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DireitoGV

Fundação Getúlio Vargas


Universidade Federal de Alagoas

Tributação, Responsabilidade Fiscal e


desenvolvimento:
PROJETO:
MAPEAMENTO E CRÍTICA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO
BRASILEIRO: UMA PROPOSTA DE PARÂMETROS DARA
INCREMENTAR O GRAU DE CONTROLE INSTITUCIONAL E
DE TRANSPARÊNCIA DO GASTO PÚBLICO

Pesquisadores Responsáveis:
Prof. Dr. Eurico M. D. de Santi (DireitoGV)
Prof. Dr. Gabriel Ivo (UFAL)
Pesquisador Assistente:
Celso de Barros Correia Neto

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SUMÁRIO

1. APRESENTAÇÃO ............................................................................... 3

2. OBJETO ............................................................................................ 4

3. RESULTADOS..................................................................................... 6

4. METODOLOGIA.................................................................................. 6

5. PRODUTOS. ....................................................................................... 7

6. EQUIPE ............................................................................................. 8

7.CRONOGRAMA.................................................................................... 9

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MAPEAMENTO E CRÍTICA DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO: UMA
PROPOSTA DE PARÂMETROS PARA INCREMENTAR O GRAU DE CONTROLE
INSTITUCIONAL E DE TRANSPARÊNCIA DO GASTO PÚBLICO

1. Apresentação
Nas últimas décadas, verifica-se uma radical separação entre o (i)
estudo do Direito Tributário e (ii) do Direito Financeiro. Enquanto a análise
do fenômeno tributário encontra-se sistematizada e disponível em
centenas de livros e pesquisas que tratam, em detalhe, da instituição,
cobrança, exoneração e extinção de cada uma das espécies tributárias
previstas na Constituição Federal de 1988, o estudo do Direito Financeiro
fica relegado a um setor muito restrito do debate jurídico.
Ainda que sejam estas duas áreas contíguas e correlatas, o Direito
Tributário, cuidando da relação tributária que se estabelece entre
contribuinte e Estado, e o Financeiro, de um aspecto mais amplo, que
abrangem arrecadação, gestão e gasto público, os distintos interesses
econômicos mobilizados fizeram dessas subáreas do Direito setores
apartados ou mesmo antagônicos. Mais preocupados em conter ou
delimitar a tributação do que em disciplinar o gasto estatal, os estudos
jurídicos foram, progressivamente, esquecendo-se de que receitas e
despesa são duas faces de uma mesma moeda: a atividade financeira do
Estado. E, assim, enquanto a doutrina tributária ganhava em precisão e
refino, pouco ou quase nenhum espaço era destinado a debates
estritamente financeiros, condenando ao esquecimento temas como o
orçamento e o gasto público.
Este relativo silêncio que se fez em relação ao Direito Financeiro
representou, na prática, uma total displicência com uma gestão eficiente
da despesa pública. Entretidos que estavam os juristas em questionar a
carga tributária, desviaram sua atenção do principal motivo de sua
existência, o gasto. No campo jurídico, a despesa pública deixou de ser
uma questão amplamente discutida, para conservar-se como matéria
interna, restrita aos interesses do Estado, gerando o que hoje se
diagnostica como a falta de conceitos claros para sua administração e
instrumentos eficientes para o seu controle.
Aos poucos, inverteu-se o próprio sentido da criação do Direito
Financeiro, que deixa de figurar, junto ao Direito Administrativo, como um
direito do cidadão e, pois, da cidadania (fiscal), passando a representar
uma função diversa: o segmento jurídico que regula a relação entre
Estado e seus agentes. Tem-se, nesse contexto, uma dupla
desestruturação do orçamento público. De instrumento de proteção do
contribuinte, ante aos exageros da tributação e do gasto público, o
orçamento passa, muitas vezes, a ser tratado como mero documento
contábil. Perde-se, por outro lado, nos trabalhos jurídicos, a noção, de que
O orçamento já não é apenas um ato político, direta ou indiretamente,
envolve toda a economia nacional, inclusive o setor privado. Suas

