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Max Weber

ECONOMIA
E SOCIEDADE
Fundamentos da
sociologia compreensiva

VOLUME 2

Tradução de
Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa

Revisão técnica de .
Gabriel Cohn

EDITORA

E:jEJ Iimprensaoficial
UnB

São Paulo, 2004


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muito diferente da retórica política dos demagogos áticos. A tradição e a experi-


ência dos anciões, sobretudo dos ex-funcionários, determinavam a política. A
idade e não a juventude era decisiva para o tom do trato e a natureza do sentimento
de dignidade. O decisivo na política eram as considerações racionais e não a vontade
de saquear do demos, estimulada por discursos, ou a excitação emocional dos jovens
guerreiros. Roma permaneceu sob a direção da experiência, da ponderação e do
poder feudal da camada de notáveis.

Seção 8

A INSTITUIÇÃO ESTATAL RACIONAL E OS MODERNOS PARTIDOS POLÍTICOS E


PARLAMENTOS (SOCIOLOGIA DO ESTADO)

§ 1. O nascimento do Estado racional

O Estado, no sentido do Estado racional, somente se deu no Ocidente.

A luta constante, em forma pacífica e bélica, entre Estados nacionais concorrentes


pelo poder criou as maiores oportunidades para o moderno capitalismo ocidental. Cada
Estado particular tinha que concorrer pelo capital, que estava livre de estabelecer-se em
qualquer lugar e lhe ditava as condições sob as quais o ajudaria a tornar-se poderoso. Da
aliança forçada entre o Estado nacional e o capital nasceu a classe burguesa nacional - a
burguesia no sentido moderno da palavra. É, portanto, o Estado nacional fechado que
garante ao capitalismo as possibilidades de sua subsistência e, enquanto não cede lugar a
um império universal, subsistirá também o capitalismo.
No ancien régime chinês existia acima do poder incólume dos clãs, das guildas e
das corporações uma fina camada de chamados funcionários, os mandarins. O mandarim
é, em primeiro lugar, um literato de formação humanística que possui uma prebenda, mas
não está nada preparado para funções administrativas e nada entende de jurisprudência,
sendo, sobretudo, um calígrafo que sabe fazer poesias, conhece a literatura chinesa milenar
e sabe interpretá-la. Com seu rendimento político ninguém se importa. Um funcionário
deste tipo não administra pessoalmente: a administração está nas mãos de seus funcioná-
rios. O mandarim é transferido de um lugar para outro, para não criar raízes em seu
distrito administrativo, e não pode ser ocupado em sua província natal. Uma vez que
nunca entende o dialeto de sua província, não pode relacionar-se com o público. Um
Estado com semelhantes funcionários é algo diferente do Estado ocidental. Na verdade,
tudo nele se baseia na idéia mágica de que a virtude do imperador e dos funcionários, isto
é, sua perfeição na formação literária, baste para manter tudo em ordem em tempos
normais. Sobrevindo uma seca ou outro acontecimento desagradável, promulga-se um
edito, no sentido de aumentar as exigências nas provas de versificação ou de acelerar os
processos, porque de outro modo ficariam agitados os espíritos. O reino é um Estado
agrário, por isso mantém-se totalmente incólume o poder dos clãs camponeses, sobre os
quais descansam nove décimos da economia e ao lado dos quais ainda existem guildas e
associações corporativas. Quase todas as coisas ficam entregues a si mesmas. Os funcio-
nários não governam, mas somente interferem em tumultos e incidentes desagradáveis.
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A situação é diferente no Estado racional, o único em que pode florescer o


capitalismo moderno. Este descansa sobre um funcionalismo especializado e um
direito racional.
Já nos séculos VII e XI, o Estado chinês passou para uma administração
mediante um funcionalismo especializado, em vez do humanisticamente forma-
do. Mas somente conseguiu impô-la temporariamente; então aconteceu o habi-
tual eclipse da Lua, e tudo veio abaixo. Não se pode afirmar seriamente que a
alma do povo chinês ou algo do gênero não tivesse suportado o funcionalismo
especializado. O que impediu a ascensão deste (e, com isso, a do Estado racio-
nal) foi a incolumidade da magia. Pela m-sma razão nunca puderam ser rompidas
as associações de clã, como acontece 10 Ocidente, em virtude do desenvolvi-

mento urbano e do cristianismo.


