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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

CENTRO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA E CIÊNCIA POLÍTICA

THAMIRES DE LAZZARI DOS SANTOS

Conselhos de Políticas Públicas e desenho institucional: uma análise do


Conselho Municipal de Educação de Florianópolis

Florianópolis
2021
INTRODUÇÃO

Após muitos anos oscilando entre a benfeitoria das instituições religiosas e o solado
das botas militares, é possível afirmar que existe hoje, no Brasil, uma política universalizante
de acesso à educação. A ampliação da participação social na decisão dos rumos das políticas
nacionais de acesso e permanência na educação básica, por meio dos conselhos de políticas
públicas, é um dos elementos que altera a forma de governar o país. O movimento de
ampliação da participação social acontece de forma pulverizada, a partir da década de 1980,
trazendo consigo a necessidade de deslocar os debates que ocorriam, até então, no campo da
ciência política, da lógica eleitoral para a lógica da participação e deliberação públicas.
Este trabalho se inclui entre os muitos outros que procuraram compreender o arranjo
institucional democrático, partindo de modelos que compreendem esses arranjos como arenas
participativas e deliberativas. Tal debate é bastante fértil no Brasil, visto as discussões
abundantes a respeito dos Orçamentos Participativos e dos Conselhos de Políticas Públicas
(LÜCHAMNN, 2006; AVRITZER, 2008; ALMEIDA, CAYRE, TATAGIBA, 2015). No
entanto, quando falamos das políticas públicas de educação, principalmente às políticas a
nível local, há ainda muito espaço e demanda para descobertas e investigações.
Nesse sentido, o presente trabalho propõe o esforço de juntar as peças do
quebra-cabeça que constituem a política pública de educação no âmbito local do município de
Florianópolis e, na relação desse órgão com as novas arenas decisórias que expandem a
participação e deliberação entre diversos setores da população. De modo geral, ao olhar para
o Conselho Municipal de Educação procura-se partir do local para tentar reconstruir os
debates acerca dos novos modelos participativos brasileiros, e as apostas na ampliação da
participação social na formulação de políticas e no controle social dos recursos públicos.
O foco será projetado para o desenho institucional do Conselho Municipal de
Educação de Florianópolis (CME), bem como no arranjo existente para a tomada de decisões
internas do órgão e a interlocução entre governo e sociedade civil ali representados. Tal
interesse vêm à tona após a mais recente alteração na estrutura administrativa e
organizacional, realizada pelo prefeito Gean Loureiro, com base na Lei Orgânica Municipal,
através da Lei ordinária 10.773/2021. Um dos pontos que mais chama atenção na nova lei é a
alteração no caráter das nomeações, tendo em vista o número expressivo de entidades
nomeadas diretamente pelo poder executivo.
Tendo a redemocratização do país como marco histórico sobre os estudos a respeito da
participação social nas decisões políticas do Estado, a presente análise se propõe a tomar o
CME como objeto de investigação, procurando compreender se o desenho institucional
vigente por meio da Lei 10.773/2021 altera ou não o caráter democratizante do conselho. Da
mesma forma, procura-se compreender que tipo de tensionamentos e conflitos estariam por
trás da interferência do poder executivo municipal na alteração da organização administrativa
e representativa do conselho.

OBJETIVOS

A distribuição das competências a respeito do ensino básico estão configuradas de


forma colaborativa entre estados, municípios e União desde a constituição federal de 1988.
No art. 211 temos o seguinte arranjo:
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios,


financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria
educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do
ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios;

§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na


educação infantil.

§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino


fundamental e médio.(BRASIL, 1988)

A aprovação da Lei 9.394/1996, também conhecida como Lei de Diretrizes e Bases da


Educação (LDB), define melhor a organização dos sistemas de ensino próprios para cada
nível da federação. No art. 18 que trata do sistema municipal de ensino temos a seguinte
definição:
Art. 18. Os sistemas municipais de ensino compreendem:
I - as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil
mantidas pelo Poder Público municipal;
II - as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa
privada;
III – os órgãos municipais de educação (BRASIL, 1996).

