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Europa y

el Libro Verde para la

generalización de la

contratación pública electrónica

Abril 2011
Europa y el Libro Verde de Contratación Pública
Electrónica

Elaboración
y Redacción: Manuel Jesús Caño Gómez

Mail: manuelj.canno@gmail.com
Blog: www.contratacion-publica-electronica.es
Twitter: @econtratacion

Aviso Legal: las opiniones expresadas en esta publicación son imputables a sus
autores y no representan la posición oficial del Consell de Palma de Mallorca.

El Consell de Palma de Mallorca no garantiza la exactitud de la información


incluída en este estudio ni acepta ninguna responsabilidad que se derive de esta
información. Se han tomado todas las medidas para asegurar que la información
del presente documento es exacta y representa información recogida de las
diversas fuentes que se cintan, así como información original generada por el
autor.

By Manuel Jesús Caño Gomez

Esta obra está bajo una licencia Reconocimiento-No comercial 2.5 España de

Creative Commons1.

1 http://creativecommons.org/licenses/by-nc/2.5/es/

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Europa y el Libro Verde de Contratación Pública
Electrónica

PREAMBULO

Este documento se ha generado como consecuencia de la presentación


realizada el día 1 de abril de 2.011, al Consell de Palma de Mallorca con
motivo de la publicación del libro verde de la Comisión Europea para la
generalización del recurso de la contratación pública electrónica (en
adelante CPe) en Europa.

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INDICE

1. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA EN CONTEXTO . 6

1.1. EL SERVICIO DE RETORNO DE LA CPE .......................................................... 9

1.2. LAS VENTAJAS Y LOS BENEFICIOS. ............................................................ 11

1.3. DIMENSIONES DE LA CPE ...................................................................... 12

1.4. EL SISTEMA DE NEGOCIO DE LA CPE ......................................................... 14

1.5. LAS NORMAS DE LA CPE Y SU ESPÍRITU ...................................................... 16

2. LA UNIÓN EUROPEA Y LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ...........22

2.1. EL PLAN DE ACCIÓN DE 2004 ................................................................. 22

2.2. BENEFICIOS ..................................................................................... 23

2.3. LAS BARRERAS .................................................................................. 25

2.4. MERCADO ÚNICO ............................................................................... 31

3. EL LIBRO VERDE DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA


ELECTRÓNICA .............................................................................34

3.1. EL POR QUÉ DEL LIBRO VERDE................................................................. 34

3.2. POR QUÉ ES IMPORTANTE LA CPE ............................................................. 36

3.3. QUE PAPEL DESEMPEÑA LA UE EN LA CPE: EL MERCADO ÚNICO .......................... 38

3.4. CUAL HA SIDO LA APORTACIÓN DE LA UE A LA CPE ........................................ 40

3.5. SITUACIÓN ACTUAL DE LA CPE ................................................................ 41

3.6. RETOS ........................................................................................... 42

3.7. PRIORIDADES ................................................................................... 43

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3.8. CONCLUSIONES ................................................................................. 44

4. ASPECTOS DEL LIBRO VERDE QUE NOS PUEDEN AFECTAR ..45

4.1. OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA ........................................................... 45

4.2. LOS PLANES DE CADA ADMINISTRACIÓN ..................................................... 46

4.3. EL ECOSISTEMA DE LA CPE EN LA UE ........................................................ 47

5. COMO ENFOCAR EL FUTURO Y LA TRASFORMACIÓN A LA


CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA ....................................49

5.1. GOBIERNO DE LAS TI Y GESTIÓN DE SERVICIOS ............................................ 50

6. EL MAPA DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA Y


SUS EXPERIENCIAS. ...................................................................58

6.1. MAPA DE ACTIVIDADES ......................................................................... 59

6.2. ESTUDIOS DISPONIBLES ....................................................................... 61

6.3. ACTOS JURÍDICOS PERTINENTES .............................................................. 62

7. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES .........................................63

7.1. REFLEXIONES ................................................................................... 63

7.2. CONCLUSIONES ................................................................................. 64

8. REFERENCIAS .....................................................................66

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1. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA EN CONTEXTO

La contratación pública electrónica lleva cerca de tres lustros prometiendo


ofrecer resultados extraordinarios sin conseguirlo. Con la madurez tecnológica
de la red (internet), se produjo una auténtica avalancha, a finales del siglo
pasado y principios de este, alrededor de las posibilidades del comercio
electrónico en todas sus facetas (a clientes, y entre empresas). Las compras
públicas no estuvieron ausentes de esta tendencia imparable y se inicio una
corriente de modernización y utilización de la red para conseguir unos
resultados óptimos en este servicio de retorno que representa alrededor del
20% de PIB de las sociedades modernas.

Pero, al igual que con el resto de modalidades del comercio electrónico


(fundamentalmente el comercio electrónico entre empresas), la contratación
pública también ha “fracasado” en relación a los resultados que se prometieron
y a las expectativas creadas en su día.

No obstante y a pesar de los objetivos que reiteradamente ha venido marcando


la Unión Europea, y que reiteradamente se han ido dejando sin cumplir, la
actual coyuntura económica ha puesto de nuevo, con más fuerza si cabe, la
necesidad de la eficiencia y la eficacia en la contratación pública a través del
formato electrónico (el “más con menos”) en el centro de atención de los
políticos y los altos cargos de la administración pública.

En este contexto se ha publicado un libro verde (es el nombre que se les da a


las consultas que la Comisión Europea realiza, a la industria en particular y a los
ciudadanos en general, para conocer el estado de la opinión general y saber
como actuar) con el objetivo de conseguir la generalización de la
contratación pública electrónica y por tanto entregar definitivamente y de

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forma general los beneficios que ya se han comprobado que se producen allí
donde se consigue implantar.

A este libro verde le han acompañado otro libro verde sobre la modernización
de las normas de contratación pública para habilitar en ellas el formato
electrónico, y además dotarlas de los cambios que se han detectado como
necesarios para adecuar este servicio a los tiempos que corren, y
próximamente se editará un libro blanco dentro de la iniciativa de la Agenda
Digital de la Comisión Europea para establecer una infraestructura de
contratación pública electrónica interconectada.

Sin embargo, tantos años de experiencias, fracasos y expectativas no


satisfechas, dejan huella y esta huella se puede identificar en el propio libro
verde que nos ocupa en este documento, el de la generalización de la CPe.

Este documento trata de exponer, a modo de reflexión, el contexto en el que se


produce esta consulta, aclarar algunos aspectos de la propia consulta y las
consecuencias que el posible resultado de la consulta puede tener para una
administración pública en su camino hacia la implantación de la contratación
pública electrónica.

Por tanto, el documento trata de aclarar algunas de las principales cuestiones


que se puede plantear una administración pública alrededor de este libro verde.
Para ello se han preparado los siguientes capítulos:

1. La contratación pública electrónica (CPe) en contexto. Donde se


analiza el contexto en el que se desenvuelve la contratación pública y sus
valores más significativos: dimensiones, barreras, beneficios …

2. La Unión Europea (UE) y la Contratación Pública Electrónica en el


que se posicionan claramente las posturas de los actores: las

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administraciones públicas que deben planificar los proyectos de


implantación de la contratación pública electrónica, frente a la Unión
Europea que juega un papel de “regulador” y coordinador para conseguir
que no se produzcan desviaciones que puedan poner en peligro los
resultados – beneficios esperados.

3. El libro verde para la generalización de la CPe. En este capítulo se


sintetiza el documento propio del libro verde y se relacionan algunas
posibles respuestas que se han dado en la comunidad de prácticas de la
contratación pública electrónica a las preguntas de la consulta.

4. Aspectos del libro verde que nos pueden afectar. Que aspectos del
libro verde nos pueden afectar de forma más intensa en relación al
proyecto general de la implantación de la contratación pública
electrónica.

5. Cómo enfocar la TRASFORMACIÓN a la CPe. Con todas las


informaciones anteriores, en este capítulo hacemos una reflexión somera
sobre como “hacer” la implantación de la contratación pública electrónica
y que aspectos hay que vigilar más, y que plazos y formas de realizar la
implantación pueden tener más posibilidades de éxito.

6. El mapa de la CPe y sus experiencias. En este capítulo se hace una


ligera revisión del documento de la Comisión sobre el Mapa de la
contratación pública electrónica en Europa, comentando aquellas
actividades, pilotos o documentos que pueden tener un mayor interés
para los decisores y responsables a la hora de implantar la contratación
pública electrónica.

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7. Conclusiones y Reflexiones. Por último en este capítulo dejamos una


serie de reflexiones y conclusiones muy generales para que sirvan de
conocimiento y experiencias que nos permitan avanzar-hacer.

1.1. EL SERVICIO DE RETORNO DE LA CPE

La contratación pública es un servicio de retorno de las sociedades


modernas: las administraciones recogen impuestos de los ciudadanos y
empresas, parte de los cuales son devueltos a la sociedad (función de
reequilibrio) en forma de bienes y servicios a través del servicio de
contratación, por el que se desarrollan las políticas de inversión y reequilibrio
que los cargos electos presentaron en su día a la ciudadanía, en sus programas
electorales.

