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JUDICIALIZAÇÃO

E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde
pública de qualidade
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

Presidente
Ministro Luiz Fux

Corregedora Nacional de Justiça


Ministra Maria Thereza Rocha de Assis Moura

Conselheiros
Ministro Emmanoel Pereira
Luiz Fernando Tomasi Keppen
Mário Augusto Figueiredo de Lacerda Guerreiro
Rubens de Mendonça Canuto Neto
Candice Lavocat Galvão Jobim
Tânia Regina Silva Reckziegel
Flávia Moreira Guimarães Pessoa
Ivana Farina Navarrete Pena
André Luis Guimarães Godinho
Marcos Vinícius Jardim Rodrigues
Maria Tereza Uille Gomes
Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho

Secretário-Geral
Valter Shuenquener de Araujo

Secretário Especial de Programas


Marcus Livio Gomes

Diretor-Geral
Johaness Eck

SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL

Secretária de Comunicação Social


Juliana Mendes Gonzaga Neiva
Chefe da Seção de Comunicação Institucional
Rejane Neves
Projeto gráfico
Eron Castro
Revisão
Carmem Menezes

2021
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
SAF SUL Quadra 2 Lotes 5/6
CEP: 70070-600
Endereço eletrônico: www.cnj.jus.br
JUDICIALIZAÇÃO
E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde
pública de qualidade
COMITÊ ORGANIZADOR DO FÓRUM NACIONAL DA SAÚDE DO PODER JUDICIÁRIO
Candice Lavocat Galvão, Conselheira do Conselho Nacional de Justiça;
Valter Shuenquener de Araújo, Secretário-Geral do Conselho Nacional de Justiça;
Sandra Krieger Gonçalves, Conselheira do Conselho Nacional do Ministério Público;
João Pedro Gebran Neto, Desembargador do Tribunal Regional Federal da 4ª Região;
Mário Augusto Albiani Alves Júnior, Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia;
Arnaldo Hossepian Salles Lima Júnior, Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo;
Aline Mancino da Luz Caixeta, Procuradora da República no Rio de Janeiro;
Clênio Jair Schulze, Juiz Federal do Tribunal Regional Federal da 4ª Região;
Milene de Carvalho Henrique, Juíza de Direito do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins;
Daniel de Macedo Alves Pereira, Defensor Público Federal;
Ramiro Nóbrega Sant’Ana, Defensor Público da Defensoria Pública do Distrito Federal;
Maria Inez Pordeus Gadelha, Chefe de Gabinete da Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde;
Paulo Roberto Vanderlei Rebello Filho, Diretor de Normas e Habilitação das Operadoras da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
Meiruze Souza Freitas, Quarta Diretora Substituta da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
Leonardo Moura Vilela e Alethele de Oliveira Santos, Assessores Jurídicos do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS);
Fernanda Vargas Terrazas, Assessora Jurídica do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS);
Giovanni Guido Cerri, médico, Professor da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo;
Ludhmila Abrahão Hajjar, médica, Professora da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo e Coordenadora da UTI-COVID-HC;
Clarice Alegre Petramale, médica, Assessora Especial do Conselho Federal de Medicina; e
Arthur Pinto Filho, Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo.

DEPARTAMENTO DE PESQUISAS JUDICIÁRIAS


Juízas Coordenadoras
Apoio à Pesquisa
Ana Lúcia Andrade de Aguiar
Alexander Monteiro
Lívia Cristina Marques Peres
Cristianna Bittencourt
Diretora Executiva Pedro Amorim
Gabriela Moreira de Azevedo Soares Ricardo Marques
Thatiane Rosa
Diretor de Projetos
Wilfredo Enrique Pires Pacheco Equipe responsável pelo estudo
Paulo José Pereira (coord.)
Diretor Técnico Andreia de Oliveira Macedo
Antônio Augusto Silva Martins Bruna Braz Cavalcante Marques Ramalho
Marvin Cáceres Edwards
Pesquisadores Rafaela Soares Bueno
Danielly Queirós Ricardo Barros Sampaio
Elisa Colares
Igor Stemler
Isabely Mota

Estatísticos
Filipe Pereira
Davi Borges
Jaqueline Barbão

C755j

Conselho Nacional de Justiça.


Judicialização e saúde : ações para acesso à saúde pública de qualidade / Conselho Nacional
de Justiça; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. – Brasília: CNJ, 2021.

164 p: il. color. (Diagnósticos para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável)


ISBN: 978-65-5972-013-2

1. Poder Judiciário, diagnóstico I. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento


(PNUD) II. Título III. Série

CDD: 340
SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2. REFERENCIAL TEÓRICO  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3. METODOLOGIA  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

4. RESULTADO E DISCUSSÃO  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
4.1 ASSUNTOS JUDICIALIZADOS E A NECESSIDADE DE MAIS PROFISSIONAIS DE SAÚDE  . . . . . . 31

4.2 CAPACIDADE INTERNA PARA TRABALHAR DEMANDAS DE SAÚDE/JUDICIAIS  . . . . . . . . . . . . . . 47

4.3 INSTRUMENTOS LOCAIS PARA O CONTROLE DE SOLICITAÇÕES  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

4.4 O TEMPO DE ESPERA PARA O ATENDIMENTO  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

4.5 INTERLOCUÇÃO ADMINISTRATIVA PRÉ E PÓS-PROCESSUAL  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4.6 FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E COBERTURA VACINAL  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

4.7 A ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO EM DEMANDAS DE SAÚDE E A ALOCAÇÃO


ORÇAMENTÁRIA PARA DAS DEMANDAS JUDICIALIZADAS DE SAÚDE  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

4.8 AÇÕES EM VIRTUDE DA COVID-19  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

ANEXOS  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
A - Estudos Empíricos produzidos entre os anos de 2010 e 2019  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

B - Questionários  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

C – Quadros e Tabelas Complementares  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

D - Nova TPU  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

E - Antiga TPU  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161


LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Percentual dos Magistrados da Justiça Estadual Gráfico 26 - Secretarias Estaduais – Existência de controle sob a
integrantes da pesquisa  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 ordem das filas nos serviços prestados à população, 2020  . . . . . . . . . 65
Gráfico 2 - Percentual dos Magistrados da Justiça Federal Gráfico 27 - Secretarias Municipais – Existência de controle de
integrantes da pesquisa  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 datas de solicitação e execução de consulta com especialista,
Gráfico 3 - Quantitativo dos municípios integrantes das Secretarias cirurgia programada e tratamentos e/ou procedimentos não
Municipais de Saúde em estudo e quantidade efetiva de cirúrgicos, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
respondentes  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Gráfico 28 - Secretarias Estaduais – Existência de controle de datas
Gráfico 4 - Quantidade de casos novos dos principais assuntos de solicitação e execução de consulta com especialista, cirurgia
judicializados entre 2015 e 2020 – TPU antiga  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 programada e tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos,
2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Gráfico 5 - Quantidade de profissionais da rede SUS por Unidade
da Federação  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Gráfico 29 - Quantidade de casos novos sobre Tratamento Médico-
hospitalar ingressados entre 2015 e 2020 por Segmento de Justiça  . 69
Gráfico 6 - Comparativo anual do total de procedimentos
ambulatoriais por UF  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Gráfico 30 - Quantidade de casos novos sobre Tratamento
Médico-hospitalar ingressados entre 2015 e 2020 segundo Grau
Gráfico 7 - Comparativo anual da Taxa SIA/População por UF  . . . . . . 48 de Jurisdição  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Gráfico 8 - Comparativo de procedimentos ambulatoriais Gráfico 31 - Quantidade de casos novos sobre Tratamento Médico-
realizados sob incentivo do MS por UF  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 hospitalar ingressados na Justiça Estadual entre 2015 e 2020
Gráfico 9 - Percentual das Unidades de Pronto Atendimento e segundo Região  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
das Unidades de Pronto Atendimento que possuem incentivo do Gráfico 32 - Tempo médio de espera para a realização de consultas
Ministério da Saúde por região e Unidade Federativa, 2019 e 2020  . 52 de determinadas especialidades nos municípios respondentes  . . . . 72
Gráfico 10 - Percentual de UPAs com serviço de Atendimento Gráfico 33 - Tempo médio de espera para a realização de
Domiciliar por região e Unidade Federativa, 2019 e 2020  . . . . . . . . . . 52 procedimentos de determinadas especialidades nos municípios
Gráfico 11 – Existência de gerência ou procurador para demandas respondentes  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
judiciais de saúde por Secretaria de Saúde  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Gráfico 34 - Existência de Câmara de Apoio Administrativo para
Gráfico 12 – Existência de gerência ou procurador para demandas demandas de saúde – Estados, Municípios e Tribunais - (%)  . . . . . . . 75
judiciais de saúde nas Secretarias de Saúde Municipais por Região Gráfico 35 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da frase
Geográfica  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 sobre existência de ação institucional para um enfrentamento
Gráfico 13 - Secretarias Municipais – Existência de ato normativo conjunto de problemas ou consequências da judicialização das
para marcação de consultas e regulação de internações, 2020  . . . . . 55 políticas de saúde  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Gráfico 14 - Secretarias Estaduais – Existência de ato normativo Gráfico 36 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da
que estabeleça regulação da marcação de consultas no âmbito da frase sobre a troca de experiências ser estimulada pelos próprios
Unidade da Federação, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Magistrados de 1ª instância que atuam em questões relacionadas
Gráfico 15 - Secretarias Estaduais – Existência de ato normativo à judicialização da Saúde, sem apoio institucional formal  . . . . . . . . . . 77
que estabeleça regulação da internação hospitalar no âmbito da Gráfico 37 - Interlocução administrativa sobre o cumprimento de
Unidade Federativa, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 liminares (%)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Gráfico 16 - Existência de ato normativo que estabeleça regulação Gráfico 38 - Quantidade total de casos novos ingressados sobre
da marcação de consultas no âmbito da entidade federativa, 2020  . 58 medicamentos segundo o segmento da justiça, 2015 a 2020  . . . . . . 79
Gráfico 17 - Existência de ato normativo que estabeleça regulação Gráfico 39 – Quantidade de casos novos sobre medicamentos
da internação hospitalar no âmbito da entidade federativa, 2020  . . 58 ingressados de acordo com o grau de jurisdição  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Gráfico 18 - Comparativo da quantidade anual de AIH Gráfico 40 - Quantidade de casos novos sobre medicamentos
por Complexidade das Internações entre Janeiro/2019 e ingressados na Justiça Estadual, segundo a região, entre 2015 e
Outubro/2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Gráfico 19 - Comparativo da quantidade mensal de AIH entre Gráfico 41 - Unidade da Federação/município possui Relação
janeiro/2019 e outubro/2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Estadual ou Distrital de Medicamentos (%)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Gráfico 20 - Comparativo da quantidade mensal de AIH de Alta Gráfico 42 - Desabastecimento de medicamentos da lista (%)  . . . . . 84
Complexidade entre Janeiro/2019 e Outubro/2020  . . . . . . . . . . . . . . . 61 Gráfico 43 - Principais causas identificadas para o
Gráfico 21 - Comparativo da quantidade mensal de AIH de Média desabastecimento de medicamentos (em %)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Complexidade entre Janeiro/2019 e Outubro/2020  . . . . . . . . . . . . . . . 61 Gráfico 44 - Quantidade de medicamentos que constam na
Gráfico 22 - Comparativo do percentual de AIH por UF em 2019 e relação de medicamentos Estadual, Distrital e Municipal (%)  . . . . . . 86
2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Gráfico 45 - Ano de atualização da relação de medicamentos (%)  . . 86
Gráfico 23 - Secretarias Municipais – Existência de sistema de Gráfico 46 - Componente de assistência farmacêutica fornecido(s)
consulta do quantitativo de demandas ajuizadas, 2020  . . . . . . . . . . . 63 pelo município, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Gráfico 24 - Secretarias Estaduais – Existência de sistema de Gráfico 47 - Existência de Comissão de Farmácia Terapêutica – CFT
consulta do quantitativo de demandas ajuizadas, 2020  . . . . . . . . . . . 63 – no município (%)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Gráfico 25 - Secretarias Municipais – Existência de controle sob a Gráfico 48 - Percentual total de cobertura de vacinal dos
ordem das filas nos serviços prestados à população, 2020  . . . . . . . . . 64 municípios de acordo com os estados brasileiros no ano de 2019  . 89
Gráfico 49 - Dificuldades para a cobertura vacinal nos municípios Gráfico 56 - Boxplot do tempo médio (em meses) da fase de
(%)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 conhecimento dos processos com demandas relacionadas à saúde
Gráfico 50 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, com da Justiça Federal segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020  . . . . . . . 104
a frase sobre demanda por medicamento e a consideração de Gráfico 57 - Boxplot do tempo médio (em meses) da análise de
procedência somente quando o referido medicamento solicitado liminares dos processos com demandas relacionadas à saúde da
tenha alguma previsão normativa  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Justiça Estadual segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020  . . . . . . . . . 105
Gráfico 51 - Frequência com que as decisões judiciais consideram Gráfico 58 - Boxplot do tempo médio (em meses) da análise de
as políticas públicas existentes (%)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 liminares dos processos com demandas relacionadas à saúde da
Gráfico 52 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da Justiça Federal segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020  . . . . . . . . . . 106
frase sobre as decisões serem tomadas considerando as diretrizes Gráfico 59 - Parte orçamentária estadual e municipal de 2019
e normativos já existentes nas políticas públicas de Saúde  . . . . . . . . 100 destinada à resolução de demandas judicializadas  . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Gráfico 53 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, Gráfico 60 - Estabelecimento de Câmara de Apoio Administrativo
da frase sobre as partes não trazerem informações e provas em virtude do Coronavírus – Estados, Municípios e Tribunais (%)  . . 109
suficientes para proporcionar uma decisão criteriosa e adequada Gráfico 61 - Secretarias Municipais: Principais alterações sofridas
às peculiaridades do caso concreto  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 no Sistema de Saúde em decorrência da situação de emergência
Gráfico 54 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da pública decorrente do novo coronavírus, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
frase sobre a maior parte dos processos não apresentarem ato Gráfico 62 - Secretarias Estaduais: Principais alterações sofridas
administrativo concreto de recusa por parte da Administração no Sistema de Saúde em decorrência da situação de emergência
Pública sobre o pleito trazido ao Judiciário  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 pública decorrente do novo coronavírus, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Gráfico 55 - Boxplot do tempo médio (em meses) da fase de Gráfico 63 - Secretarias Municipais: Principais demandas judiciais
conhecimento dos processos com demandas relacionadas à saúde recebidas desde que se viu deflagrada a situação de emergência
da Justiça Estadual segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020  . . . . . . 103 pública decorrente do novo Coronavírus, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Quantidade de casos novos de saúde ingressados entre Tabela 12 - Tempo médio de espera para a realização de
2015 e 2020 por tipo de tribunal   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 procedimentos médicos de determinadas especialidades nos
Tabela 2 - Número de casos novos ingressados por Tribunais de Estados respondentes  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Justiça entre 2015 e 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Tabela 13 - Percentual de municípios que possuem relação
Tabela 3 - Quantidade de casos novos segundo Região geográfica municipal de medicamentos, segundo Região Geográfica (2020)  . . 83
dos Tribunais de Justiça entre 2015 e 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Tabela 14 - Percentual de municípios com desabastecimento da
Tabela 4 - Quantidade de casos novos segundo Tribunais Regionais relação de medicamentos, segundo região do Brasil (2020)  . . . . . . . 84
Federais entre 2015 e 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Tabela 15 - Medidas descritivas dos percentuais totais de cobertura
Tabela 5 - Percentual de Processos com e sem concessão de nas cinco regiões brasileiras no ano de 2019  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
liminar por grupo de assuntos  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Tabela 16 - Tipo de ato administrativo para formalização desta
Tabela 6 - Percentual de deferimentos em relação aos casos novos interlocução em virtude do novo Coronavírus, segundo os
e processos julgados  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Tribunais (valores absolutos e %)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Tabela 7 - As cinco especialidades médicas mais judicializadas Tabela 17 - Prevalência de instituições participantes da
segundo os municípios e estados  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 interlocução interinstitucional em virtude no novo Coronavírus,
segundo os Tribunais (valor absoluto e %)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Tabela 8 - Quantitativo dos principais profissionais de Atendimento
à Saúde e Não Atendimento à Saúde do Sistema Único de Saúde, Tabela 18 - Percentual das secretarias municipais interessadas na
2019 e 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 formalização de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação
interinstitucional, específica para demandas decorrentes do
Tabela 9 - Taxa de Profissionais de Atendimento à Saúde mais contexto pandêmico, segundo Região do Brasil (2020)  . . . . . . . . . . . . 111
frequentes por mil habitantes por Unidade da Federação  . . . . . . . . . 46
Tabela 19 - Avaliação geral das afirmações apresentadas na
Tabela 10 - Comparação das sete cidades com maior quantidade opinião dos magistrados, 2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
total SIA, percentual de incentivo do Ministério da Saúde para
realização dos procedimentos e taxa SIA/População em 2019 e Tabela 20 - Avaliação das afirmações apresentadas na perspectiva
2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Justiça Estadual  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Tabela 11 - Tempo médio para a realização de consultas em Tabela 21 - Avaliação das afirmações apresentadas na perspectiva
determinadas especialidades nos Estados respondentes (em valor Justiça Federal  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
absoluto e %)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Produções acadêmicas sobre judicialização da saúde, Quadro 4 - Agrupamento para o estado de Roraima  . . . . . . . . . . . . . . 153
com uso de abordagem quantitativa, publicadas entre 2010 e Quadro 5 - Agrupamento para o estado do Rio de Janeiro  . . . . . . . . . 154
2020  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Quadro 6 - Agrupamento para o estado do Maranhão  . . . . . . . . . . . . 155
Quadro 2 - Agrupamento para o estado do Acre  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Quadro 7 - Agrupamento para o estado do Pará  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
Quadro 3 - Agrupamento para o estado do Amapá  . . . . . . . . . . . . . . . 153
LISTA DE SIGLAS
AIH Autorização de Internação Hospitalar RENAME Relação Nacional de Medicamentos Essenciais
APAC Autorização de Procedimento de Alta Complexidade RENASES Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde
ARP Ata de Registro de Preços S-CODES Sistema de Informações sobre Ações Judiciais da Secretaria
de Estado da Saúde de São Paulo
BCG Bacilo Calmette-Guérin
SES Secretaria de Estado da Saúde
BPA Boletim de Produção Ambulatorial
SIA Sistema de Informações Ambulatoriais
CF/88 Constituição Federal do Brasil de 1988
SIH Sistema de Informações Hospitalares
CFT Comissão de Farmácia Terapêutica
STF Supremo Tribunal Federal
CNES Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde
SUS Sistema Único de Saúde
CNJ Conselho Nacional de Justiça
TJAC Tribunal de Justiça do Acre
CNM Confederação Nacional de Municípios
TJAL Tribunal de Justiça de Alagoas
CNS Conselho Nacional de Saúde
TJCE Tribunal de Justiça do Ceará
CONASS Conselho Nacional de Secretários de Saúde
TJDFT Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios
CONITEC Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no
Sistema Único de Saúde TJES Tribunal de Justiça do Espírito Santo
DataJud Base Nacional de Dados do Poder Judiciário TJMA Tribunal de Justiça do Maranhão
DTP Tríplice Bacteriana TJMG Tribunal de Justiça e Minas Gerais
dTpa Tríplice Bacteriana acelular TJMS Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul
ESF Programa Estratégia de Saúde da Família TJPE Tribunal de Justiça de Pernambuco
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística TJPI Tribunal de Justiça do Piauí
INSPER Instituto de Ensino e Pesquisa TPU Tabela Processual Unificada
LAI Lei de Acesso à Informação TRF1 Tribunal Regional Federal da 1ª Região
LIODS Laboratório de Inovação, Inteligência e Objetivos de TRF3 Tribunal Regional Federal da 3ª Região
Desenvolvimento Sustentável
TRF4 Tribunal Regional Federal da 4ª Região
MS Ministério da Saúde
TJRJ Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro
NATJUS Núcleos de Apoio Técnico ao Judiciário
TJRN Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte
NATS Núcleos de Avaliação de Tecnologias em Saúde
TJRO Tribunal de Justiça de Rondônia
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
TJRS Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul
OMS Organização Mundial de Saúde
TJSC Tribunal de Justiça de Santa Catarina
ONU Organização das Nações Unidas
TJSP Tribunal de Justiça de São Paulo
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
UCI Unidade de Cuidados Intensivos
RE Recurso Extraordinário
UF Unidade da Federação
REGIC Pesquisa “Regiões de Influência das Cidades” do Instituto de
Geografia e Estatísticas UPAs Unidades de Pronto Atendimento

REMUME Relação Municipal de Medicamentos Essenciais UTI Unidade de Terapia Intensiva


1. INTRODUÇÃO
O debate em torno dos direitos relativos à saúde deve ter como primeiro paradigma a Constitui-
ção Federal de 1988. A Carta Constitucional é marco decisivo e importante no reconhecimento
do direito à saúde. Ela difere das Constituições antecessoras, uma vez que tratou, separadamente,
em capítulo próprio, do direito à saúde, dando ao tema uma relevância e compromisso até então
inéditos por parte do Estado brasileiro.

De tal modo, este direito foi discriminado e tratado nos art. 196 a 200, na Seção II, da Saúde,
além de estar também englobado no Art. 6º ao ser tratado como um direito social ao lado de
outros como “a educação, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância”:

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais
e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
(BRASIL, 1988)

Em seus quatro artigos que versam exclusivamente sobre a saúde, a Constituição não tratou
de delimitar o tema sobre o que é a saúde em si, e nem sobre o que abrange o direto à saúde,
deixando assim o tema aberto à interpretação extensiva, decisão extremamente lógica, uma
vez que as questões relativas à saúde têm passado por diversas transformações.

Assim, a fim de determinar o que se compreende por saúde, busca-se a adoção de um conceito
amplo e integrativo, podendo ser descrita como:

“(...) um conceito histórico, político e social construído principalmente por médicos. O


aspecto jurídico desse conceito expresso especialmente na Constituição Federal de 1988 é
resultado dessa construção histórica, política e social, bem como da trajetória da Medicina
como profissão legalmente instituída para definir o que é saúde, o que é doença e o que
é tratamento prescrito para uma doença” (CARLINI, 2018, n.p).

De tal modo, também podemos considerar a saúde como “sobretudo uma questão de cidada-
nia e de justiça social, e não um mero estado biológico independente do nosso status social e
individual” (VENTURA et al, 2010, p. 81.).

É também a partir da Constituição de 1988 que o Sistema Único de Saúde (SUS) é criado com
objetivo de universalização da prestação dos serviços de saúde. Além da Constituição, o SUS
é estruturado a partir de outras duas leis, a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e a Lei nº
8.080, de 19 de setembro de 1990. No § 1º do art. 1º desta última está disposto o que se segue:

 9
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
“O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas
econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no
estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos
serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (BRASIL, 1990b).

Ademais, é do art. 198 da Constituição que podem ser extraídas as diretrizes1 que regerão todo o
funcionamento do SUS: descentralização, atendimento integral ou universalidade de prestação
e participação da comunidade.

Dessa forma, o direito à saúde encontrado na Constituição Federal trata-se de um direito uni-
versal e integrativo a toda a população de forma que “seu exercício passa a depender das ne-
cessidades dos indivíduos e das condições asseguradas pelo Estado para que o direito na lei se
transforme em direito em exercício” (FLEURY, 2012. p. 159).

Contudo, percebe-se, ao longo dos últimos anos, que a simples inserção da saúde no rol dos
direitos fundamentais constitucionais não foi suficiente para dar concretude a este direito. As-
sim, conforme Oliveira et al. (2019), cabe ao Estado e seus gestores o empenho constante para
expandir cada vez mais a prestação do serviço público de saúde de maneira a alcançar todos os
cidadãos em suas carências.

Nesse contexto, ao Poder Judiciário é dada relativa importância para a preservação dos direitos
fundamentais à vida e à saúde. Por conseguinte, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) vem
implementando diversas iniciativas para aperfeiçoar a prestação jurisdicional nas demandas
por acesso à saúde, dentre elas, destaca-se a criação do Fórum de Saúde, criado por meio da
Resolução nº 107.

O Fórum Nacional de Saúde do CNJ é responsável pelo monitoramento e resolução das deman-
das de assistência à saúde, com a atribuição de elaborar estudos e propor medidas concretas e
normativas para o aperfeiçoamento de procedimentos, o reforço à efetividade dos processos
judiciais e à prevenção de novos conflitos. Dentre suas iniciativas, deve-se destacar aquelas de
caráter voltado ao aperfeiçoamento da prestação jurisdicional nas demandas por acesso à saúde,
notadamente com organização institucional de assistência técnico-científica aos magistrados. A
criação dos Núcleos de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) tem essa finalidade, ou seja, cola-
borar com os magistrados com informações técnicas sobre as questões que envolvem a saúde.

Sob essa perspectiva a atual composição do Comitê Executivo Nacional do Fórum de Saúde
estabeleceu o Plano Nacional para o Poder Judiciário, chamado “Judicialização e Sociedade:

1  Existe uma grande discussão sobre o termo princípios do SUS, uma vez que no art. 198 da Constituição Federal de 1988, o termo escolhido pelo
constituinte foi “diretrizes”, entretanto é comum a doutrina sobre o tema adotar a classificação “princípios do SUS”.

10  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
ações para acesso à saúde pública de qualidade”. O Plano consiste em fazer levantamento de
informações, por meio do presente relatório, do cenário da judicialização da saúde para então
apontar os principais desafios para a adoção de ações concretas que impactem positivamente
na gestão da saúde pública, notadamente em seus níveis de atenção primária e secundária.
Com base nas informações aqui apresentadas, os Comitês Estaduais elaborarão suas propostas
para solução dos conflitos mais recorrentes, visando contribuir no aperfeiçoamento do acesso
universal à saúde da população local.

Tais iniciativas estão em acordo com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) es-
tabelecidos pela ONU. Dentre eles há o Objetivo 3: “Assegurar uma vida saudável e promover
o bem-estar para todos, em todas as idades” e o Objetivo 16: “Promover sociedades pacíficas
e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e
construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis”.

O Conselho Nacional de Justiça, comprometido com efetivação dos direitos humanos e pro-
moção do desenvolvimento, criou assim o Laboratório de Inovação, Inteligência e Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável do CNJ (LiODS), programa que une o conhecimento institucional, a
inovação e a cooperação com o objetivo de se alcançar a paz, a justiça e a eficiência institucional.
E é por meio deste Laboratório, estabelecido em parceria com o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD), que o presente estudo foi elaborado.

Ao avançar em iniciativas para melhoria da qualidade dos serviços básicos e especializados de


saúde, o Poder Judiciário contribuirá para prevenção de novas demandas judiciais por acesso à
saúde, atuando, em última análise, para a preservação dos direitos fundamentais à vida e à saúde.

Por isso, é importante que o Poder Judiciário monitore as demandas de saúde destinadas ao
atendimento de serviços previstos nas políticas públicas de saúde, sobretudo da atenção primária
e secundária2, bem como desenvolver planos de ação que possibilitem reduzir os milhares de
processos em tramitação. Segundo o relatório “Judicialização da Saúde no Brasil: Perfil de deman-
das, causas e propostas de solução”, elaborado no ano de 2018 pelo CNJ, houve um crescimento
acentuado de aproximadamente 130% no número de demandas de primeira instância relativas
ao direito à saúde entre os anos de 2008 e 2017. Esse crescimento, conforme relatórios do “Jus-
tiça em Números”, publicados no mesmo período, é muito superior aos 50% de crescimento do
número total de processos de primeira instância.

2  A Atenção Primária é constituída pelas Unidades Básicas de Saúde (UBS), pelos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), pela Equipe de Saúde da
Família (ESF) e pelo Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF). A Atenção Secundária é formada pelos serviços especializados em nível ambulatorial e
hospitalar, com densidade tecnológica intermediária entre a atenção primária e a terciária, historicamente interpretada como procedimentos de média
complexidade. Esse nível compreende serviços médicos especializados, de apoio diagnóstico e terapêutico e atendimento de urgência e emergência.
(Conferir: https://www.saude.mg.gov.br/sus)

  11
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
O estudo, que ora se apresentará, busca apresentar informações sobre os desafios de atendi-
mento às demandas por saúde pela população que acaba por recorrer ao Poder Judiciário de
modo a subsidiar de dados quantitativos e qualitativos o Plano Nacional para o Poder Judiciário,
intitulado: “Judicialização e Sociedade: ações para acesso à saúde pública de qualidade”.

Para tanto, este estudo conta com o levantamento de informações importantes fornecidas pelo
Ministério da Saúde, como, por exemplo, cobertura vacinal, número de profissionais de saúde e
quantidade de internações, entre os anos de 2019 e 2020, por meio do Sistema de Internações
Hospitalares (SIH), do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) e O Sistema
de Informações Ambulatoriais (SIA). Além dos dados do Ministério da Saúde foi realizada uma
pesquisa, por meio da aplicação de questionários junto a secretarias de saúde estaduais e muni-
cipais e Tribunais de Justiça a respeito dos motivos para a alta demanda de processos e entender
como gestores públicos de saúde e o Poder Judiciário interagem para atingir o melhor interesse
da sociedade em relação aos serviços de saúde. Será possível ainda, com vista à uma discussão
adequada sobre a judicialização de saúde no Brasil, encontrar informações sobre processos ju-
diciais relativos às demandas de saúde entre os anos de 2015 e 2020, extraídos da Base Nacional
de Dados do Poder Judiciário (DataJud).

As informações encontradas sobre dados processuais, fatores que impactam na demanda pro-
cessual e na tramitação das ações judiciais, a forma de funcionamento, estrutura e gestão de
estados, Distrito Federal e municípios são de extrema importância para auxiliar os órgãos ges-
tores na execução das políticas públicas para a atenção básica e especializada à saúde e assim
realizar medidas que evitem a intervenção judicial na saúde.

Além dessa introdução, o presente estudo conta com mais quatro capítulos. Um capítulo que
aborda o referencial teórico acerca da judicialização da saúde. Na sequência são apresentados
aspectos metodológicos sobre obtenção de todos os dados utilizados na fase analítica. A aná-
lise quantitativa dos dados, complementada com uma rica análise qualitativa, se encontra no
capítulo 4. Por fim, o último capítulo agrega todas as informações apresentadas e discutidas no
relatório. No anexo, podem ser encontrados os questionários utilizados para o levantamento
de informações com gestores públicos, Magistrados e servidores do Poder Judiciário, além de
tabelas, quadros e gráficos adicionais à análise quantitativa.

12  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Por judicialização da saúde, entende-se o fenômeno crescente dos números de demandantes
que pleiteiam questões relativas à saúde junto ao Judiciário. Alguns aspectos importantes devem
ser considerados para se ter em mente como este fenômeno surge. A saúde é um direito cons-
titucional. Portanto, é fundamental, para qualquer análise que se faça sobre tal tema, salientar
que o eixo central da discussão não se dá na legitimidade de um direito, mas em mecanismos
que assegurem este sem a necessidade de o Judiciário intervir, ou seja, na garantia do direito à
saúde por aqueles a quem compete.

Assim, a preocupação que a judicialização da saúde tem causado nos gestores dos distintos
poderes não está ligada ao fato de um direito legítimo ser judicializado, mas com o ônus de tal
fenômeno na própria estrutura judicial e, além disso, nos custos para a máquina administrativa
dos executivos nacionais e subnacionais.

Os olhos dos administradores e dos coordenadores do poder Judiciário tem se voltado para a
questão em decorrência do aumento exponencial de demandas recebidas por parte do Judici-
ário e seu alto custo envolvido, não apenas na condução dos processos judiciais, mas também
no cumprimento de decisões que, por vezes, não estão previstas em orçamento por parte dos
gestores do Executivo.

Dessa forma, o tema se tornou um ponto de preocupação para o CNJ, que passou a organizar
as Jornadas de Direito da Saúde, que:

“buscaram entre outras medidas, distanciar-se tanto de perfil burocrático que vislumbrasse
rol exauriente de procedimentos quanto de humanismo ingênuo que ignore que a saúde
não tem preço, mas tem custos.” (DA SILVA & SCHULSMAN 2017. p. 292).

Na CF/88 a responsabilização com a saúde segue um critério de responsabilidade conjunta entre


as três esferas do Executivo – municipal, estadual e federal –, a partir da diretriz de descentrali-
zação que rege o SUS.

A discussão não se dá na prestação ou não do direito à saúde, pois, nesse sentido, não há como
contestar um direito amplamente amparado na constituição que está descrito no art. 196 da
CF/88. Não há dúvida de que é uma obrigação estatal a prestação dos serviços necessários à
manutenção do direito à saúde. Contudo, é importante buscar meios para que este direito seja
garantido sem que se ponha em risco qualquer forma de organização do executivo.

O rol de demandas envolvendo a prestação à saúde vai, desde a aquisição de medicamentos


(estejam estes ou não no rol de medicamentos do SUS), até a prestação de serviços hospitalares,

  13
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
tais como: internações, disponibilidade de leitos, cirurgias, aquisição de bens relacionados a
tratamentos contínuos, como o uso de fraldas ou cadeiras de roda.

Diante da relevância do tema da judicialização da saúde, seja em termos de reconhecimento de


direitos por parte dos brasileiros, seja pelo incremento de demandas e encargos decorrentes
dessa visibilidade sobre os prestadores de serviços, órgãos judiciários e instituições públicas, o
tema tem sido objeto de análises e estudos crescentes desde os anos 2000, sobretudo no campo
da saúde coletiva, do direito e das ciências sociais.

Sendo assim, são muitas as publicações e produções divulgadas desde então. Para acesso a um
rol sobre algumas dessas produções, conferir tabela disponibilizada no Anexo “A” deste docu-
mento.

Ao analisar o cenário de produções locais sobre judicialização da saúde, bem como os debates
produzidos acerca das contradições e desafios apresentados pelo excedente de demandas in-
dividuais e decisões majoritariamente favoráveis a elas, constatados na maioria das pesquisas,
Vieira (2020) aponta como risco a possibilidade de reprodução das desigualdades de acesso
aos bens e serviços de saúde. A despeito da relevância da atuação da justiça como instância de
garantia de acesso aos avanços tecnológicos nos tratamentos, é também imprescindível que
isso ocorra em observância aos requisitos de universalidade definidos pelas políticas públicas.
Nesse sentido, a autora ressalta a importância do Judiciário como instância de promoção de uma
“macrojustiça”, sob a qual as estruturas do Estado seriam incitadas a assegurar a efetividade do
direito universal e igualitário à saúde:

“Assim, o Judiciário catalisaria os resultados de sua atuação, constituindo-se em impor-


tante canal de ampliação da cidadania, e agiria para impedir lesão ou ameaça ao direito
de qualquer indivíduo de ter a sua necessidade de saúde atendida por meio da oferta
de bens e serviços de saúde previstos em política pública, como determina o art. 196 da
CF/1988. (VIEIRA, 2020, p. 57)

Oliveira et al. (2015) analisaram o teor das pesquisas sobre judicialização da saúde – com obser-
vância aos assuntos mais judicializados – produzidas entre os anos de 2009 e 2013 e disponíveis
nas plataformas de conteúdo Biblioteca Virtual em Saúde e da Scientific Electronic Library Online.
A partir das principais conclusões dessas pesquisas, que somaram, ao todo, vinte publicações
para os anos de referência, concluem que:

“A produção revela que a hipossuficiência econômica e o estado de urgência são as prin-


cipais causas dos pedidos. Observou-se que o expressivo número de pesquisas sobre
a judicialização na saúde ocorreu para avaliar o acesso a medicamentos, sejam os que
constam em lista pública do sistema de saúde, os que ainda não constam, por serem de
alto custo, e os que ainda se encontram em testes”. (OLIVEIRA et al., 2015, p. 10)

14  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Bittencourt (2016) traz em seu estudo um compilado de conclusões sobre a judicialização da
saúde a partir da produção acadêmica, disponível na internet e de livre acesso, referente aos
anos de 2010 a 2014. Analisou, dessa forma, as conclusões de 35 produções, sendo que mais da
metade delas (53%) versavam sobre o acesso aos medicamentos via decisão judicial (assistência
farmacêutica). Aponta, nas suas conclusões, a existência de duas correntes de reflexão acerca do
incremento das judicializações nas últimas décadas, configurando um cenário de polarização
dos debates acadêmicos sobre o tema: os que defendem a judicialização da saúde como um
mecanismo de ampliação da cidadania e da democracia e aqueles que a consideram um vetor
de reprodução de desigualdades no acesso aos serviços de saúde.

Costa, Silva & Ogata também abordam as polarizações nos debates sobre o tema, refletidas na
maior parte dos estudos e pesquisas referenciadas em seu texto, os quais totalizaram 21 artigos
de divulgação científica publicados entre anos de 2014 e 2019. Se, de um lado, as judicializações
no campo da saúde podem corrigir distorções na distribuição de bens e serviços de saúde pú-
blica e induzir reformulações nas políticas, por outro, promove um impacto inesperado sobre as
previsões orçamentárias do setor público, mobilizando uma crescente necessidade de alocação
de recursos pelos entes federados.

