Curso Controle Social Tce

CURSO DE EXTENSÃO
CIDADANIA e controle social

DR. NEIVA DE ARAUJO MARQUES
EDSON RODRIGUES DE ARO
BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA
ROSE CLÉIA RAMOS DA SILVA
2ª EDIÇÃO
2ª EDIÇÃO
CURSO DE EXTENSÃO

DR. NEIVA DE ARAUJO MARQUES
EDSON RODRIGUES DE ARO
BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA
ROSE CLÉIA RAMOS DA SILVA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO
Myrian Thereza de Moura Serra

Reitora
Evandro José da Silva

Vice-Reitor
Autores
Dr. Neiva de Araujo Marques
Edson Rodrigues de Aro
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa
Rose Cléia Ramos da Silva
Atualização
Claudia Oneida Rouiller
Maria Felícia Santos da Silva
Apoio Técnico
Murillo Oberdan dos Santos Gouveia
Apoio Administrativo
Josane Ferreira de Araújo
Projeto Gráfico e Editoração

Maurício Mota
Fabio Marques Guerreiro Santos
Carlos Henrique A. Gontijo
Colaboração
Patrícia Simone Nogueira
Revisão
Irene Cajal
DADOS DO CURSO DE EXTENSÃO
Curso de Extensão: “Cidadania e Controle Social”

ÁREA DE CONHECIMENTO
Educação e Políticas Públicas”
NATUREZA E MODALIDADE
Extensão (EAD)
UNIDADE RESPONSÁVEL
Secretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania do TCE-MT
CRIAÇÃO E SUPERVISÃO DO CURSO

Cassyra L. Vuolo
Secretária de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania
SUPERVISÃO PEDAGÓGICA DO CURSO

Marina Spinelli
Diretora da Escola Superior de Contas do TCE-MT
COORDENAÇÃO DO CURSO DE EXTENSÃO/UFMT

Marluce de Oliveira Arruda Feitosa
COORDENAÇÃO DA ÁREA EAD/CONVÊNIO TCE/UFMT

Rosana Abutakka
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA
Esther de Mello Menezes
Gerente do EaD da Escola Superior de Contas do TCE-MT
COORDENAÇÃO EXECUTIVA
Anayna Auerswald
Coordenadora de Projetos
SUPERVISOR DE TUTORIA
Claudia Oneida Rouiller
COORDENADORES DE TUTORIA
Isabela Gomes de Paiva
Karina Richter Modelli
Simony Jin
REVISÃO TEXTO
Solange Maria de Barros
Alice Matos – Jornalista DRD 643/MT
ENDEREÇO DE FUNCIONAMENTO
Escola Superior de Contas do Tribunal de Contas de Mato Grosso
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, S/N, - Edifício Marechal Rondon
Centro Político Administrativo – Cuiabá-MT / CEP 78.049-915
Fone: (65) 3613-7550 – Email: escola_contas@tce.mt.gov.br
Horário de Funcionamento: 8h às 18h
Dados Internacionais para Catalogação na Publicação (CIP)
M433c
Mato Grosso. Tribunal de Contas do Estado
Copyright © Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, 2017.
Consolidação de entendimentos técnicos : súmulas e prejulgados
Tribunal de Contas do Estado. 7. ed. – Cuiabá : Publicontas, 2015.
As informações técnicas são de livre reprodução, total ou parcial, desde que citada a fonte.
320p. ; 22,8x15,8 cm.
ISBN 978-85-98587-46-2
1. Administração Pública. 2. Controle Administrativo.

3. Controle Externo. 4. Orientação. 5. Fiscalização. I- Título.
CDU 35.08
Jânia Gomes da Silva

Bibliotecária CRB1 2215
ProDução De ConteúDo
SuperviSão Maria Aparecida Rodrigues Oliveira........................ Secretária-Geral de Controle Externo
Consultoria técnica
Coordenação e reviSão Bruno Anselmo Bandeira ............................................ Secretário-Chefe da Consultoria Técnica
elaboração Natel Laudo da Silva ..................................................... Assessor Tecnico da Consultoria Tecnica
Bruna Henriques de Jesus Zimmer.......................... Técnico de Controle Público Externo
Colaboração Edicarlos Lima Silva ....................................................... Consultor de Estudos Técnicos
Emerson Augusto de Campos................................... Consultor de Orientação ao Fiscalizado
Loide Santana Pessoa Bombassaro ......................... Auditora Pública Externo
Renato Marçal de Mendonça..................................... Técnico de Controle Público Externo
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1

