The Doha Round Texts –


Introduction. Doha Development Agenda, 2001.

SÁ PORTO, P. C.; BARRAL, W.; MATOS, M. D.; SILVA, R. C. Facilitação Comercial


no Brasil: Avanços e Desafios. Política Externa (USP), 2013, a ser publicado.

52
53
CAPÍTULO 3

FACILITAÇÃO COMERCIAL HARD E SOFT:


LIÇÕES DA UNIÃO EUROPÉIA PARA O BRASIL

Paulo Costacurta de Sá Porto1


Welber Barral2
Rodrigo Cardoso Silva3
Marilia D'Orazio de Matos4

1 Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Direito e Coordenador do Núcleo de Pesquisa em Economia Regional,
Internacional e Ambiental (NERIA) da Universidade Católica de Santos (UniSantos). Email: saporto@unisantos.br
2 Ex-secretário de Comércio Exterior. Sócio da Barral M Jorge Consultores Associados. Email:

welber.barral@barralmjorge.com.br
3 Professor, Pesquisador do NERIA e Mestre em Direito Internacional pela Universidade Católica de Santos

(UniSantos). É bacharel em Ciências da Computação e membro-sócio da Internet Society/ISOC Brasil. E-mail:


prof.rodrigosilva@live.com
4 Economista Sócia da Barral M Jorge Consultores Associados. Email: marilia.dorazio@barralmjorge.com.br

Os autores agradecem o apoio da Embaixada do Reino Unido no Brasil.

54
1. INTRODUÇÃO

A Facilitação Comercial é um dos principais temas da Rodada de Doha de


negociações multilaterais da Organização Mundial do Comércio (OMC). Visa à
simplificação, harmonização, padronização e modernização dos procedimentos do
comércio internacional. Os procedimentos de comércio internacional compreendem as
atividades práticas e formalidades envolvidas na coleta, apresentação, comunicação e
processamento de dados exigidos para a efetiva circulação de mercadorias. Por
conseguinte, compreendem, basicamente, os trâmites aduaneiros, a logística, os
procedimentos de licenciamento e documentação, seguros e outras exigências
financeiras que são impostas na entrada (importação) ou na saída (exportação) de
mercadorias dos países.
A discussão do tema Facilitação de Comércio visa por em prática a
harmonização de determinadas regras entre os países, para promover maior
eficiência, transparência e previsibilidade no comércio internacional, baseando-se em
normas, padrões e práticas internacionalmente reconhecidas. Com efeito, a Facilitação
do Comércio se consagrou como um potencial instrumento de redução de barreiras ao
comércio e de custos de transação, contribuindo, ainda, para ampliar a
competitividade dos Estados membros (SCORZA, 2007).
De acordo com o mandato para as negociações sobre o tema na OMC13, os
países devem esclarecer e aperfeiçoar aspectos referentes às seguintes disciplinas do
Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT): artigo V (liberdade de trânsito); artigo
VIII (taxas e formalidades relacionadas à importação ou exportação); e artigo X
(publicação e administração dos regulamentos de comércio). O propósito destes
artigos é melhorar a circulação, o desembaraço e a liberação de mercadorias,
inclusive aquelas em trânsito aduaneiro (MACEDO e SÁ PORTO, 2011).
Para lidar com os vários aspectos da Facilitação Comercial, o Brasil tem
adotado várias medidas que corroboram com a visão de que o governo brasileiro está
envolvido na implementação das propostas do Acordo de Facilitação Comercial da
OMC. Vários avanços foram realizados pelo país com a implementação de tais
medidas até o momento, bem como vários desafios permanecem no desenrolar da
implementação destas medidas (SÁ PORTO et al., 2013).
As medidas de Facilitação Comercial podem ser de dois tipos. Em primeiro
lugar, há a dimensão de infraestrutura hard, a qual inclui a infraestrutura física de
desenvolvimento e qualidade de portos, aeroportos e ferrovias, e a infraestrutura das
tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), que inclui a disponibilidade, uso,
absorção e prioridade dos governos no uso das TICs. Há também a infraestrutura soft,
que inclui as medidas de eficiência de transporte e fronteiras, tais como o tempo, custo
e número de documentos necessários para os procedimentos de exportação e
importação, bem como as medidas do ambiente regulatório e de negócios, tais como
indicadores de pagamentos irregulares, transparência governamental e medidas de
combate à corrupção (PORTUGAL-PEREZ e WILSON, 2010).
Neste artigo avaliaremos alguns aspectos hard e soft da Facilitação do
Comércio no Brasil, e algumas lições para o país da aplicação de algumas medidas da
Facilitação do Comércio tanto hard quanto soft na União Europeia. Em primeiro lugar,
1
Anexo D do Programa de Trabalho da Doha (OMC, 2004).

55
faremos uma comparação entre os modelos de gestão portuária (medida hard) entre o
Porto de Santos, maior porta de entrada do comércio exterior brasileiro, e três portos
europeus escolhidos para tal comparação (benchmark), os Portos de Rotterdam
(Holanda), Felixstowe (Reino Unido) e Valencia (Espanha). Utilizaremos três aspectos
importantes dos modelos de gestão portuária, quais sejam: a divisão dos terminais
portuários em clusters (ou aglomeração) de atividades, os sistemas de TICs, e os
arranjos das funções produtivas em Plataformas Logísticas.
Além disso, escolhemos duas medidas soft de Facilitação Comercial para
efeito comparativo: o Operador Econômico Autorizado (OEA) e o Guichê Único. Tais
medidas foram aplicadas na União Européia já há algum tempo; no Brasil, medidas
neste sentido foram aplicadas, ainda que parcialmente, também já há algum tempo,
podendo assim ser objeto de comparação.
Na próxima seção, faremos a comparação das diferentes práticas de gestão e
organização do funcionamento dos portos de Santos e europeus escolhidos como
benchmark. Na seção 3 analisaremos como o Porto de Santos implantou o programa
brasileiro de Operador Econômico Autorizado, o Linha Azul, bem como os portos
europeus têm implantado o Operador Econômico Autorizado, comparando na
sequência as duas experiências. Já na seção 4 veremos como o Porto de Santos e os
portos europeus têm implantado o sistema de Guichê Único, comparando, na
sequencia, tais práticas. Por fim, na seção 5 as conclusões e sugestões para a
continuação da pesquisa neste tema são delineadas.

2. GESTÃO E ORGANIZAÇÃO PORTUÁRIA

O comércio internacional expandiu-se fortemente nos últimos vinte anos. Até


2007 (período anterior à crise financeira mundial) as exportações e as importações
mundiais cresciam a uma taxa em torno de 15% ao ano, e, em 2011, o volume total de
exportações superava a casa dos 17 trilhões de dólares (UNCTAD, 2011). O eixo de
dinamismo da economia mundial se volta em direção à Ásia, onde a China torna-se a
maior exportadora do mundo, contando, sozinha, por 10% do comércio mundial.
O Brasil se beneficiou fortemente deste aumento do comércio exterior ao redor
do mundo. Além deste fator externo, mudanças nas políticas públicas no Brasil (como
a redução das tarifas de importação, o controle da inflação, a introdução do câmbio
flutuante, a diminuição relativa dos juros, a política de renda mínima, e mudanças na
legislação, como a criação da Lei de Modernização dos Portos) resultaram na
retomada do crescimento econômico, no forte crescimento do comércio exterior (a
corrente de comércio – exportações mais importações – brasileira quintuplicou entre
2001 e 2011) e do fluxo de investimento direto externo rumo ao país, e na forte
expansão da renda e do crédito.
O aumento em nosso comércio exterior impactou significativamente a maior
porta de entrada e saída de nosso comércio exterior, o sistema portuário. Pari passu
com o crescimento no comércio, houve expressivos investimentos privados nos portos
brasileiros. No caso do Porto de Santos, houve um forte crescimento da
movimentação de carga, que dobrou em 10 anos (de 48 milhões de toneladas em
2001 para 103 milhões em 2011). Houve também uma retomada de investimentos nos
terminais portuários, tanto em novos terminais (tais como Santos Brasil e Libra) como

56
em existentes (Tecondi, etc). Espera-se para os próximos anos o início de operação
de novos terminais portuários no Porto de Santos, a saber: Embraport, Brasil
Terminais Portuários (BTP), SP Porto (Bagres), BRITES, Saipem, entre outros. Com a
entrada destes novos terminais, a movimentação de carga do Porto de Santos deverá
passar para 121 milhões de toneladas em 2014, para 168 milhões de toneladas em
2019 e para 229 milhões de toneladas em 2024 (CODESP, 2012).
Além disso, os investimentos públicos para a melhoria da competitividade do
Porto de Santos foram substanciais: obras de dragagem de aprofundamento do canal
até 15 metros de profundidade; obras de reforço estrutural de vários berços; obras de
acesso rodoviário (como a construção das Avenidas Perimetrais às duas margens do
Porto, e um túnel entre as cidades de Santos e Guarujá); e a obra de revitalização do
centro de Santos, entre outros.
Se, por um lado, tais investimentos resultaram em uma maior capacidade de
movimentação de carga e em uma maior eficiência relativa, terá sido esta melhora nos
indicadores de eficiência suficiente para colocar o Porto de Santos em particular, e os
portos brasileiros em geral, em patamares internacionais de eficiência? Uma vez que a
eficiência portuária pode ser avaliada como um dos indicadores do desenvolvimento
econômico e do comércio exterior de um país (LIU, 2011), é importante entender
melhor como se confronta os níveis de eficiência do Porto de Santos, maior porto do
país, em relação aos portos mais eficientes do mundo.
Avaliaremos nesta seção as contribuições em termos de gestão e organização
portuária (medida hard de Facilitação Comercial) que três portos europeus podem dar
ao Porto de Santos. Após discutir brevemente o sistema atual de gestão do Porto de
Santos, mostraremos os principais pontos de contribuição em termos de inovação
quanto à gestão portuária nos portos europeus analisados. Veremos que o porto de
Rotterdam inova quanto à organização interna dos terminais portuários, divididos em
clusters de atividades semelhantes. Já o porto de Felixstowe utiliza um sistema
inovador e eficiente de Guichê Único, o Sistema Portuário Comunitário (SPC).
Finalmente, o porto de Valencia utiliza um sistema logístico inovador, a Zona de
Atividades Logísticas (ZAL), ou Plataforma Logística (PL), referência em organização
portuária e economia regional.

2.1 Porto de Santos

O Porto de Santos, assim como Rotterdam, utiliza-se de um modelo de gestão


portuária do tipo LandLord (vide tabela abaixo), no qual o Estado é provedor da
infraestrutura e dos investimentos em acessos terrestres e aquaviário dos portos. De
sua parte, o setor privado é responsável pelo provimento da superestrutura e pela
realização da operação portuária dos terminais, por meio de arrendamentos ou
concessões (SEP, 2010).

57
Tabela 1: Modelos de gestão portuária

Modelos de Formas de Parceria


Autoridades
Portuárias Infraestrutura Super Estrutura Operação Portuária

LandLord Port Público Privado

Tool Port Público Privado

Service Port Público


Fonte: SEP (2010).

Outro aspecto importante quanto à gestão e organização portuária é a


disposição dos terminais ao longo da área portuária. O crescimento da estrutura física
do Porto de Santos foi se expandido de maneira paulatina, da margem direita do canal
do Estuário da cidade de Santos para a margem esquerda, na cidade de Guarujá. À
medida que se expandiu, novos terminais portuários foram incluídos, com novas
funções específicas para a exportação e importação de novos produtos, sendo que a
localização destas novas atividades se deu sem levar em conta a localização das
atividades anteriores. Assim, é típico do Porto de Santos ter um terminal de granel
líquido, por exemplo, vizinho a um terminal de containers e a um terminal de granel
sólido. Deste modo, a clusterização ou aglomeração de atividades econômicas dentro
de funções similares na área do Porto de Santos ainda não é uma realidade.

2.2. Porto de Rotterdam e a divisão por Clusters

Ao compararmos o Porto de Santos ao de Rotterdam, é necessário avaliar


características distintas que vão além das dimensões físicas, visto que Rotterdam é o
maior porto marítimo da Europa e é cinco vezes maior que o porto brasileiro. Mas o
que cabe neste contexto são as ações do porto europeu para facilitar o comércio
exterior e dar agilidade aos procedimentos, como forma de garantir a redução nos
custos e gerar previsibilidade na liberação das cargas com origem ou destino naquele
porto.
Uma das ações da Autoridade Portuária do Porto de Rotterdam foi o rearranjo
físico das atividades produtivas dentro daquele porto, com o objetivo de otimizar o
funcionamento de suas operações, em torno do conceito de Clusters Industriais. O
conceito de cluster (ou aglomeração) se tornou um conceito central para a análise da
competitividade das nações, indústrias e empresas. Dentro deste conceito, empresas
que atuam em funções similares se localizariam em uma mesma área, gerando um
conglomerado integrado de funções ao redor daquele local e aumentando sua
eficiência e a eficiência global do porto.
Quais são as vantagens para as empresas a localizar em clusters e que fatores
influenciam o desenvolvimento de clusters dentro de um porto? De Langen (2002)
mostra que as empresas gozam de quatro vantagens ao se aglomeram em um cluster
portuário: uma base comum de trabalhadores com as mesmas habilidades

58
necessárias para aquele setor; uma base mais ampla de fornecedores e de clientes; a
transmissão e espalhamento (spillover) de conhecimento específico daquele setor
dentro do cluster; e a diminuição substancial dos custos de transação para a operação
portuária. Mostra também que, quanto mais homogêneo for o cluster (isto é, tiver um
número maior de empresas semelhantes aglomeradas, como, por exemplo, terminais
de granel líquido), melhor a funcionalidade do cluster e maiores os ganhos
mencionados acima. Assim, as empresas aglomeradas que executam funções
semelhantes dentro de uma área portuária obtêm melhores resultados em temos de
eficiência e custos.
Entretanto, a eficiência na cadeia logística não emerge espontaneamente,
devido a vários fatores14, sendo necessária uma coordenação ou governança na
organização do cluster. O termo governança é utilizado para abordar os processos de
tomada de decisão em assuntos de caráter coletivo, sendo um sistema de regras
formais e informais, que estabelecem as pautas de interação entre atores no processo
de tomada de decisão, considerando-se como atores relevantes tanto os poderes
públicos quanto os atores sociais e econômicos envolvidos. Portanto, uma maior
coordenação no cluster portuário, fomentada pela Autoridade Portuária, pode levar a
portos e cadeias logísticas mais eficientes (MILAN et al. (2010). No caso do Porto de
Rotterdam, o papel do planejamento portuário por parte do governo holandês, em
geral, e da Autoridade Portuária daquele porto, em particular, foram fundamentais15.
Vieira et al. (2011) mencionam os seguintes benefícios que podem ser
alcançados por meio de uma gestão portuária utilizando as melhores práticas de
governança em clusters portuários: permitir um melhor alinhamento entre os diferentes
atores da comunidade portuária; melhorar a gestão de transportes; melhorar a eficácia
e a eficiência dos portos, bem como sua competitividade na cadeia logística
internacional; simplificar procedimentos administrativos e reduzir o tempo de execução
dos mesmos; melhorar a qualidade dos serviços prestados aos usuários; melhorar a
consistência das informações que fluem entre os diferentes atores nacionais e
internacionais; melhorar a rastreabilidade das transações comerciais e fornecer
informações consistentes e confiáveis para auxiliar no processo de tomada de
decisões e no planejamento de novas exigências.
Para aumentar a eficiência em um cluster, é importante também a presença de
firmas líderes nos clusters, uma vez que, por suas características como porte e
conhecimento de operações, tais firmas influenciam positivamente na competitividade
das outras empresas do cluster. Como exemplos de clusters dentro do Porto de
Rotterdam, podemos citar o cluster petrolífero em torno da Shell (empresa anglo-
holandesa) e o cluster químico em torno da Huntsman (empresa petroquímica
holandesa) 16. Neste cluster químico, o vapor e a eletricidade produzida pela empresa
Eurogen estão sendo usados como insumo para a produção da Huntsman,
principalmente de poliuretanos. Além disso, também o vapor residual da produção da
Lucite é usado como entrada para o seu processo de produção da Huntsman. Já a
produção de poliuretanos da Huntsman libera vapor, água e eletricidade, que são

14
Entre eles fatores econômicos e institucionais do cluster; vide DE LANGEN (2002), p.211 e MILAN et al.
(2010), pp.6 e 7.
15
DE LANGEN (2002), p.213.
16
VAN DEN BOSCH et al. (2011), p.7.

59
posteriormente utilizados como matéria-prima para a produção de polímeros da
Invista17.
Conforme pode ser visto no mapa abaixo, a organização espacial das
atividades no Porto de Rotterdam se dá através de clusters, principalmente os clusters
de empresas de granel líquido, e de containers e carga geral, havendo também
aglomeração de empresas de granel sólido, centros de distribuição18, e outras
atividades. Na expansão planejada do porto para os próximos anos, na expansão do
terminal de Maasvlakte 2 (criado em 2008), também está prevista área específica para
o cluster de containers e carga geral. Entretanto, para promover a aglomeração de
empresas de acordo com funções semelhantes, a Autoridade Portuária do Porto de
Rotterdam realocou ao longo do tempo (a partir dos anos 1970) vários terminais
portuários que operavam no Porto de Rotterdam para outras áreas de acordo com os
novos clusters estabelecidos19. Tal realocação envolveu custos que foram absorvidos
pelas empresas realocadas e em parte utilizando fundos do Governo holandês.
.

Figura 1: Mapa do Porto de Rotterdam por tipo de carga, 2012

Fonte: Porto de Rotterdam (2010).

17
VAN DEN BOSCH et al. (2011), p.20.
18
Para um estudo de caso de localização de centro de distribuição dentro da área do Porto de Rotterdam,
veja BANCO MUNDIAL (2012), p.12.
19
AARTS et al. (2012), p.6.

60
2.3. Porto de Felixstowe e o Sistema Portuário Comunitário

Os portos são gargalos naturais da cadeia de transporte, e são também


lugares estratégicos para a realização de controles aduaneiros. O desenvolvimento e
implementação de sistemas portuários comunitários (SPCs) foram fatores
significativos que contribuíram para o movimento mais eficiente de cargas através de
fronteiras internacionais. Estes sistemas variam em desenho técnico e funcional e
operação e na cobertura em termos de usuários e locais. Alguns são projetados para
portos específicos e outros tentam oferecer uma solução genérica (LONG, 2009). Os
SPC são exemplos, na verdade, implementações locais da ideia da Janela Única. Os
SPC mais eficazes também oferecem prestação de serviços que a maioria das
Janelas Únicas governamentais não oferecem, como, por exemplo, a troca de
informações Business-to-Business (B2B).
No Porto de Felixstowe, foi desenvolvido um sistema que tem desempenhado
um papel importante no sentido de facilitar o movimento mais eficiente de bens,
permitindo o controle eficaz da alfândega e de outros órgãos governamentais. O
planejamento do sistema, conhecido como FCP80 (Felixstowe processamento de
carga para os anos 1980) começou em 1981, quando aquele porto na Costa Leste do
Reino Unido enfrentava um momento no qual movimentava 500 mil TEUs; o
crescimento explosivo da movimentação de carga em Felixstowe significava que tinha
alcançado um estágio em que, para continuar a expandir-se, precisava encontrar uma
maneira de simplificar seus processos e procedimentos para poder aumentar a
circulação de mercadorias e evitar atrasos
Segundo Long (2009), apenas tentar aumentar a área operacional do porto
para agilizar a liberação da carga resultaria no aumento da capacidade física, mas
conduziria a um aumento na documentação, processo oneroso que na época era feito
de forma manual e que se caracterizava como um gargalo, por conta da demora com
os processos documentais e procedimentos associados à limpeza e movimentação de
carga, que se não fossem resolvidos, em nada adiantaria a ampliação física do Porto.
Na verdade, a situação pioraria, porque os requisitos documentais primários, o
manifesto e a declaração aduaneira, assim como hoje ocorre no Brasil, contavam com
a disponibilidade de pessoal (especialmente da Alfândega) para processá-los e, no
início dos anos 1980, um dos principais objetivos da Governo do Reino Unido era a
redução do número de funcionários públicos.
Assim, a implantação do SPC teve por objetivo eliminar, tanto quanto possível,
o número de documentos em papel. As empresas de navegação, os fiscais da Aduana
e outras autoridades governamentais, os operadores de transporte, e os operadores
dos terminais portuários são dependentes de informações uns dos outros para
desempenhar suas funções de forma eficaz, e os diversos setores da comunidade
portuária de Felixstowe foram envolvidos no processo, o que acabou sendo e uma das
principais razões para o grande sucesso do sistema.
Foi identificado em um estágio inicial que uma das principais causas de atraso
era o tratamento das declarações aduaneiras. Segundo a Autoridade Aduaneira de
Felixstowe, o tempo médio de liberação de mercadorias variava entre quatro e cinco
dias e números mostraram que uma em cada três declarações aduaneiras recebidas
continha erros. Além disso, a proposta é de que o SPC só deveria lidar com os
principais processos operacionais, não devendo duplicar funções onde já existiam

61
sistemas eficientes, visto que o Porto de Felixstowe e muitos de seus principais
clientes, as operadoras e companhias de navegação, já tinham sistemas próprios em
que eles tinham investido pesadamente e eles não queriam prejudicar o investimento.
E deveria, desde o início, proporcionar a troca eletrônica de dados, incluindo
informações do manifesto.
O sistema foi rebatizado em 1990 para FCPS (the Felixstowe Cargo
Processing System). Em 2002, o sistema processava mais de 70% dos containers do
Reino Unido e uma significativa do comércio internacional do país. Apesar de muito
eficiente e eficaz, o FCPS foi baseado em uma tecnologia que foi ultrapassada
rapidamente, e ao final de 2002, foi refeito completamente e batizado de Destin8 Este
foi implementado com sucesso, depois de mais de cinco anos de desenvolvimento e
testes, interligando cerca de 650 clientes e 3.200 usuários maio de 2007. O sistema
opera hoje em Felixstowe e em vários portos, como Harwich, Ipswich, Immingham,
Hull, Teesport, Tyne, Grangemouth, Aberdeen, Glasgow, Liverpool, Bristol,
Thamesport, Portos Medway e Tilbury. Hoje o sistema processa mais de 2,5 milhões
de TEUs de contêineres, e é gerenciado pela Maritime Cargo Processing, cobrindo
ainda mais de 70 por cento dos contêineres que passam pelos portos britânicos. Em
2011 processou 32,5 milhões de transações e 22,5 milhões de mensagens de
intercâmbio eletrônico de dados20.
Em suma, o Sistema Portuário Comunitário de Felixstowe tem ajudado a
reduzir o tempo de desembaraço e documentos em papel reduzidos, mas o mais
importante é que têm incentivado a transferência de dados a apresentação única de
dados para uso múltiplo na área de Business-to-Business das operações portuárias. O
conceito de apresentação única é tido como um dos principais benefícios deste
modelo de Janela Única adotado pelo Reino Unido, e demonstra os benefícios do
sistema com a diminuição do tempo necessário para liberar cargas, com a informação
necessária imediatamente disponível para aqueles que precisam. Outro ponto
importante da experiência de Felixstowe é que é crucial que o sistema a ser
desenvolvido esteja alinhado com as necessidades de toda a comunidade portuária.

2.4. Porto de Valencia: Plataformas Logísticas

Os portos constituem elos-chave na cadeia logística global, influenciando tanto


os custos quanto as diversas dimensões do nível de serviço. Assim, a eficiência
portuária é crucial para incrementar a competitividade dos diversos setores que
utilizam um porto, afetando também a economia em um sentido amplo. Atualmente, os
portos mais modernos são organizados em Plataformas Logísticas, agindo como
interfaces entre o sistema de produção e os centros de consumo, atuando com a
finalidade de eliminar a descontinuidade entre o modal marítimo e o transporte
terrestre (VIEIRA et al., 2011, p.3.).
Nesta nova visão do papel do porto na economia globalizada, a perspectiva do
papel do porto tem uma escala geográfica maior, ou seja, para além do perímetro do
porto. Existe uma forte interdependência funcional e o desenvolvimento conjunto de
um centro de cargas específico e de plataformas logísticas intermodais no interior do
porto, levando à formação de uma "rede de centro regional de carga". Ou seja, implica
o desenvolvimento de uma cadeia logística eficiente e robusta que liga diferentes

20
BANCO MUNDIAL (2012), p.29.

62
terminais terrestres, plataformas multimodais, centros de serviços logísticos e os
corredores de conexão em uma rede portuária (AARTS et al., 2012, p.7.).
Neste sentido, é importante avaliar a experiência da plataforma logística (ou
Zona de Atividade Logística) do Porto de Valencia, e suas implicações para o Porto de
Santos. O modelo de administração portuária estabelecido na Espanha após a
Reforma Portuária de 1992 tem como responsável o ente público estatal “Puertos del
Estado”, cujo papel é aplicar a política portuária do governo, fixando os objetivos
gerais do Sistema Portuário e coordenando as Autoridades Portuárias (que são
autarquias com maior autonomia e flexibilidade) de cada porto espanhol. Após uma
reforma deste sistema ocorrida em 2003, as Autoridades Portuárias na Espanha
passaram a ter ainda mais autonomia na gestão econômica e financeira, com
responsabilidade de autofinanciamento, liberdade tarifária e fomento da iniciativa
privada mediante a livre concorrência. Possuem também a responsabilidade de criar
um ambiente competitivo na prestação de serviços dos terminais portuários (que foram
recentemente privatizados) e participam ativamente nas decisões que se referem à
política para o setor portuário (ROCHA e MORATO, 2009).
Neste ambiente institucional, a Autoridade Portuária do Porto de Valencia
utiliza um sistema logístico conhecido como Zona de Atividades Logísticas (ZAL), ou
Plataforma Logística (PL), definida de maneira ampla como área de serviços logísticos
delimitada no território ou não, porém localizada em um ponto nodal das cadeias de
transporte e de logística que aporta contribuições importantes na cadeia de valor,
através da prestação de serviços de valor agregado quer sejam através da rede de
transporte, da rede de telecomunicações ou apenas através de serviços pontuais à
mercadoria, às pessoas (clientes, usuários, trabalhadores), aos veículos e
equipamentos (ROSA, 2005, p.16.).
Assim, uma ZAL ou PL pode ser implementada em qualquer nó logístico, mas
no caso de uma ZAL ou PL implementada em um porto, consiste em uma zona da
área portuária onde se concentram atividades e funções técnicas que agregam valor e
são efetuadas operações de intercâmbio de meios de transporte e outras atividades e
serviços logísticos, comerciais e de gestão, tais como a gestão da informação, o
armazenamento, a preparação de pedidos, o agrupamento, a embalagem, e a
etiquetagem, entre outras.
A ZAL ou PL Portuária apresenta efeitos positivos para os seus usuários
diretos e indiretos, mas pode ser também considerado um equipamento básico
econômico para um transporte competitivo e logística e, finalmente, para a economia
regional (SABRIÀ, 2002).
O Porto de Valencia conta também com um sistema de controle automatizado
que lhe garante diversos benefícios como21:
• Maior eficácia e eficiência, redução de custos, redução do tempo de
processamento, controle de horas extras e melhoria da qualidade.
 O processamento eletrônico das declarações permite dedicar tempo a
outras atividades.
 Durante o primeiro ano, o sistema foi financiado por si só.
• Qualidade de Dados: Impacto sobre a qualidade da informação para a tomada
de decisões importantes (estatísticas, índices de preços, avaliação de taxas e
impostos).

21
FV (2012).

63
• Diminuição do tempo de permanência das mercadorias nos recintos.
• Estabelece ligações diretas entre os operadores econômicos e de administração:
redução de custos e transparência nas relações.
• Horário estendido.
• Melhor controle e revisão posterior dos embarques de telemática.

3. O OPERADOR ECONÔMICO AUTORIZADO

Nesta seção faremos uma análise comparativa das medidas que já foram
aplicadas no Brasil e na União Européia quanto ao Operador Econômico Autorizado
(OEA), e o impacto destas medidas sobre os portos analisados. Em primeiro lugar, a
Organização Mundial das Aduanas (OMA) define o OEA como “uma parte envolvida
na circulação internacional de mercadorias, seja à que título for e que é reconhecido,
em seu nome ou em nome de uma administração aduaneira nacional, por obedecer às
normas de segurança da cadeia logística” (OMA, 2010a). A proposta do Operador
Econômico Autorizado se consolidou como uma das ferramentas do Acordo de
Facilitação Comercial da OMC que busca oferecer aos operadores habilitados, que
obedeçam a critérios específicos, a redução de documentos e dados exigidos, menos
controles e exames físicos e tempo de liberação mais rápido (OMC, 2011).
Para se habilitar como Operador Econômico Autorizado, é necessário que
pessoas (singulares e coletivas) atendam aos critérios especificados pela Alfândega
do país em questão, incluindo ter um registro adequado do cumprimento das
obrigações aduaneiras e um sistema satisfatório de gestão de seus registros
comerciais (OMA, 2006). Os elementos recompensadores da criação de uma parceria
de confiança entre a Aduana e os Operadores Econômicos Autorizados possibilita,
através de procedimentos simplificados, a melhor classificação de riscos e níveis
reduzidos de inspeções, gerando um comércio mais rápido e menos dispendioso
(UNECE, 2012).
O Operador Econômico Autorizado funciona mediante habilitação prévia, e,
para atender aos requisitos da OMA, é necessário que o modelo ofereça (OMA,
2010b):
I. Conformidade comprovada com os requisitos aduaneiros: requisitos
especificados e tidos em consideração quando a Alfândega analisa as
qualificações de um candidato a OEA;
II. Sistema satisfatório de gestão de registros comerciais: essa norma sublinha a
obrigatoriedade para o OEA de proceder com os registros contabilísticos das
suas operações comerciais e de comunicá-los rapidamente às Alfândegas;
III. Viabilidade financeira: reconhece o papel crucial da posição financeira do OEA
para que este possa respeitar os compromissos contraídos em relação ao
Quadro SAFE22;

22
O quadro de normas SAFE, criado pela OMA e respectivos Estados-membros, tem o objetivo de
garantir a segurança da cadeia de suprimentos, é composto por quatro ações: i) sua aderência implica em
comprometer-se a aplicar medidas consistentes de gestão de riscos, como utilizar as informações prévias
para identificar as remessas de alto risco e responder às ameaças de segurança; ii) harmonização das
informações antecipadas necessárias às Alfândegas; iii) imposição da necessidade de se proceder à
inspeção pré-embarque das remessas de alto risco com a utilização preferencial de equipamento de
detecção não intrusivo, como por exemplo, aparelhos de raios X de larga escala e detectores de radiação;

64
IV. Consulta, cooperação e comunicação: estabelecer uma série de medidas
aplicáveis às Alfândegas e aos OEAs , a fim de fomentar relações de trabalho
mutuamente benéficas;
V. Educação, Formação e Sensibilização: essa norma dispõe da importância dos
funcionários (tanto das Alfândegas como dos OEA) reconheça a necessidade de
aprender procedimentos adequados e de lidar com situações anômalas;
VI. Troca de Informação, Acesso e Confidencialidade: disposições para a segurança
da informação e evitar a sua utilização incorreta ou alteração não autorizada;
VII. Segurança da mercadoria: medidas destinadas a garantir os níveis mais
elevados em termos de segurança da mercadoria e de controlo dos acessos;
VIII. Segurança dos meios de transporte: medidas destinadas a encorajar o trabalho
conjunto da Alfândega e do OEA para a segurança e a manutenção dos meios
de transporte;
IX. Segurança das instalações: requisitos para a aplicação de programas de
segurança, controle e automação das instalações;
X. Segurança do pessoal: elementos a serem considerados pelas Alfândegas e
pelo OEA referentes ao recrutamento, as verificações de segurança e
procedimentos.

Além dos requisitos para o funcionamento, duas características são


imprescindíveis para que um programa de liberação ágil de carga seja executado nos
moldes da proposta de Operador Econômico Autorizado da OMA (RFB, 2012a):

1) Deve existir um sistema de Gerenciamento de Risco para toda a cadeia


produtiva, que elimine a totalidade das inspeções físicas nas cargas que incluem
mercadorias que não apresentam risco ou não possuem tributos, o qual
possibilitará uma maior agilidade na liberação da carga e que será feita de
maneira segura;
2) Deve haver um sistema de Reconhecimento Mútuo entre os programas de OEA
de dois países, no qual, por acordo, dois ou mais países acreditam a certificação
emitida por um dos signatários. Assim, uma medida ou uma decisão tomada ou
uma autorização que tenha sido apropriadamente concedida por uma
administração aduaneira é reconhecida e aceita pela outra administração
aduaneira, o qual contribuirá para a facilitação e controle das mercadorias que
circulam na cadeia logística internacional e evitará duplicidade de controles de
segurança.

3.1. Porto de Santos: Linha Azul

O programa adotado pelo Brasil para inicialmente aderir a proposta de


Operador Econômico Autorizado dos organismos internacionais como a Organização
Mundial da Aduanas e OMC é um modelo de despacho aduaneiro expresso conhecido
como Linha Azul, que proporciona aos importadores e exportadores uma redução
expressiva do tempo gasto na liberação alfandegária de suas cargas. É uma das

e iv) definição dos benefícios que as Alfândegas atribuirão às empresas que contribuírem para a luta
contra o terrorismo internacional (OMA 2012).