Junto da indicação das competências de cada um dos entes da federação, em relação à


oferta de ensino gratuíto em idade obrigatória, tanto a constituição federal, quanto a LDB,
delimitam as fontes de recursos para o financiamento da educação e o regime de colaboração
entre entes, que se configura nas políticas nacionais de fundos presentes no Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica (FUNDEB).
A constituição de um Sistema de Ensino implica na criação de uma estrutura que visa
operacionalizar o direito ao acesso e permanência na educação básica, à fiscalização dos
recursos e à participação social na gestão das políticas a serem construídas. Tal política tem
demandado um robusto aparato institucional por parte do Estado, do qual o Sistema de Ensino
Municipal de Florianópolis é um micro modelo de uma máquina muito maior.
O Conselho Municipal de Educação de Florianópolis (CME), objeto desta pesquisa, é
um dos órgãos que fazem parte do Sistema Municipal de Ensino, junto da Secretaria
Municipal de Educação e das unidades de educação básica do setor público e do setor
privado. Criado pela primeira vez através da Lei nº 3.651/1991, continuamente alterado
através das Leis 3.951/1992, 7.503/2007 e Lei 10.773/2021, o conselho tem mantido,
historicamente, um caráter normativo, consultivo, mobilizador e fiscalizador.
O Projeto de Lei 18.170/2021, proposto pelo poder executivo, deu origem à Lei
10.773/2021. Esse projeto teve uma tramitação rápida, tendo passado, entre a proposição do
projeto e sua aprovação, apenas 12 dias (15 de janeiro a 27 de janeiro de 2021). Nas
alterações que são fruto da Lei 10.773/2021 é onde se encontram os elementos que serão
aprofundados no decorrer deste trabalho. Em seu texto apenas os três primeiros artigos dizem
respeito às alterações diretas no CME: o texto do art. 1º altera o art. 4º da Lei 7.503/2007, que
trata da indicação e nomeação de membros para o CME; no art. 2º altera-se o art. 3º, que
dispõe sobre a forma da relação entre Poder Executivo municipal e o CME; finalmente, o art.
3º da Lei 10.773 adiciona-se ao texto de criação do CME o art. 12-A, que trata da divulgação
dos atos e da transparência do CME.
A partir da observação do desenho institucional do CME de Florianópolis, será
construída uma análise que foca nos processos de transformação do desenho institucional e na
natureza dessas transformações. Nesse sentido, os objetivos deste trabalho serão: 1.
Caracterizar quais os desenhos institucionais presente no CME antes e depois da lei
10.773/2021; 2. Compreender se há uma alteração na natureza do CME após a aprovação da
Lei 10.773/2021. 3. Por fim, será esboçada uma tentativa de interpretação de qual o sentido
da ação do Estado, no papel do poder executivo municipal de Florianópolis, ao propor a Lei
10.773/2021, problematizando a correlação de forças entre serviços públicos e privados e
trazendo elementos do debate social que ocorreu em torno da lei aprovada.

METODOLOGIA

A metodologia pensada para o trabalho se baseia na análise documental da legislação


que fundamenta o CME e do seu regimento interno. Por se tratar de um órgão público, a
maior parte das informações está disponível online e de fácil acesso. Para além de caracterizar
qual o atual desenho institucional presente no CME, será realizada uma análise comparativa
entre o desenho antes e depois da aprovação da Lei 10.773/2021 através de artigos específicos
na lei.
Para dar conta da caracterização do desenho institucional serão utilizados documentos
oficiais que indiquem qual é a organização esperada para o CME. A documentação referida
diz respeito às leis de criação do CME, seu regimento interno e os decretos de nomeação dos
membros para as cadeiras de representação no conselho. A parte da legislação que
fundamentou o CME e os decretos de nomeação de membros foram localizados através do
site leismunicipais.com.br. Para encontrar os documentos mencionados foram feitas buscas
pela chave “conselho municipal de educação”, utilizando filtros que delimitavam a pesquisa
entre leis ordinárias e decretos no território municipal.
A análise será realizada comparando as duas leis municipais mais recentes que tratam
da constituição do CME; Lei 7.503/2007 e Lei 10.773/2021. O foco da comparação será
localizado nos artigos alterados da primeira lei a partir da segunda. Os demais documentos -
regimentos internos e decretos de nomeação - ainda estão sendo coletados e organizados a
partir da data de publicação. Na medida em que os demais documentos foram analisados
poderão auxiliar na interpretação da ocupação de cadeiras de representação no CME.
Além dos documentos legais, também serão observados posicionamentos públicos dos
membros do conselho e da comunidade escolar de Florianópolis, a respeito da aprovação da
Lei 10.773/2021. Esse movimento demonstra ser relevante para o desenvolvimento da
pesquisa tendo em vista que o conteúdo da Lei 10.773/2021, bem como sua forma de
tramitação, geraram tensionamentos entre conselheiros, levando, inclusive, à auto-exoneração
dos membros que compunham os conselhos alimentares e do FUNDEB (parte das atribuições
dos conselheiros do CME).