Centro
Rua Político eBenjamin
Conselheiro Administrativo
Duarte–Monteiro,
CEP: 78049-915
nº 1 – Cuiabá-MT
+55 65 3613-7500 – tce@tce.mt.gov.br – www.tce.mt.gov.br
Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT
Carta de ServiçoS ao Cidadão
+55 65 3613-7561 – publicontas@tce.mt.gov.br – www.tce.mt.gov.br
http://www.tce.mt.gov.br/uploads/flipbook/CartadeServicos2013/index.html
Horário de atendimento: 8h às 18h, de segunda a sexta-feira.
Siga: TCEMatoGrosso @TCEmatogrosso
Corpo Deliberativo
TRIBUNAL PLENO
Presidente
Cons. Antonio Joaquim M. Rodrigues Neto
Vice-Presidente
Cons. Valter Albano da Silva
Corregedor-Geral
Identidade Organizacional Cons. José Carlos Novelli
Ouvidor-Geral
NEGÓCIO Cons. Waldir Júlio Teis
Controle da gestão dos recursos públicos. Integrantes
Cons. Gonçalo Domingos de Campos Neto
Cons. Sérgio Ricardo de Almeida
MISSÃO Cons. Luiz Carlos Azevedo Costa Pereira
Controlar a gestão dos recursos públicos do
Estado e dos municípios de Mato Grosso, 1ª CÂMARA
mediante orientação, avaliação de desempenho, Presidente
fiscalização e julgamento, contribuindo para Cons. Sérgio Ricardo de Almeida
a qualidade e a efetividade dos serviços, no Integrantes
interesse da sociedade. Cons. José Carlos Novelli
Cons. Waldir Júlio Teis
Cons. Substituto Luiz Carlos Pereira
VISÃO Cons. Substituta Jaqueline Mª. Jacobsen Marques
Ser reconhecido como instituição essencial ao Cons. Substituto Moises Maciel
regime democrático, atuando pela melhoria da
qualidade da gestão pública e no combate à 2ª CÂMARA
corrupção e ao desperdício. Presidente
Cons. Gonçalo Domingos de Campos Neto
Integrantes
VALORES Cons. Valter Albano da Slva
Justiça: Pautar-se estritamente por Cons. Moises Maciel
princípios de justiça, pela verdade e pela Cons. Substituto Luiz Henrique M. de Lima
lei, com integridade, equidade, coerência, Cons. Substituto Isaías Lopes da Cunha
impessoalidade e imparcialidade. Cons. Substituto João Batista Camargo Júnior
Qualidade: Atuar com inovação e de forma
ágil, tempestiva, efetiva, eficiente e eficaz, com CONSELHEIROS SUBSTITUTOS
base em padrões de excelência de gestão e de Luiz Henrique Moraes de Lima
controle. Isaías Lopes da Cunha
Profissionalismo: Atuar com base nos Luiz Carlos Azevedo Costa Pereira
princípios e valores éticos e de forma João Batista Camargo Júnior
independente, técnica, responsável, proativa, Jaqueline Mª. Jacobsen Marques
leal e comprometida com a identidade Moises Maciel
institucional e com o interesse público. Ronaldo Ribeiro de Oliveira
Transparência: Disponibilizar e comunicar
tempestivamente, em linguagem clara e de fácil MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
acesso, as ações, decisões e atos de gestão Procurador-Geral
do TCE-MT, bem como as informações dos Getúlio Velasco Moreira Filho
fiscalizados sob sua guarda, no interesse da Procurador-Geral Substituto
sociedade. Alisson Carvalho de Alencar
Consciência Cidadã: Estimular o exercício Procuradores de Contas
da cidadania e do controle social da gestão Gustavo Coelho Deschamps
pública. William de Almeida Brito Júnior
Corpo Técnico Corpo de Gestão
Secretaria-Geral do Tribunal Pleno Chefe de Gabinete da Presidência
Ligia Maria Gahyva Daoud Abdallah Paulo Vicente Nunes
Secretaria da Primeira Câmara Secretaria do Sistema de Controle Interno
Elizabet Teixeira Sant’anna Padilha Élia Maria Antoniêto Siqueira
Secretaria da Segunda Câmara Secretaria de Articulação Institucional e
