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Maceió - Alagoas
2019.1
JANINE COUTINHO CANUTO
Maceió - Alagoas
2019.1
JANINE COUTINHO CANUTO
Aprovação: _______________________________
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Prof. Ismael Weber
Orientador
BANCA EXAMINADORA
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Examinador 1
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Examinador 2
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ABSTRACT: Brazil’s infrastructure construction projects receive public investment and it’s common
to find them unfinished, with slow progress and prices above of the estimated at the initial contract. This
situation is a bad influence to the country’s economic and social development, because the money
stands still, there will be not enough money for other projects, the population will not have the enterprise,
and some departments may not grow. So, it’s necessary to identify the main issues related to public
constructions and to act on its causes, to improve the public administration management and to boost
the development of the country. This article addresses the public constructions’ issues, presents the
situation of unfinished constructions in Brazil and Alagoas, and highlights the importance of planning
and control of Brazilian’s public construction. All information was collected through literature review.
KEYWORDS: Public constructions. Issues. Problems. Management. Planning. Control. Project.
INTRODUÇÃO
Entre os anos de 2014 e 2016 o Brasil vivenciou uma das maiores recessões
econômicas da história, e isso impactou diretamente o setor de construção, levando à
paralisação de diversos empreendimentos. Porém, os problemas com obras públicas
não são causados apenas pela crise econômica. É comum ouvir notícias de obras que
foram superfaturadas, entregues fora do prazo estipulado, paralisadas ou até
abandonadas. Há mais de 20 anos foi criada uma Comissão Temporária do Senado
Federal para fazer um levantamento das obras inacabadas financiadas com recursos
públicos, foi estimado que em 1995 havia 2214 obras paralisadas (CNI, 2018).
Devido à frequência com que obras públicas são paralisadas no país, o Senado
Federal criou a Comissão Temporária das Obras Inacabadas em 1995 e a Comissão
Especial das Obras Inacabadas (CEOI) em 2016, com o objetivo de fazer um
levantamento dos empreendimentos parados, identificar o que motivou tais situações
e buscar soluções para reduzir o desperdício de dinheiro público. Entretanto, Venaglia
(2018) informa que o CEOI foi finalizado em 2017 sem cumprir seus objetivos, ao todo
foram realizadas apenas três reuniões e um relatório preliminar.
insuficiente do senado federal no seu dever de fiscalizador; uso inadequado pelo cni
das informações fornecidas a respeito das auditorias realizadas pelo TCU; falta de
controle dos órgãos da União; superfaturamento de obras e serviços; atraso nos
pagamentos dos serviços; ausência de ferramentas necessárias para o planejamento,
controle e avaliação no sistema de contabilidade do governo federal; e a existência de
‘esquemas ‘ com pessoas mais interessadas em obter vantagens pessoais que em
desenvolver as obras de interesse da população (SENADO, 1995).
Apesar do CEOI ter encerrado suas atividades sem cumprir a função para qual
foi criado, o Senado Federal (2017) constata através do relatório preliminar do CEOI
que os principais motivos de paralisação das obras públicas são: abandono da
empresa, impedimento ambiental, interpelação judicial, restrição orçamentária e
financeira, paralisação cautelar por órgãos de controle, motivo técnico, titularidade do
imóvel ou pendência de desapropriação. Os relatórios do Ministério do Planejamento
que o CEOI teve acesso indicam que 38% das paralisações ocorrem por motivo
técnico observado apenas na fase de execução. Porém, apesar de ser identificado
com a obra em andamento, na maioria dos casos o problema vem desde a fase de
licitação e elaboração do projeto básico. O objeto do contrato não é bem especificado,
o projeto é mal feito e não prevê soluções técnicas adequadas ao bom desempenho
do empreendimento, durante a execução surgem situações que não foram
consideradas e acabam deixando a obra mais onerosa aos cofres públicos ou até
inviabilizando sua continuidade. Tanto o órgão responsável pela elaboração do projeto
básico que não o projeta adequadamente como o órgão federal que repassa a verba
para execução do mesmo devem ser responsabilizados, pois os projetos precisariam
ser analisados antes da liberação do recurso. O segundo maior percentual de causa
de paralisação foi por abandono da empresa, 36%. Quando isso acontece muito no
início da fase construtiva, pode indicar a inadequação técnica da empresa e
consequente falha na seleção da proposta vencedora da licitação. Já o caso das
empresas que abandonam as obras com boa parte executada, demonstra que elas
tinham capacidade técnica, mas talvez as próximas fases não seriam tão lucrativas e
por falta de ética e compromisso com a sociedade a empresa simplesmente deixa o
empreendimento pela metade, essa prática é conhecida como jogo de planilha.
