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EXCELENTÍSSIMA SENHORA DOUTORA JUÍZA DE DIREITO DA 15ª VARA DA

FAZENDA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Processo n. 1033071-79.2021.8.26.0053

DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO, por


seu Nú cleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos, vem respeitosamente,
perante Vossa Excelência, nos autos da açã o em epígrafe movida pelo MINISTÉ RIO
PÚ BLICO DO ESTADO DE SÃ O PAULO em face do ESTADO DE SÃ O PAULO, Pessoa
Jurídica de Direito Pú blico Interno, Estado-Membro da Federaçã o Brasileira,
inscrita no CNPJ sob nº 46.377.222/0001-29, com endereço para intimaçã o na Rua
Pamplona, nº, Bela Vista, nesta cidade de Sã o Paulo (SP), CEP 01405-902, com
fulcro no art. 5º, § 2º, da Lei Federal n. 7347/1985, requerer o ingresso no feito na
qualidade de ASSISTENTE LITISCONSORCIAL da parte autora, na forma do art.
124 do Có digo de Processo Civil, pelas razõ es de fato e de direito a seguir expostas.

I - Da legitimidade ativa para ingresso como assistente litisconsorcial

A Lei Federal n. 7.347/1985 autoriza o litisconsó rcio


unitá rio ulterior facultativo em seu §2º, art. 5º.

A Defensoria Pú blica do Estado de Sã o Paulo é ó rgã o


legitimado para ajuizar açã o civil pú blica (art. 5º, inc. II, da Lei n. 7.347/85), sendo,

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portanto, colegitimada à propositura da presente açã o, donde pode também
ingressar como assistente litisconsorcial da parte autora.

Nã o é só . Consoante os termos do art. 4º, inciso VII da Lei


Complementar n. 80/94 e do art. 5º, inciso VI, alínea 'g' da Lei Complementar
Estadual n. 988/06, constitui atribuiçã o institucional da Defensoria Pú blica do
Estado de Sã o Paulo a promoçã o de açã o civil pú blica para a tutela de interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Por fim, reitera a Lei Complementar
Estadual n. 988/06 que é atribuiçã o da Defensoria Pú blica paulista a promoçã o de
açã o civil pú blica de interesse difuso, coletivo e individual (art. 5.º, VI, g,
corroborado pelo art. 50 da mesma legislaçã o).

Ademais, a Defensoria possui como missã o institucional a


promoçã o dos direitos humanos, é instituiçã o essencial à funçã o jurisdicional, a
qual incumbe a defesa dos necessitados (art. 134 da CF/88 e art. 103 da CESP/89).
É ó rgã o por meio do qual se concretizam objetivos fundamentais da Repú blica,
como o de construir uma sociedade livre, justa e solidá ria, e mais especialmente o
de erradicar a pobreza e a marginalidade, reduzindo as desigualdades sociais e
regionais (art. 3º, incs. I e III da CF/88 c/c art. 3º da Lei Complementar Estadual n.
988/06).

Ainda, o E. STF já consolidou entendimento em açã o movida


pela Associaçã o Nacional dos Membros do Ministério Pú blico (Conamp), no
sentido de que a propositura de açõ es coletivas nã o é uma atribuiçã o exclusiva do
Ministério Pú blico. Destacou a relatora Carmen Lú cia em seu voto: “Deve-se retirar

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obstá culos para que os pobres tenham acesso à Justiça como forma de diminuir
desigualdades e reforçar a cidadania”1.

Posto isso, indiscutível a pertinência temá tica do objeto


desta açã o com a missã o constitucional da Defensoria Pú blica, voltada à proteçã o
da populaçã o necessitada (CF, art. 134).

Com efeito, em breve síntese, o Ministério Pú blico do estado


de Sã o Paulo ajuizou açã o civil pú blica em face da Prefeitura de Sã o Paulo,
argumentando que a atuaçã o da Guarda Civil Metropolitana do município de Sã o
Paulo é manifestamente afrontosa ao desenho constitucional dessa instituiçã o.
Sustenta, ademais, que a atuaçã o da Guarda Municipal em á reas urbanas com cenas
de uso de drogas acarreta grave violaçã o de direitos fundamentais de pessoas que
fazem uso problemá tico de drogas, que estã o em situaçã o de rua e de cidadã os e
cidadã s em geral. Por isso, postula, ao final, o controle judicial da atuaçã o da
Guarda Civil Metropolitana do município de Sã o Paulo.

Tais fatos, como é fá cil concluir, tocam diretamente na


atuaçã o da Defensoria Pú blica do estado de Sã o Paulo.

De fato, a Defensoria Pú blica tem como funçã o principal a


atuaçã o em favor das pessoas vulnerá veis e, para tanto, a instituiçã o presta
atendimento à populaçã o situaçã o em situaçã o de rua, populaçã o diretamente
atingida pela truculência e abusos cometidos pela Guarda Civil Metropolitana do
município de Sã o Paulo.

1
ADI 3943, j. 07/05/2015, Ementa: AÇÃ O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE
ATIVA DA DEFENSORIA PÚ BLICA PARA AJUIZAR AÇÃ O CIVIL PÚ BLICA (ART. 5º, INC. II, DA LEI N.
7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007). TUTELA DE INTERESSES
TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊ NEOS.
DEFENSORIA PÚ BLICA: INSTITUIÇÃ O ESSENCIAL À FUNÇÃ O JURISDICIONAL. ACESSO À JUSTIÇA.
NECESSITADO: DEFINIÇÃ O SEGUNDO PRINCÍPIOS HERMENÊ UTICOS GARANTIDORES DA FORÇA
NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃ O E DA MÁ XIMA EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS:
ART. 5º, INCS. XXXV, LXXIV, LXXVIII, DA CONSTITUIÇÃ O DA REPÚ BLICA. INEXISTÊ NCIA DE NORMA
DE EXCLUSIVIDAD DO MINISTÉ RIO PÚ BLICO PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃ O CIVIL PÚ BLICA.
AUSÊ NCIA DE PREJUÍZO INSTITUCIONAL DO MINISTÉ RIO PÚ BLICO PELO RECONHECIMENTO DA
LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚ BLICA. AÇÃ O JULGADA IMPROCEDENTE.

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Ademais, especificamente no que se refere à atuaçã o da
Guarda Civil Metropolitana do município de Sã o Paulo na regiã o da “Cracolâ ndia”,
nã o sã o poucas as denú ncias de abusos que chegaram – e chegam – ao
conhecimento desta Defensoria Pú blica.2

Por essa razã o, o Nú cleo Especializado de Cidadania e


Direitos Humanos da Defensoria Pú blica tem atuado na regiã o com atençã o à
populaçã o que habita e frequenta a cena de uso aberto de á lcool e outras drogas
conhecida como “Cracolâ ndia” por meio de atendimentos jurídicos itinerantes e
em constante diá logo com os serviços pú blicos de diversas á reas atuantes no local.

Em razã o desta presença e acompanhamento do territó rio, a


Defensoria Pú blica já atuou em diversas açõ es judiciais que tratam da
“Cracolâ ndia”3 sempre na defesa da populaçã o mais vulnerá vel que vive e circula
na regiã o.

É certo, ainda, que a Defensoria Pú blica acionou a Comissã o


Interamericana de Direitos Humanos, um dos ó rgã os previstos pelo Sistema
Interamericano de Proteçã o dos Direitos Humanos com competência para
fiscalizar os Estados do continente americano que façam parte da Organizaçã o do
Estados Americanos no cumprimento de suas obrigaçõ es internacionais acerca do
respeito e garantia aos direitos humanos.

Sendo assim, é nítido que a Defensoria Pú blica do estado de


Sã o Paulo possui interesse na presente demanda, podendo atuar como assistente
litisconsorcial, na forma do art. 119 c. c/ art. 124 do Có digo de Processo Civil. De
2
Essas denú ncias sã o objeto do PA-NECDH n. 12/2017.
3
Apenas à título de exemplo, citamos as açõ es 022440-18.2017.8.26.0053 (cautelar para evitar que
as pessoas fossem removidas sem atendimento habitacional), 0027727-41.2017.8.26.0000 (agravo
contra a busca e apreensã o de pessoas que fazem uso abusivo de drogas), 1012956-
42.2018.8.26.0053 e 1027062-72.2019.8.26.0053 (ACPs que tratam da política municipal de á lcool
e drogas e discute o fechamento de hotéis sociais , 024260-84.2020.8.26.0053 (ACP ajuizada apó s o
fechamento do “Atende II”.

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fato, em razã o do que foi exposto acima, a Defensoria Pú blica tem legítimo
interesse em que os pedidos formulados pelo Ministério Pú blico em sua petiçã o
inicial sejam julgados procedentes.

Assim, por todo o exposto, está cabalmente demonstrado


que a atuaçã o desta Instituiçã o é um dever e que ela possui legitimidade para
ingressar na presente demanda coletiva, com o objetivo de resguardar os direitos e
interesses daqueles que sã o cotidianamente atingidos por uma política de
segurança pú blica ineficiente e que resulta em graves violaçõ es de direitos
humanos por aqueles que deveriam garantir uma proteçã o cidadã contra a
populaçã o mais vulnerá vel.

II – Dos fatos

Conforme exposto na petiçã o inicial pelo Ministério Pú blico,


a regiã o central da cidade de Sã o Paulo é alvo de inú meras cenas de uso abusivo de
á lcool e outras drogas, o que acarreta a aglomeraçã o diuturna de milhares de
pessoas nas vias e logradouros pú blicos. A intervençã o do Poder Pú blico na regiã o
e em face dessa questã o ao longo dos anos tem se mostrado ineficiente, nã o tendo
os gestores políticos se revelado capazes de articularem políticas pú blicas de saú de
e assistência social.

O “fluxo humano” do territó rio do bairro da luz formado por


pessoas usuá rias de á lcool e drogas chamado de “Cracolâ ndia” é uma manifestaçã o
humana resultado de mú ltiplas situaçõ es: pessoas com sofrimento psicossocial,
exclusã o social, falta de acesso aos serviços de saú de e de assistência adequada. De
forma desorganizada, tornou- se um coletivo humano com expressã o de suas
pró prias vidas criando um sistema de proteçã o, convivência e auto acolhimento
social.

Embora a complexidade da regiã o demande a intervençã o do


Poder Pú blico para a garantia dos direitos das pessoas que ali estã o, uma simples

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visita ao territó rio indica que o Estado falhou nas políticas pú blicas de saú de e
assistência social e que sua açã o apenas produz mais preconceito e contribui para
a exclusã o social daqueles indivíduos. De fato, o ú nico ó rgã o estatal que se faz
presente na regiã o cotidianamente é a Guarda Civil Metropolitana que, conforme já
exposto pelo Ministério Pú blico, atua em nítido desvio de funçã o e sem garantir os
direitos dos cidadã os e cidadã s que ali estã o. É certo que, ao longo dessas
tentativas de resoluçã o do problema, os escopos das políticas pú blicas se alternam:
“[...] da abstinência à reduçã o de danos; do tratamento ambulatorial à internaçã o
compulsó ria, em tentativa e erro com seres humanos e gasto de dinheiro pú blico,
em políticas pú blicas descontínuas e pouco eficientes” (fls. 4 – petiçã o inicial). O
que se mantém constante, no entanto, é a repressã o, seja pela Polícia Militar do
estado de Sã o Paulo, seja pela Guarda Civil Metropolitana do município de Sã o
Paulo.

