Você está na página 1de 12

CAPÍTULO 2

Problematização e solução

O contínuo aumento da demanda judicial no Brasil nos últimos anos pode ser
explicado por várias causas. O crescimento da população tem sido incessante e,
com isso, também cresce o número de pessoas dispostas a litigar. Uma segunda
causa se origina na Constituição Federal de 1988, em que novos direitos foram
articulados e o respeito a eles em boa parte dos casos somente é possível por meio
do Judiciário. Uma terceira causa advêm do substancial aumento do número de
advogados, em razão do correlato incremento do número de faculdades de Direito
espalhadas pelos quatro cantos do país. O maior número de advogados
disponíveis significa maior acesso à Justiça, especialmente por parcela da
população que, anteriormente, não conseguia obter tais serviços profissionais. A
isso se associa a criação dos Juizados Especiais, que sequer exigem representação
por advogado, o pagamento de taxas ou conhecimento jurídico para postulação
em juízo. Na esfera federal, a má gestão governamental, com sucessivos planos
econômicos de resultados minguados, mas com impacto generalizante, foi
responsável direta pelo ajuizamento de milhões de ações, que buscavam desde a
liberação de recursos bloqueados em contas bancárias até a recomposição dos
saldos de FGTS. Nesse “mercado” da justiça, é preciso ter em consideração não
1

somente a demanda processual como também a oferta de serviços jurisdicionais


para processá-la.


1
Quadro adaptado a partir do paper de PALUMBO, Giuliana et alli. Judicial performance and its
determinants: a cross-country perspective. OECD Economic Policy Papers, 2013, n. 5, p. 12.
Figura 2.1 – Mercado de Justiça

A duração dos trâmites processuais pode ser vista como a interação entre a
demanda e o suprimento de justiça. A inabilidade do sistema em resolver, em
determinado período de tempo, o mesmo número de casos que é trazido aos
tribunais, provoca atrasos e acúmulo de processos. Os fatores que provocam o
atraso na resolução dos processos podem ser agrupados em duas grandes
categorias, a depender se atuam no lado da demanda ou da oferta do serviço
jurisdicional. Os fatores que em princípio afetam a demanda, por sua vez, são
2

classificados em internos, caso afeitos à própria organização e ao trabalho no


sistema de justiça, ou externos, quando dizem respeito ao ambiente
socioeconômico. Os fatos externos que geralmente explicam a maior ou menor
demanda processual baseiam-se em traços culturais, na estrutura socioeconômica
vigente, tal como o estágio de desenvolvimento econômico, no ciclo de flutuação
dos negócios e na quantidade e qualidade do direito material. Fatores internos
particularmente relevantes são o custo de se litigar e as regras de como distribuí-
lo entre as partes, tal como se faz na sucumbência; os incentivos dados aos
advogados para postular em juízo; a difusão dos métodos alternativos de
resolução de disputas; e o grau de segurança jurídica existente, que se assenta na

2
PALUMBO, Giuliana et alli. Judicial performance and its determinants: a cross- country perspective.
OECD Economic Policy Papers, 2013, n. 5, p. 10.


habilidade do Judiciário de dar soluções e interpretações uniformes, fazendo com
que o recurso à via judicial seja desnecessário. 3

Do lado do suprimento dos serviços jurisdicionais, pesam a quantidade e


qualidade dos recursos humanos e financeiros devotados à Justiça; a eficiência
do processo produtivo, com base no uso de tecnologia da informação, técnicas de
gerenciamento de processos e grau de especialização; a governança dos tribunais
e a estrutura de incentivos dos provedores do serviço.

A atuação do Judiciário pelo lado da demanda limita-se a garantir segurança


jurídica como meio de tornar desnecessário o acesso aos tribunais. Em havendo
previsibilidade das decisões, as aventuras jurídicas tão comuns em nosso sistema
tendem a desaparecer. Pelo lado do suprimento, a atuação pode ser mais
abrangente porque o poder decisório para distribuir recursos, autoridade e cobrar
desempenho cabe aos próprios tribunais e seus gestores.

