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PARECER SOBRE O PROJETO DE EMENDA À LEI ORGÂNICA N.

º
9692014 DE AUTORIA DO VEREADOR PROFESSOR PIERRE

O referido projeto de Emenda à Lei Orgânica do Município de


Nova Friburgo tem como objetivo aumentar o período de licença paternidade dos
servidores públicos municipais para 15 (quinze) dias úteis.

A referida proposição é de suma importância, eis que observa


sabiamente as necessidades de acompanhamento do recém-nascido no seio familiar
em frágil e delicado período de vida.

Destarte Passa-se à análise do projeto em comento.

I - BREVE RELATÓRIO:

A proposição em voga, datada de 15 de outubro de 2014, é


composta de dois artigos assim descritos:

“Art.1º - Fica alterado o inciso XIII, do § 2º do art. 42 da Lei


Orgânica Municipal, que passa a ter a seguinte redação:

XIII – será concedida licença paternidade, sem prejuízo do


emprego e o salário, com duração de 15 (quinze) dias
úteis;

Art. 2º - Esta Emenda entra em vigor na data de sua


publicação, revogando-se as disposições em contrário.” (Grifo
no original)

Encaminhado à Comissão de Constituição, Justiça e Redação


Final, o mesmo fora remetido, em 23 de outubro do mesmo ano, à Comissão de
Análise, Revisão e Fiscalização da Lei Orgânica e do Regimento Interno, que emitiu
parecer favorável.

Retornando à CCJ, conta com parecer contrário de seu


presidente, bem como de outros três membros.

É o brevíssimo relatório, passa-se à análise do mérito.


II – NO MÉRITO:

Ao se analisar o referido projeto, como descrito alhures,


vislumbra-se que o mesmo, ao tratar de aumento do período de licença paternidade,
incide diretamente sobre o regime de pessoal na administração pública municipal,
situação que na nossa visão não se coaduna com a base legal constitucional.

2.1. O princípio da simetria e autonomia da organização local:

Falar sobre o princípio da simetria constitucional significa dizer


que a Carta Magna deve ser observada, também, sob a ótica da organização dos
poderes em suas diversas esferas, tendo a União como paradigma.

Os artigos 21, 25 e 30 da Constituição Federal tratam,


respectivamente, da organização interna e autonomia – auto-organização - dos entes
federados, limitando, contudo, suas respectivas atuações funcionais.

Neste sentido, Alexandre de Morais leciona que:

“A Constituição Federal consagrou o município


como entidade indispensável ao nosso sistema
federativo, integrando-o na organização
político-administrativa e garantindo-lhe plena
a u t o n o m i a , c om o s e n o t a n a a n á l i s e d o s ar t s .
1º, 18, 29, 30 e 34,VII, c, todos da
Constituição Federal. Ressalta Paulo
Bonavides, que

“não conhecemos uma única forma de união


federativa contemporânea onde o princípio da
a u t o n o m i a m u n i c i p a l t e n h a a l c a n ç a d o gr a u d e
caracterização política e jurídica tão alto e
expressivo quanto aquele que c o n st a da
definição constitucional do novo modelo
i m p l a n t a d o n o P a í s c om a C a r t a d e 1 9 8 8 . ”

“ A a u t o n o m i a m u n i c i p a l , d a m e sm a f o r m a q u e
a dos E s t a d o s - m e m br o s , configura-se pela
tríplice capacidade de auto-organização e
normatização própria, autogoverno e a u t o-
administração.”

Destarte, ao município está, nos limites constitucionais,


assegurado o direito de se auto organizar, e o – em uma visão vertical-descendente –
através de sua Lei Orgânica, leis complementares, leis ordinárias e outras normas
legais necessárias ao seu funcionamento.

Neste sentido, traz-se à baila o § 1º do artigo 61, inciso II,


alinea ‘c’, da Constituição Federal, ipsis literis:

“Art. 61 (omissis)”

“§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da


República as leis que:”

(...)

II - disponham sobre:

(...)