O direito racional do Estado ocidental moderno, segundo o qual decide o
funcionalismo especializado, origina-se em seus aspectos formais, mas não no
conteúdo, no direito romano. Este foi, inicialmente, um produto da cidade-esta-
do romana, que nunca viu chegar ao poder a democracia, no sentido da cidade
grega, e, junto com ela, sua justiça. Um tribunal grego de heliastas exercia uma
justiça de cádi; as partes impressionavam os juízes com efusões emocionais, lágri-
mas e insultos do adversário. Este procedimento era adotado em Roma, como
mostram os discursos de Cícero, também no processo político, mas não no pro-
cesso civil, no qual o pretor instituía um iudex, dando-lhe instruções estritas
referentes aos pressupostos da condenação do réu ou ao indeferimento da quei-
xa. A burocracia bizantina, sob Justiniano, pôs então ordem neste direito racio-
nal, em virtude do natural interesse dos funcionários em dispor de um direito
sistematizado, definitivamente fixado e, por isso, fácil de ensinar. Com a deca-
dência do Império Romano no Ocidente, o direito chegou às mãos dos notários
italianos. Estes, e em segundo lugar as universidades, são responsáveis pela
ressuscitação do direito romano. Os notários conservaram as antigas fórmulas
contratuais do direito romano, adaptando-as às necessidades atuais; paralela-
mente, foi-se constituindo nas universidades um ensino jurídico sistemático. Mas
o decisivo do desenvolvimento foi a racionalização do processo. Como todos os
processos primitivos, também o antigo processo germânico era um procedimento
estritamente formal. A parte que falava uma única palavra errada na fórmula per-
dia o processo, porque ela tinha um significado mágico. O formalismo mágico do
processo germânico combinava com o formalismo do direito romano e foi sub-
metido a uma nova interpretação no sentido deste último. Nesta mudança, parti-
cipou inicialmente a realeza francesa mediante a criação da instituição dos
intercessores (advogados), cuja tarefa consistia, sobretudo, em falar corretamente
as fórmulas judiciais; e, depois, especialmente o direito canônico. A grandiosa
organização administrativa da Igreja precisava para seus fins disciplinários, diante
dos leigos e para sua própria disciplina interna, de formas fixas. Assim como a
burguesia, a Igreja não conseguiu familiarizar-se com o juízo de Deus do direito
germânico. Do mesmo modo que a primeira não podia admitir que a disputa de
direitos mercantis fosse decidida por um duelo, e por isso solicitava por toda
parte a garantia da liberdade, em face da obrigação ao duelo e, em geral, ao juízo
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de Deus, também a Igreja, depois de vacilar inicialmente, chegou à conclusão de


que semelhantes meios processuais eram pagãos e não deviam ser tolerados,
dando ao processo canônico, na medida do possível, uma forma racional. Esta
dupla racionalização do processo, por parte secular e eclesiástica, estendeu-se
sobre todo o mundo ocidental.
Tem-se atribuído à recepção do direito romano (v. Below, Die Ursachen der
Rezeption) tanto a decadência do estamento camponês quanto o surgimento do
capitalismo. Sem dúvida, houve casos em que a aplicação de princípios do direito
romano foi prejudicial aos camponeses; por exemplo, a nova interpretação dos
antigos direitos da comunidade local camponesa como servidões significava que
o chefe desta comunidade era considerado o proprietário, no sentido do direito
romano, e que as propriedades dos membros da comunidade estavam sujeitas a
servidões. Mas, por outro lado, a realeza da França dificultou extraordinariamen-
te a desapropriação dos camponeses, pelos senhores territoriais, precisamente
pela atuação dos seus juristas versados no direito romano. Do mesmo modo, o
direito romano não constitui em si a causa do surgimento do capitalismo. A Ingla-
terra, o berço do capitalismo, nunca adotou o direito romano, porque ali existia
em conexão com o tribunal real um estamento de advogados que não deixava
ninguém tocar nas instituições jurídicas nacionais. Dominava o ensino jurídico,
recrutavam-se dele (e ainda se recrutam) os juízes, impedindo ele, por isso, que
as universidades inglesas ensinassem o direito romano, para não ver a posição de
juiz ocupada por pessoas que não faziam parte dele.
Também todas as instituições características do capitalismo moderno pro-
vêm de outras fontes, e não do direito romano: o título de renda (o título de
dívidas e o empréstimo de guerra) provém do direito medieval, influenciado por
concepções jurídicas germânicas; também as ações originam-se no direito medie-
val e no moderno, sendo desconhecidas na Antiguidade; o mesmo se aplica à
letra de câmbio, havendo contribuído para sua constituição o direito árabe, o
italiano, o alemão e o inglês; a sociedade mercantil é um produto da Idade Mé-
dia, conhecendo a Antiguidade somente o empreendimento por commenda; tan-
to a hipoteca com registro no cadastro de imóveis e o título hipotecário quanto a
representação têm sua origem na Idade Média, e não na Antiguidade. Decisiva
tornou-se a recepção do direito romano somente na medida em que criou o
pensamento formal-jurídico. De acordo com sua estrutura, todo direito orienta-se
ou por princípios formal-jurídicos ou por princípios materiais, significando os
últimos o princípio utilitário e o do sentimento natural de justiça, aplicados, por
exemplo, na jurisdição do cádi islâmico. A justiça de toda teocracia e de todo
absolutismo orienta-se em sentido material, e a de toda burocracia, ao contrário,
em sentido formal-jurídico. Frederico, o Grande, odiava os juristas porque aplica-
vam constantemente seus editos materialmente orientados à sua maneira formalista,
colocando-os, deste modo, ao serviço de fins, dos quais ele nada queria saber. O
direito romano foi aqui (como também por outra parte) o meio para extirpar o
direito material, em favor do formal.
Este direito formalista, porém, é previsível. Na China, pode acontecer que
um homem que vendeu a outro uma casa volte depois de um tempo e peça
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acolhida porque ficou na mrseria. Se o comprador deixa de observar o antigo