65
principais iniciativas adotadas pelo governo brasileiro no sentido de atender os
compromissos firmados pelo país no que diz respeito ao acordo multilateral de
Facilitação de Comércio.
Devido à grande burocracia em relação às importações e exportações no país,
muitas cargas ficam paradas nos portos e regiões de despacho, aguardando liberação
e passando por severas inspeções, o que pode atrasar a produção nas empresas por
falta de produtos e acarreta em maiores custos e desconfortos. Com esse intuito, a
administração aduaneira criou um sistema que premie o cumprimento voluntário da
legislação aduaneira e a busca da excelência no trato com a Administração Pública,
de forma que a Aduana possa liberar recursos a serem alocados em áreas e
operações de maior risco.
Ademais, a agilização nos procedimentos aduaneiros possibilita que os
exportadores e importadores reduzam seus custos com logística e estoques e,
consequentemente, se tornem mais competitivos no mercado global (RFB, 2012b).
Assim, o objetivo do Linha Azul é garantir o fluxo comercial internacional, com a
qualidade e confiabilidade dos controles necessários, segundo Morini e Leoce (2011).
O Linha Azul é um programa predominantemente logístico, que, através da redução
substancial das intervenções da fiscalização aduaneira nas operações de importação
e exportação das pessoas jurídicas habilitadas, proporciona substanciais ganhos
financeiros em potencial, tais como redução do custo de inventário e tarifas de
armazenagem.
A habilitação prévia e voluntária de empresas a operar na Linha Azul garante
mais e melhores controles, na medida em que elas se obrigam a demonstrar a
qualidade dos seus controles internos, a garantir o cumprimento das suas obrigações
aduaneiras, tributárias, documentais e cadastrais e, ainda, permitir o seu
monitoramento permanente por parte da fiscalização aduaneira.
As empresas que atendem os requisitos necessários e se habilitam
voluntariamente a operar na Linha Azul têm as suas operações de importação,
exportação e trânsito aduaneiro direcionadas, preferencialmente, para o canal verde
de verificação e tratamento de despacho aduaneiro expresso. Há também o
armazenamento prioritário, sendo a mercadoria recolhida somente após 24 horas de
sua disponibilidade para despacho aduaneiro. E a cada dois anos, a empresa
participante do Linha Azul deverá providenciar uma auditoria que demonstre a
manutenção da qualidade de seus controles internos (RFB, 2012c).
Sob este programa, as cargas importadas desembaraçadas para trânsito,
consumo ou admissão em regimes aduaneiros são avaliadas com o mínimo de
intervenção da fiscalização aduaneira e em caráter prioritário. Além disso, a
conferência aduaneira das cargas selecionadas é realizada em caráter prioritário, e as
cargas são submetidas a tratamento de "armazenamento prioritário" ou "carga não
destinada armazenamento", dependendo da unidade de desembaraço da mercadoria.
Na exportação, as cargas desembaraçadas para embarque ao exterior ou para trânsito
– inclusive nos despachos realizados em recinto não alfandegado – sofrem um mínimo
de intervenção da fiscalização aduaneira e são realizadas em caráter prioritário.
Dentre os principais benefícios do Linha Azul às empresas participantes, pode-
se mencionar a redução do tempo e dos custos logísticos. Tais empresas buscaram,
com a adoção do regime, um ganho logístico em relação ao tempo e ao prazo na
importação de suas mercadorias No caso das empresas atualmente participantes, foi
estimada uma economia média nos valores pagos a título de armazenagem aérea e

66
marítima na faixa de 40% e 20%, respectivamente. Além disso, o programa Linha Azul
tem contribuído para melhorar o desempenho exportador das empresas participantes
(SILVA et al, 2010).
Em relação aos entraves para implementação de um regime de OEA no Brasil,
em geral, e no Porto de Santos, em particular, foi verificado que as exigências
burocráticas e legais e os custos foram os destacados pelas empresas estudadas.
Embora existente desde o final dos anos 1990, o Linha Azul possui uma adesão, em
todo o território nacional, de menos de 50 (cinquenta) empresas que voluntariamente
aderiram ao benefício (MORINI e LEOCE, 2011). Silva et al. (2010) ressaltam que a
série extensa de documentos comprobatórios a serem apresentados junto para a
Receita Federal foi um ponto levantado junto às empresas que foi considerado o
principal entrave para implementação do regime, além dos altos custos arcados pelas
empresas para se adaptar ao programa.
Além disso, a liberação ágil da carga pode ocorrer de forma mais restrita, como
através da adoção de mecanismos de Customs Compliance (ou Programa de
Observância Aduaneira), que é o caso brasileiro do Linha Azul), ou de forma mais
abrangente com a implantação do Operador Econômico Autorizado (OEA), nos moldes
da OMC. Um programa de Customs Compliance não é igual a um programa de OEA,
embora possa ser reconhecido como um passo inicial em direção ao estabelecimento
de um programa de OEA (OMA, 2011a). Assim, estritamente falando, o Linha Azul não
preenche todos os requisitos necessários para se possa afirmar que o Brasil adota um
programa de OEA completo.

3.2. Portos Europeus: OEA na União Europeia

Para atender as necessidades latentes de desenvolver o comércio


internacional de mercadorias, a União Europeia desenvolveu, dentre suas medidas de
Facilitação Comercial, um programa de Operador Econômico Autorizado (OEA) que
possibilita aos países membros simplificarem suas operações de forma segura e
previsível, oferecendo agilidade e redução de custos a todos os envolvidos no
processo.
Na União Europeia (UE), o Operador Econômico existe desde 2008 e é um dos
mais abrangentes em relação ao número de operadores habilitados, visto que o
programa é padronizado para os 27 países-membros e tem abrangência de todos os
organismos governamentais. É utilizado como base para os programas de OEA de
outros países europeus que não participam da UE, tais como Noruega, Suíça e
Croácia.
Um dos principais elementos da alteração do Código Aduaneiro Comunitário
(Regulamento (CE) 648/2005) é a criação do conceito de OEA. Com base no artigo 5º,
os Estados-Membros podem conceder o estatuto de OEA a qualquer operador
econômico que atender aos seguintes critérios comuns: o cumprimento de
regularidade aduaneira (Customs Compliance); manutenção apropriada de registros;
solvência financeira; e padrões de segurança apropriados, quando for relevante.
O status de Operador Econômico Autorizado concedido a uma empresa por um
Estado-Membro é reconhecida pelos outros Estados-Membros da UE. Isso não
garante automaticamente que a empresa poderá se utilizar dos benefícios das
simplificações previstas na legislação aduaneira em outros Estados-Membros. No

67
entanto, os outros Estados-Membros deverão conceder o uso de simplificações a
estas empresas se eles atenderam aos requisitos específicos, sem re-examinar os
critérios de OEA que já foram verificados.
As empresas que atuam na UE podem solicitar o status de Operador
Econômico Autorizado para ter acesso mais fácil às simplificações aduaneiras ou para
se colocar em uma posição mais favorável quanto à conformidade aos novos
requisitos de segurança. Sob a nova estrutura de segurança da UE, aplicável desde 1
de julho de 2009, os operadores econômicos têm de apresentar informações sobre as
mercadorias que entram ou saem da EU, tanto antes da chegada quanto antes da
partida23.

3.3. OEA: Comparação Brasil – União Européia

No quadro abaixo, observamos alguns dados comparativos gerais entre as


iniciativas brasileira e europeia de programas de OEA. O programa brasileiro Linha
Azul, embora tenha sido iniciado em 2001, sendo portanto mais antigo, é mais restrito
quanto ao escopo, pois somente possibilita a habilitação de Segmentos Industriais,
enquanto o programa Europeu atinge todos os segmentos. Outra restrição do
programa brasileiro é que, apesar de cobrir toda a cadeia de suprimentos, a empresa
que aderir ao Linha Azul precisa estar envolvida em pelo menos 100 transações por
mês, com valor mínimo de $ 10 milhões.
Observa-se também um baixo índice de adesão das empresas brasileiras à
proposta do programa Linha Azul: apenas 46 empresas brasileiras estavam
autorizadas em 2010, versus 2561 no programa europeu de OEA. Isto pode ser
explicado parcialmente pelas restrições apontadas anteriormente (restrições de
escopo e de valor mínimo de transações), mas também por outros fatores. Em
primeiro lugar, como já mencionado, o programa Linha Azul é somente um programa
de observância aduaneira (Customs Compliance), que facilita a liberação da carga
mediante controle de todos os processos pela Aduana, mas certifica apenas um elo da
cadeia logística (isto é, a gestão de risco não cobre toda a cadeia produtiva). Além
disso, a ausência de acordo de reconhecimento mútuo entre o Brasil e os outros
países que adotam o programa de OEA de forma mais ampla também dificulta a
adesão de empresas internacionais que operam no país. Finalmente, os altos custos
arcados pelas empresas para se adaptar ao programa Linha Azul também limita o
número de empresas que aderem.

23
Veja as diretrizes detalhadas para a adesão ao programa de OEA na União Européia em UE (2012a).

68
Tabela 2: Programa de Operador Econômico Autorizado: Brasil x União Europeia

União Europeia Brasil

Linha Azul
Programa OEA
(Despacho Aduaneiro Expresso)

Início 2008 200124

Importação/exportação Importação/exportação
Escopo
Todos os segmentos Segmento Industrial.

Toda a cadeia de suprimentos, mas

Tipo de operador Toda a cadeia de suprimentos a empresa precisa estar envolvida em pelo
menos 100 transações por mês com valor
mínimo de $ 10 milhões25

4538 requisições, 2561 autorizações


Número de operadores 46 autorizadas
(até abril 2010)

Participação voluntária; Cobertura sob o


Existe legislação específica sobre a Linha Azul
Legislação Regulamento 648/2005 e o
e OEA
Regulamento 1875/2006.

Fonte: OMA (2010a) e CAMEX (2011).

Há também significativas diferenças quanto ao processo e os componentes para


o reconhecimento junto aos programas de Operador Econômico Autorizado de Brasil e
União Europeia, bem como os benefícios usufruídos pelos OEAs que aderirem a tais
programas (conforme quadro na próxima página). Quanto aos requisitos gerais para o
reconhecimento do OEA, enquanto estes sejam semelhantes nos dois programas, nota-
se que o programa brasileiro tem critérios mais altos que o europeu, como mencionado
anteriormente. Por outro lado o programa da UE impõe vários requisitos também na fase
de credenciamento do OEA. Nota-se também que o programa de OEA da EU introduziu
três tipos de certificação, bem como a certificação progressiva de tipos de intervenientes,
enquanto o Linha Azul brasileiro atende um tipo de certificação. Finalmente, nota-se que
os benefícios do programa europeu são mais extensos, até porque, uma vez que oferece
um programa de OEA completo, as empresas acreditadas no OEA europeu têm acesso a
benefícios, como o reconhecimento mútuo, que não teriam em outro regime parciais,
como o de (Customs Compliance).

24
CAMEX (2011).
25
Valor alterado de $30 milhões para $ 10 milhões anuais, conforme IN SRF No. 476/04.

69
Tabela 3: Reconhecimento e Benefícios dos Programas de Operador Econômico
Autorizado: Brasil x União Europeia

PAÍS RECONHECIMENTO (Componentes/ Processo) BENEFÍCIOS

Para os importadores:
Requisitos gerais: 1. Armazenamento preferencial para carga;
1. Ser uma empresa com um contrato social 2. Menos controles aduaneiros de carga;
consolidado; 3. Tratamento preferencial de carga, selecionados
BRASIL 2. Sistemas de auditoria interna bem para inspeção.
estabelecidos; Para os exportadores:
3. Aderir aos critérios financeiros; 1. Expedição de carga com número reduzido de
4. Arquivo eletrônico dos resultados da auditoria controles aduaneiros envolvidos;
e outros documentos. 2. Tratamento preferencial para carga, selecionado
para inspeções alfandegárias
Requisitos gerais: 1. Menor risco de que o fluxo de mercadorias para
dentro e fora da UE seja detido para exame;
1. Um registro adequado do cumprimento; 2. Possibilidade de solicitar um local específico
2. Um sistema satisfatório de gestão dos para os controles aduaneiros;
registros; 3. Facilitação sob a forma de redução de dados
3. Sempre que necessário, solvabilidade exigidos nas declarações sumárias;
financeira comprovada; 4. Acesso mais fácil a autorizações e permissões
4. Segurança e normas adequadas para OEAs para a simplificação da alfândega;
que pretendam se beneficiar da previsibilidade 5. Um oficial de apoio especialmente designado
e facilitação do comércio pela Aduana;
Três tipos de certificação: 6. Controles mais baixos para inspeções baseadas
1. OEA simplificação aduaneira; em papel (auditoria) e inspeções físicas;
2. OEA Segurança; 7. Aviso prévio em inspeções quando não
UNIÃO 3. OEA simplificação aduaneira e de segurança. comprometa controles aduaneiros. Quando
EUROPEIA Credenciamento: necessário um controle físico pode ser realizado
1. No âmbito geral no Estado membro onde as mesmo sem notificação prévia da inspeção;
principais contas relacionadas a regimes 8. Tratamento prioritário;
aduaneiros estão e onde pelo menos parte das 9. Reconhecimento mútuo.
atividades do OEA são realizadas;
Benefícios indiretos:
2. Comunicação completa e processo de
1. Roubo e perdas reduzidas;
consulta através de banco de dados OEA;
2. Menos remessas atrasadas; melhor
3. Perfil de segurança detalhado;
planejamento;
4. Cumprimento / requisitos de solvência;
3. Comprometimento do funcionário;
5. Avaliação de riscos; verificação de segurança
4. Segurança e redução de incidentes;
(segundo critérios da OMA.);
5. Redução de custos de inspeção dos
6. Auto avaliação da segurança;
fornecedores e aumento da cooperação;
7. Monitoramento do OEAs após a autorização
6. Melhoria da segurança e comunicação entre os
para garantir que o nível de cumprimento seja
parceiros da cadeia de suprimentos.
mantido.
Fonte: OMA (2010a) e CAMEX (2011).

Conclui-se, assim, que o modelo utilizado nos portos europeus nos mostra que
os benefícios de um programa de Operador Econômico Autorizado devem ser mais
abrangentes e tangíveis do que os oferecidos por programas de conformidade
aduaneira existente no Brasil. Implantar o OEA completo e os acordos de
reconhecimento mútuo é essencial para que o Brasil possa harmonizar e simplificar os
procedimentos aduaneiros, e contribuirá assim para a meta de facilitação do comércio
e segurança da cadeia de abastecimento, necessária ao desenvolvimento contínuo do
comércio exterior brasileiro de mercadorias (CAMEX, 2011).
A UNECE (2012) aponta que a relação entre a comunidade de comércio em
um país e as autoridades governamentais é caracterizado pelo nível da facilitação de
comércio fornecido, e que os países que estabeleceram relações formais de consulta
com a comunidade de negócios, com a discussão de novos empreendimentos,

70
legislação e projetos antes de sua entrada em vigor, mostraram a maior pontuação em
índices de desempenho de negócios internacionais relevantes, tais como o Índice de
Desempenho Logístico do Banco Mundial. É importante, assim, criar um clima de
confiança mútua entre empresas e autoridades governamentais. As empresas que se
esforçarem em se adequar aos programas de OEA devem ser recompensadas,
dando-lhes acesso a procedimentos simplificados. Tal ambiente de confiança mútua e
de segurança na fiabilidade e previsibilidade dos serviços e ações do governo tem um
efeito positivo sobre o comércio e o investimento estrangeiro, contribuindo assim para
o desenvolvimento econômico e social do país.

4. O GUICHÊ ÚNICO

Nesta seção faremos uma análise comparativa entre as políticas de


implementação dos sistemas de Guichê Único nos portos europeus escolhidos como
benchmark e o Porto de Santos. A gestão aduaneira moderna exige um uso intensivo
de tecnologias de informação e comunicação (TICs) para se tornar mais eficaz e
eficiente. O objetivo é usar dados eletrônicos em vez de documentos em papel e
conectar os diferentes sistemas de computadores de agências governamentais e de
empresas. Em um ambiente de comércio internacional em rápida mudança e de
profundas inovações no setor de TICs, o conceito da Guichê Único surgiu e tem sido
adotada por vários governos com o objetivo de racionalizar e simplificar os requisitos
regulatórios no movimento internacional de mercadorias. O objetivo dos sistemas de
Guichê Único é o de simplificar as formalidades de fronteira para as empresas e outros
operadores econômicos, organizando em uma apresentação única eletrônica da
informação para cumprir todos os requisitos regulamentares transfronteiriços. Assim,
como visa diminuir os custos das operações de comércio exterior, a Janela Única é
eminentemente uma ferramenta de facilitação do comércio (OMA, 2011b).
Deste modo, o Guichê Único de comércio exterior compreende a criação de um
único canal de contato entre operadores e governo destinado a processar as
operações de importação, exportação e trânsito aduaneiro. Por meio dele, todas as
solicitações de dados e documentos apresentadas pelos órgãos intervenientes no
comércio são feitas aos operadores de forma harmonizada e centralizada por meio de
uma interface de comunicação única. A resposta aos pedidos de importação,
exportação e trânsito também se dá de forma coordenada por meio desse sistema.
Dessa forma, todos os documentos e informações exigidas podem ser entregues uma
única vez à Janela Única, que depois os distribui conforme as demandas de cada
órgão (CAMEX, 2012).
Quanto aos benefícios da adoção de um programa de Janela Única, pode-se
mencionar: a redução tanto dos custos de conformidade às exigências documentais
por parte dos governos quanto dos custos relativos ao tempo e previsibilidade para a
realização de operações de comércio exterior; redução do custo para a elaboração de
documentos, do custo de entrega dos documentos aos órgãos de governo, e do custo
relativos à obtenção de diversos formulários exigidos por cada órgão e da adequação
a cada sistema eletrônico utilizado pelos diferentes intervenientes; aumento da
eficiência dos registros e controles sobre as operações de comércio exterior, com a
consequente redução de custos para governo e para os operadores, e a melhora nas
condições de competitividade das exportações do país que adota esses sistemas; e a

71
redução global dos custos de transação das operações de comércio exterior (OMA,
2011b; CAMEX, 2012).

4.1. Porto de Santos e o SISCOMEX

Nesta seção faremos uma análise da implementação das políticas do sistema


de Guichê Único no Brasil, o SISCOMEX, no sistema de comércio exterior do país e
seu impacto nos portos como o Porto de Santos. Conforme mencionado
anteriormente, entre os vários benefícios da adoção de um sistema de Guichê Único
para um país está o aumento da eficiência dos registros e controles sobre operações
de comércio exterior, com a consequente redução de custos para governo e
operadores e melhora nas condições de competitividade das exportações do país que
adota esses sistemas.
Com estes objetivos em mente, O Sistema Integrado de Comércio Exterior
(SISCOMEX) foi criado pelo Decreto nº 660, de 25 de setembro de 1992, passando a
operar em 1993 como uma interface eletrônica entre os exportadores e os diversos
órgãos governamentais que intervêm no comércio exterior a fim de facilitar as
operações brasileiras de exportação. Em 1997, o SISCOMEX foi ampliado com a
criação de um novo módulo para as operações de importação. Nesta época, o Brasil
foi pioneiro no desenvolvimento de sistemas de guichê único, e o sistema foi pensado
para funcionar como uma Janela Única automatizada, de modo a permitir que os
atores do comércio exterior brasileiro respondessem às exigências de todos os órgãos
intervenientes26.
Entretanto, com a evolução do comércio exterior brasileiro e internacional, e
das necessidades de controle dos órgãos anuentes não foram acompanhados da
correspondente evolução do Sistema. A falta de cooperação entre os diversos órgãos
brasileiros intervenientes no comércio exterior, cada um desenvolvendo novos
procedimentos e sistemas de forma independente e desarticulada, também contribuiu
para que, com o passar dos anos, o SISCOMEX se afastasse do ideal de integração
das atividades de registro, acompanhamento e controle das operações de comércio
exterior.
Além disso, outro aspecto complicador foi a instituição, cobrança e pagamento
de tarifas cobradas pelos diversos órgãos intervenientes relacionadas com serviços
ligados ao comércio exterior. A proliferação de sistemas e atividades de fiscalização
por diversos órgãos, em suas respectivas e legítimas áreas de atuação, contribuíram
para uma visualização precária do universo de tarifas incidente no comércio exterior
brasileiro, inexistindo qualquer avaliação global acerca do impacto das mesmas sobre
as exportações e importações. A cobrança e o pagamento dessas tarifas são
administradas à margem do SISCOMEX, gerando inúmeros transtornos aos
operadores de comércio exterior quanto ao cumprimento das obrigações e sua
comprovação. Por fim, os controles efetuados pelos órgãos intervenientes no
SISCOMEX são efetuados em sequência, quando deveriam ser concomitantes, em
paralelo. Isto impede que os órgãos de controle atuem simultaneamente na mesma
operação, enfim, acarretando a ineficiência do governo como único ente.
Com o objetivo de modernizar e automatizar os processos ocorridos nos portos
brasileiros, foi criado recentemente o Porto sem Papel, ou PSP, desenvolvido pela

26
Esta seção foi baseada em CAMEX (2012).

72
Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP, 2012). Entre os vários
sistemas que o compõe, o concentrador de dados portuários seria uma implementação
de um novo sistema de Janela Única. Foi planejado como um sistema de Guichê
Único destinado a integrar em um único banco de dados as informações de interesse
dos agentes de navegação e dos diversos órgãos de governo responsáveis pelo
controle e gerenciamento das estadias de embarcações nos portos marítimos
brasileiros. Trata, portanto, de um sistema que tem como objeto principal os dados
sobre as embarcações que transportam as mercadorias.
Assim, apesar dos avanços importantes trazidos pelo concentrador de dados
para a coordenação dos controles exercidos por órgãos de governo sobre as
embarcações, o sistema não cumpre com seu objetivo de servir como Guichê Único
em relação às informações relativas às cargas transportadas. Não há integração ou
comunicação entre os dados prestados no concentrador de dados do Porto sem Papel
e os dados constantes do SISCOMEX.
Neste sentido, a CAMEX (2012) recomenda o desenvolvimento de um novo
sistema de Guichê Único para o país, o SISCOMEX II. Tal sistema seria uma profunda
revisão do que foi feito desde a introdução do SISCOMEX e do PSP para a introdução
de um novo modelo condizente com a realidade do comércio exterior brasileiro atual e
como o realinhamento com as melhores práticas observadas internacionalmente. Tal
desenvolvimento seria precedida de uma análise detalhada dos processos, exigências
de dados e documentos utilizados pelos diversos intervenientes no comércio exterior e
das respectivas bases legais e regulamentações, para levantar as informações
necessárias à reformulação dos processos de cada órgão para que sejam
harmonizados entre si pelo Guichê Único. Além disso, conjuntamente com a
elaboração do sistema, é necessária a adequação das leis pertinentes ao comércio
exterior e das normas procedimentais que as implementam.
Finalmente, o SISCOMEX II deve atuar como ponto concentrador dos dados e
documentos de comércio exterior, deixando-se a gestão das informações por conta
dos sistemas de cada órgão, que devem contar com ferramentas de inteligência
pertinentes às atividades específicas de cada um. O acesso ao Sistema se daria por
meio de um endereço único na Internet, e no mesmo endereço de acesso ao Guichê
Único, deverão estar disponibilizadas informações úteis aos operadores acerca das
normas, procedimentos, exigências e restrições para se realizar as operações de
comércio exterior.

4.2. Guichê Único na União Europeia

O conceito de Guichê Único na União Européia (UE) foi estabelecido pelo


Código Aduaneiro modernizado proposto e da decisão sobre a Alfândega Eletrônica,
ambas aprovadas pela Comissão Européia em 30 de Novembro de 2005, e prevêem a
base jurídica para as autoridades aduaneiras para cooperar com outras autoridades e
entidades envolvidas no movimento de mercadorias através das fronteiras dos países-
membro da UE.
O conceito tem sido promovido na UE principalmente pela Comissão
Econômica para a Europa (UNECE) e seu Centro de Facilitação de Comércio e
Negócios Eletrônicos (UN / CEFACT). Como as administrações aduaneiras da UE não
são unificadas (isto é, cada Estado conta com uma aduana própria e com uma

73
estrutura própria para processar operações de comércio exterior), pode haver,
portanto, iniciativas de Guichê Único de âmbito nacional em diferentes membros.
Assim, apesar de se buscar a harmonização de procedimentos e
compartilhamento de informações entre as diversas aduanas, cada país dentro da UE
adota seu próprio sistema de Janela Única baseado nas diretrizes da UE (2006),
colocados no documento Reccomendation and Guidelines on Establishing a Single
Window (TAXUD/C3/PA/RG). Crucial no desenvolvimento dos sistemas nacionais de
Janela Única é a interoperabilidade entre estes sistemas nacionais.
Além disso, há uma harmonização de legislação em nível regional (da UE),
como um código aduaneiro comum e diretrizes para desenvolvimento de sistemas e
compartilhamento de dados. A reforma recente da legislação aduaneira da União
Europeia implicou na implementação de uma infraestrutura aduaneira eletrônica
integrada em cada um dos seus 27 Estados-membros. Tal projeto da Comissão
Européia chama-se Aduana Eletrônica, e tem aspectos e objetivos relacionados ao
Guichê Único (UE, 2012b).
Embora já se fale no momento em se implementar um Guichê Único Regional
para toda a UE, a realidade é ainda a de sistemas nacionais interoperáveis e
interligados. Os sistemas típicos de Guichê Único na UE estão listados no Inventário
de Sistemas e Documentos Eletrônicos da UE, e incluem: Sistemas Informatizados de
Trânsito de Mercadorias; Sistemas Automatizados de Exportação; Sistemas
Automatizados de Importação; Sistemas Integrados Comunitários de Aduana;
Sistemas de Gestão de Risco; Sistemas de Operadores Econômicos Autorizados
(OEAs); Portal Comum de Informações da Alfândega; Sistemas de Pontos de Acesso
Único; e Sistemas Integrados de Ambiente Tarifário (UE, 2005).
Como exemplos de aplicações de Guichê Único implementadas na UE, há os
sistemas que utilizam certificados e outros documentos eletrônicos como a declaração
aduaneira para a importação e a exportação; sistema de identificação de operadores
de comércio exterior, que tem, além de um número de registro profissional, pode
conter informações relativas ao status de operadores econômicos autorizados e
licença de importação e a exportação; e sistema comum para as assinaturas
eletrônicas dos operadores de comércio exterior.

4.3. Janela Única: Comparação Brasil – União Européia

Para se efetuar uma comparação entre os sistemas de Guichê Único utilizados


nos portos do Brasil (em particular, no Porto de Santos) e dos portos europeus de
benchmark, escolhemos o sistema do Porto de Felixstowe, o Destin8, mencionado na
seção 2.3 deste trabalho e o SISCOMEX, ainda utilizado no Brasil. Como o sistema
Porto Sem Papel (PSP) ainda está sendo implementado, e é um sistema para o
controle das cargas e não do comércio exterior, não pode ser utilizado para efeitos
desta comparação.
Um ponto em comum na criação e no desenvolvimento dos dois sistemas
(brasileiro e britânico) é que os diversos setores da comunidade portuária de
Felixstowe foram envolvidos no processo, sendo que o sistema foi desenvolvido já
alinhado com as necessidades de toda a comunidade portuária. Entretanto, no caso
brasileiro, mesmo tendo sido pioneiro na sua implantação, ao longo do tempo o
SISCOMEX foi ficando desatualizado, e a falta de cooperação entre os diversos
órgãos brasileiros intervenientes no comércio exterior, cada um desenvolvendo novos

74
procedimentos e sistemas de forma independente e desarticulada, contribuiu para que,
com o passar dos anos, o SISCOMEX se afastasse do ideal.
Outro ponto é que o sistema britânico foi desenvolvido para proporcionar a
troca eletrônica de dados e a apresentação única de dados para uso múltiplo na área
de Business-to-Business das operações portuárias. Já o SISCOMEX não funciona
como sistema único, dada a proliferação de sistemas e atividades de fiscalização por
diversos órgãos mencionadas anteriormente, além do processamento sequencial (e
não concomitante) das operações de comércio exterior, que acarreta uma ineficiência
do governo como único ente.
Finalmente, a cobrança de cobrança e pagamento de tarifas cobradas pelos
diversos órgãos intervenientes à margem do SISCOMEX gerando inúmeros
transtornos aos operadores de comércio exterior quanto ao cumprimento das
obrigações e sua comprovação, sendo também que não há uma ideia dos impactos
que tais cobranças geram na cadeia do comércio exterior.

5. CONCLUSÕES

Este trabalho buscou contribuir para o debate acerca da implementação de


medidas de Facilitação Comercial no Brasil, tanto medidas acerca da organização e da
logística de movimentação do comércio exterior (medidas hard) quanto medidas de
otimização e remoção de barreiras burocráricas do comércio exterior (medidas soft de
Facilitação Comercial).
Avaliamos neste capítulo as contribuições que três portos europeus podem dar
ao Porto de Santos em termos de gestão e organização portuária (medida hard).
Vimos que o arranjo locacional por clusters dentro as área portuária é bastante
difundido na Europa, especialmente pelo Porto de Rotterdam. A adoção deste conceito
é importante para todos os atores envolvidos na gestão portuária, pois as empresas
podem atuar em funções similares na mesma área de operação, gerando, assim, um
conglomerado integrado de funções ao redor daquele local e aumentando sua
eficiência e a eficácia global do porto.
Ao contrário, no Brasil a “clusterização”, ou aglomeração de atividades
econômicas dentro de funções similares na área do Porto de Santos, ainda não é uma
realidade. O primeiro passo estratégico seria reorganizar os terminais portuários já
existentes com a adoção do sistema de clusters, em paralelo à instalação dos novos
terminais portuários no Porto de Santos. O papel de governança ou gestão da
“clusterização” do Porto deverá ser exercido pelo Conselho de Autoridade Portuária
(CAP) do Porto de Santos, em cooperação com as empresas dos respectivos
terminais portuários operantes na zona portuária. A preferencia por esta medida é
necessária para alcançar a máxima eficiência da cadeia logística e dos processos de
tomada de decisão, que englobam vários fatores institucionais e econômicos do setor.
Em consonância com o sistema de clusters, o CAP do Porto de Santos poderrá
encontrar uma maneira de simplificar seus processos e procedimentos, para conseguir
aumentar a circulação de mercadorias e evitar os atrasos comumente encontrados nas
operações portuárias dos dias atuais, através da adoção de um sistema inovador e
eficiente de Guichê Único, tal como o Sistema Portuário Comunitário (SPC) do porto
de Felixstowe. Este sistema é um Guichê Único para a prestação de serviços entre
governos, entre empresas privadas e entre governo e empresas. Este sistema foi

75
implementado com sucesso no Porto de Felixstowe no início da década de oitenta, e
hoje o sistema já foi copiado e adotado em 14 diferentes portos britânicos.
Tal sistema foi criado para proporcionar a troca eletrônica de dados e a
apresentação única de dados para uso múltiplo nas operações portuárias. O sistema
atual utilizado no Brasil e no Porto de Santos, o SISCOMEX, encontra-se
desatualizado e não funciona como sistema único, dada a proliferação de sistemas e
atividades de fiscalização de diversos órgãos de governo, além do processamento
sequencial (e não concomitante) das operações de comércio exterior, que acarreta
uma ineficiência do governo como único ente.
Já o porto de Valencia utiliza um sistema logístico inovador, a Zona de
Atividades Logísticas (ZAL), ou Plataforma Logística (PL), referência em organização
portuária e economia regional. A PL implementada naquele porto consiste de uma
zona da área portuária onde se concentram atividades e funções técnicas que
agregam valor e são efetuadas operações de intercâmbio de meios de transporte e
outras atividades e serviços logísticos, comerciais e de gestão, tais como a gestão da
informação, o armazenamento, a preparação de pedidos, o agrupamento, a
embalagem, e a etiquetagem, entre outras.
Para o Porto de Santos, este modelo é interessante, pois oferece uma
estratégia de criação de valor com uma maior eficiência logística. A PL do Porto de
Valencia conta com um sistema de controle automatizado que lhe garante diversos
vários benefícios como maior eficácia e eficiência, redução de custos, redução do
tempo de processamento, controle de horas extras e melhoria da qualidade,
diminuição do tempo de permanência das mercadorias nos recintos. etc.
Fizemos também neste capítulo uma avaliação de duas medidas soft de
facitação Comercial, o Operador Econômico Autorizado (OEA) e o Guichê Único. Em
primeiro lugar, fizemos uma comparação entre os sistemas de OEA utlizados no Brasil
e na União Europeia. No Brasil, há um sistema deste tipo denominado Linha Azul, que
está em operação desde o ano de 2001. Todavia, a restrição em operar somente com
o segmento industrial e a imposição de restrições financeiras para a adesão ao
programa, traz limitações para o uso desta estratégia para a promoção da eficiência
do comércio exterior do país, conforme evidencia a baixa adesão atual ao Programa
Linha Azul.
Já o modelo de OEA na União Europeia atende toda a cadeia de suprimentos,
e não há restrição de montante mínimo para se participar do programa. O modelo
adotou vários requisitos obrigatórios, havendo três certificações obrigatórias que
fazem parte do programa: simplificação aduaneira; segurança; e simplificação
aduaneira e de segurança. Assim, pode-se adotar o modelo de OEA da UE no Brasil.
É necessário, ao se revisar o nosso sistema de OEA, que se crie um sistema de
Gerenciamento de Risco para toda a cadeia produtiva, que elimine a totalidade das
inspeções físicas nas cargas que incluem mercadorias que não apresentam risco.
Além disso, é míster também implementar sistemas de Reconhecimento Mútuo entre
os programas de OEA do Brasil e dos outros países.
Quanto ao sistema de Guichê Único, é necessário reformar o sistema
SISCOMEX. O Governo do Brasil iniciou um plano contingencial com o objetivo de
modernizar e automatizar os processos nos portos brasileiros, o Porto sem Papel
(PSP), desenvolvido pela Secretaria de Portos da Presidência da República do Brasil.
Outrossim, em paralelo, a Câmara de Comercio Exterior (CAMEX, 2012) recomenda o
desenvolvimento de um novo sistema de Guichê Único para o país, o SISCOMEX II.

76
Tal sistema seria uma profunda revisão do que foi feito desde a introdução do
SISCOMEX e do PSP para a introdução de um novo modelo condizente com a
realidade do comércio exterior brasileiro atual e como o realinhamento com as
melhores práticas observadas internacionalmente
O novo SISCOMEX II deverá ser um sistema de informação flexível e
compatível com outros sistemas de TICs utilizados pelos demais atores de comércio
exterior presentes no Porto de Santos, e planejado e desenvolvido de acordo com as
necessidades portuárias vigentes e futuras, em conformidade com o aspecto de
multiplicidade de operação com todos os atores do comércio exterior. Pode-se utilizar
como benchmark o sistema do Porto de Felixstowe o Destin8, mencionado
anteriormente.
Esta pesquisa pode ser continuada de várias formas. Em primeiro lugar, mais
estudos são necessários com relação aos impactos qualitativos e quantitativos da
adoção das medidas governamentais para a Facilitação Comercial no país. Por
exemplo, há um projeto em andamento (SÁ PORTO et at. 2010) utlizando, por
exemplo, indicadores que avaliem a evolução da aplicação das medidas de Facilitação
Comercial no país.
Além disso, é importante analisar em maior detalhe os avanços e desafios da
implementação das medidas governamentais para a Facilitação Comercial no Brasil.
Está em andamento um projeto de pesquisa (MORINI et al., 2013) cujo objetivo é o de
entender o estágio atual das medidas de facilitação comercial presentes no Brasil, com
o intuito de contribuir em termos de ganhos de competitividade para cadeias de
produção e de suprimentos internacionais dos quais o Brasil é parte.