En la imagen siguiente hemos tratado de mostrar este “circulo virtuoso” que


debería producirse en la mejora continua de la relación comercial entre la
administración y las empresas primero y luego entre las empresas entre sí (una
vez que se produzca la masa crítica necesaria para que la relación entre
empresas se realice en formato electrónico en cualquier sector de la producción
de bienes y servicios).

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La contratación pública (capítulo 2 y capítulo 6 de los presupuestos de las


administraciones, pero también hay que incluir los presupuestos de todo el
sector público) representa entre el 16 y el 20 % del Producto Interior Bruto
de una sociedad moderna. Este dato implica que si se consigue que este
servicio sea óptimo en su gestión, e incorpore plenamente los principios de
transparencia, eficacia, eficiencia y mejora continua, se puede convertir en la
mayor palanca de productividad y competitividad que una sociedad puede
utilizar en su propio beneficio.

Pero claro, todo beneficio requiere un esfuerzo previo, y además conlleva un


riesgo. Este esfuerzo es el que las instituciones y sus dirigentes están
“empujando” a través de la visión plasmada en las leyes que regulan este
proceso. El riesgo se materializa cuando a pesar del esfuerzo (inversión tiempo
y recursos) no se alcanzan los resultados.

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Se trata, pues, de realizar este servicio en formato electrónico con una doble
intención: mejorar el propio servicio de la contratación a través de la relación
electrónica entre la administración y las empresas, y servir de motor y guía
para que la relación electrónica de las empresas entre sí, sea una realidad.

1.2. LAS VENTAJAS Y LOS BENEFICIOS.

Las ventajas descritas por las administraciones y las empresas que han
conseguido realizar la trasformación a la contratación electrónica que hemos
comentado, y por tanto han establecido una relación electrónica con sus
proveedores, se han publicado en numerosos artículos. Todos ellos coinciden en
que las ventajas se agrupan en dos grandes apartados y se resumen en la frase
“Más y mejor con menos”:

- Mejora de la oferta entre un 2% y un 10 % dependiendo de la


competencia en el sector. Más compras (bienes y servicios) con el mismo
presupuesto.

- Mejora de los recursos dedicados a la gestión de la contratación entre


un 40 % y un 60 % tanto en tiempo como en productividad de las personas
empleadas. Mejor gestión y control con menos recursos (tiempo y
personas).

El primer punto es fácil de entender porque se aumenta la competencia siempre


que los sistemas implantados no representen una brecha digital para los
proveedores.

El segundo punto se basa en el aumento de la capacidad de producción, y esto


es importante reseñarlo, no por el hecho de utilizar tecnologías sino por el

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incremento de habilidades y conocimiento que la utilización de estas tecnologías


producen cuando son puestas a disposición de las personas (y no contra las
personas).

En cuanto a las ventajas directas para las empresas, tenemos que:

- no es necesario desplazarse para presentación de ofertas.

- el servicio está disponible las 24 horas del día, 7 días a la semana.

- aumento de la eficiencia.

- reducción de costes asociados a mensajería.

- mayor visibilidad, transparencia y competencia.

- reducción de barreras de acceso.

1.3. DIMENSIONES DE LA CPE

Las dimensiones de la contratación pública electrónica son aproximadamente


las que han sido publicadas por la Comisión Europea en el documento:1 Public
Procurement Indicators 2008.

El documento hace referencia a varias características de la contratación, por


ejemplo cuanto se publica en los diarios oficiales europeos de toda la
contratación pública, qué supone la contratación pública respecto del Producto
Interior Bruto de los países de la Unión Europea.

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A parte de que se puedan consultar datos alrededor de estas estadísticas que


resulten más interesantes, vamos a comentar aquí los datos que suponen la
contratación respecto del PIB. En la imagen podéis apreciar como en España, en
datos del 2008, (las estadísticas no consiguen tener datos más recientes) se
alcanza casi el 15 % del PIB, mientras que en otros países se alcanza cifras
mayores. La media está alrededor del 17,5 del PIB.

Con estas dimensiones podremos ver los beneficios que podrían obtenerse si
esta contratación pública se hiciera en formato electrónico. Pero ya vamos
avanzando que estos beneficios no se obtienen de forma sencilla. Problemas
como la interoperabilidad y los estándares que impidan segmentar los

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mercados son problemas que cuesta resolver, entre otras cosas porque Europa
no tiene capacidad regulatoria (solo recomendaciones) en temas tecnológicos u
organizativos, y solo alcanza a imponer (de momento) criterios en aspectos
legales, y ni siquiera estos aspectos están totalmente homogeneizados. Puede
que sea por esta razón que una de las dimensiones de la interoperabilidad (la
interoperabilidad legal) es de las más difíciles de resolver en el ámbito europeo.
A nivel nacional, aunque pudiera parecer más sencillo, tampoco es fácil.

1.4. EL SISTEMA DE NEGOCIO DE LA CPE

Solemos, de forma equivocada, pensar que la contratación pública electrónica


es una aplicación y que su implantación consiste en implantar una aplicación. Y
automáticamente obtendremos los resultados.

La contratación pública electrónica es un sistema de negocio (las compras


públicas) que está compuesto por una serie de factores que vamos a detallar a
continuación.

Según el modelo de cambio organización de Leavitt (1964) un sistema de


negocio está compuesto por cuatro factores que coordinadamente colaboran
para conseguir los resultados esperados. Estos factores son:

• Personas

• Procedimientos.

• Estructura

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• Tecnología.

Y el modelo se representa en la siguiente figura:

Cuando queremos realizar un cambio, normalmente no podemos cambiar solo


uno de los factores, ya que como en todo sistema los factores se
retroalimentan entre sí y se influyen de modo dinámico.

En la contratación pública existe un sistema de negocio compuesto por estos


cuatro factores. Cuando queremos aplicar unas tecnologías diferentes a las
tecnologías que proporciona el formato papel, queremos que los propios
cambios en las tecnologías sean motores del cambio para el resto de los
factores. Y normalmente sucede lo contrario, el resto de los factores compensa
los esfuerzos de cambio de las tecnologías de la información y no se produce el
cambio del sistema de negocio en su totalidad.

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Además, las tecnologías de la información necesarias para colocar el adjetivo


electrónico a la contratación pública son múltiples y variadas (expediente
electrónico, documento electrónico, firma electrónica, motores de flujos,
software base orientado al dato, elementos de interoperabilidad, estándares….)
y cada una de estas tecnologías puede provocar por sí sola un caos organizativo
y un derroche de recursos. Si las juntamos todas en un proyecto de
implantación, el riesgo de caos se acerca mucho a la certeza.

1.5. LAS NORMAS DE LA CPE Y SU ESPÍRITU

En el año 2007 han sido aprobadas las siguientes leyes que afectan a la
contratación pública electrónica. Toda esta normativa está orientada, entre
otros aspectos, a trasladar la contratación electrónica al entorno telemático y a
utilizar medios electrónicos para su gestión, con suficientes garantías jurídicas:

- la Ley de Contratos del Sector Público. Ha introducido cambios para las


administraciones y sobre todo ha introducido los elementos electrónicos
como una forma de eficiencia y formato normal de la sociedad de la
información. No se trata de ser pioneros o estar en la punta de la
innovación, se trata de utilizar las tecnologías como habilitadoras de la
trasformación que la sociedad de la información requiere. Este cambio
afectará a las administraciones y a las empresas.

- la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios


Públicos. Esta ley, menos densa que la anterior, dispone los elementos
necesarios para introducir y facilitar la relación electrónica de la

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administración tanto con los ciudadanos, como con las empresas. Habilita el
expediente electrónico y la convivencia armónica con el formato papel e
instaura el espíritu de que la administración tiene la obligación de permitir y
garantizar el acceso electrónico de los administrados, con garantías y sin
producir brechas digitales.

- Por último la Ley de Medidas de Impulso a la Sociedad de la


Información establece en su artículo 1º Artículo 1. (“Medidas de impulso de
la factura electrónica y del uso de medios electrónicos en otras fases de los
procesos de contratación”) que deja claro que un impulso fundamental de la
sociedad de la información se va a conseguir a través de la contratación
pública electrónica, pero involucrando a la administración y a las empresas,
en un equipo conjunto.

- La Ley de Firma Electrónica, aprobada en 2003, da la capacidad al


formato electrónico de ser utilizado de forma que tenga un soporte jurídico,
convirtiendo este formato en un soporte legal y ampliamente admitido y
utilizado.

- La ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Leyes 30/2007, de


30 de octubre, de Contratos del Sector Público, 31/2007, de 30 de octubre,
sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía,
los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para adaptación a
la normativa comunitaria de las dos primeras.

- Y finalmente la Ley de Economía Sostenible de 2011 también afecta a


aspectos de la contratación pública y por tanto a la contratación pública
electrónica

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Estas son las principales medidas que se han incorporado al contexto jurídico de
la contratación pública y que cambian radicalmente el panorama y la relación
electrónica en el intercambio comercial, primero de la administración con las
empresas y luego de las empresas entre sí.

Es importante reseñar que en el Anexo I del libro verde para la generalización


de la CPe en la UE, se relacionan las disposiciones relativas a la contratación
electrónica introducidas por las Directivas de 2004 de compras públicas2 y 3.
Los asuntos fundamentales tratados son:

- equipo electrónico de comunicación.