mandamento chinês da ajuda fraternal, os espíritos se agitam; por isso, acontece
que o vendedor empobrecido volta para a casa como inquilino compulsório, sem
pagar aluguel. Com um direito deste tipo, o capitalismo não pode operar; o que
precisa é de um direito previsível como o funcionamento de uma máquina, sem
interferirem aspectos ritual-religiosos e mágicos. A criação de um direito deste
tipo foi conseguida, ao aliar-se o Estado moderno aos juristas, para impor suas
pretensões de poder. No século XVI, o Estado tentou, temporariamente, empre-
gar os humanistas, e os primeiros ginásios gregos foram criados com a idéia de
que um homem ali formado estaria apto a ocupar cargos públicos; pois a luta
política consistia, em parte considerável, no intercâmbio de documentos oficiais,
podendo ser realizado somente por um homem com conhecimentos de latim e
grego. Esta ilusão durou pouco tempo; logo se percebeu que os produtos dos
ginásios, puramente como tais, não estavam capacitados a exercer funções políti-
cas, e somente restavam os juristas. Na China, onde o mandarim com formação
humanista dominava esta área, o monarca não dispunha de juristas, e a disputa
entre as diversas escolas filosóficas sobre a questão de qual delas formava os
melhores políticos prolongou-se até, por fim, triunfar o confucionismo ortodoxo.
Também a Índia conhecia os escribas, mas não os juristas formados. O Ocidente,
ao contrário, dispunha de um direito formalmente aperfeiçoado, produto do gê-
nio romano, e os funcionários formados na base deste direito eram superiores a
todos os demais como técnicos administrativos. Do ponto de vista da história
económica, este fato tornou-se importante porque a aliança entre o Estado e a
jurisprudência formal favorecia indiretamente o capitalismo.
Uma política económica estatal que merece este nome, isto é, que é contí-
nua e conseqüente, somente surgiu na Época Moderna. O primeiro sistema que a
produz é o do chamado mercantilismo. Mas, antes de constituir-se este último,
existiam por toda parte duas coisas: a política fiscal e a política do bem-estar, e
esta última no sentido de garantir, na medida habitual, o sustento.

No Oriente, foram essencialmente razões rituais, ao lado da constituição em castas


e clãs, que impediram o desenvolvimento de uma política econômica planejada. Na Chi-
na, havia mudanças extraordinárias de sistemas políticos. O país viveu uma época de
comércio exterior muito intenso, indo até a Índia. Mas depois limitou-se a política econô-
mica ao fechamento, em relação ao exterior, de modo que todas as importações e as
exportações estavam nas mãos de apenas treze empresas e passavam por um único porto,
o de Cantão. No interior, a política orientava-se, exclusivamente, por idéias religiosas;
somente quando se davam acontecimentos naturais terríveis procurava-se detectar defici-
ências administrativas. Mas quase sempre se levava em consideração, nestes momentos, a
opinião pública nas províncias, e constituía um problema principal a questão de se se
devia satisfazer as exigências do Estado na forma de impostos ou na de serviços compul-
sórios. No Japão, a constituição feudal produziu o mesmo efeito e conduziu ao fechamen-
to completo em relação ao exterior; aqui, o fim era a estabilização dos estamentos. Temia-
se que o comércio exterior pudesse conduzir a uma outra distribuição dos patrimôníos.
Na Coréia, motivos rituais foram decisivos para o isolamento. Se estranhos (isto é, ímpios)
entrassem no país, seria de temer a ira dos espíritos. Na Idade Média indiana, encontra-
mos comerciantes gregos e romanos (e também mercenários romanos), imigração e privi-
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légios de judeus; mas estas possibilidades não chegaram a desenvolver-se porque tudo
acabou estereotipado pela ordem de castas, que tornava impossível uma política econômica
planejada. A isto se acrescentava o fato de que o hinduísmo condenava viagens ao exterior.
Quem viajava ao exterior tinha que ser novamente admitido em sua casta na volta.

No Ocidente, até o século XIV, somente podia desenvolver-se uma política


econômica planejada na medida em que estivessem envolvidas as cidades.

Também aqui encontramos diferenças fundamentais entre o desenvolvimento da


Antiguidade e o da Idade Média e da Época Moderna. Na Antiguidade, a liberdade das
cidades desapareceu em favor de um império universal burocraticamente organizado,
dentro do qual não havia mais lugar para um capitalismo político. Vemos que os impera-
dores, inicialmente dependentes do capital financeiro do estamento cavaleiroso, vão eman-
cipando-se cada vez mais desta dependência, ao excluírem os cavaleiros do arrendamen-
to de impostos e separá-los, assim, da fonte mais abundante da riqueza, de modo seme-
lhante aos reis egípcios, que também souberam acabar com a dependência de seu Estado
aos poderes capitalistas na satisfação das necessidades políticas e militares, conseguindo
que o arrendatário de impostos se tornasse um funcionário da receita estatal. Por toda
parte, recuou na época imperial o arrendamento de propriedades estatais em favor da
apropriação hereditária permanente. Em lugar da entrega de obras estatais a empresários,
mediante submissão, surgem liturgias e serviços compulsórios dos súditos; as diversas
classes da população são divididas segundo os ofícios, e a estes novos estamentos profis-
sionais atribuem-se os gravames públicos, com responsabilidade solidária. Este desenvol-
vimento significa o estrangulamento do capitalismo da Antiguidade. Em lugar do exército
mercenário, aparece a conscrição; para os navios, existe a obrigação de pô-los à disposi-
ção do Estado; toda a safra de cereais, desde que venha de regiões com excedentes, é
distribuída, segundo a necessidade, em várias cidades, excluindo-se o comércio privado;
a obrigação de construir estradas e todos os gravames que não estejam completamente
fora de cogitação são colocados nos ombros de determinadas pessoas hereditariamente
vinculadas à gleba e à profissão. Por fim, as comunas urbanas romanas correm atrás de
seus prefeitos, um pouco como os camponeses que perseguem o touro comunitário fora-
gido, e ameaçam os conselheiros ricos com ações reivindicatórias, porque todos os habi-
tantes são solidariamente responsáveis pelos tributos e serviços a serem prestados ao
Estado. Decisivo para todas estas prestações era o princípio da origo, que segue, por sua
vez, o modelo da idia do Egito ptolomaico: os deveres de súdito somente podem ser
cumpridos na comunidade de origem. Mas, uma vez estabelecido este sistema, acabam
eliminadas as possibilidades lucrativas políticas para o capitalismo: não há mais lugar para
ele no Estado de liturgias da época romana tardia, tampouco quanto no Estado egípcio
dos serviços compulsórios.
De forma completamente diferente, desenvolveu-se o destino da cidade da Época
Moderna. Também aqUi perdeu ela, gradativamente, a autonomia administrativa. A cidade
inglesa dos séculos XVII e XVIII nada mais era que uma aglomeração de guildas, cujas
funções se limitavam ao setor financeiro e ao estamental. As cidades alemãs da mesma
época, com exceção das cidades autônomas do império (Reicbsstãdte), eram cidades
rurais, onde tudo era decretado por parte do soberano. Nas cidades francesas, este desen-
volvimento já havia começado mais cedo. As cidades espanholas foram submetidas por
Carlos V na rebelião dos Comuneros, as italianas encontravam-se nas mãos da signoria, e
as russas nunca haviam ascendido à liberdade das cidades ocidentais. Tirou-se às cidades
a soberania militar, a judicial e a industrial. Formalmente, não se mudou nada, em regra,
nos direitos antigos, mas de fato as cidades foram privadas de sua liberdade, na Época
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Moderna, do mesmo modo que aconteceu na Antiguidade, ao estabelecer-se o domínio