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disfunções, como de resto as disfunções de toda atividade financeira,
interferem na própria gestão da economia nacional.
Dentre os poucos estudos disponíveis sobre temas financeiros,
aqueles elaborados por administradores públicos ou economistas centram-
se apenas em descrever acriticamente a atividade financeira do Estado,
enquanto os manuais jurídicos se limitam à atitude “autista” de descrever
a legislação em vigor sem analisar o plano da sua efetividade institucional.
Em geral, não há a preocupação de verificar, na prática institucional, quais
sentidos assumem os textos legais formulados em nível abstrato no plano
legislativo e constitucional e as (dis)funções que apresentam.
Para conhecer a delimitação de certos conceitos fundamentais à
elaboração e gestão orçamentária, muitas vezes, o jurista é obrigado a
recorrer a manuais editados pela própria administração pública, como, por
exemplo, o “Manual Técnico de Orçamento”, editado pela União.
Desvinculados de um debate público mais amplo, esses documentos, em
regra, representam apenas ponto de vista do ente político que o elabora,
prendendo-se mais aos interesses administrativos do Estado, do que aos
interesses públicos propriamente ditos.
Ciente das disfunções e dos vícios que encontra a pesquisa jurídica
no Brasil, este projeto pretende trilhar um caminho diverso.
Diferentemente da maior parte dos trabalhos publicados nas áreas de
Direito Financeiro e Tributário na atualidade, o estudo tomará as norma
gerais positivadas apenas como ponto de partida para análise institucional
que será realizada, cotejando do texto legal vigente e a conduta efetivada
no segmento estatal sob análise. Dessa forma, pretende-se diagnosticar
quais os principais entraves a uma gestão financeira transparente,
responsável e eficiente, no contexto jurídico-institucional brasileiro.

2. Objeto: Mapeamento e Crítica Jurídico-Institucional


Conforme referido na Apresentação, o objeto de análise desta
pesquisa é compreender a prática institucional à interpretação e aplicação
do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei orçamentária
anual, a Lei nº. 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, inicialmente,
no período de 2003 ao primeiro semestre de 2008. Neste período, serão
avaliados os reflexos das normas postas, na prática administrativa dos
órgãos escolhidos, verificando-se, assim, o sentido concreto que esses
diplomas assumem no contexto institucional.
A partir dos objetivos traçados na Constituição Federal de 1988, a
pesquisa partirá da análise dos dois marcos legislativos do Direito
Financeiro, no Brasil, a Lei nº. 4.320/64 e a Lei Complementar n.º
101/2000, a chamada “Lei de Responsabilidade Fiscal”. Situados em
contextos histórico-econômicos bem diversos, esses dois diplomas
representam a base da atividade financeira nacional.
A análise empírica toma como pontos de partida alguns problemas
genéricos da atividade financeira do Estado, tais como: (1) a distorção
conceitual a que são submetidas certas noções orçamentárias, (2) a
deficiência de controle efetivo da gestão das receitas públicas, (3) as
dificuldade de responsabilização funcional, (4) os entraves à transparência

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na gestão pública e (5) a tendência à retroalimentação do serviço público,
atuando em função de seus próprios interesses.
Em alguns casos, quando obscuridade conceitual configuar um
obstáculo à concretização normativa, o próprio debate público já
representará o primeiro passo para o oferecimento de soluções ao
problema, definindo e clarificando conceitos. Noutros, a falha na atuação
primária, no controle ou fiscalização, decorre de deficiências imanentes ao
sistema legislativo positivado ou ao sistema administrativo que lhe dá
cumprimento. Aí, é o diagnóstico do problema antecede um trabalho de
crítica construtiva e oferecimento de alternativas jurídicas viáveis de
solução, sejam estas reformulações legislativas ou administrativas.
Em todas as hipóteses, é pela avaliação da prática institucional que
o sentido do direito posto será construído. E, ao mesmo tempo em que se
pretende observar e analisar os resultados institucionais, busca-se,
quando viável, oferecer alternativas ao modelo normativo vigente, no
plano normativo-legislativo e/ou no plano normativo-administrativo.

2.1Metas
A pesquisa começa por situar sempre três elementos do Direito
Financeiro: metas, meios e responsabilidades.
Pensar em metas é discutir os próprios objetivos da atividade
financeira do Estado, percebendo sua dimensão instrumental, mas
trazendo para o debate financeiro as próprias finalidades visadas, sem
restringir o direito financeiro a instrumento vazio de qualquer fim. Aqui, a
questão se trata de comparar os objetivos fixados em abstrato no plano do
direito positivo e aqueles que realmente são perseguidos pela
Administração Pública, à medida que se concretiza do Direito no plano
institucional.

