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O Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas.

Mas não é um conjunto qualquer: é um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a


princípios comuns e dotado de um espírito próprio – ou seja, é um conjunto sistemático,
é um sistema.

Há a considerar três tipos de normas administrativas: as normas orgânicas, as normas


funcionais, e as normas relacionadas.

a)        Normas orgânicas: normas que regulam a organização da Administração


Pública: são normas que estabelecem as entidades públicas que fazem parte da
Administração, e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos; em suma, que fazem
a sua organização. As normas orgânicas têm relevância jurídica externa, não
interessando apenas à estruturação interior da Administração, mas também, e muito
particularmente, aos cidadãos, art. 267º CRP.

b)        Normas funcionais: são as que regulam o modo de agir de específico da


Administração Pública, estabelecendo processos de funcionamento, métodos de
trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267º/4 CRP). Dentro
desta categoria destacam-se, pela sua particular relevância, as normas processuais.

c)        Normas relacionais: são as que regulam as relações entre a administração e os


outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. São as mais
importantes, estas normas relacionais, até porque representam a maior parte do Direito
Administrativo material, ao passo que as que referimos até aqui, são Direito
Administrativo orgânico ou processual.

As normas relacionais de Direito Administrativo não são apenas aquelas que regulam as
relações da administração com os particulares, mas mais importante, todas as normas
que regulam as relações da administração com outros sujeitos de Direito. Há na
verdade, três tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito Administrativo:

 As relações entre administração e os particulares;


 As relações entre duas ou mais pessoas colectivas públicas;
 Certas relações entre dois ou mais particulares.

Não são normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de
autoridade à administração; são também normas típicas de Direito Administrativo, nesta
categoria das normas relacionais. São caracteristicamente administrativas as seguintes
normas relacionais:

 Normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública;


 Normas que submetem a Administração a deveres, sujeições ou limitações
especiais, impostas por motivos de interesse público;
 Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos
face à administração.
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Os diferentes tipos de normas administrativas


Irei abordar nesta minha publicação os diferentes tipos de normas
administrativas. Este tema merece uma especial atenção na medida
em que como refere FREITAS DO AMARAL o Direito Administrativo é
um conjunto de normas jurídicas e provavelmente o ramo do Direito
que comporta o maior número de normas jurídicas devido a tantos os
aspectos sobre que versam e regulam.
É de referir que quando falamos num conjunto de normas jurídicas
como aspecto nuclear do Direito Administrativo falamos de um
conjunto organizado, estruturado e que obedece a princípios comuns
e próprios, ou seja, referimo-nos a um conjunto sistemático, a um
sistema.
Segundo FREITAS DO AMARAL e sem grandes polémicas na
doutrina existe uma tripartição de normas jurídicas: as normas
materiais, as normas funcionais e as normas relacionais.
 
1. Normas orgânicas
Normas que regulam a organização da Administração Pública – são
as normas que estabelecem as entidades e organismos que fazem
parte da Administração e que determinam a sua estrutura, os seus
órgãos e os seus serviços.

Historicamente eram consideradas normas não jurídicas, pois em


tempos considerou-se que normas relativas à organização da
Administração não eram jurídicas e que só o eram as que diziam
respeito à relação entre Administração e particulares; as primeiras
eram normas internas destinadas a organizar a estrutura
administrativa, mas com as quais os particulares não podiam
beneficiar nem ser prejudicados.

Hoje as normas orgânicas são normas jurídicas com eficácia externa e


por isso interessam aos particulares. Pode-se até concluir que o
respeito e observância das normas orgânicas pela própria
Administração é uma das garantias mais eficazes dos direitos e
interesses legítimos dos particulares.
 Exemplo – Uma lei administrativa define que uma Câmara
Municipal é composta por 1 presidente e 6 vereadores; se numas
eleições autárquicas dão 4 mandatos ao partido A e 3 mandatos ao
partido B, a autoridade competente não pode decidir dar posse
apenas a 3 vereadores de cada partido para evitar que o partido B
ficasse em minoria. A existência de uma norma orgânica (a que
estrutura e fixa a composição da Câmara), possui uma relevância
jurídica externa de grande importância – assegura, neste caso, os
direitos daqueles que concorreram e os resultados eleitorais.
As normas orgânicas têm relevância jurídica externa, não
interessando apenas à estruturação interior da Administração, mas
também e particularmente aos cidadãos
 