romano. Mas, diferentemente daquela época, caíram sob o poder dos Estados nacionais
que se encontravam numa luta de concorrência incessante.

Certamente existia, em germe, uma política econômica principesca. Na épo-


ca carolíngia, encontramos taxas de preços e uma política de bem-estar em diver-
sos sentidos; a maior parte, porém, ficou no papel e, com exceção da reforma
monetária e do sistema de pesos e medidas de Carlos, o Grande, tudo desapare-
ceu sem deixar rastros na época seguinte. A política mercantil com o Oriente, que
ele teria gostado de realizar, era impossível por falta de uma frota.
Enquanto falhava o Estado principesco, a Igreja interferia na área da vida
econômica, tentando introduzir na economia um mínimo de honestidade, retidão
e ética eclesiástica. Uma de suas medidas mais importantes foi o apoio à paz
pública, pela tentativa, primeiro, de estabelecer assembléias de paz pública e, por
fim, de impor a observação geral desta paz. Além disso, as grandes comunidades
de bens eclesiásticas eram portadoras de uma economia muito racional, que,
embora não se pudesse chamar de economia capitalista, era a mais racional da-
quela época. Mais tarde, estas iniciativas caíram em descrédito, à medida que a
Igreja reanimava seus antigos ideais ascéticos, adaptando-os à época. Entre os
imperadores encontramos de novo algumas poucas iniciativas de política mer-
cantil sob Frederico Barba-Roxa: taxas de preços e um acordo aduaneiro com a
Inglaterra, que pretendia favorecer os comerciantes alemães. Frederico II impôs a
paz pública, mas praticava, de resto, uma política puramente fiscal que favorecia
somente os comerciantes ricos e proporcionava-lhes privilégios, sobretudo adua-
neiros. A única medida politico-económica dos reis alemães foi a luta contra as
taxas aduaneiras no Reno, que, no entanto, quase não trouxe resultado, em face
dos inúmeros pequenos senhores ali estabelecidos. Fora disso, não havia nenhu-
ma política econômica sistemática. Medidas que dão a impressão de semelhante
política - como, por exemplo, o bloqueio de Veneza por parte do imperador
Siegmund ou os bloqueios ocasionais do Reno (na luta contra Colônia) - são
apenas de natureza política. A política aduaneira estava nas mãos dos príncipes.
Também a ela falta, com poucas exceções, o fomento sistemático da economia.
Seus aspectos dominantes são: favorecimento do tráfico regional, em oposição ao
tráfico a distância, a fim de fomentar o intercâmbio entre a cidade e os arredores;
os direitos de exportação sempre têm que ser mais altos do que os de importa-
ção; favorecimento dos comerciantes na alfândega; taxas diferenciadas para as
estradas, porque o príncipe deseja favorecer determinada estrada para explorá-la
fiscalmente com maior facilidade, objetivo para cuja realização ele até recorria ao
uso compulsório desta estrada e à sistematização do direito de armazenagem; por
fim, privilegiamento dos comerciantes urbanos, vangloriando-se o duque Luís, o
Rico, da Baviera (1450 - 1479) de haver suprimido os comerciantes rurais. Direi-
tos protecionistas são desconhecidos, com poucas exceções, constituindo um
exemplo os direitos tiroleses sobre o vinho, para impedir a concorrência das
importações italianas. Toda a política aduaneira orienta-se por aspectos fiscais e
políticos de sustento. O mesmo se aplica aos numerosos tratados aduaneiros que
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remontam ao século XIII. O que mudou foi a técnica das taxas. Originalmente,
existiam direitos sobre o valor, de sexagésima parte deste; no século XIV, haviam
subido à duodécima parte, porque os direitos tinham que funcionar ao mesmo
tempo como imposto de consumo. Em lugar de nossas modernas medidas da
política mercantil, como os direitos protecionistas, havia proibições indiretas de
comércio, decretadas com muita freqüência quando se tratava de proteger o sus-
tento dos artesãos locais e, mais tarde, dos empresários exploradores de indús-
trias caseiras. Ou então se permitia somente o comércio por atacado e proibia-se
o comércio a varejo.
O primeiro indício de uma política econõmica principesca racional aparece
na Inglaterra, no século XIV; trata-se do fenômeno que, desde Adam Smith, se
chama mercantilismo.
Mercantilismo significa a transferência do empreendimento aquisitivo capi-
talista para a área política. Trata-se o Estado como se este se compusesse exclusi-
vamente de empresários capitalistas; a política econômica em relação ao exterior
baseia-se no princípio de passar para trás o adversário, de comprar o mais barato
possível e de vender muito mais caro. O fim consiste em fortalecer o poder da
direção do Estado em relação ao exterior. Mercantilismo significa, portanto, a
formação de uma potência estatal moderna, e isto diretamente mediante o au-
mento das receitas principescas, e indiretamente mediante o aumento da capaci-
dade tributária da população.
O pressuposto da política mercantilista era a criação do maior número pos-
sível de fontes de receitas monetárias no próprio país. No entanto, é errôneo
acreditar que os teóricos e políticos mercantilistas tenham confundido a posse de