- Firmas electrónicas

- Sistemas Dinámicos de Adquisición

- Subastas electrónicas

- Catálogos electrónicos

- Notificación Electrónica.

- Perfiles de comprador

- Acceso electrónico a los documentos.

También es muy reseñable en estas directivas (en ambas) el Anexo X sobre la


confidencialidad de las ofertas. Punto que es muy controvertido en su
implementación técnica.

¿Qué medidas de las promulgadas en estas leyes son


insoslayables y en qué plazos – por ahora- ?:

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- perfil del contratante (ley de contratos – 1 de mayo de 2008): publicación


obligatoria en Internet de la información relativa a la actividad contractual
de las administraciones (anuncios de licitación, pliegos de cláusulas y de
prescripciones técnicas, fechas de apertura de las proposiciones, etc) y de
forma que se acredite fehacientemente el momento de inicio de lo que se
difunde (mediante fecha electrónica o time-stamping).

- factura electrónica (ley de medidas de impulso – previsiblemente eran para


el 2009 para empresas que no puedan presentar cuenta abreviada de
perdidas y ganancias – las grandes-, y para el resto, según apuntaba la
tendencia, acto seguido, pero no ha sido así.)

Pero sólo es el principio. Es un camino que se inicia ahora pero no tiene


retorno. Hay obligatoriedad en algunos aspectos pero la tendencia es al formato
y la relación electrónica en contratación pública en todos los aspectos. Esta es
la aparente intención del libro verde sobre contratación pública electrónica.

Bien, éste es el contexto jurídico. En el contexto social, los ciudadanos cada


vez demandan más la relación electrónica en aquellos ámbitos donde existe el
servicio en el formato electrónico y tramitación virtual. Y además, se obtienen
rendimientos netos en su utilización frente al formato papel y a la tramitación
presencial (tiempo, mayor comodidad, menor gasto de papel, etc). Por ejemplo,
la declaración de la renta, la cita previa, los servicios de pagos de tasas e
impuestos por Internet, la declaración de impuestos por parte de las empresas,
la comunicación de la relación de trabajadores a la seguridad social y sus pagos
asociados. La implantación de estos servicios no tiene marcha atrás, pero
afectan a la relación del ciudadano con la administración de forma obligatoria.
Por el contrario, la contratación pública electrónica no es obligatoria para las
empresas.

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Aun así, la administración precisa para cumplir sus objetivos “cuidar” a sus
proveedores y que sean los mejores, los más capacitados, aquellos cuya
relación calidad precio sea la óptima. Pero la presentación de oferta por parte
de los proveedores es voluntaria. Si la administración quiere trabajar con los
mejores proveedores, deberá seguir los valores de la ley y propiciar para el
servicio de contratación los elementos electrónicos necesarios para realizar este
servicio en el formato electrónico sin aumentar más las barreras que ya existen
en la actual situación de la contratación pública. Este objetivo de provocar que
los mejores proveedores trabajen con la administración debe ser un objetivo
perseguido por el estamento directivo de la organización que implanta la
contratación pública electrónica. Por tanto, además de no provocar la huída de
sus proveedores, (brecha digital) deberá realizar internamente las
trasformaciones necesarias para manejar y tramitar los expedientes de
contratación en formato electrónico. Con lo que el panorama, ciertamente, se
va complicando cada vez un poco más.

La interoperabilidad

Para conseguir estos resultados, sin efectos colaterales (torre de Babel), las
instituciones europeas y nacionales están fomentando, no sólo la implantación
de soluciones de contratación pública sino además están velando porque estas
soluciones sean interoperables. El concepto de interoperabilidad en las
soluciones de contratación pública electrónica que se implementan en las
distintas administraciones promueve que no se generen islas de proceso en el
marco de la Unión Europea, que impedirían materializar el espíritu de la ley.

La interoperabilidad representa un estado por el que, con independencia de la


solución técnica utilizada, se garantiza la capacidad de entender los distintos

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documentos y mensajes que se utilizan en la relación electrónica entre la


administración y las empresas (y por tanto entre las empresas entre sí), así
como el diálogo (secuencia y consecuencias de los mensajes) que se utilizan en
una relación comercial de la contratación pública. Esto es: si se envía una
factura electrónica a la administración, el mismo formato y proceso de envío de
factura puede ser utilizado para enviar una factura electrónica a un cliente. Y,
viceversa, se pueden recibir facturas electrónicas de un proveedor y ser capaz
de manejar el formato electrónico sin producir inconsistencia en los sistemas de
gestión de la empresa (cualesquiera que estos sean).

La interoperabilidad está en la relación externa fundamentalmente, pero


también en la gestión interna (consiguiendo que distintos sistemas convivan
dentro de una organización en función de sus resultados interoperables -por
ejemplo expedientes- basados en estándares). Esto significa que las soluciones
serán las adaptadas a la situación particular de cada administración, pero en su
relación con el exterior, (con proveedores o con otras administraciones) se debe
garantizar que el lenguaje, los documentos, mensajes y diálogos, utilizan
estándares, a través de los que todas las administraciones pueden garantizar el
acceso de todas las empresas en el marco de la Unión Europea.

Para ello la Unión Europea está lanzando grupos de trabajo formados por de
expertos y dirigidos por el CEN BII(Centro Europeo de Normalización) para
generar los estándares que permitan no sólo la relación electrónica entre
administración y empresas, sino como hemos comentado antes de las empresas
entre sí.

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2. LA UNIÓN EUROPEA Y LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

La Unión Europea lleva, a través de los distintos programas de modernización


que ha impulsado tratando de hacer que la contratación pública, que está
definida como uno de lo servicios básico de la administración pública se realiza
en formato electrónico totalmente. Esto traerá unos beneficios que ya se han
demostrado ciertos en aquellos puntos que han conseguido implantar total o
parcialmente la contratación pública electrónica.

2.1. EL PLAN DE ACCIÓN DE 2004

En el documento del libro verde hay un apéndice que muestra el resultado final
de las acciones y su estado actual que se llevaron a cabo como consecuencia
del Plan de Acción para la implantación de la Contratación Pública electrónica en
2004.

Este Plan ha generado un avance cierto en muchas de las áreas en las que se
había centrado pero, tal y como se reconoce en el propio libro verde no ha
conseguido los resultados que se propusieron en la declaración de Manchester
de 2005 y que ya se ha comentado.

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2.2. BENEFICIOS

En la imagen siguiente se pueden comprobar los beneficios que podrían


obtenerse de forma explícita, si fuesemos capaces de aplicar la contratación
pública electrónica en el estado español.

Mejora del presupuesto

Según la Comisión Europea, los beneficios de la contratación pública


electrónica pueden estar alrededor del 5% del presupuesto. Si este
presupuesto, en el caso de España alcanza el 15% del PIB, podemos calcular (

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a nivel teórico ) cuales son los beneficios totales que la contratación pública
electrónica podría alcanzar.

En la imagen anterior, se muestra el montante total de ahorro en el


presupuesto anual que se podría llegar a alcanzar como resultado del famoso
“más con menos”, o al menos “más con lo mismo”.

En la imagen vemos que el PIB español para 2010 ronda según estimaciones
del propio gobierno en alrededor de 1.054 miles de millones (millardos, los
billones anglosajones) de euros. Si consideramos un gasto similar en
contratación pública al del 2008 que estuvo cercano al 15 % del PIB y
calculamos que podemos tener una mejora del 5% en los precios de lo
contratado por el hecho de realizar esta contratación en formato electrónico, la
suma total del ahorro sería de 7.905 millones de euros. O lo que es lo
mismo el 0,75 % del PIB.

Es una cifra respetable. Pero ¿cual es la razón de este ahorro?.


Fundamentalmente la concurrencia que permite a las empresas acceder a la
publicación de los anuncios de forma fácil, porque se realiza en formato
electrónico a través de los portales de las administraciones (perfil de
contratante o la plataforma de contratación del estado) y además porque les
permitiría licitar en formato electrónico.

Bien esa es la primera argumentación. Los contra argumentos de esta primera


argumentación serían que al aumentar las ofertas los órganos de contratación
se verían al borde del colapso. La solución: realizar la valoración de ofertas
siguiendo criterios objetivos, que son susceptibles de valoraciones automáticas.
Ya sé, no todos los contratos son adecuados para que los criterios de valoración
sean mayoritariamente objetivos. Cierto. Pero ¿cuantos podrían serlo?.

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No queremos, de momento, entrar en la discusión del cómo. Vamos a seguir


con los por qués. Otra zona de mejora seria la mejor gestión de la
administración cuando se trata de expedientes electrónicos, y otra razón sería
la disminución de las cargas administrativas para las empresas.

En el primer punto hay que considerar que la gestión electrónica sólo produce
mejoras en el rendimiento cuando las infraestructuras tecnológicas se
acompañan de capacitación y formación a las personas (administración y
empresas) en el formato electrónico. Y además se generan herramientas
asequibles y comprensibles para que puedan ser utilizadas por las
administraciones y las empresas.