As autoras mencionam, como resultados predominantes dos estudos, um alto excedente de


demandas judiciais voltadas à aquisição de medicamentos de alto custo não previstos nas listas
oficiais de fármacos do SUS e suas implicações. Entretanto, uma parte considerável das demandas
por medicamentos – entre 25% e 30% do total de fármacos demandados judicialmente – diz
respeito àqueles já previstos nas listas oficiais do SUS.

Diante dessas e de outros achados de pesquisa, as autoras sugerem, como medidas prioritárias
para redução gradual nas demandas por judicialização da saúde, a criação de comitês estaduais
e municipais especializados e a consolidação de estratégias de mediação sanitária, bem como
a instrumentalização, no âmbito das decisões judiciais, do princípio da “reserva do possível”,
subdividida em reserva técnica e financeira:

“Reserva técnica refere-se ao âmbito de análise crítica e viabilidade das ações – como, por
exemplo, a falta de comprovação científica de um medicamento requerido –, demonstra
uma questionável possibilidade técnica e por isso deve inviabilizar tal solicitação. Já a
reserva financeira se estende à compreensão da disponibilidade dos recursos e como
estes devem ser gerenciados a fim de viabilizarem as políticas públicas e a organização
do serviço de saúde. Em termos práticos, se o dinheiro é insuficiente para arcar com os
planejamentos previstos e lidar com as demandas judiciais, automaticamente o contexto
exige sua limitação, uma vez que o direito a saúde, que é coletivo, deve ser resguardado”
(COSTA, SILVA & OGATA; 2020, p. 158).

Entre os estudos elencados na última década, o único que abrangeu uma perspectiva nacional
foi a pesquisa “Judicialização da saúde no Brasil”. Desenvolvida pelo Instituto de Ensino e Pesquisa

  15
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
– INSPER –, de São Paulo, em atendimento a uma demanda do Conselho Nacional de Justiça,
mediante Edital de seleção pública, o levantamento buscou, por meio de uma abordagem de
triangulação metodológica e representatividade nacional das fontes de informações e dados
utilizados, identificar as demandas e compreender as decisões judiciais no que se refere a esse
campo de estudos.

A descrição dos resultados dessa pesquisa busca sistematizar algumas das reflexões apresenta-
das em seu relatório de divulgação. Sendo assim, será possível evidenciar alguns dos resultados
já apresentados em pesquisas locais, bem como problematizar alguns dos achados e reflexões
recentes sobre esse objeto de estudo, contextualizando essa agenda e apontando possibilidades
de avanço para pesquisas futuras.

As formas de coleta e produção de dados e informações adotadas na pesquisa realizada pelo


INSPER foram as seguintes:

1. Coleta e análise de dados de gestão processual – partes envolvidas, tipo de ação judi-
cial, data de distribuição, localização do processo, último andamento (data e conteúdo),
origem (comarca/vara) do processo, etc. – dos processos indexados como demandas de
saúde. Tais dados foram obtidos mediante a Lei de Acesso à Informação (LAI), para os
anos de 2008 a 2017, sendo que o universo de respostas passíveis de inclusão na base,
totalizando 776.126 processos em primeira e segunda instâncias, abrangeu os seguintes
tribunais: TRFs 3 e 4, TJAC, TJAL, TJCE, TJDFT (apenas 1º instância), TJES, TJMA, TJMG, TJMS,
TJPE, TJPI, TJRJ (apenas 1ª instância), TJRN, TJRO, TJSC, TJSP (apenas 1ª instância).

2. Mineração de dados, por meio de programas computacionais em 24 unidades da Fe-


deração, excetuados Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia, e dois tribunais federais. Para
tanto, foram adotadas duas fontes de dados: repositórios de jurisprudência – acórdãos
e sentenças – e Diários Oficiais da Justiça. Para a primeira fonte, foram considerados os
acórdãos de segunda instância, de diversos tribunais, e sentenças de primeira instância,
referentes somente ao estado de São Paulo.

3. Aplicação de entrevistas semiestruturadas com gestores estaduais e operadores do sis-


tema de justiça e análise de documentos oficiais em cinco unidades da Federação, uma
por região brasileira: Pará, Bahia, Distrito Federal, São Paulo e Rio Grande do Sul.

As principais constatações decorrentes da sistematização da base referente aos dados de gestão


processual dos tribunais foram as seguintes:

> O incremento de 130% no número de demandas de direito à saúde em primeira instância


para os anos de referência (2008 a 2017) e de 85% para o de segunda instância (2009 a

16  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
2017). Ambos resultados extrapolam as curvas de crescimento obtidas por meio da com-
paração com os números registrados pelo Conselho Nacional de Justiça (respectivamente
de 50% e 40%, segundo os dados obtidos e sistematizados via relatórios do “Justiça em
Números”).

> A heterogeneidade regional dos assuntos de litígio evidenciados nos processos referentes
aos direitos de saúde. Os autores ressaltam a importância de novas pesquisas compara-
tivas para a melhor compreensão das singularidades regionais em relação aos temas de
maior litígio nesse campo de estudos. Em termos gerais, considerando-se todos os da-
dos agregados, os principais assuntos demandados nos tribunais de primeira e segunda
instância foram “planos de saúde” e “seguro”, sendo estes mais recorrentes em pleitos de
primeira instância.

> Sobre a predominância dos polos passivo e ativo nos dados de gestão processual analisa-
dos, novamente os pesquisadores ressaltam a importância de compreensão das singula-
ridades regionais constatadas, sobretudo no que se refere ao tema de saúde suplementar
ou da participação da iniciativa privada na oferta dos bens de saúde. Para alguns estados,
há uma participação evidenciada da Defensoria e do Ministério Público – Alagoas, Espírito
Santo, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Santa Catarina, Tocantins – ou do pró-
prio estado (Alagoas) ou juízo (Tocantins) como polos ativos nos processos em primeira
instância. Também há casos de expressiva participação de seguradoras como autoras nos
processos. Para a quase totalidade dos estados analisados, entretanto, a categoria “outros”,
que contempla os processos acionados por pessoas físicas, aparece como a mais frequente
como mobilizadora dos processos em primeira instância. Em segunda instância, “estados” e
“municípios”, “seguradoras” e “outros” assumem a posição de polos ativos mais frequentes.

Com relação à análise dos conteúdos de expressões regulares das decisões judiciais, decorrente
da aplicação de pesquisa booleana na base de acórdãos dos repositórios de jurisprudência, foi
possível identificar alguns resultados gerais.

> A despeito da constatação das idiossincrasias regionais, pela análise das fundamentações
e relatórios, chegou-se à conclusão de que 13%, em média, das decisões versavam sobre
pleitos coletivos.

> Com relação às citações sobre instrumentos administrativos do sistema de saúde e do


Judiciário para embasamento das decisões – Comissão Nacional de Incorporação de Tec-
nologias no SUS (CONITEC) e seus protocolos e Núcleos de Avaliação de Tecnologias em
Saúde (NATs) – foi constatada a baixa presença dessas referências nos acórdãos, com maior
representatividade para os NATs. Também foram pouco expressivas as referências à Rela-

  17
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
ção Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), à Relação Nacional de Ações e Ser-
viços de Saúde (RENASES) e à Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME).

> Percentualmente, as maiores demandas encontradas nos acórdãos diziam respeito aos
seguintes itens: produtos - insumos ou materiais, órteses, próteses e meios auxiliares -, me-
dicamentos, exames, leitos e internações. Sobre o nível socioeconômico dos demandantes,
cerca de um quinto das demandas foram mobilizadas por pessoas em suposta situação
de vulnerabilidade econômica, considerando-se a prevalência média das referências, nos
acórdãos, às chaves de busca “representação pela defensoria pública ou advogado dativo”,
“justiça gratuita”, “hipossuficiência” e “insuficiência de renda”.

Os resultados apresentados na pesquisa realizada pelo INSPER são apenas algumas das consta-
tações decorrentes da base de dados construída a partir das decisões de acórdãos dos tribunais.
Cabe ressaltar que uma série de outras análises foram produzidas a partir do uso de tecnologias
de gestão da informação aplicadas à pesquisa – especificamente para o caso paulistano e para os
acórdãos em segunda instância –, de modo a extrair conteúdos e significados, utilizando como
fontes os dados administrativos e decisões produzidas acerca do objeto de estudo. Recomen-
da-se a leitura do relatório completo para acesso a outras conclusões e reflexões específicas.

Na fase de aplicação das entrevistas e análise documental, a pesquisa buscou coletar percepções
de gestores estaduais e de operadores do Judiciário sobre os desafios e possibilidades acerca do
tema da judicialização da saúde, incluindo perguntas sobre estratégias de atuação especializada
nessa área, mecanismos de cooperação e articulação interinstitucional, absorção e replicação
de experiências apreendidas, entre outras. A seguir são apresentadas algumas das constatações
comuns ao universo pesquisado:

> O reconhecimento, por parte dos entrevistados, de estruturas de gestão especializadas


nos litígios de saúde, desenvolvidas como mecanismos de melhora da resposta do Estado
frente à crescente demanda por judicialização nessa área. Entre as estruturas institucionais
para gestão da judicialização citadas, em maior ou menor frequência pelos entrevistados,
estão as seguintes: presença de setor específico de judicialização na Secretaria de Estado
da Saúde, presença de sistema informatizado de acompanhamento das decisões na SES
(S-Codes ou similar), existência de atendimento administrativo na SES, presença de vara
especial de saúde no Tribunal de Justiça, existência de núcleos especializados em saúde
no Ministério Público e Defensoria Pública, instituição e atuação de Câmara de Concilia-
ção em Saúde, instituição e operacionalização do NATJUS e Comitê Estadual de Saúde
instituído e atuante.

18  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> A despeito da representatividade dos NATJUS, a maioria dos entrevistados considera que
os juízes utilizam pouco os pareceres elaborados pelos núcleos em seus processos deci-
sórios.

> Nas entrevistas realizadas, também foi abordada a importância de mecanismos de arti-
culação e mediação interinstitucional – comitês e câmaras de conciliação –, de modo a
possibilitar o encaminhamento e resolução de casos sem recurso primário à via judicial.
Uma preocupação recorrente, entretanto, é com a promoção de meios para que esses
mecanismos se fortaleçam, considerando que se trata de trabalho promovido por repre-
sentantes que atuam mediante um mandato limitado.

> Elementos de promoção de maior racionalidade dos processos de judicialização da saúde,


apontados por parte dos entrevistados, foram: sistemas de registro e acompanhamento
das informações judiciais eficientes, tal como o S-Codes, e crescente especialização dos
órgãos participes no encaminhamento e na resolução de litígios dessa natureza.

Um dos avanços obtidos pela pesquisa em relação ao campo de estudos sobre judicialização
da saúde diz respeito ao uso integrado de abordagens metodológicas quanti e qualitativas, em
consideração à necessidade de se buscar representatividade e comparabilidade regional nas
análises produzidas.

O relatório de apresentação dos resultados também agrega recomendações de políticas públicas


para o setor, em consideração aos achados da pesquisa, com proposição de estratégias tais como:
formação especializada de magistrados; padronização de dados judiciais nos tribunais e acesso
às informações essenciais sobre jurisprudências dos tribunais, legislação sanitária e políticas
públicas de saúde; mecanismos de articulação e integração entre organizações que absorvem
as demandas de judicialização da saúde; incentivos às soluções extrajudiciais de conflitos nessa
esfera de atuação do Judiciário, proposição de análise sobre estruturas institucionais voltadas
à administração da judicialização da saúde, entre outras.

Uma terceira contribuição apontada no relatório foi o desenvolvimento de recursos de tecnolo-


gia da informação, passíveis de aplicação em quaisquer pesquisas voltadas à investigação sobre
decisões judiciais. A busca de tais soluções tornou-se necessária, face ao cenário encontrado
de disparidades e não padronização nas formas de registro de dados e informações sobre pro-
cessos e jurisprudências. O recurso à mineração de dados foi também aplicado na produção
de informações sobre decisões judiciais – primeira instância e em caráter liminar – publicadas
nos Diários Oficiais da Justiça, sendo essa uma fonte alternativa de informações sugeridas para
pesquisas que abordem a judicialização da saúde ou outros temas trabalhados pelo Judiciário.

  19
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Como pôde ser observado, um argumento presente em diversos estudos sobre o tema é de
que há uma carência de articulação entre os poderes, tanto o Judiciário quanto o executivo e o
legislativo. É levantado o fato de que o Judiciário, ao intervir na gestão da saúde pública, fragiliza
o papel do gestor executivo (SILVESTRE & FERNANDES, 2019). Há também questionamentos em
relação à administração executiva que, em muitos casos, poderia solucionar o problema antes
mesmo de qualquer ação judicial.

Da mesma forma que há uma grande preocupação acerca da natureza da judicialização da saúde,
autores como Fleury (2012) defendem que, a partir do acionamento ao Judiciário para a garantia
do direito à saúde, e diante de todo o ônus que a imprevisibilidade orçamentária causa, existe
um outro lado da moeda que deve ser vislumbrado: a falha na prestação de serviços do SUS
e suas correções. Se é previsível o posicionamento favorável ao demandante ante o Judiciário
(BITTENCOURT, 2016), cabe aos gestores do executivo sanar tais defeitos prestacionais, como
nos casos de falta de medicamentos que constem nas listas de ofertas do SUS, por meio de
convênios, parcerias com o executivo Estadual e afins.

Sendo assim, frente à crescente judicialização da saúde, diversas iniciativas surgiram a fim de
amenizar este problema. Alguns exemplos são a Câmara Permanente Distrital de Mediação em
Saúde, criado em 2013 no Distrito Federal, e o SUS MEDIADO, do Rio Grande do Norte, criado
em 2012, ambos com o intuito de buscar soluções que minimizem a judicialização.

De modo similar, também foi estipulado um protocolo pela Defensoria Pública do Rio de Janeiro,
onde primeiro se busca uma solução direta com as secretarias de saúde. Não havendo uma
solução prévia, só então há a judicialização da demanda. (SILVA & SCHULMAN, 2017)

Nesse sentido, uma atuação para o monitoramento destas demandas pelo Fórum Nacional de
Saúde do CNJ, contribui sobremaneira para resolução dos problemas na via administrativa,
de forma a prevenir a judicialização e fomentar melhor atuação estatal na oferta dos serviços,
identificando, nacionalmente, onde há maior precariedade no atendimento.

20  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
3. METODOLOGIA
Para o desenvolvimento deste estudo foram utilizados dados oriundos de diferentes fontes para
explicar a judicialização da saúde no Brasil. Como já mencionado, foi realizada uma análise dos
dados provenientes do Ministério da Saúde (MS), da Base Nacional de Dados do Poder Judiciá-
rio (DataJud) e de levantamento feito com públicos-alvo dos Poderes Executivo e Judiciário (a
saber, gestores municipais e estaduais de saúde, magistrados e Comitês de Saúde dos Tribunais
de Justiça).

Os dados provenientes do Ministério da Saúde se referem aos anos de 2019 e 2020 e incluem
o Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA), o Sistema de Informações Hospitalares (SIH), a
Autorização de Internação Hospitalar (AIH), a Cobertura de vacinação e o quantitativo de profis-
sionais da área da saúde. Por questões processuais de datas e fechamento de arquivos do MS e
do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o ano de 2020 conta com os meses de janeiro a outubro.
Assim, o período global de análise dos dados é de janeiro de 2019 a outubro de 2020.

A partir dos dados disponibilizados foi possível analisar as informações utilizando estatísticas
descritivas e mapas. Estatísticas descritivas estão presentes em todo o relatório. Já os mapas
foram elaborados para dois estados de menor e maior quantitativo, de cada região brasileira e
para a especialidade mais judicializada identificada nos questionários aplicados às secretarias
de saúde.

Importante mencionar a inserção de duas taxas no presente relatório, utilizadas para mensurar
as internações ambulatoriais e hospitalares: Taxa SIA/População e Taxa AIH/População. Ambas
são utilizadas na literatura, sendo a primeira referente à quantidade total de informações am-
bulatoriais em relação à população da localidade, enquanto a segunda mede a quantidade de
informações hospitalares sobre a população do local, seja município ou Unidade da Federação
(UF). As taxas foram empregadas para que houvesse um entendimento relativo dos dados ob-
tidos de acordo com o tamanho da população. Por exemplo, mil internações hospitalares no
município de São Paulo podem parecer um quantitativo baixo, dada sua imensa população, mas
em um vilarejo de quatro mil habitantes, o número é demasiado alto. Assim, as taxas têm o intuito
de informar sobre a própria localidade e permite a comparação com demais locais do Brasil.

A análise dos dados do DataJud foi realizada em 3 etapas. A primeira delas consistiu na extra-
ção dos dados da base por meio de queries relacionadas ao ano de recebimento dos processos
entre 2015 e 2020 e o filtro por assunto, relacionados às tabelas processuais unificadas para
os assuntos referentes à saúde. Foram realizadas buscas nos campos de “movimentoNacional.
codigoNacional” e “movimentoLocal.codigoPaiNacional” para os códigos 26, 132 e 981, os quais
estão relacionados com distribuição e recebimento.

  21
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Quanto aos assuntos, todos os códigos da Tabela Processual Unificada (TPU) que versam sobre
saúde foram utilizados nas análises aqui apresentadas. Cabe ressaltar que a TPU passou por
uma atualização de códigos em 2019 e, portanto, as listas são também chamadas de “nova TPU”
e “antiga TPU” e se encontram disponíveis para consulta no Anexo “D” e “E” respectivamente.

Tais campos de busca estão relacionados às variáveis no banco de dados onde são armazenadas
as informações dos processos.

Devido ao grande volume de dados para a extração, estes foram divididos em períodos por ano
(2015 a 2020) e por tipo de informação, onde os dados básicos do processo estavam em um
conjunto e as movimentações em outro, para que depois pudessem ser agregados utilizando
o id ou número do processo. Os dados básicos do processo puderam ser validados na base do
Justiça em Números, no que diz respeito ao quantitativo por ano, por instância, por tribunal e
por assunto.

A segunda etapa do processo teve como objetivo o tratamento ou transformação do dado.


Nessa parte, foram trabalhadas a limpeza dos dados – no caso de dados nulos ou inconsistentes
com as demais variáveis –, a agregação dos dados para análises estatísticas, como número de
processos ou média, além da avaliação de duração de etapas, tais como tempo de sentença ou
primeiro julgamento, por exemplo.

A etapa de tratamento ou transformação tem como objetivo reorganizar os dados para que
possam ser analisados dentro dos diferentes contextos. Os dados mais utilizados, nessa fase,
tinham relação direta com assuntos e foram agregados por ano, instância e tribunal. Uma vez
agregados os dados, as análises eram organizadas por tipo de movimentação, onde se focou
nos seguintes movimentos:

1. de Liminares (332 Concessão tutela, 339 Concessão liminar, 889 Antecipação de Tutela,
892 Liminar, 785 Antecipação de tutela, 792 Liminar);

2. de Remessa (123, 982 Remessa); e

3. de Procedência (219 Procedência, 221 Procedência em Parte, 220 Improcedência, 12329


- Pedido Conhecido em Parte e Procedente e 12330 - Pedido Conhecido em Parte e Pro-
cedente em Parte, 12331 - Pedido Conhecido em Parte e Improcedente).

A terceira etapa consistiu na análise dos dados ou no carregamento, nas tabelas e nos relatórios,
para a sua descrição e apresentação. A análise foi realizada levando em consideração os demais
aspectos do relatório de judicialização: questionários de pesquisa realizados junto aos tribunais,
magistrados, estados e municípios, além de informações disponibilizadas pelos órgãos da saúde.

22  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Outro elemento utilizado nas análises foi a geração de painéis contendo informações do DataJud
e dos questionários, que serão disponibilizados inicialmente apenas aos Comitês Estaduais de
Saúde como ferramenta para a construção de seus Planos Estaduais.

Quanto aos dados do DataJud, devido ao seu volume, foi criado um painel com foco apenas
nos assuntos relacionados com a Judicialização da saúde no aplicativo Kibana, que conversa
diretamente com a base de dados do Elastic Search, onde se encontra o DataJud. O acesso a este
painel pode ser feito apenas para aqueles com acesso ao próprio DataJud.

O levantamento feito junto aos Poderes Executivo e Judiciário, por sua vez, foi realizado via
aplicação de questionários eletrônicos com quatro púbicos distintos: Tribunais (estaduais e fe-
derais), Magistrados (Estaduais e Federais), Órgãos Gestores das Unidades Federativas e Distrito
Federal e Órgãos Gestores dos Municípios. Cada um desses grupos respondeu um questionário
específico que esteve disponível para preenchimento entre 23 de setembro e 13 de novembro
de 2020. Os questionários foram disponibilizados pelo CNJ por meio de links e se encontram,
na íntegra, no anexo “B” deste relatório.

O questionário destinado aos Tribunais continha campos para identificação dos respondentes,
e outras 15 perguntas sobre interlocução interinstitucional entre o Poder Judiciário e a Câmara
de Apoio Administrativo nos âmbitos estadual, distrital ou municipal, a fim de obter informações
administrativas prévias e monitorar o cumprimento das decisões judiciais. Também foi possível
avaliar a situação após deflagração da pandemia provocada pela Covid-19. O questionário foi
enviado para a presidência de 32 tribunais (27 Tribunais de Justiça Estadual e 5 Tribunais Regio-
nais Federais). Dentre eles, 30 tribunais responderam ao levantamento. Apenas os Tribunais de
Justiça dos estados do Ceará e da Paraíba não responderam o formulário.

Com relação aos Magistrados, o questionário, com 17 perguntas, solicitava a identificação dos
respondentes e abordava questões de avaliação de concordância a partir de afirmações relacio-
nadas à interlocução interinstitucional entre os Poderes Executivos e Judiciário para prolação
das decisões judiciais. O mesmo foi enviado por correio eletrônico para 5.860 magistrados, de
varas de juízo único e de varas com competência de fazenda pública, nos âmbitos das Justiças
Estaduais e Federal, mas apenas 1.243, ou seja, 21,2% participaram do levantamento, sendo
1.059 Estaduais e 184 Federais. Dentre todos os Tribunais do país, não houve representantes da
Justiça Estadual da Paraíba e do Ceará a este levantamento, como pode-se observar no Gráfico
1. O Gráfico 2 exibe o percentual de magistrados da Justiça Federal participantes da pesquisa,
com participação dos cinco TRFs, embora haja menor participação do TRF5.

  23
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 1- Percentual dos Magistrados da Justiça Estadual integrantes da pesquisa
25%

20,6%
20%

15% 14,2% 14,2%

10%

5,5%
5% 4,2% 3,7%
4,4%
2,9% 3,2% 3,4% 2,9%
2% 2,4% 2,2% 2,0% 2,6%
1,3% 1,5% 1,9%
1,2% 1,2% 0,8% 1,2%
0,3% 0,3%
0%
TJDF TJGO TJMS TJMT TJTO TJAL TJBA TJCE TJMA TJPB TJPE TJPI TJRN TJAM TJAP TJPA TJRO TJRR TJES TJMG TJRJ TJSP TJPR TJRS TJSC
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
% respondentes

Fonte: Elaboração própria com base no desenho metodológico do levantamento, 2020

Gráfico 2 - Percentual dos Magistrados da Justiça Federal integrantes da pesquisa


50% 48,4%

40%

30%
22,3%
20%
13,6%
12,0%
10%
3,8%

0%
TRF1 TRF2 TRF3 TRF4 TRF5

% respondentes

Fonte: Elaboração própria com base no desenho metodológico do levantamento, 2020

O formulário enviado às Secretarias de Saúde Estaduais e Distrital (Distrito Federal) continha


30 perguntas sobre a realidade do sistema de saúde, formas de interação entre os outros entes
e o Judiciário e como eles enxergam questões sobre a judicialização da saúde. Por meio desse
questionário, também foi possível obter informações sobre o momento excepcional que está
sendo experimentado pelos entes estatais em razão da pandemia do Covid-19 (conforme Lei
nº 13.979/2020). Dentre as Secretarias Estaduais e do Distrito Federal, apenas seis delas não
enviaram respostas ao levantamento realizado, Acre (AC), Alagoas (AL), Goiás (GO), Pará (PA),
Rio de Janeiro (RJ) e Roraima (RR).

O público composto pelas Secretarias Municipais de Saúde não contemplou a totalidade dos
municípios brasileiros (5.570), e sim uma amostra de 763 municípios de todas as UFs, definidos

24  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
com base no estudo “Regiões de Influência das Cidades (REGIC)3”, de autoria do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE). Essa amostra foi composta por 500 municípios classificados
como rede de Baixa/ Média Complexidade4 e 263 como rede de Alta Complexidade5. Desse
público-alvo, 229 responderam ao questionário, o que representa 30% deles.

O formulário idealizado para o referido grupo continha 36 perguntas e, além de investigar a


relação interinstitucional dos Poderes Executivo e Judiciário, indagava sobre procedimentos
mais judicializados, existência de atos normativos e programas institucionais e orçamento do
município destinado à resolução de demandas judicializadas.

Como estrutura de análise, serão demonstrados os resultados de forma comparativa dentro de


cada grupo e entre os grupos (quando possível), de modo a colocar em perspectiva as realidades
de esferas de atuação da saúde em relação ao tema de interesse da pesquisa. Também serão
abordados os achados das perguntas específicas aplicadas aos entes federados e tribunais, os
quais estarão contextualizados e inseridos na discussão proposta.

Gráfico 3 - Quantitativo dos municípios integrantes das Secretarias Municipais de Saúde em


estudo e quantidade efetiva de respondentes
120 119

100 94

81
80

60
51 49
44
41
40 33 34
30 28
25
22 21 22 21 19
20 17
14 12
18 17 17 18
11 13 11 9 10 9 11
6 6 7 8 8
3 3 3 3 1 3 4 1 1 1 0 4 3 3 3 4
0
GO MS MT TO AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC AM AP PA RO RR ES MG RJ SP PR RS SC
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Quantidade em estudo Quandidade de respondentes

Fonte: Elaboração própria com base no desenho metodológico do levantamento, 2020

3 A Pesquisa REGIC (IBGE) objetiva identificar e analisar a rede urbana do território brasileiro, de forma a estabelecer hierarquias entre municípios e
principais centros urbanos e a indicar as áreas de influência dos mesmos. Estuda-se o deslocamento populacional em virtude de trabalho, educação,
saúde e outros motivos. A pesquisa conta com um questionário - que é aplicado nos municípios - e, entre outros questionamentos, é indagado onde
a população de dada localidade busca serviços de Baixa, Média e Alta Complexidades. Para complementar essa informação, o IBGE utiliza dados do
Sistema Único de Saúde (SUS) para evidenciar as centralidades existentes no sistema de saúde, isto é, mensura volume de atendimento e complexidade
dos serviços. A classificação de baixa, média e alta complexidade é feita pelo SUS.
4 Segundo o CONASS (2007), a rede de Média Complexidade visa atender os principais problemas e agravos de saúde da população a partir de ações
e serviços cuja prática clínica demanda disponibilidade de profissionais especializados e recursos tecnológicos para diagnóstico e tratamento, como,
por exemplo, exames ultra-sonográficos, próteses e órteses, anestesia, procedimentos tráumato-ortopédico, dentre outros.
5 A rede de Alta Complexidade envolve um conjunto de procedimentos que demandam serviços qualificados, de alta tecnologia e alto custo, assistindo
pacientes oncológicos, portadores de doença renal crônica, de obesidade, de doenças cardiovasculares e outras doenças (CONASS, 2007).

  25
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
A seção 4, a seguir, apresentará os resultados consolidados das análises feitas a partir das fontes
de dados descritas, conjugando-as com uma discussão qualitativa acerca do tema principal do
estudo, a judicialização da saúde.

26  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
4. RESULTADO E DISCUSSÃO
A judicialização de temas vinculados à saúde surge da necessidade de se ter acesso ao direito
previsto constitucionalmente e que, muitas vezes, por conta de todas as dificuldades de se
estabelecer atendimento universal para toda a população, não se efetiva na prática. O debate
sobre esse tema não se estende ao fato de ser correto ou não judicializar tais temas, mas busca
compreender os impactos da judicialização no Poder Judiciário e nos poderes executivos locais.

A seguir serão apresentados uma série de dados sobre os números de processos relacionados à
temática saúde, tais dados dizem respeito aos anos de 2015 a 2019, e foram extraídos do painel
interativo do “Justiça em Números”.

Conforme se depreende da Tabela 1 percebemos que a grande parte dos processos relacionados
à saúde estão concentrados nos Tribunais de Justiça Estaduais, durante os anos de 2015 a 2018,
houve pouca variação no número de casos novos a cada ano. Em 2015, os casos novos totalizaram
322.395 (trezentos e vinte e dois mil trezentos e noventa e cinco) e em 2018 um total de 326.397
(trezentos e vinte e seis mil trezentos e noventa e sete), o maior aumento esteve concentrado
na mudança de 2018 para 2019, com o ano de 2019 tendo um total de 427.633. Já em relação
aos Tribunais Regionais Federais o ano de 2015 contou com um total de 36.673 e o ano de 2020
com 58.744, sendo este último o ano com a maior incidência de casos novos.

Tabela 1 - Quantidade de casos novos de saúde ingressados entre 2015 e 2020 por tipo de
tribunal
Tribunal 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Superior Tribunal de Justiça 6.953 8.116 9.764 10.250 1476 7.608
Tribunal de Justiça 322.395 320.447 367.438 326.397 427.633 486.423
Tribunal Regional Federal 36.673 47.139 40.730 40.357 41.795 58.774
Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

Ao analisarmos os dados descriminados por Tribunais de Justiça, Tabela 2, podemos perceber


que a maior concentração de processos se encontra no Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, nos anos de 2015, 2017, 2018 e 2019, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais foi o
que mais recebeu processos no ano de 2016, com um total de 85.011 (oitenta e cinco mil e onze)
processos relacionados ao tema. Se considerarmos toda a série histórica podemos depreender

6  Valores destoante como esse ocorrem por erros durante a alimentação da base, uma vez que o Justiça em Números se baseia nos envios realizados
pelos próprios tribunais. A consistência da informação apresentada aqui depende diretamente da qualidade dos envios realizados ao CNJ para a
consolidação da referida pesquisa.

  27
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
que dos Tribunais de Justiça os que mais apresentaram casos novos foram o TJSP, TJMG, TJRS com
totais de 488.840 (quatrocentos e oitenta e oito mil oitocentos e quarenta), 444.123(quatrocentos
e quarenta e quatro mil cento e vinte e três), 287,718 (duzentos e oitenta e sete mil setecentos
e dezoito) respectivamente, da mesma forma é perceptível a grande diferença entre os dois
tribunais com o maior número para o terceiro com o maior número sendo está uma diferença
de 156.405 (cento e cinquenta e seis mil quatrocentos e cinco) processos.

Ademais, cabe considerar que da análise da Tabela 3, e analisar a distribuição de casos novos
por região, pode ser observado que a região com a maior concentração de casos novos de 2015
a 2019, foi a região Sudeste com 888.030 (oitocentos e oitenta e oito mil e trinta processos),
enquanto a região Norte foi a região com o menor quantitativo de casos novos, com um total
de 60.569 (sessenta mil quinhentos e sessenta e nove) casos novos. As possíveis causas podem
ser apontadas para este fenômeno, como a baixa densidade geográfica encontrada nos esta-
dos da região Norte, que podem significar entraves para o ingresso de novos casos, além do
quantitativo populacional destas, enquanto a região Sudeste conta com 89.012.240 (oitenta e
nove milhões doze mil duzentos e quarenta) habitantes, a Norte conta com 18.672.591 (dezoito
milhões seiscentos e setenta e dois mil quinhentos e noventa e um) habitantes7.

7 Dados sobre a população por região disponível em https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9109-projecao-da-populacao.html?=&-


t=o-que-e Acesso em 30 de Mar. de 2021.

28  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 2 - Número de casos novos ingressados por Tribunais de Justiça entre 2015 e 20208
Tribunal 2015 2016 2017 2018 2019 2020
TJAC 279 381 10.403 1.117 1.649 155
TJAL 2.613 4.506 4.788 8.515 6.592 2.369
TJAM 2.261 492 1.187 573 571 249
TJAP 736 1.111 859 640 928 81
TJBA 14.803 17.074 26.031 26.498 26.072 19.376
TJCE 4.157 4.633 5.586 10.333 1.990 7.672
TJDFT 3.869 5.812 9.466 8.259 8.995 7.970
TJES 8.981 11.394 9.443 11.963 14.070 6.430
TJGO 1.054 1.135 2.274 5.292 4.913 5.153
TJMA 2.147 2.767 3.282 ND 4.629 5.822
TJMG 29.927 85.011 42.416 36.783 46.809 203.177
TJMS 3.184 6.237 6.156 11.142 8.546 7.738
TJMT 3.876 5.327 3.833 4.615 53.102 26.144
TJPA 1.141 1.034 1.565 1.462 5.002 1.842
TJPB 3.060 3.644 4.802 4.223 5.097 4.552
TJPE 9.466 11.459 9.413 5.871 8.927 6.152
TJPI 625 845 2.993 2.307 2.494 2.167
TJPR 9.736 9.129 8.789 2.458 11.034 8.938
TJRJ 35.492 26.612 34.123 37.564 40.689 31.305
TJRO ND 3.444 2.476 4.425 3.632 1.225
TJRN 2.929 3.524 4.608 4.705 4.873 4.406
TJRS 42.593 42.593 50.218 54.406 51.441 46.467
TJRR 115 38 49 65 29 330
TJSC 19.986 16.742 14.787 15.965 22.507 10.648
TJSE 1.352 2.505 3.717 3.250 2.535 998
TJSP 116.209 50.689 102.280 60.982 86.593 72.087
TJTO 1.804 2.309 1.894 2.984 3.914 2.970
Total 322.395 320.447 367.438 326.397 427.633 486.423
Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

8 Os números apresentados pela Tabela 2 tem como fonte os dados do Justiça em Números. Esse relatório se baseia nos envios de números de casos
novos realizados pelos próprios tribunais. Portanto, é possível que grandes variações de aumento ou queda ocorra em função da alimentação da base,
uma vez que a consistência da informação apresentada aqui depende diretamente da qualidade dos envios realizados ao CNJ para a consolidação
da referida pesquisa.

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 3 - Quantidade de casos novos segundo Região geográfica dos Tribunais de Justiça entre
2015 e 20209
Região Geográfica 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total
Norte 6.336 8.809 18.433 11.266 15.725 6.852 67.421
Nordeste 41.152 50.957 65.220 65.702 63.209 53.514 339.754
Sudeste 190.609 173.706 188.262 147.292 188.161 47.005 935.035
Sul 72.315 68.464 73.794 72.829 84.982 312.999 685.383
Centro Oeste 11.983 18.511 21.729 29.308 75.556 66.053 223.140
Total 322.395 320.447 367.438 326.397 427.633 486.423 2.250.733
Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

Em relação aos Tribunais Regionais Federais, conforme se observa da Tabela 4, ao longo dos anos
de 2015 a 2029, totalizaram 206.694 (duzentos e seis mil seiscentos e noventa e quatro) casos
novos, sendo o TRF-4 o tribunal com mais casos durante o período, com um total de 93.402 (no-
venta e três mil quatrocentos e dois). Do ano de 2016 ao ano de 2018 ocorreu uma diminuição
dos casos novos ingressados, de 47.139 (quarenta e sete mil cento e trinta e nove) para 40.357
(quarenta mil trezentos e cinquenta e sete), enquanto o ano de 2019 e 2020 representaram dois
aumentos consecutivos, sendo o ano de 2020 o com o maior número de casos novos, 58.744
(cinquenta e oito mil setecentos e quarenta e quatro). O ano de 2020 foi marcado pela pandemia
de Covid-19, o que pode explicar o aumento dos casos relacionados à saúde neste período.

Tabela 4 - Quantidade de casos novos segundo Tribunais Regionais Federais entre 2015 e 202010
Tribunais Federais 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total
TRF1 14.821 20.985 14.579 13.137 12.998 11.778 88.298
TRF2 4.193 4.173 4.066 4.214 4.948 4.503 26.097
TRF3 1.765 3.579 1.013 1.835 2.624 2.344 13.160
TRF4 12.340 14.344 13.235 12.014 13.557 27.912 93.402
TRF5 3.554 4.058 7.837 9.157 7.668 12.237 44.511
Total 36.673 47.139 40.730 40.357 41.795 58.774 265.468
Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

9 Os números apresentados pela Tabela 2 tem como fonte os dados do Justiça em Números. Esse relatório se baseia nos envios de números de casos
novos realizados pelos próprios tribunais. Portanto, é possível que grandes variações de aumento ou queda ocorra em função da alimentação da base,
uma vez que a consistência da informação apresentada aqui depende diretamente da qualidade dos envios realizados ao CNJ para a consolidação
da referida pesquisa.
10 Os números apresentados pela Tabela 2 tem como fonte os dados do Justiça em Números. Esse relatório se baseia nos envios de números de casos novos
realizados pelos próprios tribunais. Portanto, é possível que grandes variações de aumento ou queda ocorra em função da alimentação da base, uma vez que
a consistência da informação apresentada aqui depende diretamente da qualidade dos envios realizados ao CNJ para a consolidação da referida pesquisa.