Esse cená rio, portanto, é dividido por três principais atores:


os usuá rios/dependentes químicos, os traficantes e as forças estatais de repressã o.
O objeto desta açã o é a limitaçã o da atuaçã o das forças estatais de repressã o, in
casu, a Guarda Civil Metropolitana do município de Sã o Paulo.

Para demonstrar o acerto de sua argumentaçã o, o Ministério


Pú blico aponta que o “[...] Inquérito Civil Pú blico nº 14.725.0453/2017-2,
instaurado em conjunto pelas á reas de Saú de Pú blica e Inclusã o Social da
Promotoria de Justiça de Direitos Humanos, bem como pela Promotoria de Justiça
de Interesses Difusos e Coletivos da Infâ ncia e Juventude da Capital, apurou
desvio de função da Guarda Civil Metropolitana, notadamente nas açõ es
desenvolvidas nos bairros da Luz e Campos Elíseos, centro da Capital, na regiã o
conhecida como Cracolâ ndia” (fls. 6 – petiçã o inicial, grifos nossos). Além disso, o
Ministério Pú blico embasa sua argumentaçã o em matérias jornalísticas
amplamente divulgadas, relató rios efetuados por ó rgã os pú blicos e instituiçõ es da
sociedade civil, assim como em depoimentos de testemunhas.

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O cená rio de grave violaçõ es de direitos humanos, apurado
pelo Ministério Pú blico, é corroborado também por diligências extrajudiciais
realizadas por este Nú cleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos.

De fato, Defensoria Pú blica do Estado de Sã o Paulo, por meio


deste Nú cleo, realiza atendimentos na regiã o da Cracolâ ndia desde 2017,
oportunidade em que sã o coletados diversos relatos de violência, a maior parte
deles relacionados à atuaçã o da Guarda Civil Metropolitana, conforme se pode
verificar nas fichas de atendimento realizadas e que instruem a inicial do
Ministério Pú blico (fls. 640/652 e 656/666).

Além dos atendimentos realizados entre os anos de 2017 e


2019, necessá rio destacar, também, que, desde dezembro de 2020, tem-se
observado a intensificaçã o do uso endêmico de violência policial na regiã o com o
objetivo central de expulsar dali os seus frequentadores habituais, especialmente
usuá rios de drogas e pessoas em situaçã o de extrema vulnerabilidade.

Tal período coincide justamente com o das tentativas de


remoçã o, pelo Poder Pú blico, de moradores da regiã o, realizadas no â mbito da fase
habitacional do “Programa Redençã o” da Prefeitura de Sã o Paulo, iniciado de
forma bastante problemá tica em 2017. Tal fase implica a remoçã o dos moradores
das quadras 37 e 38 da regiã o e, para tanto, o Estado começou a agir de forma a
ameaçar os moradores para que deixassem suas residências sob o argumento de
que, se nã o o fizessem, perderiam o direito ao atendimento habitacional.
Paralelamente, ocorreram vá rios episó dios de violência por parte da Guarda Civil
Metropolitana que também contribuem para que as pessoas deixam suas casas, já
que nã o se sentem seguras em viver no territó rio.

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Ignorando por completo o contexto da pandemia de Covid-
19, começaram a ser cumpridas ordens judiciais de remoçã o e imissã o na posse,
medida que agrava o risco e exposiçã o das pessoas à doença. Apó s provocaçã o da
Defensoria Pú blica, houve a suspensão do cumprimento em bloco dos
mandados de imissão de posse referentes à s quadras 37 e 38 pelo Juiz
Corregedor da Central de Mandados em 05 de março de 2021.

Diante da gravidade de tais fatos, como já citado


anteriormente, a Defensoria Pú blica e a Conectas Direitos Humanos recentemente
denunciaram à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) a
situaçã o da “Cracolâ ndia” e das operaçõ es de remoçã o. Com o intuito de evitar a
remoçã o de cerca de 375 famílias, que, atualmente, habitam as mencionadas
quadras 37 e 38 de Campos Elíseos, foi pleiteada a concessã o de medida cautelar
pela Comissã o, estando o procedimento em fase de instruçã o.

As ameaças de remoçõ es e açõ es do Poder Pú blico tensionaram


ainda mais o clima já conflituoso da regiã o, como pode ser conferido no dossiê
divulgado pela “Craco Resiste”, movimento autô nomo que atua na regiã o desde
2017. A partir do monitoramento da regiã o com câ meras, foram disponibilizados
ao menos 12 vídeos4 que demonstram a atuaçã o desmedida da GCM, vindo tal a
ter divulgaçã o inclusive na imprensa televisiva no dia 05 de abril de 20215.

Desde março do corrente ano, fica evidente que as açõ es por


parte da Guarda Civil Metropolitana municipal passaram a ser praticadas de modo
sistemá tico, ocorrendo vá rias atuaçõ es injustificadas e que mais uma vez apenas
reforçam o fracasso do Poder Pú blico em lidar com as carências bá sicas e efetivar
direitos da populaçã o. O uso indiscriminado e custoso 6 da violência contra aqueles
4
https://www.youtube.com/watch?v=96ici8SnTCM
5
https://globoplay.globo.com/v/9410786/
6
O mesmo dossiê do movimento “Craco Resiste” chama atençã o para os custos da violência na
regiã o. Conforme os dados levantados via Lei de Acesso à Informaçã o, a Secretaria Municipal de

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que deveriam, ao invés de ser atacados, ser protegidos pelo Poder Pú blico é
evidente sob qualquer ponto de vista.

Apenas a título de exemplo dessa situaçã o, citamos o caso do Sr.


José Damiã o, pessoa em situaçã o de rua que perdeu a visã o de um olho ao ser
atingido por uma bala de borracha durante açã o da Guarda Civil Metropolitana,
conforme se verifica na seguinte reportagem: https://g1.globo.com/sp/sao-
paulo/noticia/2021/05/21/defensoria-entra-com-acao-contra-prefeitura-de-sp-
apos-morador-de-rua-ser-atingido-no-olho-por-bala-de-borracha-na-
cracolandia.ghtml.

Em resumo, os relatos colhidos pela Defensoria Pú blica e


apresentados pelo Ministério Pú blico, juntamente com diversos outros elementos
de prova, demonstram que o quadro de violações aos direitos humanos
perpetradas pelos membros da Guarda Civil Metropolitana na região da
Cracolândia é sistemático, já que verificados desde o ano de 2017 até o presente
ano (2021). Flagrante, ainda, a total ausência de qualquer movimentação do
poder público municipal para contê-las ou oferecer assistência àqueles que
foram por elas afetados.

Segurança Urbana declarou o preço de R$ 31,32 por unidade de bala de borracha AM 403/PSR e de
R$ 356,20 por unidade de granada de gá s lacrimogêneo GL 203/L, ambas produzidas e fornecidas à
secretaria pela Condor S.A. Indú stria Química. Somando as balas de borracha e granadas
despendidas pela GCM na regiã o da Cracolâ ndia, o custo atingiu R$ 14.201,28 em um ú nico dia. Se
considerado o intervalo entre setembro de 2020 e março de 2021, o saldo total de muniçõ es
convertido em dinheiro corresponde a pelo menos R$ 60.247,12 que, de acordo com os dados
orçamentá rios da pró pria prefeitura, possibilitaria a distribuiçã o de mais de 6 mil refeiçõ es durante
o período da pandemia. 

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III – Do desenho constitucional e infraconstitucional da Guarda Civil
Metropolitana

No Brasil, o debate sobre a segurança pú blica, em linhas


gerais, resume-se à proteçã o contra a criminalidade. A discussã o, todavia, nã o pode
ser tã o superficial, merecendo uma aná lise que abranja todas as suas nuances.

A Constituiçã o de 1988 tratou do tema em dois momentos


distintos. Inicialmente, no caput de seu art. 5º, menciona a segurança enquanto
direito individual e, em matéria penal, essa conotaçã o refere-se, de um lado, ao
respeito à legalidade penal, com todos os seus corolá rios – anterioridade da lei
penal, taxatividade etc. – e, de outro, à jurisdicionalidade penal, isto é, a
demonstraçã o da culpa mediante o devido processo legal. Nessa primeira
abordagem, a segurança pú blica, em breve síntese, consiste na proteçã o do
indivíduo ao qual se imputa a prá tica de um fato delituoso contra agressõ es
ilegítimas de terceiros e do pró prio Estado7.

Além disso, a Constituiçã o menciona a segurança como um


direito social (art. 6º).

Para efetivar essa dimensã o do direito ora analisado, a


Constituiçã o Federal estruturou os ó rgã os de segurança pú blica no art. 144, o qual
a menciona como um dever estatal exercido em funçã o da manutençã o da ordem
pú blica (No Título V – “Da Defesa do Estado e das Instituiçõ es Democrá ticas”,
Seçã o III – “Disposiçõ es Gerais”) Capítulo III – “Da Segurança Pú blica”) 8. Desse
modo, a partir dessa segunda conotaçã o, segurança pú blica significaria proteçã o da
ordem pú blica.

A opçã o constitucional é passível de críticas.

7
CARVALHO, Salo de. Cinco teses para entender a desjudicializaçã o material do processo penal
brasileiro. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre, v. 4, n. 14, 2004, p. 124.
8
CARVALHO, Salo de. Cinco teses para entender a desjudicializaçã o material do processo penal
brasileiro. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre, v. 4, n. 14, 2004, p. 124-125.

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Isso porque, ao dividir a temá tica em dois setores, o
legislador transmite a falsa impressã o de que as perspectivas individual e social da
segurança pú blica sã o excludentes, o que nã o é verdade. É necessá rio rememorar
que os direitos fundamentais constituem um todo indivisível e, portanto, nã o é
possível falar em segurança pú blica desatrelada do seu respeito9.

Além disso, ao atribuir ao aparato policial o exercício da


segurança pú blica no precitado art. 144, o constituinte parece indicar que a polícia
configura-se como o ú nico ó rgã o capaz de promovê-la. Entretanto, como se sabe, a
temá tica da segurança pú blica é muito mais complexa e nã o pode operar apenas
repressivamente. A repressão penal é somente uma das facetas da segurança
pública, certamente a menos relevante, eis que atua apenas quando o crime já
ocorreu e, por conseguinte, é incapaz de evitar a prá tica de novos delitos, tendo em
vista que, conforme ressaltado pela dogmá tica penal, a pena nã o cumpre o efeito
dissuasó rio (prevençã o geral negativa)10. Como sustenta Sergio Moccia, “[...] el
Derecho penal interviene solamente en la fase aguda del conflicto y no puede
ciertamente influir, si no de manera marginal, sobre las causas que dan vida al
conflicto”11.

Assim, nã o podem ser olvidadas as políticas sociais e de


desenvolvimento urbano, indispensá veis para evitar a proliferaçã o de fatores
9
Conforme ensina André de Carvalho Ramos, “A indivisibilidade dos direitos humanos consiste no
reconhecimento de que todos os direitos humanos devem ter a mesma proteçã o jurídica, uma vez
que sã o essenciais para a vida digna” (RAMOS, André de Carvalho. Curso de direitos humanos. Sã o
Paulo: Saraiva, 2014, 2014, p. 230). Na mesma linha é a Declaraçã o de Teerã dos Direitos Humanos,
em que a ONU rechaça uma compreensã o cindida dos direitos humanos: “Como os direitos
humanos e as liberdades fundamentais sã o indivisíveis, a realizaçã o dos direitos civis e políticos
sem o gozo dos direitos econô micos, sociais e culturais resulta impossível. A realizaçã o de um
progresso duradouro na aplicaçã o dos direitos humanos depende de boas e eficientes políticas
internacionais de desenvolvimento econô mico e social” (Item 13).
10
V., a propó sito, as críticas de SANTOS, Juarez Cirino dos. Direito penal: parte geral. 6. ed. atual. e
ampl. Curitiba: ICPC Curso e Ediçõ es, 2014, p. 431-432; e ZAFFARONI, Eugenio Raú l; BATISTA, Nilo;
ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito penal brasileiro: teoria geral do direito penal. 4. ed.
Rio de Janeiro: Revan, 2003, v. 1, p. 117-120.
11
MOCCIA, Sergio. Seguridad y sistema penal. In: CANCIO MELIÁ , Manuel; GÓ MEZ-JARA DÍEZ,
Carlos. Derecho penal del enemigo: el discurso penal de la exclusió n. Madrid: Edisofer, 2006, v. 2, p.
312.