Outro ponto que demanda atenção na questão das obras públicas é o processo
de licitação. Ele é regulado pela lei 8666 de 1993, que torna o procedimento demorado
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e pouco eficiente. Em 2011 entrou em vigor a lei 12462 que trata do Regime
Diferenciado de Contratação (RDC), ela foi criada para agilizar as contratações das
obras relacionadas à Copa do Mundo Fifa 2014 e às Olimpíadas e Paraolimpíadas de
2016, mas posteriormente seu uso foi expandido para outras contratações como por
exemplo obras do PAC, do sistema de saúde e de educação (BRASIL, 2011).
Santos (2015) enfatiza que uma das mudanças do RDC em relação à lei 8666
que torna o processo licitatório mais eficiente é a contratação integrada. Nesse regime
de contratação o dono da proposta vencedora fica responsável por todas as fases do
empreendimento contratado, inclusive pelo desenvolvimento do projeto básico. Já em
relação à agilidade do procedimento, o autor defende que a inversão das fases de
habilitação e julgamento da proposta deixa o processo mais rápido. No RDC apenas
a proposta vencedora precisa apresentar os documentos de habilitação,
economizando tempo e recursos humanos e material.
avaliações prévias acaba vencendo a licitação por oferecer um preço menor, mas no
momento da execução é provável que surjam imprevistos e acabe tornando o projeto
inexequível. Outra problemática é que o construtor, ao elaborar tanto o projeto básico
como o executivo, pode optar pelo método mais lucrativo pra ele, mesmo que não seja
o mais vantajoso para administração pública (LIMA, 2014).
O TCU compartilha da mesma posição das fontes anteriores no que diz respeito
à ausência de projeto básico no edital de licitação. Em adição a isso, uma auditoria
que analisou licitações de estradas feitas pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT) desde 2007, chegou à conclusão que o preço
por quilômetro construído é maior na contratação por RDC que de acordo com a lei
8666/93 (IAB, 2017).
Tabela 2 - Distribuição do valor dos projetos por tipo de obra e motivo de paralisações (R$ milhões)
se pensa nos impactos que o empreendimento vai ter na sociedade, e isso resulta em
judicialização e paralisação. Três problemas identificados como recorrentes nas obras
públicas brasileiras são a visão dos territórios como simples local de exploração, sem
considerar a identidade e economia local, o que pode gerar contestação por parte da
sociedade e consequente atraso e aumento de custos na construção; a falta de
coordenação entre os entes federativos, onde o governo federal fica sobrecarregado
na gestão dos investimentos, não consegue antever os problemas, e a atuação dos
estados e municípios geralmente acontece apenas para resolver situações que
poderiam ser evitadas; e a falta de coordenação entre os diversos setores no momento
do planejamento para prever as possíveis dificuldades do projeto.
Apesar das grandes obras serem mais desafiadoras, os gargalos das obras
públicas não atingem apenas elas. Muitas obras pequenas e de pouca complexidade
também se encontram paradas no Brasil, como creches, quadras esportivas de
escolas e unidades básicas de saúde. Com base em dados do Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, CNI (2018) chama atenção para o fato de
haver mais obras paralisadas de pequeno porte que de infraestrutura no país. Os
projetos parados de creches, pré-escolas e quadras esportivas de escolas
correspondem a 48,7%, enquanto os de infraestrutura a 18,5%. A maioria das obras
param quando já estão na fase de execução, o que evidencia a dificuldade da
administração pública para planejar e executar projetos, independente do seu grau de
complexidade. Falta recurso humano e técnico nos órgãos executores, e o controle
interno não funciona de forma adequada, assim quando os problemas são
identificados a obra já está sendo executada.