30  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Esta primeira aproximação com os números totais extraídos do sistema “Justiça em Números”,
tem como objetivo uma familiaridade com a carga processual ingressada ao longo dos anos
de 2015 a 2020. Mais adiante serão apresentados os números detalhados dos principais assun-
tos relacionados à temática da saúde. Como pode ser observado, os números de casos novos,
excetuando o período de 2018 para 2019 que apresentaram um aumento distinto dos demais
anos, durante o ano de 2015 a 2018 os números de casos novos ingressados no judiciário man-
tiveram-se relativamente estáveis sem grandes aumentos ou diminuições de casos.

4.1 ASSUNTOS JUDICIALIZADOS E A NECESSIDADE DE


MAIS PROFISSIONAIS DE SAÚDE

Observando os dados do Justiça em Números entre os anos de 2014 e 2019 (Gráfico 4), foi pos-
sível identificar que, excluindo “Planos de Saúde” e “Seguro”, os assuntos, com relação à Saúde
que estão entre as mais frequentes são: “Fornecimento de Medicamentos”, “Saúde”, “Tratamento
Médico-Hospitalar e/ou Fornecimento de Medicamentos”, “Tratamento Médico-Hospitalar” e
“Unidade de Terapia Intensiva (UTI) ou Unidade de Cuidados Intensivos (UCI)”

Gráfico 4 - Quantidade de casos novos dos principais assuntos judicializados entre 2015 e 2020
– TPU antiga
150.000

120.000

90.000

60.000

30.000

0
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Fornecimento de Medicamentos Saúde


Tratamento Médico-Hospitalar e/ou Fornecimento de Medicamentos Unidade de terapia intensiva (UTI) ou Unidade de Cuidados Intensivos (UCI)
Tratamento Médico-Hospitalar

Fonte: Painel do Justiça em Números/CNJ, 2020

Esse resultado corrobora as informações encontradas no estudo “Judicialização da Saúde no


Brasil: Perfil das Demandas, Causas e Propostas de Solução”, desenvolvido pelo Instituto de
Ensino e Pesquisa (Insper) e publicado em 2019 pelo CNJ. Neste estudo que avaliou processos

  31
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
de tribunais estaduais, no período de 2008 a 2018, também foi possível identificar que, tanto
na primeira instância quanto na segunda instância, excetuando “Planos de Saúde” e “Seguro”, os
temas “Saúde”, “Tratamento Médico Hospitalar e/ou Fornecimento de Medicamentos” e “Forne-
cimento de Medicamentos” se destacavam entre os assuntos com mais frequência.

Neste contexto, com o auxílio dos dados do DataJud e analisando período de 2015 a 2020, é
possível ter uma percepção sobre movimentos dos processos que envolvem o tema Saúde. A
Tabela 5 mostra a situação de concessão de liminares em um grupo de assuntos mais frequentes
entre os processos. O resultado mostra que apenas a temática Plano de Saúde possui concessão
de liminar abaixo de 80,0%, todos os outros estão nessa faixa percentual, sendo Saúde Mental e
Hospitais e Outras Unidades de Saúde/Internações/UTI e UCI os que tiveram os percentuais de
concessão mais altos, acima de 86,0%.

Tabela 5 - Percentual de Processos com e sem concessão de liminar por grupo de assuntos
% de Processos com % de Processos sem
Grupo de Assuntos
Concessão de Liminar Concessão de Liminar
Fornecimento de Medicamentos/insumos 83,0% 17,0%
Hospitais e Outras Unidades de Saúde/ Internações/ UTI e UCI 86,3% 13,7%
Planos de Saúde 70,7% 29,3%
Saúde Mental 86,9% 13,1%
Saúde/SUS 80,4% 19,6%
Tratamento Médico-Hospitalar 81,9% 18,1%
Total 80,8 % 19,2%
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do DataJud/CNJ, 2020

Com relação aos pedidos considerados procedentes (Tabela 6), há também um alto percentual
tanto sobre os processos julgados ou procedentes, improcedentes, ou procedentes em parte.
O grupo de assuntos envolvendo Hospitais e Outras Unidades de Saúde/Internações/UTI e UCI
é o com maior grau de procedência com um total de 84%, em seguida o grupo Fornecimento
de Medicamentos/insumos, com 83%. Em relação aos processos envolvendo Planos de Saúde
conta com a menor taxa de procedência dos pedidos, com 43%.

32  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 6 - Percentual de deferimentos em relação aos casos novos e processos julgados
% procedente sobre % não procedente % parcialmente
Grupo de Assuntos
julgados sobre julgados procedente sobre julgados
Fornecimento de Medicamentos/insumos 83,0% 7,7% 9,3%
Hospitais e Outras Unidades de Saúde/
84,2% 8,2% 7,6%
Internações/UTI e UCI
Planos de Saúde 42,9% 36,8% 20,3%
Saúde Mental 80,3% 8,2% 11,5%
Saúde/SUS 77,7% 10,2% 12,1%
Tratamento Médico-Hospitalar 80,7% 9,3% 10,0%
Total 71,6% 15,9% 12,5%
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do DataJud/CNJ, 2020

Os dados mostrados anteriormente indicam a importância do tratamento médico e o forneci-


mento de medicamentos na questão da judicialização da saúde. De acordo com Albert (2016),
em pesquisa realizada em 2015 pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), “a falta de
profissionais especializados” se posicionou como a segunda maior dificuldade em cumprir as
ações demandadas, atrás apenas de “recursos insuficientes ou não previstos no orçamento”, tema
que está também estritamente relacionado com a compra de medicamentos, que, em muitos
casos, pode se tornar dispendioso.

Ainda, segundo a publicação, como grande parte das especialidades se concentra em polos
regionais e capitais, as judicializações decorrentes desta situação trazem um caráter mais desa-
fiador para os municípios já que ela pode se desdobrar em questões relacionadas à necessidade
de transporte de pacientes, tendo, assim, um risco de agravamento das condições de saúde do
demandante.

Nesse sentido, este estudo fez o questionamento para os gestores estaduais e municipais sobre
as cinco especialidades médicas mais judicializadas. Entre os respondentes, tanto municipais
e estaduais, a especialidade “Ortopedia e traumatologia” foi a mais citada conforme Tabela 7.
Entre o grupo composto pelos estados e o Distrito Federal, 19 deles citaram esta especialidade
enquanto nos municípios, 149 mencionaram este tipo de demanda.

A outra especialidade citada pelos dois grupos, estados e municípios, foi “Cardiologia”. Entre os
municípios, esta especialidade foi a quarta mais citada e no caso dos estados ela foi a segunda,
citada por 12 deles.

  33
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 7 - As cinco especialidades médicas mais judicializadas segundo os municípios e estados
Estados Municípios
Especialidade % Especialidade %
Ortopedia e traumatologia 90,5 Ortopedia e traumatologia 64,8
Cardiologia 57,1 Oftalmologia 40,0
Oftalmologia 57,1 Psiquiatria 38,7
Oncologia clínica 47,6 Cardiologia 27,8
Urologia 42,9 Neurologia 27,4
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados, 2020

A falta de profissionais com a especialidade médica de “Ortopedia e Traumatologia” pode ser


identificada nos diferentes estados brasileiros. Apenas entre os respondentes, os estados de
Pernambuco e Sergipe não incluíram esta especialidade entre as cinco mais judicializadas. A
seguir, são apresentados os mapas de dois estados para cada região brasileira, com maior e
menor quantidade de profissionais desta especialidade, de acordo com dados do ano de 2020
fornecidos pelo Ministério da Saúde. É possível perceber um grande quantitativo de municípios
que não possuem este profissional.

Na região Sul, Santa Catarina (Mapa 1), o estado que tem o menor quantitativo, tem aproxima-
damente 54,6% dos municípios, o que representa 161 deles, sem profissional da especialidade
“Ortopedia e Traumatologia”. Além da capital Florianópolis, com 199 médicos com esta especia-
lidade, o estado tem outros municípios com um quantitativo superior a 50 profissionais, a saber:
Balneário Camboriú, Blumenau, Chapecó, Itajaí Joinville e São José.

No Rio Grande do Sul (Mapa 2), estado com maior quantitativo, a representatividade de mu-
nicípios sem tal profissional atinge 68,1% do total, ou seja, 338 cidades. A capital Porto Alegre
concentra 434 médicos com esta especialidade e outros municípios como Passo Fundo, Novo
Hamburgo, Caxias do Sul e Canoas têm um quantitativo superior a 50 médicos que atuam
nesta área.

34  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 1 - Municípios do estado de Santa Catarina de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Mapa 2 - Municípios do estado do Rio Grande Sul de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

  35
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Os dois estados que representam a região Sudeste apresentam a menor proporção de municí-
pios sem profissionais de “Traumatologia e Ortopedia”. No Espírito Santo (Mapa 3), o estado com
menor quantitativo deste profissional no Sudeste, há um percentual de 23,1%, que corresponde
18 municípios sem este médico. Contudo três municípios, Vitória, Vila Velha e Serra, todos com
mais de 120 deste tipo de especialista, concentram cerca de 62,8% dos profissionais do estado.
Em São Paulo (Mapa 4) este percentual é de cerca de 38,9% do total de 645 municípios. São 251
municípios nesta situação. Apenas na capital, São Paulo, há mais de três mil destes profissionais
e municípios como São José dos Campos, São Bernardo do Campo, Santos, Guarulhos, Campinas
e Barueri possuem mais de 200 destes profissionais

Mapa 1 - Municípios do estado do Espírito Santo de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Mapa 2 - Municípios do estado de São Paulo de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

36  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
No Centro-Oeste, Goiás e Mato Grosso do Sul são os estados com o maior e menor quantitativo
destes especialistas. O Mato Grosso do Sul possui 39% dos seus municípios sem o profissional,
enquanto Goiás tem 147 municípios sem este mesmo profissional, o que representa 59,8%. No
Mato Grosso do Sul, dos 286 profissionais, aproximadamente 60,0% estão em três municípios:
a capital Campo Grande (com 123), Dourados (com 29) e Três Lagoas (com 19). Situação seme-
lhante também ocorre em Goiás: três municípios – Goiânia, Anápolis e Aparecida de Goiânia
– concentram 60,0% dos profissionais do estado, sendo que apenas em Goiânia há 41,5% (cor-
respondente a 321) do total de médicos com esta especialidade no estado.

Mapa 3 - Municípios do estado de Mato Grosso do Sul de acordo com seu quantitativo de
Médicos (Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 4 - Municípios do estado de Goiás de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Na região Nordeste, o estado do Piauí apresenta um alto percentual de municípios sem este
tipo de especialista. Aproximadamente 91,1% dos municípios do estado (o correspondente a
204) estão nesta situação. O restante dos municípios tem, no total, 191 médicos ortopedistas e
traumatologistas, sendo que, na capital, concentra-se 120 deles e apenas Picos e Paranaíba tem
um quantitativo acima de dez médicos com esta especialidade. No caso da Bahia, estado com
maior número de municípios da região, 206 municípios, cerca de 49,5% deles não possuem este
especialista em medicina. Salvador com 597 profissionais e Feira de Santana com 105 especia-
listas são os locais de maior concentração destes profissionais no estado.

38  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 5 - Municípios do estado do Piauí de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 6 - Municípios do estado da Bahia de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Por fim, a região Norte com os estados de Roraima e Pará. Em Roraima (Mapa 9), como no Piauí
no Nordeste, há um percentual muito alto de municípios sem a presença deste tipo de médico.
Treze dos quinze municípios do estado estão sem este especialista. Isto representa 86,7% das
cidades. Apenas a capital Boa vista e o município de Rorainópolis possuem o profissional. No
Pará (Mapa 10) este percentual atinge 54,9% das localidades. São, no total, 79 municípios sem
médico traumatologista ortopedista. Os municípios de Santarém, Parauapebas, Paragominas,
Marituba, Marabá, Castanhal, Capanema, Ananindeua e a capital Belém são aqueles com o maior
quantitativo destes profissionais, acima de dez, sendo que apenas os dois últimos possuem
conjuntamente duzentos e trinta e três profissionais.

40  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 7 - Municípios do estado de Roraima de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 8 - Municípios do estado do Pará de acordo com seu quantitativo de Médicos
(Especialidade: Ortopedista e Traumatologista)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

A falta de profissionais que atuam nas diversas áreas de saúde, principalmente os especialistas, é
motivo de constante preocupação da sociedade brasileira. Até outubro de 2020, o Brasil possuía
3.101.793 profissionais de saúde em estabelecimentos de saúde públicos e privados conveniados
ao Sistema Único de Saúde (SUS), sendo das mais diversas profissões e especialidades, tais como
médicos, enfermeiros, fisioterapeutas, nutricionistas, farmacêuticos, agentes comunitários de
saúde, dentre outros. Desse total de profissionais, 97,5% (ou 3.024.421 pessoas) são classifica-
dos como profissionais de atendimento de saúde, isto é, médicos, fisioterapeutas, enfermeiros,
nutricionistas, técnicos de enfermagem e outros, sendo os mais frequentes os médicos (25,7%
ou 795.987), em seguida os técnicos (21,1% ou 654.014), agentes (12,2% ou 397.578) e auxiliares
(9,7% ou 300.853). Os demais 2,5% dos profissionais (77.372) pertencem à categoria de profis-
sionais que não atendem diretamente o paciente, mas prestam a assistência necessária para o
bom funcionamento da estrutura de saúde. Dentre eles, os mais frequentes são “motorista” (0,7%
ou 21.852), “gerente de serviços de saúde” (0,6% ou 18.423) e “diretor de serviço de saúde” (0,3%
ou 10.438). Essas e outras profissões podem ser conferidas na Tabela 8.

42  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 8 - Quantitativo dos principais profissionais de Atendimento à Saúde e Não Atendimento
à Saúde do Sistema Único de Saúde, 2019 e 2020
Profissionais Quantidade %
Atendimento de Saúde 3.024.421 97,51%
Médico 795.987 25,66%
Técnico 654.014 21,09%
Agente 397.578 12,82%
Auxiliar 300.853 9,70%
Enfermeiro 295.088 9,51%
Dentista 183.064 5,90%
Fisioterapeuta 92.297 2,98%
Psicólogo 75.897 2,45%
Farmacêutico 62.421 2,01%
Outros 167.222 5,39%
Não atendimento de saúde 77.372 2,49%
Motorista 21.852 0,70%
Gerente de Serviços de Saúde 18.423 0,59%
Diretor de Serviços de Saúde 10.438 0,34%
Telefonista / Ouvidor / Operador de radiochamada 8.465 0,27%
Outros 18.194 0,59%
Total 3.101.793 100%
Fonte: Ministério da Saúde, 2020

Como ilustra o Gráfico 5, as regiões Sudeste e Nordeste apresentam o maior quadro de profissio-
nais do SUS (46,6% e 23,4%, respectivamente) de Atendimento à Saúde e de Não Atendimento
à Saúde. O estado de São Paulo se destaca, já que detém o maior número de profissionais de
todo o Brasil (aproximadamente, um quarto do todo, o que corresponde a 755.144 profissionais),
sobretudo médicos, técnicos e auxiliares (os agentes têm maioria em Minas Gerais). Em seguida,
mais bem distante de São Paulo, vem o estado de Minas Gerais com 365.696 profissionais (11,8%
de todo o Brasil) e Rio de Janeiro (260.379 ou 8,4%).

Na Região Nordeste, a concentração de profissionais se dá nos estados da Bahia (6,2% ou 192.248


profissionais) e de Pernambuco (4,1% ou 128.669 profissionais).

Mais uma vez, a Região Norte se mostra uma região carente também quanto ao número de
profissionais. A região possui apenas 6,83% de todos os profissionais do Brasil. É no Pará que há

  43
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
maior concentração deles (2,6% ou 80.690 profissionais). Os estados do Acre, Amapá, Rondônia,
Roraima e Tocantins possuem menos de 1% da quantidade de todo o Brasil.

Gráfico 5 - Quantidade de profissionais da rede SUS por Unidade da Federação

25% 24,3%

20%

15%
11,8%

10% 8,4%

6,2%
5,6% 6,0%
5% 3,4%
4,1% 3,8%
2,9% 2,5% 2,6%
1,7% 1,9% 2,1%
1,4% 1,5% 1,4% 1,4% 1,6% 1,1% 1,6%
0,8% 0,9%
0,4% 0,3% 0,3%
0%
DF GO MS MT AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC AM AP PA RO RR TO ES MG RJ SP PR RS SC
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul

Fonte: Ministério da Saúde, 2020

A fim de se ter um real dimensionamento da quantidade de profissionais em uma dada locali-


dade, isto é, o número de profissionais atuantes para a população existente, foi calculada a Taxa
de profissionais por habitantes para as Unidades da Federação.

A Tabela 9 relaciona tal taxa para as quatro profissões mais frequentes do grupo de profissionais
de Atendimento à Saúde: Auxiliares, Agentes, Técnicos e Médicos, como mencionado anterior-
mente. Assim, nota-se que, entre os médicos, São Paulo apresenta a maior taxa por mil habitan-
tes (5,14), isto é, existem, em média, cinco médicos para atender um conjunto de mil pessoas,
enquanto o estado de Maranhão possui a menor taxa (1,35). No caso dos Auxiliares, no Distrito
Federal é onde se encontra a maior taxa por mil habitantes (2,74), e, no Pará, a menor (0,46). Entre
os Agentes, a menor taxa por mil habitantes é no Distrito Federal (0,55) e a maior, no estado de
Tocantins (3,48). Roraima se destaca na relação Técnicos por mil habitantes, com 5,64. O Ceará
tem, no caso destes profissionais, uma taxa de 1,84.

Dada a desigualdade social existente no Brasil, é de se esperar que a Taxa de profissionais por
habitantes seja heterogênea entre as Unidades Federativas e, também, dentro dos seus limites
geográficos, isto é, entre seus municípios. No estado do Pará, onde a taxa de Auxiliares por
habitantes é de 0,46, há um tipo de profissional, os Auxiliares de Enfermagem, que não estão
presentes em 36 municípios do estado e mais de 50% dos municípios paraenses tem, no máximo,
dez destes profissionais.

44  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
No caso dos Médicos Clínicos, um tipo de profissional da categoria “Médicos”, comparando o
Maranhão e São Paulo, que possuem a menor e a maior taxa de médicos por mil, tem-se que, no
Maranhão, há 13 municípios sem nenhum médico clínico, o que representa aproximadamente
6,0% dos municípios e apenas cinco municípios possuem mais de 50 destes profissionais, a saber:
Timon, Caxias, Imperatriz, São José do Ribamar e São Luís. A maioria dos municípios do estado
do Maranhão possui entre dois e dez médicos. Já no estado de São Paulo, 4,5% dos municípios
(29) não possuem esse tipo de profissional. Contudo, há pouco mais de 25,0% dos municípios
com mais de 50 destes profissionais no estado.

Em se tratando de Técnicos de Enfermagem, no estado de Roraima, todos os municípios pos-


suem mais de dez desses profissionais, o que difere do Ceará que possui, aproximadamente,
37,0% dos municípios com até dez profissionais (em três deles faltam técnicos de enfermagem).

Entre os Agentes, o Agente Comunitário de Saúde é o profissional encontrado com mais frequ-
ência nos municípios. O estado do Tocantins que apresentou taxa muito superior a menor taxa
encontrada, que foi no Distrito Federal, respectivamente, 3,48 e 0,55. Em Tocantins, todos os
municípios apresentam no mínimo dois agentes comunitários de saúde.

Além da dificuldade de um contingente de profissionais adequado nas diversas localidades do


país, que gera a demanda de judicialização por parte do cidadão que necessita de uma espe-
cialidade médica, há também um contexto de estrutura heterogênea nas regiões do país para
os diversos serviços de saúde prestados pelos entes federados.

  45
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 9 - Taxa de Profissionais de Atendimento à Saúde mais frequentes por mil habitantes por
Unidade da Federação

Estados Taxa Auxiliar Taxa Agente Taxa Médico Taxa Técnico


AC 0,96 2,82 1,86 3,25
AL 1,62 2,74 2,54 2,05
AM 1,11 2,75 1,76 3,41
AP 1,02 2,20 1,36 4,46
BA 0,94 2,61 2,73 2,74
CE 1,28 2,38 2,34 1,84
DF 2,74 0,55 4,53 4,79
ES 1,08 1,81 4,25 3,91
GO 0,80 1,93 3,04 2,95
MA 0,80 3,06 1,35 2,77
MG 1,37 2,30 4,86 3,61
MS 1,21 2,78 3,57 3,16
MT 0,84 2,31 2,66 3,26
PA 0,46 2,41 1,59 2,36
PB 0,96 2,86 2,66 2,84
PE 1,25 2,29 2,94 3,09
PI 1,48 2,93 2,03 2,71
PR 1,55 1,54 4,25 2,75
RJ 1,33 1,54 4,03 3,63
RN 1,33 2,45 2,76 2,96
RO 1,26 2,26 2,33 3,34
RR 1,70 3,09 2,32 5,64
RS 0,95 1,24 5,13 4,10
SC 0,92 1,67 4,90 3,47
SE 2,19 2,68 3,23 2,08
SP 2,34 0,98 5,14 2,98
TO 1,09 3,48 2,40 4,56
TOTAL 1,44 1,90 3,80 3,12
Fonte: Ministério da Saúde, 2020

46  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
A próxima seção buscará apresentar um panorama acerca dos serviços de saúde prestados –
atendimentos ambulatoriais e procedimentos de alta complexidade – bem como das estruturas
existentes – unidades de atendimento – registrados pelo Ministério da Saúde no período de
janeiro de 2019 a outubro de 2020. A partir de um retrato sobre a situação desses registros no
país, serão analisadas as respostas enviadas pelos órgãos municipais e estaduais e do Distrito
Federal, no que se refere à existência de profissional do direito ou setor jurídico específico para
lidar com demandas judiciais de saúde. Desse modo, pretende-se verificar se existem relações
observáveis, por municípios, Unidades da Federação e Distrito Federal, entre as informações
disponibilizadas pelo Ministério da Saúde e a presença de estruturas especializadas para lidar
com as judicializações por parte das secretarias.

4.2 CAPACIDADE INTERNA PARA TRABALHAR DEMANDAS


DE SAÚDE/JUDICIAIS

Os dados que compõem o panorama sobre serviços de saúde apresentado a seguir são pro-
venientes do Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) do SUS. Ele foi criado em 1992 e im-
plantado em 1994 nas Secretarias Estaduais de Saúde, e, em 1996, nas Secretarias Municipais
de Saúde. Por meio de alguns instrumentos, como o Boletim de Produção Ambulatorial (BPA) e
a Autorização de Procedimento de Alta Complexidade (APAC), o prestador de serviço vinculado
ao SUS registra o atendimento realizado no estabelecimento de saúde de caráter ambulatorial
com informações do paciente, dos procedimentos realizados e do estabelecimento de saúde.
O SIA visa subsidiar os gestores municipais e estaduais com informações nas etapas de plane-
jamento, regulação, avaliação e controle dos procedimentos de saúde no âmbito ambulatorial
(Ministério da Saúde, 2009).

O SIA registrou um total de 367.663.729 procedimentos ambulatoriais no ano de 2019 e


213.520.566 no ano de 2020, uma redução, portanto, de 41,9%. Em ambos os períodos, as uni-
dades federativas mais demandantes foram São Paulo (SP), Rio de Janeiro (RJ), Minas Gerais (MG)
e Bahia (BA). Juntas, elas responderam por 56% dos procedimentos ambulatoriais registrados
em 2019 e 2020.

Rondônia (RO) e Amapá (AP) aparecem com os menores quantitativos de procedimentos am-
bulatoriais registrados em ambos os períodos. O estado do Rio Grande do Norte (RN) teve maior
queda de registro de tais procedimentos entre 2019 e 2020 (-59,2%), seguido de Acre (-54,2%),
Amapá (-52,2%) e Roraima (-50,9%), (Gráfico 6).

A fim de comparar o quantitativo total de procedimentos em relação ao tamanho da população


da UF, calculou-se a Taxa SIA/População para os anos de 2019 e 2020. Como apresenta o Gráfico
7, as maiores taxas correspondem, em ordem decrescente, aos estados do Acre (AC), Rio de Ja-

  47
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
neiro (RJ), Rio Grande do Norte (RN), Tocantins (TO) e São Paulo (SP). Apesar de o estado de São
Paulo registrar maior número absoluto de procedimentos ambulatoriais, proporcionalmente à
sua população, a taxa aparece como a quinta maior do Brasil em 2019 e terceira maior do Brasil
em 2020. Já o Rio de Janeiro tem a maior taxa de 2020 (1,54), seguido do Acre (1,52).

Gráfico 6 - Comparativo anual do total de procedimentos ambulatoriais por UF

100.000.000

80.000.000

60.000.000

40.000.000

20.000.000

0 AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Total SIA 2019 Total SIA 2020

Fonte: SIA/Ministério da Saúde, 2020

Gráfico 7 - Comparativo anual da Taxa SIA/População por UF

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0 AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Total SIA/Pop 2019 Total SIA/Pop 2020

Fonte: SIA/Ministério da Saúde, 2020

48  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Dentre os procedimentos ambulatoriais realizados em 2019 e 2020, em média 73,7% e 72,2%,
respectivamente, foram feitos sob incentivo financeiro do Ministério da Saúde. Como aponta o
Gráfico 5, dez Unidades da Federação obtiveram menos incentivo que a média brasileira (73%).
Foram elas: Alagoas (AL), Amazonas (AM), Amapá (AP), Espírito Santo (ES), Minas Gerais (MG),
Mato Grosso do Sul (MS), Roraima (RR), Rio Grande do Sul (RS), Santa Catarina (SC), Sergipe (SE)
e São Paulo (SP), com destaque para Amazonas (3,6% média), Amapá e Roraima (0%). A maior
redução encontrada no comparativo dos anos de 2019 e 2020 ocorreu no Piauí, com 20% a
menos de procedimentos ambulatoriais sob incentivo do Ministério da Saúde.

Gráfico 8 - Comparativo de procedimentos ambulatoriais realizados sob incentivo do MS por UF

100%

80%

60%

40%

20%

0% AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
SIA 2019 SIA 2020

Fonte: SIA/Ministério da Saúde, 2020

A Tabela 10 apresenta os sete municípios brasileiros com maiores registros ambulatoriais em 2019
e 2020, o percentual de incentivos do Ministério da Saúde para realização dos procedimentos
e as taxas SIA em relação à população nos anos de 2019 e 2020.

Os municípios com maiores quantidades de informações ambulatoriais no Brasil em 2019 e 2020


foram Rio de Janeiro (RJ) e Salvador (BA), cujos registros foram cerca de 12 milhões e 8 milhões
em ambos os períodos, respectivamente. Macaé (RJ), que registrou cerca de 6 milhões em 2019 e
2,5 milhões em 2020, teve uma taxa SIA/População muito superior aos demais municípios (29,10
em 2019 e 12,24 em 2020) em razão do seu tamanho populacional (cerca de 206 mil habitantes)
cerca de dez vezes menor que as cinco capitais brasileiras apresentadas.

É natural que haja maior quantidade de informações ambulatoriais em capitais como Rio de Ja-
neiro, Salvador, Fortaleza, São Paulo e Belo Horizonte, já que o contingente populacional é maior

  49
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
e se encontram em Unidades Federativas que contam com maior infraestrutura dos serviços de
saúde: variedade e quantidade de profissionais (como demonstrado na seção 4.5 deste relatório),
estabelecimentos de saúde públicos e privados integrantes do SUS, ampla oferta de procedi-
mentos e tratamentos para atender a população residente na capital e em municípios vizinhos.

Segundo a REGIC (IBGE, 2020), uma das mais frequentes movimentações de pessoas na rede
urbana, com deslocamento entre municípios, é em virtude da procura por serviços de saúde.
Ademais, as capitais são mais procuradas em casos de procedimentos de alta complexidade,
sendo o deslocamento médio entre o município de residência e o município fornecedor do
serviço ser de 155 km (o dobro dos deslocamentos para casos de média complexidade).

Alguns municípios medianos brasileiros fazem parte de aglomerados urbanos e funcionam como
polo de distintas atividades – trabalho, estudo, saúde – e acaba por atrair populações de muni-
cípios vizinhos para residência ou para deslocamentos diários. A metropolização do município
de Macaé – em função da sua industrialização – pode explicar o alto volume de informações
ambulatoriais em 2019 e 2020, colocando a cidade na 5ª posição no ranking do SIA.

Tabela 10 - Comparação das sete cidades com maior quantidade total SIA, percentual de
incentivo do Ministério da Saúde para realização dos procedimentos e taxa SIA/População em
2019 e 2020
Incentivo Incentivo Total SIA Total SIA Taxa Taxa
UF Município População
MS 2019 MS 2020 2019 2020 2019 2020
RJ Rio de Janeiro 6.320.446 100% 100% 11.972.237 7.985.207 1,89 1,26
BA Salvador 2.675.656 73,6% 73,7% 11.627.175 7.401.839 4,35 2,77
SP São Paulo 11.253.503 30,8% 23,1% 9.094.227 5.963.830 0,81 0,53
MG Belo Horizonte 2.375.151 44,7% 47,9% 7.967.997 4.609.362 3,35 1,94
RJ Macaé 206.728 100% 100% 6.015.799 2.531.061 29,10 12,24
RJ Duque De Caxias 855.048 100% 100% 5.592.296 1.462.616 6,54 1,71
CE Fortaleza 2.452.185 100% 100% 5.009.116 3.174.625 2,04 1,29
Fonte: SIA/Ministério da Saúde, 2020

Uma vez apresentadas as informações sobre atendimentos de saúde realizados, a seguir serão
analisados os dados sobre estruturas de saúde existentes nos municípios e Unidades da Fede-
ração, utilizando-se como parâmetro as contagens de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs),
de Serviços de Atendimento Domiciliar (ou Atenção Domiciliar) do Sistema Único de Saúde e
de profissionais de saúde em estabelecimentos de saúde públicos e privados conveniados ao
Sistema Único de Saúde (SUS).

50  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Segundo o Ministério da Saúde (2013), as Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) compõem
uma rede integrada de atenção às urgências e emergências, acolhendo os pacientes e enca-
minhando-os para os serviços de atenção básica ou hospitalar, quando necessário. Situa-se,
portanto, entre os serviços das Unidades Básicas de Saúde, Unidades de Saúde da Família e a
rede hospitalar. Funciona 24 horas por dia e sete dias por semana.

Conforme os dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, o Sudeste é a região brasileira


com maior quantidade de UPAs (44,9%), seguido do Nordeste (21,7%) e Sul (19,8%). Tal serviço
parece ser deficitário na região Norte, onde concentra apenas 5,6% das UPAs de todo o país.

O Gráfico 9 exibe a proporção das UPAs nas Unidades Federativas (UF), bem como o percentual
de UPAs que recebe incentivo do Ministério da Saúde em cada uma das UFs. São Paulo é o estado
com maior incidência de UPAs em todo o Brasil (25,1%, o que corresponde a 336 Unidades),
sendo que apenas 9,2% delas recebe subsídio do Ministério da Saúde. Bem distantes do estado
de São Paulo, estão os estados do Rio de Janeiro (8,8%), Minas Gerais (8,5%), Rio Grande do Sul
(7,9%), Paraná (7,6%) e Bahia (7,3%). Dentre esses, o Rio Grande do Sul é o que tem menos UPAs
subsidiadas pelo Ministério da Saúde (29,2% delas), enquanto o Rio de Janeiro chega a ter 60%
de UPAs sob incentivo do Ministério da Saúde. As demais Unidades da Federação não possuem
mais do que 5% de UPAs de todo o território nacional. De forma oposta, a região Norte possui
apenas 5,6% das Unidades de todo o país, o que representa 75 UPAs. De 14 UPAs presentes no
estado do Amazonas, apenas uma recebe incentivo, enquanto Amapá e Roraima, detentoras de
três e uma UPAs, respectivamente, não desfrutam desse incentivo por parte do Poder Executivo.

De acordo com o Ministério da Saúde (2013), o Serviço de Atendimento Domiciliar (ou Atenção
Domiciliar) do Sistema Único de Saúde caracteriza-se por um conjunto de ações realizadas na
casa do paciente, de forma a promover saúde, prevenir e tratar doenças. Seu grande benefício
é evitar hospitalizações desnecessárias e diminuir o risco de infecções. Como se observa no
Gráfico 10, esse tipo de serviço também é mais incidente na região Sudeste (36,5%), seguida da
região Nordeste (26,5%). A região Norte também é a mais carente nos serviços de Atendimento
Domiciliar (9,2% das UPAs do Brasil). As Unidades da Federação com maior representatividade
dos Serviços de Atenção Domiciliar continuam sendo os das regiões Sudeste e Sul.

  51
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 9 - Percentual das Unidades de Pronto Atendimento e das Unidades de Pronto
Atendimento que possuem incentivo do Ministério da Saúde por região e Unidade Federativa,
2019 e 2020
30%

25,1%
25%

20%

15%

9,2%
8,8%
8,5%
10%

7,9%
7,6%
7,3%

5,2%

4,3%
4,1%
3,9%
3,5%

5%
3,1%

3,0%
2,8%

2,8%

2,7%

2,5%

2,4%

2,3%
1,9%

1,8%

1,8%

1,8%
1,6%

1,6%
1,5%

1,4%
1,3%

1,3%

1,3%

1,3%
1,0%
0,7%

0,7%

0,7%

0,7%
0,7%
0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,3%
0,2%

0,2%

0,2%

0,2%
1%

0,1%

0,1%
0,1%
0,1%
0,0%

0,0%
0%
DF GO MS MT AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC AM AP PA RO RR TO ES MG RJ SP PR RS SC
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul

UPAs UPAs com incentivo MS

Fonte: SIA/Ministério da Saúde, 2020

Gráfico 10 - Percentual de UPAs com serviço de Atendimento Domiciliar por região e Unidade
Federativa, 2019 e 2020
20%

17,5%
15% 9,6%

10%
7,6%

7,2%
6,8%

6,0%
5,5%
4,8%

4,7%
4,4%

4,4%

5%
3,4%

2,8%

2,1%
1,9%
1,7%

1,5%
1,2%

1,2%
1,0%

1,0%

1,0%

0,9%

0,9%
0,6%

0,3%

0,2%

0% DF GO MS MT AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC AM AP PA RO RR TO ES MG RJ SP PR RS SC
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul

Fonte: SIA/Ministério da Saúde, 2020

Como pôde ser observado a partir das taxas referentes aos procedimentos realizados, as maio-
res concentrações de atendimentos ambulatoriais encontram-se distribuídas entre estados de
diferentes regiões do Brasil – Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Como será abordado em algum
ponto deste relatório, maior demanda por serviços de saúde não implica em disponibilidade
de estruturas ou de profissionais. Neste quesito, os estados do Sudeste tendem a apresentar os
indicadores mais positivos, em termos de disponibilidade de unidades de atendimento ou de
profissionais de saúde, muito embora não concentrem automaticamente uma maior parcela
de demandas.

52  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Uma outra questão presente na pesquisa interroga sobre a presença de setor ou procurador com
competência exclusiva para o atendimento das demandas de saúde no município ou Unidade
da Federação. Em tese, a manutenção de estrutura ou pessoa especializada na condução dos
trâmites burocráticos, no âmbito do executivo, tornaria mais efetivas e ágeis as respostas da
administração pública frente ao processo de crescente judicialização da saúde.

Aqui, pode-se verificar se as secretarias estaduais e municipais com maiores concentrações de


dados de atendimentos ambulatoriais e procedimentos de alta complexidade, bem como com
maior disponibilidade de profissionais, apresentam estrutura ou profissional especializado na
condução das demandas judiciais. De outro lado, pode-se observar se essa é uma realidade
para aqueles órgãos que sofrem com altas demandas por serviços de saúde e baixo número de
profissionais.

O Gráfico 11 abaixo ilustra, com base nas informações extraídas dos questionários aplicados,
uma notória desigualdade na disponibilidade de aparatos institucionais como esses por parte
das secretarias municipais e estaduais. Enquanto em apenas uma das secretarias estaduais res-
pondentes, do Piauí, não existe setor ou pessoal especializado no atendimento das demandas
de saúde, mais da metade dos executivos municipais não contam com esse aparato institucional
e, deste grupo, mais de 60,0% estão localizados na região Sudeste. Pode-se verificar então que
há, em geral, a presença de estrutura especializada para encaminhamento e tratamento das
demandas judiciais por saúde no âmbito das secretarias estaduais, mas não nas municipais.

Gráfico 11 – Existência de gerência ou procurador para demandas judiciais de saúde por


Secretaria de Saúde
100%

80% 45,4%

60%
95,2%

40%
54,6%
20%

4,8%
0%
Estados Municipios
Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Observando-se a distribuição de aparato jurídico especializado nas secretarias municipais res-


pondentes, constata-se que, com exceção dos municípios presentes na região Sul – cujo maior

  53
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
percentual de respondentes (64,8%) declarou não possuir gerência de saúde ou procurador
específico para trabalhar nas demandas judiciais de saúde –, e os da região Norte – os quais
apresentam maior percentual (56%) de presença deste tipo de aparato institucional –, nas de-
mais regiões do Brasil, essa distribuição se dá de forma bastante aproximada aos dos percentuais
apresentados no gráfico acima.