REFERENCIAL TEÓRICO:

O estudo sobre o Estado moderno e suas características, além de diverso, é assunto


ainda não acabado. Muitos cientistas sociais, cientistas políticos, economistas e toda sorte de
pensadores se debruçaram sobre a problemática de qual seria o papel desse Estado que,
segundo Ham e Hill (1993), infiltra-se e permeia quase a totalidade das relações sociais.
Muitas são as leituras que, extravasando o “modelo eleitoral”, reposicionam a representação
política a partir dos movimentos sociais e enfatizam a participação direta como nova
estratégia de legitimidade do poder político.
Teorias democráticas são, então, as ideias que concatenam as peças e arranjos
necessários à compreensão do que poderia ser chamado, não sem riscos, de “harmonia
social”. A modernidade é o momento histórico em que o sentido de ambas, participação e
representação política, tornaram-se mais “exigentes”, o que pode ser percebido nos trabalhos
de Carole Pateman e J. Habermas.
Em seu trabalho intitulado “Participação e Teoria Democrática” (1992), Carole
Pateman fala da necessidade de “transbordamento da democracia”, a partir dos anos 1960,
não sendo possível mais sua relação estrita com o modelo eleitoral. O que a autora nota,
também, é que a popularização da participação não se deu da mesma forma nos movimentos
sociais que emergiram e entre a esfera “teórico-política”. Esta última resguardou a posição
conservadora e de desconfiança sobre os efeitos da ampla participação do povo nos assuntos
do Estado (PATEMAN, 1992). Ao longo de seu trabalho a autora se debruça à responder
“qual o lugar da ‘participação’ numa teoria da democracia moderna e viável?”(PATEMAN, p.
9, 1992) e na crítica aos “modelos de equilíbrio”, que fazem da participação um fator de
variação negativa na estabilidade política. Aposta na positivação desta, a partir dos efeitos
que é capaz de produzir nos cidadãos, para além da escolha inerente ao votar. Segundo
Pateman, a participação ativa na política produziria “efeitos psicológicos”, e deveriam,
portanto, ser viabilizados nas mais diversas esferas da vida social, de forma a ser usada como
prática educativa (PATEMAN, 1992).
Para Habermas, o ponto de partida é similar ao de Pateman, o autor começa por
constatar a insuficiência dos “modelos eleitorais” como formas de governar na modernidade.
Em sua obra “Três modelos normativos de Democracia” (199?), o autor afirma que a
insuficiência, ou esgotamento, desses modelos são perigosos na medida em que causam o
afastamento entre população e Estado e, além disso, produzem problemas de legitimidade
para os governos. Partindo da análise do arranjo político norte-americano, Habermas opõe
liberalismo e republicanismo como duas faces de uma mesma moeda, a do “estreitamento
ético do discurso político” (HABERMAS, p. 4, 199?). Como alternativa a esses modelos,
Habermas apresenta o modelo de “democracia deliberativa” que, segundo ele, seria capaz de
entrelaçar a “política dialógica” à “política instrumental”, tendo como referencial as “formas
de comunicação” vigentes e em disputa. O autor propõe, então, o modelo que, apoiado nas
“condições de comunicação” e através da deliberação nas “arenas públicas”, seria capaz de
resultados racionais (HABERMAS, 199?). Algo que parece ser simples, mas que resguarda
uma complexificação da conotação até então atrelada à participação. Para Habermas,
participar é ação que prescinde de qualificação e instrumentalização comunicativa.
Além dos estudos sobre os “modelos de democracia” há, também, uma pluralidade de
leituras e análises que procuram compreender como se dão os processos participativos em
curso, tendo em vista que estes ocorrem a despeito da resolução dos paradigmas
teórico-políticos. No Brasil ganham destaques os estudos que, a partir das transformações
políticas ocorridas na década de 1980, procuram compreender de que forma a sociedade civil
participa das decisões públicas e que efeitos isso produz sobre o arranjo institucional do
Estado.
O trabalho de Lüchamnn (2006) "Os sentidos e desafios da participação” é um
exemplo de como os efeitos dos “novos modelos democráticos” repercutem no Brasil.
Segundo a autora, a ampliação dos espaços participativos, a partir da constituição de 1988,