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criminó genos na sociedade12. Como diz Hassemer, a política social é a melhor
política criminal13. E, nã o por outra razã o, há mais de 200 anos, Beccaria afirmou:
“[...] o modo mais seguro porém mais difícil para a prevençã o dos delitos é o
aperfeiçoamento da educaçã o[...]”14.

Em adiçã o, concentrar a segurança pú blica no mecanismo


repressivo é diretriz equivocada, haja vista que, diante da seletividade do aparato
punitivo, a sua incidência marginaliza a populaçã o mais vulnerá vel da sociedade,
os “clientes preferenciais” do sistema penal. Isso porque, sob o pretexto de
cumprirem o programa normativo proposto com base no exercício do poder
punitivo, as autoridades policiais cometem uma série de violaçõ es dos direitos
mais bá sicos desses indivíduos, dando ensejo ao chamado sistema penal
subterrâneo15. Como consequência, é colocada em segundo plano a necessá ria
efetivaçã o dos direitos econô micos e sociais dessa populaçã o vulnerá vel16, cujas
violaçõ es cotidianas sequer sã o computadas nos índices de segurança pú blica e,
muitas vezes, nem sã o levadas ao conhecimento do Judiciá rio ou, o que é ainda
mais reprová vel, contam com autorizaçã o jurisdicional17.

Em resumo, a ideia de segurança pú blica nã o se limita ao


enfrentamento (seletivo) da criminalidade. É necessá rio desenvolver estratégias e
mecanismos que permitam à populaçã o o efetivo desfrute de todos os seus

12
Nesse sentido: CARVALHO, Salo de. Cinco teses para entender a desjudicializaçã o material do
processo penal brasileiro. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre, v. 4, n. 14, 2004, p. 126.
13
HASSEMER, Winfried. Segurança pú blica no estado de direito. Revista Brasileira de Ciências
Criminais, Sã o Paulo, v. 2, n. 5, jan./mar. 1994, p. 65.
14
BECCARIA, Cesare. Dei delitti e delle pene. Milano: Einaudi, 1973, p. 114, traduçã o livre: “[...] il più
sicuro ma più difficil mezzo di prevenire i delitti si è di perfezionare l'educazione [...]”.
15
ZAFFARONI, Eugenio Raú l; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito penal
brasileiro: teoria geral do direito penal. 4. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2003, v. 1, p. 53.
16
De acordo com Damiã o Trindade, a violaçã o cotidiana dos direitos econô micos e sociais decorre
da pró pria ló gica capitalista, incapaz de universalizá -los e, o que é ainda pior, necessita que entrem
em retrocesso (TRINDADE, José Damiã o de Lima. Direitos humanos na perspectiva de Marx e Engels.
Sã o Paulo: Alfa-Ô mega, 2011, p. 312).

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direitos18. Sendo assim, a reduçã o da criminalidade demanda atuaçõ es de curto,
médio e longo prazo, abrangendo a ordem social e oferecendo oportunidades de
vida digna à populaçã o. A severidade penal, por si só , nã o é capaz de promover o
efeito de reduçã o ou eliminaçã o dos fatores criminó genos19.

Feita essa advertência, devemos concentrar nossa aná lise no


desenho constitucional da Guarda Civil Metropolitana.

De acordo com art. 144, § 8º, da Constituiçã o Federal, “Os


Municípios poderã o constituir guardas municipais destinadas à proteçã o de seus
bens, serviços e instalaçõ es, conforme dispuser a lei” (grifos nossos). A redaçã o
constitucional deixa nítido que a Guarda Civil Metropolitana foi prevista em
norma constitucional de eficácia contida. Ou seja, a Constituição Federal
delimitou a atuação da Guarda Civil Metropolitana, restringindo-a “[...] à

17
É o que ocorreu na aná lise do RE n. 603.616, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em
5/11/2015, em que foi formulada a tese, para fins de repercussã o geral, acerca do ingresso em
domicílio de policiais independentemente de mandado judicial (CF, art. 5º, XI). De acordo com o
voto prevalecente, o escopo foi fixar uma tese que nã o enfraquecesse o nú cleo essencial do direito
mencionado, tornando-se necessá rio, por isso, fortalecer o controle judicial a posteriori da medida,
mediante a exigência de que fossem avaliadas as fundadas razões que levaram os policiais a
ingressar no domicílio sem autorizaçã o judicial (p. 16-17 do Voto do Min. Gilmar Mendes). Em que
pese o raciocínio desenvolvido pelo eminente Ministro, acreditamos que a tese irá produzir o efeito
inverso, porquanto autoriza as autoridades policiais a violarem o domicílio com base em meras
suspeitas, isto é, com base em “fundadas razõ es”, expressã o aberta e de difícil delimitaçã o, servindo
para qualquer situaçã o em que se empregue uma boa retó rica. Como pontuou o Min. Marco Aurélio,
em uma de suas intervençõ es, a tese será uma carta em branco para a polícia invadir domicílios (p.
3 do “Aditamento ao Voto”).
18
MOCCIA, Sergio. Seguridad y sistema penal. In: CANCIO MELIÁ , Manuel; GÓ MEZ-JARA DÍEZ,
Carlos. Derecho penal del enemigo: el discurso penal de la exclusió n. Madrid: Edisofer, 2006, v. 2, p.
300.
19
“Um dos maiores fatores inibidores do cometimento dos delitos nã o é a crueldade das penas, mas
a sua infalibilidade, e, por consequência, a vigilâ ncia dos magistrados, assim como aquela
severidade de um juiz inexorá vel, a qual, por ser uma virtude ú til, deve ser acompanhada de uma
legislaçã o branda. A certeza do castigo, ainda que moderado, sempre trará uma impressã o maior
que o temor de um castigo mais terrível, unido à esperança de impunidade [...]” (BECCARIA, Cesare.
Dei delitti e delle pene. Milano: Einaudi, 1973, p. 66, traduçã o livre: “Uno dei più gran freni dei delitti
non è la crudeltà delle pene, ma l'infallibilità di esse, e per conseguenza la vigilanza dei magistrati, e
quella severità di un giudice inesorabile, che, per essere un'utile virtù , dev'essere accompagnata da
una dolce legislazione. La certezza di un castigo, benchè moderato, farà sempre una maggiore
impressione che non il timore di un altro più terribile, unito colla speranza dell'impunità [...]”).

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proteçã o de seus bens, serviços e instalaçõ es [...]”, e abriu margem para
regulamentaçã o legislativa, desde que observada essa limitaçã o inicial.

No mesmo sentido é a Lei n. 13.022/2014 – Estatuto Geral


das Guardas Municipais –, ao dispor que “Incumbe à s guardas municipais,
instituiçõ es de cará ter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a
função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da
Uniã o, dos Estados e do Distrito Federal” (art. 2º, grifos nossos).

Por isso, é fá cil perceber que a Guarda Civil Metropolitana


não pode exercer a função de polícia ostensiva, atuando como se polícia
fosse. Sua atuaçã o se restringe à preservaçã o dos bens, serviços e instalaçõ es
municipais. Até porque o art. 144 da Constituição Federal, ao dispor sobre os
órgãos encarregados de exercerem a segurança pública, não atribui esta
função à Guarda Civil Metropolitana, porquanto não a arrolou em nenhum
dos seus sete incisos.

A doutrina é no mesmo sentido. Afirma, a propó sito,


Diógenes Gasparini:

“Os serviços de polícia ostensiva e de preservação


da ordem pública, a toda força, não são
predominantemente locais, dado destinarem-se a
coibir a violação da ordem pública, a defender a
incolumidade do Estado e dos indivíduos e
restaurar a normalidade de situações e
comportamentos que se opõe a esses valores. De
fato, a quebra da ordem jurídica e os atentados contra
o Estado e os indivíduos sã o comportamentos que
repercutem além dos limites do município, que
transcendem suas fronteiras”20.
Nã o diverge, ainda, a liçã o de José Afonso da Silva:

“Os constituintes recusaram vá rias propostas no


sentido e instituir alguma forma de Polícia Municipal.

20
As guardas municipais na constituiçã o federal de 1988, Revista dos Tribunais. set./1991. v.671
p.46-53, destacamos.

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14
Com isso, os Municípios nã o ficaram com qualquer
responsabilidade específica pela segurança pú blica.
Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em
que, sendo entidades estatais, nã o podem eximir-se de
ajudar os Estados no cumprimento dessa funçã o.
Contudo, nã o se lhes autorizou a instituiçã o de ó rgã o
policial de segurança, e menos ainda de polícia
judiciá ria. A Constituição apenas lhes reconheceu a
faculdade de constituir Guardas Municipais
destinadas à proteção de seus bens, serviços e
instalações, conforme dispuser a lei. Aí,
certamente, está uma área que é de segurança:
assegurar a incolumidade do patrimônio
municipal, que envolve bens de uso comum do
povo, bens de uso especial e bens patrimoniais,
mas não é de polícia ostensiva, que é função da
Polícia Militar. Por certo que não lhe cabe qualquer
atividade de polícia judiciária e de apuração de
infrações penais, que a Constituiçã o atribui com
exclusividade à Polícia Civil (art. 144, §4º), sem
possibilidade de delegaçã o à s Guardas Municipais”21.
O entendimento do Tribunal de Justiça do estado de Sã o
Paulo sobre o tema nã o é diverso.

De fato, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do


estado de São Paulo declarou a inconstitucionalidade do dispositivo da Lei n.
Municipal n. 13.866/06 que fixava, dentre as atribuições da guarda
municipal, “exercer, no âmbito do município de São Paulo, o policiamento
preventivo e comunitário, promovendo a mediação de conflitos e o respeito
aos direitos fundamentais dos cidadãos”. O acó rdã o proferido na Açã o Direta de
Inconstitucionalidade ajuizada contra a legislaçã o em questã o foi assim ementado:

“AÇÃ O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - art. 1",


inc. I da Lei n. 13.866/2004, do Município de Sã o Paulo,
que fixa atribuiçõ es da Guarda Civil Metropolitana -
Art. 147 da Constituiçã o Estadual - Proteçã o dos bens,
serviços e instalaçõ es municipais - Matéria debatida é

21
SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição, 3. ed. Sã o Paulo: Malheiros, 2007, p.
638-9, destacamos.

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atinente à segurança pú blica - Preservaçã o da ordem
pú blica - Competência das polícias, no â mbito do
Estado - Atividade que nã o pode ser exercida pelas
guardas municipais - Extrapolaçã o dos limites
constitucionais - Açã o direta julgada procedente, para
declarar a inconstitucionalidade do dispositivo” (TJSP;
Açã o Direta de Inconstitucionalidade de Lei 9034981-
58.2007.8.26.0000; Relator (a): Maurício Ferreira
Leite; Ó rgã o Julgador: Ó rgã o Especial; Foro Central
Cível - Sã o Paulo; Data do Julgamento: 10/12/2008;
Data de Registro: 05/02/2009).
Ademais, a Lei n. 13.022/2014, acima citada, ainda que
atribua uma série de funções às Guardas Municipais, não se presta a
contrariar mandamentos constitucionais. Por via de consequência, os
princípios relacionados no art. 3º da referida lei (proteçã o dos direitos
humanos, preservaçã o da vida, patrulhamento preventivo e uso progressivo da
força) e as competências previstas no art. 5º do mesmo diploma legal (tais
como “colaborar, de forma integrada com os ó rgã os de segurança pú blica, em
açõ es conjuntas que contribuam com a paz social” e “colaborar ou atuar
conjuntamente com ó rgã os de segurança pú blica da Uniã o, dos Estados e do
Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos”) devem ser
examinados em absoluta conformidade com a Constituição Federal, de modo
que somente se aplicam nos limites de atuaçã o de proteçã o de bens do Município,
serviços e instalaçõ es (art. 144, § 8º, CF), sendo que, de modo algum, podem ser
lidos no sentido de atribuição de atividade de polícia ostensiva à guarda
municipal.