Gráfico 12 – Existência de gerência ou procurador para demandas judiciais de saúde nas


Secretarias de Saúde Municipais por Região Geográfica
100%

40,0% 35,2%
80% 47,1%
51,2% 56,0%

60%

40%
60,0% 64,8%
48,8% 52,9%
44,0%
20%

0%
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul

Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

À guisa de ilustração sobre a aparente falta de relação, a partir dos dados aqui apresentados e das
limitações amostrais dos questionários aplicados, entre demandas por serviços de saúde e pre-
sença de estrutura ou serviços jurídicos especializados no âmbito das secretarias municipais de
saúde, tomemos os municípios de Belo Horizonte (MG) e de Macaé (RJ) como exemplos. Ambos
se encontram posicionados entre as sete cidades com maior quantidade total de atendimentos
de saúde, percentual de incentivo do Ministério da Saúde para realização dos procedimentos e
taxa SIA/População em 2019 e 2020, segundo apresentado em análise anterior. Macaé, inclusive,
é a cidade com liderança nesse indicador. Ainda que com altos registros de atendimentos, a sua
secretaria municipal de saúde declarou, em formulário de pesquisa aplicada, não possuir um
setor especializado para tratar das demandas por judicialização. Já a de Belo Horizonte afirmou
contar com esse aparato institucional.

Considerando que a organização de filas de espera é um processo que visa garantir um acesso
justo aos serviços de saúde, o questionário aplicado junto às Secretarias de Saúde municipais,
estaduais e do Distrito Federal também buscou mapear a existência de atos normativos des-
tinados à organização de demandas para a prestação de serviços. A próxima seção abordará
esta temática.

54  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
4.3 INSTRUMENTOS LOCAIS PARA O CONTROLE DE
SOLICITAÇÕES

Diante da relevância em mapear algumas das diligências assumidas pelas secretarias dos entes
federados no que se refere aos procedimentos e rotinas de atendimento e transparência, nesta
parte do relatório serão abordados os tópicos da pesquisa que versaram sobre a existência de
atos normativos para marcação de consultas e regulação de internações, bem como possibilidade
de consulta pública ao quantitativo de demandas ajuizadas.

Serão abordados também, como fonte de contextualização sobre a gama de demandas absor-
vidas pelo sistema de saúde, os dados públicos, fornecidos pelo Ministério da Saúde, referentes
às autorizações para internações hospitalares de alta e média complexidade, realizadas nos
anos de 2019 e 2020.

Entre as secretarias municipais de saúde participantes do referido levantamento, conforme o


Gráfico 13, 52% afirmaram possuir ato normativo para marcação de consultas, e 59,8% indicaram
que existe, no município, ato normativo para regulamentar a marcação de consultas de maneira
integrada com outros municípios. Em relação à existência de ato normativo regulador de inter-
nações, 42,4% das secretarias afirmaram possuí-lo, enquanto 52,8% das secretarias indicaram
que existe ato normativo regulador de internação de maneira integrada com outros municípios.

Gráfico 13 - Secretarias Municipais – Existência de ato normativo para marcação de consultas e


regulação de internações, 2020

100%

80% 42,4%
520%
59,8%
52,8%
60%

40%
57,6%
48,0% 47,2%
20% 40,2%

0%
Marcação de consultas Marcação de consultas integradas Regulação de internações Regulação de internações integradas

Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  55
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
O Gráfico 14 a seguir diz respeito à existência de ato normativo que regule a marcação de con-
sultas (fila de espera reguladora) nas secretarias estaduais de saúde. Depreende-se que, dos res-
pondentes, 71,4% (o correspondente a 15) afirmam que há ato normativo regulador de marcação
de consultas. Tal fato é um dado bastante positivo, considerando que a presença fila de espera
para consultas leva à maior organização e integração dos sistemas de saúde, como ressalvado
anteriormente. Os demais estados (28,6%, o que corresponde a seis respondentes) que afirmaram
não apresentar tal mecanismo são Amapá, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Piauí e Rondônia.
Os dois municípios do Piauí que responderam ao questionário também afirmaram não ter ato
normativo para essa situação e da Paraíba, dos oito respondentes, apenas um afirmou ter o ato
normativo: Catolé do Rocha.

Gráfico 14 - Secretarias Estaduais – Existência de ato normativo que estabeleça regulação da


marcação de consultas no âmbito da Unidade da Federação, 2020

28,6%

Sim

Não

71,4%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

O Gráfico 15 ilustra as respostas obtidas sobre existência de ato normativo que estabeleça re-
gulação da internação hospitalar entre as secretarias estaduais de saúde. As respostas apresen-
taram um padrão similar ao da pergunta sobre existência de ato normativo sobre regulação
da marcação de consultas. Assim, entre os respondentes, 76,2% (o correspondente a dezesseis
Unidades Federativas) afirmaram que há ato normativo de regulação de internação hospitalar.
Tal dado também se mostra promissor, considerando-se a inferência de que há uma integração
e um sistema lógico e sequencial da disponibilidade de leitos e de consultas para a população.
Do outro lado, os estados que afirmaram não possuir tal ato administrativo foram Amapá, Mara-
nhão, Paraíba, Rondônia e Tocantins, totalizando 23,8% das secretarias estaduais participantes
do levantamento. No caso de Tocantins, das quatorze secretarias municipais respondentes, dez
não possuem o ato normativo e, na Paraíba, todas as secretarias municipais confirmaram não ter

56  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
o dispositivo. Contudo, não existe uma exclusividade para estes quatro estados. Há municípios
de diversos estados brasileiros que afirmaram que não possuem o ato normativo.

Outro dado importante de se observar é que, dos entes que afirmam possuir procedimento
que regule marcação de consultas, apenas o Tocantins não possui um ato regulador para fila de
espera com vistas às internações.

Gráfico 15 - Secretarias Estaduais – Existência de ato normativo que estabeleça regulação da


internação hospitalar no âmbito da Unidade Federativa, 2020

23,8%

Sim

Não

76,2%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Nos gráficos 16 e 17 são apresentadas, de forma comparativa, as proporções de respostas decla-


radas pelas secretarias de saúde dos entes federados no que se refere à disponibilidade de atos
normativos que estabeleçam regulação da marcação de consultas e regulação da internação
hospitalar. Constata-se, desse modo, que há uma absorção desses instrumentos administrativos
de maneira mais abrangente pelas secretarias estaduais.

  57
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 16 - Existência de ato normativo que estabeleça regulação da marcação de consultas no
âmbito da entidade federativa, 2020
100%

80%
52,0%
71,4%
60%

40%

48,0%
20%
28,6%

0%
Estados Municípios

Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Gráfico 17 - Existência de ato normativo que estabeleça regulação da internação hospitalar no


âmbito da entidade federativa, 2020
100%

80% 42,4%

76,2%
60%

40%
57,6%
20%
23,8%

0%
Estados Municípios
Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Nos parágrafos seguintes serão apresentados resultados sobre notificações de internações hos-
pitalares nos sistemas de saúde. O propósito é o de fornecer um panorama acerca das demandas
por serviços de saúde de relativa e alta gravidade. Como poderá ser observado, ainda que com
uma queda em termos de frequências anuais de registro, as demandas por prestação de atendi-
mentos dessa natureza são bastante desafiadoras para as administrações estaduais e municipais
e do Distrito Federal, requerendo a constituição de instrumentos e procedimentos efetivos para
otimizar a oferta de atendimentos e estruturas de saúde.

58  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
As autorizações de internações hospitalares (AIH) do SUS englobam diversos tipos de procedi-
mentos e graus de complexidade. Elas são classificadas em procedimentos de Atenção Básica,
Média Complexidade e Alta Complexidade.

Segundo o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), a Atenção Básica envolve pro-
gramas que oferecem consultas, exames, vacinas, radiografias e outros procedimentos às comu-
nidades, como o programa Estratégia de Saúde da Família (ESF) e o Programa Brasil Sorridente,
de saúde bucal. Procedimentos de Média Complexidade caracterizam serviços cuja prática clínica
demanda disponibilidade de profissionais especializados e recursos tecnológicos para diagnóstico
e tratamento, como, por exemplo, exames ultrassonográficos, próteses e órteses, anestesia, pro-
cedimentos tráumato-ortopédico, dentre outros. Já os de Alta Complexidade envolvem serviços
qualificados, alta tecnologia e alto custo, assistindo pacientes oncológicos, portadores de doença
renal crônica, de obesidade, de doenças cardiovasculares e outras doenças (CONASS, 2007).

Entre janeiro de 2019 e outubro de 2020, o SUS registrou cerca de 19,5 milhões de autorizações
de internações hospitalares: 11,5 milhões em 2019 e 7,9 milhões em 2020 (queda de 18,5%).
Como indica o Gráfico 18, a quantidade total de autorizações de Média Complexidade (cerca de
18,1 milhões) é muito superior à de Alta Complexidade (quase 1,5 milhão), o que, corresponde,
proporcionalmente, a 92,6% e 7,4%, respectivamente.

Gráfico 18 - Comparativo da quantidade anual de AIH por Complexidade das Internações entre
Janeiro/2019 e Outubro/2020
100%

80%

60%
92,6% 92,5% 92,8%

40%

20%

7,4% 7,5% 7,2%


0%
Total 2019 2020
Média complexidade Alta complexidade

Fonte: AIH/Ministério da Saúde, 2020

Analisando a evolução de tais números ao longo dos anos (Gráfico 19), nota-se uma significa-
tiva redução de autorizações entre o primeiro e o último mês de cada ano. Em 2019, a queda
foi de 49,1% e, em 2020, de 57,9%, ainda que tenha havido um leve recrudescimento entre
fevereiro e maio de 2019 de 16%, e entre abril e julho de 2020 de 17,1%. Ao final da série de

  59
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
2019, percebe-se uma brusca queda entre os meses de outubro e dezembro de 64%. A redução
entre julho e outubro de 2020 também se sobressai (49,3%). A quantidade de autorizações se
diferencia quanto às complexidades das internações: enquanto a Média teve cerca de 820 mil
autorizações entre janeiro de 2019 e outubro de 2020, a Alta Complexidade teve, em média, 65
mil autorizações no mesmo período.

O fato de o ano de 2020 ter dois meses a menos na série histórica não impacta a volumetria
total do ano, pois, como ilustram os Gráficos 19, 20 e 21, a quantidade mensal de AIH de Média
e Alta Complexidades vem caindo desde março de 2020. A causa mais provável da redução de
autorizações de internação em hospitais vem a ser a pandemia do novo coronavírus decretada
no mês de março de 2020 pela Organização Mundial de Saúde (OMS) em todo o mundo. Com a
proliferação do vírus em diversas camadas da população por todo o Brasil, os hospitais públicos
e privados registraram alta demanda da doença Covid-19, tendo que ceder espaço físico, leitos,
recursos e profissionais para o atendimento dessa enfermidade e recusar outros casos que não
de Covid-19 por falta de infraestrutura. Como se verá mais à frente, a redução do número de
autorizações de internação hospitalar de Alta e Média Complexidades em 2020 por outras do-
enças parece ser influenciado pela pandemia, uma vez que as internações por tratamento de
infecção pelo novo coronavírus aumentou no período analisado.

Entre janeiro de 2019 e outubro de 2020, dentre os procedimentos de Alta Complexidade, os mais
frequentes foram “internação para quimioterapia de administração contínua” (total de 108.368
autorizações ou 8,13%), “procedimentos sequenciais em oncologia” (99.555 autorizações ou
7,47%), “angioplastia coronariana com implante de stent” (82.347 autorizações ou 6,18%), “fa-
coemulsificação com implante de lente intra-ocular dobrável” (70.664 autorizações ou 5,30%).

Gráfico 19 - Comparativo da quantidade mensal de AIH entre janeiro/2019 e outubro/2020


1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

2019 2020

Fonte: AIH/Ministério da Saúde, 2020

60  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 20 - Comparativo da quantidade mensal de AIH de Alta Complexidade entre
Janeiro/2019 e Outubro/2020
100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

2019 2020

Fonte: AIH/Ministério da Saúde, 2020

Gráfico 21 - Comparativo da quantidade mensal de AIH de Média Complexidade entre


Janeiro/2019 e Outubro/2020
1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

2019 2020

Fonte: AIH/Ministério da Saúde, 2020

Os dados do Ministério da Saúde, dos anos de 2019 e 2020, de forma geral, mostram que o es-
tado de São Paulo (SP) registra a maior quantidade de autorizações de internação hospitalar no
período considerado (média de 21,52%), seguido de Minas Gerais (média de 10,53%) e Paraná
(média de 7,16%), como ilustra o Gráfico 22. Proporcionalmente, não houve redução significativa
de AIH nas UFs entre os anos de 2019 e 2020. São Paulo e Minas Gerais registraram sutil aumento
(0,6% e 0,15%, respectivamente).

  61
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 22 - Comparativo do percentual de AIH por UF em 2019 e 2020

25%

21,89%
21,27%
20%

15%

10,62%
10,47%
10%

7,23%
7,06%
6,83%
6,52%

6,37%
6,26%

6,22%
5,96%
4,86%
4,73%
4,26%
4,19%

4,16%
3,93%
3,89%
3,83%

5%
3,57%

3,8%
2,93%
2,86%
2,04%
2,03%
1,97%
1,85%

1,84%
1,71%
1,67%

1,61%
1,58%

1,57%

1,56%
1,49%
1,45%

1,45%
1,45%
1,42%
1,39%

1,38%

0,99%
0,92%

0,76%
0,74%

0,69%
0,63%
0,38%
0,37%
0,35%
0,35%

0,34%
0,29%

0% AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO

Total 2019 Total 2020

Fonte: AIH/Ministério da Saúde, 2020

Retomando as análises sobre os questionários aplicados às secretarias de saúde, questões sobre


a existência de sistema que permita a consulta do quantitativo de demandas ajuizadas em face
do ente estatal. A grande maioria, 79,5% das secretarias municipais de saúde, responderam
não existir tal mecanismo e outras 17,5% confirmaram a existência de sistema, mas a consulta
é válida apenas para anos posteriores a 2015. Colocando-se em perspectiva de comparação as
respostas declaradas pelas secretarias estaduais de saúde, temos que a maioria delas possui
tal recurso desde 2015. Entre as secretarias de saúde das Unidades da Federação que enviaram
resposta ao formulário aplicado, aquelas que afirmaram não possuir instrumento para consulta
de demandas ajuizadas foram as seguintes: Amazonas, Amapá, Distrito Federal, Maranhão, Piauí,
Rondônia, Sergipe e Tocantins.

62  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 23 - Secretarias Municipais – Existência de sistema de consulta do quantitativo de
demandas ajuizadas, 2020

3,0%

17,5%

Não há sistema de consulta das demandas ajuizadas

Sim, de 2015 aos anos atuais

Sim, mas para nos anos anteriores a 2015

79,5%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Gráfico 24 - Secretarias Estaduais – Existência de sistema de consulta do quantitativo de


demandas ajuizadas, 2020

38,1%
Sim, de 2015 aos dias atuais

Não há
61,9%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Conforme citado anteriormente, a existência de atos normativos e de sistemas que proporcio-


nem o controle sob a ordem das filas nos serviços prestados à população pelas unidades de
saúde é de extrema importância para assegurar que, mesmo com a alta demanda, o direito
à saúde se efetive. Nesse contexto, uma série de questões foi feita às secretarias de saúde
visando compreender os mecanismos de controle das demandas por determinados serviços
de saúde.

  63
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Quando questionados sobre a existência de controle sob a ordem das filas nos serviços pres-
tados à população do município em questão, apenas 9,8% dos respondentes afirmaram não
existir nenhum sistema de ordem de filas de qualquer natureza ou especialidade. Os municípios
que se encontram nessa situação são: Itapetinga (BA), Afogados da Ingazeira (PE), São Mateus
(ES), Miracema (RJ), Senador Guiomard (AC), Avaré (SP), Irati (PR), Ibaiti (PR), Bom Sucesso (MG),
Ariquemes (RO), Aiuruoca (MG), Açailândia (MA), Flores da Cunha (RS), Formiga (MG), Passabém
(MG), Pitanga (PR), Paraíso do Tocantins (TO), Promissão (SP), Itaporanga (SP), Ipanema (MG),
Linhares (ES), Araguaçu (TO), Gurupi (TO), Lima Duarte (MG), Remanso (BA), São Luiz Gonzaga
(RS), Queimadas (BA), Lavras (MG), Pará de Minas (MG), Cachoeiro de Itapemirim (ES), Sacramento
(MG), Wenceslau Braz (PR), Garanhuns (PE) e Patrocínio (MG) e Rondonópolis (MT).

A maior frequência de respostas, 45,0%, está relacionada a possuir controle sob a ordem das filas
no que se refere às consultas ambulatórias em todas as especialidades e, conforme apresentado
no gráfico abaixo, a segunda opção mais citada (30,6%) foi o controle sob as filas de cirurgia
programada em todas as especialidades.

Gráfico 25 - Secretarias Municipais – Existência de controle sob a ordem das filas nos serviços
prestados à população, 2020

Consulta ambulatorial em todas as especialidades 45%

Cirurgia programada em todas as especialidades 30,6%

Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos 24%


em todas as especialidades
Não há nenhum sistema de ordem de filas de 21,8%
qualquer natureza ou especialidade

Leitos de Unidade de Tratamento Intensivo 17%

Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em 16,2%


algumas especialidades

Cirurgia programada em algumas especialidades 15,7%

Consulta ambulatorial em algumas especialidades 14,4%

Outro 17,9%

0a% 10% 20% 30% 40% 50%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Quanto aos entes estaduais, as demandas por serviço de saúde em que mais se faz presente a
adoção do controle de filas é na disponibilização de “Leitos de Unidade de Tratamento Intensivo” e
de “Consulta ambulatorial em algumas especialidades”. Apenas na Secretaria de Saúde do Amapá
foi apresentada a informação de que “não há nenhum sistema de ordem de filas de qualquer na-
tureza ou especialidade”. A opção outros teve um número expressivo de respostas. Entretanto, no
formulário eletrônico não foi disponibilizado campo para preenchimento aberto dessa informação.

64  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 26 - Secretarias Estaduais – Existência de controle sob a ordem das filas nos serviços
prestados à população, 2020

Leitos de Unidade de Tratamento Intensivo 52,4%

Consulta ambulatorial em algumas especialidades 42,9%

Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em 42,9%


algumas especialidades

Consulta ambulatorial em todas as especialidades 33,3%

Cirurgia programada em todas as especialidades 28,6%

Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em 23,8%


todas as especialidades

Cirurgia programada em algumas especialidades 19%

Não há nenhum sistema de ordem de filas de 4,8%


qualquer natureza ou especialidade

Outro 28,6%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Além disso, também foi perguntado às secretarias de saúde sobre a existência de controle da
data de solicitação e data destinada para consulta com especialista, para cirurgia programada e
para tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos, incluindo tratamentos medicamentosos.
A maioria das secretarias municipais participantes do levantamento afirmou existir controle sob
as datas destinadas às consultas com especialistas (76,9%), às cirurgias programadas (59,0%) e
aos tratamentos e procedimentos não cirúrgicos (62,0%). Destaque para alguns municípios cujas
secretarias de saúde declararam não existir controle de datas para consultas com especialistas
no município: Boa Vista (RR), Campinas (SP), Presidente Prudente (SP), Jaú (SP), Garanhuns (PE),
Poços de Caldas (MG), Diamantina (MG) e Paranaguá (PR). Outro grupo de municípios, composto
também por capitais estaduais, tem maior incidência de falta de controle de datas para trata-
mentos e procedimentos não cirúrgicos. São eles: Curitiba (PR), Maceió (AL), Boa Vista (RR), Porto
Velho (RO), Goiânia (GO), Campo Grande (MS), Uberlândia (MG), Foz do Iguaçu (PR), Araçatuba
(SP), Feira de Santana (BA) e Pelotas (RS).

  65
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 27 - Secretarias Municipais – Existência de controle de datas de solicitação e execução
de consulta com especialista, cirurgia programada e tratamentos e/ou procedimentos não
cirúrgicos, 2020
100%

80%
59,0% 62,0%
76,9%
60%

40%

20% 41,0% 38,0%


23,1%

0%
Controle de datas de solicitação Controle de datas de Controle de datas de solicitação
e execução de consulta solicitação e execução e execução de tratamentos e/ou
com especialista de cirurgia programada procedimentos não cirúrgicos
Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Com relação aos mesmos tópicos abordados no formulário direcionado às secretarias estaduais
de saúde – forma de controle da data de solicitação e data destinada a consultas com especia-
listas –, as respostas sinalizam que a maior parte dos respondentes possuem um mecanismo
de gestão para controle destas, com o quantitativo de quinze respondentes alegando que sim.
Entretanto, o fato de ainda existirem seis respondentes que alegam não haver forma de controle
para estas solicitações e consultas, merece a atenção, pois a não existência destes mecanismos
de controle implica um menor nível de informatização.

A possibilidade de que exista formas de controle para a análise do tempo decorrido entre a so-
licitação e a data da consulta com especialistas é fundamental para a gestão de eficiência para
os estados, formas de aperfeiçoamento e diminuição dos prazos de atendimento.

Em relação à existência de formas de controle da data de solicitação e data destinada à cirurgia


programada, constatou-se que nove respondentes nas Unidades da Federação afirmam existir
mecanismos de controle para estas. Entretanto, em comparação com as respostas sobre Con-
trole da data de solicitação e data destinada para consulta com especialista, há neste caso, um
maior número de entes federativos que afirmaram não possuir mecanismos de controle para
estas informações, com um total de doze respondentes declarando não possuírem formas de
controle para as datas de solicitação e de cirurgia programada.

66  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
As formas de controle, neste caso, se mostram ainda mais fundamentais, pois tratam-se de ci-
rurgias programadas. A gestão e controle desses dados podem possibilitar uma maior gerência
sobre o tempo e a eficiência nos sistemas estaduais.

Sobre a existência de controle da data de solicitação e data destinada para tratamentos não
cirúrgicos, oito respondentes afirmaram possuir mecanismos de controle para gerir a data de
solicitação e a data destinada para os procedimentos, enquanto treze responderam não existir
mecanismos de controle destas.

Dessa forma, ao compararmos estes dados com as respostas sobre a existência de controle da
data de solicitação e data destinada para cirurgia programada, apesar de os números serem
próximos, há secretarias estaduais que possuem controle para cirurgias programadas, mas não
para procedimentos não cirúrgicos. O oposto também é verdadeiro, ou seja, casos onde o estado
possui um controle sobre as datas, solicitação e realização de procedimentos não cirúrgicos,
mas não possuem para procedimentos cirúrgicos. Entre esses últimos, encontram-se Bahia, Rio
Grande do Norte e Rio grande do Sul.

Gráfico 28 - Secretarias Estaduais – Existência de controle de datas de solicitação e execução


de consulta com especialista, cirurgia programada e tratamentos e/ou procedimentos não
cirúrgicos, 2020

100%

80%
47,6% 42,9%

71,4%
60%

40%

52,4% 57,1%
20%
28,6%

0%
Controle de datas de solicitação Controle de datas de Controle de datas de solicitação
e execução de consulta solicitação e execução e execução de tratamentos e/ou
com especialista de cirurgia programada procedimentos não cirúrgicos

Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  67
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Neste contexto de contradições ou deficiências em relação aos controles que são importantes
não só para uma transparência maior, mas também para uma execução mais adequada do
serviço ao cidadão, se torna importante uma discussão sobre o tempo de espera para o aten-
dimento. A próxima seção avançará sobre esta temática a partir de questionamentos feitos às
secretarias de saúde e também com dados do Justiça em Números.

4.4 O TEMPO DE ESPERA PARA O ATENDIMENTO

Um dos relatos mais comuns de quem precisa utilizar o sistema público de saúde é o elevado
tempo de espera para conseguir atendimento. Isso vale não só para o Pronto Atendimento de
Urgência, mas é ainda mais latente para os atendimentos e procedimentos especializados.

Conforme já apresentado anteriormente, a capacidade de atendimento disponível pelo Sistema


Único de Saúde muitas vezes não é suficiente para sanar toda a demanda por atendimentos
dessa natureza que partem da população local. Passa-se então a controlar as solicitações por
meio de filas de espera que, usualmente, estabelecem critérios para priorizar o atendimento.
No entanto, com o passar dos anos, essas filas cresceram de modo que se torna cada vez mais
difícil para os pacientes vislumbrarem atendimento.

Ao mesmo tempo que estabelecer critérios de atendimento é uma parte fundamental para
garantir a melhor gestão possível dos recursos disponíveis, por vezes pacientes com outras
opções de tratamento menos invasivos eram inseridos nas listas de espera por preencherem os
requisitos estabelecidos. Assim sendo, o SUS se reestruturou e estabeleceu novas diretrizes para
os atendimentos básicos de média e alta complexidade a partir do pacto pela Saúde de 2006.

Um importante critério estabelecido, especialmente no que concerne às filas de espera de proce-


dimentos, é a padronização entre as cirurgias eletivas, de urgência e de emergência. O Conselho
Federal de Medicina define Emergência11 como a constatação médica de condições de agravo
à saúde que impliquem em risco iminente de vida ou sofrimento intenso, exigindo, portanto,
tratamento médico imediato. Já por Urgência se define a ocorrência imprevista de agravo à saúde
com ou sem risco potencial de vida, cujo portador necessita de assistência médica imediata.

Quando esses conceitos são aplicados aos procedimentos cirúrgicos, cirurgias de emergência e
urgência são aquelas cuja condição médica não permite grandes períodos de espera, podendo
envolver inclusive risco de morte caso não sejam realizadas. Já as cirurgias eletivas, por sua vez,
dizem respeito aos procedimentos que podem ser postergados por algum período sem risco
à vida do paciente.

11  Definição apresentada na resolução CFM nº 1.451/95. Disponível em: < https://www.legale.com.br/uploads/36b7ac32b5ca43db9b372e32d14a3c40.pdf>

68  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Apesar do que pode parecer, são as cirurgias eletivas que mais movimentam o debate sobre o
tempo de espera nas filas, uma vez que, pela definição apresentada, cria-se uma sensação de
que tais procedimentos podem ser postergados sem grandes prejuízos. No entanto, a depender
da condição, a espera pode propiciar agravos à condição de saúde do paciente, além de muitas
vezes comprometer o bem-estar e a qualidade de vida.

É nesse contexto que muitas vezes o Poder Judiciário é acionado. Ao longo do período compre-
endido entre 2015 e 2020, de acordo com os dados do Justiça em Números de 2020 (CNJ, 2020),
mais de 500 mil novos processos relacionados a Tratamento Médico-hospitalar, classificação
que abarca tanto pedidos de consultas quanto de cirurgias12, ingressaram no Judiciário, em
2019. Conforme apresentado no Gráfico 29, o ano de 2016 foi quando houve o maior registro
de processos com essa temática, tendo ingressado mais de 100 mil processos novos. Também
é possível observar uma predominância da Justiça Estadual no recebimento de tais processos.

Gráfico 29 - Quantidade de casos novos sobre Tratamento Médico-hospitalar ingressados entre


2015 e 2020 por Segmento de Justiça
120000

100000

80000

60000

40000

20000

0
2015 2016 2017 2018 2019 2020”

Justiça Estadual Justiça Federal Total

Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

Sobre o Grau de Jurisdição, os juízes de 1º e 2º grau se alternam em relação a quem mais rece-
beu casos novos dessa natureza durante o período analisado (Gráfico 30). No quesito região13,
o ingresso desses novos processos, conforme apresentado no Gráfico 31, se deu de maneira
majoritária na região Sudeste.

12  Na análise aqui apresentada, foram agregados os códigos 11883, 10069, 12223 e 12491 das Tabelas Processuais Unificadas. Para maiores esclare-
cimentos, olhar o organograma apresentado na metodologia.
13 Para essa análise foram considerados apenas os processos recebidos pelos tribunais que compõem a Justiça Estadual.

  69
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 30 - Quantidade de casos novos sobre Tratamento Médico-hospitalar ingressados entre
2015 e 2020 segundo Grau de Jurisdição
60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2015 2016 2017 2018 2019 2020

1º Grau Juizado Especial Turma Regional de Uniformização 2º Grau Tribunal Superior Turma Recursal

Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

Gráfico 31 - Quantidade de casos novos sobre Tratamento Médico-hospitalar ingressados na


Justiça Estadual entre 2015 e 2020 segundo Região
80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul

Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

Com vistas a elucidar a questão do tempo de atendimento despendido até a entrada do pedido
até a realização do procedimento, foi levantado junto às secretarias de saúde o tempo médio
de espera até a realização de consultas das seguintes especialidades: Ortopedia, Oftalmologia,
Oncologia e Cardiologia. Importante destacar que nem todos os entrevistados optaram por
responder essas questões e que os dados apresentados abaixo servem como uma importante

70  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
visualização do problema, mas não permite que afirmações sejam feitas sobre esse padrão ser
representativo para outras localidades.

Cerca de 60% dos estados consultados afirmaram que o tempo médio de espera para a rea-
lização de consulta nas especialidades de ortopedia, oftalmologia e oncologia levam menos
de um mês. Já as consultas com cardiologistas podem demorar um pouco mais, uma vez que
a maioria dos respondentes – quatro estados –, afirmaram que o tempo médio de espera para
essa especialidade dura até seis meses.

O mesmo padrão foi observado nas respostas dos municípios que, para a maioria das especiali-
dades, afirmaram que o tempo médio de espera para a realização de consulta com especialistas
dura menos de um mês. A exceção foram as consultas com oftalmologistas e cardiologistas, que
possuem de 30 a 90 dias como o tempo médio de espera mais frequente.

Tabela 11 - Tempo médio para a realização de consultas em determinadas especialidades nos


Estados respondentes (em valor absoluto e %)
Especialidade Tempo Quantidade de respondentes % de respondentes
Menos de 1 ano 5 62,5%
Consulta Ortopedia Mais de 1 ano 3 37,5%
Total 8 100%
Menos de 1 ano 4 66,7%
Consulta Oftalmologia Mais de 1 ano 2 33,3%
Total 6 100%
Menos de 1 mês 5 62,5%
Consulta Oncologia Mais de 1 mês 3 37,5%
Total 8 100%
Menos de 6 meses 4 57,1%
Consulta Cardiologia Mais de 6 meses 3 42,9%
Total 7 100%
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  71
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 32 - Tempo médio de espera para a realização de consultas de determinadas
especialidades nos municípios respondentes

100%
24,5%
40,8% 38,9%
80%

65,5%
60% 83,1%
47,9%

38,5% 43,4%
40%

10,4%
20% 31,7%
8,6% 2,5%
1,7% 9,7%
9,2% 13,1%
5,7% 1,7%
4,6% 5,5% 1,4% 0,7% 0,7% 4,0% 1,9%1,3% 0,6%
2,3%
0%
Ortopedia Oftalmologia Oncologia Cardiologia Clínica Médica

Menos de 30 dias De 30 a 90 dias De 90 a 180 dias De 180 a 270 dias De 270 a 365 dias Acima de 365 dias

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Sobre a realização de tratamentos, foi perguntado para as secretarias de saúde dos estados e
municípios sobre o tempo médio de espera para a realização dos seguintes procedimentos:
Ortopédicos, Oftalmológicos, Cirurgia de Cabeça e Pescoço e Tratamento de Câncer. Os estados
responderam que para a maioria dos procedimentos o tempo médio de espera é inferior a um
ano, sendo o tratamento de câncer a exceção. Para tratamento de câncer, a maioria dos estados
afirmara que o tempo médio de espera leva mais de um mês em média. Já nos municípios, a
maioria afirmou que todos os procedimentos levam cerca de 30 a 90 dias para serem realizados.

72  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 12 - Tempo médio de espera para a realização de procedimentos médicos de
determinadas especialidades nos Estados respondentes
Especialidade Tempo Quantidade de respondentes % de respondentes
Menos de 1 ano 4 66,7%
Procedimentos ortopédicos Mais de 1 ano 2 33,3%
Total 6 100%
Menos de 1 ano 4 80,0%
Procedimentos oftalmológicos Mais de 1 ano 1 20,0%
Total 5 100%
Menos de 1 ano 5 71,4%
Cirurgia de cabeça e pescoço Mais de 1 ano 2 28,6%
Total 7 100%
Menos de 1 mês 2 40,0%
Tratamento câncer Mais de 1 mês 5 60,0%
Total 7 100%
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Gráfico 33 - Tempo médio de espera para a realização de procedimentos de determinadas


especialidades nos municípios respondentes

100%
14,8%
21,9%
31,0%
80%
47,7%

60% 52,8% 39,7%

38,0%

40%
15,1% 48,6%
8,0% 13,0%
1,4%
20% 9,0% 2,8% 8,2%
12,0%
14,0% 13,7%
4,6% 2,7% 0,9%
0%
Ortopédico Oftalmológico Cirurgia de cabeça e pescoço Tratamento câncer

Menos de 30 dias De 30 a 90 dias De 90 a 180 dias De 180 a 270 dias De 270 a 365 dias Acima de 365 dias

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  73
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
No entanto, ainda que a maioria dos municípios tenha apresentado um quadro positivo para o
tempo médio de espera, existe uma parcela considerável entre os municípios pesquisados que
afirmou que determinados procedimentos possuem tempo médio superior a um ano, como é o
caso dos procedimentos ortopédicos e de cirurgia de cabeça e pescoço. Conforme já foi desta-
cado, esse tempo de espera dilatado pode acarretar agravos à condição de saúde do indivíduo,
bem como se tornar uma possível causa judiciável.

É do senso comum o entendimento correto de que, se o procedimento de saúde é urgente e não


há capacidade de atendimento no sistema público, o paciente pode buscar um amparo e solução
junto ao Judiciário. A estratégia, no entanto, pode nem sempre ser bem-sucedida, uma vez que
o tempo de resposta de uma liminar pode chegar fora do prazo necessário. Os tribunais têm
buscado criar estratégias para conseguir oferecer respostas cada vez mais rápidas, no entanto,
o grande volume de pedidos dessa natureza ainda é um desafio a ser resolvido.

4.5 INTERLOCUÇÃO ADMINISTRATIVA PRÉ E PÓS-


PROCESSUAL

A análise a seguir diz respeito a uma série de perguntas feitas por meio dos questionários que
buscaram explicar o nível de interlocução administrativo entre as diversas esferas do poder,
principalmente o Executivo estadual e municipal, e sua organização enquanto estrutura para
combater ou administrar informações e trocas sobre a judicialização da saúde, seja em momentos
pré-processuais, ou pós-processuais como no cumprimento de sentenças.

No sentido de compreender a natureza da cooperação intersetorial estabelecida entre os entes


federados pesquisados e as estruturas judiciárias locais, fez-se questionamento sobre a exis-
tência de interlocução administrativa para discussão pré-processual ou prévia nas demandas
de saúde em um modelo de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação interinstitucional.
Tais câmaras são compreendidas como dispositivos ou rede de cooperação para a tomada de
decisões estratégicas para as demandas de saúde, a partir da discussão de casos e temas de
interesse para o encaminhamento dessas demandas, com a participação de representantes
e pontos focais das instituições pertinentes – Ministério Público, Defensoria Pública, gestores
públicos e especialistas, órgãos com atuação direcionada ao tema de interesse, entre outros.
Estes dispositivos surgem como instrumentos de fomento à cooperação intersetorial, induzidos
pelo CNJ, por meio de normativas e instrumentos específicos14.

14 Para acesso às informações produzidas pelo Conselho Nacional de Justiça sobre o tema da judicialização da saúde, conferir: CNJ. Portaria nº 32,
de 21 de fevereiro de 2019 e portal eletrônico “Fórum da Saúde”, disponíveis em: < https://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/forum-da-saude-2/#>.
Data de acesso: 10 de janeiro de 2021.

74  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Como pode ser observado no Gráfico 34, quinze das Secretarias Estaduais de Saúde declararam
contar com alguma instância de fomento à cooperação entre Poder Executivo e Judiciário no
atendimento às demandas de saúde. Essa realidade se apresenta de maneira discrepante para os
entes municipais, considerando que apenas um terço das secretarias respondentes declararam
possuir um dispositivo de fomento à cooperação dessa natureza.

Com relação aos tribunais, aproximadamente 56,7% deles responderam afirmativamente sobre
a existência de Câmara ou estrutura similar de cooperação intersetorial com os entes federados.
Entre os Tribunais Regionais Federais, apenas o da 1ª Região declarou não possuir esse dispo-
sitivo. Essa informação pode indicar que esta estrutura exista apenas no nível de subseções
judiciárias do referido TRF. Com relação aos demais, o tipo de ato administrativo empregado na
formalização da Câmara foi o Termo de Cooperação.