2. Normas funcionais
As normas processuais são aquelas que regulam o modo de agir
específico da Administração Pública, estabelecendo processos de
funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir e
formalidades a cumprir.
Foram também consideradas normas internas durante muito tempo,
sem carácter jurídico obrigatório, não podendo ser invocadas pelos
particulares a seu favor se tivessem sido violadas pela Administração.
Hoje ainda existem normas que são meramente internas, mas cada
vez mais existem normas funcionais que são jurídicas com eficácia
externa e que obrigam a Administração perante os particulares de tal
forma que estes podem, se essas normas forem violadas, invocá-las a
seu favor.
A tendência do Direito Administrativo moderno é reforçar os direitos
dos particulares e aperfeiçoar o funcionamento da Administração
tornando-a mais eficaz.
Artigo 267º/5 CRP – a lei vem regular em termos jurídicos o
funcionamento da Administração assegurando um funcionamento
racional e tecnicamente aperfeiçoado do aparelho administrativo e por
isso, garantir a participação dos cidadãos no funcionamento da AP,
tomando parte na formação das decisões ou deliberações que lhes
respeitem.
 
Já não é possível afirmar que os cidadãos são agentes passivos face
à Administração que é o agente ativo – existem situações em que o
particular é passivo e outras em que é ativo o que se verifica
naturalmente também na Administração. Neste sentido, FREITAS DO
AMARAL considera que já não é correcto falar-se de administrados
mas sim de particulares.
 
3. Normas Relacionais
Caracterizam-se por ser as normas que regulam as relações da
Administração com outros sujeitos de direito no exercício da actividade
administrativa.
Representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao
passo de que as anteriores são normas de Direito Administrativo
orgânicas e processuais.

Só são normas relacionais de Direito Administrativo as que regulam a


actividade administrativa de direito público. É importante referir que
estas normas não são apenas as que regulam as relações entre a
Administração e os particulares, estas normas dizem respeito às
relações entre a Administração e outros sujeitos de direito.
Existem três tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito
Administrativo:
 Relações entre a Administração e os particulares
 Relações entre duas ou mais pessoas colectivas públicas
 Certas relações entre dois ou mais particulares
Encontra-se por vezes na doutrina a ideia de que as normas de Direito
Administrativo são apenas aquelas que conferem poder de autoridade
especiais à Administração Pública, nomeadamente o privilégio de
execução prévia.
Para FREITAS DO AMARAL (e REBELO DE SOUSA) não é assim,
para estes autores não são apenas normas de Direito Administrativo
aquelas que conferem poderes de autoridade à Administração:
 As normas que conferem poderes de autoridade à
Administração Pública
 As normas que submetem a Administração a deveres, sujeições
ou limitações especiais, impostas por motivos de interesse público
 As normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem
interesses legítimos face à Administração.
BIBLIOGRAFIA
DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo,
volume I, 4ª edição, Almedina 2015
REBELO DE SOUSA, MARCELO, Lições de Direito Administrativo,
volume I
 
Afonso Olivares, ST16 2ºAno B, 56698

As três formas de Administração Pública na


evolucão do Estado Moderno
Jose Domingos Rodrigues Lopes
Publicado em 11/2014. Elaborado em 09/2014.
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 DIREITO ADMINISTRATIVO
 REFLEXÕES SOBRE A REFORMA ADMINISTRATIVA
 ESCOLAS ADMINISTRATIVISTAS
 GESTÃO PÚBLICA GERENCIAL

A Administração patrimonialista, a burocrática e a gerencial sintetizam,


idealmente, três distintas maneiras de gestão do patrimônio do Estado.
Na evolução do Estado moderno, é possível observar significativas
mudanças na relação da sociedade com o patrimônio público. Essas diferentes
posturas da sociedade em relação à res publica podem ser resumidas naquilo
que a doutrina passou a denominar de “as três formas de Administração
Público”, as quais sintetizam, idealmente, três distintas maneiras de
administração do patrimônio do Estado. Os diferentes perfis de Administração
Pública que se sucederam são: a Administração Pública Patrimonialista, a
Administração Pública Burocrática e a Administração Pública Gerencial.