tem o Orçamento Participativo e os Conselhos Gestores como principais objetos de análise no
campo da política no país. Dentro disso, discorre uma pluralidade de leituras acerca da
democracia nesses espaços. Essas leituras apontam para a correlação entre a representação e a
participação política, além de considerar a diversidade de práticas e projetos políticos em
ação, o que põe em xeque argumentos que afirmam haver apatia política por parte da
população em geral (LÜCHMANN, 2006).
Em outro estudo, intitulado “A representação Política nos Conselhos Gestores de
Políticas Públicas” (BORBA; LÜCHMANN, 2010), os autores analisam, a partir de
conselhos gestores de políticas públicas de dois municípios do estado de Santa Catarina,
aspectos ligados às características intrínsecas da representação exercida nesses espaços. Dos
critérios articulados para a análise encontram-se: perfil dos representantes; os mecanismos de
autorização, mecanismos de prestação de contas aos representados; e pretensão de
legitimidade dos representantes. Destaca-se a ideia de que essas novas práticas, como é o
exemplo dos Conselhos Gestores, reconfiguram a forma de fazer política e instituem um novo
fenômeno de representação, atrelado a uma nova forma de legitimação desta representação
(BORBA; LÜCHMANN, 2010).
Além das análises sobre o novo sentido da participação e da representação política,
existem estudos que se preocupam em explorar as transformações que ocorrem na
organização administrativa do Estado, partindo, também, dos novos marcos democráticos. O
trabalho “Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a
variação da participação no Brasil democrático”, de Leonardo Avritzer (2008), é um exemplo
desses estudos. Ao comparar três “desenhos institucionais" (Orçamento Participativo,
Conselhos de Políticas Públicas e Planos Diretores), em quatro capitais diferentes (Porto
Alegre, São Paulo, Belo Horizonte e Salvador), o autor procura compreender qual dos
“desenhos” seria mais efetivo em democratizar as decisões políticas dentro do Estado
(AVRITZER, 2008).
Com base nos dados coletados através da pesquisa “Democracia, desigualdade e
políticas públicas no Brasil”, financiado pela FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos do
Ministério da Ciência e Tecnologia”), Débora R. de Almeida produz um trabalho intitulado
“Os Conselhos Municipais e sua estrutura normativa e institucional” (2009). Neste trabalho a
autora procurou apresentar variáveis de “fracasso ou sucesso das experiências conselhistas”
através da observação do “desenho institucional” presente nas normas que organizam a
criação e o funcionamento dos conselhos gestores de políticas públicas. A autora enfatiza em
sua obra que sua intenção não é avaliar a atuação dos agentes políticos, mas sim,
exclusivamente, o conjunto de regras e a estrutura que formatam o “desenho institucional”,
partindo do pressuposto de que estes são fundamentalmente relevantes para a eficácia
democrática (ALMEIDA, 2009).
O trabalho de ALMEIDA, CAYRES e TATAGIBA (2015) será trazido aqui, por fim,
na intenção de indicar a compreensão da pluralidade já existente dentro do campo de pesquisa
que se procura trilhar neste trabalho. O estudo intitulado “Balanço dos Estudos sobre o
Conselhos de Políticas Públicas na última década” traz um denso levantamento bibliográfico
que, contendo metodologia própria, produz uma síntese da produção científica sobre o tema,
no Brasil, entre os anos de 2000 e 2011. Alguns dados ganham destaque para a proposta aqui
construída, como o fato de que as ciências sociais ser a área de conhecimento que
corresponde a 53% dos estudos sobre conselhos gestores no período observado pelas autoras.
Além disso, a segunda área de política mais abordada, entre trabalhos de conclusão de
graduação, dissertações e teses, foi a área da educação com 14,7%, ficando atrás apenas da
área da saúde com 34,6% do total das publicações (ALMEIDA, CAYRES, TATAGIBA,
2015).
De forma geral, a proposta pensada para este trabalho terá como base esse gigantesco
arsenal teórico, que ainda carece de ser explorado em profundidade. Tais leituras serão a base
da organização da construção da pesquisa, bem como serão incluídos novos materiais na
busca por melhor embasamento da discussão proposta.