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80
CAPÍTULO 4

COOPERAÇÃO E AS DECISÕES DO ÓRGÃO DE


SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS DA OMC

Ricardo Burrattino Felix1

1 Mestrando em Direito Internacional pela Universidade Católica de Santos (UniSantos).

81
1. INTRODUÇÃO

O humano é um ser gregário, o qual vive em sociedade, com isso, a troca é


inerente ao convívio, que pressupõe uma pluralidade de interesses e aptidões
diversas, as quais constituem a razão da necessidade recíproca entre os seres
humanos. Para que haja a troca, um parâmetro de comensurabilidade deve existir
para efeitos de equiparação dos bens que circulam em sociedade, este será
imprescindível como elemento igualador entre coisas ou serviços desiguais (BITTAR;
ALMEIDA, 2011).
No mundo contemporâneo, viver não é mais um fato puramente natural,
baseado nas capacidades naturais de trabalho e de sustento do indivíduo ou até
mesmo de sua comunidade política, pois são cada vez menos naturais e cada vez
mais artificiais as condições econômicas, ambientais, tecnológicas, políticas e culturais
do mundo atual (FERRAJOLI, 2002).
Como então buscar o equilíbrio no cenário contemporâneo, onde as relações
tornam-se cada vez mais complexas, em um cenário internacional cada vez mais
interligado e dinâmico? Os mercantilistas do período de 1500 a 1800, preocupados
com o processo de construção de uma nação, já tinham como desafio a maneira de
disciplinar suas transações nacionais e internacionais, a fim de promover seus
próprios interesses. Preocupação enfrentada até os dias atuais.
Defensor do livre-comércio, Adam Smith (1723-1790) sustenta em sua obra A
riqueza das nações, que o bolo econômico mundial não é uma quantia fixa, sendo
que, o comércio internacional permite que as nações aproveitem a especialização e a
divisão de trabalho, as quais elevam a produtividade de um país, aumentando, desse
modo, o produto mundial. Com o livre-comércio, as nações poderiam concentrar sua
produtividade nos bens que produzem de maneira mais barata, com os benefícios
resultantes de suas especialidades e divisão do trabalho, com isso, surgem as
diferenças de custos que passam a regular o movimento de bens entre as nações
(CARBAUGH, 2004).
Regular o comércio entre as nações esbarra nos avanços políticos, sociais e
legais, os quais objetivam a harmonia às relações internacionais. Atualmente, a
discussão sobre a justiça tomou destaque nos estudos de Amarthya Sen, em especial
na obra A ideia de justiça (SEN, 2012). Nesta obra, destaca-se a metáfora da flauta,
onde três crianças competem por uma única flauta e cada uma delas dispõe de um
argumento para obter o instrumento desejado. Uma diz que a flauta deve ser sua, pois
é a única que sabe tocá-la, já outra alega ser a mais pobre e não ter nenhum outro
brinquedo, a flauta deve ser sua para ser sua única forma de alegria, enquanto a
última criança argumenta que deve possuir o instrumento musical, pois foi ela quem o
construiu, restando por isso, o seu direito de tê-la. Há em cada criança o
posicionamento ideológico existente no mundo real da sociedade, a primeira criança
de ideologia utilitarista, a segunda igualitária e a terceira libertária. Evidencia-se,
portanto, a dificuldade da busca da justiça e equidade, sendo certo que a cooperação
é necessária a buscar o equilíbrio dos interesses difusos, cuja melhor decisão a esta
metáfora, seria uma conjunção de aptidões, necessidades e interesses.
Atualmente, a Organização Mundial do Comércio (OMC) forma um sistema de
regras com lógica própria e princípios específicos de regras, a fim de ordenar o
mercado mundial, definindo comportamentos lícitos e ilícitos em uma realidade de

82
disparidade econômica e política entre as nações. Intenta a OMC, por meio do
indispensável aperfeiçoamento institucional, preservar a intenção de liberalizar o
comércio internacional e combater o recrudescimento do protecionismo. (AMARAL
JÚNIOR, 2012)
O acordo constitutivo da OMC previu a criação de um mecanismo de soluções
de controvérsias, com características definidas pela Rodada Uruguai, formalizadas no
texto “Entendimento sobre as Regras e Procedimentos que Governam a Solução de
Controvérsias”. Com isso, ocorre a transição de um sistema predominantemente
diplomático, baseado em negociações entre partes, característica do GATT, para um
sistema organizado, pautado em regras jurídicas. E um órgão formal, o Órgão de
Solução de Controvérsias (OSC), foi criado para mediar e implementar tais
negociações.
Este capítulo objetiva entender o funcionamento do OSC, a fim de analisar a
eficácia de suas funções, sobretudo, a implementação de suas decisões. Na próxima
seção, veremos a estrutura do OSC em detalhes. Para isso, serão analisados dois
casos específicos, os quais envolveram o Brasil, o caso do algodão e o caso do
açúcar, que serão vistos na seção 3. Também será abordada a importância da
cooperação dos países membros ao devido cumprimento das decisões do OSC,
buscando assim, equidade das relações econômicas internacionais. Na seção 4 será
analisada a questão sob a perspectiva ambiental, baseando-se, sobretudo, na
importância da cooperação entre Estados, corporações e sociedade civil, na busca de
uma economia e meio ambiente equilibrados. Por fim, à título de conclusão, na seção
5 teceremos nossas considerações finais.

2. ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO E O ÓRGÃO DE SOLUÇÃO DE


CONTROVÉRSIAS

Ao final da Segunda Guerra Mundial, foi concluído em 1944 um acordo em


Bretton Woods, nos Estados Unidos, cujo objetivo era reconstruir a economia mundial,
criando um ambiente de maior cooperação na área econômica internacional, baseado
no estabelecimento de três instituições internacionais. A primeira seria o FMI (Fundo
Monetário Internacional), a segunda seria o Banco Mundial ou Banco Internacional
para a Reconstrução e Desenvolvimento, a terceira seria a OIC (Organização
Internacional do Comércio), cuja função era coordenar e supervisionar a negociação
de um novo regime em construção para o comércio mundial, baseado nos princípios
do multilateralismo e do liberalismo (THORSTENSEN, 2009).
A OIC acabou não sendo estabelecida, já que a Carta de Havana, que
determinava seus objetivos e funções não chegou a ser ratificada pelos EUA. Dessa
forma, um acordo provisório foi assinado em 1947, entre 23 países, cujo acordo
adotava apenas o seguimento da carta de Havana, relativo às negociações de tarifas e
às regras do comércio. O sistema hoje conhecido de regras do comércio internacional
foi estabelecido ao longo de anos, através de rodadas de negociações multilaterais,
que adotava um protocolo provisório para colocar o acordo geral sobre tarifas – GATT
– em vigor.
A oitava rodada foi a mais complexa das negociações estabelecidas no âmbito
do GATT. A Rodada Uruguai foi iniciada em 1986, em Punta Del Leste, terminando em
1994 na cidade de Marraqueche.

83
Um dos principais temas na Rodada Uruguai foi a criação da OMC,
Organização Mundial do Comércio, que substituiu o GATT, que era um mero
secretariado de um acordo multilateral, por uma nova organização internacional. A
Organização Mundial do Comércio é a organização intergovernamental responsável
pela aplicação e administração dos principais acordos multilaterais do comércio
internacional. Detém uma estrutura de organização internacional, sob um sistema de
negociações e decisões que privilegia a posição desses atores no sistema
internacional.
A organização tem caráter de um foro que visa à continuação do processo de
negociação relativa ao comércio, com o objetivo de maior liberalização do comércio de
bens e serviços. Serve também como um foro para discussão de temas como o meio
ambiente, investimentos, concorrência, facilitação do comércio, comércio eletrônico e
cláusulas gerais.
A OMC exerce basicamente quatro funções (GATT, 1994):
 facilitar a implantação, a administração, a operação, bem como levar a
diante os objetivos dos acordos da Rodada Uruguai;
 construir um foro para as negociações das relações comerciais entre os
estados-membros, com o objetivo de criar ou modificar acordos multilaterais de
comércio;
 administrar o Entendimento (Understanding) sobre Regras e
procedimentos relativos às Soluções de Controvérsias, isto é administrar o “tribunal”
da OMC;
 administrar o Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais (Trade
Policy Review Mechanism) com objetivo de fazer revisões periódicas das Políticas de
Comércio Externo de todos os membros da OMC, apontando os temas que estão em
desacordo com as regras negociadas.

Dentre sua estrutura, destacam-se (GATT, 1994):


 Conferência Ministerial, cujo órgão é composto pelos representantes
de todos os seus membros, através dos Ministros das Relações Exteriores
acompanhados ou não dos Ministros de Comércio Externo, que se reúnem, no
mínimo, a cada dois anos. Este órgão tem autoridade para tomar decisões sobre todas
as matérias dentro de qualquer um dos Acordos Multilaterais.
 Conselho Geral, que é o corpo diretor da OMC, composto pelos
representantes de todos os seus membros, que se reúnem quando apropriado,
integrado pelos embaixadores, que são os representantes permanentes dos membros
em Genebra, ou por delegados das missões em Genebra.
 Órgão de Solução de Controvérsia, criado como mecanismo de
solução de conflitos no âmbito do comércio, cujo sistema de regras para dirimir
controvérsias é estabelecido pela OMC. Prevê a fase de consultas entre as partes, e
se necessário, o estabelecimento de painéis, que analisa as questões, cujos pareceres
podem ser submetidos ao órgão de Apelação.
 Órgão de Revisão de Política Comercial, servindo de mecanismo
para examinar periodicamente as políticas de cada membro da OMC, confrontando a
legislação e a prática comercial de cada membro da organização com as regras
estabelecidas nos acordos, além de oferecer uma visão global, a cada membro, das
políticas adotadas dentro do princípio da transparência. É integrado pelos delegados

84
das missões dos membros em Genebra ou por integrantes dos governos dos
membros.
Dentre os órgãos que compõem a OMC, este estudo terá uma maior ênfase ao
Órgão de Solução de Controvérsias, definindo sua estrutura, para assim, levantar
algumas críticas quanto ao cumprimento de suas decisões e sua eficácia.

2.1 Órgão de solução de controvérsias

O acordo constitutivo da OMC previu a criação de um instrumento de solução


de controvérsias, cujas características foram definidas na Rodada Uruguai, no
Entendimento sobre as Regras e Procedimentos que Governam a Solução de
Controvérsias (ESC), responsável pelas alterações dos artigos XXII e XXIII do GATT.
Dessa forma, originou-se o Órgão de Solução de Controvérsias, uma especialização
funcional do Conselho Geral da OMC (BARRAL, 2004).
O referido órgão devotou-se à tarefa de corrigir vícios que impregnavam o
sistema anterior, tais como a excessiva fragmentação, a morosidade procedimental, e
o não cumprimento das recomendações e decisões dos painéis. Com isso, a
continuidade vincula a solução de controvérsias no GATT e na OMC, que se exprime
nas alusões que os painéis e o Órgão de Apelação fazem à jurisprudência do GATT,
quando resolve conflitos acerca da interpretação de tratados da OMC.
Denota-se assim, a transição de um sistema predominantemente diplomático,
baseado em negociações entre partes, característica do GATT, para um sistema
organizado, pautado em regras jurídicas. Isso não exclui a possibilidade de
entendimento entre as partes envolvidas em controvérsias, pois o órgão mantém o
estímulo a realizações de consultas, durante um prazo prefixado, antes do
estabelecimento do painel, não cerceando assim, o recurso às negociações diretas
após a deflagração do procedimento formal para a solução da disputa (AMARAL
JÚNIOR, 2008).
A realização de consultas acarreta, como benefício, a celeridade, os baixos
custos e os resultados satisfatórios que, via de regra, produz. O pedido de constituição
de um painel será formulado ao Órgão de Solução de Controvérsias, que só o rejeitará
se houver consenso entre os membros, o que difere da exigência vigente do GATT,
segundo o qual as partes contratantes deviam aprovar a instituição de um painel por
unanimidade, o que gerava o bloqueio do sistema, prejudicial aos países em
desenvolvimento, que dispõem de menos poder no cenário internacional (AMARAL
JÚNIOR, 2008).
Outra significativa mudança constitui na definição clara de prazos em todas as
etapas do procedimento de solução de controvérsias. Com isso, diminui-se o tempo de
duração do procedimento, evitando que um caso se arrastasse por anos sem solução.
O OSC procurou combinar a lógica diplomática, que preza pela negociação
direta entre as partes, à lógica jurisdicional, como reforço das garantias
procedimentais e a produção de decisões para as partes da disputa. O Entendimento
sobre Solução de Controvérsia revigorou o papel das normas de julgamento no
comércio internacional, o que é imprescindível ao funcionamento do mercado global. A
previsibilidade dos agentes econômicos tende a desaparecer caso não haja autoridade
competente para interpretar eventuais divergências, baseadas em normas jurídicas, o
que é indispensável para que se passe do mundo abstrato das normas ao mundo
concreto da realidade (AMARAL JÚNIOR, 2008).

85
Sobre isso, determina o artigo 3.2 do Entendimento sobre Solução de
Controvérsias (ESC):
O Sistema de Solução de Controvérsias da OMC é elemento essencial para
trazer segurança e previsibilidade ao sistema multilateral de comércio. Os Membros
reconhecem que esse sistema é útil para preservar direitos e obrigações dos Membros
dentro dos parâmetros dos acordos abrangidos e para esclarecer as disposições
vigentes dos referidos acordos em conformidade com as normas correntes de
interpretação do direito internacional público.
Por fim, um dos aspectos mais relevantes do sistema de solução de
controvérsias é a previsão de sanções ao desrespeito aos tratados que compõem o
regime internacional do comércio. Contudo, nem o Acordo de Marraqueche, tampouco
o ESC empregam o termo sanção para designar as consequências jurídicas oriundas
da violação de uma norma. O artigo XXII do ESC concede ao demandante vitorioso a
possibilidade de solicitar ao Órgão de Solução de Controvérsias a autorização para
suspender, por um determinado período, contra o demandado, a aplicação de
concessões ou de outras obrigações decorrentes dos acordos abrangidos, caso a
decisão condenatória não for executada.
Cumpre esclarecer que no âmbito das relações internacionais, a sanção é o
ato coercitivo, autorizado pelo direito internacional, em resposta ao descumprimento
de uma obrigação por parte do Estado. A aplicação das sanções não é considerada
atividade corrente nas organizações internacionais, vez que a mediação, a conciliação
e o jogo sutil das pressões desempenham funções mais destacadas que o exercício
do poder coercitivo (AMARAL JÚNIOR, 2008)
As sanções se revelam úteis nas organizações internacionais, no sentido de
fortalecer sua posição face dos Estados, como também para garantir a eficácia da
ordem jurídica. A efetividade da sanção é, na maioria dos casos, o resultado da
comparação entre o valor atribuído a uma dada política e o interesse em seguir as
regras já criadas (AMARAL JÚNIOR, 2008).
Nesse aspecto, o ESC representou notável evolução no que diz respeito à
disciplina do GATT, trazendo procedimentos que facilitaram a execução das decisões,
já que no sistema anterior contemplava apenas a suspensão de concessões em casos
de indiscutível gravidade, com base na deliberação tomada por alguma parte
contratante.
O ESC determina que transcorrido o período de tempo para que o demandado
adote a recomendação formulada ou ofereça compensações, o OSC garante a
autorização em suspender certas concessões ou obrigações. Com isso, os governos
perderam o poder de bloquear a formação de um painel e a adoção dos relatórios
elaborados com a eliminação da flexibilidade política que o artigo XXIII do GATT
permitia. O nível de suspensão autorizado pelo ESC deve ser equivalente ao dano
sofrido pelo demandante.
Os efeitos das sanções na OMC, assim como no GATT, ultrapassam o plano
bilateral, pois repercutem de modo amplo no sistema internacional. As sanções
acabam por afetar o intercâmbio comercial entre os países e a própria dinâmica das
cadeias produtivas, dada a interdependência das obrigações contraídas por seus
membros. Os países atingidos pelas sanções podem perder mercado para seus
concorrentes, que acabam esses, por se beneficiarem das reduções tarifárias havidas
(AMARAL JÚNIOR, 2008).

86
O estudo foca na descrição da estrutura do Órgão de Solução de
Controvérsias, constituído pelo Painel, Órgão de Apelação e o Secretariado.

2.2 Painel

O Painel do Órgão de Solução de Controvérsias (BECHARA; REDENSCHI,


2002) funciona da seguinte forma:
 Primeira fase – momento em que cada país apresenta suas razões
iniciais.
 Primeira Audiência – onde cada país envolvido e demais países que se
julgarem interessados apresentam suas razões em audiência, frente aos membros que
compõem o Painel.
 Fase de Réplica – momento em que cada país envolvido na
controvérsia se manifestam, de maneira escrita ou oral, sobre as alegações das outras
partes.
 Fase de Perícia – se caso algum país apresenta ou requeira alguma
consideração técnica ou científica, o Painel nomeará perito, para que o mesmo
elabore um competente laudo sobre as questões suscitadas.
 Fase Intermediária – momento onde o Painel apresenta às partes um
relatório minucioso com as etapas até então percorridas, destacando os pontos
controversos, as provas apresentadas, para que as partes possam oferecer suas
considerações.
 Primeiras Conclusões – o painel submete às partes as suas primeiras
conclusões a respeito das alegações apresentadas, conferindo às partes oportunidade
para apresentar novas alegações que justifiquem eventual revisão das conclusões
apresentadas.
 Fase de Revisão – fase onde é concedido prazo ao Painel reexaminar
suas primeiras alegações, assim como para as partes intentarem um acordo com base
nas primeiras conclusões apresentadas.
 Relatório Final – é a decisão proferida pelo Painel, que é entregue às
partes envolvidas e posteriormente divulgada para todos os Países-membros da OMC.
Nesta decisão, são apontadas as ofensas às normas da OMC e sugeridas alternativas
para que as mesmas sejam interrompidas.
 Decisão Final – após o prazo de 60 dias da apresentação do Relatório
Final, as conclusões ali apontadas são consideradas como definitivas, sujeitando-as
ao cumprimento das partes envolvidas. Tal decisão pode ser ainda levada à liça no
Órgão de Apelação.

Referente à decisão proferida pelo Painel, talvez tenha sido a mais importante
modificação ocorrida no sistema de solução de controvérsia do GATT ao atual sistema
da OMC. No antigo sistema, as decisões proferidas necessitavam, para ter
aplicabilidade, da aprovação através de consenso dos Países-membros, o que
representava um enorme entrave ao pleno desenvolvimento do sistema de solução de
controvérsias, já que a insatisfação de uma nação obstruía unilateralmente os
resultados do Painel.

87
2.3 Órgão de apelação

Outro órgão que compõe o sistema de solução de controvérsias é o Órgão de


Apelação (OA), uma das novidades resultantes da Roda Uruguai. O OA é composto
por sete indivíduos, os quais são aprovados por consenso pelo OSC, conforme
disposto do art. 17:1 do ESC. Seus membros devem ser pessoas de reconhecida
competência, com experiência comprovada em direito, comércio internacional e nos
assuntos tratados pelos acordos da OMC. Devem também estar disponíveis
permanentemente e deverão manter-se a par das atividades de solução de
controvérsias e das demais atividades da OMC.
O OA recebe o recurso contra as decisões dos painéis, onde três juízes, dos
sete que compõem o órgão atuam em cada caso. Os juízes podem confirmar,
modificar ou revogar as conclusões do painel.

2.4 Secretariado

O ESC atribui algumas responsabilidades ao Secretariado da OMC, que atua


na sede da organização, em Genebra. O Secretariado além de manter os registros das
reuniões e outras responsabilidades burocráticas, também mantém uma lista indicativa
de indivíduos para o painel, conforme dispõe o art. 27:3 do ESC. Cabe ao
Secretariado organizar para os membros interessados, cursos especiais de
treinamento, disposto no art. 27:3 do ESC.
Importante destacar o dispositivo do o art. 27:1 do ESC, “o Secretariado terá a
responsabilidade de prestar assistência aos painéis, em especial, nos aspectos
jurídicos, históricos e de procedimentos dos assuntos tratados, e de fornecer apoio
técnico e de secretaria.”
Hoje em dia, é raro um tema não ser objeto de discussão da OMC. Evidencia-
se, portanto, a importância da OMC na tentativa de harmonizar o comércio
internacional, sob os preceitos que constituíram a organização, para tanto, ressalta-se
a importância da cooperação dos Estados à sua eficiência.

3. CUMPRIMENTO DAS DECISÕES DO OSC: DOIS CASOS ENVOLVENDO O


BRASIL

Algumas críticas sobre as sanções impostas pelo ESC, dizem respeito à


disparidade entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento, na medida em
que, segundo Hudec (2000 apud AMARAL JÚNIOR, 2008), os países desenvolvidos
contestam as iniciativas voltadas à alteração substancial das normas sobre execução
das decisões do ESC, pois se sentem confortáveis com um sistema que lhes permitem
atingir os outros membros, sem que eles possam atingi-los. Afirma Alberto do Amaral
Júnior,
“a experiência demonstra que o mecanismo existe para favorecer os países
desenvolvidos pelas seguintes razões: (1) Os remédios previstos, quando aplicados
pelos países desenvolvidos ao comércio com as nações em desenvolvimento, tendem
a ser mais eficazes e exercem maior pressão devido à importância do seu mercado
consumidor; (2) as sanções impostas pelas nações em desenvolvimentos lhes
acarretam efeitos econômicos consideráveis, dada a sua maior dependência em

88
relação aos países mais desenvolvidos. (3) os países desenvolvidos se abstêm de
executar as recomendações porque não há instrumentos que os favorecem a proceder
dessa maneira; (4) as regras atuais incentivam a manutenção da medida incompatível
por longo período até que se concluam todas as fases do contencioso, sem que o
membro violador sofra alguma sanção” (AMARAL JÚNIOR, 2008. p.115).
A fase de implementação das decisões do OSC é hoje o momento mais crítico
das disputas enfrentadas no âmbito da OMC. A assimetria de poderes se acentua na
medida em que os países mais desenvolvidos barganham seus interesses em
detrimento ao cumprimento dos relatórios do Painel e do Órgão de Apelação.
A disputa iniciada em 2002 pelo Brasil envolvendo subsídios agrícolas
concedidos aos produtores estadunidenses de algodão, (caso algodão WT/DS 267),
elucida bem a dificuldade sobre a implementação das decisões do OSC. O Brasil
apresentou consulta ao OSC questionando políticas de incentivo à produção que
violavam o Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) da OMC, bem
como o Acordo sobre Agricultura e o GATT/1994 (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2013).
O Painel concluiu que a política de subsídios dos Estados Unidos influenciou
no preço do algodão no mercado internacional, cuja decisão fora mantida pelo Órgão
de Apelação. Os Estados Unidos demonstraram forte resistência a implementar as
recomendações dos relatórios do Painel e do Órgão de Apelação, isso por não
acreditarem que o Brasil poderia retaliá-los devido a disparidade econômica e à
interdependência de mercado.
Após o prazo razoável concedido pelo OSC, nada havia sido feito pelos
Estados Unidos à implementação da decisão, excetuando a eliminação de um único
programa, denominado Step 2, que beneficiava os produtores locais. Após a abertura
de um Painel de revisão, solicitado pelo Brasil, confirmou-se que os programas
estadunidenses continuavam gerando prejuízo aos produtores e exportadores de
algodão brasileiros, sendo então, instaurado um procedimento arbitral, que ocasionou
a autorização, em agosto de 2009, da retaliação cruzada pelo Brasil.
Somente após o Brasil ter expedido resoluções contendo as listas de produtos
a serem retaliados, os Estados Unidos buscaram o Brasil na tentativa de solucionar a
questão, isso após oito anos da contenda e após o Brasil definir a estratégia de
retaliação. O Brasil acabou aceitando a proposta estadunidense da criação de um
fundo de US$ 147 milhões destinado ao apoio aos produtores brasileiros de algodão,
além da redução das linhas de créditos à exportação de maneira parcial, com o
compromisso de redução total até 2012 (TORRES, 2010).
Esta demanda se tornou paradigmática, pois demonstrou a fragilidade das
decisões da OMC, sobretudo quando da ausência de cooperação dos países
desenvolvidos, mas também demonstrou, mesmo em um cenário político e econômico
desigual, e apesar das dificuldades dos países em desenvolvimento, a possibilidade
da utilização dos instrumentos do OSC.
Outro caso relevante que vale destaque foi a disputa envolvendo os subsídios
ao açúcar concedidos pela União Europeia. Brasil, Austrália e Tailândia apresentaram,
em setembro de 2002, consulta ao Painel (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES
EXTERIORES, 2013). A OMC havia estabelecido duas cotas de açúcar, em toneladas,
as quais se beneficiariam de subsídios à exportação e do suporte de preço doméstico.
A parte excedente da produção não poderia usufruir do suporte de preço, tampouco do
subsídio à exportação. O Painel entendeu que a Comunidade Europeia estava

89
ultrapassando o montante acordado que poderia subsidiar, decisão mantida pelo
Órgão de Apelação.
Iniciou-se em maio de 2005 o prazo para que a Comunidade Europeia
providenciasse a implementação da decisão, contudo, as partes não conseguiram
celebrar um acordo, dando início um procedimento de arbitragem. A Comunidade
Europeia solicitou prazo de quase dois anos para o cumprimento da decisão, porém,
as partes interessadas afirmavam que, caso houvesse interesse da Comunidade
Europeia, a recomendação poderia ser implementada em poucos meses. O Órgão de
Apelação fixou prazo de doze meses e três dias para adequação da legislação
europeia em conformidade com os relatórios do Painel.
A Comunidade Europeia apresentou um projeto para reforma das regras de
seu regime açucareiro, visando o cumprimento das regras da OMC, com destaque à
liberalização da venda ao mercado interno do açúcar excedente às cotas beneficiadas
pelos subsídios à exportação, além da fixação do preço de referência ao invés de
preço de interferência. As partes envolvidas firmaram acordo, que dentre outras
exigências à implementação, estabelecia reuniões periódicas para verificação da
efetividade nas regras adotadas pela Comunidade Europeia.
Destaca-se com isso, que a Comunidade Europeia, mesmo com grande
superioridade econômica e comercial em relação ao Brasil e os demais demandantes,
mostrou-se disposta a cooperar com as decisões do OSC a fim de adequar às regras
da OMC, não sendo necessário dar início à fase de retaliação. Isso não que dizer que
os países mais desenvolvidos não utilizam da sua superioridade em detrimento aos
países em desenvolvimento, contudo, o caso do algodão se tornou emblemático não
somente pela decisão do OSC, mas também pela sua eficácia.
Conclui-se que o OSC, mesmo sendo uma inovação ao sistema que o
antecede, já que tenta trazer celeridade à solução das controvérsias comerciais com
definições de prazos, e também busca revigorar o papel das normas de julgamento no
comércio internacional, demonstra, muitas vezes, ineficácia em seu funcionamento.
Destaca-se relativo avanço ao sistema de solução de controvérsias comercias,
contudo, ainda prosperam os poderes político e econômico, os quais ainda imperam
nas relações comerciais no cenário internacional, haja vista a disparidade de poderes
e a interdependência entre os países, quando muitos interesses das nações mais ricas
são privilegiados pelo sistema.

4. COOPERAÇÃO E A PERSPECTIVA AMBIENTAL

Atualmente o debate sobre a relação entre meio ambiente e o comércio


internacional tem intensificado, com isso, muito se discute sobre o papel da OMC a ser
desempenhado à promoção de um comércio que não agrida o meio ambiente. Para
muitos, a busca pelo livre-comércio pode ter efeitos ambientais nocivos.
A liberalização comercial conduz a uma transformação em maior escala dos
bens naturais, na medida em que se intensificam os fluxos comerciais e aumenta a
concorrência, os padrões ambientais, muitas vezes entraves à produção, tornam-se
obstáculos a serem superados e muitas vezes, reduzidos. A pressão competitiva
induzida pelo comércio força os países a diminuírem seus padrões ambientais,
encorajando o intercâmbio de produtos que criam a poluição global (CARBAUGH,
2004).

90
Outro argumento ambientalista contrário ao livre-comércio remonta ao temor
quanto à redução, ou até mesmo a eliminação de tarifas, o que provocaria menores
preços, estimulando a tal ponto a demanda, que para atendê-la, o meio ambiente
restaria degradado sobremaneira. Por outro lado, defensores da liberalização
comercial afirmam que a redução de tarifas incentivaria as economias do mundo a
diminuírem o custo da produção, o que proporciona investimentos em tecnologia, que
possibilita maior produção com menor impacto ambiental (CARBAUGH, 2004).
Ainda defendem que comércio e crescimento podem incentivar o
desenvolvimento e a disseminação de técnicas produtivas mais favoráveis ao meio
ambiente, na medida em que cresce a demanda por produtos mais limpos. Evidencia-
se que os custos para atender a regulamentação ambiental muitas vezes representam
uma pequena fração dos custos totais de produção, apesar disso, nenhum governo
está se apressando para rebaixar os padrões ambientais (CARBAUGH, 2004).
Sobre a discussão entre a liberação comercial, princípio que rege a OMC, e a
proteção ao meio ambiente, ambientalistas acusam a OMC de somente considerar os
lucros das corporações multinacionais à custa da proteção do meio ambiente e dos
direitos dos trabalhadores. Desde a conferência de Seattle em 1999, quando houve
uma grande manifestação da sociedade civil contra os preceitos da OMC, tida como a
batalha de Seattle, o debate tem se intensificado.
Segundo Celso Lafer, “o objetivo do direito internacional de cooperação é
promover interesses comuns devido à necessidade de administrar os desafios da
interdependência” (LAFER, 1998. p.19). Portanto, a busca pelo equilíbrio entre os
difusos interesses, de um lado econômicos e comerciais e de outro lado, a
preservação do meio ambiente, exige, de certa maneira, cooperação entre Estados,
corporações e sociedade civil, na busca de uma economia e meio ambiente
equilibrados.

5. CONCLUSÃO

A sociedade contemporânea baseia-se em uma comunidade política cada vez


mais complexa. Os meios de vida, as formas de trabalho e sustento são cada vez
menos naturais, na medida em que as condições econômicas, ambientais e
tecnológicas estão cada vez mais intensas, como artificiais.
Por séculos a sociedade busca um parâmetro de comensurabilidade à suas
relações, objetivando o equilíbrio dos inúmeros interesses para desenvolver um
sistema de trocas, oportunizando o comércio internacional. Neste sentido, atualmente
a OMC tem o importante mandato, em ordenar o comércio mundial.
Dentre as atuais inovações do sistema comercial, destaca-se a criação do
Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, sendo este, um mecanismo de soluções
de controvérsias, com características definidas pela Rodada Uruguai, formalizado no
Entendimento sobre as Regras e Procedimentos que governam a Solução de
Controvérsias. Com isso, ocorre a transição de um sistema predominantemente
diplomático, baseado em negociações entre partes, para um sistema organizado,
pautado em regras jurídicas.
Evidencia-se o avanço trazido pelo sistema da OMC, contudo, vale destacar o
desequilíbrio havido nas relações comerciais, visto a dificuldade e, muitas vezes, a

91
ineficácia do cumprimento das decisões proferidas pelo OSC. Devido às
desigualdades de poderes e influência dos países ricos em relação aos países em
desenvolvimento, as decisões dos relatórios dos Painéis e do Órgão de Apelação são
difíceis de serem implantadas. Em um cenário de desigualdades econômicas e grande
interdependência entre os países, mesmo vencedores de disputas comerciais na
OMC, países em desenvolvimento esbarram na impotência do sistema a disporem de
seus direitos comerciais.
Inexistindo a cooperação dos países mais desenvolvidos ao acato das
decisões do OSC, o sistema, tido atualmente como um avanço às relações comerciais,
se torna moroso, quando não ineficaz. Existe, sobremaneira, relação entre o
compromisso da OMC, sobretudo do OSC, com a manutenção do equilíbrio entre o
comércio e o meio ambiente, de maneira que a produção em grande escala, o
excessivo consumo, fomentados pela necessidade do mercado e a expansão do livre-
comércio, têm, diretamente, impacto no meio ambiente.
Sob este prisma, tantos às relações comerciais como à proteção do meio ambiente, a
cooperação torna-se extremamente necessária, sem a qual, o equilíbrio e a equidade
inexistem. Buscar o equilíbrio por meio da justiça é tarefa árdua, desafio perseguido
pela sociedade por eras. Definir, na metáfora trazida por Amartia Sen, qual criança
deve ficar com a flauta, conforme já exposto neste estudo, divide opiniões e
ideologias, as quais competem entre si. Portanto, nas relações comerciais, e,
sobretudo, na busca pelo equilíbrio ao meio ambiente, a cooperação torna-se tão
necessária, senão a mais iminente necessidade, para que haja equilibro no cenário
internacional cada vez mais interligado.

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BITTAR, Eduardo C. B., ASSIS DE ALMEIDA, Guilherme. Curso de Filosofia do


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92
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internacional e a nova rodada de negociações multilaterais. 2. ed. São Paulo:
Editora Aduaneiras, 2009.
TORRES, Edgard Marcelo Rocha. O caso dos subsídios do algodão entre Brasil e
EUA. O uso efetivo da retaliação cruzada como prova final da eficácia do sistema
de solução de controvérsias da OMC. Jus Navigandi. Teresina. 2010.

93
CAPÍTULO 5

A EVOLUÇÃO DAS NORMAS INTERNACIONAIS


SOBRE SUBSÍDIOS

George Augusto Niaradi1


Thiago Martorelly Quirino de Aragão2

1 Professor do Programa de Pós Graduação Stricto Sensu em Direito da Universidade Católica de Santos (UniSantos).
2 Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília.