En el segundo lugar, la reducción de cargas administrativas. Solo hay que


pararse a contar cuanto esfuerzo requiere a las empresas la presentación de
una oferta pública, y el rendimiento final obtenido. Las estadísticas europeas en
un informe de 2008 publicado por la Comisión dicen que
las PYMES contribuyen a la riqueza y al presupuesto con cerca de un
58% pero que solo consiguen obtener contratos públicos por valor del 42
% aproximadamente. El formato electrónico reduce estas cargas
administrativas y puede hacer más equitativa la distribución y contribución a la
economía de todos los tipos de empresas. Y por supuesto hacer más llevadera
la gestión de la contratación por parte de las administraciones. Gestión que no
resulta nada fácil tal y como está, sobre todo en los últimos meses de año.

2.3. LAS BARRERAS

Considero que la contratación pública electrónica es parte de la administración


electrónica pero va más allá, debido a que afecta al tejido productivo de forma

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determinante: el 16-20 % del PIB. A continuación vamos a comentar


algunas barreras que se han identificado en la implantación de la
administración electrónica. Estas barreras nos pueden ayudar a reflexionar
sobre las dificultades que solemos encontrar a la hora de implantar la
contratación pública electrónica.

El Oxford Institute bajo el auspicio de la Comisión Europea ha publicado un


estudio sobre las barreras para la implantación de la Administración
Electrónica4.

Definición de barrera: Características – reales o percibidas- de un ámbito


institucional, legal, social o tecnológico, que trabajan en contra del desarrollo de
la administración electrónica en el contexto de la Unión Europea, ya sea porque
impiden la demanda, actuando como un desincentivo o barrera para que los
usuarios se comprometan con los servicios de la administración electrónica, o
bien, porque impiden la oferta, actuando como un desincentivo o barrera para
las organizaciones del sector público que proporcionan servicios de
administración electrónica.

Fallos de liderazgo

• Baja prioridad de políticas públicas para la administración electrónica y


escasa asignación de recursos

• Ciclos de atención y desatención que llevan a un desigual progreso de


avance parada en administración electrónica

• Fallos en aprender las buenas prácticas que se van consiguiendo.

• Marketing inadecuado para alcanzar y motivar a las audiencias objetivo:


el público general y las empresas

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Inhibidores financieros

• Dificultades para establecer una conexión firme entre innovaciones


tecnológicas y resultados actuales, incluidos los beneficios

• Costes de implantar múltiples canales que ensombrecen los beneficios

• Costes en el corto plazo que son mas relevantes políticamente que los
beneficios a largo plazo

• Falta de flexibilidad en la exploración de innovaciones para obtener


fondos (por ejemplo involucrando al sector privado)

División digital (la brecha digital)

• Diferencias de capacitación entre diferentes sectores de la sociedad

• Variaciones sustanciales en experiencia en tecnología entre usuarios, que


genera diferentes niveles de confianza en la administración electrónica

• Falta de acceso tecnológico asumible a los sistemas de administración


electrónica en grupos sociales y áreas geográficas.

• Diferencias en el despegue y uso dentro de la misma organización (por


ejemplo entre los más jóvenes y los más mayores).

La brecha digital se divide en:

• GLOBAL (global divide), que es la divergencia en el acceso a Internet


entre los países industrializados y las sociedades en vías de desarrollo.

• SOCIAL (social divide), que se refleja en quienes tienen acceso y quienes


no tienen acceso a las tecnologías (de información) dentro de cada
nación.

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• DEMOCRÁTICA (democratic divide), que es la diferencia entre quienes


hacen y quienes no hacen uso de la gama de posibilidades que los
recursos digitales brindan para involucrarse, participar y actuar en la vida
pública.

• ANALFABETIZACIÓN DIGITAL, que es la falta de habilidad socio-técnica


para generar información y protegerla de manera efectiva en un sistema.
(esta es la que debe ser más seriamente combatida, en el ámbito que
nos ocupa).

Coordinación Deficiente

• Directivas relacionadas con la Administración Electrónica que se


interpretan de forma diferente o en grados diferentes por los estados
miembros ( por ejemplo en lo relacionado con la protección de datos y la
libertad de información)

• Falta de coordinación entre instituciones regionales y locales

• Fallos para acordar los procesos de seguridad de firma electrónica

• Departamentos administrativos que fallan en ponerse de acuerdo para


implementar procedimientos comunes y estándares para proveer
servicios compartidos en la red de administración electrónica

Puestos de trabajo e Inflexibilidad organizativa

• Leyes de trabajo que inhiben la flexibilidad para cambiar las prácticas de


trabajo o el desempeño de los empleados.

• Guerras departamentales que involucran la competición sobre quien es


responsable de qué, en un servicio en la red

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• Formación inadecuada de competencias y generación de capacidad para


los directores y los empleados

• Resistencia a cambiar un servicio o práctica laboral que ha funcionado


bien en el pasado.

Falta de confianza

• El miedo al gran hermano o a la intrusión sin garantías del gobierno en


las vidas privadas y en las operaciones a través del creciente uso de
bases de datos en red o digitales

• Insuficiente prioridad para implementar y promover la seguridad efectiva


de la Administración Electrónica

• Tensiones de cyberseguridad intrínsecas como muestra el deseo general


de privacidad y seguridad incluso aunque el grado de apertura o perdida
de privacidad sea típicamente necesario (por ejemplo identificar el uso de
una tasa en línea o servicio de asistencia)

• Ansiedades de la administración pública sobre la responsabilidad de


contenidos en línea

Diseño Técnico Deficiente

• Servicios públicos en línea que son difíciles de acceder y usar

• Incompatibilidades entre los nuevos sistemas de administración


electrónica y los viejos sistemas “legacy” (basados en papel o en viejos
ordenadores)

• Fallos para acordar e implantar estándares globales (por ejemplo


Identificación a través de Firma Electrónica)

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• Incapacidad para emplear servicios de administración electrónica


utilizando dispositivos (por ejemplo teléfonos móviles o viejas
computadoras personales) más fácilmente accesibles por usuarios
particulares

Además también resalta el estudio los principales problemas legales que afectan
a los resultados de la administración electrónica :

• Leyes Administrativas

• Autentificación e Identificación

• Derechos de Propiedad Intelectual

• Responsabilidades claramente definidas

• Privacidad y Protección de datos

• Transparencia de las administraciones públicas

• Reutilización de la información del sector público

Algunas de estas barreras y principios legales se han empezado a superar pero


es bueno que las tengamos presentes para poder identificarlas cuando nos las
encontremos y sepamos reaccionar ante ellas y superarlas.

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2.4. MERCADO ÚNICO

El principal objetivo de la Unión Europea a la hora de implantar la CPe es


conseguir el mercado único pan-europeo de contratación pública como paso
previo o complementario al mercado único europeo. Este mercado único
(general y real) lleva pendiente desde el último impulso que se hizo en Europa
y que data del año 1992, ya que se vio relegado por la ampliación y por la
moneda única. Pero ahora vuelve, y debido a la crisis, vuelve a ser un objetivo
prioritario.

Para argumentar este punto voy a utilizar fundamentalmente estudios


e informes disponibles en la red y normalmente publicados por la Comisión
Europea.

Al utilizar estas fuentes no intento generar un argumento más contundente a la


hora de establecer lo que yo considero que son los por qués más claros y
convincentes. Utilizo estas fuentes porque son muy accesibles (aunque algunas
hay que leerlas en inglés) y porque en general, y sobre todo en España son
fuentes poco controvertidas. Casi siempre son aceptadas por cualquier
auditorio. Esto no quiere decir que la implementación o mejor dicho la
utilización de esos por qués tenga que ser entendida siempre en un ámbito
paneuropeo. No excluyo ese ámbito, pero creo que las casas se empiezan por
los cimientos y aunque es bueno conocer y utilizar experiencias de fuera,
considero que hay que aplicarlas antes en casa sin esperar a que vengan de
fuera a explicarnos estos temas.

Los principales por qués son desde mi punto de vista los siguientes:

- Hay un mercado único europeo y nacional que no funciona en el formato


electrónico. Y es necesario que funcione porque representa entre el 17-18

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% del PIB europeo, al que se le puede sacar un 5% de mejora en los


precios por la concurrencia que permite el formato electrónico
(Aumento de la competitividad)

- Si queremos sacar los beneficios que todo el mundo comenta de la


contratación pública, la única forma es el formato electrónico y por tanto hay
que implementar la contratación pública electrónica. Eso implica mucha
capacitación (administración y empresas), cambio cultural (muy complicado) y
mucha tecnología (bien pensada e implementada, teniendo cuidado con la
paradoja de la productividad).

-Si lo hacemos a nivel europeo, habrá menos resistencias de coordinación


en el ámbito nacional. El establecer objetivos supranacionales, mitiga ciertos
problemas de coordinación local y nacional.

Los documentos más importantes que hay que leer para verificar estos
argumentos, desde mi punto de vista, son los siguientes (siempre utilizando los
argumentos para cimentar la TRASFORMACIÓN a la contratación pública
electrónica – los por qués-):

- El informe de Durao Barroso. la Estrategia Europa 20205, en el se


comentan el futuro de la Unión Europea en un contexto globalizado, y se
apuntan fundamentalmente a dos elementos que nos interesan respecto de la
contratación.