metais nobres com a riqueza de um país. Sabiam muito bem que a capacidade
tributária é a fonte desta riqueza, e para aumentá-la faziam tudo para manter no
país o dinheiro que ameaçava desaparecer da circulação. Outro ponto programático
do mercantilismo, em conexão direta e concreta com a política de poder do siste-
ma, era o maior aumento possível da população e, para alimentá-la, apesar deste
crescimento, a criação de um máximo de possibilidades de venda ao exterior,
tratando-se, de preferência, de possibilidades de venda para produtos que com-
preendiam um máximo de trabalho nacional, isto é, para produtos acabados, e
não para matérias-primas. Por fim, pretendia-se realizar o comércio, na medida
do possível, por intermédio dos comerciantes, para aproveitar dos ganhos a capa-
cidade tributária do país. Teoricamente, apoiava-se este sistema na teoria do ba-
lanço comercial, que ensina que um país empobrece logo que o valor das impor-
tações excede o das exportações; esta teoria foi primeiro desenvolvida na Ingla-
terra, no século XVI.
De todo modo, a Inglaterra é o país de origem do sistema mercantilista. Os
primeiros indícios de sua aplicação encontramos ali no ano 1381. Quando, sob o
fraco rei Ricardo II, apareceram dificuldades financeiras, o Parlamento nomeou
uma comissão investigadora, a primeira que operou com o conceito do balanço
comercial, com todas as suas características essenciais. Inicialmente, promulgou
apenas leis ocasionais: proibição das importações e favorecimento das exporta-
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ções, sem que toda a política inglesa tivesse tomado um rumo mercantilista.
A mudança decisiva costuma-se datar de 1440. Neste ano, elevaram ao nível de
princípio (mediante um dos numerosos statutes ofemployment, promulgados para
combater as dificuldades mencionadas) duas medidas que já haviam sido aplica-
das antes, mas apenas ocasionalmente: comerciantes estrangeiros que trazem
mercadorias para a Inglaterra têm que aplicar todo o dinheiro obtido por estas em
mercadorias inglesas, e comerciantes ingleses que vão ao exterior têm que trazer
de volta para a Inglaterra, em dinheiro, pelo menos uma parte de seus ganhos.
A estas duas medidas seguiu-se o desenvolvimento gradativo de todo o sistema
mercantilista, até a lei de navegação de 1651, que excluiu toda a navegação
estrangeira.
O mercantilismo, como aliança do Estado com interesses capitalistas, apre-
sentou-se sob duplo aspecto: 1) Uma de suas formas de manifestação era a de um
mercantilismo estamental-monopolizador, tal como se apresenta, de forma típica,
na política dos Stuarts e da Igreja Anglicana, particularmente na do bispo Laud.
Este sistema pretendia a criação de uma divisão estamental da população inteira
em sentido cristão-social, uma estabilização dos estamentos, para poder voltar ao
sistema de fraternidade cristão-social. Em oposição radical ao puritanismo, que
via em todo pobre um preguiçoso ou criminoso, tinha uma atitude compreensiva
diante da pobreza. Na prática, o mercantilismo dos Stuarts estava predominante-
mente orientado para interesses fiscais, com todas as indústrias novas somente
podendo importar em virtude de um monopólio concedido pelo rei e permane-
cendo constantemente sob o controle e a exploração fiscal do rei. Parecida, ainda
que menos conseqüente, era a política de Colbert na França. Este pretendia um
fomento artificial, apoiado em monopólios da indústria. Esta intenção ele tinha
em comum com os huguenotes, vendo, por isso, com maus olhos sua persegui-
ção. Na Inglaterra, a política real e a anglicana fracassaram no Parlamento Longo,
devido aos puritanos. A luta destes contra o rei realizava-se, durante décadas,
sob o lema "contra os monopólios", que, em parte, foram concedidos a estrangei-
ros, em parte, a cortesãos, enquanto as colônias estavam nas mãos de favoritos do
rei. O estamento dos pequenos empresários que neste meio tempo se havia for-
mado, principalmente dentro das corporações, mas, em parte, também fora delas,
lutava contra o regime monopolizador do rei, e o Parlamento Longo decretou a
incapacidade eleitoral dos monopolistas. A obstinação extraordinária com que o
espírito econômico do povo inglês resistiu a todos os cartéis e monopólios mani-
festava-se nestas lutas puritanas. 2) A segunda forma do mercantilismo era a do
mercantilismo nacional, que se limitava a proteger sistematicamente indústrias
nacionais já existentes, não criadas por monopólios.
Quase nenhuma das indústrias criadas pelo mercantilismo sobreviveu à época
mercantilista; as criações dos Stuarts fracassaram do mesmo modo que aquelas
dos Estados continentais do Ocidente e as mais recentes da Rússia. Também o
mercantilismo nacional não constitui o ponto de partida do desenvolvimento
capitalista, mas este aconteceu inicialmente, na Inglaterra, paralelamente à políti-
ca monopolizadora fiscal do mercantilismo, e isto de tal modo que uma camada
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de empresanos, que havia ascendido independentemente do poder estatal, en-