No que diz respeito aos Tribunais Estaduais, há um número grande que não possui esse meca-
nismo. São eles: Alagoas, Amazonas, Bahia, Distrito Federal e Territórios, Maranhão, Mato Grosso,
Minas Gerais, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Santa Catarina e São Paulo. Para os demais, a
forma mais empregada para a sua formalização foi também o Termo de Cooperação.

Gráfico 34 - Existência de Câmara de Apoio Administrativo para demandas de saúde – Estados,


Municípios e Tribunais - (%)

100%

33,6%
80%
56,7%
71,4%
60%

40%
66,4%

43,3%
20%
28,6%

0%
Estados Municípios Tribunais

Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Ainda com o objetivo de compreender os mecanismos de cooperação interinstitucionais, o


questionário aos magistrados apresentava diversos atributos (Anexo C), que deveriam ser res-

  75
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
pondidas segundo o grau de concordância. Desta forma, diante da frase “Não há atualmente
nenhuma ação institucional (seja por parte do Tribunal, seja por parte do Governo Executivo
estadual, distrital ou municipal) para um enfrentamento conjunto de problemas ou consequên-
cias da judicialização das políticas de saúde”, 42,0% dos respondentes concordam em certo nível
com o atributo, enquanto 12,95% não concordaram nem discordaram, e, por outro lado, 44,49%
responderam que discordam em certo nível desta afirmação. Observando de forma separada
os magistrados dos Tribunais de Justiça Estaduais e os Tribunais Regionais Federais, os núme-
ros apresentam um quantitativo bastante aproximado entre eles. Dentre os respondentes, fica
latente que há uma divisão da percepção entre aqueles que concordam e discordam em certo
nível sobre a atuação institucional para a resolução da problemática. É importante considerar
que cada tribunal possuí uma atuação específica na sua organização.

Ademais, também fora apresentada a seguinte frase: “A troca de experiências é estimulada pe-
los próprios Magistrados de 1ª instância que atuam em questões relacionadas à judicialização
da Saúde, sem apoio institucional formal.”. Assim 41,6% concordam e 40,0% discordam de tal
afirmação, descriminados por tipo de justiça 50,0% dos Magistrados Federais concordam com a
afirmação, enquanto 41,76% não concordaram, ao comparar os atributos 3 e 4, percebe-se que
há uma possível relação entre estes pela proximidade de seus quantitativos.

Gráfico 35 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da frase sobre existência de


ação institucional para um enfrentamento conjunto de problemas ou consequências da
judicialização das políticas de saúde

100%
15,1% 14,6% 17,9%

80%
27,4% 27,1%
29,3%

60%
13,0% 13,0%
12,5%
40%
30,2% 30,5%
28,3%
20%

14,3% 14,7% 12,0%


0%
Total Justiça Estadual Justiça Federal

Concordo completamente Concordo parcialmente Não concordo nem discordo Discordo parcialmente Discordo completamente

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

76  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 36 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da frase sobre a troca de
experiências ser estimulada pelos próprios Magistrados de 1ª instância que atuam em questões
relacionadas à judicialização da Saúde, sem apoio institucional formal

100% 10,0%
10,1% 10,9%

80%
30,1%
31,5% 39,1%

60%
18,3% 18,7%
15,8%
40%
25,3% 25,6%
23,9%
20%

14,8% 15,6% 10,3%


0%
Total Justiça Estadual Justiça Federal

Concordo completamente Concordo parcialmente Não concordo nem discordo Discordo parcialmente Discordo completamente

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios foram feitas indagações em um bloco de per-
guntas que dizia respeito à prevalência de interlocução administrativa sobre o cumprimento
de liminares. Com relação a este tópico o objetivo era compreender a interlocução dos entes
estatais do Executivo em níveis estaduais e municipais, ou entre estados com estados e muni-
cípios com outros municípios.

Dessa forma, doze das unidades estaduais, a comunicação administrativa ocorre “às vezes”. Entre
as Secretarias municipais esta resposta também foi a mais frequente, com 24,9%. Para um terço
das secretarias municipais e estaduais, essa interlocução acontece “sempre” ou “muitas vezes”.
Nesse grupo, mais da metade das secretarias municipais se localizava nos estados de São Paulo,
Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Tocantins e Paraná. Outro resultado importante é que em 38,4%
das secretarias municipais, esse é um fato que “nunca” ou “raramente” é presenciado, sendo que
aproximadamente 57,0% deste grupo de respondentes estão localizados nos estados de São
Paulo, Minas Gerais, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Ceará.

Desta forma, cumpre ressaltar, que a comunicação dos entes por meio de interlocução adminis-
trativa sobre o cumprimento de liminares é fonte de auxílio para que tais decisões afetem em
menor grau a realidade destes.

  77
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 37 - Interlocução administrativa sobre o cumprimento de liminares (%)
100%
23,8% 18,8%
80%
9,5% 14,4%

60%
24,9%
42,9%
40%
18,8%
20%
19,0%
19,6%
4,8%
0%
Estados Municípios
Sempre Muitas vezes Às vezes Raramente Nunca

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

No questionário enviado aos municípios, também foi solicitado aos respondentes que respon-
dessem sobre o estabelecimento de consórcio de saúde entre as secretarias municipais e quais
seriam esses consórcios. A previsão desse tipo de mecanismo de articulação entre os entes sub-
nacionais, com vistas a otimizar aquisições e contratações, é algo legítimo, previsto e desejável
pelo Poder Executivo Federal:

“O consórcio intermunicipal na área da saúde é visto como uma associação entre Municí-
pios para a realização de atividades conjuntas referentes à promoção, proteção e recupe-
ração da saúde de suas populações. Como iniciativa eminentemente municipal, reforça o
exercício da gestão conferida constitucionalmente aos Municípios no âmbito do Sistema
Único de Saúde (SUS)” (Ministério da Saúde, 1997: 08)15

Mais da metade das secretarias respondentes (56%) declararam contar com esse tipo de as-
sociação intermunicipal. As regiões do Brasil onde esse tipo de mecanismo é mais frequente
são Sudeste e Sul (43% e 36%, respectivamente). Entre as secretarias municipais de saúde que
participaram do levantamento, Minas Gerais se destaca como a Unidade da Federação em que
houve maior proporção de respostas afirmativas a essa pergunta. Sendo assim, seria pertinente
compreender mais profundamente as experiências das instituições desse estado com as asso-
ciações entre os municípios na área da saúde.

A existência de uma maior cooperação entre os órgãos, buscando cada vez mais atender as
necessidades de serviços de saúde do cidadão, é fundamental para diminuir o número de pro-
cessos que chegam ao Poder Judiciário.

15  Ministério da Saúde. O consórcio e a gestão municipal em saúde. Brasília: MS, 1997. Disponível em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/
cd05_14.pdf>. Data da consulta:28 de janeiro de 2021.

78  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Ademais, como já mencionado anteriormente, o fornecimento de medicamentos se destaca
com um dos principais assuntos judicializados nos últimos anos. A seguir serão apresentadas
as informações retiradas dos questionários aplicados as secretarias de saúde sobre como se dá
a questão de medicamentos ou a falta deles, no âmbito dos serviços de saúde.

4.6 FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E COBERTURA


VACINAL

O fornecimento de medicamentos tem sido tema recorrente de estudos que visam compreender
o fenômeno da Judicialização da Saúde e isso não se dá por acaso. A judicialização associada a
medicamentos representa uma expressiva parcela dos casos novos ingressados ao longo dos
anos, segundo dados do Justiça em Números, entre 2015 e 2020 mais de 1 milhão de todos os
processos novos recebidos pelo Judiciário possuíam temática16 relacionada a medicamentos.

Conforme apresenta o Gráfico 38 abaixo, os processos novos sobre medicamentos recebidos


pelo Judiciário tiveram um pico em 2016 e logo em seguida apresentaram importante queda,
voltando a subir somente a partir de 2019 e registrando seu maior valor, 196.929 processos, em
2020. Cabe destacar o caráter único que os dados de 2020 possuem, levando em consideração
a pandemia em decorrência do coronavírus. Nesse sentido, o aumento de casos dessa natureza
para o ano de 2020 é plausível, uma vez que o sistema de saúde entrou em colapso em diversas
localidades, fazendo com que diversos serviços fossem interrompidos.

Gráfico 38 - Quantidade total de casos novos ingressados sobre medicamentos segundo o


segmento da justiça, 2015 a 2020
200.000

150.000

100.000

50.000

0.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Justiça Estadual Justiça Federal Total

Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

16 Para essa análise foram considerados os assuntos: 12484, 12487, 11884, 12222 e 10069. Esses assuntos e suas relações estão apresentados na
metodologia.

  79
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
O Gráfico 39, por sua vez, apresenta a distribuição do quantitativo de casos novos sobre me-
dicamentos ingressados de acordo com o grau de jurisdição. Nele é possível perceber que os
juízes de primeiro e segundo grau, juntamente com os juizados especiais, se destacam no rece-
bimento de novos processos dessa natureza, tendo juntos somado 89,4% de todos os processos
ingressados em 2019.

Gráfico 39 – Quantidade de casos novos sobre medicamentos ingressados de acordo com o grau
de jurisdição
50%

40%

30%

20%

10%

0%
2015 2016 2017 2018 2019 2020

1º Grau 2º Grau Juizado Especial Tribunal Superior Turma Recursal Turma Regional de Uniformização

Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

No que se refere às predominâncias regionais17 no número de judicializações sobre fornecimento


de medicamentos, a região Sudeste, seguida da região Sul são as que mais se destacam. A pre-
dominância do Sudeste pode, em alguma medida, estar vinculada ao fato de que vários municí-
pios da região, especialmente do estado de Minas Gerais, afirmaram ocorrer desabastecimento
constante das listas municipais de medicamentos. Uma análise das relações de medicamento e
da ocorrência de desabastecimento é apresentada com mais detalhes logo abaixo.

17 Para essa análise foram considerados somente os Tribunais da Justiça Estadual e seus respectivos processos.

80  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 40 - Quantidade de casos novos sobre medicamentos ingressados na Justiça Estadual,
segundo a região, entre 2015 e 2020
140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0
2015 2016 2017 2018 2019 2020

Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul

Fonte: Painel do Justiça em Números, 2020

O debate sobre o que é saúde e o que implica a sua garantia e manutenção é um processo or-
gânico que incorpora novos entendimentos sempre que a ciência avança nesse sentido. Esses
novos entendimentos e alterações vão sendo incorporados também pelo estado sempre que
necessário. O medicamento, que é um importante instrumento para o controle e cura de diversas
doenças e, portanto, é uma parte importante dos serviços que são prestados pelo estado segue
essa mesma lógica.

Assim sendo, o número de novos medicamentos existentes cresce de maneira contínua, assim
como cresce o número de novas drogas em fase de teste para o combate e controle de múltiplas
doenças. Foi considerando esse cenário que o Conselho Nacional de Saúde (CNS), em conjunto
com a Comissão Intergestores, estabeleceu, em 1998, a Política Nacional de Medicamentos18 com
o objetivo de garantir a eficácia e qualidade dos medicamentos disponibilizados, bem como
definir o uso racional e os medicamentos essenciais.

A Política Nacional Medicamentos, por sua vez, criou a Relação Nacional de Medicamentos Essen-
ciais (RENAME). Esse instrumento define a lista de medicamentos disponíveis no Sistema Único
de Saúde (SUS) para atender as necessidades prioritárias de saúde. A RENAME, uma ferramenta
nacional, serve também de base para a construção das listas de medicamentos fornecidos pelos
municípios, conhecidos também como Relação Municipal de Medicamentos Essenciais (REMUME).

18 MINISTÉRIO DA SAÚDE, Portaria Nº 3.916, de 30 de outubro de 1998. Disponível em: < http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/1998/
prt3916_30_10_1998.html>

  81
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Essas relações de medicamentos constituem um avanço importante na gestão da garantia do
direito à saúde, pois regulamentam uma rotina de abastecimento e fornecimento de fármacos
importantes para a população. No entanto, é na falta desses mecanismos e nas falhas de abas-
tecimento que reside a preocupação, uma vez que todas as ocasiões em que o estado não seja
capaz de garantir o direito à saúde são ocasiões onde o Judiciário pode ser acionado e tem o
poder de intervir.

Foi pensando nessa realidade que o Conselho Nacional de Justiça buscou ouvir as Secretarias
Estaduais e Municipais de Saúde acerca da existência de alguns dos instrumentos de adequação
às prerrogativas da assistência farmacêutica definidas pela Política Nacional de Medicamentos,
do Ministério da Saúde, relações estaduais, distritais e municipais de medicamentos e suas atua-
lizações –, bem como sobre algumas das dificuldades enfrentadas pelas Unidades da Federação
no fornecimento de fármacos previstos nas políticas locais de saúde pública.

Como pode ser observado logo abaixo, a maioria dos estados pesquisados conta com Relação
Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME). Os estados que declararam não possuir esse
instrumento foram das regiões Norte e Nordeste, respectivamente, Amapá, Bahia, Paraíba, Piauí
e Sergipe. Entre as secretarias municipais de saúde, observou-se que todas as capitais respon-
dentes possuem a REMUME e que as maiores ausências percentuais de relação municipal de
medicamentos concentram-se nos municípios localizados nas regiões Norte e Nordeste do Brasil
(Tabela 13), sendo o maior número destes municípios, localizados no estado do Tocantins.

Gráfico 41 - Unidade da Federação/município possui Relação Estadual ou Distrital de


Medicamentos (%)

100%

80%

76,2% 79,0%
60%

40%

20%
23,8% 21,0%

0%
Estados Municípios

Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

82  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 13 - Percentual de municípios que possuem relação municipal de medicamentos,
segundo Região Geográfica (2020)
Região Geográfica Não Sim
Centro-Oeste 30 70
Nordeste 39,5 60,5
Norte 52 48
Sudeste 8 92
Sul 9,3 90,7
Total 20,9 79,1
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Sobre a ocorrência de desabastecimento de medicamentos da lista da relação estadual, a maior


parte dos respondentes afirmam que de alguma forma há desabastecimentos: treze deles afir-
mam que há desabastecimento para medicamentos específicos, e um deles, Santa Catarina,
respondeu que há desabastecimento de forma constante. O desabastecimento de medicamen-
tos da lista estadual demonstra uma fragilidade na prestação e na manutenção de insumos que
seriam de responsabilidade do próprio estado, porém, não há como mensurar os motivos que
levam a isto, entre possíveis causas podemos encontrar a alta demanda, a má gestão de recursos,
ou uma falta de logística nestes estados.

Ademais, outros sete estados responderam que não passam por desabastecimento relacionados
a medicamentos da relação estadual. Ao analisar estas respostas, fica latente que há escassez de
medicamento conforme aponta a maioria das respostas, no entanto, não se trata de uma regra,
existindo estados que contrariam esta tendência.

No que se refere às respostas das secretarias municipais, a região Sudeste concentra o maior
percentual de respostas que apontam para o desabastecimento constante de medicamentos
previstos na REMUME (Tabela 14). Os municípios que responderam sofrer com desabastecimento
constante foram os seguintes: Santa Quitéria (CE), São Mateus (ES), São Luís (MA), Ipanema (MG),
Divinópolis (MG), Abaeté (MG), Belo Horizonte (MG), Bom Despacho (MG), Bambuí (MG), Barra
do Bugres (MT), Wenceslau Braz (PR), Teresópolis (RJ), Itaperuna (RJ), São Luiz Gonzaga (RS),
Ituverava (SP), Rio Claro (SP) e Divinolândia (SP).

  83
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 42 - Desabastecimento de medicamentos da lista (%)

100%
29,3%
33,3%
80%

7,4%
4,8%
60%

40%
61,9% 63,3%

20%

0%
Estados Municípios

Não Sim, constantemente Sim, para medicamentos específicos

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Tabela 14 - Percentual de municípios com desabastecimento da relação de medicamentos,


segundo região do Brasil (2020)
Região Não Sim, constantemente Sim, para medicamentos específicos
Centro-Oeste 15,00% 5,00% 80,00%
Nordeste 34,88% 4,65% 60,47%
Norte 40,00% 0,00% 60,00%
Sudeste 26,44% 13,79% 59,77%
Sul 29,63% 3,70% 66,67%
Total 29,13% 7,39% 63,48%
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Para análise das questões sobre causas atribuídas para o desabastecimento de medicamentos,
foi realizada a contagem das citações, considerando-se que as perguntas autorizavam múlti-
plas respostas. Sendo assim, a maior parte dos respondentes das entidades subnacionais citou,
como maiores causas do desabastecimento das listas de medicamentos, problemas licitatórios
e demora no fornecimento, após autorização. Esses problemas estão presentes em mais de 70%
das secretarias estaduais que padecem, de alguma forma, com os desabastecimentos, e em 43%
das secretarias municipais.

84  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Sobre as questões licitatórias, a pesquisa perguntou, também, para as secretarias municipais
de saúde sobre a utilização da Ata de Registro de Preços (ARP), uma modalidade de licitação
que permite, além da contratação através de concorrência e pregão, a consulta e captação do
maior número de órgãos públicos com o mesmo interesse de aquisição. A grande maioria dos
municípios, 90,4%, afirmaram utilizar e apenas 9,6% afirmaram não utilizar.

Gráfico 43 - Principais causas identificadas para o desabastecimento de medicamentos (em %)

76,2%
Problemas licitatórios 43,7%

Demora no fornecimento, 28,6%


após autorização 44,5%

23,8%
Alta demanda 31,0%

Falta de dotação orçamentária/ 19,0%


disponibilidade financeira 14,8%

Dificuldade para fazer 4,8%


os requerimentos 1,3%

0,0%
Demora na autorização 5,2%

23,8%
Outros 29,7%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Estados Municípios

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Como já citado anteriormente, o debate que envolve o melhor tratamento e o medicamento ideal
é um processo contínuo, indicando a necessidade das listas de medicamentos se atualizarem em
conformidade com novos avanços e recomendações. Assim sendo, o levantamento realizado
pelo CNJ questionou as secretarias estaduais e municipais de saúde acerca da quantidade de
medicamentos que constam nas respectivas relações locais de medicamentos, bem como o ano
da sua última atualização.

Entre as Secretarias Municipais, 59,4% declarou ter, em suas listas, entre 101 e 300 tipos de me-
dicamentos. As Secretarias Estaduais que contam com o maior acervo de fármacos disponíveis
em suas listas (mais de 501 tipos de medicamentos) são Minas Gerais, Pernambuco e Rondônia.
Já entre os entes municipais, Jaú (SP), Brasília (DF) e Açailândia (MA).

  85
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 44 - Quantidade de medicamentos que constam na relação de medicamentos Estadual,
Distrital e Municipal (%)

120%

100%
21,0%
28,6%
80% 7,0%

60% 23,8%

59,4%
40%
28,6%

20% 4,8%
11,4%
14,3%
1,3%
0%
Estados Municípios

Nenhum Entre 1 e 100 Entre 101 e 300 Entre 301 e 500 Entre 501 e 900

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Com relação aos entes federados que possuem algum desses instrumentos, a maioria afirmou
ter realizado atualizações recentes das listas, sendo que, para 80% dos municípios e 69% das
secretarias estaduais respondentes, as atualizações ocorreram entre os anos de 2018 e 2020, e
os estados que tiveram suas atualizações anteriores a este período foram Paraná e Pernambuco
no ano de 2015 e o Rio Grande do Sul em 2010.

Gráfico 45 - Ano de atualização da relação de medicamentos (%)

50%
43,8%

40%
35,9%

30% 27,6%
25,0%

18,8%
20% 16,6%

12,2% 12,5%

10%
4,4%
2,8%
0,0% 0,0% 0,0% 0,6%
0%
Anterior a 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Não respondeu

Estados Municípios

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

86  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
A Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, pro-
teção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e
dá outras providências, incluiu a assistência farmacêutica como parte da assistência terapêutica
integral, prevista desde a criação do SUS.

A assistência farmacêutica, além de ser dirigida a todos os usuários do SUS, se divide em três
componentes, a saber: componente básico que são medicamentos e insumos essenciais, ou
seja, aqueles voltados para doenças e agravos mais prevalentes e é ofertado em nível ambula-
torial; componente especializado que são medicamentos para a assistência integral em saúde
conforme protocolo clínico e componente estratégico que são medicamentos para tratamento
de doenças endêmicas e epidêmicas.

O mesmo levantamento já citado buscou compreender quais desses componentes de assistência


farmacêutica são ofertados pelas unidades de saúde dos estados e municípios, uma vez que
medicamentos especializados de uso contínuo são causas bastantes recorrentes no Judiciário.

Desse modo, 92,6% das Secretarias Municipais afirmaram disponibilizar componente básico,
3,5% disseram oferecer componente estratégico e 3,1% afirmaram fornecer componente espe-
cializado. Nestes dois últimos grupos, totalizando 15 localidades, encontram-se duas capitais
estaduais: Boa Vista (RR) e Belo Horizonte (MG), além de Brasília (DF).

Já nas respostas recebidas pelos estados, todas 21 Unidades da Federação afirmaram oferecer
componente especializado, 61,9% afirmaram fornecer componente estratégico e apenas 42,9%,
cerca de 9 estados, afirmaram fornecer componente básico de assistência farmacêutica.

Gráfico 46 - Componente de assistência farmacêutica fornecido(s) pelo município, 2020

3,5% 0,9%
3,1%

Componente básico

Componente especializado

Componente estratégico

Nenhuma das anteriores

92,6%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  87
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Ainda no que se refere à assistência farmacêutica, às Secretarias Municipais de Saúde foi interpe-
lado sobre a existência de Comissão de Farmácia Terapêutica (CFT). As CFT’s são uma instância
colegiada, de caráter consultivo e deliberativo, responsável pela seleção dos fármacos que farão
parte do acervo medicamentoso do sistema de saúde pública nos três níveis de atenção descritos
anteriormente19. Como apresentado no Gráfico 47, pouco mais da metade dos respondentes
possui CFT.

Gráfico 47 - Existência de Comissão de Farmácia Terapêutica – CFT – no município (%)

48,9% Sim
51,1%
Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Um dos blocos do questionário enviado às secretarias municipais de saúde teve também como
objetivo levantar informações acerca das políticas preventivas de imunização existentes nos
municípios. Dentro dessa perspectiva, uma das políticas mais importantes é a vacinação da
população, que busca erradicar doenças com grande potencial infeccioso e letal. Embora seja
um serviço ofertado em larga escala pelo Sistema Único de Saúde, algumas regiões apresentam
dificuldade em atingir uma cobertura vacinal adequada.

Estudos recentes mostram que, mesmo sendo ao longo das últimas décadas um caso de sucesso,
no que diz respeito a vacinação de sua população, o Brasil identificou, por meio do seu Sistema
Nacional de Vigilância do Plano Nacional de Imunização uma diminuição da cobertura vacinal nos
últimos anos, especialmente no caso das vacinas do Bacilo Calmette-Guérin (BCG), Poliomielite
e Tríplice viral. A Cobertura vacinal é o resultado das doses aplicadas em um determinado grupo
alvo, divido pelo grupo alvo total e multiplicado por 100. As metas de cobertura são nacionais,
sendo que a BCG e a do Rotavírus são de 90,0% e as demais 95,0%.

19 MINISTÉRIO DA SAÚDE. Resolução nº 338, de 06 de maio de 2004. Disponível em: < https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/cns/2004/
res0338_06_05_2004.html>. Data do acesso: 12 de janeiro de 2021.

88  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Dados do Ministério da Saúde mostram que o país, no ano de 2019, teve uma cobertura mé-
dia de aproximadamente 85,0% no conjunto de vacinas analisadas e, pelo menos três quartos
dos municípios atingiram no mínimo 73,0% de cobertura. Enquanto em algumas localidades
ultrapassaram-se os 200,0% de cobertura vacinal, foi possível encontrar um município com um
percentual de cobertura abaixo de 6,0%, Nova Viçosa na Bahia.

Coberturas superiores a 100% são encontradas costumeiramente em diversos estudos. Arroyo,


et. al. (2020) destacam que além da existência de registros de recém-nascidos em localidades
diferentes daquelas de residência da mãe, o que altera o denominador de nascidos vivos no
cálculo da cobertura, há também uma maior facilidade de vacinação de usuários em municípios
vizinhos aos municípios de sua própria residência.

Entre os estados, como evidencia o Gráfico 48, Roraima, Acre, Pará, Maranhão, Amapá e Rio de
Janeiro apresentaram coberturas medianas mais baixas. Neste contexto também é possível
verificar, entre os estados, que apenas municípios do Acre e de Roraima não apresentaram co-
bertura total de 100,0%.

Gráfico 48 - Percentual total de cobertura de vacinal dos municípios de acordo com os estados
brasileiros no ano de 2019

Fonte: Ministério da Saúde, 2020

De maneira geral, os números da cobertura vacinal não se comportam de forma homogênea nas
diversas regiões do país. A Tabela 15 mostra como se dá este comportamento nos municípios
das cinco regiões do Brasil. As regiões Norte e Nordeste apresentam, na sua maioria, medidas
com valores menores, mas com cobertura total abaixo de 10,0% há três municípios no Brasil, são
eles, Nova Viçosa-BA (5,55%), mencionado anteriormente, Herval-RS (9,76%) e Borebi-SP (9,78%).

  89
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 15 - Medidas descritivas dos percentuais totais de cobertura nas cinco regiões brasileiras
no ano de 2019
Abrangência Menor Valor 1º Quartil Mediana Média 3º Quartil Maior valor
Norte 21,1 67,93 79,65 79,54 92,73 147,39
Nordeste 5,55 67,92 78,48 79,42 89 222,22
Centro-oeste 24,81 73,97 84,48 87,79 98,07 252,54
Sudeste 9,77 76,8 86,3 88,41 97,12 310,17
Sul 9,76 79,8 88,53 89,88 98,37 191,67
Brasil 5,55 73,18 83,97 85,06 95,06 310,17
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Com o uso da análise de agrupamento, método de análise estatística multivariada, foi possível
identificar dentro de cada um destes, a partir das informações das coberturas de diversas va-
cinas no ano de 2019, como se agrupam os municípios, levando em consideração também o
seu quantitativo populacional. Além dos mapas apresentados a seguir, os agrupamentos nos
estados avaliados também são apresentados no Anexo C.

O Mapa 11 representa o agrupamento dos municípios do estado Acre. A análise de agrupamento


dividiu o estado em dois grupos. O primeiro, com treze municípios, possui uma média popula-
cional de 8.213 pessoas e cobertura vacinal média de aproximadamente 56,0%, especialmente
nas vacinas da Poliomelite para 4 anos de idade e a Tríplice Bacteriana (DTP). Municípios como
Xapuri, Rodrigues Alves, Assis Brasil e Feijó são exemplos desta situação. O segundo grupo, que
inclui a capital Rio Branco, tem média populacional de 36.780 pessoas e cobertura vacinal média
de 82,15%, destacando a Tríplice Viral-D1, Meningococo-C e Pneumocócica, todas atingindo
uma média acima de 95,0% neste grupo.

Mapa 11 - Grupos de municípios do estado do Acre de acordo coma cobertura vacinal

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

90  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
No estado do Amapá a situação, como pode ser visto no Mapa 12, se apresenta de forma contrária
ao do Acre. O grupo 1, com apenas quatro municípios e tendo uma média populacional menor,
abaixo de cinco mil habitantes, apresentaram uma cobertura vacinal superior, com média de
aproximadamente 112,0%. O segundo grupo, com doze municípios, apresentou cobertura va-
cinal média de 67,4%, sendo seus números mais baixos em relação à Poliomelite para 4 anos de
idade e a Tríplice Bacteriana (DTP). Os municípios de Tartarugalzinho e Mazagão são exemplos
de baixa cobertura nestes dois tipos de vacinação.

Mapa 12 - Grupos de municípios do estado do Amapá de acordo coma cobertura vacinal

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

O estado de Roraima também se divide em dois grupos (Mapa 13). O primeiro, com sete mu-
nicípios e que inclui a capital Boa Vista, tem uma média populacional maior e um percentual
médio de cobertura vacinal também maior, com 83,13%. Neste grupo se destaca o município de
Pacaraima, que apresenta em muitos tipos de vacinas um percentual acima de 120,0%, sendo
os destaques a Tríplice Viral-D2 (236,8%), Tríplice Viral-D1 (295,8%) e Hepatite A (330,8%). Es-
tes resultados provavelmente estão relacionados com alta taxa de migração de venezuelanos
ocorrida nos últimos anos naquela localidade. O segundo grupo, com oito municípios, tem uma
média populacional menor e uma cobertura vacinal média de aproximadamente 45,6%. Um
dado extremamente preocupante é que neste grupo apenas três vacinas têm percentual médio
acima de 50,0%, a BCG (80,5%), a Hepatite B (74,8%) e a Pneumocócica (53,0%).

  91
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 13 - Grupos de municípios estado de Roraima de acordo coma cobertura vacinal

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

No estado do Pará (Mapa 14) os resultados da análise multivariada proposta identificaram três
grupos distintos de municípios. O grupo dois, com a segunda maior média populacional, apre-
sentou um percentual médio de cobertura de aproximadamente 56,4%, tendo valores muito
baixos para as vacinas de Poliomelite 4 anos e Tríplice Bacteriana (DTP). O grupo três, com me-
nor média populacional, mesmo tendo médias de cobertura para Poliomelite 4 anos e Tríplice
Bacteriana (DTP) abaixo de 60,0%, atingiu uma cobertura média geral de aproximadamente
95,0%, muito acima do grupo três.

92  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 14 - Grupos de municípios do estado do Pará de acordo coma cobertura vacinal

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

No estado do Maranhão o grupo três, com média populacional maior que os dois grupos gera-
dos a partir da análise agrupamento (Mapa 15), apresentou um percentual médio de cobertura
muito baixo para a Polimelite 4 anos e para a Tríplice Bacteriana (DTP). No caso da Polimelite 4
anos, o percentual foi de 26,33% e da Tríplice Bacteriana (DTP_REF_4 e 6 anos) foi de 22,24%. Nos
outros dois grupos, o percentual destas duas vacinas também é baixo. Os valores não atingem
60,0% de cobertura.

  93
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 15 - Grupos de municípios do estado do Maranhão de acordo coma cobertura vacinal

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

O Rio de Janeiro foi dividido em quatro conglomerados, em que dois deles, apresentam motivos
de preocupação devido à cobertura de vacinação. O grupo 2, com percentual média de cober-
tura de 52,4% e com valores para Febre Amarela e Poliomelite 4 anos entre 36,0 e 39,0%, e para
Tríplice Bacteriana (DTP) abaixo de 30,0%. O grupo três apresenta resultados ainda mais baixos.
Além de ter valores da Tríplice Bacteriana (DTP) abaixo de 13,0%, este grupo de municípios apre-
sentou a Poliomelite 4 anos abaixo de 18,0%, a Poliomelite 1-Ref com 20,0%, a Febre Amarela
com 21,0%, Hepatite B abaixo de 24,0% e a dTpa gestante abaixo de 28,0%. Neste grupo apenas
Tríplice Vira_D1 ultrapassa 43,0%, com aproximadamente 66,0% de percentual de cobertura.

94  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Mapa 16 - Grupos de municípios do estado do Rio de Janeiro de acordo coma cobertura vacinal

Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Avaliando o restante do país, identificou-se que todos os outros estados tiverem pelo menos
um município com cobertura mínima de 100,0%. Entre estes municípios é possível destacar
Guarani D’oeste, Pedranópolis e Torre de Pedra, no estado de São Paulo; Lucrécia no Rio Grande
do Norte; União do Sul e São José do Povo no Mato Grosso; Jateí no Mato Grosso do Sul; Pedro
Teixeira em Minas Gerais; Erere no Ceará e Feira da Mata na Bahia. Todos estes, mencionados
anteriormente, atingiram cobertura vacinal acima de 200,0%.

Visando compreender essas dificuldades em relação à vacinação, o questionário aplicado per-


guntou, aos respondentes dos municípios, quais eram as principais dificuldades enfrentadas
para atingir 100,0% de cobertura vacinal. Aproximadamente 24,0% responderam que uma das
dificuldades de atingir uma cobertura vacinal perfeita se dá pela falta de vacinas. Entre os estados
com mais municípios, que informaram este quesito, estão Santa Catarina e São Paulo, com onze
em cada um deles. Pouco mais de 21,0% dos respondentes afirmaram que a principal dificuldade
reside em acessar a população em todos os distritos do município. Neste grupo de responden-
tes, municípios dos estados de São Paulo e Bahia apresentam o maior quantitativo, onze e nove
respectivamente. A Falta de recursos humanos para aplicação também foi destacada por 6,5%
dos respondentes. São Paulo e Paraná, com cinco e quatro municípios respectivamente foram
os estados com maior quantitativo de respostas com este quesito. Na opção “Outros”, indicada
em 58,51% das respostas, afirmações relacionadas a baixa adesão/procura do público-alvo são
os motivos mais apresentados, representando mais de 70,0% das respostas neste quesito.

  95
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 49 - Dificuldades para a cobertura vacinal nos municípios (%)

Ausência de vacinas 35,8%

Dificuldade de cobertura da população 31,9%


em todos os distritos do município

Ausência de recursos humanos 9,6%


para aplicação

Falta de campanha/divulgação 5,7%

Ausência de recursos financeiros 4,8%

outros 58,5%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Entre os estados e o Distrito Federal a resposta mais frequente sobre a dificuldade de atingir cem
por cento de cobertura vacinal foi “dificuldade cobertura da população em todos os distritos do
município”, citada por treze deles. Na sequência as respostas “ausência de vacina”, “ausência de
recursos humanos para aplicação” e “falta de campanha/divulgação” citadas por seis estados. O
estado de Pernambuco foi único que citou as quatro respostas mais frequentes e incluiu também
a ausência de recursos financeiros. Apenas Espírito Santo, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do
Sul e São Paulo indicaram apenas a resposta “Outros”. Estes estados, juntos com Piauí e Santa
Catarina, são os que não informam a “dificuldade cobertura da população em todos os distritos
do município” como obstáculo para vacinação. Piauí e Santa Catarina têm em comum, segundo
as informações retiradas dos questionários, a “ausência de vacina” como dificuldade.

Por fim, este levantamento buscou também elucidar importante debate acerca do fornecimento
de medicamentos que versa sobre a obrigação por parte do estado em fornecer remédios de
alto custo, onde uma parcela dos estudiosos, que olham para a judicialização da saúde e seus
desdobramentos, destacam como as exigências de aquisição de medicamentos impactam ne-
gativamente as políticas públicas de saúde.

Ainda que o estado possa ser obrigado a fornecer medicamentos, desde que comprovadas a
extrema necessidade do medicamento e a incapacidade financeira do paciente e de sua família
para aquisição. Em decisão recente do Supremo Tribunal Federal (STF), durante o julgamento
do Recurso Extraordinário (RE) 56647120, o entendimento passou também a considerar que o

20  Recurso julgado em 11 de março de 2020, disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE566471.pdf>

96  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
estado não é obrigado a fornecer medicamentos de alto custo solicitados judicialmente, quando
não estiverem previstos na relação do Programa de Dispensação de Medicamentos em Caráter
Excepcional, do Sistema Único de Saúde (SUS).

Deste modo, foi perguntado aos magistrados participantes do levantamento se eles concorda-
vam ou discordavam da afirmação que diz que, “Em caso de demanda por medicamento, somente
são consideradas procedentes aquelas em que o referido medicamento solicitado tenha alguma
previsão normativa”.

A maioria dos magistrados respondentes, mais de 60%, afirmou concordar em alguma me-
dida com a afirmação apresentada, sendo a resposta mais frequente a de que concordaram
parcialmente com a afirmação. De todos os participantes menos de 10% afirmaram discordar
completamente da frase apresentada.

A frequência da concordância parcial pode estar atrelada ao caráter individual que as demandas
de saúde apresentam, necessitando frequentemente de análises caso a caso para que a decisão
mais coerente seja proferida em prol da garantia do direito à saúde.

Gráfico 50 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, com a frase sobre demanda por
medicamento e a consideração de procedência somente quando o referido medicamento
solicitado tenha alguma previsão normativa

100%

31,3%
31,1% 30,4%
80%

60%
34,1% 33,6% 37,0%

40%
7,6% 8,1% 4,9%

20% 18,5% 18,5% 18,5%

8,6% 8,5% 9,2%


0%
Total Justiça Estadual Justiça Federal

Concordo completamente Concordo parcialmente Não concordo nem discordo Discordo parcialmente Discordo completamente

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

O fornecimento de medicamentos conforme já mencionado anteriormente é, ao longo dos anos,


uma das demandas mais judicializadas em relação à temática Saúde. Os dados apresentados so-

  97
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
bre a judicialização de medicamentos apontam para uma tendência de aumento de novos casos
dessa natureza e com uma predominância de judicializações na região Sudeste. Cabe ressaltar
que a região Sudeste foi também destacada como a região que mais apresentou municípios
que apontam para o desabastecimento constante das listas de medicamentos, podendo residir
aí um importante ponto de atenção. Nesse sentido a busca por estabelecer políticas públicas
para este e outros serviços deve ser um dos caminhos para a diminuição da existência destes
processos. Na próxima seção, além do uso das informações do DataJud sobre sentenças dos
processos, será apresentada a opinião de gestores e magistrados sobre questões relacionadas
às decisões judiciais.