94
1. INTRODUÇÃO

Os subsídios são um dos vários instrumentos de política comercial


disciplinados pelo sistema multilateral de comércio, no entanto se apresenta como um
dos mais complexos temas jurídicos do direito internacional. Isso se deve às diferente
formas que se conceitua subsídios, cada uma adaptada aos diferentes interesses
econômicos dos Estados, a despeito das implicações que cada uma das definições
possa ter no comércio internacional.
O objetivo deste capítulo é fazer uma apresentação das motivações que
explicam a existência de regras internacionais sobre o uso de subsídios, buscando
compreender o seu papel econômico no comércio internacional, e fazer um relato do
surgimento e evolução dessas normas, desde sua concepção nos direitos domésticos
de defesa comercial até a sua internacionalização por meio do sistema multilateral de
comércio.
Na próxima seção, buscamos entender o impacto dos subsídios nos fluxos
comerciais enquanto medida legítima de política comercial aplicada pelos países. Na
sequencia, faremos uma análise da evolução histórica das leis de subsídios na seção
3. Já na seção 4 avaliaremos a criação do Acordo sobre Subsídios e Medidas
Compensatórias durante a Rodada Uruguai do GATT, e como este acordo tornou-se
um importante instrumento jurídico comum de combate a práticas desleais de
comércio. Finalmente, na seção 5 teceremos as considerações finais sobre o tema.

2. OS SUBSÍDIOS NA ECONOMIA POLÍTICA

Para um bom entendimento da evolução do conceito de subsídio no direito do


comércio internacional, num primeiro momento é importante entender o impacto dos
subsídios nos fluxos comerciais, analisando o paradoxo do subsídio como uma
legítima intervenção estatal na economia ou como uma prática desleal de comércio.
Nesse sentido é interessante mencionar o questionamento de Welber Barral:

“Quais são o papel e os limites da atuação do Estado na economia? Afinal, a


concessão de uma vantagem configura claramente um subsídio quando se trata de
doações ou empréstimos a baixos juros. Entretanto, a definição se torna menos
precisa quando se trata de investimento em infraestrutura, ou pesquisa, ou educação –
que terão, evidentemente, reflexos distintos na conjuntura econômica e na
produtividade dos diversos setores”.

O questionamento acima reflete quão difícil é estabelecer o limite entre


subsídios leais e subsídios desleais de comércio. Numa perspectiva meramente
liberal, quanto menor a participação do Estado, mais livre e eficiente será o comércio.
Nesta visão, a concessão estatal de subsídios fortalece apenas algumas empresas ou
indústrias específicas, o que gera distorções no fluxo comercial ao dar uma vantagem
competitiva artificial a certos exportadores beneficiados .
O World Trade Report 2006 da Organização Mundial do Comércio (OMC),que
teve como tema os subsídios, definiu:

95
“Num mercado perfeitamente competitivo, nenhum subsídio é aceitável. A
introdução de qualquer subsídio ou outra forma de interferência estatal será ineficiente
e diminuirá o bem-estar geral. No entanto, se o mercado perfeito é flexibilizado, podem
surgir situações em que medidas governamentais, como os subsídios, aumentem o
bem-estar. Um subsídio eficiente pode corrigir falhas de mercado, alinhando custos e
benefícios sociais e privados”.

Como a hipótese de um mercado perfeitamente competitivo tem pouca


viabilidade prática, um critério mais adequado para determinar se um subsídio é válido
ou não é por meio de uma análise dos custos difusos e dos benefícios focados de uma
política estatal. Neste caso, por exemplo, um Estado pode decidir distribuir parte de
sua renda (custos difusos) em favor de um grupo de empresas com o objetivo de
aumentar o nível de emprego (benefício focado).
A análise custo/benefício permite um exercício lógico que busca uma
compensação entre os riscos de um subsídio distorcer o comércio internacional e a
validade dos subsídios num cenário em que o mercado não é perfeito e o subsídio
ajuda a corrigir falhas de mercado.
Considerando então que nem todo subsídio configura uma prática desleal de
comércio, qual seria então o papel das normas de subsídios no comércio
internacional? O World Trade Report 2006 delimita da seguinte forma:

“O que as regras da OMC acerca dos subsídios fazem é delimitar aspectos


particulares de alguns tipos de intervenção governamental e construir um rol de
direitos e obrigações sobre essa definição baseada no impacto das medidas
distorcivas do comércio”.

As normas sobre subsídios tem então essa função de evitar o comércio


desleal, focando nos efeitos potencialmente distorcivos dos subsídios nos fluxos
comerciais. Deste modo, as regras do ASMC reconhecem uma participação mínima
estatal na economia e a importância dos subsídios como políticas indutoras do
desenvolvimento e corretivos de falhas de mercado. No entanto, as políticas industriais
devem seguir estritamente as regras estabelecidas no ASMC para serem
consideradas práticas legítimas.

3. HISTÓRICO DAS LEIS SOBRE SUBSÍDIOS

3.1 O pioneirismo americano27.

As primeiras leis contra práticas desleais de subsídios surgiram nos Estados


Unidos logo após sua independência. O então secretário do Tesouro, Alexander
Hamilton, destacava a necessidade de se aplicar medidas alfandegárias em resposta
aos subsídios concedidos pelos governos estrangeiros às suas exportações, retirando
a competitividade da nascente indústria norte-americana.

27
GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias. 3ª Edição.
São Paulo: Aduaneiras, 2002. Págs. 24-27.

96
Já na primeira legislação comercial, o Tariff Act de 1789, foram impostas
severas e indiscriminadas tarifas. Caso se identificasse a concessão de subsídios por
qualquer país estrangeiro, as tarifas de importação eram aumentadas
indiscrimadamente28.
A segunda lei de tarifas, o Dingley Tariff Act de 1897, introduziu inovações nas
medidas de proteção comercial. O primeiro aspecto é que diferenciou proteção
comercial de defesa comercial, estabelecendo soluções distintas. Contra mercadorias
subsidiadas foram fixados preços mínimos de entrada. Ademais, uma emenda de
1909 determinou tarifas mínimas e máximas. As tarifas máximas aplicar-se-iam a
produtos subsidiados e as tarifas mínimas seriam as tarifas normais de importação.
Novas alterações só ocorreram em 1930 com o Smoot-Hawley Tariff Act, que é
a base da atual legislação de medidas compensatórias norte-americanas. Essa lei
estipulou procedimentos e prazos nas investigações de subsídios, tornando os
trâmites mais transparentes e previsíveis. Foi extinto o sistema de tarifas pré-
estabelecidas. Coube à Secretaria do Tesouro o cálculo do montante de subsídios
aplicados e as medidas compensatórias mais adequadas. Sendo assim, as tarifas a
serem aplicadas passaram a ser variáveis e proporcionais ao cálculo do subsídio29.
É importante destacar que as leis americanas não traziam a necessidade de
comprovação de dano ou ameaça de dano à indústria doméstica como requisito para a
aplicação de medidas compensatórias. Somente com a Lei de Comércio de 1974, que
internalizou no regramento interno as inovações das regras multilaterais do GATT30,
que criou-se a exigência do teste de dano à indústria local. Mesmo assim, a exigência
não era ampla, pois era obrigatória apenas nos casos em que a alíquota de
importação do produto era zero. Apenas na Lei de Acordos Comerciais de 1979,
norma que internalizou os acordos da Rodada Tóquio31, que ampliou-se a
necessidade do teste de dano como requisito para a aplicação de quaisquer medidas
compensatórias.

3.2 A evolução da normativa multilateral

3.2.1 A criação de um regime multilateral de comércio

Como visto, antes mesmo de qualquer tratativa multilateral sobre subsídios, os


EUA já possuíam normas de medidas compensatórias e o tema já era objeto de
disputas e desarmonia entre governos. Os subsídios só vieram a ser objeto de
discussões internacionais no pós II Guerra, durante as negociações que culminaram
no que se costumou chamar de Sistema de Bretton-Woods.
Esse sistema tinha o objetivo de regular o sistema econômico internacional
para evitar uma crise econômica semelhante a crise de 1929, que gerou instabilidades
políticas e uma guerra de proporção mundial. O regime de Bretton-Woods tinha três
pilares: o primeiro, representado pelo Banco Mundial, tinha a função de conceder

28
BARTON, Fischer. International trade and investment. Little Brown & Company, canada, 1986. Citado
em: GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias. 3ª Edição.
São Paulo: Aduaneiras, 2002, pág 25.
29
LANDE, Stephan. Trade and Tariff Agreement of 1984. The Brookings Institution, Washington D.C.,
1987. Citado em: GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias.
3ª Edição. São Paulo: Aduaneiras, 2002, pág 25.
30
Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), 1994.
31
A Rodada Tóquio será abordada em detalhes no Item 1.3.

97
financiamentos para a reconstrução no pós-guerra; o segundo pilar era representado
pelo Fundo Monetário Internacional, que tinha a função de regular o sistema financeiro
internacional e o equilóbrio das balanças de pagamento; e por fim, a Organização
Internacional do Comércio (ITO), que seria um fórum de discussões para a
liberalização do comércio internacional32.
A criação da ITO não se concretizou porque o Congresso dos EUA negou
ratificação ao seu tratado constitutivo, a chamada Carta de Havana. Sendo assim, em
1947 entrou em vigor apenas o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT)33, que
independia da ratificação americana e tinha o objetivo de liberalizar o comércio por
meio de redução tarifária e pela proibição de barreiras não-tarifárias. O GATT foi
convertido em acordo definitivo e foi o único instrumento comercial multilateral em
vigor por 47 anos, até a criação da Organização Mundial do Comércio em 199534.

3.2.2 Subsídios no Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT/47)

O GATT/47 tinha poucas disposições sobre subsídios e medidas


compensatórias. Os artigos II, III, VI e XVI abordavam o assunto e se aplicavam
apenas ao comércio de bens e não ao de serviços. O mais importante deles era o
Artigo XVI, que possuía duas seções. Na primeira delas estava disposto35:
“Se uma Parte Contratante concede ou mantém uma subvenção qualquer,
inclusive qualquer forma de proteção das rendas ou sustentação dos preços que tenha
diretamente ou indiretamente por efeito elevar as exportações de um produto qualquer
do território da referida Parte Contratante ou de reduzir as importações do mesmo no
seu território, dará conhecimento, por escrito, às Partes Contratantes, não somente da
importância e da natureza dessa subvenção, como dos resultados que possam ser
esperados sobre as quantidades do ou dos produtos em questão por ele importados
ou exportados e as circunstâncias que tornam a subvenção necessária. Em todos os
casos em que fique estabelecido que uma tal subvenção causa ou ameaça causar um
prejuízo sério aos interesses de outra Parte Contratante, a Parte Contratante que a
concedeu examinará, quando solicitada, com a ou com as Partes Contratantes
interessadas ou com as Partes Contratantes, a possibilidade de limitar a subvenção”36.
Com o objetivo de tornar o comércio internacional mais transparente e
previsível, nessa primeira parte do artigo XVI, dedicada aos subsídios em geral, os
países contratantes do GATT se comprometeram a notificar as outras partes caso
concedessem ou mantivessem qualquer subsídio que tivessem como efeito elevar as
exportações ou reduzir as importações no seu território. Do mesmo modo, o GATT
prevê que na hipótese desses subsídios causarem ou ameaçarem causar um prejuízo
sério a outra parte, abrir-se-ia uma negociação para se examinar a possibilidade
desses subsídios serem limitados.
A segunda parte do Artigo XVI trata especificamente dos subsídios à
exportação, considerados pela economia política como os que mais distorcemo
comércio internacional. O parágrafo mais importante é o §3º, que dispõe:

32
GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias. 3ª Edição.
São Paulo: Aduaneiras, 2002. pág. 32.
33
O GATT foi adotado oficialmente no Brasil com a publicação da Lei nº 313, de 30 de julho de 1948.
34
CAPARROZ, Roberto. Comércio Internacional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012. Pág. 108.
35
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007, pág. 55.
36
GATT, Artigo XVI, Seção A, §1º.

98
“Por conseguinte, as Partes Contratantes deverão se esforçar no sentido de
evitar a concessão de subvenções à exportação de produtos primários. Contudo, se
uma Parte Contratante conceder diretamente ou indiretamente, sob uma forma
qualquer, uma subvenção que tenha por efeito aumentar a exportação de um produto
primário originário de seu território, esta subvenção não será concedida de tal maneira
que a mencionada Parte Contratante detenha mais do que uma parte razoável do
comércio mundial de exportação do mesmo produto, tendo em vista a participação
das Partes Contratantes no comércio deste produto durante um período de referência
anterior, assim como todos os fatores especiais que possam ter afetado ou que
possam afetar o comércio em questão (grifo nosso)”.37

Como se depreende do texto legal, o GATT inovou ao considerar como


subsídios desleais os subsídios à exportação que tenham por efeito dar artificialmente
ao país subsidiador uma parte razoável do comércio mundial do produto beneficiado,
tendo como referência um período anterior à concessão do subsídio.
Apesar do grande avanço normativo nesse tema, o GATT falhou ao adotar uma
redação vaga e imprecisa. Por causa de sua abstração, a jurisprudência do GATT
precisou fazer um exercício hermenêutico para dar alguma eficácia ao parágrafo 3º,
sendo que na maioria das vezes essa interpretação era conservadora, o que limitava a
aplicabilidade do texto legal.
Tome-se como exemplo o trecho em negrito no excerto acima: “parte razoável
do comércio mundial”, que foi objeto de alguns litígios comerciais.38Vale citar dois
casos contra a União Européia, que tiveram como reclamantes a Austrália39 e o
Brasil40, processos esses independentes, mas que foram analisados conjuntamente.
Nestes casos, o painel definiu a expressão “deter parte razoável do comércio mundial”
como sendo o efeito deslocamento gerado pelas exportações subsidiadas em
mercados específicos. Em outras palavras, o painel considerou como um subsídio
ilegal à exportação aquele em que o país exportador do produto subsidiado retira
participação de mercado de outros exportadores.
Nestes dois casos, por exemplo, foi analisado o mercado chinês de importação
de açúcar. Até 1978, antes dos subsídios, a Comunidade Européia (CEE) tinha uma
participação irrelevante nas importações chinesas de açúcar. Naquele ano, a UE
aumentou tanto suas exportações à China que passou a deter uma participação de 6%
do mercado de açúcar, grande parte graças à perda de mercado das exportações
australianas e brasileiras41.
Apesar do evidente efeito deslocamento causado pelos subsídios europeus, o
painel concluiu que não havia provas suficientes para comprovar que a queda na
participação de mercado dos australianos e brasileiros deveu-se somente aos
subsídios europeus, o que demonstra o conservadorismo com que era aplicado o
Parágrafo 3º e sua pouca aplicação na prática comercial internacional.
Outro artigo do GATT/47 que trata de subsídios é o Artigo II, §2º, (b), que
reconhece a legitimidade de uma parte aplicar medidas compensatórias contra
subsídios que gerem “dumping”nos termos do Artigo VI (Direitos Antidumping e de
37
GATT, Artivo XVI, Seção B, §3º.
38
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007, pág. 56.
39
WTO, EEC – Refunds on Exports of Sugar (BISD 26S/290)
40
WTO, EEC – Refunds on Exports of Sugar (BISD 27S/69)
41
WTO, EEC – Refunds on Exports of Sugar (BISD 26S/290), §4.21

99
Compensação) do próprio GATT, ou seja, quando as exportações do país subsidiador
passam a ter preço inferior ao preço normal do produto no mercado doméstico do país
exportador será considerado como um subsídio desleal.42Vide excerto:

“Nenhuma disposição do presente artigo impedirá que, uma Parte Contratante,


a qualquer tempo, aplique no tocante à importação de qualquer produto:
(b) direitos destinados a contrabalançar ou a compensar o dumping quando,
aplicados de conformidade com o disposto no Artigo VI”.43

Por sua vez, o Artigo VI dispõe que nenhum desses direitos de compensação
poderá exceder o valor do subsídio concedido e que a medida somente é autorizada
se o subsídio causar prejuízo ou ameaçar causar prejuízo a uma indústria doméstica
estabelecida.
E por fim, o Artigo III, §8º, (b), apenas afasta os subsídios das normas que
regulam o princípio do tratamento nacional. Ou seja, a concessão de subsídios não
fere as normas que proíbem o tratamento mais favorável à indústria doméstica em
detrimento do tratamento dado a produtos importados.
O GATT/47 foi inovador por ser o primeiro instrumento legal multilateral que
tentou regular os subsídios no comércio internacional. No entanto, suas normas
pecavam pela falta de detalhamento e por sua não compulsoriedade, tornando seus
compromissos inoperantes44. Vale destacar neste ponto a existência da Grand father
Clause, uma cláusula prevista no Protocolo de Aplicação Provisória do GATT (Protocol
of Provisional Application of the General Agreementon Tariffs and Trade) que permitia
que os países membros do GATT não cumprissem com as regras multilaterais caso
houvesse uma lei doméstica anterior que dispusesse de forma contrária.45
Esta “Cláusula do Avô” foi usada pelos EUA por muitos anos para ignorar
diversas regras do GATT, enquanto a Comunidade Européia e os demais países
buscavam ratificar o GATT e adaptar sua legislação doméstica. No entanto, a situação
se modificou nos anos 1970 com a crise do petróleo e a conseqüente recessão
econômica. A CEE aumentou o protecionismo e acirrou o discurso em relação às
práticas desleais de comércio, passando a tomar medidas contra práticas de dumping
e subsídio. Nesse contexto que foram abertas as negociações da Rodada Tóquio 46.

3.2.3 A Rodada Tóquio e o Código de Subsídios e Medidas Compensatórias

O artigo XXVIII do GATT previa que as partes poderiam estabelecer rodadas


de negociação com o fim de diminuir tarifas de importação e promover a abertura de
mercados. Desde a criação do GATT em 1947 foram realizadas oito Conferências
Comerciais Multilaterais, chamadas de Rodadas47.

42
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007, pág. 57.
43
GATT, Artigo II, §2º, (b)
44
REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as limitações impostas aos governos na sua política industrial
pelas regras do ASMC e pela jurisprudência da OMC. Curitiba: Juruá, 2008. P. 57.
45
GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias. 3ª Edição. São
Paulo: Aduaneiras, 2002. Pág. 36.
46
GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias. 3ª Edição. São
Paulo: Aduaneiras, 2002. Pág. 37.
47
CAPARROZ, Roberto. Comércio Internacional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012. Pág. 125.

100
A Rodada Tóquio foi inaugurada em 1973, coincidindo com a crise econômica
internacional gerada pelo primeiro choque do petróleo. Nesse contexto, os países
passaram a adotar políticas protecionistas não-tarifárias como uma alternativa à queda
da tarifa média no comércio internacional, que alcançou o recorde de 5% durante a
Rodada Tóquio. Fazia-se imperativo, portanto, aprofundar os compromissos
multilaterais para a regulação das práticas desleais de comércio.48
Os subsídios ainda não possuíam uma norma especifica, tal como havia o
Código Antidumping. Durante a Rodada iniciaram-se os debates em torno do tema,
destacando-se duas posições: de um lado os EUA defendiam que a imposição de
qualquer subsídio era danosa ao comércio; por outro lado, a CEE considerava a
aplicação de subsídios como uma política necessária de incentivo ao desenvolvimento
de algumas regiões e de combate a problemas domésticos, como altas taxas de
desemprego 49.
Finalmente, depois de intensos debates floresceu o novo instrumento legal
conhecido como Código de Subsídios e Medidas Compensatórias (Agreement on
Interpretation and Application of Articles VI, XVI, and XXIII of the GATT). Alexandre
Martins identificou as seguintes inovações no novo Código:

“Tornou mais rígidas as restrições no emprego dos subsídios à exportação;


criação das normas do procedimento de investigação que poderia culminar com a
aplicação de medidas compensatórias e elaboração de alguns fatores que poderiam
servir de guia na verificação de subsídios que estivessem causando ou ameaçassem
causar dano material”.50

Apesar dos evidentes avanços, o Código de Subsídios falhou em não


conseguir delimitar a extensão do conceito de subsídio. Os Estados tinham dificuldade
em estabelecer quais seriam os subsídios proibidos e quais seriam permitidos. O novo
Código aumentou a rigidez em relação aos subsídios à exportação, mas não
regulamentou os subsídios domésticos, que também afetam o comércio internacional.
Neste sentido, o Código trazia apenas em sua segunda parte, a despeito de não
conceituar “subsídio”, um rol exemplificativo de espécies de subsídios à exportação,
que os Estados se comprometiam a não conceder nos casos em que provocassem
danos aos demais países.51
Outra limitação do novo Código é que a adesão não era compulsória. Apenas
24 Estados, dos 102 que participaram das negociações, ratificaram o Código, e ainda
assim alguns fizeram reservas e exceções. Ou seja, mesmo havendo um código
específico regulando os subsídios, houve pouco efeito prático, já que o mesmo não
vinculava a maioria dos países.

48
CAPARROZ, Roberto. Comércio Internacional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012. Pág. 129.
49
GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas compensatórias. 3ª Edição. São
Paulo: Aduaneiras, 2002. Pág. 37.
50
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007, Pág. 58.
51
MORAES, Henrique Choer. O regime de subsídios intrazona no Mercosul. Dissertação (Mestrado) –
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Direito, Porto Alegre, 2003. Citado em: REIS,
Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as limitações impostas aos governos na sua política industrial pelas
regras do ASMC e pela jurisprudência da OMC. Curitiba: Juruá, 2008. P. 58.

101
4. A RODADA URUGUAI E O ACORDO SOBRE SUBSÍDIOS E MEDIDAS
COMPENSATÓRIAS

Até o advento do Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) 52,


as normas de subsídios não passavam de tentativas de mitigar o emprego unilateral
de medidas compensatórias como mecanismos de defesa comercial. No entanto,
percebe-se, por toda a evolução descrita, que existia uma vontade política de se
construir um instrumento jurídico comum de combate a práticas desleais de comércio.
Essa evolução normativa culminou na assinatura do Acordo de Subsídios e
Medidas Compensatórias, criado conjuntamente à Organização Mundial do Comércio,
com a conclusão da Rodada Uruguai. O novo texto traz avanços quE foram assim
descritos pelo secretariado do GATT após a conclusão da Rodada Uruguai:

“Diferentemente de seu predecessor, o Acordo sobre Subsídios e Medidas


Compensatórias contém uma definição de subsídios e introduz o conceito de um
subsídio “específico” – em sua maior parte, um subsídiodisponível somebte para uma
empresa ou indústria ou grupo de empresas ou indústrias dentro da jurisdição da
autoridade concessora do subsídio. Somente subsídios específicos estariam
submetidos à disciplina alocada no Acordo”.53

O ASMC alterou substancialmente a disciplina dos subsídios. Umas das


principais evoluções é que o novo acordo é aplicável a todos os membros da OMC,
sem exceção, devido ao princípio do single undertaking, que dispõe que os países-
membros aderem automaticamente a todos os Acordos no bojo do Tratado de
Marrakesh, que criou a OMC.
Porém, as novas regras não se tornaram aplicáveis automaticamente. Os
países tiveram três anos, a partir de sua entrada em vigor, em 01/01/1995, para
adequarem suas políticas industriais ao ASMC. Prazos diferentes foram dados aos
países com diferentes níveis de desenvolvimento. Os países de menor
desenvolvimento relativo e os países em desenvolvimento com um PIB inferior a US$
1000 per capita tiveram estão isentos da proibição de subsídios às exportações e
tiveram que eliminar os subsídios para substituição de importações até 2003. Para os
outros países em desenvolvimento, o prazo pra eliminar os subsídios às exportações
foi 2003 e os subsídios protecionistas até 2000.
Outro ponto central da reforma trazida pela Rodada Uruguai é a definição de
subsídio, que passou a ser classificado em três categorias: proibidos, acionáveis e
não-acionáveis. Essa classificação vai ao encontro da perspectiva da economia
política de que nem toda intervenção governamental geram distorções ao comércio. O
ASMC trouxe uma delimitação mais clara do que é uma ação estatal lícita e quais os
subsídios que distorcem o comércio internacional e devem ser disciplinados.
Outra mudança do novo acordo é o desenvolvimento de procedimentos e
metodologias próprias para aplicação de medidas compensatórias. Do mesmo modo,

52
REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as limitações impostas aos governos na sua política industrial
pelas regras do ASMC e pela jurisprudência da OMC. Curitiba: Juruá, 2008.
53
GATT Focus Newsletter, December 1993, at 10-11. Citado por REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC:
as limitações impostas aos governos na sua política industrial pelas regras do ASMC e pela jurisprudência
da OMC. Curitiba: Juruá, 2008. P. 59.

102
a criação de um mecanismo de solução de controvérsias mais célere (três meses), por
meio do Órgão de Solução de Controvérsias, busca dar efetividade às normas
multilaterais.
É oportuno destacar que os subsídios na agricultura possuem regramento
próprio no Acordo sobre Agricultura, que é bem menos ambicioso que o ASMC e é um
dos principais temas da agenda da Rodada Doha de Desenvolvimento. Do mesmo
modo, os subsídios no comércio de serviços estão regulado no Acordo Geral sobre o
Comércio de Serviços (GATS), que possui definições específicas de subsídio.

4.1 O conceito de subsídio na atual legislação comercial internacional

O ASMC teve dois objetivos primordiais em sua concepção: primeiro buscou


conceituar subsídios e disciplinar seu uso, depois tentou regular a ação de defesa
comercial dos Estados. Esses dois pontos são interdependentes, sendo, portanto,
fundamental fazer essa delimitação epistemológica a fim de se entender o novo
regime inaugurado pelo ASMC.
Primeiro, vamos partir da conceituação legal para depois expandir a análise
para aspectos doutrinários e jurisprudenciais. Assim define o ASMC em seu Artigo 1º:
1. Para os fins deste Acordo, considerar-se-á a ocorrência de subsídio
quando:
(a) (1) haja contribuição financeira por um governo ou órgão público no
interior do território de um Membro (denominado a partir daqui “governo”), i.e.:
(i) quando a prática do governo implique transferência direta de fundos (por
exemplo, doações, empréstimos e aportes de capital), potenciais transferências diretas
de fundos ou obrigações (por exemplo garantias de empréstimos);
(ii) quando receitas públicas devidas são perdoadas ou deixam de ser
recolhidas (por exemplo, incentivos fiscais tais como bonificações fiscais);
(iii) quando o governo forneça bens ou serviços além daqueles destinados a
infra-estrutura geral ou quando adquire bens;
(iv) quando o Governo faça pagamentos a um sistema de fundos ou confie ou
instrua órgão privado a realizar uma ou mais das funções descritas nos incisos (i) a (iii)
acima, as quais seriam normalmente incumbência do Governo e cuja prática não difira
de nenhum modo significativo da prática habitualmente seguida pelos governos;
ou
(a) (2) haja qualquer forma de receita ou sustentação de preços no sentido do
Artigo XVI do GATT 1994;
e
(b) com isso se confira uma vantagem.
2. Um subsídio, tal como definido no parágrafo 1, apenas estará sujeito às
disposições da PARTE II ou às disposições das PARTES III ou V se o mesmo for
específico, de acordo com as disposições do Artigo 2.
A definição legal traz dois elementos fundamentais para o conceito de subsídio:
“contribuição financeira” e “vantagem”. Sendo a partir deles que surgem alguns
questionamentos sobre a abrangência da definição. Como por exemplo, se o subsídio
é caracterizado pela simples concessão de uma contribuição financeira pelo governo
ou é também necessário que haja um benefício real à parte beneficiada. Ou se um
subsídio é caracterizado quando é concedido, recebido ou usado.

103
Questões como essa mostram a dificuldade de se chegar a um conceito
definitivo, o que se torna aparente com a grande quantidade de disputas na OMC
sobre o tema. A melhor forma de deslindar essas questões é entender como objetivo
principal do ASMC evitar distorções no comércio, para manter uma competitividade
real entre os atores 54.
Vale a pena trazer o detalhista conceito doutrinário de Bliacheriene:

“Subsídio é a subvenção financeira, advinda de qualquer esfera da


administração estatal, concedida por Estado-membro – de forma específica; direta ou
indireta; por ação ou omissão estatal; em seu território ou fora dele – que beneficie o
setor produtivo de seu país, reduzindo a vantagem comparativa dos produtos
estrangeiros no mercado interno ou no mercado internacional; ou ainda, aquele que
beneficie o setor produtivo de terceiros Estados-membros, no mercado do país
beneficiário dos subsídios ou no mercado internacional. Ademais, para ser relevante, o
subsídio deve causar um dano não desprezível, no setor produtivo do país lesado”55.

Didaticamente, pode-se partir da definição menos ampla de Vera Thorstensen


que estabelece três elementos fundamentais para a existência de um subsídio: que
haja uma contribuição do governo, que signifique um benefício a uma indústria e que
este seja específico 56.
Quanto ao primeiro elemento, o artigo 1º, §1º, (a), traz uma enumeração
taxativa, ou seja, numerus clausus, de contribuições financeiras57. A mais comum é a
transferência direta de fundos pelos governos (artigo 1º, §1º, (a), (1), (i)), no entanto,
pode se dar também por meio de perdão de dívidas ou abandono de receitas devidas.
Nesta hipótese é importante que haja uma legislação referência que comprove o valor
que seria devido numa situação comum e as receitas efetivamente arrecadadas.
Importante observar a nota de rodapé nº 1 do ASMC que afasta como
subsídios as isenções em favor de produtos destinados a exportação, de impostos ou
taxas habitualmente aplicados sobre o produto similar quando destinado ao consumo
interno, nem a remissão de tais impostos ou taxas em valor que não exceda os totais
devidos ou abonados. No que concerne à legislação brasileira, o conceito de isenção
deve ter uma interpretação extensiva, e deve aplicar-se também às imunidades
tributárias constitucionais.
O conceito de contribuição financeira também engloba o fornecimento de bens
e serviços que são destinados para além da infra-estrutura geral, assim como as
subvenções de órgãos privados ou sistema de fundos, desde que haja orientação das
autoridades administrativas para que executem funções típicas do governo58. Por

54
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007.
55
BLIACHERIENE, Ana Carla. Subsídios: efeitos, contramedidas e regulamentação – uma análise das
normas nacionais e das normas da OMC. In TORRES, Heleno Taveira (Coord.). Direito Tributário
Internacional. São Paulo: Quartier Latin, 2003. Citado por: REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as
limitações impostas aos governos na sua política industrial pelas regras do ASMC e pela jurisprudência
da OMC. Curitiba: Juruá, 2008.
56
THORSTENSEN, Vera. A OMC e a Rodada do Milênio. São Paulo: Aduaneiras, 1999. Citado por:
REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as limitações impostas aos governos na sua política industrial
pelas regras do ASMC e pela jurisprudência da OMC. Curitiba: Juruá, 2008.
57
Alexandre Martins defende que a taxatividade é a melhor opinião em nome da segurança jurídica,
apesar de haver opiniões doutrinárias distintas (pag. 68).
58
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007, pagina 65.

104
governo e órgão público, mencionados no caput do artigo 1º, deve-se considerar a
administração direta e indireta, não apenas do Estado, mas também de seus entes
internos.
Thorstensen elenca como segundo elemento dos subsídios a existência de
uma vantagem ao beneficiário. Esta vantagem será caracterizada quando o
beneficiário estiver na prática em posição mais privilegiada do que aquela que
normalmente estaria sem o subsídio.
Por fim, Thorstensen considera ainda fundamental para delimitar o conceito de
subsídio distinguir sua especificidade, pois apenas aqueles considerados específicos
são considerados prejudiciais ao comércio, vide os termos do artigo 2º do ASMC:
2. 1. Com vistas a determinar se um subsídio, tal como definido no parágrafo
1 do Artigo 1, destina-se especificamente a uma empresa ou produção, ou a um grupo
de empresas ou produções (denominadas neste Acordo de "determinadas empresas"),
dentro da jurisdição da autoridade outorgante, serão aplicados os seguintes princípios:
(a) o subsídio será considerado específico quando a autoridade outorgante, ou
a legislação pela qual essa autoridade deve reger-se, explicitamente limitar o acesso
ao subsídio a apenas determinadas empresas;
(b) não ocorrerá especificidade quando a autoridade outorgante, ou a
legislação pela qual essa autoridade deve reger-se, estabelecer condições ou critérios
objetivos que disponham sobre o direito de acesso e sobre o montante a ser
concedido, desde que o direito seja automático e que as condições e critérios sejam
estritamente respeitados. As condições e critérios deverão ser claramente estipulados
em lei, regulamento ou qualquer outro documento oficial, de tal forma que se possa
proceder à verificação;
(c) se apesar de haver aparência de não-especificidade resultante da aplicação
dos princípios estabelecidos nos subparágrafos (a) e (b), houver razoes para acreditar-
se que o subsídio em consideração seja de fato específico, poder-se-ão considerar
outros fatores como: uso predominante de um programa de subsídios por número
limitado de empresas, concessão de parcela desproporcionalmente grande do
subsídio a determinadas empresas apenas e o modo pelo qual a autoridade
outorgante exerceu seu poder discricionário na decisão de conceder um subsídio. Na
aplicação deste subparágrafo será levada em conta a diversidade das atividades
econômicas dentro da jurisdição da autoridade outorgante, bem como o período de
tempo durante o qual o programa de subsídios esteve em vigor.
Observa-se que os subsídios somente serão considerados como específicos
no caso de haver acesso explicitamente limitado a determinado grupo de empresas.
No entanto, não haverá especificidade se forem estabelecidos critérios objetivos e
condições neutras que não imponham favoritismo e que possuam cunho econômico e
aplicação horizontal. Assim como, se esse direito for automático e os critérios e
requisitos devidamente respeitados, afasta-se a hipótese da especificidade. Importante
destacar que o artigo 2.2 do ASMC também considera como específico o subsídio que
seja limitado a determinadas empresas localizadas dentro de uma região geográfica,
situada no interior da jurisdição da autoridade outorgante.
Não obstante a aparente não-especificidade da subvenção, poderão ser
usados outros critérios, que estão previstos no artigo 2º, §1º, (c), tais como a
concessão de parcela desproporcionalmente grande de um subsídio para apenas

105
algumas empresas ou o modo pelo qual a autoridade outorgante exerce seu poder
discricionário na decisão de conceder um subsídio.
Um ponto-chave para entender o conceito de especificidade é o termo
“determinadas empresas” presente no caput do artigo 2º. Não existe no ASMC uma
definição para esse termo, há que se buscar na jurisprudência da OMC um
direcionamento para aplicar em concreto esse artigo. Segundo os órgãos julgadores,
se o benefício conferido pelo Estado for direcionado a um limitado grupo de indústrias,
já se configura a especificidade. Para determinar o que de fato é esse limitado grupo,
pode-se buscar o número de empresas que usam o programa do governo.59 Foi o
critério usado no caso EC – DRAM´s Chips60, situação em que o subsídio foi usado
por apenas seis empresas, num universo de mais duzentas elegíveis, diante disso
provou-se a especificidade.
Por todo o exposto, percebe-se que as negociações da Rodada Uruguai
buscaram diferenciar as diferentes formas de auxílio estatal, reconhecendo a
importância do Estado como indutor do desenvolvimento e corretor de falhas de
mercado, mas que pode também implantar políticas protecionistas danosas ao
comércio e à economia internacional. Essa divisão dos subsídios entre legítimos e
ilegítimos culminou na diferenciação em três tipos de subsídios, que serão
examinados logo abaixo.