Ao contrá rio, o artigo 2º da Lei 13.022/14 atribui à GCM a


funçã o de promover a proteçã o preventiva (Art. 2º Incumbe às guardas municipais,
instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a
função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos
Estados e do Distrito Federal”) e nã o repressiva ou de combate ao crime. Como

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consequência, e por força dos artigos 12, e 14, pará grafo ú nico, da mesma lei, a
Guarda nã o pode ter formaçã o e nem organizaçã o disciplinar militar.

Contudo, o que se vê na atuaçã o da GCM na “Cracolâ ndia” é a


total falta de organizaçã o para atuaçã o de aspecto preventivo, eis que a Guarda,
como mencionado, faz as vezes de polícia repressiva e de polícia judiciá ria, o que
demonstra a falta de articulaçã o entre os ó rgã os de segurança pú blica.

Além do mais, é inequívoco que a Guarda Municipal, ao


desempenhar suas funções, deve respeitar os direitos e garantias
fundamentais dos cidadãos atingidos por sua atuação. Trata-se de mera
observâ ncia da Constituiçã o Federal e do já citado artigo 3º da lei 13.022/14 que
institui os princípios de sua atuaçã o. Por essa razã o, nã o se pode admitir como
legítima a atuaçã o da GCM na regiã o da Cracolâ ndia, baseada no uso de bombas e
balas de borracha de forma indiscriminada contra os moradores e frequentadores
do chamado “fluxo”.

Para exemplificar – e ainda com amparo na jurisprudência


deste Tribunal de Justiça –, caso a Guarda Municipal invada domicílio dos cidadã os
no exercício incorreto de suas funçõ es, haverá violaçã o ao disposto no art. 5º, XI,
da Constituiçã o Federal, devendo o município ser condenado à reparaçã o dos
danos, na forma do art. 37, § 6º, da Constituiçã o Federal:

“APELAÇÃ O RESPONSABILIDADE CIVIL DA


ADMINISTRAÇÃ O VIOLAÇÃ O À GARANTIA DE
INVIOLABILIDADE DO DOMICÍLIO DANOS MORAIS
Pretensã o inicial voltada à reparaçã o moral por
suposta ofensa à garantia de inviolabilidade da
residência familiar invasã o da casa do autor, em
período noturno e fora das hipó teses permissivas
constitucionais (art. 5º, XI, da CF/88), promovida por
guardas civis municipais em conjunto com policiais
civis e militares do Estado responsabilidade da
Municipalidade pelos atos de seus servidores (art. 37,
§6º, da CF/88) acervo fá tico-probató rio coligido aos
autos que se mostra suficiente para evidenciar os

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elementos constitutivos da responsabilidade de civil da
Administraçã o, inexistindo, em igual medida,
cerceamento do direito de defesa das partes litigantes
(art. 5º, LV, da CF/88) ausência de impugnaçã o
específica ao quantum indenizató rio - sentença
mantida - Recurso nã o provido” (TJSP;  Apelaçã o Cível
0000032-47.2011.8.26.0510; Relator (a): Paulo
Barcellos Gatti; Ó rgã o Julgador: 4ª Câ mara de Direito
Pú blico; Foro de Rio Claro - 2ª. Vara Cível; Data do
Julgamento: 20/01/2014; Data de Registro:
22/01/2014)
Na seara penal, a situaçã o nã o é diversa. De fato, inú meras
sã o as prisõ es e apreensõ es em flagrante realizadas por guardas municipais.

Sobre esse ponto, não se desconhece o teor do art. 301 do


Código de Processo Penal, que atribui a todo cidadã o a faculdade de efetuar a
prisã o em flagrante. A prisão em flagrante, todavia, somente se legitima nas
situações em que configurada alguma das hipóteses do art. 302 do Código de
Processo Penal, não se podendo, assim, admitir a abordagem pautada em
simples “atitude suspeita”, como corriqueiramente tem acontecido.

Nesse ponto, rememore-se que o art. 5º, LXI, da


Constituição Federal, prescreve que “ninguém será preso senão em flagrante
delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciá ria competente,
salvo nos casos de transgressã o militar ou crime propriamente militar, definidos
em lei” (grifos nossos). Em sentido aproximado, a Convençã o Americana sobre
Direitos Humanos, art. 7.3 prescreve que “Ninguém pode ser submetido a
detenção ou encarceramento arbitrários” (grifos nossos). Já o art. 9.1 do Pacto
Internacional de Direitos Civis e Políticos estipula que “Toda pessoa tem direito à
liberdade e à segurança pessoais. Ninguém poderá ser preso ou encarcerado
arbitrariamente. Ninguém poderá ser privado de liberdade, salvo pelos
motivos previstos em lei e em conformidade com os procedimentos nela
estabelecidos” (grifos nossos).

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Perceba-se, por conseguinte, que o ordenamento nacional
protege o jurisdicionado contra detençõ es arbitrá rias, estabelecendo que alguém
somente poderá ser preso em conformidade as hipó teses previstas em lei. Nesse
sentido, em se tratando de prisã o em flagrante, o Có digo de Processo Penal, art.
302, assim define a situaçã o de flagrâ ncia: “Considera-se em flagrante delito quem:
I - está cometendo a infraçã o penal; II - acaba de cometê-la; III - é perseguido, logo
apó s, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situaçã o que faça
presumir ser autor da infraçã o; IV - é encontrado, logo depois, com instrumentos,
armas, objetos ou papéis que façam presumir ser ele autor da infraçã o”. Se é assim,
a prisão em flagrante somente se legitima quando constatada alguma das
hipóteses do art. 302 do Código de Processo Penal. Nesse trilho, em se tratando
de norma que interfere na liberdade individual, impõe-se a sua interpretação
taxativa. Por isso, não se pode admitir uma detenção que não se paute em
critérios legalmente estipulados, amparando-se em uma suposta “atitude
suspeita” ou em suposto “nervosismo” demonstrado pelo cidadão. Do
contrá rio, estar-se-á diante de uma detenção ilegal, arbitrária. Nesse sentido, já
decidiu a Corte Interamericana de Direitos Humanos:

“Em razã o da ausência de elementos objetivos, a


classificação de determinada conduta ou aparência
como suspeita, ou de certa reação ou expressão
corporal como nervosa, obedece a convicções
pessoais dos agentes intervenientes e a práticas
dos próprios órgãos de segurança, os quais
comportam um grão de arbitrariedade que é
incompatível com o art. 7.3 da Convenção
Americana. Adicionalmente, quando essas convicçõ es
ou apreciaçõ es pessoais sejam formuladas com amparo
em preconceitos ou características ou condutas
supostamente pró prias de determinada categoria ou
grupo de pessoas ou em relaçã o ao seu status social-
econô mico, poderá ocorrer uma violaçã o ao disposto
nos arts. 1.1 e 24 da Convençã o. [...]. O uso desses
perfis supõe uma presunção de culpabilidade
contra toda pessoa que neles se encaixe, e não a
avaliação casuística sobre as razões objetivas que

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efetivamente indiquem que uma pessoa está
vinculada ao cometimento de algum delito”22.
Logo, não se pode admitir uma abordagem pautada em
simples “atitude suspeita”, já que essa situação não configura o flagrante, que
é taxativamente definido pelo art. 302 do Có digo de Processo Penal. Ou seja, nã o se
pode admitir que primeiro ocorra a revista pessoal – sempre pautada na “atitude
suspeita” – para, posteriormente, identificar-se uma situaçã o de flagrante delito,
pois, se existisse, a prisã o seria legitimada pelo art. 301 do Có digo de Processo
Penal.

É certo, ademais, que os guardas municipais carecem de


competência para efetuar a busca pessoal, atividade típica de policiamento,
vez que esta não é um desdobramento automático e necessário do flagrante .
Tanto que a prisã o em flagrante e a busca e apreensã o sã o disciplinadas em seçõ es
autô nomas do Có digo de Processo Penal, sendo que a busca pessoal somente será
realizada quando houver “fundada suspeita” (CPP, art. 240, § 1º). Enquanto a busca
pessoal é uma medida de obtençã o de prova, a prisã o em flagrante é um ato pré-
cautelar. Nesse diaspasã o, o art. 241 c. c/ art. 244, ambos do Có digo de Processo
Penal, estabelecem que a busca pessoal será conduzida pela autoridade policial.
Assim, ainda que as guardas municipais, em razão do disposto no art. 144 da
Constituição Federal, integrem a segurança pública, é certo que não podem
ser considerados “autoridades policiais”; nã o por outra razã o, quando efetuam
a prisã o em flagrante, fazem-no como “qualquer do povo”, com fundamento na
parte inicial do art. 301 do Có digo de Processo Penal. Logo, para fins do art. 241 c.
c/ art. 244, ambos do Có digo de Processo Penal, os guardas municipais nã o se
equiparam à s autoridades policiais.

Com isso, para que se repute legítima a atuação dos


guardas municipais – isto é, uma atuaçã o amparada na Constituiçã o Federal e na

22
Corte Interamericana de Direitos Humanos, Caso Ferná ndez Prieto e Tumbiero vs. Argentina,
sentença de 1/9/2020, traduçã o livre, §§ 81 e 82, grifos nossos.

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Lei n. 13.022/2014 –, deparando-se com uma hipótese de flagrante (leia-se:
situação descrita pelo art. 302 do CPP, não mera “atitude suspeita”), os
guardas municipais devem apenas efetuar a custódia do indivíduo,
encaminhando-o às autoridades policiais, sendo-lhes defeso efetuar a revista
pessoal do cidadão detido. Vale dizer, se os guardas municipais, no estrito
cumprimento de suas funçõ es, fazem a prisã o em flagrante como “qualquer do
povo”, nã o podem efetuar a busca pessoal ou desenvolver atividades tendentes à
obtençã o de elementos de informaçã o, sob pena de afronta ao disposto no art. 241
c. c/ art. 244, ambos do Có digo de Processo Penal, eis que, para esses fins, a
despeito de estarem encarregados da segurança pú blica (CF, art. 144), nã o sã o
considerados “autoridades policiais”. Nesse sentido, já decidiu o Superior
Tribunal de Justiça, consignando que “[...] como não amparada pela
legislação a revista pessoal realizada pelos guardas civis municipais,
vislumbra-se a ilicitude da prova, e, nos termos do art. 157 do CPP, deve ser
desentranhado dos autos o termo de busca e apreensão das drogas, além dos
laudos preliminares e de constatação da droga” (STJ, Habeas corpus
545.162/SP, Rel. Nefi Cordeiro, julgado em 4/2/2020, grifos nossos).