controu, após o fracasso da política monopolizadora fiscal dos Stuarts, no século
XVIII, o apoio sistemático do Parlamento. Pela última vez, enfrentaram-se aqui
numa luta o capitalismo irracional e o racional: o capitalismo orientado para opor-
tunidades fiscais e coloniais e para monopólios estatais e o capitalismo orientado
para oportunidades de mercado que resultavam, automaticamente, sem medidas
impostas de fora, das próprias transações comerciais. O ponto em que colidiam
foi o Banco da Inglaterra. Este fora criado pelo escocês Paterson, um aventureiro
capitalista do tipo criado pelos Stuarts, mediante a concessão de monopólios.
Mas também participavam do banco homens de negócios puritanos. A última
ocasião em que o banco recaiu no capitalismo aventureiro foi o caso da South
Sea Company. Mas, prescindindo-se deste caso, podemos observar em cada passo
de sua gestão que foi recuando a influência de Paterson e de seus iguais em favor da
influência da categoria racional de membros do banco, que eram todos eles, direta
ou indiretamente, de origem puritana ou se encontravam sob influência puritana.
O mercantilismo continuou desempenhando o papel conhecido da história
da economia. Na Inglaterra, esgotou-se definitivamente esse papel com a introdu-
ção do comércio livre, obra dos dissenters puritanos (Cobden e Bright) e de sua
aliança com interesses industriais, que já podiam prescindir do apoio mercantilista.

§ 2. O Estado racional como grupo de dominação institucional com o


monopólio da violência legítima

Do ponto de vista da consideração sociológica, uma associação "política", e


particularmente um "Estado", não pode ser definida pelo conteúdo daquilo que
faz. Não há quase nenhuma tarefa que alguma associação política, em algum
momento, não tivesse tomado em suas mãos, mas, por outro lado, também não
há nenhuma da qual se poderia dizer que tivesse sido própria, em todos os mo-
mentos e exclusivamente, daquelas associações que se chamam políticas (ou hoje:
Estados) ou que são historicamente as precursoras do Estado moderno. Ao con-
trário, somente se pode, afinal, definir sociologicamente o Estado moderno por
um meio específico que lhe é próprio, como também a toda associação política: o
da coação física. "Todo Estado fundamenta-se na coação", disse em seu tempo
Trotski, em Brest-Litovsk. Isto é de fato correto. Se existissem apenas complexos
sociais que desconhecessem o meio da coação, teria sido dispensado o conceito
de "Estado"; ter-se-ia produzido aquilo a que caberia o nome de "anarquia", nes-
te sentido específico do termo. Evidentemente, a coação não é o meio normal ou
o único do Estado - não se cogita disso - , mas é seu meio específico. No
passado, as associações mais diversas - começando pelo clã - conheciam a
coação física como meio perfeitamente normal. Hoje, o Estado é aquela comuni-
dade humana que, dentro de determinado território - este, o "território", faz
parte da qualidade característica - , reclama para si (com êxito) o monopólio da
coação física legítima, pois o específico da atualidade é que a todas as demais
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associações ou pessoas individuais somente se atribui o direito de exercer coação


física na medida em que o Estado o permita. Este é considerado a única fonte do
"direito" de exercer coação.
"Política" significaria para nós, portanto, a tentativa de participar no poder
ou de influenciar a distribuição do poder, seja entre vários Estados, seja dentro
de um Estado entre os grupos de pessoas que este abrange. Isto corresponde,
essencialmente, ao uso da palavra na linguagem corrente. Quando se diz de uma
questão que é uma questão "política", de um ministro ou funcionário que é um
funcionário "político", de uma decisão que é "politicamente" condicionada, sem-
pre se tem em mente que interesses de distribuição, conservação ou deslocamen-
to de poder são decisivos para a solução daquela questão, condicionam aquela
decisão ou determinam a esfera de ação daquele funcionário. Quem pratica polí-
tica, reclama poder: poder como meio ao serviço de outros fins - ideais ou
egoístas - , ou poder "pelo próprio poder", para deleitar-se com a sensação de
prestígio que proporciona.
O Estado, do mesmo modo que as associações políticas historicamente pre-
cedentes, é uma relação de dominação de homens sobre homens, apoiada no
meio da coação legítima (quer dizer, considerada legítima). Para que ele subsista,
as pessoas dominadas têm que se submeter à autoridade invocada pelas que
dominam no momento dado. Quando e por que fazem isto, somente podemos
compreender conhecendo os fundamentos justificativos internos e os meios ex-
ternos nos quais se apóia a dominação.
Justificações internas, isto é, fundamentos da legitimidade de uma domina-
ção - para começar com estes - , existem três, em princípio. Primeiro, a autori-
dade do "eterno ontem", do costume sagrado por validade imemorável e pela
disposição habitual de respeitá-lo: dominação "tradicional", tal como a exerciam
o patriarca e o príncipe patrimonial de antigamente. Segundo, a autoridade do
dom de graça pessoal, extracotidiano (carisma): a entrega pessoal e a confiança
pessoal em revelações, heroísmo ou outras qualidades de líder de um indivíduo:
dominação, "carismática" , tal como a exercem o profeta ou - na área política -
o príncipe guerreiro eleito ou o soberano plebiscitário, o grande demagogo e o
chefe de um partido político. Por fim, a dominação, em virtude de "legalidade", da
crença na validade de estatutos legais e da "competência" objetiva, fundamentada
em regras racionalmente criadas, isto é, em virtude da disposição de obediência
ao cumprimento de deveres fixados nos estatutos: uma dominação como a exer-
cem o moderno "servidor público" e todos aqueles portadores de poder que com
ele se parecem neste aspecto. - É óbvio que, na realidade, a obediência é con-
dicionada por motivos muito poderosos de medo e esperança - medo da vin-
gança de poderes mágicos ou do detentor do poder, esperança de obter uma
recompensa no Aquém ou no Além - , além de interesses de natureza mais
diversa. Logo voltaremos a este aspecto. Mas perguntar-se pelos fundamentos
"legítimos" desta obediência conduz a estes três tipos "puros". E essas idéias de
legitimidade e seu fundamento interno são de importância considerável para a
estrutura da dominação. Certamente, é raro encontrar os tipos puros na realida-
de. Não pretendemos, contudo, expor aqui, detalhadamente, as modificações,
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formas intermédias e combinações altamente complicadas desses tipos puros;