Jean Fábio de Oliveira Desenvolvimento da Cidadania
Núcleo de Certificação e Controle de Cassyra Lúcia Corrêa Barros Vuolo
Sanções Secretaria de Apoio às Unidades Gestoras
Ana Karina Pena Endo Naíse Godoy de Campos Silva Freire
Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) Consultoria Jurídica-Geral
Bruno Anselmo Bandeira Patrícia Maria Paes de Barros
Secretaria-Adjunta de Desenvolvimento do Secretaria-Geral da Presidência
Controle Externo Risodalva Beata de Castro
Volmar Bucco Júnior Secretaria Executiva da Corregedoria-Geral
Secretaria-Adjunta de Desenvolvimento do Marco Aurélio Queiroz de Souza
Controle Interno dos Fiscalizados Secretaria Executiva da Ouvidoria-Geral
Gilson Gregório Yênes Jesus de Magalhães
Secretaria-Adjunta de Avaliação da Secretaria de Planejamento, Integração e
Qualidade das Atividades do Controle Coordenação
Externo Diógenes Gomes Curado Filho
Rosiane Gomes Soto Subsecretaria de Planejamento,
Consultoria Técnica Integração e Coordenação
Edicarlos Lima Silva Julinil Fernandes de Almeida
Secex da 1ª Relatoria - Cons. José Carlos Subsecretaria de Planejamento,
Novelli Integração e Coordenação
Manoel da Conceição da Silva Rodrigo Ares Barbosa de Mello
Secex da 2ª Relatoria - Cons. Valter Albano Secretaria de Comunicação Social
Roberto Carlos de Figueiredo Américo Santos Corrêa
Secex da 3ª Relatoria - Cons. Waldir Teis Diretoria da Escola Superior de Contas
Joel Bino do Nascimento Júnior Marina Bressane Spinelli Maia de Andrade
Secex da 4ª Relatoria - Cons. Domingos Neto Secretaria Executiva de Orçamento,
Valdir Cereali Finanças e Contabilidade
Secex da 5ª Relatoria - Cons. Sérgio Ricardo Eneias Viegas da Silva
Francisney Liberato Batista Siqueira Secretaria Executiva de Tecnologia da
Secex da 6ª Relatoria - Cons. Moises Maciel Informação
Marlon Homem de Ascenção Simone Aparecida Pelegrini
Secretaria de Controle Externo de Obras e Secretaria Executiva de Gestão de Pessoas
Serviços de Engenharia Camilla Nardez Rodrigues Pereira
Emerson Augusto de Campos Secretaria Executiva de Administração
Secretaria de Controle Externo de Atos de Lúcia Maria Taques
Pessoal e Regime Próprio de Previdência Núcleo de Gestão de Contratos,
Social Convênios e Parcerias
Francis Bortoluzzi Carlos José de Campos
Secretaria de Controle Externo de Auditorias Núcleo de Patrimônio
Operacionais Marcelo Catalano Corrêa
Lidiane Anjos Bortoluzzi Núcleo de Expediente
Secretaria de Informações Estratégicas Deise Maria de Figueiredo Preza
Victor Augusto Godoy Núcleo de Cerimonial
Tânia de Cássia Melo Bosaipo
sumário
APRESENTAÇÃO DO CURSO ............................................................................11
MÓDULO 1 .................................................................................................13
UNIDADE 1 - O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS........................18
1.1 Um pouco de história.....................................................................................................19
1.2 Você sabia que existem duas concepções distintas de Estado?.........................21
1.3 Como se organiza o Estado brasileiro?......................................................................22
1.4 Princípios da Administração Pública..........................................................................26
UNIDADE 2 - DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL......................34