2.2 Meios
Os meios para tanto disponíveis compõem-se das ferramentas
jurídicas oferecidas pelo sistema, tal como delineadas em abstrato e como
concretizadas na prática. São efetivos os meios oferecidos? A resposta a
essa pergunta abrangerá dois níveis: os instrumentos de efetivação dos
interesses coletivos positivados e os instrumentos de fiscalização e
controle que, atuando em sobrenível, devem garantir a aplicação da
legislação vigente.
Ademais, trata-se de avaliar os diferentes instrumentos que a
legislação financeira vigente oferece para a concretização de políticas
públicas.

2.3 Responsabilidades
O terceiro elemento diz respeito mais propriamente ao aspecto
institucional envolvido, isto é, aos sujeitos que atuam no processo de
positivação orçamentária e assumem responsabilidade por sua
realização.

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Esse é um aspecto assume particular relevância na Lei
Complementar n.º 101/2000, que condiciona a gestão responsável das
finanças públicas à ação planejada e transparente. Fixando limites ao
endividamento e ao gasto público, o diploma insere novos parâmetros
fiscais na realidade institucional brasileira. Entender como o novo diploma
financeiro foi incorporado na prática brasileiro é uma dos objetivos desta
pesquisa.

3. Resultados

3.1 Resultados gerais:


• Verificar como a prática institucional brasileira confere sentido aos
textos jurídico-financeiros vigentes, em especial as constantes da
Constituição Federal de 1988, Lei n.º 4.320/64 e Lei Complementar
n.º 101/2000;
• Analisar quais os instrumentos jurídicos existentes de controle da
atividade financeira do Estado, verificando suas possibilidades de
uso atual e necessidade de modificações futuras.

3.2 Resultados específicos:


• Verificar quais os instrumentos existentes de controle da atividade
financeira do Estado, verificando suas possibilidades de uso atual;
• Reunir e sistematizar as principais decisões judiciais do STF e STJ que
tenham por objeto aspectos da gestão do orçamento e do gasto público;
• Questionar as alternativas de controle jurisdicional da regularidade das leis
orçamentárias, ante o entendimento jurisprudencial firmado pelo STF
(ADIn n.º 2.108 e 1.716, por exemplo) que as exclui do controle abstrato
de constitucionalidade, sob o argumento de que o orçamento é lei de
“efeitos concretos”;
• Avaliar a influências dos critérios de gestão da dívida pública estadual na
manipulação dos conceitos orçamentários, especialmente os atinentes às
receitas públicas, por parte dos Estados-membros;
• Observar as mais comuns “fraudes orçamentárias” praticadas no contexto
institucional brasileiro;
• Verificar os resultados da edição e aplicação da Lei de Responsabilidade
Fiscal na gestão pública financeira;
• Analisar os principais aspectos problemáticos no relacionamento
institucional entre União e demais entes políticos, tendo em vista a gestão
orçamentária e da dívida pública;

4. Metodologia
a) Método e objeto
O objeto desta investigação é empírico-institucional. Pretendemos,
factualmente, analisando determinado período, compreender como
funciona efetivamente a atividade financeira do Estado, descrevendo como
nossas autoridades públicas vem interpretando, aplicando e relacionando a

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Constituição Federal de 1988 com as diversas leis relativas à
apresentação, aprovação e execução do orçamento, quais sejam, Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei orçamentária anual, a Lei
nº. 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (entre outras). Assim,
pretendemos descrever o atual desenho institucional do orçamento público
brasileiro, destacando como as leis orçamentárias anuais trazem em seu
bojo despesas que no decorrer do exercício podem ser alteradas por
mecanismos legais que criam créditos adicionais, além de alterações
decorrentes do fato de que a lei do orçamento, paradoxalmente, é tratada
como peça não-impositiva, circunstância que explica, mas não fundamenta
suficientemente a prática do contingenciamento de recursos.
Para delimitar o mapeamento institucional de funcionamento
pretendido, serão avaliadas, no tocante à elaboração, execução e controle
do orçamento público, órgãos do Poder Executivo da União, Câmara dos
Deputados, Senado Federal, Tribunal de Contas da União, Advocacia Geral
da União, Procuradoria da República, Ministério da Fazenda, Ministério do
Planejamento, Gestão e Orçamento, Superior Tribunal de Justiça e
Supremo Tribunal Federal, mediante análise das respectivas leis,
documentos infra-legais, acórdãos e entrevistas.