Há , ainda, outros precedentes no mesmo sentido no â mbito


do Superior Tribunal de Justiça, citando-se, a título exemplificativo: RHC
142.588/PR, Rel. Ministro OLINDO MENEZES (DESEMBARGADOR CONVOCADO
DO TRF 1ª REGIÃ O), SEXTA TURMA, julgado em 25/05/2021, DJe 31/05/2021;
AgRg no AREsp 1800269/SP, Rel. Ministro OLINDO MENEZES (DESEMBARGADOR
CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃ O), SEXTA TURMA, julgado em 18/05/2021, DJe
24/05/2021; HC 625.504/SP, Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA,
QUINTA TURMA, julgado em 09/03/2021, DJe 17/03/2021.

No que se refere ao enfretamento da temá tica pelo Supremo


Tribunal Federal, destaque-se que o Tema de Repercussão Geral n. 656 (RE n.
608.588), ainda pendente de julgamento, discute, à luz do art. 144, § 8º, da
Constituição federal, o limite da atuação legislativa dos municípios para fixar

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21
as atribuições de suas guardas municipais destinadas à proteção de bens,
serviços e instalações do município.

A Defensoria Pú blica do estado de Sã o Paulo, por sua vez, já


levou a questã o ao Supremo Tribunal Federal (Processo n. 1501393-
68.2019.8.26.0599, Recurso Extraordiná rio n. 1331195).

No â mbito do Tribunal de Justiça há precedente sobre a


inadmissibilidade do exercício da atividade de policiamento pela Guarda Civil
Metropolitana. Por ser elucidativa, destaque-se a seguinte passagem da Apelaçã o n.
0002974-40.2018.8.26.0079, sob relatoria do Des. Sérgio Manzina Martins:

“Ocorre que guardas civis não são ― porque não


devem mesmo ser ― policiais. Nossa ordem
constitucional e legal é claríssima nesse sentido.
Compete à s policiais civis, dirigidas por delegados de
polícia de carreira, o exercício da atividade de polícia
judiciá ria e a apuraçã o de infraçõ es penais, assim como
compete à s polícias militares a atividade de polícia
ostensiva e a preservaçã o da ordem pú blica
(Constituiçã o Federal, artigo 144, pará grafos 4º e 5º).
Nesse sentido, prossegue o constituinte, à s guardas
municipais, constituídas pelos Municípios, estã o nada
mais que simplesmente destinadas à proteçã o de seus
bens, serviços e instalaçõ es (Constituiçã o Federal,
artigo 144, pará grafo 8º).
E nã o espanta que seja assim.
Guardas municipais nã o têm treinamento e capacitaçã o
para fazer busca e apreensã o de drogas, ao menos que
seja em situaçã o visual de flagrante delito. A procura e
a abordagem de veículos em tráfego
aparentemente regular pelas ruas, sua revista e a
revista de seus ocupantes ― ou, em outras palavras,
a busca e apreensão policial ― constitui,
obviamente, atividade exclusiva da autoridade
policial, na forma da lei (Código de Processo Penal,
artigo 241).
Veja-se, ainda, que guardas municipais nã o estã o
sujeitos à açã o correcional externa do Poder Judiciá rio,
à diferença dos ó rgã os policiais civil e militar. Guardas

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22
municipais respondem simplesmente ao poder local e,
o que é pior, na ocasionalidade e na conjuntura da
organizaçã o municipal, ao sabor dos ventos.
Assim, se um guarda municipal porventura recebe a
notícia de um veículo que estaria transportando
drogas, se esse guarda municipal for devidamente
treinado seu procedimento nã o haverá de ser outro:
deverá de imediato comunicar essa notícia à
autoridade policial ― ou, eventualmente, à Polícia
Militar ― para que estas, se entenderem ser o caso,
procedam à devida investigaçã o. [...].
E não se venha com o argumento do qualquer um
do povo. É claro que não seria qualquer um do
povo que poderia procurar um veículo pelas ruas e,
avistando-o, não poderia ordenar parada a seu
condutor para, em sequência, sem certeza visual
alguma, vistoriar o veículo dos acusados para
vasculhar os pertences de seus ocupantes ―
digamos assim, tintim por tintim ― e, em seu
interior encontrar drogas, como se policiais
fossem, quando policiais certamente não eram.
Afinal, funcioná rios de segurança privada hoje em dia
também vestem fardas e isso pode confundir as
pessoas, notadamente aquelas de baixa escolaridade.
Pedir ― verbo que aqui empregamos em sentido
forçosamente equívoco ― autorizaçã o para entrar
vistoriar veículo para revistá -lo, quando nã o se tem
competência para tanto, nã o torna a açã o lícita. Enfim,
prender alguém em sequência direta de flagrante
visual é uma coisa que qualquer um do povo pode
fazer; investigar crime para encontrá -lo bem quieto, lá
onde ele acontecia dentro de um veículo que
aparentemente viajava pelas ruas sem praticar sequer
infraçã o de trâ nsito, é bem outra. Se nó s, homens do
direito, nã o soubermos a diferença, entã o ninguém
mais saberá e caminharemos muito rapidamente para
um mundo distó pico”.
No mesmo sentido, colaciona-se o seguinte acó rdã o assim
ementado:

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EMENTA: Trá fico de entorpecentes (171,4g de crack).
Revista pessoal e busca em veículo realizada por
guarda municipal. Inadmissibilidade. Prova ilícita.
1. Constituiçã o Federal nã o atribui à Guarda Municipal
tarefas relacionadas à segurança pú blica, limitando sua
funçã o à proteçã o dos bens do Município, serviços e
instalaçõ es, consoante previsã o do seu artigo 144, §8º.
2. Somente o Estado, no exercício de sua atividade
investigató ria e para atender as necessidades da
persecuçã o penal, está autorizado a invadir a
intimidade do sujeito.
3. Reconhecimento da ilicitude da prova decorrente da
revista realizada por guarda municipal e de todas dela
derivadas.
4. Absolviçã o dos réus com fundamento no artigo 386,
inciso II, do Có digo de Processo Penal. Recurso da
Defesa provido. Prejudicado o recurso do Ministério
Pú blico (TJ-SP, 2ª Câ mara de Direito Criminal,
Apelaçã o n. 0003259-57.2016.8.26.0320, Rel. Kenarik
Boujikian, julgado em 25/2/2019).
Nã o é diverso, ainda, o entendimento do Supremo Tribunal
Federal, conforme recente decisã o proferida nos autos do Recurso
Extraordinário n. 121.774, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 14/8/2020:

“DECISÃ O RECURSO EXTRAORDINÁ RIO – MATÉ RIA


FÁ TICA – INVIABILIDADE – SEGUIMENTO –
NEGATIVA. 1. O Tribunal de Justiça do Estado de Sã o
Paulo, alterando o entendimento do Juízo, absolveu o
réu, considerada a nulidade das provas produzidas. No
extraordiná rio, o recorrente aponta violados os artigos
5º, inciso LXI, e 144, § 8º, da Constituiçã o Federal.
Alude à autorizaçã o constitucional de prisã o em
flagrante por parte de qualquer pessoa, inclusive
agentes pú blicos sem autoridade policial,
independentemente de ordem judicial. Discorrendo
sobre a situaçã o fá tica, afirma nã o terem os guardas
municipais realizado ato de investigaçã o, e sim
diligência para constataçã o da ocorrência de flagrante
de crime permanente. 2. A recorribilidade
extraordiná ria é distinta daquela revelada por simples
revisã o do que decidido, na maioria das vezes

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procedida mediante o recurso por excelência. Atua-se
em sede excepcional à luz da moldura fá tica delineada
soberanamente pelo Tribunal de origem,
considerando-se as premissas constantes do acó rdã o
impugnado. A jurisprudência sedimentada é pacífica a
respeito, devendo-se ter presente o verbete nº 279 da
Sú mula do Supremo: Para simples reexame de prova
nã o cabe recurso extraordiná rio. Colho o seguinte
trecho do acó rdã o recorrido: Nã o se ignora que, nos
termos do art. 301 do Có digo de Processo de Penal,
qualquer do povo está autorizado a realizar prisã o em
flagrante. Diversa, todavia, a situaçã o em exame, típica
de atividade investigató ria. Conforme admitiram os
guardas, só apreenderam o tó xico porque deliberaram
apurar denú ncia anô nima. Encontraram o apelante
sentado em escada, distante do local de apreensã o do
tó xico. Nada levava de ilícito. Ainda assim, se
deslocaram para o imó vel noticiado, onde recolheram
porçõ es de maconha em quintal de casa com aspecto
de abandonada, em meio a matagal e lixo. Ora, o art.
144, § 8º, da Constituição Federal atribui aos
guardas municipais a proteção dos bens, serviços e
instalações municipais. Atividades de investigação
e policiamento ostensivo, conforme expresso nos
demais parágrafos do mesmo artigo, constituem
função das polícias civil e militar. No caso,
portanto, ao receber notícias de tráfico, competia
aos guardas acionar os referidos órgãos policiais.
Não havia qualquer motivo para que, em vez disso,
tomassem a iniciativa da abordagem e apreensão
de drogas. [...] Nesse cená rio, forçoso reconhecer que,
jungidos à legalidade estrita, que só permite ao agente
pú blico fazer o que estiver expressamente previsto em
lei, os guardas municipais nã o estavam autorizados a
abordar o réu, tampouco seguir até imó vel noticiado e
proceder revista no local, mormente se considerado
que nã o observada açã o típica de mercancia ilícita e
nada se encontrou de ilícito com o apelante. Logo,
invá lida a apreensã o dos entorpecentes, nã o pode
subsistir a condenaçã o por trá fico. A hipó tese nã o é de
anulaçã o, já que ilícitos os elementos de convicçã o
colhidos, inexistindo outros a embasar a inculpaçã o. As
razõ es do extraordiná rio partem de pressupostos
fá ticos estranhos à decisã o atacada, buscando-se, em

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ú ltima aná lise, o reexame dos elementos probató rios
para, com fundamento em quadro diverso, assentar a
viabilidade do recurso. 3. Nego seguimento ao
extraordiná rio. 4. Publiquem”.
Aliá s, é importante que se registre que o Sindicato dos
Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo, habilitado como amicus curiae
neste feito (fls. 997-100 e 1049-1050), se manifestou no sentido de que a
atividade de policiamento não deve ser feita pela Guarda Civil Metropolitana.
Com efeito, em nota no sítio eletrô nico da entidade, o Sindicato afirma que, embora
discorde de alguns dos pleitos do Ministério Pú blico, está de acordo “[...] no que se
refere à retirada do policiamento da Guarda Civil Metropolitana daquele local de
colapso social. Com isso estamos de pleno acordo: NÃO HÁ RAZÃO PARA A
MANUTENÇÃO DO POLICIAMENTO DA GUARDA CIVIL METROPOLITANA NO
LOCAL, SE OS DEMAIS ÓRGÃOS PÚBLICOS ABANDONARAM TAL DEMANDA!”23.

O que se tem visto, no entanto, é uma atuaçã o da Guarda


Civil Metropolitana do município de Sã o Paulo absolutamente inconstitucional,
ilegal e abusiva, conforme demonstram os elementos destes autos.