“c) servidores públicos da União e Territórios, seu


regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;” (Grifamos)

O referido dispositivo reserva a iniciativa privativa ao


chefe do Poder Executivo Federal a propositura leis que disponham sobre o regime
jurídico dos servidores públicos, ou seja, qualquer assunto que for relacionado ao
servidor público fica restrito à iniciativa do Poder Executivo.

2.2. Da limitação ao poder reformador e consequente impossibilidade de


iniciativa do Poder Legislativo de matéria reservada ao Poder Executivo:

O Poder Constituinte está diretamente relacionado à


possibilidade de reforma da Carta Maior, seja ela a própria Constituição Federal,
Constituição Estadual ou mesmo Lei Orgânica.

O Poder Constituinte tem ampla e irrestrita liberdade para


propor o novo texto constitucional, já que está criando um novo Estado, uma nova
ordem jurídica, oriunda de convenção ou mesmo revolução.

No caso em tela, embora o referido projeto revestido


dessa característica, percebe-se que não se trata de Poder Constituinte originário,
mas secundário, a uma porque o sistema jurídico encontra-se consolidado, e a duas
porque, consequentemente, é necessário que haja observância à Constituição Federal
por simetria.

Neste sentido, doutrinariamente, Alexandre de Morais,


quando ao Poder Constituinte derivado, leciona que:

“Apresenta as características de ‘derivado’, subordinado’


e ’condicionado’. É derivado porque retira sua força do
Poder Constituinte originário; subordinado porque se
encontra limitado pelas normas expressas e implícitas do
texto constitucional, às quais não poderá contrariar, sob
pena de inconstitucionalidade; e, por fim, condicionado
porque seu exercício deve seguir as regras previamente
estabelecidas no texto da Constituição Federal.”

A Lei Orgânica do Município de Nova Friburgo,


observando o Princípio da Simetria Constitucional reza em seu artigo 93, inciso II, o
seguinte mandamento:

“Art. 93 - São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis


que disponham sobre:
I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções
ou empregos públicos na Administração Direta e
autárquica ou aumento de sua remuneração;
II - servidores públicos do Poder Executivo, da
Administração Indireta e autarquias, seu regime
Jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria;
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias,
Departamentos ou Diretorias equivalentes e órgãos da
Administração Pública;
IV - matéria orçamentária, e a que autorize a abertura de
créditos ou conceda auxílios e subvenções;
V - lei que aumente a despesa pública.
Parágrafo Único - Não será admitido aumento da
despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do
Prefeito Municipal, ressalvado o disposto no § 3o, do art.
166, da Constituição Federal.”
É importante ressaltar que a norma em comento dispõe
que “são de iniciativa exclusiva”, que significa dizer que está vedada toda e qualquer
delegação para o ato, in casu, a iniciativa para propor a lei.

Nesta senda, doutrinariamente, Ely Lopes Meireles


destaca que:

“As regras gerais que veiculam os princípios de


processo legislativo são impositivas para as três
esferas de governo. A legislação local não pode
restringi-las nem ampliá-las. São dispositivos
inarredáveis, considerados de importância primordial
para a regência da relações harmônicas e independentes
dos Poderes. Dizem respeito à própria configuração do
Estado, em seu modelo de organização política,
retraçado pela nova ordem constitucional. Dele, o
Município, como integrante da Federação não pode se
afastar.
O art. 29, caput, da CF dispõe que o Município reger-se-á
por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição, entre os quais se alinha o do processo
legislativo.
Assim, cabe à Câmara de Vereadores, ao elaborar a
lei orgânica local, definir disposições relativas ao
processo legislativo, podendo adequar prazos e
outras especificidades à tramitação de seus projetos,
visando a atender às peculiaridades regionais e
locais: mas não poderá relegar os princípios, os atos
e as fases do processo legislativo tal como
constitucionalmente expressados, sob pena de
inconstitucionalidade.” (Grifamos)

Neste sentido, colacionamos alguns julgados:

"Arguição incidental de inconstitucionalidade.