Na gestão dos contingentes processuais se destacam preocupações fundamentais


de legitimação dos tribunais e das suas atividades, assim como de transparência
e justeza nos procedimentos. O modo de atuar deve ser não apenas eficiente e
qualificado, mas também equitativo, leal e justo. Apesar das diferentes realidades
processuais (processo civil e processo penal) em seus aspectos distintos e
4

comuns, na gestão da tramitação, o exercício da jurisdição somente pode ser bem


desempenhado quando se assume a responsabilidade por todo o serviço
distribuído. Muitos juízes adotam o sistema de se concentrar apenas nos
processos trazidos ao seu gabinete, desinteressando-se do controle do
funcionamento da secretaria. No entanto, o exercício de suas atribuições nos
5

tempos atuais só pode ser realizado de forma soberana com assunção de


responsabilidade do juiz por tudo que toca a unidade jurisdicional, devendo
assumir a gestão e a organização ainda que por critérios que escolha e por que se
responsabilizará.

Não é incorreto dizer que, quanto menor a quantidade de processos, mais corrente
será o fluxo deles. Entretanto, estudos apontam que a produtividade das varas e

3
PALUMBO, op. cit., p. 10-11.
4
COELHO, Nuno. Gestão dos tribunais e gestão processual. Centro de Estudos Judiciários: Lisboa,
2015, p. 18.
5
GERALDES, António Santos Abrantes. Reforço dos poderes do juiz na gestão e na dinamização do
processo, p. 1. Disponível em: <http://www.mjd.org.pt/REFOR-
CO%20DOS%20PODERES%20DO%20JUIz%20NA%20GESTAO_E_NA_DINAMIzA-
CAO_%20DO_PROCESSO.pdf>. Acesso em 25/5/17.
tribunais não está necessariamente relacionada com o volume de processos, o
tamanho da corte ou outras características estruturais. Esse fenômeno pode
também ser notado na figura 2.2 abaixo em que varas cíveis federais estão
dispostas segundo dois eixos: acervo médio por número de servidores e número
anual de sentenças por número de servidores. Cada ponto no gráfico representa
uma vara e, em destaque, por meio de setas, chama-se a atenção para duas varas
com aproximadamente o mesmo número de processos em tramitação por servidor
(cerca de trezentos processos), mas com produtividades muito distintas. Enquanto
a vara mais produtiva profere mais de 140 sentenças por ano por servidor, sua
congênere produz menos de um terço desta quantidade. Essas diferenças tão
marcantes entre a produtividade de unidades judiciárias de mesma competência
levantam curiosidade e buscam resposta à pergunta: que fatores discriminam o
desempenho superior daquele medíocre?

Figura 2.2 – Número de sentenças x Acervo por servidor em varas federais

Nas últimas décadas, produziu-se considerável pesquisa nos Estados Unidos


sobre os fatores associados ao ritmo dos processos cíveis e criminais e se concluiu
que o andamento dos feitos judiciais em cada tribunal é ditado mais pela cultura
jurídica local – relacionada às expectativas compartilhadas por juízes e
advogados sobre o progresso dos feitos – do que por outros fatores. As relações 6


6
FABRI, Marco. STEELMAN, David C. Can an Italian Court Use the American Approach to Delay
Reduction? Justice System Journal, Williamsburg, v. 29, n. 1, p. 4, 2008.
informais que se estabelecem entre os diferentes atores envolvidos na tramitação
dos processos têm relevante papel na formação da cultura local.

Unidades judiciárias bem posicionadas nos rankings de produtividade contam


com juízes que conhecem muito sobre a própria vara onde trabalham, estão
constantemente procurando formas para aprimorá-la, interessados nas últimas
pesquisas e estudos, além de buscar ideias para serem aplicadas. Por vezes,
realizam pesquisas e experiências em pequena escala, discutem ideias com outras
unidades e introduzem inovações baseadas na sua criatividade e experiência. Por
outro lado, uma cultura local de baixo interesse na boa prestação jurisdicional
geralmente conduz a que o próprio magistrado pouco saiba sobre o que ocorre ao
seu redor e menos ainda tenha interesse em melhorar. Novas reflexões são
geralmente vistas com ceticismo, particularmente se têm origem externa.
Frequentemente fatores internos ou externos reforçam a falta de interesse em
propor mudanças porque ameaçam as posições existentes, provocam desconforto
pela quebra da rotina e afastam os integrantes das unidades do necessário
envolvimento e comprometimento com o serviço.