Na Administração Pública Patrimonialista, o aparelho do Estado


funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados
prebendas e não há diferença entre res publica e res principis.
Consequentemente, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração.

No patrimonialismo, não é possível afirmar que existe coisa pública em


sentido contemporâneo, uma vez que o próprio Estado se confunde com
patrimônio do soberano, sendo mera extensão daquilo que lhe pertence. O
interesse perseguido é sempre o de quem detém o aparelho de Estado em
suas mãos, não se podendo falar, nesse momento, de institutos básicos da
moderna Administração Pública, como a ideia de supremacia e
indisponibilidade do interesse público, separação do servidor de seu cargo,
entre outros (ACUNHA, 2013, p. 26).

Com a afirmação do capitalismo e da democracia, o mercado e a


sociedade civil passam a se distinguir do Estado e, a partir desse momento
histórico, a Administração Patrimonialista torna-se inaceitável. A reação
ao Ancien Régime e a prevalência dos ideais da burguesia contra o
autoritarismo e a ausência de segurança jurídica, marcados pelo surgimento do
Estado Liberal, conduz a uma nova forma de organização e gestão da coisa
pública. Nesse momento, separa-se a esfera dos interesses dos indivíduos
(interesses privados) da esfera do interesse da coletividade (o interesse
público), atribuindo-se ao Estado a missão primordial de buscar a satisfação
desse último, embora não de forma exclusiva, já que, em inúmeras situações, o
ordenamento jurídico confere ao particular a legitimidade para realizar e
defender o interesse público, ainda que esse possa ser utilizado como
instrumento contrário aos interesses da própria Administração Pública
(interesse coletivo e interesse da Administração não se confundem) (ACUNHA,
2013, p. 26).

A Administração Pública Burocrática surge como uma reação ao


modelo anterior (Administração Pública Patrimonialista), buscando combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialistas e apresenta como princípios
orientadores de seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a
hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, a legalidade, em síntese,
o poder racional.

Nesse modelo, os controles administrativos são sempre a priori, pois


parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos
cidadãos que a eles dirigem demandas. Daí a necessidade de controles rígidos
de processos, como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no
atendimento a demandas (BRASIL, 1995, p. 15).

Em termos gerais, o modelo burocrático é constituído por


procedimentos formais feitos por funcionários especializados com
competências fixas, sujeitos ao controle hierárquico. No modelo burocrático,
como já indicado acima, procurou-se separar a esfera dos interesses dos
indivíduos (interesse privado) daquela atinente ao interesse da coletividade (o
interesse público), atribuindo-se ao Estado não o monopólio do último – visto
que, como se sabe, interesse coletivo e interesse da Administração não se
confundem -, mas a missão primordial de buscar a sua satisfação.

Em resumo, a Administração Pública Burocrática enfatiza aspectos


absolutamente formais, controlando processos de decisão, estabelecendo uma
hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização,
formalismo, entre outros. O que é relevante, nesse tipo de controle, é o “como”
(controle de meio de atuação, ou controle de processos), a observância do
atendimento às prescrições legais em todos os momentos de atuação dos
agentes do Estado (princípio da legalidade), e não o “o quê” (controle
finalístico, ou controle de resultados), que será enfatizado pelo modelo seguinte
(ACUNHA, 2013, p. 28).
O modelo burocrático exerceu enorme influência na estruturação da
Administração Pública brasileira plasmada na Constituição de 1988.