4.7 A ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO EM DEMANDAS DE SAÚDE


E A ALOCAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA DAS DEMANDAS
JUDICIALIZADAS DE SAÚDE

Nesta seção será apresentada uma análise sobre as percepções das secretarias estaduais e muni-
cipais e dos magistrados em relação às sentenças dos processos e como estas estão integradas ou
não com a realidade de cada um dos entes respondentes. Ademais, também serão apresentados
indicadores processuais referentes às informações extraídas das demandas recebidas pelo Ju-
diciário com assuntos associados ao direito à saúde, bem como um balanço sobre o orçamento
estadual e municipal comprometido em virtude do cumprimento de decisões judiciais.

No que se refere às percepções das secretarias e dos magistrados, foi perguntado aos estados
e aos municípios se as decisões judiciais consideram as políticas públicas existentes. Já em re-
lação aos magistrados, estes foram indagados sobre o grau de concordância com uma série
de afirmações, tais como o papel do Judiciário em relação às políticas públicas já existentes no
Executivo, a produção de provas sobre os autores de ações que versam sobre saúde e determi-
nados procedimentos.

Por sua vez, as informações que compõem os indicadores processuais que serão apresentadas
- a saber: proporção de processos deferidos e indeferidos, proporção de recursos e tempos de
sentença e de proferimento de liminares – foram extraídas do repositório DataJud e se mostram
essenciais para compreender como as sentenças do tema saúde se portam.

Por fim, no levantamento aplicado junto às secretarias também foi indagado a porcentagem do
orçamento de 2019 que foi comprometida para o cumprimento de decisões de liminares. Esse
dado busca elucidar o importante debate que se tem acerca da judicialização da saúde e seus
impactos nos orçamentos dos órgãos gestores das políticas de saúde.

98  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Assim sendo, na primeira parte do formulário aplicado às secretarias municipais e estaduais
de saúde, é apresentado um questionamento sobre a frequência com que as decisões judiciais
consideram as políticas públicas existentes. Como se pode observar no Gráfico 51, aproxima-
damente metade dos respondentes informou que “raramente” ou “nunca” as políticas públicas
são consideradas para a tomada de decisão, nas demandas de saúde, pelo Judiciário. Menos
frequentes foram as respostas que apontaram a observância das orientações do Poder Executivo
local para a tomada de decisão nos julgamentos produzidos pelos Magistrados.

Importante salientar que, no âmbito estadual, as instituições respondentes de Mato Grosso e Rio
Grande do Norte informaram que, respectivamente, as decisões judiciais consideram “sempre” e
“quase sempre” as políticas públicas existentes. Apenas seis Secretarias Municipais de Saúde, de
quatro estados diferentes declararam que as decisões judiciais “sempre” consideram as políticas
públicas. São elas: São Mateus (ES), Aiuruoca (MG), Cambiú (MG), Barra do Bugres (MT), Catolé
do Rocha (PB), Sumé (PB). No questionário destinado aos tribunais, não constava pergunta equi-
valente para comparação dos resultados.

Apenas 2,6% das Secretarias Municipais de Saúde responderam que as políticas públicas existen-
tes são sempre consideradas e 9,6% afirmaram que as políticas públicas nunca são consideradas.
Considerando que 4,8% dos respondentes não souberam dar essa informação, isso indica que
83% das respostas evidenciam que o processo de reconhecimento das políticas públicas é feito
de maneira esporádica.

Gráfico 51 - Frequência com que as decisões judiciais consideram as políticas públicas existentes
(%)

120%

100% 4,5% 9,6%

80% 40,9% 36,2%

60%
9,1%

40% 30,6%
18,2%

20% 22,7% 16,6%


2,6%
4,5% 4,8%
0%
Estados Municípios

Nunca Raramente Às vezes Muitas vezes Sempre Não sei informar

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  99
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
No que se refere à percepção dos magistrados, aproximadamente 46% dos respondentes discor-
dam em algum nível da afirmação “Em geral, as decisões são tomadas considerando as diretrizes
e normativos já existentes nas políticas públicas de Saúde, sendo o processo judicial apenas um
“acelerador” do cumprimento de ações já previstas pela Administração (incluindo seu orçamento)”,
no entanto, deste dado não se pode inferir se este sentimento surge do desconhecimento das
políticas de saúde existentes nos estados, ou pelas demandas dos casos concretos que extra-
polam estas políticas, ou simplesmente da ineficácia das políticas adotadas.

Gráfico 52 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da frase sobre as decisões serem
tomadas considerando as diretrizes e normativos já existentes nas políticas públicas de Saúde

100% 6,8% 7,1% 5,4%

80% 30,4% 30,1% 32,1%

60% 16,7% 17,5% 12,0%

40%
30,0% 29,1% 25,3%

20%

16,1% 16,2% 15,2%


0%
Total Justiça Estadual Justiça Federal

Concordo completamente Concordo parcialmente Não concordo nem discordo Discordo parcialmente Discordo completamente

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Além disso, cabe pontuar que, em relação à frase “As partes não trazem informações e provas su-
ficientes para proporcionar uma decisão criteriosa e adequada às peculiaridades do caso concreto”,
70,6% dos magistrados respondentes concordaram em certo nível com a afirmação, enquanto
18,9% discordaram. Cabe pontuar que existem mecanismos legais para que os magistrados
supram necessidades ou falta de provas no decurso processual, porém, a falta de instrução de
provas pode prejudicar o próprio pleito e a obtenção do direito à saúde. Além disto, ao observar
os números discriminados por Justiça Estadual e Justiça Federal percebe-se que os números se-
guem quantitativos semelhantes, com 69,9% dos magistrados da justiça estadual concordando
com a sentença e 74,4% dos de justiça federal.

De tal forma, um reflexo desta má instrução na apresentação de provas se dá a partir da análise


da afirmação “A maior parte dos processos que analiso não há apresentação de ato administrativo
concreto de recusa por parte da Administração Pública sobre o pleito trazido ao Judiciário”, onde

100  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
49,3% dos magistrados entrevistados concordaram em certa medida com a sentença, enquanto
40,3% discordavam em alguma medida.

Podem ser abstraídas duas hipóteses para a análise destes dados, a primeira se consubstancia
na dificuldade de um documento formal onde a administração comprove a sua negativa da
prestação. A segunda se relaciona com a terceira afirmação, uma vez que a falta de documen-
tos que comprovem negativa por parte da administração pública seja um dos motivos para os
magistrados considerarem as petições mal instruídas de provas.

Gráfico 53 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da frase sobre as partes não
trazerem informações e provas suficientes para proporcionar uma decisão criteriosa e adequada
às peculiaridades do caso concreto

100%
18,9% 18,0% 23,9%

80%

60% 51,9%
51,7% 50,5%

40%

10,5% 10,1%
20% 12,5%
14,9% 15,7%
10,3%
4,0% 4,2% 2,7%
0%
Total Justiça Estadual Justiça Federal

Concordo completamente Concordo parcialmente Não concordo nem discordo Discordo parcialmente Discordo completamente

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  101
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 54 - Avaliação de concordância, por tipo de Justiça, da frase sobre a maior parte dos
processos não apresentarem ato administrativo concreto de recusa por parte da Administração
Pública sobre o pleito trazido ao Judiciário

100%
22,4% 21,9% 25,0%

80%

27,0% 27,0%
26,6%
60%

10,4% 10,9% 7,6%


40%
21,1% 20,6% 23,9%

20%
19,2% 19,6% 16,8%

0%
Total Justiça Estadual Justiça Federal

Concordo completamente Concordo parcialmente Não concordo nem discordo Discordo parcialmente Discordo completamente

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

O indicador apresentado a seguir buscou compreender o tempo médio de duração da fase de


conhecimento do processo, que é caracterizada quando as partes dão entrada no processo até
a primeira sentença. Com ela há o reconhecimento do direito tratado e o mesmo é declarado.
A fase de conhecimento é, portanto, mais célere que a fase de execução. Segundo o painel do
Justiça em Números21, o tempo médio da fase de conhecimento é atualmente de 1 ano para a
Justiça Comum de 1º Grau e de 1 ano e 6 meses nos Juizados Especiais.

Os valores apresentados abaixo em meses informam o tempo médio da fase de conhecimento


dos processos com data de movimentação inicial entre 2015 e 2020 de demandas relacionadas
à saúde segundo o grau de jurisdição, apresentados em meses, para a Justiça Estadual e para a
Justiça Federal.

Os segmentos de Justiça Estadual e Federal registraram tempo médio 22de 9 meses e 10 meses,
respectivamente, para julgar as lides, a contar da primeira movimentação até a primeira sentença
do processo.

21  Disponível em: <https://paineis.cnj.jus.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=qvw_l/PainelCNJ.qvw&host=QVS@neodimio03&anonymous=-


true&sheet=shResumoDespFT>
22 O tempo médio de ambos os segmentos das Justiças está representado pela linha preta pontilhada em cada um dos gráficos.

102  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Na primeira instância da Justiça Estadual, o tempo médio até a primeira sentença do processo
foi de, aproximadamente, 12 meses e, como já mencionado, essa é a jurisdição que mais re-
cebe demandas, influenciando, assim, o tempo médio da Justiça Comum como um todo. Já os
processos recebidos e reconhecidos pelos Juizados Especiais registraram tempo médio da fase
de conhecimento em torno de 8 meses e meio, o que reitera a tendência geral desse grau de
jurisdição em ser mais célere. Contudo, foi na segunda instância, o menor tempo de julgamento
(7 meses e meio). Vale ressaltar, no entanto, que a variabilidade23 da primeira instância foi alta
(quase 9 meses), isto é, há Magistrados que julgaram (a primeira sentença) em menos de 2 meses
e outros que o fizeram em mais de 2 anos, como se observa no Gráfico 55. Nas demais jurisdições
(2º Grau, Juizado Especial e Turma Recursal), essa variação não chega a 6 meses.

Gráfico 55 - Boxplot do tempo médio (em meses) da fase de conhecimento dos processos com
demandas relacionadas à saúde da Justiça Estadual segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020
Gráfico Boxplot do Tempo de Julgamento dos Tribunais da Justiça Estadual

Turma Recursal

Juizado Especial
Grau de Jurisdição

2º Grau

1º Grau

0 6 12 18 24 30 36 42 48 54
Tempo de Julgamento (em meses)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do DataJud/CNJ, 2020

No que se refere aos tempos de conhecimento dos processos ingressados na Justiça Federal, os
recebidos em primeiro grau apresentaram uma média de 13 meses da primeira movimentação

23 Por meio de gráficos do tipo “Boxplot”, é possível extrair cinco estatísticas importantes de um conjunto de dados: os valores mínimo e máximo,
mediana, primeiro quartil e terceiro quartil. A variabilidade é representada pelo tamanho da caixa: quanto mais achatada, menos dispersos são os
dados e menor é a variabilidade deles, e quanto mais larga for a caixa, maior variação há entre os dados. A linha localizada no interior da caixa repre-
senta a mediana, cujo valor é muito próximo ao da média. Nos casos ilustrados das Justiças Estadual e Federal, a média e a mediana diferem, em, no
máximo 2 meses.

  103
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
até a primeira sentença, enquanto os de segundo grau registraram cerca de 10 meses e meio.
Os Juizados Especiais desse segmento de justiça, seguindo o padrão já citado, apresentaram
tempo médio de 8 meses até a primeira sentença. De forma similar à Justiça Estadual, a primeira
instância apresenta maior variabilidade de tempo de julgamento (cerca de 8 meses e meio),
enquanto a Turma Recursal não alcança 5 meses (ver Gráfico 56).

Gráfico 56 - Boxplot do tempo médio (em meses) da fase de conhecimento dos processos com
demandas relacionadas à saúde da Justiça Federal segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020
Gráfico Boxplot do Tempo de Julgamento dos Tribunais da Justiça Federal

Turma Regional de Uniformização

Turma Recursal
Grau de Jurisdição

Juizado Especial

2º Grau

1º Grau

0 6 12 18 24 30 36 42 48 54 60
Tempo de Julgamento (em meses)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do DataJud/CNJ, 2020

Com relação às liminares, entre os anos de 2015 e 2020, o Gráfico 57 mostra que os segmentos de
Justiça Estadual e Federal registraram tempo médio de 1,4 meses e 2,9 meses, respectivamente,
para análise das liminares, sejam elas concedidas ou não, a contar da primeira movimentação
do processo. Tais tempos equivalem a 43 dias na Justiça Estadual e 86 dias na Justiça Federal.

Dentre todos os graus de jurisdição da Justiça Estadual, os Juizados Especiais registraram o


menor tempo médio de análise de liminares (0,8 meses ou 25 dias) e menor variabilidade entre
os anos de 2015 e 2020 (20 dias), o que reitera a tendência geral desse grau de jurisdição ser
mais célere. Foi na segunda instância o maior tempo de análise de liminares (1,8 meses ou 52
dias), bem como de maior variabilidade (4 meses ou 128 dias). Nas demais jurisdições (1º Grau
e Turma Recursal), o tempo médio de análise de liminares e sua variação foram semelhantes:
1,6 meses e variação máxima de 3 meses.

104  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 57 - Boxplot do tempo médio (em meses) da análise de liminares dos processos com
demandas relacionadas à saúde da Justiça Estadual segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020

Turma Recursal
Grau de Jurisdição

Juizado Especial

2º Grau

1º Grau

0 10 20 30
Tempo Análise de Liminares (em meses)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do DataJud/CNJ, 2020

No que se refere aos tempos de análise de liminares de processos ingressados na Justiça Federal,
conforme Gráfico 58, o primeiro grau de jurisdição apresentou média de 3,9 meses (ou 118 dias)
da primeira movimentação até a primeira liminar analisada. A segunda instância e a Turma Re-
cursal registraram o menor tempo médio dentre todas as jurisdições (40 dias) e menor variação
entre os anos de 2015 e 2020 (1,2 meses). Os Juizados Especiais desse segmento de justiça não
foram os mais céleres, ao contrário do identificado na Justiça Estadual. Apresentaram tempo
médio de 3 meses (89 dias) até a primeira liminar com variabilidade de quase 5 meses do tempo
de análise da primeira liminar é maior na primeira instância (cerca de 10 meses). A Turma Regional
de Uniformização contou com apenas um registro a partir dos filtros estabelecidos para com-
posição da amostra. No TRF 4, em 2017, a TRU levou cerca de 30 meses para análise de liminar.

  105
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 58 - Boxplot do tempo médio (em meses) da análise de liminares dos processos com
demandas relacionadas à saúde da Justiça Federal segundo Grau de Jurisdição, 2015 a 2020

Turma Regional de Uniformização

Turma Recursal
Grau de Jurisdição

Juizado Especial

2º Grau

1º Grau

0 10 20 30 40 50
Tempo Análise de Liminares (em meses)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do DataJud/CNJ, 2020

A sentença é um pronunciamento por meio do qual, conforme já citado anteriormente, tanto


estabelece fim à fase de conhecimento do processo como extingue a execução do mesmo. Ou
seja, é através desse pronunciamento que se decide acolher ou não a causa, findando o pro-
cesso na instância em que se encontra. Nos casos de judicialização da saúde pública, o fim do
processo marca, muitas vezes, o início de uma obrigação a ser cumprida pelos órgãos gestores
de saúde do Poder Executivo.

Dentro das discussões acerca dos desdobramentos da judicialização da saúde nessas instâncias
governamentais, os impactos orçamentários têm recebido atenção especial. A preocupação aqui
gira em torno de como os direitos individualmente assegurados, por meio das peças processuais,
podem comprometer os orçamentos destinados à saúde, o que, por sua vez, comprometeria a
garantia do direito de maneira coletiva.

Se por um lado é verdade que o excesso de judicialização pode impactar negativamente os


orçamentos dos órgãos executivos de saúde, priorizando demandas individuais em detrimento
do direito coletivo (Costa, Silva & Ogata, 2020), também é preciso levar em consideração que
faz parte do papel do Judiciário garantir o direito aos indivíduos que o pleiteiam. Cabe aqui

106  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
destacar que é papel dos estados a organização e a prestação do direito à saúde, de forma que
a intercessão do Judiciário para garantir tais direitos passe a ser absolutamente excepcional.

Assim sendo e buscando compreender as dimensões do fenômeno acerca dos impactos or-
çamentários, o levantamento realizado junto às secretarias estaduais e municipais de saúde
questionou, em porcentagens, quanto do orçamento estadual e municipal do ano de 2019 foi
comprometido com cumprimento de decisões judiciais vinculadas à judicialização da saúde24.

O Gráfico 59 apresenta o resultado do quanto da parte orçamentária estadual e municipal de


2019 foi destinada à resolução de demandas judicializadas. Nele é possível observar que 49,3%
dos respondentes afirmaram que destinam até 10% de todo o orçamento municipal para o
cumprimento de decisões judiciais. Ainda que 34,1% das secretarias respondentes não sou-
bessem informar quanto do orçamento é comprometido, é importante destacar que 5,6% das
Secretarias Municipais (correspondente a 13) relataram que o cumprimento dessas decisões
compromete mais de 30% do orçamento. Dessas 13 Secretarias, seis afirmaram reservar mais de
70% do orçamento para tal. São elas: Porto Nacional (TO), Conselheiro Lafaiete (MG), Rio Claro
(SP), Bom Despacho (MG), Arapoema (TO) e Uberlândia (MG).

Gráfico 59 - Parte orçamentária estadual e municipal de 2019 destinada à resolução de


demandas judicializadas

100%

80%
57,1% 49,3%

60%

10,9%
40% 2,2% 0,9% 1,7%
14,3% 0,9%
4,8%
4,8%
20% 34,1%
19,0%

0%
Estados Municípios

Até 10% de 10,01% a 30% de 30,01% a 50% de 50,01% a 70% de 70,01% a 90% Mais de 90% Dado não disponívela

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

24 Cabe aqui ressaltar que os dados foram obtidos através do questionário aplicado. Ou seja, os dados aqui apresentados não partem de uma análise
dos instrumentos orçamentários. Trata-se de um panorama criado de acordo com as informações submetidas pelas secretarias estaduais e municipais
junto ao CNJ no momento de preenchimento do questionário, podendo ou não estar em conformidade com análises mais aprofundadas sobre os
impactos orçamentários da judicialização da saúde que levem em consideração os instrumentos de dotação orçamentária.

  107
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
O Gráfico 59 se refere também à parte orçamentária da Unidade Federativa destinada à resolu-
ção de demandas judicializadas no ano de 2019. Do universo de respostas, quatro secretarias
não informaram o percentual – Amapá, Distrito Federal, Mato Grosso e Rio Grande do Norte.
Doze Unidades Federativas, afirmam destinar até 10% do orçamento a demandas judicializadas
relativas à saúde. Este percentual está um pouco acima do encontrado entre os municípios,
mostrado anteriormente, que foi de 49,3%. Além deste, outros três entes responderam que a
verba destinada é de “10,01% a 30%”. As respostas que apresentam o maior índice de gasto com
demandas judicializadas são as de “50,01 a 70%” com apenas um ente respondente (Paraíba).
Além deste, a resposta que mais chama a atenção pelo nível de comprometimento orçamentária
situa-se na opção de mais de 90% do orçamento estatal para fim de cumprimento de decisões
judiciais no estado do Ceará.

Cabe pontuar que para saber a afetação orçamentária, caso a caso, seria necessária uma avaliação
mais profunda da realidade de cada um dos entes respondentes e a forma como está influencia
na dotação orçamentária.

4.8 AÇÕES EM VIRTUDE DA COVID-19

Nesta parte do relatório, serão apresentados os resultados referentes ao bloco de perguntas da


pesquisa destinadas a compreender as iniciativas tomadas pelas Secretarias Estaduais e Munici-
pais de Saúde, assim como pelos Tribunais Regionais Federais e os Estaduais, frente aos impactos
da situação de emergência de saúde pública ocasionada pelo Coronavírus.

Um primeiro questionamento neste sentido foi sobre a existência, no âmbito de todas as ins-
tituições informantes, de interlocução administrativa para discussão pré-processual ou prévia
nas demandas de saúde em um modelo de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação
interinstitucional. Um terço das secretarias municipais constituíram instâncias de cooperação
intersetorial para discussão das demandas de saúde, ao passo que pouco mais da metade dos
tribunais recorreram a esse mecanismo.

Tais câmaras são compreendidas como dispositivos ou rede de cooperação para a tomada de
decisões estratégicas para as demandas de saúde, a partir da discussão de casos e temas de
interesse para o encaminhamento dessas demandas, com a participação de representantes
e pontos focais das instituições pertinentes – Ministério Público, Defensoria Pública, gestores
públicos e especialistas, órgãos com atuação direcionada ao tema de interesse, entre outros.
Tais dispositivos surgem com instrumentos de fomento à cooperação intersetorial, induzidos
pelo CNJ, por meio de normativas e instrumentos específicos.

108  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 60 - Estabelecimento de Câmara de Apoio Administrativo em virtude do Coronavírus –
Estados, Municípios e Tribunais (%)
100%

34,1%
80% 42,9%
53,3%

60%

40% 65,9%
57,1%
46,7%
20%

0%
Estados Municípios Tribunais
Sim Não

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Entre os Tribunais Regionais Federais, os da 2ª e da 5ª Região declararam não possuir esse dis-
positivo. Com relação aos demais, os tipos de ato administrativo empregado na formalização da
Câmara foram as Resoluções e as Portarias. Os Tribunais Estaduais que não constituíram esse me-
canismo em decorrência do contexto pandêmico foram os seguintes: Alagoas, Amazonas, Bahia,
Distrito Federal e Territórios, Espírito Santo, Maranhão, Mato Grosso, Piauí, Rio de Janeiro, Santa
Catarina e São Paulo. Entre aqueles que informaram não possuir câmaras para discussão pré-
-processual ou prévia nas demandas de saúde genéricas, mas que implementaram instrumento
específico para deliberação dos processos relacionados à COVID-19, estão os tribunais de Minas
Gerais e de Pernambuco. As formas mais empregadas para a formalização das Câmaras especí-
ficas dos Tribunais Estaduais foram, majoritariamente, os Termos de Cooperação e as Portarias.

Tabela 16 - Tipo de ato administrativo para formalização desta interlocução em virtude do novo
Coronavírus, segundo os Tribunais (valores absolutos e %)

Total Justiça Estadual Justiça Federal


Instituições
n % n % n %
Termo de Cooperação 6 20,0% - 6 50,0%
Portaria 5 16,7% 4 22,2% 1 8,3%
Convênio 1 3,3% - 1 8,3%
Resolução 1 3,3% - 1 8,3%
Não se aplica/Não respondeu 17 56,7% 14 77,8% 3 25,0%
Total 30 100% 18 100% 12 100%
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  109
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
As instituições mais citadas como membros componentes das câmaras específicas para o con-
texto pandêmico instituídas pelos Tribunais Estaduais (pergunta de múltipla escolha) são as
seguintes: Procuradoria do Estado (10), Ministério Público Estadual (8) e Defensoria Pública Es-
tadual (7). Com relação às respostas dos Tribunais Regionais Federais, todos os órgãos foram
citados praticamente de forma igualitária.

Tabela 17 - Prevalência de instituições participantes da interlocução interinstitucional em


virtude no novo Coronavírus, segundo os Tribunais (valor absoluto e %)

Total Justiça Estadual Justiça Federal

Quanti- Quanti-
Instituições % de Quanti-dade % de % de
dade de dade de
respon- de respon- respon- respon-
respon- respon-
dentes dentes dentes dentes
dentes dentes

Procuradoria do Estado 10 24,4% 10 29,4% 1 14,3%

Ministério Público Estadual 9 22,0% 8 23,5% 1 14,3%

Defensoria Pública Estadual 8 19,5% 7 20,6% 1 14,3%

Ministério Público Federal 5 12,2% 4 11,8% 1 14,3%

Defensoria Pública Federal 5 12,2% 3 8,8% 2 28,6%

Outro 3 7,3% 2 5,9% 1 14,3%

Total 41 100,0% 34 100,0% 7 100,0%


Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Sobre os entes federados que declararam não possuir Câmara de Apoio Administrativo de coo-
peração interinstitucional especificamente voltada às demandas judiciais do Novo Coronavírus,
apenas três Unidades da Federação não demonstraram interesse na formalização dessa estru-
tura, sendo elas: Mato Grosso do Sul, Sergipe e São Paulo. Com relação aos municípios, pode-se
identificar que aproximadamente 65,9% deles não possuíam Câmara de COVID-19 à época do
levantamento e entre este, sete capitais, Belo Horizonte, Belém, Curitiba, Florianópolis, Manaus,
Palmas e Porto Velho. Conforme apresentado na Tabela 18, constatou-se também, entre os muni-
cípios, um percentual significativo das respostas afirmativas sobre o interesse em implementar as
câmaras especializadas, especialmente para as secretarias municipais respondentes localizadas
na região Centro-Oeste. Apenas duas Secretarias de capitais afirmaram não ter interesse em
formalizar uma Câmara COVID-19, Belo Horizonte e Belém.

110  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Tabela 18 - Percentual das secretarias municipais interessadas na formalização de Câmara de
Apoio Administrativo de cooperação interinstitucional, específica para demandas decorrentes
do contexto pandêmico, segundo Região do Brasil (2020)

Interesse em formalizar Câmara


Região Não possui Câmara
Quantidade de respondentes % de respondentes

Centro-Oeste 11 11 100

Nordeste 28 23 82,1

Norte 13 9 69,2

Sudeste 62 52 83,9

Sul 37 30 81,1

Total 151 125 82,8


Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Embora ainda restem questões não respondidas acerca da dinâmica do vírus e como o sistema de
saúde deve se reorganizar para atender à crescente demanda, sabe-se que o enfrentamento às
infecções causadas pela COVID-19 vem demandando leitos de UTI e tratamentos pulmonares em
larga escala. Para além das questões sobre recursos administrativos mobilizados por diferentes
instituições para lidar com demandas ocasionadas pelo contexto pandêmico, foi também de
interesse do estudo mapear como essa contingência afetou as secretarias de saúde municipais,
estaduais e distrital.

Os Gráficos 61 e 62 apresentam as informações coletadas acerca das principais alterações sofridas


no sistema de saúde em decorrência da situação de emergência pública do novo coronavírus.
Dentre as respostas mais citadas pelas secretarias municipais, se encontram o “controle de fila
e encaminhamento de pacientes a leitos de UTI” e a “melhoria ou surgimento de sistema infor-
matizado relacionado a demanda por consultas, testagem e/ou internações no município”. Para
as secretarias estaduais, as respostas mais frequentes também foram as mesmas identificadas
no levantamento junto às secretarias municipais.

  111
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 61 - Secretarias Municipais: Principais alterações sofridas no Sistema de Saúde em
decorrência da situação de emergência pública decorrente do novo coronavírus, 2020

Controle de fila e encaminhamento de pacientes a leitos de UTI 59%

Melhoria ou surgimento de sistema informatizado relacionado a


47,6%
demanda por consultas, testagem e/ou internações no município

Novos mecanismos de resposta às demandas judiciais 20,5%

Adesão a Ata de Preços Estadual para compra de insumos 15,7%

Estruturação / ampliação da oferta de leitos de UTI 14,1%

Cancelamento e/ou suspensão de consultas, 12%


exames e cirurgias especializadas
Não houve alteração 10,9%

Organização dos fluxos da Unidade 7,6%

Compra / recebimento / facilidade de aquisição de insumos 7,6%

Aumento da fila de espera 7,6%

Alteração nos agendamentos 7,6%

Adequação dos atendimentos 6,5%

Criação do Centro Especializado de Coronavírus / 5,4%


Criação de Hospital de campanha
Priorização de atendimentos / urgências 5,4%

Outros 6,1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

112  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 62 - Secretarias Estaduais: Principais alterações sofridas no Sistema de Saúde em
decorrência da situação de emergência pública decorrente do novo coronavírus, 2020

Controle de fila e encaminhamento de pacientes a leitos de UTI 71,4%

Melhoria ou surgimento de sistema informatizado para 47,6%


consultas, testagem e/ou internações no município
Ampliação de leitos UTI e enfermaria COVID 23,8%

Novos mecanismos de resposta às demandas judiciais 23,8%

Testagem e/ou internações no município 14,3%

Estruturação das unidades de terapia intensiva da 9,5%


rede pública estadual
Utilização de ferramentas tecnológicas para adequação 9,5%
à nova realidade
Adesão a Ata de Preços Estadual para compra de insumos 9,5%

Otimização para medicamentos de intubação orotraqueal 4,8%

Aumento da estrutura de assistência hospitalar 4,8%

Suspensão de procedimentos eletivos 4,8%

Atuação coordenada entre os poderes executivos 4,8%


estadual e municipais
Centralização da aquisição de insumos 4,8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Os Gráficos abaixo, por sua vez, dispõem as informações sobre quais foram as principais deman-
das judiciais recebidas desde que se viu deflagrada a situação de emergência pública decorrente
do novo coronavírus. A resposta mais citada pelas secretarias de saúde municipais foi a “utilização
de tratamento ou medicamento não disponível, porém devidamente regulamentado”, seguido
pelo “acesso a leito de UTI em hospitais da rede pública”. Nas secretarias estaduais, as referências
mais frequentes também foram as mesmas, sendo que “acesso a leito de UTI em hospitais da
rede pública” foi a primeira mais citada, seguida por “utilização de tratamento ou medicação não
disponível, porém devidamente regulamentado”.

  113
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Gráfico 63 - Secretarias Municipais: Principais demandas judiciais recebidas desde que se viu
deflagrada a situação de emergência pública decorrente do novo Coronavírus, 2020

Utilização de tratamento ou medicação não disponível, 34,1%


porém devidamente regulamentado
Acesso a leito de UTI em hospitais de rede pública 30,1%

Não teve demanda devida à COVID-19 28,8%

Utilização de tratamento ou medicação não disponível e sem 28,4%


devida regulamentação
Acesso a leito de UTI em hospitais de rede privada independente 11,3%
de aprovação do plano de saúde ou da existência dele
Outros 21,8%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Gráfico 64 - Secretarias Estaduais: Principais demandas judiciais recebidas desde que se


viu deflagrada a situação de emergência pública decorrente do novo coronavírus, 2020

Acesso a leito de UTI em hospitais da rede pública 57,14%

Utilização de tratamento ou medicação não disponível,


33,33%
porém devidamente regulamentado
Acesso a leito de UTI em hospitais da rede privada independente
28,57%
de aprovação do plano de saúde ou da existência dele
Utilização de tratamento ou medicação não disponível e sem
19,05%
devida regulamentação

Afastamento de profissionais de saúde 9,52%

Acesso a leito de UTI em hospitais da rede privada para


4,76%
pacientes de outras unidades da federação
ACPs versando sobre a política de enfrentamento
4,76%
do vírus (isolamento social etc)

Consultas e exames 4,76%

Medicamentos 4,76%

Internação via judicial 4,76%

Cumprimento das medidas de isolamento 4,76%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

O surgimento da pandemia aumentou ainda mais a necessidade de investimento, por parte


do estado, na saúde pública. A demanda por atendimentos, medicamentos, internações foi só
aumentando ao longo do ano de 2020. Nesse sentido, cabe aqui uma discussão sobre como se
dá o uso dos orçamentos com relação a casos de judicialização da saúde.

114  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste cenário, de diversos desafios aos serviços de saúde, torna-se fundamental analisar os
possíveis impactos que as políticas públicas de saúde vêm sofrendo pelas decisões judiciais e
entender os impactos que implicam às políticas judiciárias. Assim, as informações levantadas a
partir das múltiplas fontes de informações – a saber formulários aplicados à secretarias estaduais
e municipais de saúde, magistrados e tribunais, bem como acesso a dados advindos de múl-
tiplas bases de dados, como DataJud e Sistemas do Ministério da Saúde25 – apontam algumas
constatações importantes e que podem servir de orientação para o desenho de estratégias de
fomento a uma maior integração ou cooperação entre as instituições afetadas diretamente pelos
processos de judicialização da saúde no Brasil.

Como abordado na parte introdutória do relatório, há uma vasta gama de pesquisas produzi-
das e de conclusões advindas desses estudos, no tocante aos impactos da crescente demanda
processual sobre a oferta de serviços de saúde e sobre uma quase sempre desarticulada rede
de organizações e entidades públicas competentes para lidar com o problema. Essa não é uma
questão que afeta apenas a qualidade e a capilaridade dos serviços de saúde. Em várias searas
de atuação governamental, a governança e o estabelecimento de redes articuladas e orgânicas
de prestação de serviços públicos é um desafio constante.

Entretanto, podemos observar a proposição de uma série de estratégias de fomento, indução e


orientação aos entes federados, nas últimas décadas, para o aprimoramento de instrumentos e
mecanismos para qualificar e racionalizar as políticas públicas existentes e a interlocução com o
Judiciário. Exemplos disso são, por parte do Poder Executivo Federal, a política de medicamen-
tos preconizada pelo Sistema Único de Saúde do Brasil no âmbito da assistência farmacêutica
e os Núcleos de Apoio Técnico do Poder Judiciário estabelecidos por Resolução do Conselho
Nacional de Justiça26.

Os dados analisados nessa pesquisa apontam algumas constatações preliminares sobre os cená-
rios evidenciados pelas diversas fontes de dados utilizadas. Inicialmente os dados do Justiça em
Números já evidenciam que entre os assuntos mais demandados ao Poder Judiciário se encon-
tram Fornecimento de Medicamentos e Tratamento Médico-hospitalar. Para complementar os
dados do DataJud mostram que há um alto percentual de processos com concessão de liminar
entre os principais assuntos de Saúde que são demandados. O resultado mostra que apenas a
temática Plano de Saúde possui concessão de liminar abaixo de 80,0%, todos os outros estão

25  Sistema de Informação Ambulatorial (SIA), o Sistema de Informação Hospitalar (SIH), a Autorização de Internação Hospitalar (AIH), a Cobertura de
vacinação e o quantitativo de profissionais da área da saúde
26 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução Nº 238/2016. Disponível em: <https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/2339#>. Data do acesso: 12 de
janeiro de 2021.

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
nessa faixa percentual, sendo Saúde Mental e Hospitais e Outras Unidades de Saúde/Internações/
UTI e UCI os que tiveram os percentuais de concessão mais altos, ambos acima de 86%.

Há ainda, no âmbito da temática de Saúde, um alto percentual de deferimentos tendo o grupo


de assuntos relacionados a Hospitais e Outras Unidades de Saúde/Internações/UTI e UCI aquele
que apresenta o maior percentual com 84% de deferimento das demandas.

Paralelamente representantes de estados, municípios e Distrito Federal indicavam que entre as


especialidades médicas mais judicializadas estava, em primeiro lugar, a de ortopedia e trauma-
tologia. Com os dados do Ministério da Saúde, foi possível perceber que há um número muito
alto de municípios do país sem este tipo de profissional e em muitos estados o maior número
destes profissionais se encontra em poucos municípios, geralmente nas capitais e em algumas
cidades de grande porte do interior do estado. No Piauí e Roraima a situação é mais preocupante.
Este percentual de municípios ultrapassa 86,0%.

Outra especialidade que foi mencionada pelas secretarias, tanto estaduais quanto municipais,
foi de cardiologia. Essa resposta dialoga com a informação encontrada no mesmo questionário
de que em alguns estados a espera para o atendimento dessa especialidade ultrapassa 6 meses.

Com relação ao desabastecimento de medicamentos, a maior parte dos respondentes citou,


como maiores causas do desabastecimento das listas de medicamentos, problemas licitatórios
e demora no fornecimento, após autorização. Esses problemas foram citados em mais de 70%
das secretarias estaduais que padecem, de alguma forma, com os desabastecimentos, e em
43% das secretarias municipais. São problemas que colaboram para que os Poderes Executivos
não forneçam de forma adequada os medicamentos de sua lista. Outro problema identificado
é que quase a metade dos municípios não possuem Comissão de Farmácia Terapêutica (CFT).

Com relação ao número de judicializações dessa temática, a região Sudeste, seguida da região
Sul são as que mais se destacam. A predominância do Sudeste pode, em alguma medida, estar
vinculada ao fato de que vários municípios da região, especialmente do Estado de Minas Gerais,
afirmaram ocorrer desabastecimento constante das listas municipais de medicamentos.

Contudo, com relação aos questionários aplicados, um dado bastante positivo foi a frequência
com que tanto municípios quanto dos estados declararam aderir às listas de medicamentos e
às recentes atualizações observadas. Um tópico de atenção diz respeito aos problemas licita-
tórios e de fornecimento, mencionados anteriormente e tomados como principais causas do
desabastecimento de remédios. Sugere-se observar mais de perto os respondentes que apon-
taram problemas frequentes de abastecimento, de modo a compreender mais profundamente
os elementos estruturais e circunstanciais que têm impactado esse serviço. Diferentes autores,
como Bittencourt (2016) e Costa, Silva & Ogata (2020), já destacaram a importância dos processos

116  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
que solicitam medicamentos, mesmo aqueles fora da lista do SUS nos casos sobre saúde que
estão no Judiciário.