A morosidade no julgamento de processos não é inevitável e, se atraso existe, ele


pode ser derrotado com o investimento de esforços e comprometimento
necessários para confrontar as raízes do problema, desenvolver abrangente
programa para lidar com a questão e sistematicamente implementá-lo. Até à 7

década de 90 do século passado, a resposta do sistema judiciário brasileiro à sua


crise centrou-se, sobretudo, em reformas de natureza processual e no crescimento
de recursos humanos e materiais. Esse paradigma, contudo, se mostra claramente
esgotado quando se percebe que o Judiciário brasileiro é dos mais caros e
ineficientes do mundo, o que o obriga a procurar novos caminhos para a reforma
do sistema e a pensar na necessidade de outro tipo de reforma estrutural. Como 8

será exposto na sequência, não basta tramitar ou agir relativamente ao caso


concreto de acordo com as regras processuais (elas próprias, em muitos aspectos,
devem ser objeto de alteração), mas sim de acordo com objetivos orientadores e
mecanismos de gestão processual, com o propósito de obter decisão final que seja


7
HEWITT, William. GALLAS, Geoff. MAHONEY, Barry. Courts That Succeed: Six Profiles of
Successful Courts. Williamsburg: National Center for State Courts, 1990, p. 125.
8
SANTOS, Boaventura de Sousa et alli. A gestão dos tribunais: um olhar sobre a experiência das
comarcas piloto. Coimbra: Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, 2010, p. 56.
simultaneamente justa e rápida. Julgar é importante, gerir é preciso.
9

Necessidade de gestão no sistema de justiça

Na iniciativa privada, a boa gestão é condição indispensável à sobrevivência da


empresa, seja para reduzir custos, seja para conseguir lucro. A necessidade de
gestão está muito associada ao desenvolvimento de atividade econômica ou
empresarial, mas se tornou uma realidade também no âmbito do poder público –
os sistemas devem ser geridos, sob pena de irracionalidade, incapacidade de
atingir os seus fins ou satisfazer os seus propósitos. 10

O Poder Judiciário brasileiro não é nada barato. E justamente por envolver


elevadas somas de recursos para mantê-lo há necessidade de ser bem
administrado sempre com o intuito de reduzir gastos e fazer mais com menos. No
ano de 2019, as despesas totais do Poder Judiciário somaram R$100,2 bilhões.
Essa despesa equivale a 1,5% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, ou a 2,7%
dos gastos totais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O
custo pelo serviço de Justiça é de R$479,16 por habitante, com tendência de
crescimento, como mostra a figura abaixo. 11


9
SANTOS, Boaventura de Sousa et alli. Para um novo judiciário: qualidade e eficiência na gestão dos
processos cíveis. Coimbra: Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, 2008, p. 135.
10
RAPOSO, João Vasconcelos et alli. Gestão processual – experiência de serviço num mega-juízo.
Julgar, Coimbra, n. 20, 2013, p. 98.
11
Figura extraída do relatório Justiça em números 2017 – ano base 2016. CNJ: Brasília, 2017, p. 51.
Figura 2.3 – Série histórica de despesas do Judiciário por habitante

Em valores absolutos por habitante, a despesa do Poder Judiciário brasileiro é


muito superior à de países cuja renda per capita média é claramente superior,
como Suécia (€66,7), Holanda (€58,6), Itália (€50), Portugal (€43,2), Inglaterra
(€42,2) e Espanha (€27). Isto coloca o Poder Judiciário no Brasil entre os mais
caros do mundo. 12

Estudo realizado pela OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento


Econômico) entre seus países membros considerou não existir conexão entre o
montante de recursos gastos com a Justiça e a performance do sistema judiciário.
O estudo analisou os gastos com o Poder Judiciário proporcionalmente ao
Produto Interno Bruto (PIB) de cada país. Enquanto Japão e Noruega despendem
0,06% do PIB com o Judiciário, Israel dedica 0,82% para garantir o
funcionamento das cortes. Concluiu-se que Estados com orçamentos similares
para o Judiciário apresentam duração de processos bastante distinta. A título de
exemplo, apurou-se que Itália, Eslováquia, Suíça e República Tcheca possuem
orçamentos similares, em torno de 0,2% do PIB, mas nos dois últimos países o
processo dura em média 130 dias. Esse prazo é 2,7 vezes maior na Eslováquia e
o quádruplo na Itália. 13