2.1 Agora vamos entender um pouco o percurso histórico da democracia.............34
2.2 A hegemonia da democracia Norte-Americana.......................................................40
UNIDADE 3 - MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS

CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................49
3.1 Onde se situam os conselhos na estrutura do Estado?.........................................49
UNIDADE 4 - O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA.............................................64

4.1 Definindo controle..........................................................................................................65
4.2 Controle interno em entidades públicas mato-grossenses...................................70
4.3 Quem são os responsáveis pelo controle externo?.................................................73
4.4 Reflexão............................................................................................................................78
4.5 O direito à informação e o controle social.................................................................78
UNIDADE 5 - O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO............85

5.1 Qual o papel do tribunal de Contas de Mato Grosso?.............................................85
5.2 Criação e instalação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso............86
5.3 Competência do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.........................88
5.4 Exercício do controle externo.......................................................................................91
REFERÊNCIAS..................................................................................................99
MÓDULO 2 ......................................................................................................................106
UNIDADE 1 - CONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS..........................108
1.1 Conceitos Básicos de Políticas Públicas...................................................................108
1.2 Ciclo de Políticas Públicas............................................................................................118
UNIDADE 2 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA.....................................135

2.1 Gestão Orçamentária e Financeira..............................................................................135
2.2 Ciclo Orçamentário no Brasil........................................................................................142
2.3 Planejamento e Orçamento na Administração Pública..........................................146
2.4 PDI – Programa de Desenv. Institucional Integrado................................................156
2.5 Audiências Públicas p/ apresentação e discussão dos Projetos Orçamentários...157
2.6 Receitas Públicas sob o enfoque orçamentário.......................................................161
2.7 Etapas da Receita Orçamentária.................................................................................164
2.8 Despesas Públicas sob o enfoque orçamentário....................................................165
2.9 Etapas da Despesa Orçamentária...............................................................................167
2.10 Indicadores Sociais......................................................................................................169
UNIDADE 3 - NOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA

E A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL..........180
3.1 Novos Instrumentos Legais de Controle da Gestão Pública e a Articulação entre
o Controle Interno e o Controle Social..............................................................................180
3.2 Transparência na Administração Pública..................................................................186
3.3 Ouvidoria..........................................................................................................................194
3.4 Articulação entre o Controle Interno e o Controle Social........................................196
3.5 Controle Social................................................................................................................203
3.6 Ações do TCE-MT de Estimulo ao Controle Social..................................................207
REFERÊNCIAS..................................................................................................217
MÓDULO 3 ......................................................................................................................222
UNIDADE 1 - FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE
DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.....................................................224
1.1 A gestão democrática nas políticas e serviços públicos........................................224
1.2 O controle social exige integração das ações e trabalho em rede.......................226
UNIDADE 2 - ASPECTOS DA AÇÃO...................................................................234

2.1 Aspecto da Ação.............................................................................................................234
2.2 Aspectos da ação para a elaboração do trabalho final...........................................236
REFERÊNCIAS..................................................................................................239
Caro(a) Cursista
Seja bem-vindo(a) a este Curso de Extensão!
Agora você inicia um importante Curso de Extensão − “CIDADANIA E CONTROLE

SOCIAL” − que objetiva capacitar os conselheiros dos Conselhos Municipais e
Estaduais, estudantes e membros da sociedade para o exercício do controle
social, fomentando sua interface com o controle interno e externo. O curso visa
promover o fortalecimento institucional dos conselhos de políticas públicas na
medida em que favorece a atualização do conselheiro e a formação do cidadão
para que se torne conselheiro futuramente.
Em que pese, o controle social possa ser exercido individualmente ou por um

grupo de pessoas, os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos
de participação relevante para a sociedade e os seus fins sociais pressupõem
a melhoria da implementação das políticas públicas e de seus resultados à
coletividade. Os perfis democrático, representativo e deliberativo dos conselhos
provocam alguns questionamentos que serão estudados e debatidos neste
curso. Somos uma sociedade efetivamente democrática? Os nossos conselhos
de políticas públicas são democráticos de fato? De quais mecanismos devem se
apropriar os conselhos para efetivarem o controle social que exercem?
Diante desses e de tantos outros questionamentos, este curso pretende, mediante