Segundo CNI (2018), o dinheiro investido em obras públicas brasileiras que não
são finalizadas chega na casa de bilhões de Reais por ano. Além do prejuízo
financeiro do capital investido sem retorno, a sociedade fica sem o serviço e os
benefícios das atividades econômicas que o empreendimento deixado pela metade
iria viabilizar. Os gargalos na gestão das obras públicas prejudicam as construtoras
e o Brasil como um todo, os contratos precisam ser melhor geridos, o licenciamento
ambiental poderia ser centralizado em um único órgão para facilitar o processo, a
justiça deveria ser mais célere para solucionar os conflitos dos contratos
administrativos, e os projetos melhor planejados e executados (MORAES, 2014).
Dados divulgados pelo Ministério das Cidades mostram que em 2016 foram
registradas 2318 obras financiadas com recursos do FGTS (Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço), destas, 19,7% estavam atrasadas e 17,8% paralisadas. A maioria
das paralisações foram verificadas nas obras de saneamento, enquanto os atrasos
foram mais frequentes em obras de mobilidade urbana e também de saneamento. O
número de obras paralisadas com recursos do FGTS passou de 282 em 2015 para
413 em 2016 (CNI,2018).
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do semiárido, hoje ele evolui lentamente e ainda não tem previsão para ser concluído.
Quando criado, estimava-se um gasto de R$600 milhões nos seus 250km que vão de
Delmiro Gouveia até Arapiraca; atualmente existe contrato de 150km do canal, mas
até 2016 havia cerca de 112km construídos e os gastos já estavam em
aproximadamente R$ 2,24 bilhões (SEPLAG, 2017).
4 PLANEJAMENTO E CONTROLE
O planejamento das obras brasileiras precisa ser pensado a longo prazo, com
ações coordenadas intersetoriais desde a etapa de planejamento, implementação,
monitoramento, até a avaliação das obras. Assim, é possível antecipar contestações
e outros problemas que podem surgir, principalmente nos projetos mais complexos.
Por isso, é interessante a participação de profissionais de diversos ministérios nas
tomadas de decisão desde a concepção da obra, com atuação em questões
ambientais, sociais, econômicas e territoriais (LOTTA, 2018).
CONCLUSÃO
parados, com a construção prolongando-se por anos, custos que extrapolam muito o
orçamento inicial e empreendimentos de má qualidade. Esta situação causa grande
prejuízo aos cofres públicos e à sociedade, por isso as causas dos gargalos precisam
ser analisadas e solucionadas pelas autoridades competentes, visando maior
eficiência na gerência das obras públicas.
é lenta, a construção ainda não chegou nem na metade projetada e não existe
previsão para ser finalizado.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso
XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 19 out. 2018.
BRASIL. Lei no 12.462, de 04 de agosto de 2011. Disponível em :
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm>. Acesso
em: 02 abr. 2019.
CAMAROTTO, M. TCU diz que governo ‘perdeu controle’ de Transnordestina e
pode anular concessão. Disponível em:
<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/518561/noticia.html?sequence
=1>. Acesso em: 08 abr. 2019.
CBIC. TCU e CBIC retomam diálogo e debatem gargalos que envolvem a
execução de obras públicas no país. Disponível em: < https://cbic.org.br/tcu-e-cbic-
retomam-dialogo-e-debatem-gargalos-que-envolvem-a-execucao-de-obras-publicas-
no-pais-2/>. Acesso em: 19 out. 2018.
CGU. Relatório especial sobre DNOCS está no site da CGU. Disponível em :
<https://www.cgu.gov.br/noticias/2012/01/relatorio-especial-sobre-dnocs-esta-no-site-
da-cgu>. Acesso em: 02 abr. 2019.
CNI. Grandes obras paradas: como enfrentar o problema? Disponível em:
<https://www.conjur.com.br/dl/estudo-cni-grandes-obras-paradas.pdf>. Acesso em:
02 abr. 2019.
CRAVO, D. Benefícios de um projeto de obra pública bem detalhado.
Disponível em: <https://www.e-gestaopublica.com.br/projeto-de-obra-publica/>.
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