4.2 Tipos de subsídios

Ao contrário da Rodada Tóquio, que não definia subsídios, o ASMC além de


conceituar o instituto, tratou de classificá-los. A classificação da subvenção
determinará o procedimento de resolução de disputa aplicável, assim como a
possibilidade de aplicação de medidas compensatórias.
Os negociadores do ASMC usaram da metáfora do sistema de semáforos de
trânsito. Os subsídios proibidos são representados pelo sinal vermelho, os subsídios
acionáveis são a luz amarela e os subsídios não-acionáveis, a luz verde. Aqui não não
serão tratados os subsídios não-acionáveis, pois os mesmos não mais existem desde
31.12.1999, pois o artigo 31 do ASMC previa a validade desta categoria por até 5 anos
após a entrada em vigor do Acordo.

a) Subsídios proibidos

Os subsídios proibidos são os mais constritivos do ASMC, pois são


condenáveis per se. Essa categoria não representa uma novidade. O Código de
Subsídios, fruto da Rodada Tóquio, já enumerava alguns auxílios estatais
inadmissíveis, apesar das limitações deste Código, como já visto.
No novo Acordo os subsídios proibidos são de duas espécies61:
(1) subsídios vinculados de fato ou de direito ao desempenho exportador, quer
individualmente, quer como parte de um conjunto de condições, inclusive aqueles
indicados a título de exemplo no Anexo I do ASMC;

59
REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as limitações impostas aos governos na sua política industrial
pelas regras do ASMC e pela jurisprudência da OMC. Curitiba: Juruá, 2008.
60
EC – COUNTERVAILING MEASURES ON DRAM CHIPS (DS299)
61
Artigo 3.1 do ASMC

106
(2) subsídios vinculados de fato ou de direito ao uso preferencial de produtos
nacionais em detrimento de produtos estrangeiros, quer individualmente, quer como
parte de um conjunto de condições.
Tal como previsto no artigo 2.3 do ASMC, esses subsídios são
presumivelmente específicos e considerados como distorções ao comércio
internacional, portanto não devem ser concedidos pelos governos. O ASMC traz em
seu Anexo I uma lista exemplificativa dos subsídios considerados proibidos.

Um esclarecimento relevante a ser feito é quanto ao termo “de fato ou de


direito”, usado no artigo 3º, explicação dada pela nota de rodapé nº 4 do ASMC:
Esta norma será satisfeita quando os fatos demonstrarem que a concessão de
um subsídio, ainda que não esteja vinculada de direito ao desempenho exportador,
está de fato vinculada a exportações ou ganhos com exportações reais ou previstos. O
simples fato de que subsídios sejam concedidos a empresas exportadoras não deverá,
por si só, ser considerado como subsídio a exportação, no sentido definido neste
artigo.
Em outros termos, um subsídio é vinculado de direito ao desempenho
exportador quando sua existência pode ser demonstrada pela própria legislação que
constitui a medida. E será vinculado de fato à exportação, quando as condições para a
exportação estão implícitas no instrumento legal que engloba a medida.
Para a aplicação de medidas compensatórias não é necessária a
demonstração de dano ao Órgão de Solução de Controvérsias (OSC). Segundo o
artigo 4.1 do ASMC, “sempre que um membro tiver razão para crer que um subsídio
proibido está sendo concedido ou mantido por outro, o primeiro poderá solicitar
consulta com o segundo”.
Esse tipo de subsídio pode ser questionado no OSC e segue o princípio da
celeridade processual. O artigo 4.7 do ASMC determina que se a medida em questão
for considerada um subsídio proibido, o painel deve recomendar sua retirada
prontamente. Se a medida não for retirada, o país reclamante poderá adotar medidas
compensatórias para restabelecer o equilíbrio da relação.

b) Subsídios acionáveis

Como dito, os subsídios acionáveis representam o sinal amarelo do semáforo.


São os subsídios que são inadmissíveis se causarem efeitos danosos a outros países.
Esses efeitos são de três tipos, segundo o artigo 5º do ASMC:

(1) dano à indústria nacional de outro Membro;


(2) anulação ou prejuízo de vantagens resultantes para outros Membros, direta
ou indiretamente, do GATT 1994, em especial as vantagens de concessões
consolidadas sob o Artigo II do GATT 1994;

(3) grave dano aos interesses de outro Membro.

O primeiro dano enumerado é o dano à indústria nacional, que será investigado


pela autoridade competente por meio de procedimentos administrativos e se verificado
o dano aplicar-se-á medidas compensatórias. O dano é mensurado por critérios
econômicos, tais como o lucro das empresas. No Brasil, o artigo 21 do Decreto

107
1.751/95, estabele como critérios para definir o dano, o volume das importações, o
impacto sobre os preços e o impacto sobre a indústria doméstica. O Estado
reclamante que tem o ônus de provar o dano, não havendo essa demonstração, o
subsídio está permitido.
O segundo efeito danoso é a anulação ou prejuízo das vantagens alcançadas
por meio das rodadas comerciais de negociação que ampliaram o acesso a mercados.
Esse artigo 5º, (b), é chamado de doutrina da nonviolation nullification or impairment62.
Ou seja, se após negociações que conferiram perspectivas de vantagens aos
participantes, caso advenha alguma mudança na política comercial ou tarifária que
diminua esses ganhos, o país prejudicado pode exigir compensações.
A terceira categoria de dano foi chamada pelo Relatório da OMC de 2006 de
categoria “amarelo-escuro”63, pois são os subsídios que causam grave dano a um
país-membro. Todo o artigo 6º do Acordo cuida de conceituar o que seria grave dano,
o §1º prevê as situações em que verifica esse prejuízo. No entanto, esse parágrafo
não está mais em vigor por força do artigo 31 do ASMC. Por hora, o grave dano
verifica-se quando ocorres os efeitos elencados no §3º, que são:
(a) deslocar ou impedir a importação de produto similar produzido por outro
Membro no mercado do Membro outorgante do subsídio;
(b) deslocar ou impedir a exportação de produto similar produzido por um
Membro no mercado de terceiro pais;
(c) provocar significativa redução do preço do produto subsidiado em relação
ao preço do produto similar de outro Membro no mesmo mercado ou significativa
contenção de aumento de preços, redução de preços ou perda de vendas no mesmo
mercado;
(d) aumentar a participação no mercado mundial de determinado produto
primário ou de base subsidiado pelo Membro outorgante, quando se compara com a
participação média que o Membro detinha no período de três anos anteriores e
quando tal aumento se mantém como firme tendência durante algum tempo após a
concessão dos subsídios.
No caso dos danos graves, quem possui a competência de provar que não
houve o dano é o país reclamado, ou seja, há inversão do ônus da prova. Sendo essa
a principal diferença entre os subsídios acionáveis com a presunção de causarem
graves prejuízos e os outros prejuízos acionáveis.
Os subsídios que causam danos podem ser contidos de duas formas, por meio
de medidas compensatórias unilaterais, quando causam dano à indústria doméstica
por meio de importações, ou por meio do Sistema de Soluções de Controvérsias, nas
hipóteses (b) e (c) do artigo 5º. Nesse caso, a medida compensatória não pode ser
aplicada administrativamente, há que provar perante o órgão jurisdicional a existência
do dano ou grave dano. O objetivo do ASMC foi privilegiar o uso do OSC e evitar
medidas discricionárias por parte dos países.

62
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias na OMC: tendências e
perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007, página 65.
63
WORLD TRADE ORGANIZATION. World Trade Report 2006: exploring the links between subsidies,
trade and the WTO. Geneva: WTO, 2006, página 200.

108
5. CONCLUSÃO: RODADA DOHA E PERSPECTIVAS DA AGENDA

Por toda evolução histórica descrita nesse artigo, pode-se depreender que o
tema de subsídios vai ganhando importância à medida que se adensam os fluxos
comerciais internacionais e ganha importância o papel do Estado como indutor do
desenvolvimento.
Como visto, as primeiras medidas foram adotadas ainda no século XIX como
mecanismo de proteção das ex-colônias às suas indústrias nascentes contra os
subsídios concedidos pelas ex-metrópoles. Com o fim da Primeira Guerra Mundial, as
metrópoles européias é que passaram a sentir a necessidade de incluir em suas
legislações mecanismos de defesa comercial como instrumento de reconstrução
econômica no pós-guerra.
Após a Segunda Guerra Mundial e com a proliferação do uso de medidas
compensatórias como instrumento de proteção comercial, surge o GATT, buscando
uniformizar e codificar essas legislações domésticas para evitar o uso indiscriminado
dessas medidas.
Desde então, o sistema multilateral vem aprofundando o debate, aprimorando
a legislação internacional e sofisticando o conceito de subsídio ao reconhecer as
situações em que o mesmo é de uso legítimo ou é uma prática desleal de comércio,
além de estabelecer mecanismos eficazes para a aplicação de medidas
compensatórias.
O ASMC, fruto da Rodada Uruguai, representou uma grande evolução na
normativa dos subsídios. O instrumento ganhou campo próprio de debate, foi possível
delimitar o conceito e estabelecer um mecanismo de solução de conflitos que já
acumula uma relativa quantidade de casos.
Desde a vigência do Acordo, várias disputas foram submetidas ao mecanismo
de solução de controvérsias, que pode apreciar dispositivos, esclarecendo significados
e aplicando concretamente as determinações da norma. Algumas falhas puderam ser
identificadas e que ensejaram algumas das propostas para a Rodada Doha de
negociação64.
A atual Rodada Doha, que está suspensa, previu em seu mandato negociador
esclarecer e aprimorar as disciplinas do ASMC, sem alterar seus conceitos básicos e
princípios e a eficácia desses, além de incluir previsões específicas sobre a atividade
pesqueira. A Declaração de Doha também previu que as negociações deverão
considerar as necessidades dos países em desenvolvimento e de menor
desenvolvimento relativo65.

REFERÊNCIAS

CAPARROZ, Roberto. Comércio Internacional Esquematizado. São Paulo:


Saraiva, 2012.

GUEDES, Josefina Maria M.M. et al. Antidumping, subsídios e medidas


compensatórias. 3ª Edição. São Paulo: Aduaneiras, 2002.

64
THORSTENSEN, Vera e JANK, Marcos S., O Brasil e os Grandes Temas do Comércio Internacional.
São Paulo: Lex Editora; Aduaneiras, 2005.
65
Declaração Ministerial de Doha (WT/MIN(01)/DEC/1), Item 28.

109
MARTINS, Alexandre Marques da Silva. Subsídios e Medidas Compensatórias
na OMC: tendências e perspectivas. São Paulo, Aduaneiras, 2007.

REIS, Felipe Nagel. Subsídios na OMC: as limitações impostas aos governos


na sua política industrial pelas regras do ASMC e pela jurisprudência da OMC.
Curitiba: Juruá, 2008.

WORLD TRADE ORGANIZATION (WTO). World Trade Report 2006: exploring


the links between subsidies, trade and the WTO. Geneva: WTO, 2006

110
CAPÍTULO 6

O BRASIL E AS NEGOCIAÇÕES EM SERVIÇOS

Welber Barral 1
Marilia D'Orazio de Matos 2

1 Ex-secretário de Comércio Exterior. Sócio da Barral M Jorge Consultores Associados. Email:

111
welber.barral@barralmjorge.com.br
2 Economista Sócia da Barral M Jorge Consultores Associados. Email: marilia.dorazio@barralmjorge.com.br

1. INTRODUÇÃO

Em virtude das condições agrícolas e da formação social do Brasil, a economia


brasileira se organizou segundo o modelo exportador de produtos primários, como o
café, que eram responsáveis pela geração de importante parcela da renda nacional,
vindo das importações o suprimento necessário para atender à demanda interna.
As décadas de 30 e 40 foram marcadas pela instituição de uma tecnologia
simples, com pouco capital e mão-de-obra intensiva, que conseguiu ampliar o
mercado interno.66 A demanda por bens de capital e exigências de investimentos
destinados a atender a esse mercado provocou a produção nacional de bens de
consumo duráveis e de alguns produtos intermediários, estimulada pela Política de
Substituição de Importações (PSI)67.
Quando surge maior necessidade de produção de bens industriais complexos,
encontrou-se escassez de tecnologia instalada e de estoque de capital. A PSI havia
deixado no modelo de industrialização três sequelas que constituíram empecilhos para
o desenvolvimento econômico do país: (i) insuficiente absorção de força de trabalho;
(ii) estrutura de mercados pouco competitivos; e (iii) custos de produção elevados.68
O País buscou apoio em associações com empresas estrangeiras - via efeito
de transferência de escala de produção. Esse mecanismo ficou conhecido como
Modelo de Desenvolvimento Econômico Associado e implicou em um novo arranjo de
interdependência econômica, que não se limitou apenas ao sistema de importações e
exportações mas também ao investimento externo. É como resultado desse processo
de industrialização, que o setor de serviços se desenvolveu no Brasil.
Nesse período, que corresponde à passagem da fase agroexportadora para a
fase urbano-industrial, entre 1950 e 1960, a mão-de-obra industrial aumentou em torno
de 25% enquanto a mão-de-obra de serviços teve um aumento de 67%, ou seja, para
cada pessoa que ingressou na indústria, 5 entraram para o comércio e serviços.

66
ROMERO (1976).
67
Durante as décadas de 50 e 60, a Comissão Econômica Para a América Latina (CEPAL) preconizava
que o desenvolvimento dos países do terceiro mundo passava necessariamente por um amplo programa
de substituição de importações. No Brasil, a PSI foi implementada com o objetivo de desenvolver o setor
manufatureiro e resolver os problemas de dependência de capitais externos.
68
ROMERO (1976).

112
Gráfico 1: População ocupada por setor da economia (1940-2003)

Fonte: 1940, 1950 e 1970, Estatísticas do Século XX, IBGE; 2000, Censo 2000, IBGE; 2003, The World
Factbook, CIA.
Elaboração: Barral M Jorge.

O desenvolvimento tecnológico provocou mudanças no plano social: a


população urbana, que em 1960 era 45,1%, ultrapassou a população rural e o produto
industrial excedeu o agrícola. A urbanização acelerada desde os anos 70 aumentou
significativamente a participação das atividades de serviços, como nos transportes,
comunicações e na expansão das finanças.
De 1945 até a década de 80, a economia brasileira concentrava-se nas
atividades industriais.69 A indústria expandiu-se cerca de 60% enquanto a importância
relativa da agropecuária reduziu em aproximadamente 100% e os serviços menos
2,5% no produto total da economia.70 De 1970 a 1985, houve uma queda na
participação do PIB de serviços, de quase 50% para 45%, acompanhada pelo
aumento da participação da indústria de transformação, denotando o dinamismo da
industrialização no período.
Até que a tecnologia de capital intensivo trazida pelo padrão de industrialização
dos países desenvolvidos foi incapaz de absorver a numerosa população rural, que
não encontrava oportunidades de trabalho nos outros setores. A trajetória da indústria
manteve seu crescimento até 1985, quando teve seu ponto de inflexão em 1985, em
detrimento da recessão econômica.71 A partir daí, o setor serviços passou a ocupar o
espaço deixado pela indústria de transformação, seguindo a trajetória semelhante
àquela apresentada pelos países desenvolvidos no pós-guerra72.

69
O período pós-guerra se caracterizou pela oferta de crédito barato e abundante, que estimulou os
investimentos e o endividamento dos países latino-americanos.
70
Conjuntura Econômica (09/1971) e ALMEIDA E SILVA, 1973.
71
As crises do petróleo, em 1973 e 1979, e a alta dos juros externos afetaram drasticamente a economia
brasileira. A queda nos investimentos e no crescimento do PIB, o aumento do déficit público, crescimento
da dívida externa e interna e hiper inflação (1764% em 1989 e 6584% em 1990) caracterizou esse
período como a "década perdida".
72
Observa-se então que a taxa de participação dos serviços no PIB não é, por si só, um bom indicador do
grau de desenvolvimento. No Brasil, esse desempenho associou-se à existência de um setor
caracterizado por atividades de baixos níveis de produtividade e refúgio para mão-de-obra de baixa
qualificação.

113
Gráfico 2: Participação setorial no PIB (1950-2009)

Fonte: IBGE.
Elaboração: Barral M Jorge.

No Brasil, a maior parte dos trabalhadores do setor terciário exerce suas


atividades sem a necessidade de investimentos consideráveis de capital, trabalhando
por conta própria como ambulantes, manicures, costureiras, motoristas de táxi,
pedreiros, entre tantos outros. Diferentemente dos empreendedores por oportunidade,
que percebem um nicho de mercado em potencial, o empreendedorismo por
necessidade73 é determinado pela necessidade de sobrevivência ou pela falta de
alternativa satisfatória de ocupação e renda.74
A difusão de novos padrões de consumo e de novas técnicas de produção são
alguns dos condicionantes para o aumento da participação do setor de serviços na
economia doméstica e, apesar de ser um setor marcado pela informalidade e por
apresentar mão-de-obra muitas vezes pouco qualificada, o panorama geral é bastante
favorável, uma vez que os serviços constituem quase 70% do PIB brasileiro.
O setor de serviços gerou receita de R$ 745,4 bilhões e foi o setor que mais
recebeu IED: quase 45% das aplicações externas no setor produtivo brasileiro75. A
maior receita operacional líquida foi dos "serviços de informação e comunicação" (R$
214,4 bilhões). Os serviços “profissionais, administrativos e complementares”
responderam pela maior parcela do pessoal ocupado (3,89 milhões de pessoas, ou
40,2% do total), da massa salarial (R$ 49,3 bilhões, ou 34,3%) e do valor adicionado
no setor de serviços (R$ 133,5 bilhões de valor adicionado, ou 31,6% do total).
Tanto em países desenvolvidos como em desenvolvimento, o setor de serviços
é responsável por mais da metade do PIB; chegando a 76,6% nos EUA; 70,9% na

73
Global Entrepreneurship Monitor (Pesquisa GEM 2010).
http://www.sebrae.com.br/customizado/estudos-e-pesquisas/temas-
estrategicos/empreendedorismo/integra_bia?ident_unico=17685
74
Santos et al (2007) Vide http://www.abepro.org.br/biblioteca/ENEGEP2007_TR630470_9378.pdf.
75
Dados da Pesquisa Anual de Serviços – PAS (2009) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –
IBGE.

114
União Europeia; 66,3% no Brasil; e 63,3% na América Latina e Caribe76. O Brasil e a
Argentina, por exemplo, apresentam, atualmente, tais participações numa ordem muito
próxima daquelas encontradas para o Japão e a Alemanha.
O objetivo deste capítulo é o de avaliar o estado atual da participação do Brasil
nas negociações sobre o setor de serviços na OMC. Nesta introdução, mostramos a
relevância do setor de serviços no Brasil. Na segunda seção tratamos do comércio
internacional de serviços, enquanto a terceira seção avalia a regulamentação do
comércio internacional de serviços. A quarta seção descreve em detalhes a abertura
dos setores de serviços no Brasil e no mundo, em particular os setores de serviços
jurídicos, serviços financeiros, de telecomunicações, de transportes, serviços de
tecnologia da informação, e serviços de distribuição no varejo. A quinta seção aborda
o papel do Brasil nas negociações em serviços em andamento, e a sexta discute a
ideia de fazer a agenda da liberalização do comércio de serviços por meio de um
acordo plurilateral através de um grupo de países denominado Real Good Friends of
Services (ou RGF). Por fim, há uma seção de conclusões.

2. O COMÉRCIO INTERNACIONAL DE SERVIÇOS

Em decorrência dos avanços de produtividade e da globalização da produção,


observa-se hoje um desaparecimento gradativo das fronteiras que separam a
prestação de serviços e as demais atividades econômicas. De acordo com a
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), em
uma transação internacional de serviços, há o deslocamento de bens, capital, pessoas
ou informações77 para além de uma fronteira.
De acordo com a Organização Mundial de Comércio (OMC), hoje o comércio
de serviços representa 60% da produção global, 30% da geração de empregos e 20%
do comércio global. Aproximadamente 80% do PIB dos EUA e da UE se devem ao
setor de serviços e juntos eles representam mais de 60% das exportações de serviços
no mundo. As exportações de serviços da Índia, Brasil e China cresceram mais de
10% ao ano na última década, e logo a Índia pode passar a exportar mais serviços do
que bens.

Tabela 1: Ranking Mundial de Comércio Internacional de Serviços, 2010

Fonte: World Trade Report – OMC, 2011.


Elaboração: Barral M Jorge.

76
BANCO MUNDIAL, 2008, citado em Bastos, Perobelli, Souza.
77
UNCTAD. Comissão de Comércio de bens, Serviços e Commodities. TD/B/COM.1/EM.8/2.23.02.1999.

115
Em 2010, as exportações no comércio de serviços aumentaram 8%, passando
de U$3,4 trilhões para U$3,7 trilhões de dólares78. O setor de transportes foi o que
cresceu mais depressa, representando U$782,8 bilhões de dólares. Seu desempenho
pode ser explicado à sua ligação com o comércio de bens, que experimentou grande
crescimento no período.
No caso do Brasil, os serviços em 1992 representavam mais de 57% do PIB
brasileiro, apesar de representar apenas cerca de 10% das exportações. Percebeu-se
que o ganho do acesso aos mercados internacionais poderia ser substancialmente
maior que o custo na mudança de regulamentos domésticos. As exportações de
serviços foram promovidas, mas tanto as importações como as exportações
cresceram mais rápido do que a média da região (15% e 35%, respectivamente em
2010), com crescimento especialmente rápido das importações de serviços de
transportes (42%) e de viagens (52%), em parte em função do fortalecimento do real.
Uma vez que o ritmo de crescimento das importações de serviços tem sido
significativamente maior que o de exportações, o Brasil vem acumulando, em números
absolutos, crescentes déficits na Conta de Serviços: de US$ 9,2 bilhões em 2006 para
US$ 29,4 bilhões em 2010.

Tabela 2: Crescimento do fluxo de Comércio Internacional de Serviços


Importações (%) Exportações (%)

Mundo Brasil Mundo Brasil

2009-2010 9,0% 35,3% 8,3% 15,4%

2010-2011 4,0% 22,4% 7,8% 21%

Fonte: MDIC.

As exportações brasileiras de serviços são fortemente direcionadas para os


EUA, que importam 42,1%. Os outros 57,9% estão pulverizados entre diversos
importadores, dos quais os mais significativos são países da União Europeia (31,2%).
No que se refere à importação de serviços, a concentração é um pouco menor, ainda
que bastante elevada: os EUA correspondem a 28,2%, a União Europeia a 49,6% e os
demais países a 22,2%.
Merecem destaque os setores exportadores de serviços de comércio por
atacado; atividades ligadas ao patrimônio cultural e ambiental; e serviços financeiros
auxiliares. Os principais setores brasileiros importadores são ligados ao petróleo e gás
natural e, também ao comércio por atacado.79

3. A REGULAMENTAÇÃO DO COMÉRCIO INTERNACIONAL DE SERVIÇOS

Já no início das negociações de serviços no âmbito da OMC, o Brasil, assim


como a Índia, mostrava certa resistência, alegando que essas transferências

78
De acordo com o World Trade Report 2011 (WTR2011), o crescimento mais rápido do comércio de
bens comparado com o de serviços pode ser explicado em parte pelo menor declínio do comércio de
serviços em 2009, com a crise financeira internacional.
79
Excluem-se dessa estatística os serviços financeiros e relacionados veículos automotivos.

116
internacionais eram vistas como mobilidade de um fator de produção, não de
comércio. Era preciso considerar a mobilidade de trabalho e do capital, na medida em
que isso podia afetar a concepção de que o comercio internacional é orientado com
base na disponibilidade dos fatores de produção.
No entendimento de países como o Brasil, as economias eram desiguais e
por isso não deviam ser submetidas a um padrão único de regulamento. O Brasil e a
Índia buscavam, ainda, o desenvolvimento de própria indigenous services industries
(indústria de serviços nascentes)80 e alegavam que os setores priorizados com a
liberalização de serviços seriam justamente aqueles em que os países desenvolvidos
tinham vantagens comparativas – intensivos em tecnologia e capital.
Em contrapartida, os EUA afirmavam que também seria possível extrair
benefícios com a liberalização dos setores intensivos em mão-de-obra e que os países
em desenvolvimento receberiam transferência de tecnologia, - como no caso das
externalidades positivas dos setores de Comunicação e Informática.
O confronto entre esses dois grupos teve um início longínquo. Em 1982, em
uma reunião ministerial em Genebra, o G-5 (Brasil, Índia, Argentina, Iugoslávia e
Egito) emperrou a negociação da questão agrícola e regras para investimento e
propriedade intelectual, alegando que antes teriam que ser resolvidos temas “menos
complexos” como restrições sobre os setores agrícola e têxtil e eliminar as práticas
que causavam distorções comerciais81.
Neste embate, de um lado estavam EUA; Comunidade Europeia; demais
países da OCDE; Colômbia; México; e Coreia do Sul e; do outro, o G-5, Tanzânia,
Peru, Nicarágua e Nigéria.
Um terceiro grupo liderado pela Suíça e Colômbia, o G-20, propôs - e
conseguiu - que o tema de serviços fosse tratado em separado dos demais. Assim,
finalmente, a liberalização do setor de serviços entrou na agenda de negociações. Em
setembro de 1986, com o lançamento da Rodada Uruguai, os países membros do
GATT, pressionados pelos Estados Unidos, aceitaram a inclusão de serviços nas
negociações. Prevaleceu o princípio da realização de dois acordos para mercados
distintos - o de bens e o de serviços.
Ao final de 1993, estavam consolidados os termos e condições do comércio
de serviços no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS) e a classificação dos
quatro modos de prestação de serviços que se baseiam nas barreiras regulatórias.
Essa terminologia também se refere ao tipo de estratégia para entrada em um
mercado pelas empresas prestadoras de serviços.

80
WOOLCOCK (1997).
81
Na verdade, havia um receio de que os novos temas estreitariam o poder de barganha dos países em
desenvolvimento naquelas questões que ainda não haviam sido alinhadas.

117
Gráfico 3: As Quatro Modalidades de Prestação de Serviços no
Comércio Internacional

Modo 1: Prestações transfronteiriças (Cross border supply): tanto o consumidor


quanto o fornecedor do serviço permanecem em seus respectivos países,
enquanto o serviço cruza a fronteira ou por rede de telecomunicações ou por
transporte. Essa é a principal forma de transferência de Investimento
Estrangeiro Direto (IED).
Modo 2: Consumo no Exterior (Consumption Abroad): o consumidor vai até o país
exportador do serviço, como turismo, educação, serviços médicos.
Modo 3: Presença Comercial (Commercial presence): a permanência do produtor no
território do consumidor é necessária, levando à abertura de uma filial para
facilitar a prestação do serviço.
Modo 4: Presença de Pessoas Físicas (Presence of natural persons): movimento
temporário da pessoa física que presta o serviço, como consultores,
jogadores, músicos, devendo respeitar as regras de imigração de cada país.

118
A Rodada Uruguai (1986-1994) criou compromissos com as políticas
existentes, assegurando que os membros da OMC não vão criar medidas
protecionistas em setores cobertos pelo GATS, por meio de dois tipos de obrigações:

1) Gerais: visam a evitar critérios discriminatórios com relação à avaliação da


competência dos serviços prestados. São principalmente três: (i) Tratamento Nação-
mais-favorecida (NMF), onde qualquer medida tomada por um membro em relação à
prestação de serviços de outro país tem que ser concedida nas mesmas condições
aos outros membros; (ii) Reconhecimento de qualificações obtidas em terceiros países
para comprovação da competência do prestador; e (iii) Princípio da transparência:
todas as informações e medidas domésticas que afetem o comércio de serviços
devem ser publicadas.
2) Específicas: definem critérios detalhados sobre os setores com relação aos
quais os membros possuem compromissos expressos82.

Para os EUA, apoiado por alguns países da OCDE, como os da União


Europeia (UE) e Cingapura, o acordo deveria ser abrangente a todos os setores de
serviços. Mas esses conseguiram pelo menos que o foco centrasse nos setores mais
interessantes aos países desenvolvidos – na modalidade 1.
Mas, por ser apenas um modelo, o GATS apresenta estrutura flexível, capaz
de abranger transações futuras e são os próprios membros que decidem o setor de
serviços que querem liberalizar, em qual extensão e as suas condições. Seu
funcionamento segue a estrutura de funcionamento do GATT 1994 e elege como
prioridade a liberalização total do comércio, com base nos princípios de não
discriminação interfronteiras.
O tema de serviços continua sendo negociado no âmbito da Rodada Doha83,
focando quatro áreas principais: (i) acesso a mercados; (ii) regulação doméstica; (iii)
regras do GATS sobre medidas de salvaguarda, compras governamentais e subsídios;
e (iv) a implementação de modalidades para os países de menor desenvolvimento
relativo84.
É unânime a afirmação de que pouca atenção tem sido dada às negociações
multilaterais em comércio de serviços, especialmente para os países em
desenvolvimento, o que acaba por desencorajar investimentos e limitar a
disponibilidade de produtos de serviços na economia. Mas, questões relacionadas a
serviços envolvem um grande número de áreas governamentais, o que complica a
formulação de uma proposta coerente sobre política e negociações de
comercialização. Como realçado no World Trade Report 201285, o progresso acerca
dos princípios básicos que regem a liberalização do comércio em serviços, como a
ausência de requisitos de presença loca, tem sido lento e o nível de abertura nos
diversos setores de serviços em diferentes países varia bastante.
Algumas barreiras têm objetivos legítimos, enquanto outras são
protecionistas, sendo que as negociações em comércio de serviços buscam lidar com

82
NASSER (1999).
83
A Rodada Doha iniciou-se no Qatar, em novembro de 2001, durante a IV Conferência Ministerial da
OMC, e se estende há mais de 10 anos.
84
SCHOTT, LEE e MUIR (2012).
85
WTR (2012).

119
essas últimas. Essas discussões, no âmbito da OMC, foram retomadas em 2000 e têm
como objeto as Diretrizes e Procedimentos para negociações de Serviços86.
O documento aborda: flexibilidade a ser asseguradas aos países em
desenvolvimento; um cronograma para acesso a mercados; e regras horizontais –
como regulamentação doméstica, salvaguardas, subsídios e compras governamentais.
O avanço tem sido lento. É difícil discernir sobre setores de serviços tão distintos e
ainda mais em países com contextos econômicos diferentes.
Hoekman, Martin e Mattoo (2010) apontam que as políticas de serviços
existentes em vigor são mais liberais do que os compromissos de liberalização feitos
por membros da OMC no GATS. Ou seja, os países dão mais acesso a seus
mercados do que eles estão dispostos a garantir por meio de obrigações comerciais
multilaterais87.
Em maio de 2008, o presidente do grupo de negociações em serviços da
Rodada Doha publicou um relatório com os principais problemas, a saber:
1) O nível de ambição dos participantes;
2) A resistência em acordar com ofertas melhoradas de acesso a mercado
e tratamento nacional; e
3) Ofertas limitadas com relação ao tratamento de setores e países em
desenvolvimento88.

Apesar de não constar do relatório, havia também o fato notório de que as


negociações em serviços não avançavam porque muitos países em desenvolvimento
– inclusive o Brasil - insistiam que os demais países concordassem em modalidades
para liberalização do mercado agrícola antes de prosseguir nas negociações em
serviços. Além disso, há uma perspectiva de que os ganhos com as negociações não
serão distribuídos de forma equilibrada, o que não justifica, para alguns, o risco de
buscar mudanças políticas nacionais existentes89.
Desde a Rodada Uruguai, o Brasil (também a Índia) vem demonstrando
preferência pela liberalização de serviços de mão de obra temporária (modo 4), o que
implica na liberalização do movimento transfronteiriço de um dos fatores de produção.
Por outro lado, EUA, UE, Canadá e Japão respondem que a abertura do modo 4 já é
suficientemente ampla. Com relação às regras, o Brasil e outros países em
desenvolvimento têm interesse na disciplina de salvaguardas. Este instrumento de
defesa comercial pode conferir maior segurança jurídica para os compromissos de
liberalização, uma vez que permitem ajustes eventuais no caso do aumento
inesperado de importações.
As negociações na OMC têm um caráter competitivo. Os interesses são
conflitantes. Sendo o Brasil um grande exportador agrícola, seu interesse é reduzir os
subsídios – praticados principalmente pelos EUA e UE – nesse setor, que distorcem o
comércio internacional. As controvérsias sobre o tema contribuíram para o impasse da
Rodada Doha. Estudo do Banco Mundial constatou que as ofertas atuais de Doha são
em média duas vezes mais restritivas do que as políticas aplicadas por membros da
OMC.