isto faz parte dos problemas da "teoria geral do Estado".
Neste lugar, nos interessa, sobretudo, o segundo destes tipos: a dominação
em virtude da entrega dos sujeitos ao "carisma" puramente pessoal do "líder".
Aqui radica a idéia da vocação em sua forma suprema. A entrega ao carisma do
profeta ou do líder na guerra ou do grande demagogo na ekklesia ou no Parla-
mento significa que este é considerado, pessoalmente, o "líder" dos homens, em
virtude de uma "vocação" interna, e que estes não se submetem a ele em virtude
do costume ou de estatutos, mas sim porque acreditam nele. Ele próprio, se é
algo mais do que um arrivista efêmero, limitado e presunçoso, vive para sua
causa, "aspira realizar sua obra". Já a entrega de seu séquito, dos discípulos, dos
sequazes e dos partidários pessoais refere-se à sua pessoa e às suas qualidades.
Nas figuras mais importantes do passado - a do mago e profeta, por um lado, e
a do príncipe guerreiro eleito, do chefe de bando e do condotiiere, por outro,
o papel de líder existiu em todas as regiões e em todas as épocas históricas. Mas
próprio do Ocidente é o papel de líder político, primeiro na figura do "demagogo"
livre, que tem sua origem na cidade-estado, específico do Ocidente, sobretudo da
civilização mediterrânea, e depois na do "chefe de partido" parlamentar, que tem sua
origem no Estado constitucional, também desenvolvido apenas no Ocidente.
No entanto, esses políticos de "profissão", no sentido de vocação, não são
em lugar algum as únicas figuras decisivas nas manobras da luta pelo poder
político. Altamente decisiva é antes a natureza dos recursos de que dispõem.
A questão de como as potências politicamente dominantes vieram a manter-se no
poder aplica-se a todos os tipos de dominação política, em todas as suas formas,
tanto a tradicional quanto a legal e a carismática.
Toda organização de dominação que exige uma administração contínua re-
quer, por um lado, a atitude de obediência da ação humana diante daqueles
senhores que reclamam ser os portadores do poder legítimo, e, por outro lado,
mediante essa obediência, a disposição sobre aqueles bens concretos que even-
tualmente são necessários para aplicar a coação física: o quadro administrativo
pessoal e os recursos administrativos materiais.
Por sua vez, o quadro administrativo, que representa a forma de manifesta-
ção externa da organização de dominação política, bem como a de qualquer
outro empreendimento, não está ligado à obediência diante do detentor do po-
der, àquela idéia de legitimidade da qual acabamos de falar, mas sim por dois
meios que apelam ao interesse pessoal: recompensa material e honra social. Os
feudos dos vassalos, as prebendas dos funcionários patrimoniais, o salário dos
modernos servidores públicos - a honra de cavaleiro, os privilégios estamentais
e a honra do funcionário - constituem a recompensa, e o medo de perdê-los é o
último fundamento decisivo da solidariedade do quadro administrativo com o
detentor do poder. Isto se aplica também à dominação do líder carismático: honra
militar e espólio, spoils, para o séquito guerreiro, e exploração dos dominados,
mediante monopólios de cargos, lucros politicamente condicionados e prêmios
lisonjeiros para o séquito demagógico.
Para a manutenção de toda dominação baseada em coação, precisa-se, além
disso, de certos bens materiais externos, do mesmo modo que numa empresa
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económica. Todas as ordens estatais podem ser classificadas segundo se funda-