Com efeito, a existência, desde a década de 30, de concursos públicos,


no Brasil, para a investidura em cargos ou empregos públicos de provimento
definitivo, conforme estabelece o art. 37, II, da Constituição de 1988, com a
consequente profissionalização das carreiras públicas, é um exemplo dessa
influência. Por outro lado, a obrigatoriedade de se realizar licitação nas
contratações públicas (art. 37, XXI, CF/88) também é exemplo dessa influência.

Ademais, a existência na Administração Pública brasileira, na


atualidade, de um sistema estruturado e universal de remuneração, as
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático
(art. 39 da Constituição Federal) também é exemplo da permanência dos
princípios fundamentais da Administração Pública burocrática.

A adoção do princípio da legalidade na Administração Pública (art.


37, caput, CF/88), com controle rígido dos processos, como, por exemplo, na
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento de demandas, também é
um exemplo marcante dessa influência.

Por fim, cumpre ressaltar que a adoção do modelo burocrático


simbolizou, em determinado período da história nacional, um flagrante avanço
em relação a práticas anteriores (coronelismo, clientelismo), as quais, ainda
que não tenham sido totalmente eliminadas, encontram nos princípios de
organização burocrática seu primeiro contraponto efetivo na gestão da coisa
pública no Brasil.

Na Administração Pública Gerencial, a atuação do Estado passa a ser


orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos, tendo o cidadão como foco principal, e pelo
desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.  O princípio da
eficiência passa a ser a bússola da Administração Pública.

No modelo gerencial (governança), a estratégia volta-se: a) para a


definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em
sua unidade; b) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos
recursos humanos, materiais, e financeiros que lhe forem colocados à
disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e c) para o controle
ou cobrança a posteriori dos resultados, ou seja, o controle de resultados.

Além disso, pratica-se a competição administrada no interior do próprio


Estado, quando há possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades
internas. O modelo gerencial, fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização
de estruturas, descentralização de funções e incentivo à criatividade.

Ao invés de enfatizar o controle estrito de procedimentos, ou de “como”


agir, passa-se à preocupação com os fins a serem atingidos com a atuação do
Estado, ou seja, com “o que” foi feito com o dinheiro do Estado, com a
avaliação que permita indicar se a meta estabelecida foi ou não alcançada, se
o resultado pretendido foi ou não atingido, se o recurso público foi ou não
eficientemente empregado – Princípio de eficiência como bússola da
Administração Pública (ACUNHA, 2013, p. 29).

Em resumo, afirma-se que a Administração Pública deve ser permeável


à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade
civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins),
tendo como princípios norteadores a eficiência, a orientação para o cidadão-
cliente, o controle dos resultados e a competição administrada.

O modelo gerencial foi a principal fonte de inspiração dos autores da


chamada “Reforma Administrativa do Estado” (Emenda Constitucional n.
19/1998), a qual adotou uma série de medidas que atenuaram os rígidos
controles procedimentais do período precedente, com ênfase muito maior no
princípio da eficiência (incorporado ao caput do artigo 37 da Constituição
Federal pela EC 19/1998), prevendo, entre outros, a atuação em parceria com
sociedade civil, destacadamente, com o chamado Terceiro Setor, por meio de
instituições como as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público, uma maior autonomia para as entidades
administrativas, por meio de instrumentos como os contratos de gestão, que dá
ensejo, até mesmo, ao que chama de competição administrada, com o
estabelecimento de concorrências internas entre as pessoas jurídicas ligadas
ao Estado (ou entre entidades do Terceiro Setor) na busca de recurso públicos,
que serão destinados àqueles que se mostrem mais eficientes no emprego das
verbas (art. 37, parágrafo 8, CF/88) (ACUNHA, 2013, p. 29).

O modelo gerencial também foi o responsável por abrir a Administração


Pública a uma maior participação dos cidadãos/usuários, tendo o art. 37,
parágrafo 3, da CF/88, com redação determinada pela EC 19/1998,
estabelecido que  “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando  especialmente”.

Na Administração Pública Gerencial, a relação entre o Poder Público e


seus parceiros foi radicalmente modificada, sendo digno de nota o surgimento
das entidades do espaço público não estatal e a sua forma de relacionamento
com o Estado, os tipos de atividades que prestam e o regime jurídico de
controle que experimentam.