uma carga horária total de 100 horas, com três módulos, provocar a sua reflexão
e o seu potencial de ação, no âmbito dos conselhos que atua. Caso você não
seja conselheiro(a) ainda, este curso também se dirige a você visando provocar-
lhe o compromisso social da participação em instâncias tão importantes para a
construção da democracia efetiva.
módulo I
“Estado, participação e controle social” (40 horas), visa oferecer-

lhe fundamentos sobre o Estado, a forma de organização do Estado brasileiro e os
princípios que regem a administração pública; a participação – compreendendo
a democracia como o modelo político mais avançado historicamente na
humanidade. Este módulo trata das formas de controle da administração pública,
ou seja, o controle interno, o controle externo e o controle social. Aborda ainda,
a institucionalização dos conselhos de políticas públicas, aos quais a função de
controle social está legalmente atribuída, em nossas legislações vigentes.
módulo II
“Gestão Pública em Mato Grosso” (40 horas), visa oferecer-lhe

fundamentos sobre a administração pública e conhecimentos elementares sobre
o ciclo orçamentário para que possa ter clareza sobre as contas apresentadas
e o que é feito do dinheiro público, no âmbito dos gastos realizados pelo Poder
Executivo de seu município. Este módulo pretende também, orientá-lo sobre a
melhor forma de ter acesso às informações pertinentes às contas públicas de
Mato Grosso.
módulo III
“Projeto Integrador” (20 horas), visa relacionar os conhecimentos

dos módulos anteriores a sua prática concreta de modo a oferecer a você
conselheiro, ou futuro conselheiro, diferentes alternativas pautadas em estudos
que referenciam um controle social efetivo para os conselhos de políticas
públicas. Esse módulo apresenta também, as orientações para a realização do
seu trabalho final.
Para o alcance dos objetivos do curso, será necessário estabelecermos

compromisso de leitura, estudo detido ao material e empenho nas atividades
propostas para que, processualmente, em momentos avaliativos, todos (as)
demonstrem excelente nível de aprendizagem da totalidade de conhecimentos
formulados para esta formação.
É importante destacar que as referências e a biblioteca virtual recomendadas

constituem-se de textos e documentos legais, com informações e conhecimentos
imprescindíveis para que você obtenha formação adequada e atual.
Desejamos-lhe um excelente curso!

CURSO DE EXTENSÃO
1
mod.
ESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL | 2017

Profa. DRA. ROSE CLEIA RAMOS DA SILVA (Autor)
Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998),

Mestre em Educação pela UFMT (2002), Doutora em Educação pela
UFF/ RJ (2011). Professora do Instituto de Educação, desde 2004,
credenciada no Programa de Pós-graduação em Educação da UFMT,
desde 2011 e líder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Gestão e
Financiamento da Educação Básica/ GEPGFEB,o qual está inserido
na Linha de Pesquisa em Movimentos Sociais e Educação Popular do
PPGE-UFMT-IE. [rosecleiarsufmt@gmail.com].
Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)
Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia

pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI (2002); Especialização
em Educação a Distância pela Universidade de Brasília – UnB (2008)
e Mestrado em Educação pela Universidade Católica de Brasília – UCB
(2010), na linha de concentração Políticas Públicas e Administração
da Educação. Atualmente é professor do Instituto de Educação da
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), onde atua no Curso
de Pedagogia, modalidade a distância como professor conteudista
da Disciplina Políticas Públicas e Gestão Educacional I. Foi Técnico-
Especialista em Educação do quadro efetivo de pessoal do Ministério
da Educação (MEC) atuando na implementação e acompanhamento de
programas e projetos educacionais, tendo atuado nos programas Escola
de Gestores da Educação Básica Pública, Programa Pró-Licenciatura,
Universidade Aberta do Brasil e Plano de Ações Articuladas. Foi Professor
da Rede Pública de Educação do Estado do Piauí e professor substituto
da Universidade Estadual do Piauí.
Profa. Ms. MARIA FELICIA SANTOS DA SILVA (Atualização)
Bacharel em Ciências Contábeis – UFMT (1989); Especialização em