- La estrategia del mercado único6: Un informe en el que el profesor Monti


relata de forma bastante clara que después de las reformas institucionales, las
ampliaciones y el tratado de Lisboa hay que restablecer el mercado único,
bastante maltrecho, como única forma viables de que Europa siga pudiendo
conservar su estado del bienestar. Sin economía no hay bienestar. Y no

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podemos competir en mano de obra barata hay que competir en eficiencia y


conocimiento.

- La agenda digital europea7, informe en el que se alude al libro blanco


(Libro Verde: es un documento destinado a fomentar el debate e iniciar un
procedimiento de consulta. Libro Blanco: es un informe de referencia sobre
una cuestión específica y la manera de abordarla. Muchas veces resulta de un
Libro Verde) que va a prepararse para su publicación a principios del año 2011
y en el que se intentará promocionar la contratación pública electrónica de
forma general en toda Europa.

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3. EL LIBRO VERDE DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA


ELECTRÓNICA

En este capítulo vamos a resumir de forma muy breve el libro verde de la


Comisión Europea, sobre la generalización del recurso de la contratación pública
electrónica en la Unión Europea.8 Solo se apuntan los principales epígrafes de
cada capítulo, para entender la visión de la Unión Europea sobre la CPe en
contraste con la visión de las administraciones públicas y cómo deben
armonizarse ambas visiones.

3.1. EL POR QUÉ DEL LIBRO VERDE

Antes de empezar con los argumentos vamos a comentar los diferentes


“documentos oficiales” que puede producir normalmente la Unión Europea:

Las instituciones, agencias y organismos de la UE publican documentos


oficiales, que van desde las decisiones del Defensor del Pueblo Europeo hasta
discursos, comunicaciones y libros blancos. En síntesis, estos documentos son
los siguientes:

Legislación

• Directiva: es un acto legislativo que obliga a todos los países de la UE a


alcanzar un resultado determinado, pero no impone el modo de lograrlo.

• Reglamento: es un acto legislativo inmediatamente ejecutable en todos


los países de la UE.

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• Decisión: es un acto vinculante que puede dirigirse a un Estado, una


persona o una empresa de la UE.

Otros documentos

• Comunicación: es una propuesta legislativa de la Comisión Europea.

• Libro Verde: es un documento destinado a fomentar el debate e iniciar


un procedimiento de consulta.

• Libro Blanco: es un informe de referencia sobre una cuestión específica


y la manera de abordarla. Muchas veces resulta de un Libro Verde.

• Recomendaciones, dictámenes y resoluciones: son declaraciones no


vinculantes.

Con esta aclaración previa para tener la misma idea de las intenciones del libro
verde iniciamos las argumentaciones.

• Es necesaria la armonización de las compras públicas en formato


electrónico y sus inversiones. De lo contrario se producirá la
segmentación del mercado único de contratación pública, con el
consiguiente despilfarro de las inversiones que se han realizado y que se
vayan a realizar. Esta es la razón por la que se está trabajando mucho en
estándares y sobre todo en interoperabilidad.

• No se han cumplido los objetivos de Manchester 2005. Es claro que


sin la variable de obligatoriedad es muy complicado conseguir que
proyectos de tanto riesgo y tan innovadores sean asumidos como una
iniciativa espontánea por parte de las administraciones públicas.

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• Existe y está disponible la tecnología y los estándares que


habilitan la CPe paneuropea. Desde el punto de vista tecnológico no
hay demasiadas dudas. Se pueden empezar y evolucionar los sistemas
de información que den soporte al formato electrónico en la contratación
pública.

• Si no se coordinan los esfuerzos se corre el peligro real de


segmentar el mercado de la CPe. Este es un punto fundamental ya
que la diversidad de soluciones técnicas y la no armonización de los
aspectos legales o políticos de la contratación pública electrónica puede
hacer fracasar la generación del mercado único de contratación pública
Electrónica paneuropea y sus esperados resultados.

3.2. POR QUÉ ES IMPORTANTE LA CPE

• Mayor accesibilidad y trasparencia. Las empresas,


fundamentalmente las pequeñas y medianas, necesitan tener la
posibilidad de ampliar sus mercados de forma internacional y competir en
igualdad de condiciones en el merado de la contratación pública. Además
la trasparencia es la dimensión que nos permitirá aumentar la
competitividad en un mundo cada vez más globalizado.

• Ventajas en relación con los procedimientos concretos. En los


procedimientos específicos de carácter electrónico se consiguen por parte
de las administraciones y las empresas ahorros considerables y sobre
todo acceso a ese mercado único por parte de las empresas y aumento
de la concurrencia por parte de las administraciones.

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• Ventajas en cuanto al logro de una mayor eficiencia en la gestión de la


contratación. El formato electrónico ya ha probado su eficiencia en la
gestión y en la trasformación de una función administrativa (seguir el
procedimiento) a una función que busca la eficiencia y el mejor resultado
en función del coste. Esta función sólo es posible si se liberan personas
especializadas en el procedimiento de contratación y se las especializa en
compras públicas.

• Potencial de cara a la integración de los mercados de la


contratación en la UE. Sin esta integración sencillamente no se
producirán el mercado único de contratación pública. Un mercado que
quiere ser referente para un mercado único verdadero en toda la Unión
Europea.

No hay que olvidar los costes –inversiones- que hay que hacer antes de obtener
las ventajas.

Todo esto no nos puede hacer olvidar que los beneficios vendrán si se hacen las
inversiones adecuadas de la forma adecuada y sobre todo si se conciencia a las
personas y se simplifican los procedimientos. En el formato electrónico no
podemos repetir la misma secuencia de controles y verificaciones que en el
formato papel. El formato electrónico por naturaleza es mucho más trazable,
auditable, y verificable que el formato papel y su tratamiento como datos
estructurados (data mining) puede ayudarnos a la hora de definir cuadros de
mando de la contratación pública que sean auténticas herramientas
estratégicas (se cuida lo que se mide) en relación a todos los servicios que se
quieren asociar al servicio de contratación (cuidado del medio ambiente,
inclusión social de personas discapacitadas….)

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3.3. QUE PAPEL DESEMPEÑA LA UE EN LA CPE: EL


MERCADO ÚNICO

Los Objetivos los pone la Unión Europea, tal y como se vio en la


Declaración de Manchester en el año 2005: "En el 2010 el 100 % de los
contratos administrativos podrán ser realizados en formato electrónico
en todas sus fases, y al menos el 50 % habrán de realizarse de este
modo". Sin embargo las estrategias, los objetivos parciales, la planificación y
la gestión de cada uno de los proyectos que verifican estos objetivos de la
Unión Europea son responsabilidad de cada administración. Y este es un punto
complicado por que es una responsabilidad pero no existe la obligatoriedad de
llevarlo a cabo. Este es un punto, insistimos, en que el libro verde va a incidir
para tratar de superar esta barrera.

El papel de la Unión Europea en la CPe es el siguiente:

• Adecuar la legislación para favorecer la CPe. Este es un papel que


ha sido continuado con el reciente libro verde de modernización de las
normas de contratación pública que ha seguido prácticamente al libro
verde de generalización de la contratación pública electrónica. En la
modernización de las normas de contratación pública se hace hincapié en
tratar de simplificar la normativa y allanar el camino para adoptar el
formato electrónico en la contratación pública con todas las ventajas que
presumiblemente este formato conlleva.

• Garantizar el espíritu de la ley de la CPe. No solo con la


modernización de las normas sino consiguiendo la trasparencia,
concurrencia e igualdad de trato, que en el formato electrónico pueden
ser obtenidas más fácilmente, lo que no puede hacernos obviar la

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dificultad inherente de la TRASFORMACIÓN al formato electrónico en sí


misma.

• Facilitar el uso y desarrollo de soluciones convergentes. Ya hay


muchas soluciones de contratación pública electrónica, y de las cuatro
áreas de actividad que estamos reseñando: (A.R.T.E.: Archivo,
Relación, Tramitación y Explotación,). El área de Archivo y Relación
electrónica deberían ser completamente interoperables y seguir los
estándares de contratación pública9 e interoperabilidad10 de la Unión
Europea. El área de tramitación y explotación tiene márgenes de cierta
personalización en función del tipo de administración y sus características
como comprador público. No obstante sería conveniente que las
soluciones siguieran en este terreno las especificaciones de la Unión
Europea conocidas como MoReq-2 (Modelo de Requerimientos para
la gestión de expedientes electrónicos)11.

• Favorecer la participación de las PYMES en el mercado único de


CPe paneuropeo, porque ya se ha demostrado que son las que generan
la mayor parte del empleo en la Unión Europea y soportan los pilares de
la cohesión social.

La UE debe respetar el carácter descentralizado de los procedimientos de


contratación. A escala nacional y regional, las entidades adjudicadoras pueden
elegir el método de comunicación que desean utilizar (electrónico o de otro
tipo) una vez rebasados los umbrales de contratación fijados por las Directivas
sobre contratación pública.