O Brasil, embora não faça parte da OCDE, também adota a fórmula de se medir
o gasto com o Judiciário proporcionalmente ao PIB, conforme dados
confeccionados pelo CNJ. Nesse quesito, os tribunais nacionais consomem 1,5%
do PIB, sem comparação com nenhum país que integrou a pesquisa mencionada.
Neste percentual, não estão incluídas as despesas com o Ministério Público, que,
sozinho, custa cerca de R$15,4 bilhões, o equivalente a 0,32% do PIB. O 14

orçamento é superior àquele destinado ao Judiciário de muitos países, conforme


mostra a figura 2.4. 15


12
DA ROS, Luciano. O custo da justiça no Brasil: uma análise comparativa exploratória. Newsletter
do observatório de elites políticas e sociais no Brasil, v. 2, n. 9, 2015, p. 4.
13
PALUMBO, Giuliana et alli. Judicial performance and its determinants: a cross- country perspective.
OECD Economic Policy Papers, 2013, n. 5, p. 19.
14
Dados referentes ao ano de 2014. DA ROS, Luciano. O custo da justiça no Brasil: uma análise
comparativa exploratória. Newsletter do observatório de elites políticas e sociais no Brasil, v. 2, n. 9,
2015, p. 6.
15
Adaptação de gráfico constante do paper de PALUMBO, Giuliana et alli. Judicial performance and
its determinants: a cross-country perspective. OECD Economic Policy Papers, 2013, n. 5, p. 20.
Com orçamento tão elevado, é imprescindível que o Judiciário brasileiro busque
a economia de recursos e a obtenção de eficiência em todas as suas instâncias. Se
atualmente é possível dizer que a cúpula dos tribunais tem ciência da necessidade
de bem gerir os recursos, ordenadores de despesas que são, mostra-se
questionável se a mesma mentalidade existe no âmbito das unidades judiciárias.
Mesmo que magistrados não lidem diretamente com empenhos e orçamento, é
preciso desenvolver a mentalidade de que muita economia de recursos pode advir
da boa gestão dos processos. Se, no Brasil, o Poder Judiciário está estruturado em
14.792 unidades judiciárias de primeiro grau (9.545 varas estaduais, 1.587 varas
do trabalho, 984 varas federais, 2.644 zonas eleitorais, 13 auditorias militares
estaduais e 19 auditorias militares da União), a economia gerada em uma unidade
16

judiciária, em razão de medidas efetivas de gestão, tem potencial para ser


replicada em larga escala.

1,5% do PIB

Figura 2.4 – Custo da Justiça no mundo

Pela falta de preparo técnico em administração é de se esperar que magistrados


encontrem certa dificuldade na gestão da vara. Contudo, quando prevalece a
cultura de que “juiz não deve administrar, mas apenas julgar”, a resolução do
problema mostra-se ainda mais trabalhosa. Em verdade, na esfera judicial, gerir
não se trata apenas de maximizar eficácia ou produtividade. Gerir é


16
Justiça em números 2020 – ano base 2019. CNJ: Brasília, 2020, p. 31.
verdadeiramente uma condição sine qua non de realização da justiça. 17

Os gastos com recursos humanos são responsáveis por 90,6% da despesa total e
compreendem, além da remuneração com magistrados, servidores, inativos,
terceirizados e estagiários, todos os demais auxílios e assistências devidos, tais
como auxílio- alimentação, diárias, passagens, entre outros. Os demais 9,4%
gastos são referentes às despesas de capital (2,1%) e outras despesas correntes
(7,2%), que somam R$2,1 bilhões e R$7,2 bilhões, respectivamente. 18

A distribuição da mão de obra acompanha a prestação jurisdicional e o país conta


com 18.091 magistrados e 428.051 pessoas de apoio, em que se incluem
servidores, estagiários, juízes leigos, conciliadores, terceirizados e voluntários. 19

Simples cálculo revela que, para cada magistrado, há ou deveria haver efetivo de
aproximadamente 24 profissionais. No entanto, a realidade demonstra que, tal
qual nossa sociedade, a distribuição de recursos humanos é muito desigual.

Apesar do orçamento bilionário, das milhares de unidades judiciárias e de força


de trabalho que se aproxima de meio milhão de pessoas, o estoque de casos
pendentes vem aumentando cadenciadamente nos últimos anos, ao ponto de ter
sido atingidos quase 80 milhões de processos em 2016, como revela levantamento
feito pelo CNJ. Nos últimos anos, porém, o acervo tem sofrido redução,
20

justificada pelo menor número de ações ajuizadas na Justiça do Trabalho.