É necessá rio, por isso, conter a atuaçã o da Guarda Civil


Metropolitana do município de Sã o Paulo, adequando-a aos preceitos
constitucionais e legais. A demanda, aliá s, interessa ao pró prio município de Sã o
Paulo, porquanto, como se viu acima, a atuaçã o descontrolada de sua Guarda
Municipal acarreta consequências que atingem as receitas pú blicas.

IV – Da antecipação dos efeitos da tutela

Na petiçã o inicial, o Ministério Pú blico apresenta pedido de


antecipaçã o dos efeitos da tutela para que seja imposta à Prefeitura do município
de Sã o Paulo as seguintes obrigaçõ es:
23
Fonte: http://www.sindguardas-sp.org.br/site/NoticiaInterna/1282/sindguardas-sp-ingressa-
na-acao-do-ministerio-publico-que-trata-da-atuacao-da-gcm-na-cracolandia. Grifos e destaques no
original.

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a) “a obrigaçã o de fazer, consistente em realizar
previamente a qualquer operaçã o de segurança urbana, por sua Secretaria
Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda Civil Metropolitana, no territó rio
dos Campos Elíseos e Luz – a denominada Cracolâ ndia –, estudo prévio de impacto
e de efetividade das medidas a serem adotadas” (fls. 86);

b) “a obrigaçã o de nã o fazer, consistente em se abster de


realizar, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda Civil
Metropolitana, naquele mesmo territó rio da cidade, açõ es de apoio à atividade de
zeladoria urbana fora do horá rio permitido nas normas administrativas que
regulam o assunto” (fls. 87);

c) “a obrigaçã o de nã o fazer, consistente em se abster de


realizar, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda Civil
Metropolitana, qualquer operaçã o de natureza policial militar no territó rio dos
Campos Elíseos e Luz – a denominada Cracolâ ndia –, entendidas estas como a
prá tica organizada de açõ es típicas de polícia repressiva e sob formaçã o militar,
voltada à conquista de “espaços” nas vias pú blicas, com arremesso indiscriminado
de muniçõ es contra pessoas e expulsã o desmotivada de pessoas de logradouros
pú blicos” (fls. 87).

A propó sito da antecipaçã o dos efeitos da tutela, dispõ e o


art. 300 do CPC/2015 que “A tutela de urgência será concedida quando houver
elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco
ao resultado ú til do processo”.

A concessã o da tutela antecipada, assim, está condicionada à


demonstração da probabilidade do direito e à constatação do perigo de dano,

Nesse contexto, ao deduzir seu pleito de antecipaçã o dos


efeitos da tutela, o Ministério Pú blico sustenta que a probabilidade do direito é
manifesta, visto que “[...] sã o diversas as normas constitucionais e
infraconstitucionais que impõ em à ré dever de atuar, por sua Guarda Civil

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Metropolitana, de forma a respeitar suas funçõ es legais e constitucionais, com
pleno respeito aos direitos fundamentais dos cidadã os e cidadã s que frequentam
aquele territó rio da cidade” (fls. 83). Ademais, o perigo de dano é evidenciado a
partir “[...] do fato de que a Guarda Civil Metropolitana vem ampliando suas açõ es
militares no territó rio e da notícia anunciada em recente reuniã o com esta
Promotoria de Justiça, da iminência de nova operaçã o destinada ao desmonte de
barracas e tendas utilizadas no trá fico de drogas praticado na regiã o, sem a
previsã o de medidas complementares que dela decorram, visando a garantir a
eficiência da medida” (fls. 84).

Neste ponto, destaca-se que a Defensoria Pú blica esteve


presente na citada reuniã o e recebeu com bastante preocupaçã o a notícia da
operaçã o, haja vista o longo histó rico de violaçõ es de direitos que estes episó dios
costuma provocar. Relembra-se, aqui, as operaçõ es ocorridas em 22 e 23 de maio
de 2017 quando, também em razã o de operaçã o destinada ao combate ao “trá fico
de drogas”, houve demoliçã o de prédios destinados à moradia e ao comércio com
pessoas e bens no local, conforme amplamente noticiado na imprensa à época:

 Folha de São Paulo, Ação de Doria para demolir imóvel deixa feridos na Cracolândia,
em SP: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2017/05/1886608- demolicaode-
parede-de-imovel-deixa-dois-feridos-na-cracolandiaem-sp.shtml.
 El País, Gestão Doria inicia demolição de prédio na Cracolândia com moradores
dentro: https://brasil.elpais.com/brasil/2017/05/24/politica/1495579264_2
76005.html •
 G1, Três ficam feridos na Cracolândia após Prefeitura demolir muro:
https://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/desabamento-fere-
pessoasnacracolandia.ghtml

Em razã o dessa operaçã o de 2017, a Defensoria Pú blica


provocou o Poder Judiciá rio com a propositura da açã o nº 1022440-

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18.2017.8.26.0053 que, reconhecendo o cará ter violento e mal planejado desta
operaçã o, assim se pronunciou:

“É fato notório a dispensar prova, pois foi amplamente divulgado pelos


meios de comunicação, que houve a demolição de edificações no local
conhecido como "Cracolândia", em razão dos termos de interdição
expedidos pela requerida e para dar cumprimento a operação deflagrada
pelos poderes públicos desde o último domingo, no escopo de combater o
tráfico de drogas ilícitas, entre outros propósitos. Sucede, todavia, que a
demolição de algumas casas foi executada – conforme demonstrado em
inúmeras reportagens e nos documentos anexados à petição inicial - apesar
da presença de moradores, aos quais não foi conferida a oportunidade,
conforme alegado pela autora, de retirar objetos pessoais e documentos,
tampouco foram orientados ou encaminhados a programas sociais de
habitação e saúde. Evidente que não cabe ao Poder Judiciário intervir em
políticas públicas desejadas pela sociedade; porém, compete-lhe o controle
da legalidade dos atos administrativos, bem como o cotejo dos valores
jurídicos envolvidos no processo e, ao menos neste exame sumário dos fatos
e dos fundamentos pedidos formulados, prevalece o direito à dignidade
humana, a qual parece não ter sido observada nos episódios narrados pela
requerente. Os requisitos do artigo 305, caput, do Código de Processo Civil
estão preenchidos, visto que há risco à integridade física aos habitantes de
prédios da citada região e a demora na concessão da tutela poderá resultar
em inutilidade desta demanda. Do exposto, defiro a liminar para impedir
que a Municipalidade promova a remoção compulsória de pessoas e a
interdição ou demolição de edificações com habitantes, na área descrita na
letra "a" da petição inicial, sem que previamente promova o cadastramento
de tais indivíduos para atendimento nas áreas de saúde e habitação,
disponibilizando-lhes alternativas de moradia e atendimento médico, além

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de permitir que retirem os seus pertences e animais de estimação dos
referidos imóveis, sob pena de multa diária de R$10.000,00”.

Em agosto de 2019 novamente houve a realizaçã o de


“Operaçã o” conjunta entre a Prefeitura e o Estado de Sã o Paulo também com o
objetivo declarado de cumprimento de mandados de prisã o e de busca e apreensã o
de pessoas envolvidas com o trá fico de drogas, durante a qual a Subprefeitura da
Sé determinou a desocupaçã o das residências pelos moradores e realizou a
interdiçã o parcial de diversos imó veis, deixando diversas pessoas sem acesso aos
seus bens e pertences.

Além das desocupaçõ es e remoçõ es, em todas essas


“operaçõ es” há violência excessiva por parte da Guarda Civil Metropolitana que
justificam o fundado receio de dano irrepará vel.

Diante desse histó rico, a Defensoria Pú blica enviou ofício à


Prefeitura Municipal de Sã o Paulo recomendando que nã o fossem realizadas
“operaçõ es” na regiã o da “Cracolâ ndia” e que nã o houvesse qualquer açã o para
recolher barracas, cobertores da populaçã o em situaçã o de rua24.

Este Juízo, no entanto, determinou a prévia manifestaçã o da


Prefeitura Municipal de Sã o Paulo para decidir sobre o pedido de concessã o da
tutela antecipada.

É inequívoco, sem embargo, data maxima venia, que estão


presentes os requisitos para a concessão da tutela antecipada.

De fato, conforme visto acima, o desenho constitucional e


infraconstitucional não atribui à Guarda Municipal o exercício da segurança
pública ou a atividade de policiamento ostensivo. Resta demonstrada, assim, a
24
https://www.defensoria.sp.def.br/dpesp/Repositorio/31/Documentos/oficio
%20recomentatorio%20pdf.pdf

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probabilidade do direito. O perigo de dano, por outro lado, evidencia-se no
fato de que são sistemáticas as intervenções indevidas da Guarda Civil
Metropolitana no entorno da região conhecida como “Cracolândia”,
perdurando ao longo dos anos de 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021, conforme
demonstrado pelo Ministério Pú blico.

Nã o bastasse, conforme exposto, os conflitos na regiã o da


Cracolâ ndia se intensificaram no final do ano passado e início deste ano quando a
Prefeitura decidiu realizar as remoçõ es das famílias nas Quadras 37 e 38 e há
fundado receio de que se intensifiquem ainda mais com a concretizaçã o desta
remoçã o, haja vista o histó rico das “operaçõ es” realizadas na regiã o
exaustivamente já descrito pelo Ministério Pú blico.

Neste sentido, recordam-se as seguintes matérias


jornalísticas e também o dossiê produzido pela “Craco Resiste:”

 https://br.noticias.yahoo.com/cracol%C3%A2ndia-
em-sp-vive-mais-153500923.html?
guccounter=1&guce_referrer=aHR0cHM6Ly93d3cuZ
29vZ2xlLmNvbS8&guce_referrer_sig=AQAAANLSZUz
ntHC3FN8Flosdc0NnpF5YoZe0Atf_2O6Qp-
JyN2mVmSfQFsdTik33uNvZyYxANpHLY8rE5AI5T0u
Mw6pgNNKOojugT8N2sHdx_CK3kJNyllDNhb3upcdp
zTopNXwCBjIMCmpwOV2sBg4LHxgmFM8vdIp1wm4
E8409-Z6Y
 https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2021/06/
com-pandemia-cracolandia-em-sp-ve-menos-
doacoes-e-mais-tensao-com-policia.shtml
 https://noticias.r7.com/sao-paulo/apos-2020-de-
violencia-atuacao-na-cracolandia-e-desafio-em-2021-
06012021

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É importante pontuar, em reforço do pleito de antecipaçã o
dos efeitos da tutela, que o Supremo Tribunal Federal, em situaçã o parcialmente
similar a esta, já se manifestou no sentido de que, em sede de tutela
provisória, podem ser impostas obrigações para limitação dos órgãos
estatais em matéria do exercício da segurança pública.