La UE puede actuar a distintos niveles para promover la contratación pública


electrónica:

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• facilitar el acceso a la contratación pública, sobre todo la


participación transfronteriza, proponiendo un marco jurídico adaptado y
flexible;
• acelerar la generalización de la contratación pública electrónica ayudando
a los Estados miembros a imponer determinadas obligaciones de forma
generalizada o para determinadas compras;
• participar en la aplicación de componentes de infraestructuras
normalizados e interoperables de contratación pública electrónica;
• promover los intercambios de buenas prácticas en la evaluación
comparativa y el seguimiento;
• desarrollar iniciativas de cooperación a nivel internacional. La
Comisión ya ha trabajado en el marco del Acuerdo sobre Contratación
Pública(ACP) y con la Comisión de las Naciones Unidas para el derecho
mercantil internacional (CNUDMI).

3.4. CUAL HA SIDO LA APORTACIÓN DE LA UE A LA CPE

Fundamentalmente las siguientes:

• Modificación de las directivas para permitir la CPe incluyendo nuevas


técnicas: subasta electrónica y sistemas dinámicos de adquisición

• Diseño y puesta en práctica el Plan de Acción para “.. Que cualquier


empresa europea que disponga de un ordenador y una conexión a
internet pueda participar en una contratación pública llevada a cabo con
medios electrónicos”

• Ha cofinanciado proyectos como

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• PEPPOL, piloto de contratación pública transfronteriza

• e-CERTIS, proyecto para el conocimiento y la armonización de los


requisitos legales para la participación en las licitaciones

• Open e-PRIOR, proyecto de contratación pública electrónica


dentro de la propia Comisión Europea que desarrolla software libre
en forma de componentes, que pone a disposición de cualquier
administración pública.

Una de las aportaciones más importantes ha sido la definición y ejecución del


Plan de Acción de las que muchas medidas se han llevado a cabo y otras
están en vías de ejecución. Un resumen de la evaluación del Plan de Acción se
puede consultar en el Anexo II del libro verde: Situación de la Medidas del
Plan de Acción.

3.5. SITUACIÓN ACTUAL DE LA CPE

La actual situación se resume como sigue:

- Disponibilidad de soluciones técnicas: no todas son iguales pero han


demostrado que la tecnología esta disponible y es adecuada para cumplir las
funciones requeridas por la contratación pública en formato electrónico.

- Utilización efectiva de la CPe. Ya hay proyectos que han demostrado la


utilidad y eficiencia

- Accesibilidad trasfronteriza de los sistemas de CPe. Con algunas


restricciones y problemas, que verifican que no es fácil esta coordinación

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transfronteriza, no por problemas técnicos sino porque la propia


interoperabilidad marca una dimensión que es la dimensión política que no
siempre está presente

3.6. RETOS

Los que se han visto con mayor fuerza son:

- Superar la inercia y los temores de las entidades adjudicadoras y


proveedores. Representa el cambio cultural y el miedo a lo desconocido y a
la innovación en un ámbito como la administración pública que por definición
tiene aversión a situaciones de este tipo.

- Falta de normativa en los procesos de CPe. Los estándares CEN BII,


están tratando de paliar esta falta de normativa específica. No es la ley es el
procedimiento.

- Ausencia de medios para facilitar el reconocimiento mutuo de las


soluciones electrónicas nacionales. Este es un problema que también es
fácilmente resoluble con voluntad política, pero no siempre está presente en
el grado y compromiso adecuados.

- Requisitos técnicos engorrosos para la autentificación del licitador.


Esta es una herencia del formato papel. El formato papel precisa para poder
asegurar la ley la garantía previa, porque es un formato difícil de trazar. El
formato electrónico es lo contrario, es mucho más trazable y sus auditorías
son instantáneas.

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- Transición a la CPe a varias velocidades. Se está produciendo una


diferencia notable entre países y regiones que han entendido el siglo XXI de
forma inequívoca y están sacando provecho y otras regiones que por
razones dispares aún no han entendido los “por qués” que empujan a la
contratación pública electrónica. El problema es que las distintas
velocidades en ausencia de normas claras y resultados tangibles puedan
volver a segmentar el mercado, en detrimento de las empresas cuyas
administraciones no realizan el esfuerzo en tiempo y forma.

3.7. PRIORIDADES

Las principales prioridades que se ha marcado la Comisión Europea en este libro


verde son:

• Medidas incentivadoras o penalizadoras para acelerar la adopción a


la CPe

• Facilitar la participación transfronteriza de la CPe

o Clarificación de los criterios de selección

o Facilitación de la identificación electrónica

o Simplificación de los requisitos de participación

• Componiendo las piezas de la infraestructura interoperable de la CPe

o Fomento de la normalización de procedimientos y sistemas

o Antes de la adjudicación

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o Determinación del a piezas para construir sistemas de CPe

o Instrumentos para que los operadores económicos superen los


problemas de interoperabilidad técnica.

• Mayor accesibilidad de las PYMES, sostenibilidad e innovación de la


CPe

• Evaluación comparativa y supervisión. Conocer las mejores prácticas

• Evaluación y cooperación internacional. En un mercado globalizado


es necesario armonizar el comercio a nivel mundial y para ello la Unión
Europea y la contratación pública electrónica pueden jugar un gran papel.

3.8. CONCLUSIONES

Como conclusiones del propio libro verde se apuntan las siguientes:

• La CPe es una realidad en muchas regiones y Estados Miembros


verificando los beneficios esperados.

• No se han cumplido los objetivos de la declaración de Manchester de


2005

• No se puede dejar las decisiones de la implantación de la CPe


entidades adjudicadoras

• Hay que evitar que la geometría variable de la implantación


provoque la segmentación tecnológica del mercado de CPe

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4. ASPECTOS DEL LIBRO VERDE QUE NOS PUEDEN AFECTAR

Como aspecto principal de este capítulo hay que determinar que los objetivos y
planes de la Unión Europea son confluyentes con los de cada administración
pública pero desde diversas ópticas.

4.1. OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA

Una administración pública debe de entender la concepción sistémica de la


contratación pública a la hora de ponerla en marcha. Tendrá que tener en
cuenta los cuatro ámbitos de actuación: Archivo, Tramitación, Relación y
Explotación en formato electrónico. Cuando realice su plan estratégico cada
administración pondrá la tónica en cada una de estas áreas en función de sus
propias estrategias. No olvidará el resto de las áreas pero priorizará en función
de sus intereses.

Sin embargo la Unión Europea tiene unos intereses que se enmarcan dentro
de la coordinación y cooperación transfronteriza y la generación de ámbitos de
interoperabilidad general basados en la normalización a través de estándares.
Por tanto su interés está en la relación electrónica normalizada e
interoperable entre todas las administraciones con todas las empresas.

Y no tiene un interés especial, más allá de lo que puede dictar el sentido


común, en las áreas de Archivo, Tramitación y Explotación. Pero estas
áreas son o pueden ser vitales para cada administración en particular.

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Por tanto los objetivos de la Unión Europea son la coordinación y cooperación


en el área de la relación electrónica de modo que todas las empresas puedan
relacionarse con todas las administraciones públicas utilizando los mismos
medios y de forma normalizada. Evitando así la segmentación tecnológica del
mercado único de contratación pública panueropea.

4.2. LOS PLANES DE CADA ADMINISTRACIÓN

Por otra parte los planes de cada administración van a depender


fundamentalmente, de determinar cómo hacer la transición que verifique la
trasformación a la contratación pública electrónica manteniendo un equilibrio
permanente en el tiempo entre los siguientes factores:

• Obligación legal de implementar la CPe. No todo, de momento es


obligatorio y eso supone que las prioridades pueden ser
evaluadas en función de la conformidad con la obligatoriedad que
marquen las leyes.

• Madurez organizativa y tecnológica. No todas las administraciones


tienen el mismo grado de madurez, ni pueden acometer los mismos retos
tecnológicos. Hay que ser consciente de este aspecto para no generar
expectativas o proyectos inalcanzables.

• Objetivos Específicos. Por supuesto no realiza el mismo tipo de compras


un hospital público que el Ministerio de Fomento. La ley armoniza todo el
abanico de posibilidades pero no todo el mundo utiliza lo mismo ni con la
misma intensidad. Por tanto hay objetivos específicos que cada

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administración se debe marcar y en función de ellos priorizar sus


actuaciones.

• Tiempo y Presupuestos. Los plazos y los presupuestos no pueden ser


iguales en todas las administraciones. Cada una irá al ritmo que le
permitan sus propias fuerzas y voluntades.

4.3. EL ECOSISTEMA DE LA CPE EN LA UE

Lo que si debe de tener en cuenta cada administración es que


independientemente de sus prioridades y áreas de actuación se está generando
un ecosistema que debe conocerse para que las inversiones que cada una
genere y los proyectos, sobre todo en la relación electrónica, vayan
encaminados a verificar este ecosistema. De lo contrario el riesgo de no
obtener los beneficios, y los retornos previstos de las inversiones realizadas es
muy grande.

La imagen siguiente muestra este ecosistemas con un rede de contratación


pública electrónica a la que a través de distintos puntos de acceso normalizados
con estándares se dará respuesta a la generación del mercado único de
contratación pública electrónica paneueopea e interoperable.

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5. COMO ENFOCAR EL FUTURO Y LA TRASFORMACIÓN A LA


CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA

En este capítulo vamos a relacionar unas breves reflexiones que nos sirvan de
guía para enfocar la transformación a la contratación pública electrónica:

• La trasformación implica un cambio cultural, de una magnitud


respetable, y por tanto tendrá su correspondiente resistencia al cambio,
porque altera el equilibrio de poder existente en la actualidad en relación
con este importante servicio de retorno de la contratación pública.