17
RAPOSO, João Vasconcelos et alli. Gestão processual – experiência de serviço num mega-juízo.
Julgar, Coimbra, n. 20, 2013, p. 99.
18
Justiça em números 2020 – ano base 2019. CNJ: Brasília, 2020, p. 77.
19
Figura extraída do relatório Justiça em números 2017 – ano base 2016. CNJ: Brasília, 2017, p. 59.
20
Figura extraída do relatório Justiça em números 2017 – ano base 2016. CNJ: Brasília, 2017, p. 66.
Figura 2.5 – Divisão da força de trabalho no Judiciário brasileiro

Figura 2.6 – Série histórica de movimentação processual do Poder Judiciário

Não é metodologicamente correto afirmar que o substancial número de processos


explica a grandiosa e cara estrutura do Poder Judiciário nacional. O número de
processos é uma variável endógena ao sistema, ela mesma induzida pelo excesso
de juízes e advogados. Logo, medir a eficácia dos recursos humanos do sistema
em razão do número de processos, por exemplo, e não em face do número de
habitantes, é erro metodológico grave. Assim, tanto poderia ser dito que o Poder
21

Judiciário é caro e conta com grande força de trabalho porque há muitos processos
ou que, por haver muitos processos, o sistema tornou-se caro e exigiu
considerável mão de obra.

Em suma, sob o ponto de vista de economia do gasto público, a grande dimensão


adquirida pelo Poder Judiciário aponta para a imperiosa necessidade de bem geri-
lo. A tradicional solução de ajustar a capacidade de atendimento à demanda
processual por meio do aumento do número de juízes, quantidade de servidores
ou tamanho de tribunais coloca-se em choque com a realidade do custo da Justiça
no Brasil ser um dos mais caros do mundo. A saí- da para o problema consiste
em controlar a demanda, otimizar a produtividade da força de trabalho, utilizando
os recursos racionalmente e planejando as atividades para alcançar os objetivos
almejados. Isso tudo é possível de se alcançar com a implantação do modelo de
gestão judicial, aplicado à menor das células do sistema de justiça.

As vantagens institucionais existentes com a implantação do modelo de gestão


vão além da mera economia de recursos. A propósito, não se demandam recursos
financeiros adicionais para se implementar o modelo de gestão. O trabalho passa
a ser feito com objetivos claros, simplificando-se e padronizando-se as rotinas
cartorárias, eliminando-se atividades desnecessárias e elaborando-se atos
judiciais e cartorários idênticos em bloco, o que resulta em aumento da
produtividade. A divisão racional do trabalho, a adoção do conceito de não
conformidades para permitir a discussão aberta de problemas, a maior integração
entre os setores com o entendimento dos problemas de cada um e a monitorização
contínua e sistemática do funcionamento da unidade são feitos em busca de
melhores resultados. A gestão eficiente pode transformar uma unidade judiciária
problemática em um exemplo a ser seguido, criando ambiente de motivação e
propício para a conquista de resultados.

O gerenciamento de prazos com acompanhamento de processos paralisados e de


processos prioritários, a análise de gargalos com a participação de todos em
esforços concentrados para aliviar setores congestionados e a definição de prazos
para julgamento de processos importam em resolução mais célere dos feitos. Por
conseguinte, menos recursos são despendidos na condução dos processos e há
maior controle dos gastos.


21
GAROUPA, Nuno. O governo da justiça. FFMS: Lisboa, 2011, p. 18.
A importância da gestão não se resume à economia de recursos ou às múltiplas
vantagens institucionais. A administração eficiente traz benefícios de caráter
pessoal para aqueles que aplicam o modelo de gestão. Como o trabalho passa a
ser feito de maneira mais racional, a decorrência lógica é que se trabalha menos
para se chegar à mesma produtividade ou se produz mais se for mantido o mesmo
número de horas de trabalho.

A jornada de trabalho integra – se não a maior – uma das maiores partes da vida
das pessoas. Se não há sentido no trabalho que se realiza ou se não se veem
resultados no labor diário, a chance de levar vida profissional frustrada não é
pequena. Trata-se de desperdício de vida. O modelo de gestão, por trazer
objetivos e resultados palpáveis, efetivas mudanças no desempenho da atividade
jurisdicional, que se torna resolutiva, e por exigir planejamento e
acompanhamento do que se faz, tem impacto relevante na vida das pessoas. O
efeito dessa mudança é duplo: traz qualidade de vida à força de trabalho e avanço
na vida dos jurisdicionados que esperam a prestação do serviço. A equipe trabalha
com mais propósito, o que acarreta maior engajamento e a sensação de
pertencimento à instituição. E, como não poderia deixar de ser, os jurisdicionados
obtêm os resultados da decisão judicial em tempo mais curto.