Inconstitucionalidade formal da lei municipal n. 1.238/03.
Vício de iniciativa. 1 - em razão do principio da simetria
constitucional, o processo legislativo consagrado na
carta magna de 1988 deve ser observado pelos
demais entes federativos na elaboração de suas leis.
2 - dessa forma, padece de vício formal a lei municipal
que, em seu processo legislativo, não observou a regra
insculpida no art. 61, parágrafo 1º., II, "c", da CF/88,
violando, por conseguinte, os princípios constitucionais
da simetria e da separação e independência dos
poderes, razão pela qual patente é a sua
inconstitucionalidade. 3 - inconstitucionalidade ‘incidenter
tantum’ da lei municipal n. 1.238/03 declarada.”

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE da Lei


n. 136/93, de 1º de setembro de 1993, do Município de
Anápolis. Competência para iniciativa de leis que
disponham sobre privilégios a determinada categoria
de funcionários, em detrimento de outras. O regime
jurídico dos servidores do município, abrangendo o
pessoal da prefeitura e da câmara, constitui o
Estatuto dos Servidores Municipais, e o seu projeto
de lei é da competência privativa do prefeito. A lei que
cria privilégio especial a determinada categoria de
servidores, com exclusão dos demais, fere o princípio da
isonomia, assegurado na Constituição da República, em
seu art. 5º e portanto na estadual, ao teor de seu art. 2º,
§2º. Pedido julgado procedente e declarada a
inconstitucionalidade da Lei.” (TJGO. Argüição de
Inconstitucionalidade de Lei 200501159325 (215-8/199),
nos autos de Duplo Grau de Jurisdição n.º
200401919646. Relator: Des. Felipe Batista Cordeiro. DJ
14631 de 08/11/2005) (Grifamos)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei


Municipal. Vício de origem. A iniciativa de lei relativa
ao regime dos servidores públicos, por tratar do
regime de progressão para os portadores de diploma,
é de competência privativa do Chefe do Poder
Executivo, ao teor do que dispõe a Lei Orgânica
Municipal, duplamente subordinada (a Constituição
Federal e a Constituição Estadual). Resulta, assim,
maculada com o vício de origem a Lei Municipal
originada e aprovada pela própria Câmara Municipal.”
(TJGO – Órgão Especial – 249-1/200. Rel. Des. Felipe
Batista Cordeiro, DJ 14631, de 08/11/2005) (Grifamos)

No mesmo sentido, o Egrégio Supremo Tribunal Federal também


já assentou entendimento em julgamento realizado pelo Pleno, como se transcreve
abaixo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei


Estadual, de iniciativa parlamentar, que intervém no
regime jurídico de servidores públicos vinculados ao
poder executivo – Usurpação do poder de iniciativa
reservado ao Governador do Estado –
Inconstitucionalidade – Conteúdo material do diploma
legislativo impugnado (Lei n.º. 6.161/2000, art. 70) que torna
sem efeito atos administrativos editados pelo Governador do
Estado – Impossibilidade- Ofensa ao princípio constitucional da
reserva de administração – Medida cautelar deferida, com
eficácia ex tunc. Processo legislativo e iniciativa reservada das
leis.

- O desrespeito à cláusula de iniciativa reservada das leis,


em qualquer hipóteses taxativamente previstas no texto da
Carta Política, traduz situação configuradora de
inconstitucionalidade formal, insuscetível de produzir
qualquer conseqüência válida de ordem jurídica . A
usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo
qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia
jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal
prospectiva, a própria validade constitucional da lei que
dele resulte. - (...)” (Grifamos)
III – CONCLUSÃO:

Derradeiramente, é importante esclarecer que o que se analisa


no presente caso não é a conveniência política e importância do projeto, mas tão
somente sua legalidade constitucional em relação à iniciativa em razão da matéria.

Posto isto, embora seja nobre e louvável a referida proposição,


este membro da Comissão de Constituição, Justiça e Redação Final vota pela
inconstitucionalidade do referido Projeto de Emenda à Lei Orgânica.