Com efeito, com a emergência do paradigma do Estado Regulador,


surge a concepção de que existem espaços públicos não estatais que podem
ser preenchidos por organizações da sociedade civil, cuja finalidade consiste
em satisfazer as necessidades humanas a que o mercado não consegue dar
resposta e o Estado já não está em condições de satisfazer. É o surgimento do
chamado Terceiro Setor, com o qual o Estado tratou de estabelecer parcerias
nas áreas de saúde, educação, cultura, pesquisa, etc.

Esse é o movimento que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do


Estado – PDRAE denominou de processo de publicização (BRASIL, 1995, p.
12-13). Esse movimento está relacionado com a prestação de atividades
publicas (os chamados serviços públicos), quando entendidas como não
exclusivas do Estado (como a imposição e a arrecadação de tributos, o
exercício do pode de polícia, etc.).

Esse movimento consistiu no estabelecimento de parceria com o


Terceiro Setor (Organizações Sociais e Organizações Sociais da Sociedade
Civil de Interesse Público, instituídas, respectivamente pelas Leis n. 9.637/98 e
9.790/99), em relação às atividades que correspondem aos chamados espaços
públicos não estatais, em que serviços públicos, como saúde, educação,
cultura, pesquisa científica, meio ambiente, desenvolvimento tecnológico, entre
outros, não são entendidos como atividades exclusivas do Estado.

Essa parceria entre o Estado e o Terceiro Setor se formaliza mediante


Contrato de Gestão (art. 5, da Lei n. 9.637/98) ou Termo de Parceria (art. 9, da
Lei n. 9.790/99), conforme autorização do constituinte reformador no art. art.
37, parágrafo 8, da Constituição Federal.

Trata-se de uma forma de controle mais suave, que deixa de basear-se


nos processos para concentrar-se nos resultados. Tanto a Lei n. 9.637/98
quanto a Lei n. 9.790/99 estabelecem formas de controle pelo resultado. O Art.
8o, § 1o, da Lei n. 9.637/98 estabelece que “§ 1o A entidade qualificada
apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público supervisora signatária do
contrato, ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme
recomende o interesse público, relatório pertinente à execução do contrato de
gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os
resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas
correspondente ao exercício financeiro.” Essa forma de controle pelo resultado
também está prevista no art. 10, § 2o, incisos II e II, da Lei n. 9.790/99.

É importante observar que, apesar de se tratar de uma forma de


administração mais flexível, tais parcerias não estão infensas à fiscalização dos
órgãos de controle do Estado, como o Ministério Público, o Tribunal de
Contas da União e a Advocacia Pública, conforme expressamente prevê os
arts. 9 e 10 da Lei n. 9.637/98 e os arts. 12 e 13 da Lei  n. 9.790/99.

Por fim, cumpre ressaltar que a Administração Pública brasileira sofre


influxos de todos esses perfis de Administração Pública. Com efeito, as
inovações gerenciais de dinamização convivem com os principais institutos
burocráticos, como a profissionalização, o concurso público, a legalidade e com
indesejáveis resquícios de patrimonialismo, como a privatização de espaços
públicos e meios públicos, frequentemente colonizados pela busca de
interesses privados (ACUNHA, 2013, p. 30).

REFERÊNCIAS
ACUNHA, Fernando José Gonçalves. Texto-base: A Administração
Pública Brasileira no Contexto do Estado Democrático de Direito. Brasília - DF:
CEAD/UnB, 2013. (Pós-graduação lato sensu em Direito Público). Disponível
em: < http://moodle.cead.unb.br/agu/mod/folder/view.php?id=163>. Acesso em:
15 mai. 2013.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de


outubro de 1988. Brasília, 1988. Diário Oficial da União. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso
em: 25 nov. 2013.

BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília,


1995. Disponível em:
<http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.
pdf>. Acesso em: 13 jun. 2014.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. Belo


Horizonte: Fórum, 2010.