b) Institucional
Tal projeto compatibiliza-se perfeitamente à linha de pesquisa
“Direito e Desenvolvimento” do mestrado da DireitoGV, recentemente
aprovado pela CAPES, bem como às varias pesquisas que o Núcleo de
Direito Tributário e Financeiro vem investigando nos últimos anos, no
projeto “Tributação, Responsabilidade Fiscal e Desenvolvimento”1.
c) Pesquisador
O Pesquisador Responsável, destacado para esse projeto, é o Prof.
Eurico Marcos Diniz de Santi, Mestre, Doutor pela PUC, professor da
Graduação e do Mestrado da DireitoGV que concilia formação jurídico-
analítica à larga experiência em pesquisas coletivas interdisciplinares com
objetivos críticos de propor alterações legislativas para solução de
problemas empírico-institucionais. Além do Pesquisador Responsável, o
trabalho contará ainda com a participação de Celso de Barros Correia
Neto, mestrado em Direito Econômico e Financeiro pela USP.

5. Produtos
Esta pesquisa apresentará os seguintes produtos, correspondentes a três fases
distintas:
Fase 1, Radiografia do Funcionamento do Sistema Orçamentário
Produtos:
• Dois Workshops de Debates e Discussão dos Dados levantados;

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Produtos e reflexos na imprensa ver no site www.direitogv.com.br

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• Elaboração de Relatório descritivo do desenho das práticas institucionais
relativas ao orçamento público, no período de 2003 ao primeiro semestre
de 2008.
Fase 2, Análise crítica dos mecanismos de controle e transparência do
gasto Público
Produtos:
• Dois WorkShops para Diagnóstico, Reflexão e Análise Crítica dos dados
levantados na Fase 1;
• Relatório Crítico Final indicando os gargalos institucionais, inconsistências,
paradoxos, contradições e lacunas legais relativas à prática do orçamento
público no Brasil.
Fase 3, Apresentação de parâmetros para o aprimoramento legislativo-
institucional para implementação de maior transparência e controle do
gasto público
Produtos:
• Três WorkShops para Discussão de alterações legislativas tendentes a
solucionar os problemas verificados na Fase 2;
• Relatório Final, sugerindo as respectivas alterações legislativas.

6. Equipe
Coordenador e Pesquisador Responsável:
• Prof. Eurico Marcos Diniz de Santi, Mestre, Doutor pela PUC, professor da
Graduação e do Mestrado da DireitoGV;
• Gabriel Ivo, Mestre e Doutor pela PUC, Procurador do Estado de Alagoas e
Professor de Direito Financeiro da Graduação e do Mestrado da UFAL;

Pesquisadores:
• Pablo Navarro, Doutor em Filosofia do Direito e do Estado, pela
Universidade de Córdoba Argentina e Professor Visitante da Universidade
Pompeu-Fabra de Barcelona (com participação especial na Fase 2 e 3, de
análise, reflexão crítica e proposta legislativa);
• Pesquisador cursando doutorado em Direito, a definir;
• Dois pesquisadores cursando Mestrado em Direito: Celso de Barros Correia
Neto e outro, a definir;
• Pesquisador cursando mestrado ou doutorado em Economia do Setor
Público;
• Cinco estagiários

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7. Cronograma:
Projeto será realizado em 12 meses, mediante reuniões semanais de distribuição
de tarefas, análise e crítica dos resultados obtidos:
Fase 1:
• Primeiro Workshop em São Paulo, 3 meses depois do início da pesquisa;
• Segundo Worshop em São Paulo, 6 meses depois do início da pesquisa;
• Disponibilização do primeiro Relatório Descritivo, 7 meses depois do início
da pesquisa;
Fase 2:
• Terceiro Workshop em São Paulo, 8 meses depois do início da pesquisa;
• Quarto Worshop em Maceió, 9 meses depois do início da pesquisa;
• Disponibilização do segundo Relatório Crítico, 10 meses depois do início da
pesquisa;
Fase 3:
• Quinto Workshop em São Paulo, 10 meses depois do início da pesquisa;
• Sexto Workshop em Maceió, 10 meses e duas semanas depois do início da
pesquisa;
• Workshop Final em Brasília, 11 meses depois do início da pesquisa;
• Disponibilização do Relatório Final com propostas de alteração legislativa,
12 meses depois do início da pesquisa.

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