86
WTO, (2001a).
87
SCHOTT, LEE e MUIR (2012).
88
SCHOTT, LEE e MUIR (2012).
89
SCHOTT, LEE e MUIR (2012).

120
4. A ABERTURA DOS SETORES DE SERVIÇOS NO BRASIL E NO MUNDO

Produtos em serviços normalmente são intangíveis e não podem ser


armazenados, o que cria diferentes barreiras ao comércio quando comparadas com
bens, cujo principal instrumento de negociação foi a redução de barreiras por meio de
tarifas e cotas; enquanto as principais barreiras ao comércio e investimentos em
serviços são impostas por meio de:

i) Cotas ou proibições da participação estrangeira no mercado interno;

ii) Licenciamento discriminatório e subsídios;

iii) Práticas de compras governamentais; e

iv) Discriminação no acesso a redes de distribuição90.

Estudo do Banco Mundial91 mostra que os países em desenvolvimento


liberalizaram de forma significativa os setores de serviços ao longo dos últimos 20
anos, com melhorias significativas em telecomunicações e serviços financeiros.
Os serviços de transporte e profissionais estão entre os mais protegidos no
mundo, enquanto telecomunicações, varejo e até mesmo o setor financeiro tendem a
ser mais abertos92. As maiores barreiras ao comércio ocorrem normalmente em
serviços profissionais – justamente os que incidem sobre o movimento internacional de
profissionais (modo 4), que enfrenta dois obstáculos assustadores:

1) Restrições relacionadas à imigração, que dificultam a entrada para os


estrangeiros que pretendem vender serviços; e

2) Restrições relacionadas a Licenciamento e Qualificação, o que atrapalha


a prática de estrangeiros treinados fora do território nacional.

Mas o problema não se restringe ao modo 4. Também os modos 1 e 3 -


prestação transfronteiriça e presença comercial, respectivamente - em serviços
jurídicos e de contabilidade tendem a ser restritos.
Empresas de serviços profissionais se organizam de forma diferente de
investidores estrangeiros em outros setores, especialmente onde há presença
comercial (modo 3). Parcerias em redes internacionais de serviços profissionais são
mais comuns e as restrições à entrada não trazem o impacto, por exemplo, que traz
no setor financeiro.
Em geral, contabilidade e prática do direito internacional são mais abertos do
que a auditoria e a prática da legislação interna e representação em tribunais.
As políticas de restrições também são diferentes daquelas que afetam outros
setores. Em muitos casos, profissionais licenciados no exterior não podem trabalhar
por si só, sendo obrigados a se associar com profissionais licenciados no local, como
90
François, Hoekman e Woerz (2007), citado em SCHOTT, LEE e MUIR (2012).
91
Development Economics Research Group, the World Bank. Home Services Trade Restrictions
Database: http://iresearch.worldbank.org/servicetrade/aboutData.htm.
92
BORCHERT, GOOTIIZ e MATTOO (2012), p. 3.

121
advogados. Em alguns países, as empresas estrangeiras não podem contratar
funcionários locais licenciados. Restrições sobre o uso de uma marca e sobre a
capacidade de associar-se com profissionais locais licenciados são impostas por
vários países. Assim, os requisitos de licenciamento e qualificação para profissionais
individuais afetam também a entrada através da presença comercial (modo 3).
Em todas as regiões, o movimento de indivíduos (modo 4) é o mais regulado.
Os requisitos de imigração - como limites sobre o tempo de permanência; duração do
emprego; área em que estrangeiros podem atuar – e requisitos de qualificação são
muito onerosos.
Muitos países da OCDE e em desenvolvimento exigem como condição prévia
para a prática: licenciamento local, incluindo certificado profissional local; experiência
de trabalho local; proficiência na língua local; e um diploma de uma universidade local.
As políticas em serviços profissionais transfronteiriços (modo 1) nem sempre
são claramente definidas. Em particular, muitos países em desenvolvimento indicam
que o enquadramento legal não acompanhou a rápida evolução das transações on-
line e por via eletrônica. Mesmo em países onde tais políticas são mais claras, é
comum encontrar requisitos, tais como licenciamento, residência ou filial locais para
prestar serviços profissionais transfronteiras.

4.1 Serviços jurídicos

Estima-se que o mercado global para o comércio de serviços jurídicos tenha


gerado em torno de US$581 bilhões em 2008, o que representou um crescimento
anual de 5% entre 2004 e 2008. Houve expansão de negócios em áreas como
reestruturação corporativa, fusões e aquisições transfronteiriças, direitos de
propriedade intelectual, novos instrumentos financeiros, direito de concorrência e
também o aumento do uso de meios alternativos de solução de controvérsias e
terceirização. A segmentação do mercado de serviços jurídicos por região mostra que
as Américas respondem por 54% dos serviços, seguida de Europa (36,5%) e Ásia-
Pacífico (9,4%).93 Os dados disponíveis mostram comércio principalmente nos modos
1 e 2 do GATS.

O modo 2 também parece ser significativo em centros de solução de disputas


entre partes estrangeiras, como no caso do comércio de serviços de arbitragem, que
aumentou bastante.94 O que se observa é que essa expansão internacional dos
escritórios de advocacia vem seguindo duas tendências:

i) Por meio da expansão de seus principais clientes – o foco nos anos


1980 e 1990 estava nos países desenvolvidos, mas agora os países
em desenvolvimento e emergentes também entraram em cena -;

ii) Por meio da terceirização de serviços jurídicos: enquanto os maiores


escritórios tendem a se estabelecer no exterior (modo 3), os menores
buscam parcerias internacionais (modo 1).

93
WTO (2010).
94
WTO (2010).

122
Mesmo sem representação no exterior, esses escritórios recebem honorários
de clientes internacionais, prática proibida por algumas seccionais da Ordem dos
Advogados do Brasil - OAB.
Dos 157 membros da OMC, apenas 76 assumiram compromissos em
serviços jurídicos95, sendo que a maioria encontra níveis variados de limitações. Os
compromissos com relação aos serviços em direito internacional seguem normalmente
as regras para o direito estrangeiro e o número de restrições em acesso a mercados e
tratamento nacional em serviços jurídicos é relativamente pequeno. No entanto, além
dos Membros que não assumiram qualquer compromisso e podem, portanto, negar
acesso a mercado e tratamento nacional, a maioria dos Membros que assumiu
compromissos em serviços jurídicos restringiu o acesso aos seus mercados de
serviços em direito doméstico excluindo tais serviços do âmbito de seus
compromissos.
O tema de serviços jurídicos também é tratado em acordos de integração
regional. Diversos acordos liberalizam parcialmente o comércio de serviços jurídicos
entre as partes, mas a análise de 33 acordos de integração regional envolvendo em
torno de 50 Membros da OMC não mostra tendências claras ou padrões na
liberalização.
O Brasil é um dos países que não assumiu qualquer compromisso em
serviços jurídicos no âmbito do GATS. A regulamentação do setor no Brasil cabe à
OAB, que limita os serviços jurídicos prestados por estrangeiros. A autorização junto
ao Conselho Seccional da OAB do local no qual pretendem exercer suas atividades
fica sujeita à discricionariedade dos profissionais da região. Excluem-se também a
assessoria em direito brasileiro e a prática de atos judiciais, para aqueles que forem
aprovados ao exame da OAB.
Na prática a delimitação não é tão clara. Recentemente, a seccional da OAB
em São Paulo (OAB-SP) proibiu a associação de seus inscritos com consultores em
direito estrangeiro96. A decisão reafirmou o Provimento 91/2000, vedando qualquer
forma de associação, parceria, fusão, sociedade ou outra forma de união de
advogados ou sociedade de advocacia, sob pena de infração ética aos advogados
brasileiros e de exercício ilegal de profissão aos advogados estrangeiros.

4.2 O setor financeiro

Ao contrário da percepção geral de que os governos mantêm uma série de


restrições cautelares em serviços financeiros, especialmente nos países em
desenvolvimento, a observação que se faz é que em todo o mundo tanto bancos,
como seguros, são relativamente livres de restrições explícitas.
A abertura financeira diz respeito ao acesso que os consumidores têm para
adquirir ativos e passivos em um mercado estrangeiro. O quadro abaixo lista os níveis
de abertura do setor de serviços financeiros no que se refere às barreiras que
separam o mercado doméstico do resto mundo.

95
As atividades relacionadas à administração da justiça não se incluem no âmbito do GATS porque
muitos países consideram-nas como “serviço fornecido no exercício de autoridade governamental”,
95
conforme disposto no Artigo I:3 (c) do acordo .
96
Toda união profissional, seja qual for sua forma, constituindo em uma unicidade profissional, na qual as
partes passem a atuar como se fossem uma única prestadora de serviços fere a necessária identidade e
independência de cada uma delas (OAB/SP – 4 Câmara Recursal – Processo n. 11.580 de fevereiro de
2010).

123
Tabela 3: Níveis de abertura financeira
Nível Modalidade de abertura

I. Inward  Entrada de não residentes no mercado financeiro


Transations doméstico
 Captação de recursos externos pelos residentes
II. Outward  Saída de capitais
Transactions  Endividamento de não residentes no mercado
financeiro interno
 Operações de compra de ativos no exterior
 Lançamentos de títulos estrangeiros no mercado
financeiro doméstico
III. Conversibilidade  Permissão de transações em moeda estrangeira no
mercado doméstico
interna da moeda  Emissão de títulos indexados à variação cambial
Fonte: Prates, 2005-2006 (p.121-2).
97
Elaborado por Bojikian .

A maior parte dos países não apresenta restrições significativas para


prestação transfronteiriça (modo 1) ou presença comercial (modo 3). A dominação dos
bancos e seguros por entidades estatais deu lugar a uma maior abertura à presença
de estrangeiros e instituições financeiras privadas. No entanto, em ambos subsetores,
a atribuição de novas licenças, muitas vezes permanece obscura e altamente
discricionária.
Identificar restrições cautelares e protecionistas pode ser difícil em serviços
financeiros, porque a abertura de certos modos de fornecimento depende da relação
entre os benefícios incrementais em eficiência e o risco de aumento da volatilidade.
Por exemplo, mesmo o comércio transfronteiriço de serviços bancários (modo 1)
significa mobilidade de capital; abrir filiais bancárias (modo 3) implica em se submeter
à regulamentação do país sede; Assim, oferecer depósitos através das fronteiras é em
geral mais restrito do que obter empréstimo do exterior. Obviamente a restrição está
no movimento de saída do capital e não de entrada. Este padrão é bastante uniforme
em todas as regiões do mundo.
Na China, a propriedade de empresa estrangeira não é permitida para
serviços de seguro de automóveis e permite-se apenas até 50% no seguro de vida em
uma joint venture. Na Índia, apenas 26% de propriedade estrangeira é permitida em
seguradoras de vida e atomóveis. Na maioria dos países asiáticos, a restrição e
licenciamento para essas questões são políticas discricionárias. Após a criação, os
países tendem a limitar a liberdade de expansão através de sucursais. Na Índia, há um
limite de 20 licenças para agências de bancos estrangeiros por ano e os bancos
estrangeiros são obrigados a apresentar um plano de expansão de sucursais
anualmente98.
A busca de flexibilização das barreiras sobre o fluxo de capitais no Brasil
pode ser associada ao propósito de atrair e facilitar a entrada de investimentos, mas
sempre mantendo um certo grau de controle, para evitar desequilíbrios na balança de
pagamentos e movimentos bruscos de saída de capital.

97
Fonte: Prates, 2005-2006 (p.121-2), citado por BOJIKIAN (2009).
98
World Bank (2012), p. 27.

124
Desde 1992, as instituições financeiras nacionais podiam movimentar contas
de não residentes, mas a partir de 1996, a operação pode ser feita em moeda nacional
em conta de instituições financeiras no exterior. Essas mudanças refletiram na
expansão dos investimentos no exterior.
Em 1999, o BACEN estabelece que os bancos estrangeiros que quisessem
se instalar no Brasil teriam que se associar a instituições existentes. Isso ocorreu
porque os bancos nacionais alegavam que os bancos estrangeiros poderiam usar seu
funding comprando dólares do BACEN, deixando o câmbio mais vulnerável e, além
disso, perder-se-iam os controles sobre os capitais externos, devido ao acesso que os
bancos estrangeiros têm a enormes quantias fora do país, ficando as decisões de
poupança no exterior.
Até hoje, nenhum país desenvolvido permite que seus maiores bancos sejam
comprados por estrangeiros99. Nessa perspectiva, os bancos nacionais declaram-se
favoráveis à abertura, mas com desconfiança com relação ao aumento da
predominância estrangeira.
Em 2005100, a unificação dos câmbios livre (comercial) e flutuante (turismo)101
– que já havia sido ensaiada anteriormente - se estabelece e as remessas inferiores a
R$ 10.000,00 não precisam mais de registro no SISBACEN102. Tais mudanças
ganharam a simpatia imediata dos exportadores103. A instituição do registro do capital
estrangeiro significou um passaporte para todas as operações de entrada e de
remessa vinculadas ao investimento estrangeiro104. A partir de 2000, este registro
ganha formato eletrônico e todas as transações regulamentadas de moeda estrangeira
dispensam autorização prévia do BACEN.105
O setor de seguros e resseguros também foi objeto de abertura na década de
90. Até 1996, a participação no capital votante era limitada a 33% ou 50%. Hoje, não
há qualquer restrição para a participação nas sociedades seguradoras, de previdência
e de capitalização106. No entanto, devido aos riscos de cobertura das empresas
nacionais, essas encontram barreiras para colocar seguros no exterior. O consumidor
brasileiro não pode contratar seguro com empresa que não possui filial no país, nem
as seguradoras nacionais contratar resseguro no exterior.
Já o processo de abertura do mercado de resseguros se consolidou em 2007,
quando com o fim do monopólio estatal exercido pelo Instituto de Resseguros do Brasil

99
Roberto Egydio Setúbal, Presidente do Banco Itaú, em 1999. (Freitas 1999, p.140) Citado em Bojikian.
100
Resoluções nº 3.265/05 e nº 3.266/05 do Conselho Monetário Nacional – CMN.
101
A regulamentação e a unificação cambial simplificaram a legislação e facilitaram as remessas de
recursos para o exterior. Pelo câmbio livre, todas as transações eram registradas no BACEN; e o câmbio
flutuante cobrava valor acima da cotação para viagens internacionais, serviços, investimentos brasileiros
lá fora e remessas pelas contas CC-5 (conta de não residente, que não existe mais). Também é abolida a
transferência internacional de reais (TIR). A partir de então, todas as remessas são feitas pelo mercado
de câmbio ou banco autorizado, mediante contrato para envio direto à conta do beneficiado – podendo
ser em reais. Também caiu o limite de US$ 5 milhões por ano para investimentos de brasileiros no
exterior, mas o BACEN continua registrando o ingresso de capital estrangeiro no país. A medida também
reduz os custos das operações cambiais (Empresa Brasil de Comunicação, em 14/03/2005).
102
Sistema de Informação entre o Banco Central e as instituições financeiras.
103
Para incrementar as exportações, as restrições cambiais foram reduzidas em um terço (BACEN). O
prazo que era de apenas 50 dias - independentemente do recebimento da moeda correspondente –
passa a ser de 210 dias depois do embarque da mercadoria para "ingressar" com a moeda estrangeira no
mercado interno.
104
Baer e Macedo Cintra (2004), citados em BOJIKIAN (2009).
105
BOJIKIAN (2009), p. 128.
106
Desde que as empresas estrangeiras operem também o Seguro de Saúde.

125
– IRB107. A nova regulamentação foi muito debatida. Cem empresas já haviam se
instalado no Brasil quando foram surpreendidas – após dois anos - com mudanças
muito protecionistas na regulação.
Segundo Marconini (2004, p.15), quando o tema da liberalização surgiu, as
autoridades financeiras – ministérios da fazenda, bancos centrais e outros – não
encontravam conforto em “subordinar” os setores financeiros domésticos a um
organismo internacional, especializado em comércio. Além disso, a posição dos países
em desenvolvimento foi reflexo da preocupação com a abrangência da abertura
financeira justamente em um momento em que enfrentavam problemas econômicos
específicos.
De acordo com Bojekian, o Brasil indica preferência pela atração de IED
através do modo 3 (presença comercial); e resistência para o modo 1 (prestação
transfronteiriça). No quadro abaixo listam-se as demandas sobre o Brasil, no que diz
respeito à liberalização dos serviços financeiros:

Tabela 4: Compromissos demandados para o Brasil

Tipo de Serviço financeiro Modo de prestação

Seguros de transporte (aviação e marítimo) 1e2

Intermediação de seguros; serviços auxiliares de seguros 1e2

Resseguros 1e2

Assessoria financeira e de informação e processamento de 1 (prestação


dados financeiros transfronteiriça)

Todos os serviços financeiros não relacionados a seguros 2 (consumo no


exterior)

Liberalização adicional de serviços mais sofisticados (como


1e2
valores mobiliários)

Todos os subsetores financeiros que permitam o


estabelecimento de novas firmas e aquisição de existentes, 3 (presença
na forma de subsidiárias, joint ventures e filiais com 100% de comercial)
capital estrangeiro

Remoção de limitações como monopólios, quotas


1, 2 e 3
numéricas; ou testes de necessidade econômica (ENT)

Elaboração: Barral M Jorge.

O processo de abertura do setor financeiro brasileiro vem sendo marcado por


oscilações entre abertura e contração, em decorrência de uma forma administrada, e
não institucional, que revela que o governo não abre mão de exercer relativo controle
do capital externo. Apesar disso, seus resultados foram bastante significativos. A

107
Lei Complementar nº 126 de 15/01/2007.

126
abertura do SFN já ocorreu em sua maior parte e pode-se dizer que o Brasil já faz
parte dos fluxos internacionais de capitais.
Assim, pode-se afirmar que a abertura ocorre na prática, mas não se apoia
em nenhum amparo legal, denotando forte caráter prudencial. O entendimento do
Brasil é o de que se não há uma garantia de condições favoráveis à liberalização, há
riscos maiores de instabilidade que os benefícios em potencial.

4.3 Serviços de telecomunicações

Os monopólios públicos estão praticamente desaparecendo e o setor de


telecomunicações tem visto liberalização notável de IED, mas, devido à importância
das externalidades de rede no setor das telecomunicações e da provável presença de
uma grande empresa cuja infraestrutura é necessária para os concorrentes terem
acesso, a presença de um agente regulador independente é cada vez mais forte.
Mesmo quando o caminho está livre para o estabelecimento de prestadores
de serviços estrangeiros (modo 3), suas operações podem ser afetadas por medidas
que restringem, tanto a liberdade de repatriação dos lucros no exterior, como a a
instalação da capacidade tecnológica.
A entrada de novos operadores estrangeiros não é permitida em vários
países, e alguns países onde já há presença de estrangeiros, os governos continuam
a limitar o número de fornecedores a extensão da propriedade estrangeira, como na
Ásia.
As economias do Conselho de Cooperação do Golfo - CCG (Omã, Emirados
Árabes Unidos, Arábia Saudita, Qatar, Bahrein e Kuwait) permanecem as mais
restritivas ao investimento estrangeiro, sendo a Arábia Saudita o membro mais aberto
do grupo, o que pode refletir o processo de adesão do país à OMC recente108. A Índia
mantém um regime escalonado de restrições de capital; na América Latina, as
restrições de capital estão praticamente ausentes, e apenas México e Uruguai impõem
algumas restrições de entrada. Quase não existem restrições de IED nos países da
OCDE, apenas Canadá e Coreia ainda impõem limitações ao capital de investidores
estrangeiros; e há restrições a alguns direitos adquiridos sobre investimentos em
empresas estabelecidas na Austrália, Japão e Nova Zelândia.
Apesar disso, o setor de telecomunicações é tido como relativamente aberto.
O mundo todo passou por uma revolução em telecomunicação móvel, serviços
geralmente mais abertos do que a telefonia fixa109.
O processo de reestruturação do setor no Brasil110 iniciou-se com a
introdução de concorrência onde antes predominava o monopólio, cujo grande marco
foi a Lei Geral de Telecomunicações111 (LGT), que permitiu a transferência à iniciativa
privada do papel do Estado, que passou à função de fiscal e regulador para garantir o

108
WORLD BANK (2010).
109
Por exemplo, Moçambique, Zâmbia, Belarus, Kuwait, Omã, Irã e Bangladesh permitem fornecedores
estrangeiros no setor móvel, mas atualmente proíbem a entrada nos serviços de telefonia fixa.
110
Essa flexibilização foi iniciada com a Emenda Constitucional nº 08, de 15/08/95, que estabeleceu que a
exploração dos serviços de telecomunicações pudesse ser realizada por meio de concessão ou
autorização à iniciativa privada. In: SUNDFELD, 2007.
111
Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

127
caráter competitivo112 ao setor, por meio da Agência Nacional de Telecomunicações
(ANATEL).
Somente os serviços coletivos - destinados ao público em geral, como
telefonia móvel e fixa - são realizados por meio de concessão ou permissão, sem
exclusividade, com obrigações de universalização e de continuidade a serem
cumpridas pelas prestadoras, garantindo oferta mínima e contínua a todos.
No caso do regime privado, as tarifas seriam livres, mas sem obrigações de
universalização. Em qualquer caso, de forma a proporcionar concorrência no setor, a
LGT estabeleceu a proibição de prática considerada prejudicial à livre concorrência e
de exploração por uma mesma empresa ou sua coligada de serviços de uma mesma
modalidade, em uma mesma região ou área.
A regulamentação estabelece que as concessionárias e autorizatárias devem
ser constituídas sob leis brasileiras, com sede e administração no Brasil, e controladas
por pessoas naturais residentes no País. Na prática, não foram criadas barreiras à
entrada de investimento estrangeiro no setor113.
Esse processo de reestruturação estimulou a entrada de novas empresas no
setor, com elevada participação de capital estrangeiro. Em termos de investimentos,
no período de 1996 a 2009, o IED no setor de telecomunicações atingiu U$41 bilhões,
o que corresponde a cerca de 12% dos investimentos recebidos pelo país no período.
Quase metade desse valor entrou no Brasil no período das privatizações do setor114.

Tabela 5: Participação dos serviços de telefonia no Brasil, 2011

Operadoras de
longa
Telefonia Telefonia fixa
distância
Móvel local
(por minutos)

Vivo (Telefónica de España e Portugal


29,54%
Telecom)

Claro (Telmex; mexicana) 24,93%

TIM (Telecom Itália) 26,46% 1,22% 46,9%

Oi 18,78% 44,05% 11,75%

Embratel 19,54% 28,64%

Telefônica 25,53% 7,91%

Brasil Telecom 14,1%

GVT 6,9% 25,59%

Fonte: Anatel e www.teleco.com.br


Elaboração: Barral M Jorge

112
A repressão das infrações à ordem econômica é desempenhada em conjunto com o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica - CADE.
113
A necessidade de aprovação da ANATEL quanto a mudanças na composição de capital e controle de
empresas prestadoras desses serviços está associada à manutenção do nível de concorrência no setor, e
não ao controle da entrada de IED.
114
MIRANDA et al., 2011.

128
Com relação aos serviços de comunicação multimídia (internet), o usuário
pode escolher livremente o prestador de serviço de suporte e o provedor da conexão,
que podem ser empresas diferentes, mas por ser serviço de interesse coletivo, sua
exploração depende de autorização prévia, a título oneroso, da ANATEL.
Como ressalta Possas (2002), não há restrição à participação do capital
estrangeiro no setor de serviços de telecomunicações, mas há outros tipos de desafio
para o regulador, principalmente, desestímulo a práticas discriminatórias por parte das
empresas incumbentes, assegurando assim mais concorrência no setor115; e incentivo
à entrada de novas empresas no mercado, controladas ou não por capital nacional.
Também os aspectos tecnológicos geram elevados custos de entrada,
criando barreiras regulatórias; ao IED (modo 3); e ao comércio transfronteiriço (modo
1), como limitações impostas ao acesso à rede de suporte, caso da exigência local da
empresa116.
Os primeiros compromissos em serviços de telecomunicações foram
assumidos já na Rodada do Uruguai (1986-1994). Até hoje, 108 membros da OMC,
exclui-se o Brasil, assumiram algum tipo de compromisso para facilitar o comércio de
serviços de telecomunicações. Desses, 99 membros se comprometeram em estender
a concorrência em telecomunicações básicas, como telefonia fixa e móvel.
O setor está incluído nas negociações em serviços iniciada em 2000 na OMC.
Na Rodada Doha, o aumento da abertura de mercado, assim como outros
compromissos (como não aumentar a alíquota de imposto além do nível acordado) em
telecomunicações é objetivo de muitas propostas de negociação. Em julho de 2008, 39
governos apresentaram ofertas para melhorar seus compromissos ou se comprometer
com a liberalização do setor.
As regras de comércio aplicáveis aos serviços de telecomunicações incluem o
GATS, além de um anexo específico para os serviços de telecomunicações, que
proporciona garantias de acesso razoável e uso de telecomunicações públicas em um
dado mercado por fornecedores de todos os serviços beneficiados por compromissos
assumidos por um membro117.
De acordo com Lim e Chen (2008), os países que se comprometeram com o
acordo de telecomunicações básicas incluíram compromissos adicionais relacionados
a princípios regulatórios. Esses princípios, apresentados em um termo de referência
da OMC, requerem que os membros resolvam questões de dominância de operadoras
estabelecidas e proporcionem ambientes concorrenciais mais adequados. O termo
articula cinco princípios relacionados à regulamentação do setor: salvaguardas
concorrenciais; interconexão; serviço universal; critérios de licenciamento; e regulador
independente.
Na Conferência Mundial de Telecomunicações Internacionais (WCIT-12118),
que ocorreu entre 3 e 14 de dezembro de 2012 em Dubai, Emirados Árabes, o Brasil
apresentou propostas sobre roaming internacional e, além de tarifas mais acessíveis,

115
Nesse caso a regulação é fundamental, na medida em que as empresas estabelecidas possuem
controle sobre instalações essenciais, que não podem ser duplicadas.
116
WARREN (2000).
117
WTO (2010).
118
A CMTI-12 teve como o objetivo o de revisar os Regulamentos de Telecomunicações Internacionais
(International Telecommunication Regulations/ITRs), tratado firmado em 1988 para facilitar as
negociações comerciais e técnicas internacionais entre as operadoras de telecomunicações (Site da
Anatel).

129
propôs criar pontos regionais de troca de tráfego internacional119. A proposta sofreu
forte oposição dos Estados Unidos, Canadá e Europa, detentores da maioria dos
pontos de troca de tráfego internacional, mas todas as propostas foram aprovadas e,
em forma de resolução, serão discutidas em outros fóruns da União Internacional de
Telecomunicações (UIT). O governo americano resistiu muito na questão do preço do
roaming, mas acabou por concordar, sob a ótica de que não serão controlados os
preços, mas será conhecido o que exatamente é cobrado.

4.4 Serviços de Transportes

Além dos serviços profissionais, os serviços de transporte continuam a ser um


dos mais protegidos do mundo. Em todos os setores de transporte, ainda há medidas
para proteger companhias de bandeira nacional e operadores domésticos da
concorrência estrangeira.
Um dos setores mais restritivos dos países de alta renda da OCDE é o de
transporte, em particular no que diz respeito às limitações de propriedade. Enquanto
os países de alta renda tendem a restringir mais a entrada através de presença
comercial (modo 3), os países mais pobres restringem mais o comércio transfronteiriço
(modo 1).
Alguns países, como Etiópia, Índia, Jordânia, optaram por fechar um ou mais
segmentos de transportes completamente para a presença de estrangeiros (modo 3).
No setor de transporte rodoviário de cargas, a maioria dos países membros da UE
instituiu um regime onde a entrada é permitida somente para as empresas
domiciliadas no bloco, sendo fechado para os demais.
O transporte aéreo é mais restrito na África Subsaariana, enquanto serviços
marítimos auxiliares são, por motivos óbvios, mais restritos em países do Golfo. A
reserva de mercado na navegação de cabotagem é praticada por diversos países com
tradição marítima, com o objetivo de preservar uma frota própria e o controle e
regulação sobre o mercado doméstico da navegação120.
Os serviços de transporte aéreo de passageiros são submetidos a acordos
bilaterais e é comum a incidência de restrições nos investimentos. Além disso, a
empresa dominante possui, frequentemente, capital estatal.
No Brasil, com a instituição da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC)121,
em 2007, houve uma clara retomada dos princípios liberalizantes do início dos anos
1990 e que tinham sofrido parcial retrocesso em 2003. Os dez primeiros anos da
liberalização econômica do transporte aéreo nacional (1993-2002) foram cruciais para
a maior popularização do modal observada a partir de 2005, que levou o País a
alcançar taxas recordes de crescimento setorial a partir do início dos anos 2010.
Hoje, o limite é de 20% de participação do capital estrangeiro no capital das
empresas aéreas no Brasil, ao contrário de outros países. Na China o limite é de 35%,
na América Latina de 49% e, no Chile, de 100%, por exemplo.
Os serviços de transporte aéreo são regidos por um anexo específico do
GATS, que exclui do acordo a maior parte dos serviços neste setor, ligados aos direito

119
São locais em que as redes de telecomunicações internacionais se conectam para transmitir dados de
uma região à outra (Valor Econômico 17/12/12). O brasileiro gastou no total US$ 500 milhões em conexão
internacional em 2012, o que equivale a 35% dos custos totais de conexão do país.
120
Seminário ANTAQ (Agosto/2009).
121
A ANAC foi instituída pela Lei n. 11.182, de 27 de setembro de 2005.

130
de tráfego e serviços diretamente relacionados com o tráfego. Esses serviços, no
entanto, estão sujeitos a uma revisão regular pelo Council of Trade in Services, com
vistas a buscar uma possível expansão do alcance do GATS nesse setor. Nas
negociações na Rodada do Uruguai as negociações focaram apenas em serviços de
reparo e manutenção de aeronaves, serviços de reserva online de passagens, venda e
marketing de serviços de transporte aéreo.
O tema está incluído nas negociações de serviços, iniciadas em 2000, e em
2005 os membros identificaram como objetivo alcançar compromissos em todos os
modos de transporte aéreo cobertos pelo GATS, inclusive ground handling
(assistência em terra), apesar de não haver acordo sobre o âmbito preciso de
aplicação do GATS no setor.
O Brasil não tem nenhum compromisso específico no setor de serviços
aéreos (os únicos setores relacionados a transportes nos quais o Brasil tem algum tipo
de compromisso são serviços ferroviários, rodoviários, por dutos e serviços auxiliares
para todos os modos de transporte), e não apresentou nenhuma proposta nas
negociações em andamento. Além disso, tem se manifestado de maneira contrária à
inclusão de direitos de tráfego no GATS, devendo esse tema ficar restrito à
Organização Internacional de Aviação Civil.122
No transporte marítimo, mesmo que o transporte internacional seja hoje muito
aberto, a entrada em serviços de cabotagem e auxiliares, tais como movimentação de
carga é limitada em muitos países. Embora as cotas de carga a granel não sejam mais
difundidas como um meio de regular os serviços de transporte marítimo (no modo 1),
ainda há países que não se submetem a acordos ao direito da concorrência (inclusive,
dentro da OCDE, na proporção de 1 em 4) para esses serviços.
O Departamento de Administração do transporte Marítimo norte americano
fez um levantamento sobre as restrições nas políticas de cabotagem marítima de 56
países123:

 40 países restringem a Cabotagem a navios nacionais


 17 países aplicam subsídios diretos em favor da frota nacional
 13 países aplicam subsídios indiretos
 43 países aplicam restrições sobre a composição das tripulações
 37 países aplicam restrições sobre a propriedade das embarcações

As justificativas para a prática do protecionismo foram: “to develop a merchant


marine”; “to give preference to labor and national industry”; “to generate employment
for nationals”; “to support national security”; “to protect the domestic economy”.124
Nos Estados Unidos, a cabotagem deve ser realizada por embarcações
construídas e registradas naquele país, de propriedade de cidadão americano, cuja
tripulação seja formada por 75% de cidadãos norte-americanos125. Na UE, os
armadores são livres para operar na cabotagem de qualquer Estado Membro, na

122
WTO documento S/C/W20 (2001).
123
Os países selecionados preencheram um ou mais dos seguintes critérios: frota oceânica com no
mínimo 50 embarcações com mais de 1000 TPB; litoral aberto para águas internacionais; Governo
estável sem existência de conflitos armados; interesse comercial ou político dos EUA.
124
Apenas alguns países informaram ter a Cabotagem totalmente aberta aos navios de bandeira
estrangeira: Bélgica; Chipre; Israel; Quênia; Singapura; e África do Sul.
125
Jones Act.

131
condição dos navios estarem registrados e navegarem sob a bandeira de um dos
Estados Membros, nos termos de regulamentação específica126.
O Código Marítimo da República Popular da China estabelece que a
navegação de cabotagem deve ser realizada por navios de bandeira chinesa.
Investimentos estrangeiros, assim como parcerias internacionais envolvendo as
navegações de cabotagem , dependem de autorização específica.
O Canadá protege a navegação de cabotagem por meio de dois instrumentos
legais: (i) The Coasting Trade Act; e (ii) The Customs Tariff. O principal objetivo é
desenvolver a navegação sem expô-la diretamente ao ambiente de competição
internacional.
A legislação marítima japonesa estabelece que o transporte de cargas e
passageiros entre portos nacionais é reservado aos navios de bandeira do Japão. É
previsto o acesso limitado à cabotagem japonesa de navios de países que
estabeleçam relações de comércio, amizade e navegação com o Japão, com base no
princípio da reciprocidade.

126
Regulamento CCE nº 3577/92 do Conselho.

132
Tabela 6: Proteção da cabotagem nacional Retrato da prática mundial
Restrições Restrições Requisitos Restrições
Construção Subsídios
País na na de de
no País operacionais
Legislação Cabotagem tripulação propriedade

Grécia X X X

Japão X X X X

Alemanha X (3) X

EUA X X X X

Noruega (2) X X

Reino Unido (2) X 4

Taiwan X X (1) (1) (1)

China X X X (4)

Austrália X X (4)

Chile X X X (4)

Itália X (3) (4)

Argentina X X X (4)

Venezuela X X X X

Dinamarca 2 X X (4)

Arábia Saudita X X

França X X (3) X

Canadá X X (3)

Índia x X X
127
Fonte: US Department of Transportation – Maritime Administration (MARAD) .
Legenda: (1) Sem informação (2) Países que não excluem a bandeira estrangeira da cabotagem, mas
impõem certas restrições (3) Não estabelecem requisitos formais, mas aplicam pequenas restrições (4)
aplicação de subsídios indiretos.