Com relação à cobertura vacinal, apesar do exemplo de Pacaraima, onde ocorreu um alto per-
centual de cobertura de diversos tipos de vacinas, muito provavelmente dada a Operação Aco-
lhida que colocava como uma das etapas de documentação, a cobertura vacinal daqueles que
solicitavam refúgio ou legalização do status migratório no Brasil, Roraima e outros estados da
região Norte se situam com números, no geral, mais baixos em relação à maioria dos estados do
país, mas não são só eles. Nas cinco regiões do país são encontrados municípios com números
bem abaixo das metas estabelecidas para imunização da população.

Nos estados que, no geral, tiveram menor cobertura em 2019, Roraima, Acre, Pará, Maranhão,
Rio de Janeiro, Amapá ficou evidente que a aplicação das vacinas da Poliomelite 4 anos e para
a Tríplice Bacteriana (DTP) são as que apresentaram mais dificuldades. Para estas duas vacinas
foram encontrados percentuais abaixo de 20,0% em alguns municípios. Importante destacar que
no Rio de Janeiro, um dos conglomerados reunidos mostrou que dentre 18 vacinas, 15 obtiveram
cobertura média abaixo de 40,0%. É fato também que existem algumas localidades, que em
determinadas vacinas ultrapassam 200,0% e há também aquelas que atingem 0,0% em alguns
municípios. Isso mostra que ainda existem dificuldades, não só para atingir a cobertura vacinal
adequada, mas também com relação à notificação das informações nos sistemas disponíveis.

As respostas encontradas nos questionários respondidos, tanto pelos representantes munici-


pais como os dos estaduais mostram que a dificuldade de cobertura da população em todos
os distritos do município se apresenta como uma cobertura vacinal adequada. Além disso, há
também uma percepção, entre os representantes municipais, que a falta de adesão das pessoas,
também se tornou um obstáculo para percentuais mais altos da cobertura vacinal.

Estes resultados mostram que apesar dos grandes esforços feitos nos últimos anos para que haja
cada vez mais vacinas disponíveis para doenças imunopreveníveis, há a necessidade de avançar
nas campanhas de vacinação do país para que a diminuição da cobertura de algumas vacinas,
encontrada nos últimos anos, não continue ocorrendo.

Com relação às demandas por serviço de saúde em que mais se faz presente a adoção do controle
de filas é, no caso dos estados que responderam o questionário, na disponibilização de “Leitos
de Unidade de Tratamento Intensivo” e de “Consulta ambulatorial em algumas especialidades”.
A Secretaria de Saúde do Amapá apresentou a informação de que “não há nenhum sistema de
ordem de filas de qualquer natureza ou especialidade”. Apesar da importância deste mecanismo
para um serviço adequado de saúde, uma secretaria estadual, a do Amapá, apresentou a infor-
mação de que não possui sistema de ordem de filas de qualquer natureza ou especialidade.

  117
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
De maneira mais descritiva, pôde-se evidenciar uma desvantagem relativa nas condições estru-
turais e de integração interagências dos municípios em comparação às Unidades da Federação.
Isso fica mais evidente quando observados os resultados acerca da existência de Câmaras de
Apoio Administrativo para o atendimento às demandas de saúde (tanto em contexto de norma-
lidade como em situação pandêmica), existência de gerência ou procurador para atendimento
das demandas específicas e ocorrência de interlocução administrativa ou de consulta prévia de
Magistrados sobre liminares. Todas estas ações mencionadas anteriormente são ações que são
lembradas com frequência na última questão dos formulários dos municípios e dos estados. Apa-
recem como sugestões e recomendações para diminuição de casos de judicialização na saúde.

Outra constatação interessante é a baixa intensidade de articulação entre as Secretarias e os


Magistrados, percebida nas questões sobre a existência de consulta administrativa prévia dos
Magistrados para decidir liminares e vice-versa. Uma maior proporção dos representantes pes-
quisados marcou as opções “raramente” ou “nunca” como respostas, em contraste com uma
maior frequência de respostas “às vezes” e “sempre” no que se refere à interlocução administrativa
sobre o cumprimento de liminares. Do ponto de vista dos Magistrados, 57% declarou concordar
com a consulta administrativa prévia para embasar as decisões de liminares em processos de
saúde pública. Esse “distanciamento”, ainda identificado e o número reduzido de municípios
com um profissional responsável para tratar desta temática não facilita a existência de um tra-
balho colaborativo entre os dois poderes. Nesse sentido, fica mais difícil a diminuição dos casos
relacionados a saúde que chegam ao Judiciário.

Contudo, entre os Magistrados Federais, essa concordância chega a 74%. Sobre tal ponto, seria
interessante compreender, a partir de uma pesquisa de natureza mais qualitativa, os mecanis-
mos de aproximação e interlocução com os Magistrados adotados pelos respondentes que
declararam concordar com uma interlocução frequente com o Judiciário.

Interessante notar que, a despeito das fragilidades constatadas, uma maior proporção dos muni-
cípios participantes da pesquisa, em comparação com as Secretarias Estaduais de Saúde, avalia
que as decisões judiciais consideram as políticas públicas existentes.

Em geral, a grande maioria dos Magistrados, mais de 70%, que responderam à pesquisa, concor-
dam que os processos relativos à saúde pública recebem tratamento diferenciado das demais
questões de Administração Pública que contam com intervenção Judiciária por se tratarem de
prioridade/ urgência, mas também um percentual acima de 70,0% concorda que, por vezes,
faltam informações suficientes para que o processo seja julgado com critério e adequação ao
caso. Essa informação mostra que há uma busca por julgar o direito de forma célere, mas a falta
de informações ainda permanece sendo um desafio para a avaliação do caso.

118  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Neste contexto, os dados do DataJud auxiliaram a identificar que em ambos os segmentos de
Justiça analisados (Federal e Estadual), as turmas de primeiro grau são as que apresentam tempos
médios maiores de processamento das ações judiciais referentes à saúde. Para a Justiça Estadual,
o tempo médio até a primeira sentença do processo é de, aproximadamente, 12 meses, um
tempo médio em conformidade com o que se observa na justiça comum como um todo27. Os
Juizados Especiais possuem um tempo médio da fase de conhecimento de aproximadamente
6 meses, também reiterando a tendência geral desse grau de jurisdição em serem mais céleres.

No que tange a procedência ou improcedência dos pedidos foi possível perceber que o número
de processos procedentes28, procedentes em parte 29 e improcedente30 se mantiveram em pro-
porção similar durante os anos de 2015 a 2020. Cerca de 70% dos pedidos são considerados
procedentes, 15 a 20% são procedentes em parte e 10 a 15% são improcedentes. Esses resultados
se mantém em proporção similar também entre a nova TPU, nos anos de 2019 e 2020, como
nas TPUs antigas.

Em uma análise sobre a incidência de classes por grau, os dados do DataJud nos mostraram
que as 5 principais classes31 encontradas no geral foram: “Procedimento Comum Cível”, “Proce-
dimento do Juizado Especial Cível”, “Apelação Cível”, “Agravo de Instrumento” e “Cumprimento
de sentença”. Quando olhamos apenas para o primeiro grau a classe “Procedimento Comum
Infância e Juventude” fica entre as 5 primeiras e o “Procedimento Comum Cível” se torna muito
maior que todos as outras 5 classes juntas. Já no segundo grau, as classes mais comuns são
“Apelação Cível”, “Agravo de Instrumento”, “Apelação / Remessa Necessária”, “Remessa Necessária
Cível”, “Embargos de Declaração Cível”. Já no Juizado especial as duas classes mais comuns foram
“Procedimento do Juizado Especial Cível” e “Cumprimento de sentença”.

Em uma análise similar quanto aos assuntos foi possível perceber que não existe uma mudança
significativa entre os assuntos mais comuns nas diferentes instâncias. Fornecimento de medica-
mentos, Tratamento médico-hospitalar, Planos de saúde, Urgência, UTI e UCI sempre aparecem
como os principais assuntos.

O ano de 2020 trouxe um grande desafio, a pandemia decorrente da COVID-19. Com isso os
serviços de saúde se viram pressionados e foram percebidas transformações. O tratamento
em virtude da COVID-19 alcançou a posição de quinto tratamento mais frequente no Brasil
durante o ano. Assim, as questões aplicadas a respeito de estratégias assumidas para enfrentar

27 Segundo o painel do Justiça em Números, o tempo médio da fase de conhecimento é atualmente de 1 ano para a Justiça Comum de 1º Grau e de
1 ano e 6 meses nos Juizados Especiais.
28 Código 219 nas Tabelas Processuais Unificadas (TPU)
29 Código 221 nas Tabelas Processuais Unificadas (TPU)
30 Código 220 nas Tabelas Processuais Unificadas (TPU)
31 Para maior informação acerca dos códigos e ramificações das classes, consultar: < https://www.cnj.jus.br/sgt/consulta_publica_classes.php>

  119
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
as demandas judiciais advindas do contexto pandêmico, um terço das secretarias municipais e
menos da metade das estaduais, como apontado no relatório, estabeleceram mecanismos de
interlocução intersetorial específicos para lidar com o excedente de demandas dessa natureza.

Já os tribunais respondentes à pesquisa apresentaram protagonismo mais evidente nessa ma-


téria. Cabe ressaltar a necessidade de aprofundar os conhecimentos acerca das dificuldades
enfrentadas por alguns destes tribunais participantes da pesquisa, bem como sobre estratégias
assumidas de cooperação entre os órgãos públicos, uma vez que alguns deles apontaram cola-
boração com organizações dos Poderes Executivos.

O último item dos questionários enviados, tanto para as secretarias estaduais quanto às mu-
nicipais, pedia para que estas apresentam sugestões para aperfeiçoamento de demandas e
interlocução interinstitucional. Os principais achados deste questionamento, dentre as secre-
tarias municipais, podemos destacar ações que já fazem parte, em certa medida, de realidade
vivenciada por parcelas do Judiciário, como no caso de câmaras para interlocução. De forma
similar também foram encontradas sugestões já existentes dentro do Judiciário, como é o caso
de espaço para diálogo entre os diversos atores envolvidos no processo de judicialização.

Desse modo, conhecer as experiências locais, desenvolvidas pelos sistemas de gestão pública e
pelo Judiciário, pode auxiliar na indução de projetos para municípios e Unidades da Federação,
sobretudo diante dos desafios que a situação emergencial decorrente da pandemia por Coro-
navírus trouxe para o cenário de judicialização da saúde no país.

120  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
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124  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
ANEXOS

A - Estudos Empíricos produzidos entre os anos de 2010 e 2019

No quadro abaixo, são apresentados alguns dos estudos de natureza quantitativa produzidos
sobre judicialização da saúde na última década e que utilizaram, como fonte de dados e infor-
mações (adicionalmente ou não a outras técnicas de pesquisa), bases sobre produção judiciária.
Cabe ressaltar que esse é um rol exploratório e não exaustivo sobre os artigos de divulgação
científica, compilados a partir de buscas nas plataformas de disponibilização de produção cien-
tífica – SCIELO, Google e Biblioteca Virtual em Saúde – e a partir das referências elencadas por
alguns pesquisadores que produziram análises sobre essa produção.

Quadro 1 - Produções acadêmicas sobre judicialização da saúde, com uso de abordagem


quantitativa, publicadas entre 2010 e 2020
Ano de publicação / Abrangência Metodologia
Fonte dos dados
Referência bibliográfica territorial aplicada
2010 / BARCELOS, P. C. Perfil de demandas Demandas judiciais por medicamentos,
Estudo seccional
judiciais de medicamentos da secretaria no período de dezembro de 2008 a maio
exploratório, de
de estado da saúde do espírito santo: um Espírito Santo de 2009, a partir do banco de dados
caráter descritivo-
estudo exploratório. Caderno saúde pública da Gerência Estadual de Assistência
analítico.
26 (1): 59-69, 2010. Farmacêutica (SESA/GEAF).
2010 / BORGES, D. C. L & UGÁ, M. A. D.
Conflitos e impasses da judicialização na 2.062 sentenças proferidas, em primeira
Estudo documental
obtenção de medicamentos: as decisões de instância, em ações judiciais individuais para
exploratório, de
1ª instância nas ações individuais contra o Rio de Janeiro fornecimento de medicamentos propostas
caráter quali-
estado do rio de janeiro, brasil, em 2005. por usuários do SUS contra o Estado do Rio
quantitativo.
Cad. Saúde pública, rio de janeiro, 26(1):59- de Janeiro no ano de 2005
69, JAN, 2010.
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Controle Jurídico (SCJ) do Governo do Estado
Ações judiciais: estratégia da indústria
de São Paulo, entre 1º de janeiro e 31 de
farmacêutica para introdução de novos São Paulo Estudo descritivo
dezembro de 2006, movidas por pacientes
medicamentos. Rev saúde pública
que receberam medicamentos por meio de
2010;44(3):421-9
processos contra o Estado.
2010 / PEPE, V. L. E., VENTURA, M.;
BRAMBATI, J. M.; ET AL. Caracterização das 185 processos judiciais, julgados no ano de
demandas judiciais de fornecimento de 2006, com os descritores “medicamento” e Estudo descritivo
Rio de Janeiro
medicamentos “essenciais” no estado do “essencial”, no sistema de informação da 2ª retrospectivo
rio de janeiro. Cadernos de saúde PÚBLICA. instância do TJ/RJ.
2010;26(3):461–71.

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
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827 processos judiciais com 1.777 pedidos Estudo quantitativo
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Bossoroca, Caibaté,
Cerro Largo, Dezesseis
de Novembro, Entre
Ijuís, Eugênio de Castro,
Análise dos processos judiciais movidos
Garruchos, Guarani das
por cidadãos que residem nos Municípios
Missões, Itacurubi, Mato
pertencentes a 12ª Coordenadoria
Queimado, Pirapó, Porto
2011 / SILVA, A. R. H. & CORTE, E. D. Regional de Saúde – RS, durante o ano
Xavier, Rolador, Roque Pesquisa
Judicialização na assistência farmacêutica de 2010, referentes à reivindicação para o
Gonzales, Salvador observacional,
do sistema único de saúde. Ciência em fornecimento de medicamentos. Os dados
das Missões, Santo transversal e de
movimento. Porto Alegre, v. 13, n. 27, p. foram coletados através do programa
Ângelo, Santo Antônio caráter retrospectivo.
19-25, 2011. AME (Administração de Medicamentos)
das Missões, São Borja,
e transcritos em um formulário específico
São Luiz Gonzaga, São
para a coleta dos mesmos, elaborado pela
Miguel das Missões, São
acadêmica.
Nicolau, São Pedro do
Butiá, Sete de Setembro,
Ubiretama e Vitória das
Missões (RS)
Levantamento e análise das demandas
judiciais para obtenção de medicamentos
2012 registrados junto à Superintendência de
BARREIRA, S. C. F. Direito à saúde e Assessoria Jurídica da Fundação Municipal
Estudo exploratório-
judicialização de medicamentos: a Niterói (RJ) de Saúde, no período de janeiro a dezembro
descritivo
experiência de Niterói. Dissertação. Rio de de 2010; e entrevistas com 11 profissionais,
Janeiro: UERJ, 2012. gerentes e gestores envolvidos com os fluxos
de atendimento das demandas judiciais no
município em questão.

126  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
2012
Expedientes administrativos dos processos
CAMPOS O H, et al. Médicos, advogados e Estudo quantitativo,
judiciais com demandas por medicamentos
indústria farmacêutica na judicialização da Minas Gerais descritivo e
movidos entre outubro de 1999 e outubro
saúde em Minas Gerais, Brasil. São Paulo: retrospectivo
de 2009.
Revista Saúde Pública, 46 (5), 2012
Foram analisados 196 processos
com sentença favorável em ações
determinando que o Ministério da Saúde
2012 / DINIZ, D; MEDEIROS, M &
fosse corresponsabilizado no pedido
SCHWARTZ, I. V. D. Consequências da Estudo documental
de provimento de medicamentos (três
judicialização das políticas de saúde: exploratório, de
Brasil medicamentos de alto custo disponíveis no
custos de medicamentos para as caráter quali-
mercado farmacêutico para o tratamento
mucopolissacaridoses. Cad. Saúde pública, quantitativo.
das mucopolissacaridoses
Rio de Janeiro, 28(3):479-489, mar, 2012.
tipos I, II e VI)
no período entre
2006 e 2010.
Bancos de dados da Secretaria Estadual de
2012 / SARTORI JUNIOR, D; LEIVAS, P. G. C; Saúde do Rio Grande do Sul e do Ministério
SOUZA, M. V; KRUG, B. C; BALBINOTTO, G & da Saúde, sendo incluídas ações judiciais
Estudo
SCHWARTZ, I. V. D. Judicialização do acesso em âmbito estadual – contra o estado ou
observacional,
ao tratamento de doenças genéticas raras: Rio Grande do Sul municípios – e âmbito federal – contra
transversal e
a doença de Fabry no Rio Grande do Sul. a União –, cujo objetivo fosse o acesso
retrospectivo
Ciênc. Saúde coletiva vol.17 no.10: 2717- ao tratamento da doença de Fabry com
2728. Rio de Janeiro out. 2012. alfagalsidase e betagalsidase no RS, até
dezembro de 2007
2012 / STAMFORD, A. & CAVALCANTI, 105 ações judiciais e relatórios
Abordagem
M. Decisões judiciais sobre acesso aos administrativos da Superintendência
Pernambuco qualitativa e
medicamentos em Pernambuco. Rev. Saúde Estadual de Assistência Farmacêutica de
quantitativa
Pública vol.46 no.5 São Paulo Out. 2012 Pernambuco de janeiro a junho de 2009
Análise dos mandados judiciais para
2013 / BOING, A. ET AL. A judicialização fornecimento de medicamentos impetrados
do acesso aos medicamentos em Santa contra o Estado de Santa Catarina entre 2000
Catarina: um desafio para gestão do sistema Santa Catarina e 2006. As informações foram levantadas Análise descritiva
de saúde. Revista de direito sanitário, São junto ao Programa de Medicamentos
Paulo, v. 14, n. 1, p. 82-97, 2013. Judiciais (Mejud) da Secretaria Estadual de
Saúde.
Análise de acórdãos de ações julgadas em
2013 / SCHEFFER, M. Coberturas segunda instância pelo Tribunal de Justiça
Abordagem
assistenciais negadas pelos planos e seguros do Estado de São Paulo (TJ-SP), relacionadas
quantitativa,
de saúde em ações judiciais julgadas pelo São Paulo à negação de coberturas assistenciais
descritiva e
tribunal de justiça do estado de São Paulo. movidas por clientes de planos e seguros
exploratória.
Revista direito sanitário. 2013;14(1):122132. de saúde, de janeiro de 2009 a dezembro
de 2010.

  127
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
2013 / TRAVASSOS, D. V, et al. Judicialização Pesquisa
Análise de 558 acórdãos dos Tribunais de
da Saúde: um estudo de caso de três Pernambuco, Rio Grande quantitativa,
Justiça dos estados de referência, utilizando-
tribunais brasileiros. Ciênc. Saúde Coletiva do Sul e Minas Gerais comparativa e
se roteiro próprio.
vol.18 no.11 Rio de Janeiro Nov. 2013 descritiva.
2014 / BOING, A. C., ET AL. Desigualdade Análise de
Pesquisa de Orçamentos Familiares de 2002-
socioeconômica nos gastos catastróficos em características
Brasil 2003 (48.470 domicílios) e 2008-2009
saúde no brasil. Revista de saúde pública, socioeconômicas das
(55.970 domicílios)
São Paulo, v. 48, n. 4, p. 632-641, 2014. famílias brasileiras.
2014 / GOMES, F. F. C.; CHERCHIGLIA, Banco de dados formulado a partir de
M. L.; MACHADO, D. M.; SANTOS, V. C.; consulta aos 6.112 processos judiciais
ACURCIO, F. A & ANDRADE, E. I. G. Acesso individuais ou coletivos, cadastrados na
Estudo descritivo-
aos procedimentos de média e alta Minas Gerais Secretaria de Estado de Saúde de Minas
retrospectivo
complexidade no sistema único de saúde: Gerais, expedidos e recebidos no período
uma questão de judicialização. Caderno de 22 de outubro de 1999 a 20 de outubro
saúde pública. 30 (1), 2014. de 2009.
2014 / DINIZ, D.; MACHADO, T. R. C. & Abordagem
PENALVA, J. A judicialização da saúde no quantitativa,
Distrito Federal Análise de demandas judiciais em saúde
Distrito Federal, Brasil. Ciência & saúde descritiva e
coletiva. 2014; 19(2):591-98. exploratória.
2014 / MASSAÚ, G. C. & BAYNI, A. K. O Abordagem
impacto da judicialização da saúde na Análise dos recursos orçamentários gastos quantitativa,
Pelotas (RS)
comarca de pelotas. R. Dir. Sanit., São Paulo. com demandas judiciais em saúde exploratória e
2014; 15(2):46-65. descritiva.
2014 / OLIVEIRA, R. G. & SOUZA, A. I. S. O
perfil das demandas judiciais por direito à Abordagem
Análise das demandas judiciais em saúde
saúde pública do município de Leopoldina Leopoldina (MG) quantitativa, do tipo
por meio dos autos
– MG. Rev Saúde Pública do SUS/MG. 2014; estudo de caso.
2(2).
2014 / WANG, D. W. L.; VASCONCELOS, Análise dos recursos orçamentários gastos
N. P.; OLIVEIRA, V. E. & TERRAZAS, F. V. Os com demandas judiciais em saúde, em Abordagem
impactos da judicialização da saúde no 2011, a partir de dados fornecidos pelo quantitativa,
São Paulo
município de São Paulo: gasto público e município e publicações de Diário Oficial retrospectiva e
organização federativa. Rev. Adm. Pública, (compra de medicamentos e insumos sem descritiva.
Rio de Janeiro. 2014; 48(5):1191-1206. licitação).
2016 / ALBERT, C. E. Análise sobre a
Aplicação de questionário aos municípios Aplicação de
judicialização da saúde nos municípios.
Brasil pela Confederação Nacional dos Municípios questionário e
Revista técnica CNM, Brasília, p. 151-175,
(CNM) análises descritivas
2016.
2016 / NUNES, C. F. O & RAMOS JUNIOR,
Abordagem
N. A. Judicialização do direito à saúde
Análise das demandas judiciais em saúde a quantitativa,
na região Nordeste, Brasil: dimensões e Ceará
partir de 965 processos transversal e
desafios. Cad. Saúde colet., Rio de Janeiro.
descritiva.
2016; 24 (2): 192-99.

128  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Construção de
Censo Demográfico realizado pelo Instituto tipologia segundo
2017 / ALBUQUERQUE, M. V. ET AL.
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE; agrupamentos com
Desigualdades regionais na saúde:
bancos de Dados do SUS disponíveis no distintos perfis
mudanças observadas no brasil de 2000 Brasil
Datasus; e o Sistema de Contas Regionais – socioeconômicos,
a 2016. Ciência e saúde coletiva, Rio de
IBGE –, para caracterização de 438 regiões de oferta e
Janeiro, v. 22, n. 4, p.1055-1064, 2017.
de saúde no Brasil. complexidade de
serviços de saúde.
Decisões realizadas no período de
2017 / CANUT, L. Operacionalização do
01/09/2013 a 31/08/2015 pelo Tribunal Abordagem
sistema único de saúde e de sua assistência
de Justiça de Santa Catarina, por meio quantitativa,
farmacêutica diante da judicialização: um São José (SC)
de acórdãos e decisões monocráticas em descritiva, do tipo
estudo de caso do município de São José/sc.
apelações cíveis interpostas pelo Município estudo de caso.
R. Dir. Sanit, São Paulo. 2017; 18 (2):62-91.
de São José
2018 / CHAGAS, C. P. & SANTOS, F. P. Efeitos
do gasto com a judicialização da saúde no Abordagem
orçamento da secretaria estadual de saúde Demandas de saúde nos processos judiciais quantitativa,
Distrito Federal
do Distrito Federal entre 2013 e 2017. no DF dos anos de 2013 a 2017 descritiva e
Cad. Ibero-amer. Dir. Sanit., Brasília. 2018; retrospectiva.
7(2):147-72.
2018 / SIMÕES, A. F. S. & SOUZA, L. E. P. Ações judiciais disponíveis, em inteiro teor,
F. As ações judiciais contra a vigilância no sítio
sanitária: pode-se falar de judicialização? Salvador (BA) do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, Estudo de caso
Saúde debate vol.42 no.spe2 Rio de Janeiro ingressadas contra o Município de Salvador,
out. 2018 no período de 2000 a 2017.
2018 / OLIVEIRA, F. H. C. ET. AL.
Abordagem
Judicialização do acesso aos serviços de
Demandas de saúde nos processos judiciais quantitativa,
saúde: análise de caso da secretaria de Pernambuco
de Pernambuco em 2016 transversal e
saúde de Pernambuco. Cad. Ibero-amer. Dir.
analítica.
Sanit., Brasília. 2018;7(2):173-86.
2019 / LIMA, D. L. ET AL. Arranjos regionais
Dados secundários oriundos de sistemas
de governança do sistema único de saúde:
de informações em saúde do Ministério da
diversidade de prestadores e desigualdade
Brasil Saúde e referentes à provisão de serviços de Estudo exploratório
espacial na provisão de serviços. Cadernos
média e alta complexidade, ambulatoriais e
de saúde pública, Rio de Janeiro, v. 35, sup.
hospitalares.
2, 2019.
2019 / MORAES, D. S.; TEIXEIRA, R. S. &
SANTOS, M. S. Perfil da judicialização do Abordagem
11 processos judiciais solicitando tratamento
método Therasuit e seu custo direto no Estado do Rio de Janeiro quantitativa,
com o Método Therasuit,
âmbito do estado do Rio de Janeiro. Rev Bras descritiva.
Epidemiol. 2019.
2019 / PAIXÃO, A. L. S. Reflexões sobre Abordagem
a judicialização do direito à saúde e suas Tipos de demandas de saúde nos processos quantitativa,
Distrito Federal
implicações no sus. Ciência & saúde. 2019; judiciais de 2017 retrospectiva e
24(6):2167-72. descritiva.

  129
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Ações judiciais propostas em face dos entes
públicos (estado e Municípios) a partir
2019 / PEÇANHA, L. O.; SIMAS, L. & LUIZA, do banco de dados do TJ/RJ, em que se
V. L. Judicialização de medicamentos no descreve a evolução do número de ações
Pesquisa descritiva
estado do Rio de Janeiro: evolução de 2010 Rio de Janeiro judiciais no período 2010-2017. A unidade
retrospectiva
a 2017. Saúde debate vol.43 no.spe4 Rio de de análise foram os processos judiciais
Janeiro 2019 epub 19-jun-2020 tombados, sendo objeto de interesse
aqueles com indicação clara de solicitação
de fornecimento de medicamentos.
Registros do TJRJ sobre decisões e sentenças
2019 / SAAD, E. M.; BRAGA, J. & MACIEL, dos pedidos de antecipação de tutela para
E. M. G. Bases jurídicas e técnicas das fornecimento de medicamentos em face da
sentenças dos juizados especiais fazendários Fazenda Pública do estado do Rio de Janeiro Estudo descritivo de
Rio de Janeiro (RJ)
do Rio de Janeiro (rj), 2012-2018. Saúde ou Município do Rio de Janeiro, no período dados secundários
debate vol.43 no.spe4 Rio de Janeiro 2019 de 1º de julho de 2012 a 31 de maio de
epub 19-jun-2020 2018, nos Juizados Especiais Fazendários na
Comarca da Capital.
Denúncias recebidas, sindicâncias, processos
2020 / ARAUJO, A. O. V. ET AL. Julgamento
instaurados e julgados e penas disciplinares Estudo documental,
ético no Rio Grande do Norte entre 2000 e
Rio Grande do Norte aplicadas pelo Conselho Regional de com abordagem
2015. Rev. Bioét. Vol.27 no.4 brasília out./
Medicina do Estado do Rio Grande do Norte quantitativa
dez. 2019 epub 10-jan-2020
(Cremern) entre 2000 e 2015.
2020 / ARAUJO, I. C. S. & MACHADO, F. R.
S. A judicialização da saúde em manaus: Análise das ações judiciais peticionadas na Abordagem
análise das demandas judiciais entre 2013 e Amazonas justiça amazonense de primeiro grau entre quantitativa,
2017. Saúde soc. Vol.29 no.1 São Paulo epub 2013 e 2017 referencial e crítica.
abr 17, 2020.
2020 / FREITAS, B. C. & QUELUZ, D. P. A
Base de dados secundários, obtidos nos
judicialização de demandas odontológicas
acórdãos de segunda instância do Tribunal Estudo exploratório
e o direito à saúde. Saúde debate vol.44 São Paulo
de Justiça de São Paulo, de janeiro de 2016 a descritivo.
no.126 Rio de Janeiro jul./set. 2020 epub
abril de 2019.
16-nov-2020.
Processos judiciais demandantes de
2020 / MADURA, L. C. S. & PEREIRA, R. L. P.
medicamentos ou insumos para aplicação Estudo descritivo e
Processos judiciais para obter medicamentos Ribeirão Preto (SP)
de insulina acionado contra o Município transversal
em Ribeirão Preto.
entre janeiro de 1999 e julho de 2014.
Fonte: Elaboração própria, 2020

130  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
B - Questionários

Questionário Magistrados32

Ramo de Justiça:
Tribunal:
UF:
Município:
Nome da Unidade Judiciária:

Para as questões abaixo, responder exclusivamente sua opinião acerca da realidade encontrada
na unidade judiciária em que trabalha atualmente.

1. A unidade judiciária em que atua é:

> Especializada em saúde pública (recebe todos os processos de saúde da comarca/seção


judiciária, mas acumula outras competências)
> Exclusiva em saúde pública (recebe todos os processos de saúde da comarca/seção judi-
ciária, exclusivamente, ou seja, sem acúmulo com outras competências)
> Nenhuma das anteriores

2. As demandas por serviços de saúde recebem tratamento diferenciado das demais ques-
tões que envolvem o controle jurisdicional da Administração Pública:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

3. As partes não trazem informações e provas suficientes para proporcionar uma decisão
criteriosa e adequada às peculiaridades do caso concreto:

> Discordo completamente

32 O questionário que coletou a opinião dos Magistrados também pode ser acessado e visualizado através do endereço eletrônico: < https://www.
cnj.jus.br/formularios/plano-nacional-poder-judiciario-opiniao-dos-magistrados/ >

  131
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

4. Não há atualmente nenhuma ação institucional (seja por parte do Tribunal seja por parte
do Governo Executivo estadual, distrital ou municipal) para um enfrentamento conjunto
de problemas ou consequências da judicialização das políticas de saúde:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

5. A troca de experiências é estimulada pelos próprios magistrados de 1ª instância que


atuam em questões relacionadas à judicialização da saúde, sem apoio institucional for-
mal:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

6. Em geral, é realizada consulta administrativa prévia para embasar a decisão de liminares


para os casos envolvendo serviços de saúde:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

7. Um dos principais fatores para o aumento da demanda judicial relacionada a temas de


saúde ocorre pelo próprio sucesso anterior de outros processos voltados ao tema, o que
gera uma “fuga dos procedimentos administrativos do SUS” para o Poder Judiciário:

> Discordo completamente

132  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

8. A maior parte dos processos que analiso não há apresentação de ato administrativo con-
creto de recusa por parte da Administração Pública sobre o pleito trazido ao Judiciário:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

9. A realização de audiências preliminares nas questões envolvendo demandas de saúde


não somente é necessária para a correta decisão como vem sendo aplicada como regra
nesta unidade judiciária:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

10. O Ministério Público tem tido papel fundamental para não somente defender a Admi-
nistração Pública, mas também esclarecer os atos administrativos que antecederam o
contencioso judicial:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

11. Em geral, as decisões são tomadas considerando as diretrizes e normativos já existentes


nas políticas públicas de saúde, sendo o processo judicial apenas um “acelerador” do
cumprimento de ações já previstas pela Administração (incluindo seu orçamento):

> Discordo completamente

  133
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

12. (PARA QUEM CONCORDOU NO ATRIBUTO ANTERIOR) Sendo assim, o processo judicial
constitui-se apenas como um “acelerador” do cumprimento de ações:

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

13. Em caso de demanda por medicamento, somente são consideradas procedentes aque-
las em que o referido medicamento solicitado tenha alguma previsão normativa (p.e.:
registrado na ANVISA, inserido na RENAME ou Relação Estadual ou Distrital):

> Discordo completamente


> Discordo parcialmente
> Não concordo nem discordo
> Concordo parcialmente
> Concordo completamente

134  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Questionários Estados33

Orientações de preenchimento:

As perguntas abaixo dizem respeito à realidade que esta Unidade da Federação vinha enfren-
tando já antes de deflagrada a pandemia. Entretanto, sabe-se que atualmente o sistema de saúde
estadual e/ou distrital encontra-se em cenário peculiar em face ao enfrentamento à emergência
de saúde pública de importância internacional decorrente do novo coronavírus (conforme Lei
nº 13.979/2020). Deste modo, é de interesse desta pesquisa também saber alterações sofridas
recentemente e sempre que quiser captar estas modificações, será feita menção específica à
situação emergencial.

1. UF:

2. Existe algum controle e/ou sistema em que seja possível consultar o quantitativo de
demandas ajuizadas em face do ente estatal?

> Sim, de 2015 aos anos atuais


> Sim, mas para ano anterior a 2015
> Não há

2.1 Quantas demandas foram ajuizadas em face do ente estatal nos últimos anos:

> Em 2015?
> Em 2016?
> Em 2017?
> Em 2018?
> Em 2019?

2.2 Quantas dessas demandas ajuizadas nos últimos 5 anos se referem à

> Atenção primária:


> Atenção secundária:
> Atenção terciária:

33 O questionário que foi respondido pelas Secretarias Estaduais de Saúde pode ser acessado e visualizado também através do endereço eletrônico:
< https://www.cnj.jus.br/formularios/plano-nacional-poder-judiciario-estados-df/ >

  135
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
3. Com que frequência as decisões judiciais consideram as políticas públicas existentes?

> Sempre
> Muitas vezes
> Às vezes
> Raramente
> Nunca
> Não sei informar

4. Desde o início de 2020 já havia neste Estado (ou Distrito Federal) alguma interlocução
administrativa com o Sistema de Justiça (Ministério Público, Defensoria Pública, etc.) em
um modelo de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação interinstitucional, para
discussão pré-processual ou prévia nas demandas de saúde?

> Sim
> Não

4.1 (Se “não” na questão 4) Há interesse deste Estado (ou Distrito Federal) em formalizar
alguma estrutura de cooperação interinstitucional?

> Sim
> Não

5. Dada a emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do novo


coronavírus (conforme Lei nº 13.979/2020), foi estabelecida neste Estado (ou Distrito
Federal) alguma interlocução administrativa com o Sistema de Justiça (Ministério Público,
Defensoria Pública, etc.) num modelo de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação
interinstitucional, para discussão pré-processual ou prévia nas demandas de saúde?

> Sim
> Não

5.1 (Se “não” na questão 5) Há interesse do Estado (ou Distrito Federal) em formalizar alguma
estrutura de cooperação interinstitucional em face da situação de emergência em espe-
cífico?

> Sim
> Não

136  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
6. Existe consulta administrativa prévia dos magistrados para decidir liminares?

> Sempre
> Muitas vezes
> Às vezes
> Raramente
> Nunca
> Não sei informar

7. Há alguma interlocução administrativa sobre o cumprimento de liminares?

> Sempre
> Muitas vezes
> Às vezes
> Raramente
> Nunca
> Não sei informar

8. O setor jurídico da Secretaria de Saúde possui uma gerência de saúde ou um procurador


específico para trabalhar nas demandas judiciais de saúde?

> Sim
> Não

9. Esta Unidade da Federação possui Relação Estadual ou Distrital de Medicamentos?

> Sim
> Não

10. Tem havido desabastecimento de medicamentos da lista da Relação Estadual?

> Sim, constantemente


> Sim, para medicamentos específicos
> Não

11. Na sua opinião, quais são as duas principais causas identificadas para o desabastecimento
desses medicamentos?

> Alta demanda


> Dificuldade para fazer os requerimentos

  137
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Demora na autorização
> Demora no fornecimento, após autorização
> Problemas licitatórios
> Falta de dotação orçamentária/disponibilidade financeira
> Outros

12. Tem havido desabastecimento de medicamentos da lista da RENAME?

> Sim, constantemente


> Sim, para medicamentos específicos
> Não

13. Na sua opinião, quais são as duas principais causas identificadas para o desabastecimento
desses medicamentos?

> Alta demanda


> Dificuldade para fazer os requerimentos
> Demora na autorização
> Demora no fornecimento, após autorização
> Problemas licitatórios
> Falta de dotação orçamentária/disponibilidade financeira
> Outros

14. Qual(is) o(s) componente(s) de assistência farmacêutica fornecido(s) pelo Estado (ou
Distrito Federal)?

> Componente básico


> Componente especializado
> Componente estratégico
> Nenhuma das anteriores

15. Quais são as principais dificuldades para atingir 100% de cobertura vacinal?

> Ausência de recursos financeiros


> Ausência de vacinas
> Dificuldade cobertura da população em todos os distritos do Município
> Ausência de recursos humanos para aplicação
> Falta de campanha/divulgação
> Outros

138  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
16. Existe ato normativo que estabeleça regulação da marcação de consultas no âmbito
desta Unidade da Federação (fila de espera regulada)?