Nesse contexto, recentemente, o Supremo Tribunal Federal


deferiu, parcialmente, a medida cautelar solicitada na APDF 635. A ADPF foi
proposta por partido político – PSOL – e questiona a política de segurança pú blica
do Estado do Rio de Janeiro. É apontado, em breve síntese, que a política de
segurança pú blica adotada pelo Estado estimula o conflito armado e expõ e os
moradores das comunidades, sobretudo a populaçã o negra e pobre, a profundas
violaçõ es de seus direitos fundamentais. A medida cautelar foi deferida
parcialmente, restringindo as operaçõ es policiais no período da pandemia. Com
isso, foram deferidos, entre outros pedidos, os seguintes: a) Restriçã o da utilizaçã o
de helicó pteros nas operaçõ es policiais, podendo ser utilizados apenas nos casos
de observâ ncia da estrita necessidade, comprovada por meio da produçã o, ao
término da operaçã o, de relató rio circunstanciado; e b) Determinaçã o de que, no
caso de realizaçã o de operaçõ es policiais em perímetros nos quais estejam
localizados escolas, creches, hospitais ou postos de saú de, sejam observadas as
seguintes diretrizes: (i) a absoluta excepcionalidade da medida, especialmente no
período de entrada e de saída dos estabelecimentos educacionais, devendo o
respectivo comando justificar, prévia ou posteriormente, em expediente pró prio
ou no bojo da investigaçã o penal que fundamenta a operaçã o, as razõ es concretas
que tornaram indispensá vel o desenvolvimento das açõ es nessas regiõ es, com o
envio dessa justificativa ao Ministério Pú blico do Estado do Rio de Janeiro em até
24 horas; (ii) a proibiçã o da prá tica de utilizaçã o de qualquer equipamento
educacional ou de saú de como base operacional das polícias civil e militar,
vedando-se, inclusive, o baseamento de recursos operacionais nas á reas de entrada

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e de saída desses estabelecimentos; e (iii) a elaboraçã o de protocolos pró prios e
sigilosos de comunicaçã o envolvendo as polícias civil e militar, e os segmentos
federal, estadual e municipal das á reas de educaçã o e de saú de, de maneira que os
diretores ou chefes das unidades, logo apó s o desencadeamento de operaçõ es
policiais, tenham tempo há bil para reduzir os riscos à integridade física das
pessoas sob sua responsabilidade.

Nota-se, portanto, que é plenamente possível – e necessá rio,


diante dos abusos exaustivamente demonstrados nestes autos – a restriçã o da
atuaçã o da Guarda Civil Metropolitana do município de Sã o Paulo no entorno da
regiã o conhecida como “Cracolâ ndia”.

Isso posto, deve ser deferido o pedido de antecipaçã o dos


efeitos da tutela.

V – Considerações sobre os pedidos apresentados pelo Ministério Público

Ao final, o Ministério Pú blico formulou os seguintes pedidos:

a) condenaçã o ao cumprimento de [....] obrigaçã o de fazer,


consistente em realizar previamente a qualquer operaçã o de segurança urbana,
por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda Civil
Metropolitana, no territó rio dos Campos Elíseos e Luz – a denominada Cracolâ ndia
–, estudo prévio de impacto e de efetividade das medidas a serem adotadas” (fls.
88), confirmando-se o pleito liminar;

b) condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de nã o


fazer, consistente em se abster de realizar, por sua Secretaria Municipal de
Segurança Urbana e por sua Guarda Civil Metropolitana, naquele mesmo territó rio
da cidade, açõ es de apoio à atividade de zeladoria urbana fora do horá rio
permitido nas normas administrativas que regulam o assunto” (fls. 88),
confirmando-se a liminar.

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c) condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de nã o
fazer, consistente em se abster de realizar, por sua Secretaria Municipal de
Segurança Urbana e por sua Guarda Civil Metropolitana, qualquer operaçã o de
natureza policial militar no territó rio dos Campos Elíseos e Luz – a denominada
Cracolâ ndia –, entendidas estas como a prá tica organizada de açõ es típicas de
polícia repressiva e sob formaçã o militar, voltada à conquista de ‘espaços’ nas vias
pú blicas, com arremesso indiscriminado de muniçõ es contra pessoas e expulsã o
desmotivada de pessoas de logradouros pú blicos” (fls. 88-89), confirmando-se a
liminar.

d) condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de fazer,


consistente em orientar e fiscalizar para que sua Guarda Civil Metropolitana, nas
cenas pú blicas de uso de drogas no município da capital, se abstenha de exercer
funçõ es de polícia investigativa e ostensiva (nos moldes da recomendaçã o
encaminhada pelo Ministério Pú blico e nos termos do POP elaborado), expedindo-
se, para tanto, ato normativo contendo as seguintes orientaçõ es em relaçã o à s
açõ es que nã o devem ser realizadas pela GCM, porque inerentes à s funçõ es de
segurança pú blica stricto senso” (fls. 89): d.1) investigaçõ es criminais de cará ter
subjetivo; •operaçõ es policiais ostensivas; d.2) formaçõ es militares de contençã o
difusa de pessoas; d.3) submissã o de pessoas a revistas pessoais concretamente
imotivadas e injustificadas; d.4) abordagem a usuá rios de drogas, dependentes
químicos e pessoas em situaçã o de rua de modo hostil, violento e truculento; d.5)
abordagem de pessoas sem que exista evidente e prévia situaçã o de flagrâ ncia; d.6)
apreensã o de bens e pertences pessoais de cidadã os, desde que nã o seja em
situaçã o de flagrante delito; d.7) imposiçã o de ó bices e de dificuldades para a
atuaçã o de profissionais de imprensa; d.8) imposiçã o de ó bice, sem justa causa, à
livre circulaçã o de pessoas em vias e espaços pú blicos; d.9) e quaisquer outros atos
inerentes à atividade de policiamento de rua.

e) Condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de fazer,


consistente em implantar canal direto de comunicaçã o da populaçã o com o

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Comando da Guarda Civil Metropolitana, apto para receber denú ncias instruídas
com vídeos, com a criaçã o de um protocolo para apuraçã o administrativa das
responsabilidades de todos os servidores municipais que se saiba autores das
condutas tratadas no item anterior, instaurando procedimentos administrativos
disciplinares para cada ocorrência que for levada ao conhecimento do Comando da
Guarda Civil Metropolitana, a quem competirá encaminhar à Corregedoria
independente” (fls. 90).

f) Condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de fazer,


consistente em apresentar, no prazo de 60 dias, plano de atuaçã o ou de trabalho
que garanta a observâ ncia estrita do POP GCM nº 01, aprovado pela Portaria do
Comando Geral GCM nº 032, de 5 de julho de 2018, publicada no Diá rio Oficial do
Municipal do Município de 11 de julho de 2018, de modo a impedir a utilizaçã o
rotineira e injustificada de técnicas de contençã o por formaçã o militar, seja por
barreira de escudos, seja, sobretudo, pela utilizaçã o indiscriminada de bombas e de
tiros de elastô mero” (fls. 90-91).

g) Condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de fazer


consistente em, no prazo de 120 dias, elaborar projeto e programa de curso de
capacitaçã o perió dica para todo o contingente de Guardas Civis Metropolitanos,
com carga horá ria suficiente e satisfató ria, acerca das exatas funçõ es
constitucionais da Corporaçã o, nos precisos termos trazidos por esta açã o civil
pú blica, observadas as seguintes balizas mínimas” (fls. 91): g.1) projeto
pedagó gico/didá tico que permita a reflexã o crítica e o aprofundamento teó rico dos
conteú dos; g.2) formaçã o em técnicas de mediaçã o de conflitos e comunicaçã o nã o
violenta; g.3) formaçã o teó rica específica sobre reduçã o de danos para usuá rios e
dependentes de á lcool e outras drogas; g.4) organizaçã o em mó dulos e turmas
desdobrados no tempo, de modo a assegurar a frequência por todo o contingente
de guardas e inspetores; g.5) presença de pelo menos 1/3 dos professores ou
instrutores estranhos à Corporaçã o, preferencialmente profissionais de
universidades, institutos de pesquisa, movimentos sociais e outros organismos da

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sociedade civil; g.6) ênfase em atuaçã o de segurança patrimonial pú blica com
respeito aos direitos humanos fundamentais dos cidadã os e cidadã s; g.7)
abordagem específica sobre o tratamento devido a pessoas em situaçã o de rua,
pessoas trans, dependentes químicos e pessoas em situaçã o de vulnerabilidade;
g.8) mó dulos de treinamento prá tico sobre abordagem cortês, polida e respeitosa
de cidadã os; g.9) produçã o de material didá tico e manuais operacionais
compatíveis com as funçõ es constitucionais e legais da GCM.

h) Condenaçã o ao cumprimento de “[...] obrigaçã o de fazer,


consistente em incluir na lei de diretrizes orçamentá rias e na lei orçamentá ria
anual seguintes à prolaçã o da decisã o judicial condenató ria a previsã o
orçamentá ria que garantam as medidas preconizadas nesta açã o judicial, bem
como em assegurar recursos financeiros para o efetivo financiamento das despesas
(proibidos de contingenciamento)” (fls. 92).

Pois bem.

No que tange aos pedidos apresentados nas alíneas a, b, e c, é


necessá rio salientar que os motivos que justificam a sua procedência estã o
amplamente demonstrados na argumentaçã o acima deduzida, sobretudo, nos Itens
III e IV desta petiçã o.

Por sua vez, os pedidos apresentados nas alíneas d, e, f e g


estã o atrelados ao desenho constitucional e infraconstitucional das Guardas Civis
Metropolitanas, sendo o escopo que a atuaçã o da Guarda Civil Metropolitana do
município de Sã o Paulo se coadune com as prescriçõ es da Constituiçã o Federal e
do Estatuto Geral das Guardas Municipais. Esses pedidos, ainda, envolvem uma
necessá ria capacitaçã o dos agentes da Guarda Civil Metropolitana, assim como a
abertura de canais de comunicaçã o para a denú ncia de eventuais abusos, medidas
que se mostram imprescindíveis para evitar que as situaçõ es descritas na petiçã o
inicial e nesta peça processual se repitam.

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Sobre esse ponto, é necessá rio fazer mençã o ao Caso Favela
Nova Brasília, recentemente julgado pela Corte Interamericana de Direitos
Humanos, e que apresenta similitude fático-jurídica com o assunto ora
analisado – abuso no uso das forças de repressã o estatal.

Referido caso se relaciona com o assassinato de 26 pessoas –


incluindo pessoas cuja idade é inferior a 18 anos – durante operaçõ es efetuadas
pela Polícia Civil do Rio de Janeiro na Favela Nova Brasília, entre 18/10/94 a
8/5/95. De acordo com as evidências, as autoridades locais justificaram tais
mortes em virtude de suposta resistência das vítimas. Ao demais, alega-se que
algumas das vítimas – incluindo pessoas com idade inferior a 18 anos – sofreram
tortura e atos de violência sexual. É apontado que essa atuaçã o representa um
padrã o de conduta da polícia brasileira, evidenciando nítido contexto de execuçã o
extrajudicial. No mais, os supostos autores das agressõ es nã o foram
responsabilizados, sendo que, em sua maioria, os fatos encontram-se prescritos. Ao
final, a Corte Interamericana considerou que o Brasil violou as garantias judiciais e
à proteçã o judicial, porquanto as investigaçõ es dos fatos nã o foram realizadas de
modo satisfató rio. Nã o houve independência e imparcialidade do ó rgã o
investigador em relaçã o com o ó rgã o apontado como violador dos direitos, as
investigaçõ es nã o obedeceram a padrõ es mínimos de devida diligência em casos de
execuçõ es extrajudiciais, demoraram excessivamente e se desenvolveram de modo
tendencioso, partindo-se de uma concepçã o prévia de que as vítimas morreram em
virtude de suas pró prias açõ es. Ademais, a Corte Interamericana considerou o
Estado responsá vel pela violaçã o à integridade pessoal dos familiares das vítimas,
pois padeceram de enorme sofrimento, angú stia, frustraçã o e insegurança.