No México, os serviços de cabotagem e de apoio marítimo são reservados


aos navios de bandeira mexicana. Onde houver deficiência de meios nacionais, o
serviço poderá ser realizado por navios estrangeiros, mediante autorização específica
da autoridade competente.
Na Argentina a cabotagem é realizada apenas por navios pertencentes a
empresas argentinas de navegação. No Chile, a legislação128 estabelece que a

127
Levantamento realizado pelo MARAD, em 1987, revalidado em 2004, e citado na Avaliação da Política
Marítima dos EUA para os próximos 30 anos (07/01/2009).

133
navegação de cabotagem é privativa de navios chilenos, com a possibilidade de
participação de navios estrangeiros no transporte de cargas com volume menor que
900 t, cujo transporte é estabelecido por leilão público.129
No Brasil, o setor de serviços de transporte em geral ampliou os subsetores
em que assumiu compromissos, mas o segmento navegação de cabotagem, como em
todo o mundo, configura-se como um dos mais protegidos.
A política de abertura e competição no setor de cabotagem foi consolidada
pela edição da Lei nº 9.432/97130, na qual destaca-se a abertura do capital das
Empresas Brasileira de Navegação - EBNs ao capital estrangeiro. Entretanto, a
reserva da cabotagem foi reforçada: não há restrições ao capital estrangeiro, mas a
participação é limitada ao afretamento por EBN, nos termos da legislação
específica131.
Tal protecionismo no subsetor de cabotagem justifica-se pelo fato de que a
marinha mercante é um segmento estratégico para a economia nacional, visto que
95,7% das nossas exportações são feitas por este modal. Outros fortes argumentos
apoiam-se na soberania nacional em casos de crise e emergência interna e externa e
no controle de práticas abusivas de preços do transporte marítimo132.

4.5 Serviços de Tecnologia da Informação

Segundo Sousa (2011), o setor de informática no Brasil se desenvolveu a


partir de regimes de incentivos e substituição de importações. Hoje, a indústria
brasileira de TI vive um momento virtuoso no contexto pós-crise e pós-globalização,
com faturamento de US$ 85,1 bilhões em 2010, o 8º maior do mundo. O setor liderou
o ranking de fusões e aquisições no Brasil em 2011. O país é o 2º com as maiores
taxas de crescimento em investimentos em TI e detém, em âmbito global.
A demanda por mão de obra cresce por volta de 6,5% ao ano e os salários
são o dobro da média nacional. Em 2009, o setor empregou 1,2 milhão de
trabalhadores, sendo 400 mil em empresas de TI e 800 mil em empresas de outros
setores da economia133. Cerca de 96% do total de empresas de TI são de pequeno
porte.
Em contraste com o desempenho positivo no mercado interno, as
exportações da indústria brasileira são pouco relevantes. Em 1990 as atividades de
software apresentaram US$ 49 milhões de saldo negativo na balança comercial,
quando a indústria importou 50 vezes o valor do que foi exportado e ainda assim, em
nível muito baixo, indicando a prioridade da política de proteção ao mercado local134.
Além disso, observou-se um crescimento persistente do mercado ilegal,
certamente relacionado aos preços mais elevados, à baixa qualidade e ao atraso no
lançamento de novos modelos internacionais pelos produtores brasileiros.

128
Lei de Desenvolvimento da Marinha Mercante do Chile, de 1978.
129
Todas as informações acima, a respeito das restrições de cabotagem nos países mencionados, foram
retiradas do Seminário ANTAQ (2009).
130
Lei nº 9.432 de 8 de janeiro de 1997: Dispõe sobre a ordenação do transporte aquaviário e dá outras
providências.
131
A regulação no transporte marítimo atua sobre as embarcações (navios, barcaças, PSV etc.) próprias
ou afretadas que operam na navegação de cabotagem, ou seja, “aquela realizada entre portos ou pontos
do território brasileiro, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores” (Lei n° 9432/97).
132
Seminário ANTAQ (Agosto/2009).
133
MCT (2010).
134
SOUSA (2011).

134
Com a nova política de TI135, houve redução de 70% para 51% do controle do
capital votante exigido na definição das empresas nacionais, além da eliminação das
restrições sobre as operações de empresas estrangeiras de TI no Brasil. O fim da
política de reserva de mercado provocou grande instabilidade no setor local. Houve
reserva de mercado do setor de informática, em outubro de 1992, período que ficou
conhecido pelo forte protecionismo da indústria nacional.136
O foco dessa nova política de TI passou a ser o desenvolvimento da
capacidade de fabricação e montagem de produtos em conformidade com as normas
internacionais de preço, qualidade e atualização tecnológica. Em 1994, o governo
definiu a sua política de novas aquisições inspirada pela Lei de compras americana.
Além disso, com a instituição do MERCOSUL, no mesmo período, o governo
já não seria encarregado de aprovar as licenças de produção e de importação e passa
a ter que cumprir com a meta de redução das tarifas para 16%, até o início da década
de 2000.
Para as empresas de propriedade nacional, a liberalização resultou na
redução das suas fatias de mercado, margens e rentabilidade. Muitas procuraram
novas vantagens competitivas por meio de acordos com tecnologia licenciada e joint
ventures com empresas estrangeiras. Outras fecharam as suas instalações industriais,
tornando-se distribuidoras de produtos internacionais e diversas outras foram expulsas
do mercado137. Ao mesmo tempo, algumas empresas estrangeiras de software já
estabelecidas aumentaram as suas fatias de participação no mercado e outras foram
atraídas para o Brasil

Tabela 7: Rank das firmas no mercado brasileiro de TI – 1990-2009


1990 1995 2009*

Empresa Origem Setor Empresa Origem Setor Empresa Origem Setor

IBM USA hard IBM USA hard Samsung Coreia Hard

Unisys USA hard Xerox USA hard HP Brasil USA Hard

Iatutec Brasil hard Compaq Brasil hard IBM USA Hard

Itautec-
Edisa Brasil hard Brasil hard LG Eletronics Coreia Hard
Philco

Cobra Brasil hard HP Brasil USA hard Positivo Brasil Hard

SID Brasil hard Unisys USA hard Itautec Brasil Hard

Procomp Brasil hard Cisco Brasil hard Cisco Brasil Hard

Elebra Brasil hard Procomp Brasil hard Accenture USA SW

Digitab Brasil hard Microsoft USA SW Dell USA Hard

Prologica Brasil hard SID USA hard Microsoft Brasil USA SW

Fonte: SCT (1991) e Informática Exame (1996; 2010)


Nota: * Não inclui telecomunicações

135
A nova política industrial de TI foi criada com a aprovação da Lei n º 8.248/91.
136
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=1103.
137
FAJNZYLBER (1994); FERRAZ, KUPFER e HAGUENAUER (1996).

135
As empresas estrangeiras passaram a competir livremente com os programas
brasileiros. Restou para as empresas brasileiras o segmento vertical, como os
softwares aplicativos para a área bancária, uma vez que sua maioria era pequena e
desprovida de financiamento. Isso significa que competir no segmento de pacotes, por
exemplo, é uma tarefa difícil e qualquer projeto que precise de altos investimentos tem
grandes dificuldades para obter sucesso.
Em 2008, a Política de Desenvolvimento Produtivo - PDP138 deu um destaque
estratégico ao setor de software no Brasil, porém, conforme seu próprio relatório de
gestão, os resultados para o setor de software e serviços de TI, não foram plenamente
satisfatórios. Atualmente, essa indústria se caracteriza pela baixa participação de
empresas brasileiras de tecnologia nacional no mercado interno; e por uma oferta
fragmentada139: a composição empresarial se concentra em pequenas e micro
empresas (94%), sendo que dessas, 50% não superam cinco anos de vida.
Em dezembro de 1996, na Conferência Ministerial da OMC em Cingapura, foi
adotada a Declaração sobre o Comércio de Produtos de Tecnologia da Informação
(ITA). O número de membros tem aumentado – de 29 para 70 – representando 97%
do comércio mundial de TI. O Brasil não aderiu. O ITA prevê que os participantes
suprimam totalmente os direitos de aduana relacionados aos produtos cobertos pelo
Acordo.140

4.6 Serviços de Distribuição no varejo

Este setor é mencionado neste capítulo, uma vez que se classifica


consistentemente entre os mais abertos de serviços em qualquer região, inclusive no
Brasil. A maioria dos países permite a propriedade estrangeira para investimentos
Greenfield, bem como aquisições, com exceção de alguns países do CCG.
No entanto, mesmo neste caso, uma série de normas internas, como as leis
de zoneamento, ocasionalmente podem impedir a entrada em países industriais e em
desenvolvimento. A aparente abertura no varejo deve ser vista com cautela. Primeiro
porque muitos países em desenvolvimento não têm regulamentos formais para essas
atividades e ainda não se pode avaliar até que ponto essa falta de regulação formal se
traduz em abertura. Segundo, a abertura no varejo pode ser enganosa porque, além
de restrições explícitas, há evidências que sugerem que um processo camuflado de
licenciamento dificulta a entrada no mercado.
Estas exigências da burocracia administrativa são difíceis de capturar. Por
exemplo, na ausência de uma agência reguladora do setor, alguns países exigem que
as empresas sejam submetidas à avaliação de um conselho composto por empresas
do comércio local. Além disso, embora existam poucas barreiras explícitas sobre a

138
A PITCE foi substituída pela PDP, cujo objetivo central era o de dar sustentabilidade ao ciclo de
expansão da economia brasileira (BRASIL, 2010g).
139
BRASIL (2011b).
140
http://www.wto.org/english/tratop_e/inftec_e/inftec_e.htm.

136
posse e licenciamento, uma série de países impõem testes de necessidades
econômicas (ENT)141.
A Coreia do Sul, por exemplo, requer um ENT para venda de carros usados;
a China limita a participação estrangeira a 49% para o varejista com 30 ou mais lojas
que vendem produtos variados; e a Índia ainda restringe a propriedade estrangeira em
lojas multimarcas de varejo, o que efetivamente impede a entrada direta da maioria
dos varejistas internacionais no mercado.
Tentativas recentes para relaxar essas restrições não têm sido bem
sucedidas até o momento. Enquanto alguns países são enganosamente abertos,
outros podem ser enganosamente fechados. Por exemplo, os países que, em
princípio, não permitem a presença estrangeira, como a Índia e Panamá, no entanto,
na prática, acabam permitindo mais atividades de fornecedores estrangeiros.142
Essas observações levaram o Banco Mundial a inferir um Índice de Restrição
de Comércio de Serviços (STRI, na sigla em inglês143), que mede os diferentes níveis
de restrição das políticas de comércio de serviços. O STRI foi distribuído em 5
escalas, associando o valor 0 para o mercado aberto sem restrições; e 100 para o
mercado totalmente fechado. Na tabela da página seguinte, faz-se uma análise
escalonada do índice de restrição no mercado de prestação de serviços no Brasil.

141
Economics needs test (ENT) pode ser entendido como um teste que tenta estabelecer se existe uma
“necessidade econômica” para um determinado prestador de serviço em um modo de fornecimento
específico. Normalmente é aplicado como uma condição de licença ou aprovação prévias. Nesse caso, a
permissão para fornecer o serviço é concedida se a autoridade competente ou comitê regulador decidir
que há uma necessidade econômica para tal fornecimento (KRAJEWSKI, 2003).
142
Development Economics Research Group, the World Bank. Home Services Trade Restrictions
Database: (http://iresearch.worldbank.org/servicetrade/aboutData.htm).
143
Idem.

137
Tabela 8: As 5 categorias do Índice de Restrição de Comércio de Serviços (SRTI)

Descrição geral
STRI Regime no Brasil
do Regime

Entrada é permitida através de uma subsidiária. É necessária


Aberto sem autorização.
0
restrições
(Ex.: Seguro de Automóvel - modo 3)

Depósito transfronteiriço é permitido. Sujeito à aprovação e


Praticamente registro. ‖
25
aberto
(Ex.: Banco aceitação depósito - modo 1)

Residência no país é necessária. Há uma exigência de


educação; diplomas estrangeiros podem ser aceitos. Existe
um contingente de transferidos dentro das empresas e
profissionais independentes: pelo menos dois terços dos
funcionários de uma empresa deve ser de brasileiros. O
período inicialmente permitido é de 90 dias a 2 anos e
Existência de
50 prorogações são possíveis – geralmente, apenas 1 vez. Tudo
grandes restrições
depende do tipo do visto. Profissionais licenciados
estrangeiros estão sujeitos a teste de mercado de trabalho e
avaliação das necessidades econômicas (ENT). Há uma
exigência de paridade de salário mínimo.

(Auditoria - Modo 4)

O limite de participação estrangeira é de 20% do capital


votante e não há limite para a propriedade estrangeira de
capital não votante. Empresas com três ou mais empregados
Praticamente
75 são obrigadas a contratar brasileiros para preencher, pelo
fechado
menos, dois terços de suas posições.

(Transporte aéreo interncional de passageiros - modo 3)

Prestação transfronteiriça de serviços não permitidos. Deve


Completamente ser estabelecido um escritório local e sede devidamente
100 registrada com profissional local.
fechado
(Contabilidade - modo 1)

Fonte: World Bank Working Paper.

5. O BRASIL E AS NEGOCIAÇÕES EM SERVIÇOS

O Brasil vem mantendo uma postura defensiva nas negociações multilaterais


sobre o comércio de serviços no âmbito da OMC e não assumiu compromissos
específicos em diversos setores de serviços, como: serviços jurídicos; saúde e

138
serviços sociais; educação; serviços ambientais; transporte marítimo; serviços postais;
telecomunicações; e outros.
Apesar do peso do setor de serviços na economia brasileira, tal postura não
deriva de interesse específico neste setor, mas da possibilidade de usá-lo como
moeda de troca para conseguir vantagens em temas prioritários – assim definidos pelo
governo brasileiro – como o acesso a mercados de bens agrícolas e concessões na
área de bens industriais. Assim, a posição brasileira pode ser resumida em três
objetivos principais:
i) Assegurar a flexibilidade regulatória para a consecução de políticas
públicas de desenvolvimento;

ii) Obter acesso a mercados em setores de interesse exportador do


Brasil; e

iii) Consolidar a abertura do mercado brasileiro em troca de concessões


em outras áreas de valor comercial para o Brasil, como o agrícola.

A identificação de alguns setores em que o Brasil possui interesse exportador


foi insuficiente para levar os negociadores brasileiros a adotar postura mais ambiciosa
nas negociações de serviços. Individualmente o Brasil apresentou propostas para os
setores de construção civil e serviços audiovisuais. Em conjunto com o MERCOSUL,
apresentou propostas sobre serviços de distribuição, informática, serviços postais e
turismo, além de pedidos plurilaterais para serviços relacionados à agricultura.
No caso do ACE nº 35 entre MERCOSUL e Chile, foi assinado um Protocolo
adicional sobre comércio de serviços em 2009, que está em vigor apenas entre Brasil
e Chile, mas seu alcance, no entanto, ainda é limitado, tanto em termos de tratamento,
como de mercado.
Nos últimos anos, o tema tem sido discutido no âmbito de outros acordos que
o Brasil faz parte. É o caso do ACE nº 59, envolvendo MERCOSUL e Colômbia, no
qual está sendo negociado um protocolo de serviços. Outro acordo de livre comércio,
entre MERCOSUL e Egito, assinado em 2010 e ainda em avaliação nos Congressos
dos seus signatários, tem cláusula evolutiva para serviços e investimentos. No caso
das negociações em andamento, há menção ao tema, como as negociações entre
MERCOSUL e UE, que visam a estabelecer um acordo de livre comércio de bens e
serviços, incluindo ainda compras governamentais e investimentos.
O Brasil também deve seguir adiante nas negociações MERCOSUL-Colômbia
para inclusão de serviços no acordo já existente e apoiar a aprovação do acordo
MERCOSUL-Chile nos demais membros do bloco, para ampliar sua aplicação. Outros
acordos já em vigor, como o MERCOSUL-México, também podem ser expandidos
para incluir o comércio de serviços.
A economia brasileira é relativamente aberta. O impedimento é o fato de que
as negociações no âmbito do GATS não aceitam o retrocesso, ou seja, uma vez que
um país assume compromissos – plenos ou parciais – em relação à prestação de um
serviço, este não poderá mais impor novas medidas restritivas. Outra regra diz
respeito ao acesso a mercados e ao tratamento nacional. Uma vez assumido um
acordo, a empresa estrangeira deve ser tratada como uma nacional e transitar
livremente pelo território.

139
Os principais setores de serviços com restrições à participação estrangeira
são: assistência médica; navegação costeira; jornalismo e broadcasting; TV a cabo;
mineração e energia hidrelétrica; e transporte rodoviário.
A opção por negociar a liberalização do comércio de serviços em acordos
bilaterais ou regionais não precisa excluir a possibilidade de continuar negociando o
tema âmbito plurilateral, como parece ser a opção mais viável no momento. A
realidade é que o resto do mundo está fazendo isso e se o Brasil não começar logo a
negociar os termos que lhe são mais favoráveis, eventualmente será obrigado a
aceitar o que estiver na mesa.
Além disso, o envolvimento do Brasil nessas negociações deveria ser mais
estratégico, uma vez que barreiras no processo de abertura do comércio de serviços -
restrições a aquisições estrangeiras; discriminação no licenciamento; restrições à
repatriação de lucros; regulamentação inadequada; e insegurança jurídica - têm um
efeito negativo significativo sobre os fluxos de investimento em setores de serviços.
Em dezembro de 2005, durante a VI Conferência Ministerial da OMC Hong
Kong, afirmou-se o desejo dos agentes econômicos de que o Brasil se comprometa –
mediante assinatura de acordos - com a abertura já feita, uma vez que a obrigação
legal tranquiliza os investidores144. No âmbito da OMC, os países demandantes
exigem maior transparência dos marcos regulatórios e mais agilidade na emissão de
licenças e requerimentos. De acordo com Bojikian, as principais demandas são145:

i) Ratificação do Quinto Protocolo146;

ii) Liberalização do setor de Resseguros;

iii) Abolição do requerimento de Decreto Presidencial para instalação de bancos


estrangeiros;

iv) Flexibilização das regras para incorporação de subsidiárias (modo 3) na forma


de Sociedades Anônimas (SAs); e

v) Liberalização do comércio eletrônico – internet - de serviços financeiros.

Não há mais como voltar atrás. As negociações para expandir a liberalização


em serviços, hoje na OMC, ALCA ou entre MERCOSUL e UE, não fazem mais do que
acompanhar, em atraso, duas tendências que mudaram o curso da economia
internacional: (i) Revolução tecnológica nas telecomunicações, onde uma infinidade de
serviços intangíveis que vão da contabilidade e auditoria a todos os tipos de
consultoria podem ser simplesmente transferidos pela internet; e (ii)

144
BOJIKIAN (2009).
145
BOJIKIAN (2009), p. 161.
146
As negociações de serviços no âmbito da OMC originaram o Segundo Protocolo sobre o GATS,
conhecido como Acordo Interino. Seu caráter era temporário e foi assinado somente por 29 países. Nem
mesmo os EUA - maior mercado de serviços financeiros do mundo – assinaram. O Acordo Interino foi
substituído pelo o Quinto Protocolo ao GATS, em dezembro de 1997, conhecido como Financial Services
Agreement (FSA) e somente vinculou os países signatários, totalizando, depois de finalizado em
dezembro de 1997, 56 listas de compromissos e 16 listas de exceções à NMF. Este acordo continuou
aberto para novas adesões por aproximadamente mais três meses, totalizando 104 membros (HOERBE,
2006). Além do Brasil, Jamaica e Filipinas não assinaram.

140
Internacionalização das empresas e do processo produtivo – ou o offshoring147, como
exemplo os call centers de empresas americanas na Índia.
As atuais negociações exigirão, em certos casos, decisões difíceis do país,
em especial nas áreas até hoje relativamente protegidas da concorrência
internacional. Mas em contrapartida, surgirão oportunidades de expansão para
empresas brasileiras e a inserção dos nossos processos produtivos nas cadeias
globais.

6. REAL GOOD FRIEND OF SERVICES (RGF)

Apesar das vantagens que podem decorrer da liberalização multilateral do


comércio de serviços, as negociações sobre o tema na Rodada Doha não avançaram
nos últimos dez anos, tendo se tornado reféns de deficiências na estrutura do GATS e
de falta de consenso sobre os outros pilares das negociações, agricultura e acesso a
mercados não agrícolas.
Nesse período, acordos regionais de comércio que abrangem o setor de
serviços têm sido capazes de preencher parte do espaço deixado pelas negociações
multilaterais, gerando alguns resultados positivos. Apesar de a maioria deles
simplesmente codificar o status quo do arcabouço regulatório e do acesso ao mercado
de serviços local, alguns conseguem ir além em setores selecionados. Quando esse
tipo de acordo consegue abrir ao menos parte do mercado de serviços, a liberalização
resultante muitas vezes acaba se estendendo para todos. Isso não ocorre por meio de
uma cláusula expressa de nação mais favorecida, mas principalmente porque as
mudanças na regulação doméstica são normalmente aplicadas a todas as empresas
de serviços, e não apenas aquelas baseadas nos países membros do acordo regional.
Ou seja, acordos regionais de comércio de serviços geram menos efeitos
discriminatórios com relação a terceiros países do que acordos regionais de comércio
de bens.
A ideia de fazer a agenda da liberalização do comércio de serviços por meio
de um acordo plurilateral tem sido muito discutida e recebido apoio de diversas fontes,
incluindo governos, acadêmicos e representantes do setor privado de vários países.148
Há uma percepção bastante disseminada de que a única maneira de avançar é por
meio de negociações plurilaterais sobre o tema.149
Em janeiro de 2012, uma reunião em Genebra envolvendo dezesseis países
desenvolvidos e em desenvolvimento membros da OMC (contando os 27 países
membros da UE como um participante) deu início a discussões mais sérias sobre o
tema. O objetivo foi o de examinar formas de criar um Acordo Internacional em
Serviços - AIS com base nas disposições do GATS, mas fora das negociações da
agenda de Doha.

147
O offshoring é o fenômeno de transferência de uma instalação industrial para outra localidade, para
produzir o mesmo produto, exatamente da mesma maneira, só que com menores custos de produção,
como mão-de-obra mais barata, carga tributária menor, energia subsidiada e etc.
148
As comunidades empresariais de grandes exportadores de serviços manifestaram a favor de uma
abordagem plurilateral a negociação de serviços, como: Australian Services Roundtable, Hong Kong
Coalition of Services Industries, Global Services Coalition, British Liberalisation of Trade in Services
Committee, US Coalition of Services Industries. In: HUFBAUER, JENSEN e STEPHNSON (2012).
149
HUFBAUER, JENSEN e STEPHNSON (2012).

141
O grupo foi intitulado Real Good Friends of services trade liberalization - RGF.
Estão envolvidos: Austrália, EUA, UE (representando seus 27 membros), Japão,
Canadá, Costa Rica, Nova Zelândia, Suíça, Noruega, Coréia do Sul, Cingapura, Hong
Kong, Chile, Colômbia, México, Paquistão, Peru e Taiwan150. Outras reuniões
ocorreram ao longo de 2012, sendo a última em outubro, quando Israel, Panamá e
Turquia entraram para o grupo151. Nos EUA, esta iniciativa recebeu já inclusive amplo
apoio dos membros do seu Congresso. Juntos, estes países que hoje compõem o
grupo negociador do AIS representam quase 75% do comércio mundial de serviços.
Também os setores privados de serviços em outros países estão se
organizando para que seus governos incluam o tema da liberalização do comércio de
serviços em acordos regionais. Associações de países como EUA, Inglaterra e
Austrália já manifestaram seu apoio ao AIS, assim como a Global Services Coalition,
que reúne associações do mundo todo152, inclusive da Índia, cujo governo ainda não
aderiu às negociações em andamento.
Os eventuais signatários de um AIS, uma vez concluído, podem incluí-lo no
arcabouço da OMC por meio de um waiver de 3/4 dos membros da organização. Isso
permitiria que o sistema de solução de controvérsias da OMC pudesse arbitrar as
disputas entre os signatários de tal acordo.
Uma alternativa à liberalização multilateral ou mesmo plurilateral do comércio
de serviços, como já se apontou, é a celebração de acordos regionais de comércio
que englobem o setor de serviços. Esta é uma forma de alcançar mais mercados e ter
um certo controle sobre o nível de liberalização se almeja. Como já se observou
também, os efeitos dos acordos regionais no setor de serviços acabam sendo
compartilhados com empresas externas ao acordo regional, especialmente com
relação à regulamentação nacional, que acaba sendo universal.
Além disso, os EUA, que já estão negociando com vários países latino-
americanos, iniciaram negociações para um acordo de livre comércio com a UE e, se
a inclusão de serviços e compras governamentais forem aprovadas, a participação de
empresas brasileiras nestes setores despencará, porque companhias americanas e
europeias teriam mais vantagens em competir entre si nos dois mercados, lembrando
que estes, juntos, absorvem mais de 70% das exportações de serviços brasileiros e
nos fornecem quase 80% dos serviços estrangeiros.
Outrossim, estes membros juntos representarão mais da metade do PIB do
mundo e metade das exportações e seus acordos sobre normas de segurança
sanitária, de qualidade para produtos, entre outras podem ser usados como barreiras
não tarifárias.

7. CONCLUSÃO

O mercado brasileiro apresenta-se relativamente aberto. Ocorre que existe


uma certa resistência em assinar acordos que não permitem o retrocesso, mesmo que
o país seja aberto em diversos setores. E é exatamente nessa resistência que se

150
Idem.
151
Bridges Weekly Trade News Digest, 2012.
152
Reúne a Australian Services Roundtable, Canadian Services Coalition, Coalition of Service Industries
Malaysia, Coalition of Services Industries (EUA), European Services Forum, Hong Kong Coalition of
Service Industries, Japan Services Network, Mexican Services Network, NASSCOM (India), Taiwan
Coalition of Services Industries, e a TheCityUK (Reino Unido).

142
traduz o risco de investir no Brasil e ter que se surpreender com medidas
protecionistas regulatórias como o aumento do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) sobre os produtos importados; do Imposto sobre Operações
Financeiras (IOF) para certas transações internacionais; dentre outras153. O
protecionismo brasileiro provoca apreensão nos parceiros comerciais.
É difícil quantificar o quanto o Brasil perde por não receber fluxos de IED que
fogem da falta de um disciplinamento de regras. Carência de infraestrutura;
desindustrialização; mão-de-obra pouco capacitada; e perda de competitividade são
apenas alguns efeitos diretos. Mas, os ganhos potenciais que podem ser obtidos com
uma revisão a respeito da liberalização do comércio de serviços como comunicação,
finanças, transporte e negócios são grandes, provavelmente maiores do que os
ganhos que podem ser obtidos com mais liberalização no comércio de bens.
A abertura do setor de cabotagem é mais sensível, pois aplica-se o princípio
jurídico da reciprocidade154, uma vez que a maioria dos países no mundo têm na
marinha mercante nacional uma força auxiliar à marinha de guerra. Nesse sentido,
manter embarcações estrangeiras operando livremente em portos nacionais é
incompatível com princípios de segurança nacional. Mas isso não impede maior
liberalização nos outros subsetores. O mercado de transporte aéreo cresceu à
expressiva taxa de 10% ao ano entre 2003 e 2008, o que trouxe uma série de desafios
relacionados principalmente à infraestrutura aeroportuária, que não cresceu no mesmo
ritmo da demanda. Isso, combinando ao crescimento esperado da demanda para os
próximos 10 anos (média de 5% a 7% ao ano, conforme relatório do BNDES) aumenta
a pressão sobre a infraestrutura e a necessidade de atração de capitais – externos.
Dado o crescimento projetado, estudos mostram que serão necessários
investimentos para aumentar a capacidade atual em 2,4 vezes (de 130 milhões para
310 milhões de passageiros ao ano). Além do fluxo de IED, maior abertura do setor
permitiria o aumento de concorrência entre as empresas aéreas, gerando benefícios
para o mercado consumidor.
O setor de telecomunicações de fato viveu grandes avanços. Mas seu
dinamismo tem obscurecido a persistência de barreiras e estruturas de mercado
concentradas, impedindo a entrada de grande volume de IED. É necessário um
desenho regulatório claro que permita a entrada de novos players no mercado e
estimule o aumento da concorrência entre as operadoras, o que deve trazer efeitos
positivos para os consumidores. O aumento do IED pode se dar também por meio do
estímulo a parcerias entre empresas nacionais e estrangeiras para atrair P&D, o que
também facilita a absorção de novas tecnologias.

153
O 'Estado de S.Paulo' identificou 40 medidas aplicadas ou em análise e os empresários reclamam que
as medidas são pontuais e não resolvem o problema. Desde o início da crise em 2008, a alíquota e/ou o
prazo do IOF foi alterada mais de uma dezena de vezes. O Banco Central intervém rotineiramente no
mercado de câmbio para impedir a alta do real. A importação também foi alvo de medidas heterodoxas no
comércio exterior, como a alta de 30 pontos porcentuais do IPI dos carros importados ou a transformação
do Imposto de Importação do vestuário em valor fixo. A Receita Federal deflagrou a operação Maré
Vermelha, tornando mais rigorosa a importação de vários bens de consumo. Os mecanismos de defesa
comercial tradicionais foram reforçados: taxas antidumping; investigações; utilização de salvaguardas; e
implementação de novos instrumentos, como combate a triangulação e investigação de subsídios.
154
O princípio de reciprocidade consiste em permitir a aplicação de efeitos jurídicos em determinadas
relações de Direito, quando esses mesmos efeitos são aceitos igualmente por países estrangeiros.
Segundo o Direito Internacional, a reciprocidade implica o direito de igualdade e de respeito mútuo entre
os Estados. Disponível em:
http://www.oas.org/juridico/MLA/sp/ven/sp_ven-mla-gen-reciprocity.html.

143
O mercado de serviços de Tecnologia da Informação tornou-se mais exigente
e o número de especialistas não tem sido suficiente para suprir o déficit de mão-de-
obra no setor, que chega a 100 mil profissionais155. O Brasil precisará incorporar cerca
de 750 mil novos profissionais ao mercado nos próximos 10 anos, duplicando o
número de pessoas que trabalham em TI no Brasil156.
A cadeia de valor da indústria de TI, apesar de motivada pela expansão da
demanda, tem baixa capacidade econômica e pouco investimento em P&D, que se
limitou a apenas 1% em 2008157.
No que tange ao setor de serviços jurídicos, o Brasil não assumiu qualquer
compromisso no âmbito do GATS. No entanto, há que se levar em conta que impedir o
acesso ao setor jurídico brasileiro acaba aumentando as barreiras ao acesso de outros
mercados jurídicos, por causa da adoção de reciprocidade. Os escritórios brasileiros
não poderão atender à demanda cada vez maior de empresas brasileiras em processo
de internacionalização e, por sua vez, também não poderão se internacionalizar, como
ocorre com os escritórios que atuam globalmente.
O setor de serviços financeiros é relativamente aberto. O problema é a falta
de consolidação de acordos que impeçam o Brasil de retroceder em momentos
futuros. A incerteza jurídica, ou o risco regulatório, tem impedido que instituições
financeiras estrangeiras invistam no País de forma a serem surpreendidos depois,
como ocorreu com o mercado de resseguros. O governo deveria promover reformas
regulatórias para permitir que o mercado financeiro funcione de modo mais uniforme e
com maior harmonia dos impostos que incidem sobre esse setor. Além disso, devem
ser feitos esforços para garantir que a concorrência seja mantida, uma vez que a
exclusão financeira reduz o bem-estar social potencial dos indivíduos e a
produtividade dos empreendimentos em uma economia.
No setor bancário, diversas regulamentações novas foram adotadas
recentemente, incluindo a simplificação dos processos, de expansão do escopo para
os correspondentes das instituições financeiras e do estabelecimento de contas
básicas. Isso, certamente vai aumentar a demanda. Além disso, no Brasil, há certa
dependência de crédito barato e é bem provável que as instituições financeiras
existentes ficarão sobrecarregadas com a tarefa de intermediação de programas
especiais assistenciais do governo158. Haverá necessidade de novos entrantes.
O Brasil tem tradição relativamente liberal no setor de serviços, permitindo há
muito tempo a presença de firmas estrangeiras. É mais recente, contudo, o fenômeno
de empresas brasileiras que conseguiram vencer o desafio da transnacionalização, em
decorrência de um grau incipiente de liberalização.
As medidas protecionistas do governo deixam a indústria brasileira cada vez
mais isolada. A tendência é que, no longo prazo, a indústria produza só para o
mercado interno159. O Brasil não se inseriu nas cadeias produtivas globais, que
integram indústrias de vários países e está de fora das negociações em andamento.
O que está faltando é uma posição mais ativa do país nas negociações de
forma a promover e aumentar a capacitação dos prestadores de serviços para o Brasil
não perder os fluxos de IED; competitividade; e as oportunidades de expansão.
155
Ministério do Trabalho. Dados de 2008.
156
Brasscom.
157
(Sousa, 2011).
158
Relatório IPEA.
159
Entrevista a Rubens Barbosa, presidente do Conselho de Comércio Exterior da Fiesp. Barbosa, que foi
embaixador brasileiro em Washington (1999-2004). Zanone Fraissat/Folhapress

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150
CAPÍTULO 7

A OMC – ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO


COMÉRCIO E A GOVERNANÇA GLOBAL

Alcindo Gonçalves 1

1Doutor em Ciência Política pela USP, professor e coordenador do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu –
Mestrado e Doutorado – em Direito da Universidade Católica de Santos (UniSantos) e coautor do livro Governança
Global e Regimes Internacionais (Ed. Almedina).

151
1. INTRODUÇÃO

O tema da governança fascina acadêmicos de várias áreas do conhecimento.