> Sim
> Não

16.1 (Se “não” na 16) Qual? __________________________________

17. Existe ato normativo que estabeleça regulação da internação hospitalar no âmbito desta
Unidade da Federação (fila de espera regulada)?

> Sim
> Não

18. Há controle sob a ordem das filas nos serviços prestados abaixo (isto é, há algum sistema
transparente de acesso a essas informações):

> Consulta ambulatorial em todas as especialidades


> Consulta ambulatorial em algumas especialidades
> Cirurgia programada em todas as especialidades
> Cirurgia programada em algumas especialidades
> Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em todas as especialidades
> Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em algumas especialidades
> Leitos de Unidade de Tratamento Intensivo
> Não há nenhum sistema de ordem de filas de qualquer natureza ou especialidade
> Outro

19. Há controle da data de solicitação e data destinada para consulta com especialista?

> Sim
> Não

20. Há controle da data de solicitação e data destinada para cirurgia programada?

> Sim
> Não

21. Há controle da data de solicitação e data destinada para tratamentos e/ou procedimentos
não cirúrgicos (inclusive medicamentosos)?

> Sim
> Não

  139
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
22. Tempo médio de espera (em dias)?

23. Qual é o tempo médio de espera para consultas nas seguintes especialidades (em dias):

1. Ortopedia:

2. Oftalmologia:

3. Oncologia:

4. Cardiologia:

24. Qual é o tempo médio de espera para (em dias):

> Procedimentos ortopédicos?


> Procedimentos oftalmológicos?
> Cirurgia de cabeça e pescoço?
> Tratamento para câncer?

25. Quais são os 5 procedimentos mais demandados e qual o tempo médio de espera?

25.1 Procedimento:

25.1 Tempo médio:

25.2 Procedimento:

25.2 Tempo médio:

25.3 Procedimento:

25.3 Tempo médio:

25.4 Procedimento:

25.4 Tempo médio:

25.5 Procedimento:

25.5 Tempo médio:

140  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
26. Quais foram as 5 especialidades médicas mais judicializadas nos últimos 5 anos?

> Neurologia
> Cirurgia plástica
> Dermatologia
> Neuro-cirurgia
> Otorrinolaringologista
> Oftalmologista
> Oncologia
> Hepatologia
> Saúde bucal
> Cardiologia
> Pneumologia
> Gastroenterologia
> Endocrinologia
> Nefrologia
> Urologia
> Ortopedia
> Ginecologia
> Especialidade em cabeça/pescoço
> Outros

27. Parte orçamentária estadual de 2019 destinada à resolução de demandas judicializadas

> Até 10%


> De 10,01% a 30%
> De 30,01% a 50%
> De 50,01% a 70%
> De 70,01% a 90%
> Mais de 90%
> Dado não disponível

28. Quais as três principais alterações sofridas no sistema de saúde em decorrência da situ-
ação de emergência pública decorrente do novo coronavírus?

> Controle de fila e encaminhamento de pacientes a leitos de UTI


> Melhoria ou surgimento de sistema informatizado relacionado a demanda por consultas,
testagem e/ou internações no Município
> Adesão a Ata de Preços Estadual para compra de insumos

  141
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Novos mecanismos de resposta às demandas judiciais
> Outros

29. Quais as três principais demandas judiciais recebidas desde que se viu deflagrada a
situação de emergência pública decorrente do novo coronavírus?

> Acesso a leito de UTI em hospitais da rede pública


> Acesso a leito de UTI em hospitais da rede privada, independente de aprovação do plano
de saúde ou da existência dele
> Utilização de tratamento ou medicação não disponível, porém devidamente regulamen-
tado
> Utilização de tratamento ou medicação não disponível e sem devida regulamentação
> Outros

30. Se necessário, utilize o espaço abaixo para sugerir ações de aperfeiçoamento de deman-
das judiciais e interlocução entre os poderes.

142  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Questionário Municípios34

Orientações de preenchimento:

As perguntas abaixo dizem respeito à realidade que este Município vinha enfrentando já antes de
deflagrada a pandemia. Entretanto, sabe-se que atualmente o sistema de saúde dos Municípios
encontra-se em cenário peculiar em face ao enfrentamento à emergência de saúde pública de
importância internacional decorrente do novo coronavírus (conforme Lei nº 13.979/2020). Deste
modo, é de interesse desta pesquisa também saber alterações sofridas recentemente e sempre
que quiser captar estas modificações, será feita menção específica à situação emergencial.

1. UF/ Município:

2. Existe algum controle e/ou sistema em que seja possível consultar o quantitativo de
demandas ajuizadas em face do ente estatal?

> Sim, de 2015 aos anos atuais


> Sim, mas para ano anterior a 2015
> Não há

2.1 Quantas demandasv foram ajuizadas em face do ente estatal nos últimos anos:

> Em 2015?
> Em 2016?
> Em 2017?
> Em 2018?
> Em 2019?

2.2 Quantas dessas demandas ajuizadas nos últimos 5 anos se referem à

> Atenção primária:


> Atenção secundária:
> Atenção terciária:

3. Com que frequência as decisões judiciais consideram as políticas públicas existentes?

> Sempre
> Muitas vezes

34 O questionário que foi respondido pelas Secretarias Municipais de Saúde também pode ser acessado e visualizado através do endereço eletrônico:
< https://www.cnj.jus.br/formularios/plano-nacional-poder-judiciario-municipios/ >

  143
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Às vezes
> Raramente
> Nunca
> Não sei informar

4. Desde o início de 2020 já havia neste Município alguma interlocução administrativa


com o Sistema de Justiça (Ministério Público, Defensoria Pública, etc.) em um modelo
de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação interinstitucional, para discussão
pré-processual ou prévia nas demandas de saúde?

> Sim
> Não

4.1 (Se “não” na questão 4) Há interesse deste Município em formalizar alguma estrutura de
cooperação interinstitucional?

> Sim
> Não

5. Dada a emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do novo


coronavírus (conforme Lei nº 13.979/2020), foi estabelecida neste Município alguma
interlocução administrativa com o Sistema de Justiça (Ministério Público, Defensoria
Pública, etc.) num modelo de Câmara de Apoio Administrativo de cooperação interins-
titucional, para discussão pré-processual ou prévia nas demandas de saúde?

> Sim
> Não

5.1 (Se “não” na questão 5) Há interesse do Município em formalizar alguma estrutura de


cooperação interinstitucional em face da situação de emergência em específico?

> Sim
> Não

6. Existe consulta administrativa prévia dos magistrados para decidir liminares?

> Sempre
> Muitas vezes
> Às vezes
> Raramente
> Nunca
> Não sei informar

144  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
7. Há alguma interlocução administrativa sobre o cumprimento de liminares?

> Sempre
> Muitas vezes
> Às vezes
> Raramente
> Nunca
> Não sei informar

8. O setor jurídico do Município possui uma gerência de saúde ou um procurador municipal


específico para trabalhar nas demandas judiciais de saúde?

> Sim
> Não

9. O Município possui Comissão de Farmácia Terapêutica - CFT?

> Sim
> Não

10. O Município possui REMUNE?

> Sim
> Não

11. Tem havido desabastecimento de medicamentos da lista da REMUNE?

> Sim
> Não

12. Na sua opinião, quais são as duas principais causas identificadas para o desabasteci-
mento?

> Alta demanda


> Dificuldade para fazer os requerimentos
> Demora na autorização
> Demora no fornecimento, após autorização
> Problemas licitatórios
> Falta de dotação orçamentária/ disponibilidade financeira
> Outros

  145
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
13. Qual(is) o(s) componente(s) de assistência farmacêutica fornecido(s) pelo Município?

> Componente básico


> Componente especializado
> Componente estratégico
> Nenhuma das anteriores

14. O Município utiliza a Ata de Registro de Preços (ARP)?

> Sim
> Não

15. O Município faz parte de Consórcio de Saúde?

> Sim
> Não

Sobre as políticas preventivas de imunização existentes no Município

16. Quais são as principais dificuldades para atingir 100% de cobertura vacinal neste Muni-
cípio?

> Ausência de recursos financeiros


> Ausência de vacinas
> Dificuldade cobertura da população em todos os distritos do Município
> Ausência de recursos humanos para aplicação
> Falta de campanha/divulgação
> Outros

17. O Município pactuou na Comissão Intergestores Bipartite (CIB) o encaminhamento dos


pacientes na rede de atendimento para:

> Atenção Básica Ambulatorial


> Média Complexidade Ambulatorial
> Alta Complexidade Ambulatorial
> Média Complexidade Hospitalar
> Alta Complexidade Hospitalar

146  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
18. Este Município normalmente:

> Recebe demanda referenciada


> Envia demanda referenciada

19. Existe ato normativo que estabeleça regulação da marcação de consultas no âmbito do
Município (fila de espera regulada)?

> Sim
> Não

20. Existe ato normativo que estabeleça regulação da marcação de consultas de maneira
integrada entre este Município e os demais que porventura possam ser encaminhados
pacientes (fila de espera regulada)?

> Sim
> Não

21. Existe ato normativo que estabeleça regulação da internação hospitalar no âmbito do
Município (fila de espera regulada)?

> Sim
> Não

22. Existe ato normativo que estabeleça regulação da internação hospitalar de maneira in-
tegrada entre este Município e os demais que porventura possam ser encaminhados
pacientes (fila de espera regulada)?

> Sim
> Não

23. Há controle sob a ordem das filas nos serviços prestados abaixo à população deste Mu-
nicípio (isto é, há algum sistema transparente de acesso a essas informações):

> Consulta ambulatorial em todas as especialidades


> Consulta ambulatorial em algumas especialidades
> Cirurgia programada em todas as especialidades
> Cirurgia programada em algumas especialidades
> Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em todas as especialidades

  147
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Tratamentos e/ou procedimentos não cirúrgicos em algumas especialidades
> Leitos de Unidade de Tratamento Intensivo
> Não há nenhum sistema de ordem de filas de qualquer natureza ou especialidade
> Outro

24. Há controle da data de solicitação e data destinada para consulta com especialista?

> Sim
> Não

25. Há controle da data de solicitação e data destinada para cirurgia programada?

> Sim
> Não

26. Há controle da data de solicitação e data destinada para tratamentos e/ou procedimentos
não cirúrgicos (inclusive medicamentosos)?

> Sim
> Não

27. Qual é o tempo médio de espera para atendimento de clínica médica?

28. Qual é o tempo médio de espera para consultas nas seguintes especialidades (em dias):

> Ortopedia:
> Oftalmologia:
> Oncologia:
> Cardiologia:

29. Qual é o tempo médio de espera para (em dias):

> Procedimentos ortopédicos:


> Procedimentos oftalmológicos:
> Cirurgia de cabeça e pescoço:
> Tratamento para câncer:

30. Quais são os 5 procedimentos mais demandados e qual o tempo médio de espera?

148  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Neurologia
> Cirurgia plástica
> Dermatologia
> Neuro-cirurgia
> Otorrinolaringologista
> Oftalmologista
> Oncologia
> Hepatologia
> Saúde bucal
> Cardiologia
> Pneumologia
> Gastroenterologia
> Endocrinologia
> Nefrologia
> Urologia
> Ortopedia
> Ginecologia
> Especialidade em cabeça/pescoço
> Outros

31. Quais são as 5 especialidades médicas mais judicializadas nos últimos 5 anos?

32. Parte orçamentária municipal de 2019 destinada à resolução de demandas judicializadas:

> Até 10%


> De 10,01% a 30%
> De 30,01% a 50%
> De 50,01% a 70%
> De 70,01% a 90%
> Mais de 90%
> Dado não disponível

33. Parte orçamentária estadual de 2019 destinada à resolução de demandas judicializadas:

> Até 10%


> De 10,01% a 30%
> De 30,01% a 50%
> De 50,01% a 70%
> De 70,01% a 90%

  149
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
> Mais de 90%
> Dado não disponível

34. Quais as três principais alterações sofridas no sistema de saúde em decorrência da situ-
ação de emergência pública decorrente do novo coronavírus?

> Controle de fila e encaminhamento de pacientes a leitos de UTI


> Melhoria ou surgimento de sistema informatizado relacionado a demanda por consultas,
testagem e/ou internações no Município
> Adesão a Ata de Preços Estadual para compra de insumos
> Novos mecanismos de resposta às demandas judiciais
> Outros

35. Quais as três principais demandas judiciais recebidas desde que se viu deflagrada a
situação de emergência pública decorrente do novo coronavírus?

> Acesso a leito de UTI em hospitais da rede pública


> Acesso a leito de UTI em hospitais da rede privada, independente de aprovação do plano
de saúde ou da existência dele
> Utilização de tratamento ou medicação não disponível, porém devidamente regulamen-
tado
> Utilização de tratamento ou medicação não disponível e sem devida regulamentação
> Outros

36. Se necessário, utilize o espaço abaixo para sugerir ações de aperfeiçoamento de deman-
das judiciais e interlocução entre os poderes.

150  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Questionário Tribunais35

1. Ramo de Justiça/ Tribunal:

2. Havia, até o início de 2020, alguma interlocução interinstitucional entre Sistema de Jus-
tiça e o Gestor Estadual, Distrital ou Municipal (Câmara de Apoio Administrativo) para
obter informações administrativas prévias e para o monitoramento no cumprimento
das decisões judiciais?

> Sim
> Não

2.1 Essa interlocução já estava formalizada por algum ato administrativo?

> Sim
> Não

2.2 Qual é o ato administrativo de formalização desta interlocução?

> Lei estadual


> Resolução
> Portaria
> Convênio
> Termo de Cooperação

2.3 Quais instituições participam da interlocução interinstitucional?

> Ministério Público Estadual


> Ministério Público Federal
> Defensoria Pública Estadual
> Defensoria Pública Federal
> Procuradoria do Estado
> Outro

35 O questionário que foi respondido pelos Tribunais também pode ser acessado e visualizado através do endereço eletrônico: < https://www.cnj.jus.
br/formularios/plano-nacional-poder-judiciario-tribunais/ >

  151
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
3. Dada a emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do novo
coronavírus (conforme Lei nº 13.979/2020), foi estabelecida alguma interlocução inte-
rinstitucional entre Sistema de Justiça e o Gestor Estadual, Distrital ou Municipal (Câmara
de Apoio Administrativo) para obter informações administrativas prévias e para o moni-
toramento no cumprimento das decisões judiciais?

> Sim
> Não

3.1 Essa interlocução já estava formalizada por algum ato administrativo?

> Sim
> Não

3.2 Qual é o ato administrativo de formalização desta interlocução, em especifico?

> Lei estadual


> Resolução
> Portaria
> Convênio
> Termo de Cooperação

3.3 Quais instituições participam da interlocução interinstitucional?

> Ministério Público Estadual


> Ministério Público Federal
> Defensoria Pública Estadual
> Defensoria Pública Federal
> Procuradoria do Estado
> Outro

Identificação do respondente:

Nome do respondente:
E-mail do respondente:
Telefone do respondente:
Cargo do respondente:
Lotação do respondente:

152  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
C – Quadros e Tabelas Complementares

> Agrupamentos dos municípios nos estados com menores percentuais de cobertura vacina

Quadro 2 - Agrupamento para o estado do Acre


Grupos Municípios
Assis Brasil, Brasileia, Bujari, Capixaba, Epitaciolândia, Feijó, Manoel Urbano, Porto Acre, Porto Walter, Rodrigues Alves, Rodrigues
1
Alves, Santa Rosa do Purus, Tarauacá e Xapuri.
Acrelândia, Cruzeiro do Sul, Jordão, Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Plácido de Castro, Rio Branco, Senador Guiomard e Sena
2
Madureira
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Quadro 3 - Agrupamento para o estado do Amapá


Grupos Municípios
1 Serra do Navio, Amapá, Calçoene e Tartarugalzinho.
Pedra Branca Do Amapari, Cutias, Ferreira Gomes, Itaubal, Laranjal Do Jari, Laranjal do Jari, Macapá, Mazagão, Oiapoque, Porto
2
Grande, Pracuúba, Santana e Vitória do Jari
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Quadro 4 - Agrupamento para o estado de Roraima


Grupos Municípios
1 Boa Vista, Caracaraí, Caroebe, Iracema, Mucajaí, Pacaraima e São João da Baliza
2 Amajari, Alto Alegre, Bonfim, Cantá, Normandia, Rorainópolis, São Luiz e Uiramutã
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

  153
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Quadro 5 - Agrupamento para o estado do Rio de Janeiro
Grupos Municípios
Areal, Bom Jardim, Cardoso Moreira, Cordeiro, Duas Barras, Engenheiro Paulo de Frontin, Itatiaia, Laje do Muriaé, Maricá, Pinheiral,
1
Piraí, Porciúncula, Porto Real, Rio Claro, Rio das Flores, São Gonçalo, São João da Barra e São José do Vale do Rio Preto.
Angra dos Reis, Armação dos Búzios, Arraial do Cabo, Barra do Piraí, Barra Mansa, Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu,
2 Conceição de Macabu, Itaboraí, Mangaratiba, Mendes, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, Paty do Alferes, Quatis, Queimados, Rio Das
Ostras, Santa Maria Madalena, São Fidélis, São Sebastião do Alto, Seropédica, Trajano de Moraes e Três Rios.
3 Belford Roxo, Japeri, Macaé, Nilópolis, São João de Meriti, São Pedro da Aldeia e Saquarema.
Aperibé, Araruama, Bom Jesus Do Itabapoana, Cabo Frio, Cambuci, Campos dos Goytacazes, Cantagalo, Carapebus, Carmo,
Comendador Levy Gasparian, Duque de Caxias, Guapimirim, Iguaba Grande, Itaguaí, Italva, Itaocara, Itaperuna, Macuco, Magé,
4 Mesquita, Miguel Pereira, Miracema, Natividade, Nova Friburgo, Paraíba do Sul, Paraty, Petrópolis, Quissamã, Resende, Rio Bonito,
Rio de Janeiro, Santo Antônio de Pádua, São Francisco de Itabapoana, São José de Ubá, Sapucaia, Silva Jardim, Sumidouro, Tanguá,
Teresópolis, Valença, Varre-Sai, Vassouras e Volta Redonda.
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

154  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Quadro 6 - Agrupamento para o estado do Maranhão
Grupos Municípios
Água Doce do Maranhão, Altamira do Maranhão, Bernardo do Mearim, Governador Edison Lobão, Graça Aranha, Marajá do Sena,
1
Nova Iorque, São Félix de Balsas, São João do Soter e São Raimundo do Doca Bezerra.
Acailândia, Afonso Cunha, Alcântara, Aldeias Altas, Alto Alegre do Maranhão, Alto Alegre do Pindaré, Alto Parnaíba, Amapá do
Maranhão, Amarante do Maranhão, Anajatuba, Anapurus, Apicum-Açu, Arari, Axixá, Bacuri, Bacurituba, Balsas, Barão de Grajaú,
Barreirinhas, Belágua, Bela Vista do Maranhão, Benedito Leite, Boa Vista do Gurupi, Brejo de Areia, Buriti, Buriti Bravo, Buritirana,
Cachoeira Grande, Cajapió, Cajari, Campestre do Maranhão, Capinzal do Norte, Carolina, Carutapera, Cedral, Central do Maranhão,
Centro do Guilherme, Centro Novo do Maranhão, Cidelândia, Coelho Neto, Colinas, Conceição do Lago-Acu, Cururupu, Davinópolis,
Duque Bacelar, Esperantinópolis, Estreito, Feira Nova do Maranhão, Fernando Falcão, Formosa da Serra Negra, Fortaleza dos
Nogueiras, Governador Archer, Governador Eugênio Barros, Governador Luiz Rocha, Governador Newton Bello, Governador Nunes
Freire, Grajaú, Guimarães, Icatu, Igarapé Grande, Imperatriz, Itaipava do Grajaú, Itapecuru Mirim, Itinga do Maranhão, Joselândia,
2 Junco do Maranhão, Lago da Pedra, Lagoa do Mato, Lago dos Rodrigues, Lagoa Grande do Maranhão, Lajeado Novo, Lima Campos,
Loreto, Maracaçumé, Matinha, Matões, Matões do Norte, Mirador, Mirinzal, Montes Altos, Nina Rodrigues, Nova Colinas, Olinda
Nova do Maranhão, Paraibano, Parnarama, Passagem Franca, Pastos Bons, Paulino Neves, Pedreiras, Pedro do Rosário, Peritoró, Pio
Xii, Pirapemas, Porto Franco, Porto Rico do Maranhão, Presidente Dutra, Presidente Juscelino, Presidente Médici, Presidente Sarney,
Presidente Vargas, Raposa, Riachão, Ribamar Fiquene, Rosário, Sambaíba, Santa Filomena do Maranhão, Santa Inês, Santa Luzia,
Santo Antônio dos Lopes, São Benedito do Rio Preto, São Bernardo, São Domingos do Azeitão, São Francisco do Brejão, São Francisco
do Maranhão, São João Batista, São João do Caru, São João do Paraíso, São João dos Patos, São José dos Basílios, São Pedro da Água
Branca, São Pedro dos Crentes, São Raimundo das Mangabeiras, São Roberto, Senador La Rocque, Sítioo Novo, Sucupira do Norte,
Sucupira do Riachão, Tasso Fragoso, Timon, Trizidela do Vale, Tutóia, Viana e Vila Nova dos Martírios.
Araguanã, Araioses, Arame, Bacabal, Bacabeira, Barra do Corda, Bequimão, Bom Jardim, Bom Jesus das Selvas, Bom Lugar, Brejo,
Buriticupu, Cândido Mendes, Cantanhede, Caxias, Chapadinha, Codo, Coroatá, Dom Pedro, Fortuna, Godofredo Viana, Gonçalves
Dias, Humberto de Campos, Igarapé do Meio, Jatobá, Jenipapo dos Vieiras, João Lisboa, Lago do Junco, Lago Verde, Luís Domingues,
Magalhães de Almeida, Maranhãozinho, Mata Roma, Milagres do Maranhão, Miranda do Norte, Monção, Morros, Nova Olinda do
3 Maranhão, Olho D’água das Cunhas, Paço do Lumiar, Palmeirândia, Paulo Ramos, Penalva, Peri Mirim, Pindaré-Mirim, Pinheiro, Poção
de Pedras, Primeira Cruz, Santa Helena, Santa Luzia do Paruá, Santa Quitéria do Maranhão, Santa Rita, Santana do Maranhão, Santo
Amaro do Maranhão, São Bento, São Domingos do Maranhão, São José de Ribamar, São Luís, São Luís Gonzaga do Maranhão, São
Mateus do Maranhão, São Vicente Ferrer, Satubinha, Senador Alexandre Costa, Serrano do Maranhão, Timbiras, Tufilândia, Tuntum,
Turiaçu, Turilândia, Urbano Santos, Vargem Grande, Vitoria do Mearim, Vitorino Freire e Zé Doca
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

  155
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Quadro 7 - Agrupamento para o estado do Pará
Grupos Municípios
Abel Figueiredo, Acará, Afuá, Alenquer, Almeirim, Altamira, Anajás, Anapu, Aurora do Pará, Bagre, Baião, Barcarena, Belém,
Bonito, Bragança, Brasil Novo, Bujaru, Cachoeira do Arari, Cametá, Capanema, Castanhal, Curuçá, Dom Eliseu, Faro, Floresta do
Araguaia, Garrafão do Norte, Gurupá, Igarapé-Miri, Ipixuna do Pará, Irituia, Itaituba, Jacundá, Juruti, Mãe do Rio, Marabá, Marituba,
Medicilândia, Monte Alegre, Muaná, Nova Ipixuna, Nova Timboteua, Novo Repartimento, Óbidos, Oeiras do Pará, Oriximiná,
1
Ourilândia do Norte, Pacajá, Paragominas, Parauapebas, Pau D’Arco, Peixe-Boi, Placas, Porto de Moz, Primavera, Redenção, Rio Maria,
Rondon do Pará, Salinópolis, - Santa Bárbara do Pará, Santa Cruz do Arari, Santa Luzia do Pará, Santarém Novo, São Caetano de
Odivelas, São Domingos do Capim, São Félix do Xingu, São João de Pirabas, São Miguel do Guamá, Senador José Porfírio, Tomé-Açu,
Tucumã, Tucuruí, Ulianópolis, Uruará, Vigia e Vitória do Xingu
Cachoeira do Piriá, Chaves, Conceição do Araguaia, Cumaru do Norte, Curralinho, Eldorado dos Carajás, Goianésia do Pará, Itupiranga,
2 Jacareacanga, Maracanã, Marapanim, Melgaço, Mocajuba, Moju, Mojuí dos Campos, Nova Esperançá do Piriá, Portel, Prainha, Santa
Izabel do Pará, Santa Maria do Pará, Santarém, São Geraldo do Araguaia, São João do Araguaia, Soure, Terra Alta, Tracuateua e Viseu
Aveiro, Bannach, Belterra, Bom Jesus do Tocantins, Brejo Grande do Araguaia, Canaã dos Carajás, Capitão Poço, Colares, Concórdia do
Pará, Curionópolis, Curuá, Igarapé-Açu, Inhangapi, Limoeiro do Ajuru, Magalhães Barata, Novo Progresso, Ourem, Palestina do Pará,
3 Piçarra, Ponta de Pedras, Quatipuru, Rurópolis, Salvaterra, Santa Maria das Barreiras, Santana do Araguaia, Santo Antônio do Tauá,
São Domingos do Araguaia, São Francisco do Pará, São João da Ponta, São Sebastião da Boa Vista, Sapucaia, Tailândia, Terra Santa,
Trairão e Xinguara.
Fonte: Elaboração própria com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Saúde, 2020

Tabela 19 - Avaliação geral das afirmações apresentadas na opinião dos magistrados, 2020
Questão Atributos Concordância36 Neutro37 Discordância38
As demandas por serviços de saúde recebem tratamento diferenciado
2 das demais questões que envolvem o controle jurisdicional da 74,9% 11,8% 13,3%
Administração Pública
As partes não trazem informações e provas suficientes para
3 proporcionar uma decisão criteriosa e adequada às peculiaridades do 70,6% 10,5% 18,9%
caso concreto
Não há atualmente nenhuma ação institucional (seja por parte
do Tribunal seja por parte do Governo Executivo estadual, distrital
4 42,6% 13,0% 44,5%
ou municipal) para um enfrentamento conjunto de problemas ou
consequências da judicialização das políticas de saúde
A troca de experiências é estimulada pelos próprios magistrados de
5 1ª instância que atuam em questões relacionadas à judicialização da 41,6% 18,3% 40,1%
saúde, sem apoio institucional formal
Em geral, é realizada consulta administrativa prévia para embasar a
6 57,4% 10,1% 32,4%
decisão de liminares para os casos envolvendo serviços de saúde

36 Concordância = Concordo completamente + Concordo parcialmente


37 Neutro = Não concordo nem discordo
38 Discordância = Discordo completamente + Discordo parcialmente

156  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Questão Atributos Concordância36 Neutro37 Discordância38
Um dos principais fatores para o aumento da demanda judicial
relacionada a temas de saúde ocorre pelo próprio sucesso anterior
7 65,4% 10,8% 23,8%
de outros processos voltados ao tema, o que gera uma “fuga dos
procedimentos administrativos do SUS” para o Poder Judiciário
A maior parte dos processos que analiso não há apresentação de ato
8 administrativo concreto de recusa por parte da Administração Pública 49,3% 10,4% 40,3%
sobre o pleito trazido ao Judiciário
A realização de audiências preliminares nas questões envolvendo
9 demandas de saúde vem sendo aplicada como regra nesta unidade 11,6% 14,2% 74,3%
judiciária
O Ministério Público tem tido papel fundamental para não somente
10 defender a Administração Pública, mas também esclarecer os atos 21,7% 17,0% 61,3%
administrativos que antecederam o contencioso judicial
Em geral, as decisões são tomadas considerando as diretrizes e
normativos já existentes nas políticas públicas de saúde, sendo o
11 37,2% 16,7% 46,1%
processo judicial apenas um “acelerador” do cumprimento de ações já
previstas pela Administração (incluindo seu orçamento)
Sendo assim, o processo judicial constitui-se apenas como um
12 81,0% 3,2% 15,8%
“acelerador” do cumprimento de ações
Em caso de demanda por medicamento, somente são consideradas
procedentes aquelas em que o referido medicamento solicitado tenha
13 65,2% 7,6% 27,1%
alguma previsão normativa (p.e.: registrado na ANVISA, inserido na
RENAME ou Relação Estadual ou Distrital)
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Tabela 20 - Avaliação das afirmações apresentadas na perspectiva Justiça Estadual


Questão Atributos Concordância Neutro Discordância
As demandas por serviços de saúde recebem tratamento diferenciado
2 das demais questões que envolvem o controle jurisdicional da 73,8% 12,7% 13,4%
Administração Pública
As partes não trazem informações e provas suficientes para
3 proporcionar uma decisão criteriosa e adequada às peculiaridades do 70,0% 10,1% 19,9%
caso concreto
Não há atualmente nenhuma ação institucional (seja por parte
do Tribunal seja por parte do Governo Executivo estadual, distrital
4 41,7% 13,0% 45,2%
ou municipal) para um enfrentamento conjunto de problemas ou
consequências da judicialização das políticas de saúde
A troca de experiências é estimulada pelos próprios magistrados de
5 1ª instância que atuam em questões relacionadas à judicialização da 40,1% 18,7% 41,2%
saúde, sem apoio institucional formal

  157
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Questão Atributos Concordância Neutro Discordância
Em geral, é realizada consulta administrativa prévia para embasar a
6 54,5% 10,3% 35,2%
decisão de liminares para os casos envolvendo serviços de saúde
Um dos principais fatores para o aumento da demanda judicial
relacionada a temas de saúde ocorre pelo próprio sucesso anterior
7 65,3% 11,0% 23,7%
de outros processos voltados ao tema, o que gera uma “fuga dos
procedimentos administrativos do SUS” para o Poder Judiciário
A maior parte dos processos que analiso não há apresentação de ato
8 administrativo concreto de recusa por parte da Administração Pública 48,9% 10,9% 40,2%
sobre o pleito trazido ao Judiciário
A realização de audiências preliminares nas questões envolvendo
9 demandas de saúde vem sendo aplicada como regra nesta unidade 11,6% 14,9% 73,5%
judiciária
O Ministério Público tem tido papel fundamental para não somente
10 defender a Administração Pública, mas também esclarecer os atos 23,5% 18,1% 58,4%
administrativos que antecederam o contencioso judicial
Em geral, as decisões são tomadas considerando as diretrizes e
normativos já existentes nas políticas públicas de saúde, sendo o
11 37,2% 17,5% 45,3%
processo judicial apenas um “acelerador” do cumprimento de ações já
previstas pela Administração (incluindo seu orçamento)
Sendo assim, o processo judicial constitui-se apenas como um
12 82,7% 3,3% 14,0%
“acelerador” do cumprimento de ações
Em caso de demanda por medicamento, somente são consideradas
procedentes aquelas em que o referido medicamento solicitado tenha
13 64,9% 8,1% 27,0%
alguma previsão normativa (p.e.: registrado na ANVISA, inserido na
RENAME ou Relação Estadual ou Distrital)
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

Tabela 21 - Avaliação das afirmações apresentadas na perspectiva Justiça Federal


Questão Atributos Concordância Neutro Discordância
As demandas por serviços de saúde recebem tratamento diferenciado
2 das demais questões que envolvem o controle jurisdicional da 81,0% 6,5% 12,5%
Administração Pública
As partes não trazem informações e provas suficientes para
3 proporcionar uma decisão criteriosa e adequada às peculiaridades do 74,5% 12,5% 13,0%
caso concreto
Não há atualmente nenhuma ação institucional (seja por parte
do Tribunal seja por parte do Governo Executivo estadual, distrital
4 47,3% 12,5% 40,2%
ou municipal) para um enfrentamento conjunto de problemas ou
consequências da judicialização das políticas de saúde

158  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
Questão Atributos Concordância Neutro Discordância
A troca de experiências é estimulada pelos próprios magistrados de
5 1ª instância que atuam em questões relacionadas à judicialização da 50,0% 15,8% 34,2%
saúde, sem apoio institucional formal
Em geral, é realizada consulta administrativa prévia para embasar a
6 74,5% 9,2% 16,3%
decisão de liminares para os casos envolvendo serviços de saúde
Um dos principais fatores para o aumento da demanda judicial
relacionada a temas de saúde ocorre pelo próprio sucesso anterior
7 66,3% 9,2% 24,5%
de outros processos voltados ao tema, o que gera uma “fuga dos
procedimentos administrativos do SUS” para o Poder Judiciário
A maior parte dos processos que analiso não há apresentação de ato
8 administrativo concreto de recusa por parte da Administração Pública 51,6% 7,6% 40,8%
sobre o pleito trazido ao Judiciário
A realização de audiências preliminares nas questões envolvendo
9 demandas de saúde vem sendo aplicada como regra nesta unidade 11,4% 9,8% 78,8%
judiciária
O Ministério Público tem tido papel fundamental para não somente
10 defender a Administração Pública, mas também esclarecer os atos 11,4% 10,3% 78,3%
administrativos que antecederam o contencioso judicial
Em geral, as decisões são tomadas considerando as diretrizes e
normativos já existentes nas políticas públicas de saúde, sendo o
11 37,5% 12,0% 50,5%
processo judicial apenas um “acelerador” do cumprimento de ações já
previstas pela Administração (incluindo seu orçamento)
Sendo assim, o processo judicial constitui-se apenas como um
12 71,0% 2,9% 26,1%
“acelerador” do cumprimento de ações
Em caso de demanda por medicamento, somente são consideradas
procedentes aquelas em que o referido medicamento solicitado tenha
13 67,4% 4,9% 27,7%
alguma previsão normativa (p.e.: registrado na ANVISA, inserido na
RENAME ou Relação Estadual ou Distrital)
Fonte: Elaboração própria com base nos questionários aplicados/CNJ, 2020

  159
JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade
D - Nova TPU
12480 DIREITO DA SAÚDE
12481 Pública
12485 Fornecimento de insumos
12498 Cadeira de rodas / cadeira de banho / cama hospitalar
12497 Curativos/Bandagem
12499 Fraldas
12484 Fornecimento de medicamentos
12496 Oncológico
12492 Registrado na ANVISA
12495 Não padronizado
12494 Padronizado
12493 Sem registro na ANVISA
12483 Internação/Transferência Hospitalar
12505 Leito de enfermaria / leito oncológico
12506 Unidade de terapia intensiva (UTI) / Unidade de Cuidados Intensivos (UCI)
12511 Sistema Único de Saúde (SUS)
12518 Controle Social e Conselhos de Saúde
12512 Convênio médico com o SUS
12513 Financiamento do SUS
12514 Reajuste da tabela do SUS
12515 Repasse de verbas do SUS
12516 Ressarcimento do SUS
12517 Terceirização do SUS
12491 Tratamento médico-hospitalar
12501 Cirurgia
12502 Eletiva
12503 Urgência
12500 Consulta
12504 Diálise/Hemodiálise
12519 Vigilância Sanitária e Epidemológica
12482 Suplementar
12486 Planos de saúde
12490 Fornecimento de insumos
12487 Fornecimento de medicamentos
12488 Reajuste contratual
12489 Tratamento médico-hospitalar

160  JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE


Ações para acesso à saúde pública de qualidade
E - Antiga TPU
9985 DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
10028 Serviços
10064 Saúde
11855 Controle Social e Conselhos de Saúde
10067 Convênio Médico com o SUS
11857 Doação e Transplante de Órgãos; Tecidos e Partes do Corpo Humano
11852 Financiamento do SUS
11884 Fornecimento de Medicamentos
10071 Genética / Células Tronco
11856 Hospitais e Outras Unidades de Saúde
10066 Reajuste da Tabela do SUS
10065 Repasse de Verbas do SUS
10070 Ressarcimento ao SUS
11854 Saúde Mental
11993 Internação Compulsória
11995 Internação Involuntária
11994 Internação Voluntária
11851 Terceirização do SUS
11883 Tratamento Médico-Hospitalar
11885 Unidade de terapia intensiva (UTI) ou unidade de cuidados intensivos (UCI)
10069 Tratamento Médico-Hospitalar e/ou Fornecimento de Medicamentos
10892 Medicamento / Tratamento / Cirurgia de Eficácia não comprovada
10856 Prescrição por Médico não vinculado ao SUS
11853 Vigilância Sanitária e Epidemiológica

1156 DIREITO DO CONSUMIDOR


7771 Contratos de Consumo
6233 Planos de Saúde
12222 Fornecimento de medicamentos
12225 Reajuste contratual
12223 Tratamento médico-hospitalar
Unidade de terapia intensiva (UTI) ou Unidade de cuidados intensivos Saúde
12224
Suplementar (Planos de saúde)

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JUDICIALIZAÇÃO E SOCIEDADE
Ações para acesso à saúde pública de qualidade

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