A Corte Interamericana, com o intuito de assegurar que


novas violaçõ es similares nã o se repitam, emitiu ao Estado brasileiro uma série de
recomendaçõ es que se inserem na ló gica das “garantias de nã o repetiçã o”. Sã o
exemplos a adoçã o de políticas pú blicas e a adoçã o de medidas legislativas. Assim,
a título exemplificativo, a Corte Interamericana determinou que “O Estado deverá

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implementar, em prazo razoá vel, um programa ou curso permanente e obrigató rio
sobre atendimento a mulheres vítimas de estupro, destinado a todos os níveis
hierá rquicos das Polícias Civil e Militar do Rio de Janeiro e a funcioná rios de
atendimento de saú de” (Sentença de 16/2/2017, p. 89).

Percebe-se, assim, que os pedidos deduzidos pelo Ministério


Pú blico encontram amparo nã o apenas na legislaçã o nacional, como na legislaçã o
internacional e na jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

Finalmente, o pedido formulado na alínea h é natural


consequência da procedência dos pedidos anteriores.

VI – Dos pedidos

Perante o exposto, requer-se:

a) Seja admitido o ingresso desta Defensoria Pú blica no


presente feito como assistente litisconsorcial.

b) Seja deferida a antecipaçã o dos efeitos da tutela,


condenando-se a Prefeitura do município de Sã o Paulo: b.1) ao cumprimento de
obrigaçã o de fazer, consistente em realizar previamente a qualquer operaçã o de
segurança urbana, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por sua
Guarda Civil Metropolitana, no territó rio dos Campos Elíseos e Luz – a denominada
Cracolâ ndia –, estudo prévio de impacto e de efetividade das medidas a serem
adotadas; b.2) ao cumprimento de obrigaçã o de nã o fazer, consistente em se abster
de realizar, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda
Civil Metropolitana, naquele mesmo territó rio da cidade, açõ es de apoio à
atividade de zeladoria urbana fora do horá rio permitido nas normas
administrativas que regulam o assunto; e c) ao cumprimento de obrigaçã o de nã o
fazer, consistente em se abster de realizar, por sua Secretaria Municipal de
Segurança Urbana e por sua Guarda Civil Metropolitana, qualquer operaçã o de

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natureza policial militar no territó rio dos Campos Elíseos e Luz – a denominada
Cracolâ ndia –, entendidas estas como a prá tica organizada de açõ es típicas de
polícia repressiva e sob formaçã o militar, voltada à conquista de ‘espaços’ nas vias
pú blicas, com arremesso indiscriminado de muniçõ es contra pessoas e expulsã o
desmotivada de pessoas de logradouros pú blicos.

c) seja a Prefeitura do município de Sã o Paulo condenada:

c.1) ao cumprimento de obrigaçã o de fazer, consistente em


realizar previamente a qualquer operaçã o de segurança urbana, por sua Secretaria
Municipal de Segurança Urbana e por sua Guarda Civil Metropolitana, no territó rio
dos Campos Elíseos e Luz – a denominada Cracolâ ndia –, estudo prévio de impacto
e de efetividade das medidas a serem adotadas, confirmando-se a tutela
antecipada;

c.2) ao cumprimento de obrigaçã o de nã o fazer, consistente


em se abster de realizar, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por
sua Guarda Civil Metropolitana, naquele mesmo territó rio da cidade, açõ es de
apoio à atividade de zeladoria urbana fora do horá rio permitido nas normas
administrativas que regulam o assunto, confirmando-se a tutela antecipada;

c.3) ao cumprimento de obrigaçã o de nã o fazer, consistente


em se abster de realizar, por sua Secretaria Municipal de Segurança Urbana e por
sua Guarda Civil Metropolitana, qualquer operaçã o de natureza policial militar no
territó rio dos Campos Elíseos e Luz – a denominada Cracolâ ndia –, entendidas
estas como a prá tica organizada de açõ es típicas de polícia repressiva e sob
formaçã o militar, voltada à conquista de ‘espaços’ nas vias pú blicas, com
arremesso indiscriminado de muniçõ es contra pessoas e expulsã o desmotivada de
pessoas de logradouros pú blicos, confirmando-se a tutela antecipada;

c.4) ao cumprimento de obrigaçã o de fazer, consistente em


orientar e fiscalizar para que sua Guarda Civil Metropolitana, nas cenas pú blicas de
uso de drogas no município da capital, se abstenha de exercer funçõ es de polícia

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investigativa e ostensiva (nos moldes da recomendaçã o encaminhada pelo
Ministério Pú blico e nos termos do POP elaborado), expedindo-se, para tanto, ato
normativo contendo as seguintes orientaçõ es em relaçã o à s açõ es que nã o devem
ser realizadas pela GCM, porque inerentes à s funçõ es de segurança pú blica stricto
senso: i) investigaçõ es criminais de cará ter subjetivo; ii) operaçõ es policiais
ostensivas; iii) formaçõ es militares de contençã o difusa de pessoas; iv) submissã o
de pessoas a revistas pessoais concretamente imotivadas e injustificadas; v)
abordagem a usuá rios de drogas, dependentes químicos e pessoas em situaçã o de
rua de modo hostil, violento e truculento; vi) abordagem de pessoas sem que exista
evidente e prévia situaçã o de flagrâ ncia; vii) apreensã o de bens e pertences
pessoais de cidadã os, desde que nã o seja em situaçã o de flagrante delito; viii)
imposiçã o de ó bices e de dificuldades para a atuaçã o de profissionais de imprensa;
ix) imposiçã o de ó bice, sem justa causa, à livre circulaçã o de pessoas em vias e
espaços pú blicos; ix) e quaisquer outros atos inerentes à atividade de policiamento
de rua;

c.5) ao cumprimento de obrigaçã o de fazer, consistente em


implantar canal direto de comunicaçã o da populaçã o com o Comando da Guarda
Civil Metropolitana, apto para receber denú ncias instruídas com vídeos, com a
criaçã o de um protocolo para apuraçã o administrativa das responsabilidades de
todos os servidores municipais que se saiba autores das condutas tratadas no item
anterior, instaurando procedimentos administrativos disciplinares para cada
ocorrência que for levada ao conhecimento do Comando da Guarda Civil
Metropolitana, a quem competirá encaminhar à Corregedoria independente;

c.6) ao cumprimento de obrigaçã o de fazer, consistente em


apresentar, no prazo de 60 dias, plano de atuaçã o ou de trabalho que garanta a
observâ ncia estrita do POP GCM nº 01, aprovado pela Portaria do Comando Geral
GCM nº 032, de 5 de julho de 2018, publicada no Diá rio Oficial do Municipal do
Município de 11 de julho de 2018, de modo a impedir a utilizaçã o rotineira e
injustificada de técnicas de contençã o por formaçã o militar, seja por barreira de

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escudos, seja, sobretudo, pela utilizaçã o indiscriminada de bombas e de tiros de
elastô mero;

c.7) ao cumprimento de obrigaçã o de fazer consistente em,


no prazo de 120 dias, elaborar projeto e programa de curso de capacitaçã o
perió dica para todo o contingente de Guardas Civis Metropolitanos, com carga
horá ria suficiente e satisfató ria, acerca das exatas funçõ es constitucionais da
Corporaçã o, nos precisos termos trazidos por esta açã o civil pú blica, observadas as
seguintes balizas mínimas: i) projeto pedagó gico/didá tico que permita a reflexã o
crítica e o aprofundamento teó rico dos conteú dos; ii) formaçã o em técnicas de
mediaçã o de conflitos e comunicaçã o nã o violenta; iii) formaçã o teó rica específica
sobre reduçã o de danos para usuá rios e dependentes de á lcool e outras drogas; iv)
organizaçã o em mó dulos e turmas desdobrados no tempo, de modo a assegurar a
frequência por todo o contingente de guardas e inspetores; v) presença de pelo
menos 1/3 dos professores ou instrutores estranhos à Corporaçã o,
preferencialmente profissionais de universidades, institutos de pesquisa,
movimentos sociais e outros organismos da sociedade civil; vi) ênfase em atuaçã o
de segurança patrimonial pú blica com respeito aos direitos humanos
fundamentais dos cidadã os e cidadã s; vii) abordagem específica sobre o
tratamento devido a pessoas em situaçã o de rua, pessoas trans, dependentes
químicos e pessoas em situaçã o de vulnerabilidade; viii) mó dulos de treinamento
prá tico sobre abordagem cortês, polida e respeitosa de cidadã os; ix) produçã o de
material didá tico e manuais operacionais compatíveis com as funçõ es
constitucionais e legais da GCM;

c.8) ao cumprimento de obrigaçã o de fazer, consistente em


incluir, na lei de diretrizes orçamentá rias e na lei orçamentá ria anual seguintes à
prolaçã o da decisã o judicial condenató ria, a previsã o orçamentá ria que garanta as
medidas preconizadas nesta açã o judicial, bem como em assegurar recursos
financeiros para o efetivo financiamento das despesas (proibidos de
contingenciamento).

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d) Com o escopo de garantir o cumprimento das obrigaçõ es
acima citadas, seja estipulada multa no valor de R$500.000,00 (quinhentos mil
reais) em caso de seu descumprimento, revertida ao Fundo Especial de Despesa de
Reparaçã o de Interesses Difusos Lesados, previsto no art. 13 da Lei n. 7.347/85 e
regulamentado pela Lei Estadual n. 6.536/89, sem prejuízo da responsabilizaçã o
do administrador por improbidade administrativa e sem prejuízo de eventual
execuçã o específica, quando possível.

e) Seja determinada a citaçã o pessoal da ré, por meio do


Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral do Município, com sede na Rua Dona
Maria Paula, 270 - Bela Vista, Sã o Paulo - SP, 01316-010, a fim de que, advertida da
sujeiçã o aos efeitos da revelia, nos termos do art. 285 do Có digo de Processo Civil,
apresente, querendo, resposta aos pedidos ora deduzidos, no prazo de 15 (quinze)
dias.

f) Seja publicado edital no ó rgã o oficial, a fim de que os


interessados possam intervir no processo como litisconsortes, sem prejuízo de
ampla divulgaçã o pelos meios de comunicaçã o social.

g) Seja condenada a ré ao pagamento das custas processuais,


com as devidas atualizaçõ es monetá rias, assim como ao pagamento de honorá rios
em favor da Defensoria Pú blica, a serem destinados ao Fundo de Despesas da
Escola da Defensoria Pú blica do Estado, em conformidade com a previsã o
constante da Lei Estadual n. 988/2006, art. 8º, III c. c/ art. 237.

h) Dispensa do pagamento de custas, emolumentos e outros


encargos, desde logo, em face do art. 18 da Lei nº 7.347/85 e do art. 87 da Lei nº
8.078/90.

i) A intimaçã o pessoal da Defensoria Pú blica de todos os atos


processuais, nos endereços anotados no rodapé desta peça processual.

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Protesta-se provar o alegado por todos os meios de prova
em Direito admitidos, incluindo-se a juntada de documentos, depoimentos
pessoais, oitiva de testemunhas e outras.

Atribui-se à causa o valor de R$500.000,00 (quinhentos mil


reais).

Termos em que pede deferimento.

Sã o Paulo, 05 de julho de 2021

Davi Quintanilha Failde de Azevedo

Defensor Pú blico do Estado de Sã o Paulo

Nú cleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos

Fernanda Penteado Balera

Defensora Pú blica do Estado de Sã o Paulo

Nú cleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos

Letícia Marquez de Avelar

Defensora Pú blica do Estado de Sã o Paulo

Nú cleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos

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Rafael Alvarez Moreno

Defensor Pú blico do Estado de Sã o Paulo

Nú cleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos

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