• Cultura -> Caja de herramientas. Estamos entrenados a manejar y


gestionar los problemas habituales en el formato papel. El cambio de
formato a electrónico representa que los agentes que intervienen en la
contratación pública tienen que capacitarse en este formato y hacerse
con su “caja de herramientas” para hacer frente a los problemas
habituales ….. en formato electrónico: documento electrónicos, registro
electrónico, firma electrónico, copias electrónicas..

• Factores que intervienen en un sistema de negocio como la Cpe

o Personas

o Procedimientos

o Estructuras

o Tecnología

• Gobierno de las Ti y Gestión de servicios de las TI

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Este punto, que considero muy relevante, lo vamos a analizar,


específicamente, en el párrafo siguiente.

5.1. GOBIERNO DE LAS TI Y GESTIÓN DE SERVICIOS

Cuando a la contratación pública le añadimos el adjetivo “electrónico”, ya no


hablamos sólo de un servicio de retorno sino de una TRASFORMACIÓN que
implica el cambio de todo el sistema de negocios que conocemos como
contratación pública.

Según el modelo de cambio organización de Leavitt (1964) un sistema de


negocio está compuesto por cuatro factores que coordinadamente colaboran
para conseguir los resultados esperados. Estos factores son:

• Personas

• Procedimientos.

• Estructura

• Tecnología.

El modelo lo hemos visto en capítulos anteriores. Cuando queremos realizar


un cambio, normalmente no podemos cambiar solo uno de los factores, ya
que como en todo sistema los factores se retroalimentan entre sí y se
influyen de modo dinámico.

En la contratación pública existe un sistema de negocio compuesto por estos


cuatro factores. Cuando queremos aplicar unas tecnologías diferentes a las
tecnologías que proporciona el formato papel, queremos que los propios

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cambios en las tecnologías sean motores del cambio para el resto de los
factores. Y normalmente sucede lo contrario, el resto de los factores
compensa los esfuerzos de cambio de las tecnologías de la información y no
se produce el cambio del sistema de negocio en su totalidad.

Además, las tecnologías de la información necesarias para colocar el adjetivo


electrónico a la contratación pública son múltiples y variadas (expediente
electrónico, documento electrónico, firma electrónica, motores de flujos,
software base orientado al dato, elementos de interoperabilidad,
estándares….) y cada una de estas tecnologías puede provocar por sí sola un
caos organizativo y un derroche de recursos. Si las juntamos todas en un
proyecto de implantación, el riesgo de caos se acerca mucho a la certeza.

Necesitamos un modelo que nos ayude a gobernar las tecnologías de la


información. Este modelo puede ser el estándar ISO/IEC 38500 sobre el
gobierno de las tecnologías de la información, que según la nota de prensa
que acompañó a su publicación en 2008, se puede resumir como:

“Dado que las tecnologías de información inadecuadas (TI) pueden dificultar


el rendimiento y la competitividad de las organizaciones o exponerlas al
riesgo de no cumplir con la legislación vigente, la nueva norma ISO / IEC
38500 proporciona orientación general sobre el papel de la alta dirección
en relación con el gobierno corporativo de las TI.

“La mayoría de las organizaciones utilizan las TI en sus organizaciones


como una herramienta fundamental y pocas organizaciones pueden
funcionar sin ella. También es un habilitador importante en los planes de
negocios futuros de muchas organizaciones. ISO / IEC 38500 ayudará a los
órganos de gobierno para evaluar, dirigir y monitor el uso de las TI.

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“Va a ayudar a los máximos responsables a asumir la conformidad con las


obligaciones – con las regulaciones, la legislación, el derecho
consuetudinario, contractual – en relación con el uso aceptable de la
información y con un adecuado gobierno corporativo de las TI. ”

ISO / IEC 38500:2008, la gobernanza corporativa de tecnología de la


información, es aplicable a organizaciones de todos los tamaños, incluidas
las empresas públicas y privadas, entidades gubernamentales, y
organizaciones no lucrativas. Esta norma proporciona un marco para una
gestión eficaz de las TI a ayudar a las personas al más alto nivel de las
organizaciones a comprender y cumplir con sus obligaciones
legales, reglamentación, y las obligaciones éticas con respecto a sus
organizaciones “uso de las TI.

El marco que representa ISO/IEC 39500:2008 incluye definiciones, principios


y un modelo. En él se exponen seis principios para el buen gobierno
corporativo de TI que marcan el comportamiento para guiar la toma de
decisiones:

• responsabilidad;

• estrategia;

• adquisición;

• rendimiento;

• conformidad;

• el comportamiento humano.

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La finalidad de la norma tiene por objeto promover el uso eficaz, eficiente y


aceptable de las TI en todos los las organizaciones mediante:

• la garantía a los interesados de que, si la norma se sigue, se puede


tener confianza en el gobierno corporativo de las TI utilizadas en la
organización;

• informar y orientar a los directores en el gobierno y el uso de las TI


en su organización,

• proporcionar una base para la evaluación objetiva de la gestión


empresarial de las TI

El modelo para la gobernanza de TI proporcionan en la norma ISO / IEC


38500 define tres fundamentales tareas de gobierno –

• Evaluar,

• Dirigir y

• Supervisar (monitorizar)

que se aplican a las propuestas de uso de TI, los proyectos que implementan
el uso de las TI y las operaciones que dependen de ella.

Además del documento oficial de la norma ISO/IEC 38500, hay un buen libro
sobre gobierno TI de Mark Toomey “Waltzing with the elephants”12 que
desarrolla y explica este estándar.

Me gustaría los conceptos de contratación pública y de gobierno de las TI,


necesarios ambos, en la implantación de la contratación pública electrónica,
y afirmar que tal y como se comenta por el autor del libro que acabamos de
referenciar: la realidad de las organizaciones actuales es que la estrategia de

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negocios incluye la estrategia para el uso de las TI, ya no se pueden


considerar como cosas separadas.

Si analizamos con cautela el concepto de contratación publica electrónica,


podemos llegar a la conclusión de que si al servicio de retorno que
representa la contratación pública le dotamos de un formato nuevo, el
formato electrónico, para alcanzar los objetivos que el poder político
(europeo, estatal, federal, regional, local..) han establecido como
estratégicos, es necesario el empleo de tecnologías de la información.
Además estas tecnologías deben ser gobernadas, de lo contrario, no
obtendremos los objetivos o beneficios esperados (probablemente
obtengamos resultados negativos).

Es decir, se trata de utilizar tecnologías (bien gobernadas) por parte de los


responsables máximos de las organizaciones que utilizan las tecnologías en
este ámbito, para mejorar el rendimiento de la contratación pública
electrónica, y conseguir el espíritu que ha sido expuesto en las directivas:
concurrencia, trasparencia e igualdad de trato.

Para ello el estándar ISO/IEC 38500 proporciona un modelo para el gobierno


de las tecnologías de la información, expresando las funciones de gobierno a
través de tres actividades fundamentales: evaluar, dirigir y monitorizar.

En la figura siguiente se aprecia este modelo con más claridad:

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Para entender el modelo, se puede seguir el ciclo del gobierno como sigue:

- la Gestión Corporativa, como parte de su responsabilidad en los


procesos de negocio prepara las propuestas (contratación pública
electrónica) para el uso de las tecnologías de la información

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- Las propuestas son evaluadas por el gobierno corporativo,


teniendo en cuenta las presiones sobre el negocio (estrategia Europa 2020,
Agenda Digital Europea, libros verdes de la Comisión) y
las necesidades del negocio (más con menos)

- En función de esta evaluación el gobierno corporativo


toma decisiones y genera una acción específica (Trasformación al formato
electrónico)

- La decisión adoptada por el gobierno corporativo se trasforma


en Planes y políticas (proyecto de implantación y transición a la CPe
sin olvidar de la gestión de los servicios de operación de TI
necesarios)

- La propia gestión del departamento de TI se compromete a través


de proyectos concretos a entregar las capacidades acordadas a la
organización, y gestionar los servicios que garantizan su continuidad y nivel
de servicio adecuado.0

- Estas capacidades acordadas se operan bajo el título operaciones de


TI. Y se gestionan siguiendo las mejores prácticas de la Industria de TI. ITIL
v3, COBIT, ISO20000….

- El rendimiento de las TI y la conformidad con la legalidad vigente


se monitorizan y supervisan para informar periódicamente al gobierno
corporativo sobre las TI. (Métricas de resultados, objetivos…)

- Esta monitorización se utiliza para las sucesivas valoraciones de


propuestas de mejora que puedan ser realizadas de forma sucesiva por
parte de los gestores.

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Al final, y como resumen, hay que entender de nuevo que los sistemas de
negocio (la contratación pública) se componen de cuatro factores
fundamentales: personas, procedimientos, estructuras y tecnologías.
Las tecnologías hay que gobernarlas, pero son insuficientes (normalmente)
para provocar por sí solas el cambio de toda la organización. Se precisa el
concurso de los otros tres factores.