Pesquisa no site de buscas Google aponta aproximadamente 95.400.000 resultados
para a palavra “governance” e espantosos 187.000.000 resultados para a expressão
“global governance”. Em português os números são evidentemente menores, mas
também expressivos: 2.240.000 resultados para “governança” e 1.100.000 para
“governança global” 160. Vale notar que o interesse pela governança é muito recente,
tendo ela se tornado uma expressão chave em debates políticos e acadêmicos
somente a partir do final dos anos 1990. Biermann e Pattberg (2012, p. 1) destacam
que uma busca na Internet em 1997 produzia apenas 3.418 referências para
“governança global”.
Governança, entretanto, permanece um conceito vago e muitas vezes obscuro.
Aplicado em um sem número de situações e problemas, surge como um ideal a
cumprir ou realizar. A imprecisão em defini-la e seu uso indiscriminado esvaziam tanto
o conteúdo quanto sua aplicabilidade. Como salientam Biermann e Pattberg (2012),
para alguns, é a panaceia contra os malefícios da globalização econômica e ecológica;
para outros, a ameaça global que exprime a hegemonia de poucos poderosos sobre
massas despossuídas; e, no fundo, um conceito analítico surgido a partir de novos
fenômenos empíricos da política mundial que ainda suscita muito debate entre
acadêmicos.
Este texto busca contribuir para esclarecer pontos importantes sobre a
governança global, bem como analisar como ela se relaciona e articula com a OMC –
Organização Mundial do Comércio. Na primeira parte é apresentado e discutido o
conceito de governança global, na tentativa de evitar a imprecisão comum no uso
genérico e banalizado da ideia. Para cumprir a tarefa é feito um rápido percurso
histórico de sua origem, desenvolvimento e transformações, para, em seguida, fixar,
com clareza, seus aspectos funcionais e metodológicos, capazes de tornar sua
aplicação a fenômenos concretos uma possibilidade real. Em seguida, é discutida a
possibilidade efetiva da governança global no cenário internacional, apresentando
opiniões favoráveis e contrárias, realizando ainda a análise do papel que as
organizações internacionais desempenham em relação à governança. Na terceira
parte é feita a relação propriamente dita entre a OMC – Organização Mundial do
Comércio e a governança global, verificando se, na concepção e funcionamento desta
organização, pode – ou não – ser identificada sua relação efetiva com a governança,
tanto no aspecto sistêmico (o papel da OMC no contexto internacional) quanto às suas
características internas.

2. GOVERNANÇA GLOBAL – CONCEITO E ABRANGÊNCIA

As primeiras referências à ideia de “governança” – distinta do simples conceito


de governo, isto é, do ato, processo ou poder de governar – datam do final dos anos
1980. Nessa época, organizações como o Banco Mundial e o Fundo Monetário
Internacional passaram a utilizar a expressão “boa governança” para designar um
conjunto de princípios para guiar e nortear seu trabalho e ações com os países

160
Pesquisa realizada no sítio www.google.com em 20/4/2013.

152
envolvidos em seus programas (GONÇALVES e COSTA, 2011). A primeira fase da
governança é marcada por conotação liberal: construí-la tinha um caráter de
recomendação, a exigir instituições e práticas políticas que materializassem a
chamada gestão saudável do desenvolvimento, o que significava a responsabilidade
dos governos em respeitar leis que permitissem o pleno e eficaz funcionamento do
mercado, notadamente na garantia da propriedade e segurança dos investimentos. A
visão dominante é que a boa governança garantiria transações efetivas nos mercados
e, como consequência, favoreceria o crescimento e a redução da pobreza.
Antes do final da década de 1990, entretanto, começa um processo de
questionamento dessa estratégia. Há um novo movimento do Banco Mundial:
pressionado por movimentos sociais e populares, passa ele a comprometer-se com a
ideia do desenvolvimento sustentável, “adotando políticas sociais e ambientais mais
rigorosas e advogando um papel mais central para os cidadãos e agentes locais nos
processos de desenvolvimento por meio da participação e da boa governança” (FREY,
2008, p. 44).
Há controvérsias se teria ocorrido de fato uma mudança real no conceito de
boa governança. Para Frey, foram apenas medidas compensatórias, indispensáveis
para manter e garantir a agenda neoliberal. Segundo ele, a visão de boa governança
defendida pelo Banco Mundial continuava com foco na eficiência econômica e
administrativa dos governos e caracterizava-se por uma concepção instrumental de
participação restrita e democracia fraca.
Há opiniões contrárias. Archer (1994) sustenta que a nova abordagem dada à
boa governança marcou ruptura com o neoliberalismo. Os mercados não eram mais a
resposta única, e na nova perspectiva, havia a preocupação de reabilitar o Estado, ao
qual eram dadas responsabilidades sociais e econômicas centrais, além da promoção
dos direitos humanos, da democracia e do estado de direito.
O divisor de águas na questão da governança – e introduzindo, de fato, o
moderno conceito de governança global – foi a criação, pela ONU, da Comissão sobre
Governança Global, decorrente de uma reunião realizada em 1991 na Suécia, onde foi
apresentado o documento “Responsabilidade comum nos anos 90: a Proposta de
Estocolmo sobre segurança e governança global”. Logo em seguida, em 1992, a ONU
nomeou a comissão, formada por 26 pessoas, cujo relatório, publicado em 1994,
definiu governança como “a totalidade das diversas maneiras pelas quais os
indivíduos e instituições, públicas e privadas, administram seus problemas comuns. É
um processo contínuo pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes e realizar
ações cooperativas” (Comissão sobre Governança Global, 1996, p. 2).
Embora tal definição tenha caráter genérico, ela continua válida. É importante
notar que obra recente, de 2012, aponta, em glossário final, a mesma ideia:
“Governança é o processo de conduzir ou guiar sociedades na direção de resultados
que são socialmente desejáveis, afastando-as daqueles socialmente não pretendidos”
(BIERMANN e PATTBERG, 2012, p. 281). O grande avanço que marca o trabalho da
Comissão da Governança Global foi introduzir novos mecanismos e atores no
processo de governança.

Governança diz respeito não só a instituições e regimes formais


autorizados a impor acordos obediência, mas também a acordos informais que
atendem aos interesses das pessoas e instituições. [...] No plano global, a
governança foi vista primeiramente como um conjunto de relações
intergovernamentais, mas agora deve ser entendida de forma mais ampla,

153
envolvendo organizações não-governamentais (ONG), movimentos civis,
empresas multinacionais e mercados de capital globais. Com estes interagem
os meios de comunicação de massa, que exercem hoje enorme influência
(Ibid., p. 2).

Pode-se, então, apontar os elementos fundamentais que definem a


governança. Em termos funcionalistas, ela é meio e processo capaz de produzir
resultados eficazes, ou seja, um instrumento útil para a solução de problemas comuns.
Em termos metodológicos, pensando na forma como a governança é praticada, deve
ser enfatizado o caráter de consenso e persuasão em suas relações e ações, muito
mais do que a coerção e a obrigação de cumprir, típica das atividades dos governos
161
. De maneira procedimental, isto é, observando sua maneira de agir, dois pontos
são fundamentais. O primeiro deles enfatiza a participação ampliada nos processos de
discussão e tomada de decisões, envolvendo não apenas os Estados e organizações
internacionais, tradicionais sujeitos de direito internacional, mas também organizações
não-governamentais e empresas, além dos elementos subnacionais. O segundo,
defendido por importante corrente acadêmica na área, destaca a dimensão
institucional, ou seja, a questão normativa – princípios e regras – que é indispensável
para o estabelecimento de formas concretas de governança 162.
Em sentido amplo, governança refere-se à arquitetura do sistema onde está
inserida. Em termos globais, diz respeito à organização e desenho do sistema
internacional. Remete ao arranjo institucional capaz de permitir a articulação e ações
dos atores envolvidos. Tem relevância óbvia para os Estados, “na medida em que
construir formas concretas de governança é a maneira de permitir, de modo
organizado e consensual, não apenas a negociação como a implementação de
políticas de interesse comuns, garantida ainda a alocação dos recursos necessários”
(GONÇALVES, 2012, p. 54). Nessa linha de raciocínio, muito em voga nas reuniões
de cúpula internacional, onde é proclamada a todo instante a necessidade de construir
(ou reformar) a governança global, ela acaba por assumir um caráter de arranjo
organizacional do sistema 163. Em termos mais estritos, governança envolve as quatro

161
Daí a ideia da “governança sem governo”, que pode ser notada em Rosenau (2000). Segundo ele,
“governança não é o mesmo que governo”. Embora ambos os conceitos refiram-se a comportamentos
visando a um objetivo, a atividades orientadas para metas e a sistema de ordenações, governo sugere
“atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação
das políticas devidamente instituídas”, enquanto a governança diz respeito a “atividades apoiadas em
objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas, e
(que) não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam
resistências”. Em suma, “governança é um fenômeno mais amplo do que governo; abrange as instituições
governamentais, mas implica também mecanismos informais, de caráter não-governamental”, e constitui
um “sistema de ordenação que depende de sentidos intersubjetivos” ao lado das constituições e estatutos
formalmente instituídos. A governança é um sistema que “só funciona se for aceito pela maioria [...],
enquanto os governos podem funcionar mesmo em face de ampla oposição à sua política” (p. 15-16).
162
Para Young (1997, p. 4), “governança envolve o estabelecimento e a operação de instituições sociais –
em outras palavras, conjunto de regras, procedimentos de tomada de decisão, e atividades programáticas
que servem para definir práticas sociais e guiar as interações daqueles que participam dessas práticas”.
Na mesma linha, Keohane e Nye (2000, p .12) sustentam que “governança refere-se à emergência e
reconhecimento de princípios, normas, regras e procedimentos que tanto proveem padrões aceitáveis de
comportamento público como são seguidas suficientemente para produzir regularidades
comportamentais”.
163
A proposta apresentada antes da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Sustentável Rio+20 de criação da Organização Mundial do Meio Ambiente, substituindo o PNUMA –
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, é exemplo claro.

154
dimensões já mencionadas: seu caráter instrumental, de meio e processo capaz de
produzir resultados eficazes; a participação ampliada (envolvendo, além da dimensão
estatal, atores não-governamentais e empresas); o predomínio do consenso e da
persuasão nas suas práticas e a existência de um conjunto de normas e regras a
sustentá-la, ou seja, um arcabouço institucional indispensável.

3. O PAPEL DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS NA GOVERNANÇA


GLOBAL

O interesse crescente pela governança – e pelo estabelecimento de


mecanismos e formas de governança global em diferentes áreas internacionais –
decorre em grande parte do processo de globalização. Globalização é claramente a
integração crescente que acontece no mundo a partir da segunda metade do século
XX, com um aspecto inegavelmente material (HELD e McGREW, 2001), demonstrado
por contínuos fluxos de comércio, capital e pessoas em todo o globo, facilitados por
avanços não apenas nas áreas da comunicação e transporte, mas também no campo
normativo (como as regras do comércio) e simbólico (a exemplo do inglês usado como
língua universal), em escala e intensidade sem precedentes na história.
A ideia de globalização significa muito mais do que a ampliação de relações e
atividades sociais que atravessam regiões e fronteiras. Sugere uma “magnitude e
intensidades de fluxos globais, de modo que Estados e sociedades ficam cada vez
mais enredados em sistemas mundiais e redes de interação” (GONÇALVES, 2004, p.
19). Nesse novo cenário os Estados perdem poder e influência. O tradicional e
clássico conceito de soberania nacional não desaparece, mas é reconfigurado. Os
Estados-nação passam a ser vistos não mais como poderes essencialmente
governantes, capazes de impor sua vontade e determinar resultados em todas as
dimensões da política dentro de um determinado território através de sua autoridade
peculiar, mas “locais a partir dos quais formas de governabilidade podem ser
propostas, legitimadas e monitoradas” (HIRST e THOMPSON, 1996, p . 294). Os
Estados tornam-se uma classe de poderes e agências públicas em um sistema de
poder complexo que vai dos níveis mundiais aos locais.
Quando um país aceita participar do processo global de integração,
especialmente no plano econômico, ele aceita limitações em seus poderes. Isso é
visto por autores pró-globalização como positivo: a integração constrange a ação dos
Estados de maneira positiva e “faz com que possam melhor servir aos interesses
propriamente definidos como de longo prazo de seus cidadãos” (Wolf, 2004, p. 276).
Não se trata, entretanto, de reduzir os Estados à absoluta impotência. Três razões são
apontadas em sentido contrário. Primeiro, as vantagens oferecidas pela integração
econômica internacional dependem da qualidade de serviços públicos, como proteção
dos direitos de propriedade, segurança pessoal, serviço civil não-corrupto e educação,
e tal oferta e garantia são feitas pelos Estados nacionais. Segundo, os Estados
normalmente são quem definem a identidade dos seres humanos, e terceiro, todas as
formas de governança internacional baseiam-se na capacidade dos Estados proverem
e garantirem ordem. “A OMC, por exemplo, não é um corpo de regras auto-
executáveis. Ao contrário, elas só podem ser exercidas por Estados soberanos”
(WOLF, 2004, p. 276).

155
É um novo cenário de integração mundial, no qual os Estados, sem
desaparecerem ou perderem função e sentido, precisam estabelecer formas e
mecanismos de cooperação. Temas de caráter internacional, supranacional e
transnacional tornam-se cada vez mais importantes. São questões que envolvem a
preservação do meio ambiente, a regulação do sistema financeiro global, o
estabelecimento e a garantia das regras para o comércio internacional. Estabelecer
mecanismos de governança global em todos esses processos parece, então, o
caminho necessário e inevitável. E, nessa linha, não há dúvidas sobre a relevante
participação das organizações internacionais nessa construção.
Há, porém, autores que questionam a governança global, seus métodos e
resultados. É caso de Rodrik (2011), para quem é impossível ter simultaneamente
democracia, soberania nacional e integração econômica. Dessa forma, para preservar
a globalização é preciso abdicar dos Estados nacionais ou da democracia. Para
reforçar a democracia é preciso escolher entre o Estado nacional e a integração
econômica mundial. E, finalmente, se o Estado nacional for preservado, será
necessário abrir mão da globalização ou da democracia. A governança global não
passaria de uma desregrada globalização financeira e comercial, que sacrifica
inapelavelmente a democracia. E Rodrik vê ameaças e riscos nesse processo: a
governança global estaria delegando poderes nacionais para tecnocratas
internacionais, num movimento de criação de agências regulatórias autônomas
encarregadas de resolver problemas que são considerados “técnicos”, resultantes da
tomadas de decisão descoordenadas na economia global. Embora reconheça que
novas formas de governança global merecem atenção, ele aponta seus limites: “as
identidades políticas e compromissos ainda giram em torno dos Estados-nação; as
comunidades políticas são organizadas muito mais de modo doméstico do que
globalmente; normas realmente globais surgiram apenas num reduzido conjunto de
questões; e continuam existindo diferenças substanciais pelo mundo sobre quais
seriam os arranjos institucionais desejáveis” (RODRIK, 2011, p. 232).
Há claro perigo quando os mercados transcendem regulamentações nacionais,
como acontece com a globalização do mercado financeiro, resultando em mercados
imperfeitos e crises. E delegar a elaboração de regulamentos a burocracias
supranacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC) ou a Comissão
Europeia (CE), pode resultar em déficit democrático e perda de legitimidade. Em vez
de restabelecer o controle democrático nacional sobre os mercados globais (que não
seria necessariamente contrário à globalização), “as elites políticas (e a maioria dos
economistas) defendem o fortalecimento do que é eufemisticamente chamado de
‘governança mundial’” (RODRIK, 2013, p. A19).
Em posição oposta, Resende (2011) sustenta que “fazer a defesa de uma
governança supranacional não significa endossar sem ressalva uma desregrada
globalização financeira e comercial”. Para ele, a construção da governança não é
tarefa fácil, e não há como descartar os Estados nacionais – as dificuldades por que
passa a União Europeia, a mais audaciosa experiência nessa direção, são exemplos
eloquentes disso. No entanto, não há como não buscar evolução no processo de
construção de uma nova governança global. Os riscos de não progredir são altos: em
primeiro lugar, a possibilidade de que, sem coordenação, se agravem a competição
comercial, cambial e regulatória, prolongando ainda mais a crise de 2008 (e até
provocar um mergulho recessivo maior e mais cedo do que se imagina). Em segundo
lugar, merece destaque a crescente tensão geopolítica exacerbada pela questão

156
ambiental, expressa pelo esgotamento das fontes de energia fóssil e intensificação
das catástrofes climáticas num mundo interligado e desigual.
Em resumo: apesar dos riscos e perigos que a governança global pode trazer,
especialmente no seu processo de implementação, não há como evitá-la. Na verdade,
há crescente demanda por governança (YOUNG, 2009). Através dela estabelecem-
se mecanismos de cooperação internacional capazes de superar dilemas de ação
coletiva, típicos em um sem número de casos 164. Além disso, tal demanda decorre da
crescente interdependência entre atores humanos, que podem ser percebidas
claramente e em larga escala como consequência tanto da mudança ambiental global
como das mudanças sociais provocadas pelo avanço da globalização.
Não há a menor dúvida que as organizações internacionais são atores
fundamentais no processo de governança global. Como salienta Matias (2005), um
dos principais resultados do aumento da interdependência entre os povos é a
necessidade de maior cooperação internacional. Tal necessidade acarreta um
processo crescente de institucionalização, a chamada globalização jurídica, que
encontra sua expressão máxima no fenômeno das organizações internacionais. Elas
são o mecanismo por meio do qual os Estados instituem a cooperação
institucionalizada e permanente no âmbito de suas competências. Os elementos
tradicionais que as caracterizam são: a) seu caráter interestatal; b) a base voluntária
de adesão a elas, o que implica dizer que organizações internacionais geralmente
fundam-se em tratados; c) a existência de uma estrutura com órgãos permanentes; d)
sua autonomia, já que elas possuem um sistema distinto daqueles dos Estados-
membros e suas decisões podem diferir da vontade destes, implicando em que as
organizações tenham personalidade jurídica própria, fazendo delas sujeitos de direito
internacional; e) seu objetivo básico é atender às necessidades de cooperação
internacional, sua verdadeira razão de ser (MATIAS, 2005, p. 258-259).
Para Bauer, Andresen, Biermann (2012), organizações internacionais
constituem um arranjo institucional que combina três elementos: uma estrutura
normativa, um grupo de Estados membros e sua burocracia como núcleo central
administrativo 165. Organizações são entidades materiais que possuem localização
física, escritórios, pessoal próprio, equipamentos e são dotadas de orçamentos para
cumprir suas funções. Distinguem-se, portanto, de instituições, entendidas como
conjuntos de princípios ou regras, ou, como aponta Young (1989, p. 32), “práticas
sociais que consistem em papeis facilmente identificáveis ligados a conjuntos de
regras e convenções que governam as relações entre os ocupantes desses papeis”.

164
Os problemas de ação coletiva surgem a partir da constatação que ações que parecem perfeitamente
racionais do ponto de vista de membros individuais de um grupo podem levar a resultados socialmente
indesejáveis, ou subótimos para todos os membros do grupo. Exemplos são a “tragédia dos comuns”
(onde bens – em geral recursos naturais – e serviços são comuns a todos, ninguém podendo ser excluído
do seu uso, o que pode levar à sua exaustão ou destruição total), e o dilema do “free-rider” ou “carona”
(que acontece quando indivíduos passam a usufruir de um bem coletivo sem assumir parte do seu custo,
admitindo que os outros já o fazem).
165
A Organização Marítima Internacional (OMI) pode ser mencionada como exemplo (BAUER,
ANDRESEN e BIERMANN, 2012, p. 28): a organização, através da decisão de sua assembleia geral e
subsequente ratificação dos Estados membros, aprova a criação de novos princípios e regras
internacionais na sua área de atividade; os Estados podem aderir à organização e participar da definição
de regras, desde que aceitem e implementem as regras coletivamente estabelecidas; a OMI compreende
um grupo hierarquicamente organizado de funcionários civis que age de acordo com o mandato da
organização e segue as decisões da assembleia de Estados-membros.

157
As burocracias são peças chave na existência e funcionamento das
organizações internacionais. Constituem um grupo organizado hierarquicamente de
funcionários civis que age segundo o mandato da organização e conforme as decisões
da assembleia de Estados-membros. A comunidade formada pelas burocracias
internacionais tem crescido não apenas em número, mas também em competência e
visibilidade, despertando atenção de pesquisas e estudos sobre elas.
O ponto central é analisar a autonomia e a autoridade deste corpo técnico que
atua nas organizações. Não há dúvida que, para alcançar eficiência e eficácia, os
Estados são forçados a admitir que é preciso dotar as burocracias internacionais de
certo grau de autonomia, embora preocupem-se em tentar controlá-las. O fato é que
elas acabam por assumir papeis independentes, e suas ações excedem com
frequência a autoridade restrita que lhes foi delegada. É a crítica que faz Rodrik
(2011), mencionada acima, associando processos de governança global a
transferência de poder a “técnicos”, numa trajetória inevitável de ameaça à
legitimidade democrática.
As burocracias internacionais são hoje atores importantes na governança
global, o que implica mudar “as lentes paradigmáticas de analistas para julgar a
accountability das organizações intergovernamentais e a legitimidade de suas
políticas” (BAUER, ANDRESEN e BIERMANN, 2012, p. 32). Elas influem de maneira
substancial nos processos políticos, seja por fixarem agendas globais (na questão
ambiental, pelo seu poder de sintetizar descobertas científicas e distribuir
conhecimento e informação a governos locais e nacionais, cientistas, advogados
ambientalistas e o setor empresarial), por possuírem capacidade de influência
normativa (é grande seu poder de influir em negociações internacionais e mesmo na
tomada de decisões); seja por terem assegurado autonomia na governança
ambiental global.
A relevância das organizações internacionais para o processo de governança
global está ligada à sua essência: são entidades criadas pelos Estados nacionais, em
caráter voluntário, mas que vão além, assumindo papeis e funções autônomos,
operando na base do consenso, muito mais do que em critérios de coerção, típicos
das ações estatais. Atuam em áreas e domínios específicos de competência, o que
torna sua finalidade clara: a de buscar soluções para problemas e questões,
promovendo a cooperação internacional. Seu caráter institucional é evidente, porque
são construídas e operam com base em princípios e regras bem definidas. E um ponto
decisivo: as principais iniciativas de construção e desenvolvimento da governança
global têm ocorrido no âmbito das organizações internacionais (a ONU como primeira
referência), seja pela iniciativa, seja pela sua capacidade de implementar decisões.

4. A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO E A GOVERNANÇA

Há várias formas de classificar as organizações internacionais. Elas podem ser


divididas conforme suas finalidades gerais (haveria aquelas com funções políticas,
como a Organização das Nações Unidas - ONU; econômicas, como o Fundo
Monetário Internacional – FMI; ou sociais, como a Organização Internacional do
Trabalho – OIT). Podem ainda ser agrupadas pelo critério de alcance territorial
(organizações universais – ONU novamente como exemplo - ou regionais, como é o
caso da Organização dos Estados Americanos – OEA). Mas é o critério dos objetivos

158
específicos que mais interessa aqui. Trata-se então de salientar a diferença entre
organizações de integração regional e organizações de cooperação internacional.
Enquanto as primeiras preocupam-se em buscar formas concretas de integração,
notadamente econômicas, e são baseadas na solidariedade, as últimas dispõem da
simples competência atribuída para realizar a cooperação entre os Estados nos
domínios por elas abrangidos, e a coordenação é chave para se atingir a cooperação
(MATIAS, 2005).
Coordenação baseia-se na premissa que os interesses nacionais devem ser
levados em conta e, até certo ponto, prevalecer nos processos de relação interestatal.
Já a integração pressupõe a existência de um interesse comum entre os Estados,
dispostos a fazer com que este prevaleça sobre os interesses nacionais. A
concertação nas organizações de cooperação internacional é, portanto, mais difícil e
complexa, na medida em que significa buscar resultados em negociações onde os
interesses nacionais não podem ser deixados em segundo plano. Daí a importância da
governança global – baseada principalmente na busca do consenso – neste domínio.
O melhor exemplo de organização internacional de cooperação na área
econômica é, sem dúvida, a Organização Mundial do Comércio – OMC. Seu foco é a
promoção do comércio internacional, superando práticas protecionistas e
isolacionistas que caracterizaram, durante muito tempo, as relações entre Estados.
Idealizada ao fim da Segunda Guerra Mundial, a organização do comércio se somaria
ao Fundo Monetário Internacional e ao Banco Mundial para promover a intensificação
dos intercâmbios comerciais globais. Inicialmente concebida como Organização
Internacional do Comércio – OIC, suas regras constavam da Carta de Havana, de
1948. No entanto, a criação efetiva acabou por levar décadas. Em 1947 a comunidade
internacional, reunida em outra conferência em Genebra, levou adiante a proposta de
estabelecer o Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comércio – GATT. Tratava-se de
um acordo provisório com o objetivo de reduzir progressivamente as tarifas
alfandegárias mundiais.
A Carta de Havana nunca entrou em vigor. O GATT – inicialmente provisório –
acabou por assumir caráter definitivo, e, mesmo sem constituir-se em organização
(não passava de um tratado), passou a ser o palco das grandes negociações
internacionais na área do comércio. Oito rodadas aconteceram até que, em Punta del
Este, foi iniciada a Rodada Uruguai (concluída sete anos depois em Marrakesh, no
Marrocos), que, envolvendo cerca de cem países, trouxe resultados importantes, como
a redução de tarifas, novas regras de comércio para a agricultura, aplicação aos
serviços dos princípios do livre comércio e proteção dos direitos de propriedade
intelectual. Mas o principal resultado da Rodada Uruguai acabou por ser a criação, a
partir de 1º de janeiro de 1995, da Organização Mundial do Comércio.
O acordo que criou a OMC (ao qual foram agregados quatro anexos, um deles
contendo o Memorial sobre a Solução de Disputas) definiu princípios importantes. Dois
deles merecem atenção: o do consenso nas decisões – elas são tomadas sem que
nenhum membro presente se oponha formalmente; e o acordo único (single
undertaking), que estabelece que um país não pode escolher quais acordos ratifica ou
não 166. Ao ingressar na OMC, o Estado se compromete a respeitar todos os seus
acordos. Isso conferiu à organização um caráter multilateral verdadeiro, na qual a

166
Com exceção de quatro acordos plurilaterais, estabelecidos no Anexo IV da Acordo de Criação da
OMC, sobre mercados públicos, construção de aeronaves civis, laticínios e carne bovina.

159
adesão de um Estado significa seu compromisso de cumprir de modo automático as
obrigações estabelecidas.
Vale observar os elementos fundamentais que definem a governança global e
verificar sua presença na OMC. Em primeiro lugar, seu caráter instrumental, ou seja,
seu papel na resolução de problemas. É evidente que o comércio internacional
constitui uma questão absolutamente relevante, e ações para superar conflitos e
disputas constitui um objetivo central. Ora, a governança é definida exatamente como
meio e processo pelo qual são produzidos resultados eficazes. Este é o objetivo da
ação da Organização Mundial do Comércio na sua área de competência.
O segundo elemento que define a governança diz respeito ao caráter de
consenso e convencimento nas relações e ações, e não apenas a obrigação de
cumprir. Este é um dos princípios fundamentais que norteia o trabalho da OMC. Já era
previsto pelo GATT, e acaba por preservar a soberania dos países-membros, já que
nenhum deles é obrigado por uma regra da qual discorda. Há ainda um procedimento
engenhoso, o do silêncio: um Estado, mesmo não sendo favorável a determinada
decisão, pode silenciar, acreditando que os demais países envolvidos têm maior
interesse no assunto.
A dimensão institucional é o outro elemento de definição, já que vários autores
destacam sua presença, como é o caso de Kjaer (2004, p. 10), que apresenta uma
definição institucional abrangente de governança: “a fixação de regras, a aplicação de
regras e o cumprimento das regras”. Vale salientar que o princípio do acordo único
conferiu à OMC a unidade de uma ordem jurídica. Como salienta Matias (2005, p.
276), “essa nova ordem jurídica, com regras e mecanismos específicos aplicáveis às
relações comerciais internacionais, contribuiria para a construção de um novo espaço
legal de caráter mundial”. A OMC teria assim suas próprias normas e regras, muito
mais claras e melhoradas em relação ao GATT, e esse conjunto institucional através
do qual ela opera significaria “a Constituição de uma verdadeira economia global”,
segundo as palavras de seu primeiro diretor-geral, Renato Ruggiero.
Quanto ao tema da participação ampliada na fixação da agenda de discussões
e na tomada de decisões, nota-se que a OMC é uma organização fixada na
participação dos Estados-membros. Ainda assim, “atores não-estatais desempenham
um papel vital ao influenciar o comércio global” (HERNANDEZ-LOPEZ, 2001, p. 469).
Trata-se de reconhecer o interesse e a participação de organizações não-
governamentais (ONGs) e empresas privadas nos temas que envolvem o comércio
internacional.
O Acordo Constitutivo da OMC, bem como os documentos e decisões
adotados no funcionamento da organização, prevêem a participação direta de ONGs
em três níveis: na criação de regras, na sua implementação e no processo de
interpretação. Uma primeira disposição nesse sentido consta do Artigo V.2 do Acordo
Constitutivo, que dispõe que o Conselho Geral da OMC poderá tomar as providências
necessárias para manter consultar e cooperar com as ONGs dedicadas a assuntos
relacionados aos da OMC, no campo da consulta e da cooperação, estando
descartada a possibilidade de participar em processos de decisão, que são exclusivos
dos Estados (SANCHEZ, 2006).
Nas disputas que ocorrem no âmbito do Mecanismo de Solução de Disputas,
embora não existam instrumentos legais para garantir a presença de atores não
estatais na resolução de questões que lá são analisadas, o uso crescente da

160
participação de amicus curiae 167 tem se revelado promissor na incorporação das
preocupações da sociedade civil na solução dos conflitos. Desde 1998, algumas
ONGs têm apresentado, seja em paineis (grupos especiais nomeados nos casos) ou
no Órgão de Apelação, textos sobre o tema em análise na controvérsia 168.
Atores não estatais têm sido responsáveis ainda por introduzir, no âmbito da
Organização Mundial do Comércio, a discussão de temas correlatos ao comércio
internacional, não se restringindo apenas a questões de protecionismo, tarifas
alfandegárias, políticas de preço ou subsídios, mas abordando questões como o meio
ambiente e as condições de trabalho. Através dessa ação, são analisadas e revistas
regras e mecanismos de comércio internacional que podem, direta ou indiretamente,
causar danos ao meio ambiente global ou significar exploração de trabalho infantil ou
escravo.

5. CONCLUSÃO

Há duas grandes visões sobre o papel das organizações internacionais nos


processos de governança global. Uma delas é crítica, percebendo-as como entidades
técnicas, de pouca capacidade de influenciar a agenda e a tomada de decisões, meros
instrumentos a serviço dos interesses dos Estados mais poderosos, que ditam regras
no cenário internacional. Outra realça a função das organizações, especialmente em
um sistema onde cresce a interdependência dos Estados e transformam-se
rapidamente as relações internacionais.
Não se trata de exagerar ou superestimar o papel das organizações
internacionais. Mas é inegável que elas têm importância central na criação e
administração dos sistemas de governança mundial. Elas não são entidades
meramente técnicas ou apolíticas, embora sua função seja, de fato, contribuir para que
soluções técnicas sejam obtidas através da cooperação internacional. Elas
desempenham três funções objetivas (BREITMEIER, 1997): a) prover informações,
através da coleta de dados, análise, troca e disseminação do conhecimento, bem
como do monitoramento e colaboração científica; b) articulação de interesses e
agregação dos grupos de interesses, contribuindo não só para o diálogo e
entendimento entre Estados, mas também das organizações não-governamentais e
empresas transnacionais; c) função normativa e fixação de regras e normas,
fornecendo importantes serviços administrativos e técnicos tanto no processo de
construção das agendas como das negociações propriamente ditas, quando as regras
são definidas.
A Organização Mundial do Comércio constitui um claro exemplo de influente
entidade no campo da governança global. Fica logo evidente que não há hegemonia

167
“O amicus curiae tal qual aplicado nos procedimentos da common law consiste no posicionamento de
qualquer indivíduo ou entidade que não é parte na controvérsia, mas com interesse relevante sobre o
tema em discussão (posições relacionadas a um "interesse público")” (Sanchez, 2006, p. 112).
168
O sistema previsto no Memorando sobre Solução de Disputas na OMC prevê que inicialmente o
membro que se sentir lesado pode solicitar a abertura de consultas bilaterais em relação ao autor da
suposta violação, a fim de buscar uma solução mutuamente aceitável. Se tais consultas não resolverem o
litígio, o Órgão de Solução de Disputas – composto por todos os membros da OMCD – pode autorizar a
formação de um grupo especial (painel), composto por três membros, que analisará a controvérsia e
produzirá relatório a respeito. As partes em litígio podem ainda recorrer deste relatório ao denominado
Órgão de Apelação, formado por sete membros, de caráter permanente.

161
ou controle dos Estados mais poderosos (o Mecanismo de Solução de Disputas pode
ser apontado como aberto e equilibrado; a escolha do Diretor-Geral acontece a partir
de eleição onde cada Estado-membro tem um voto). E a OMC provê informações,
articula interesses e fixa normas e regras no campo do comércio internacional.
Fica, portanto, evidente que a Organização Mundial do Comércio é peça
fundamental no processo de construção da governança global. Com 159 países-
membros atualmente, sua existência configura o que se pode chamar de “jurisdição
obrigatória” no campo do comércio internacional, que pode ser acionada
unilateralmente por qualquer estado-membro sem que os demais possam oferecer
qualquer resistência (MATIAS, 2005). No plano interno, ou seja, quanto a sua estrutura
constitutiva e funcionamento, é clara ainda a sintonia com as definições de
governança. A OMC atua para solucionar problemas na área do comércio
internacional; o consenso é o princípio fundamental de sua atividade; há um
arcabouço institucional que rege suas ações, onde o Mecanismo de Solução de
Disputas desponta como notável, na medida em que permite que pendências sejam
encaminhadas e resolvidas. Há ainda possibilidade de participação ampliada em seus
processos internos, embora seja ainda necessário avançar mais na questão, com
reformas institucionais e mudanças internas capazes de permitir a presença e a
atividade da sociedade civil na organização. Em suma: a governança global tem na
OMC um importante ator, com papel cada vez maior nas relações internacionais. Sua
concepção original e funcionamento podem ser considerados como afinados com os
conceitos de governança, fazendo dela um exemplo ilustrativo de como uma
organização pode ser estruturada e conduzida no âmbito internacional.

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