mentem no princípio de que aquele quadro de pessoas - funcionários ou outro
tipo de pessoas com cuja obediência precisa poder contar o detentor do poder -
são proprietários dos meios administrativos, consistam estes em dinheiro, prédi-
os, material bélico, carros, cavalos ou outras coisas quaisquer, ou então no prin-
cípio de que o quadro administrativo está "separado" dos meios administrativos,
no mesmo sentido que atualmente o funcionário e o proletário na empresa capi-
talista estão "separados" dos meios de produção materiais. Isto é, se o detentor
do poderem a administração em suas próprias mãos, organizando-a e exercen-
do-a mediante servidores pessoais, funcionários contratados ou favoritos e ho-
mens de confiança pessoais que não são proprietários (ou seja, donos por direito
próprio) dos meios materiais do empreendimento, mas estão submetidos à dire-
ção do senhor, ou se acontece o contrário. A diferença atravessa todas as organi-
zações administrativas do passado.
Uma associação política, em que os meios administrativos materiais se en-
contram integral ou parcialmente no poder próprio do quadro administrativo
dependente, é uma associação organizada "estamentalmente". Na associação feu-
dal, por exemplo, o vassalo pagava de seu próprio bolso a administração e a
jurisdição do distrito que constituía seu feudo, além de equipar-se e abastecer-se
para a guerra; seus subvassalos faziam o mesmo. Isto tinha conseqüências consi-
deráveis para a posição de poder do senhor, que somente descansava sobre o
vínculo pessoal de fidelidade e sobre o fato de que a posse do feudo e a honra
social do vassalo derivavam do senhor sua "legitimidade".
Mas também encontramos por toda parte, desde os complexos políticos
mais antigos, a direção própria do senhor: por meio de escravos, funcionários
domésticos, servidores e "favoritos" pessoais dependentes dele, e de prebendados,
remunerados com emolumentos em espécie ou em dinheiro provindos de suas
reservas, ele procura tomar a administração em suas próprias mãos, pagar as
despesas de seu próprio bolso, dos produtos de seu património, e criar um exér-
cito pessoalmente dependente, por equipar-se e abastecer-se de seus celeiros,
armazéns e arsenais de armas. Enquanto na associação "estamental" o senhor
governa com a ajuda de uma "aristocracia" autónoma, dividindo, portanto, com
ela a dominação, apóia-se aqui em dependentes domésticos ou em plebeus: ca-
madas sem propriedade e sem honra social própria, que dependem material-
mente por completo dele e não dispõem de nenhum poder próprio concorrente.
Todas as formas de dominação patriarcal e patrimonial, de despotismo sultanesco
ou de ordem estatal burocrática pertencem a este tipo. Isto se aplica, particular-
mente, à ordem estatal burocrática, ou seja, à que em sua variação mais racional
é característica, também e precisamente, do Estado moderno.
Por toda parte inicia-se o desenvolvimento do Estado moderno, pela tenta-
tiva de desapropriação, por parte do príncipe, dos portadores "particulares" de
poder administrativo que existem a seu lado, isto é, daqueles proprietários de
recursos administrativos, bélicos e financeiros e de bens politicamente aproveitáveis
de todos os tipos. Todo o processo constitui um paralelo perfeito ao desenvolvi-
mento da empresa capitalista, mediante a desapropriação gradativa dos produto-
res autónomos. No fim vemos que no Estado moderno de fato há a concentração
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em um ponto supremo da disposição sobre todos os recursos da organização


política, que mais nenhum funcionário é proprietário pessoal do dinheiro que
desembolsa ou dos prédios, das reservas, dos instrumentos ou da maquinaria
bélica de que dispõe. No "Estado" atual, está, portanto, completamente realizada
- e isto é essencial para o conceito - a "separação" entre o quadro administra-
tivo, os funcionários e trabalhadores administrativos, e os meios materiais da
organização.
Para nossa consideração, cabe, portanto, constatar o puramente conceituai:
que o Estado moderno é uma associação de dominação institucional, que dentro de
determinado território pretendeu com êxito monopolizar a coação física legítima
como meio da dominação e reuniu para este fim, nas mãos de seus dirigentes, os
meios materiais de organização, depois de desapropriar todos os funcionários
estamentais autónomos que antes dispunham, por direito próprio, destes meios e de
colocar-se, ele próprio, em seu lugar, representado por seus dirigentes supremos.

§ 3. O empreendimento estatal de dominação como administração.


Direção política e domínio dos funcionários

Em um Estado moderno, o domínio efetivo, que não se manifesta nos dis-


cursos parlamentares nem em declarações de monarcas, mas sim no cotidiano da
administração, encontra-se, necessária e inevitavelmente, nas mãos do funciona-
lismo, tanto do militar quanto do civil, pois também o oficial superior moderno
dirige as batalhas a partir do "escritório". Do mesmo modo que o chamado pro-
gresso em direção ao capitalismo, desde a Idade Média, é o critério unívoco da
modernização da economia, o progresso em direção ao funcionalismo burocráti-
co, baseado em contrato, salário, pensão, carreira, treinamento especializado e
divisão de trabalho, competências fixas, documentação e ordem hierárquica, é o
critério igualmente unívoco da modernização do Estado, tanto do monárquico
quanto do democrático. Pelo menos é assim quando o Estado não é um pequeno
cantão, com revezamento na administração, mas um grande Estado de massas.
A democracia, do mesmo modo que o Estado absoluto, elimina a administração
mediante notáveis feudais, patrimoniais, patrícios ou outros que a exercem como
cargo honorífico ou hereditário, em favor de funcionários contratados. Estes de-
cidem sobre todas as necessidades e reclamações da vida cotidiana. Neste aspec-
to, aqui decisivo, o portador do domínio militar, o oficial, não se distingue do
funcionário administrativo civil. Também o moderno exército de massas é um
exército burocrático, e o oficial representa uma categoria especial de funcioná-
rios, em oposição ao cavaleiro, condottiere, cacique ou herói homérico. A força
combativa fundamenta-se na disciplina do serviço. De modo semelhante, realiza-
se o avanço da burocracia na administração municipal. E esta avança tanto mais
rapidamente quanto maior é o município e quanto mais este é inevitavelmente
despojado, pela constituição de associações com fins específicos e técnica ou
economicamente condicionadas, de seu orgânico caráter local autóctone. E, na
Igreja, o resultado fundamental do Concílio Vaticano de 1870 não foi o muito
discutido dogma de infalibilidade, mas o episcopado universal. Este criou a

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