En muchos proyectos de contratación pública electrónica, vemos


repetidamente, que están dirigidos por la tecnología, sin terminar de
entender que las personas, los procedimientos y las estructuras
(organización) tienen un papel fundamental. Esta fórmula de tratar de
gestionar cambios a través de la tecnología, es conocida como la flecha
plateada y establece que los cambios en la tecnología propiciarán el resto de
los cambios en las personas, procedimientos y estructura. Esto no suele
pasar nunca y los cambios en contratación pública electrónica deben ser
abordados como cambios organizativos generales que tengan en cuenta
todos estos factores. Sin ellos el fracaso de la implantación o los sobrecostes
o los plazos dilatados están a la orden del día.

Es importante que todos los responsables técnicos, políticos, de


contratación, de la organización entiendan los esfuerzos coordinados que se
requieren para conseguir el éxito en la implantación de la contratación
pública electrónica, y el adecuado gobierno de las TI, siguiendo el modelo
expuesto y atendiendo a los seis principios que rigen la norma ISO/IEC
38500.

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6. EL MAPA DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA Y


SUS EXPERIENCIAS.

Hay una serie de proyectos e iniciativas en la contratación electrónica en


Europa que quieren hacer frente a diferentes temas, cuestiones o aspectos de la
modernización de la contratación pública, es decir, en relación a la transición a
la contratación pública electrónica. A menudo los grupos de expertos o
personas que están detrás estos proyectos no son conscientes de proyectos
similares realizados por sus colegas en el mismo campo de trabajo en otros
países europeos.

Por lo tanto el Foro de la contratación pública electrónica, la comunidad de


expertos en contratación pública electrónica organizada por el portal
epractice13, se ha reunido y analizado las principales actividades que tienen un
impacto en el desarrollo de contratación pública electrónica en Europa.

Estos esfuerzos dieron como resultado la creación de un mapa dinámico de


estas iniciativas, que se proporciona a todos los miembros del Foro de la
contratación electrónica y otros expertos interesados en él.

El resultado esperado es hacer que todas las partes interesadas la contratación


electrónica sean conscientes de lo que está pasando en el escenario europeo y
proporcionar una herramienta donde sea fácil identificar "quién está haciendo
qué".

El Mapa de contratación electrónica "sirve como una visión dinámica de los


diferentes proyectos, iniciativas o comunidades, con diferentes objetivos o
enfoques a la contratación electrónica.

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Este documento, el Mapa Europeo de la contratación pública electrónica14


representa la cuarta versión que refleja lo que ha sucedido en el escenario de la
contratación electrónica y se ha publicado en Octubre de 2010.

Esta cuarta versión también tiene en cuenta las observaciones y aportes de los
profesionales de contratación electrónica en Europa.

El documento consta de tres secciones principales:

• Sección 2: Mapa de las actividades, en todas las actividades que se


han descrito proporcionando información sintética sobre los objetivos,
enfoque y contactos

• Sección 3: Los estudios disponibles, propone una selección de los


resultados disponibles de estas actividades y de los documentos de
referencia elaborados por la Comisión Europea

• Sección 4: Actos Jurídicos pertinentes, proponiendo la más reciente


de los actos jurídicos emitidos a nivel europeo nivel.

En los capítulos siguientes vamos a realizar una somera enumeración de los


proyectos, documentos y actividades que he considerado más importantes. No
obstante remito al lector al documento original para mayor explicación y
clarificación de todos ellos.

6.1. MAPA DE ACTIVIDADES

• Proyectos e Iniciativas soportados por la Comisión Europea

o CROBIES

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o E-Certis

o ESSI

o Evaluation of eProcurement uptake

o Fiscalis 2013

• Pilotos

o E-PRIOR

o PEPPOL

o STORK

• Estandarización

– CEN BII 1 y 2

– CEN EBES

– CEN eInvoicing

– ETSI TC/ESI

– TSL plugtest

– NES/UBL

– OASIS TC/UBL

– UN/CEFACT

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• Comunidades y Redes

– eProcurement Forum

– EULab

• Proyectos terminados

– CEN eCAT

– CEN eBIF

– European Federal Validation Services

– Cen BII phase 1

– Cen Workshop on einvoicing phase 2

– Einvoicing expert group

6.2. ESTUDIOS DISPONIBLES

• Open E-Prior

• Expert Group on eInvoinces

• Estandarización de las firmas electrónicas

• Catálogos electrónicos

• Requisitos Funcionales y no funcionales del VCD (Virtual Company Dossier)

• PEPPOL infraestructure for early adopters

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6.3. ACTOS JURÍDICOS PERTINENTES

• eSignature Action Plan

• Estudio preliminar sobre firmas electrónicas

• Nuevo CPV (common procurement vocabulary)

• eNoticing forms

• eProcurement action plan

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7. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES

Para finalizar vamos a dar un repaso a los principales mensajes que se han
emitido en el documento, a modo de recordatorio para que nos ayuden a
reflexionar y a pensar, o a buscar ayuda o información pertinentes, antes de
pasar a la acción.

7.1. REFLEXIONES

• Los objetivos que globales que se establecen en el libro verde para la


generalización de la CPe son de la Comisión Europea. Estos objetivos son
los expresados en distintas reuniones por los estados miembros. A la hora
de formar y ejecutar los planes que verifiquen estos objetivos hay que tener
en cuenta la perspectiva de la Comisión Europea (de coordinación de las
administraciones) y la perspectiva de cada administración. Son distintas
perspectivas, con una serie de elementos comunes en la coordinación y
cooperación.

• Por tanto los planes de cada administración se deben de priorizar teniendo


en cuenta los objetivos de esa administración y los objetivos de coordinación
y armonización que quiere conseguir la Unión Europea.

• La perspectiva más importante de la Unión Europea es la relación


electrónica, sin embargo las administraciones tienen que tener en
cuenta las otras áreas de actuación: Archivo, Tramitación y Explotación.

• Las leyes nos ¿obligarán? pero no nos garantizarán el “más con menos”

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• La contratación pública electrónica afecta al tejido productivo local en


dos formas: permite competir fuera de mi entorno e impide la competencia
desleal de fuera de mi entorno (por ignorancia)

• La contratación pública electrónica representa una trasformación cultural


para realizar la contratación pública en un entorno diferente. El cambio no es
inmediato, y los beneficios requieren tiempo. Pero aparentemente no hay
otra alternativa. Pero hay unas formas mejores que otras de conseguir los
objetivos propuestos.

• No se pueden utilizar las mismas capacidades, procedimientos, estructuras y


tecnologías, que se utilizaban con el formato papel, en el nuevo formato
electrónico.

• Los factores que habilitan la trasformación son las personas, los


procedimientos, las estructuras y las tecnologías, generan una
influencia mutua que debe ser considerada desde el principio.

7.2. CONCLUSIONES

A continuación las conclusiones finales que me han parecido más adecuadas.

• La experiencia nos aconseja tratar de mantener los procedimientos lo


más simples posibles: primero formato electrónico y luego
automatización. Teniendo mucho cuidado con las integraciones entre
sistemas que no aportan un valor destacado.

• Gobierno y gestión de servicios de TI deben estar presentes para


conseguir los objetivos generales de la contratación pública en cada

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organización con un plan estratégico que proteja las inversiones que se


realicen.

• Hay que guardar un equilibrio constante entre los factores que pueden
empujar a la toma de decisiones: obligaciones legales, madurez
organizativa y tecnológica, objetivos específicos, tiempos y
presupuestos.

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8. REFERENCIAS

1
Public procurement indicators 2008:
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2008_en
.pdf

2
Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo
de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los
servicios postales,
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:EN:
NOT).

3
Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de
marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de
adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de los servicios postales, véase
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L00
18:EN:NOT).

4
Estudio sobre las barreras de la administración electrónica del Oxford
Insititute: http://www.egovbarriers.org/?view=project_outputs

5
La estrategia Europa 2020:
http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-
%20Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf

6
La estrategia del mercado único:
http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_es.pdf

7
La agenda digital Europea; http://ec.europa.eu/information_society/digital-
agenda/documents/digital-agenda-communication-en.pdf

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8
El libro verde de la comisión Europea para la generalización del recurso de la
contratación pública electrónica en la Unión Europea: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0571:FIN:ES:PDF

9
Especificaciones de estándares para la contratación pública:
http://www.cen.eu/cwa/bii/specs/

10
Marco Europeo de Interoperabilidad y Esquemas nacionales de
Interoperabilidad y Seguridad:
http://ec.europa.eu/idabc/en/document/2319/5938.html

http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=PAE_PG_CTT_
General&langPae=es&iniciativa=145

http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=PAE_PG_CTT_
General&langPae=es&iniciativa=146

11
Modelo de requerimientos para la gestión de expedientes electrónicos:
http://ec.europa.eu/transparency/archival_policy/moreq/spec_moreq2_en.htm

12
“Waltzing with Elephants” de Mark Toomey,
http://gobernanza.wordpress.com/2009/11/01/mark-toomey-presenta-waltzing-
with-the-elephant-en-espana/

13
Portal de la COMUNIDAD de expertos europeos en contratación pública
electrónica: http://www.epractice.eu/en/community/eprocurement

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14
cuarta edición del Mapa Europeo de Contratación Pública electrónica:
http://www.epractice.eu/en/library/347270

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