Resultados esperados

Ao final deste trabalho espera-se chegar a algumas conclusões referentes ao arranjo ou


desenho institucional do Conselho Municipal de Educação de Florianópolis. Junto disso,
também há a expectativa de conseguir compreender melhor as transformações que vêm
ocorrendo neste órgão que tem como fundamento a democratização do Estado e ampliação da
participação social na gestão de políticas públicas para educação.

Cronograma de pesquisa

Tarefas Abr Mai Jun Jul Ago Set Out

Revisão bibliográfica X X X X

Levantamento de dados X X X X X

Escrita Projeto TCC X X

Qualificação TCC X

Análise dos dados coletados X X X X X

Escrita TCC X X X

Defesa TCC X

REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO

ALMEIDA, Debora Rezende de. Os Conselhos Municipais e sua estrutura normativa e


institucional. In: AVRITZER, Leonardo (org.). RELATÓRIO DA PESQUISA
DEMOCRACIA, DESIGUALDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL. Belo
Horizonte: ?, 2009. p. 357. Disponível em:
https://issuu.com/smagc/docs/democracia_desigualdade_e_politicas. Acesso em: 05 abr.
2021.

ALMEIDA, Carla; CAYRES, Domitila Costa; TATAGIBA, Luciana. BALANÇO DOS


ESTUDOS SOBRE OS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÚLTIMA
DÉCADA. Lua Nova,, São Paulo, n. 94, p. 255-294, 2015. Disponível em:
https://www.scielo.br/pdf/ln/n94/0102-6445-ln-94-00255.pdf. Acesso em: 05 abr. 2021.

AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional:: algumas


considerações sobre a variação da participação no brasil democrático. Opinião Pública,
Campinas, v. 14, n. 1, p. 43-64, jun. 2008. Disponível em:
https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000100002. Acesso
em: 05 abr. 2021.

BORBA, Julian; LÜCHMANN, Lígia Helena Hahn. A representação política nos Conselhos
Gestores de Políticas Públicas. Revista Brasileira de Gestão Urbana, Curitiba, v. 2, n. 2, p.
229-246, jul. 2010. Disponível em:
https://periodicos.pucpr.br/index.php/Urbe/article/view/5365. Acesso em: 05 abr. 2021.

BRASIL. Lei nº 9394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece As Diretrizes e Bases da


Educação Nacional.. Brasília, Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. Acesso em: 05 abr. 2021.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.


Brasília, 05 out. 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 05 abr. 2021.

FLORIANÓPOLIS (Município). Lei nº 3651, de 11 de novembro de 1991. Cria O Conselho


Municipal de Educação de Florianópolis. Florianópolis, SC, 11 nov. 1991. Disponível em:
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FLORIANÓPOLIS (Município). Lei nº 3951, de 29 de dezembro de 1992. Altera


Dispositivos da Lei Nº 3651, de 11/11/91, Que Cria O Conselho Municipal de Educação
de Florianópolis. Florianópolis, SC, 29 dez. 1992. Disponível em:
https://leismunicipais.com.br/a/sc/f/florianopolis/lei-ordinaria/1992/396/3951/lei-ordinaria-n-
3951-1992-altera-dispositivos-da-lei-n-3651-de-11-11-91-que-cria-o-conselho-municipal-de-e
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FLORIANÓPOLIS (Município). Lei nº 7503, de 19 de dezembro de 2007. Dispõe Sobre A


Estrutura Administrativa e Organizacional do Conselho Municipal de Educação de
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https://leismunicipais.com.br/a/sc/f/florianopolis/lei-ordinaria/2007/751/7503/lei-ordinaria-n-
7503-2007-dispoe-sobre-a-estrutura-administrativa-e-organizacional-do-conselho-municipal-
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FLORIANÓPOLIS (Município). Projeto de Lei nº 18170, de 19 de janeiro de 2021. Altera a


Lei N. 7.503, de 2007, Que Dispõe Sobre A Estrutura Administrativa e Organizacional
do Conselho Municipal de Educação de Florianópolis.. Florianópolis, SC, Disponível em:
https://www.cmf.sc.gov.br/tramitacao/PL.-18170-2021. Acesso em: 05 mar. 2021.

FLORIANÓPOLIS (Município). Lei nº 10773, de 27 de janeiro de 2021. Altera a Lei Nº


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Conselho Municipal de Educação de Florianópolis.. Florianópolis, SC, 27 jan. 2021.
Disponível em:
https://leismunicipais.com.br/a/sc/f/florianopolis/lei-ordinaria/2021/1078/10773/lei-ordinaria-
n-10773-2021-altera-a-lei-n-7503-de-2007-que-dispoe-sobre-a-estrutura-administrativa-e-org
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Ham, C. e Hill, M.: The policy process in the modern capitalist state, Harvester Wheatsheaf,
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AVRITZER, Leonardo. Instituições participativas e desenho institucional: algumas


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LÜCHMANN, Lígia Helena Hahn. Os sentidos e desafios da participação. Ciências Sociais


Unisinos, São Leopoldo, v. 42, n. 01, p. 19-26, jan. 2006. Disponível em:
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PATEMAN, Carole. Participação e Teoria democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.
[Cap. 1 e 2].