Controladoria e Finanças – UFMT (1995); Mestre em Ciências Contábeis
e Atuariais – PUC SP (2000). Professora do Departamento de Ciências
Contábeis – UFMT, desde 1996. Auditor Público Externo no Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso, desde 2009.
Dra. CLÁUDIA ONEIDA ROUILLER (Atualização)
Graduada em Engenheira Química pela Universidade Estadual

de Maringá - UEM (1992); Bacharel em Ciências Contábeis pela
Universidade Católica Dom Bosco - PUC (2011), Especialista em Direito
de Estado pela Fundação Getúlio Vargas - FGV (2012) - Especialista em
Gestão e Tecnologias Ambientais pela Universidade de São Paulo - USP
(2011), Especialista em Gestão Gestão da Qualidade de Alimentos pela
Universidade Estadual de Londrina - UEL (2002), Mestre em Engenharia
Química pela Universidade Federal de São Carlos - UFSCar (1995) e
Doutora em Engenharia Química pela Universidade Federal de São Carlos
- UFSCar (2000). Experiência profissional na área de saneamento, meio
ambiente, alimentos e auditoria. Auditora Pública Externa do Tribunal de
Contas do Estado do Estado do Mato Grosso, desde 2006.
Biblioteca de ícones
Durante sua leitura, encontrará os seguintes ícones:
As atividades convidam o aluno para realizar tarefas relacionadas

ao assunto que acabaram de ler.
ATIVIDADES
Quando alguma informação no material merecer um destaque de

importância, o ícone ao lado deve constar próximo ao texto
relacionado.
IMPORTANTE
Muitas vezes, escrever sobre o assunto lido/aprendido é a melhor

maneira para ﬁxar o conteúdo.
ESCREVA
Quando um link externo, livro, vídeo ou PDF for necessário para que
o assunto seja melhor compreendido, o ícone de “saiba mais” será
exibido.
SAIBA MAIS
Ao fazer imersões profundas nos textos, momentos de pausa e

reflexão se tornam necessários. Ao avistar esse ícone, reflita sobre
o assunto.
REFLITA
Para concluir um tema, nada melhor do que um resumo. Ao avistar

o ícone ao lado, um resumo sobre a unidade será apresentado.
RESUMINDO
Pg. 15 2017 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO

MÓDULO I
ESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Caro(a) Cursista, você está iniciando o seu primeiro módulo do Curso: “CIDADANIA
E CONTROLE SOCIAL”. Conforme deve ter observado na apresentação geral
do curso, o conteúdo está organizado em três módulos que se articulam e se
complementam. Neste, trazemos cinco unidades: Unidade I, “O Estado e seus
elementos constitutivos”; Unidade II, “Democracia, perspectivas liberal e social”;
Unidade III, “Modalidades de participação e institucionalização dos conselhos
de políticas públicas”; Unidade IV, “O controle na Gestão Pública”; e finalmente,
Unidade V "O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso".
As cinco unidades deste módulo objetivam a ampliação de seu conhecimento

sobre Estado, Democracia, participação e as mediações que se fazem possíveis
entre controle institucional e social, via conselhos de políticas públicas.
Pretendemos que, mediante estudos e debates, durante o curso, você aprenda
conhecimentos sobre os princípios da administração pública, perspectivas de
democracia e seja capaz de propor caminhos alternativos para o funcionamento
do conselho no qual atua, ou que atuará, em busca da melhoria na fiscalização e
na avaliação dos resultados das políticas públicas.
É muito importante que você tenha empenho em relação aos estudos, inclusive,
realizando todas as atividades propostas ao final do módulo. Cada uma delas
deve ser resolvida antes de você passar para o módulo seguinte.
Caso encontre alguma dificuldade, peça ajuda ao seu professor tutor, coordenador,
supervisor e também procure discutir e socializar os conhecimentos com outros
cursistas do seu município que estejam participando deste curso.
Participe do Fórum de Dúvidas e dos demais fóruns de discussão no Ambiente

Virtual de Aprendizagem. Discuta e compartilhe os conhecimentos com os colegas
e com os professores tutores. Não se sinta sozinho. Você está participando de
um processo de formação continuada que se constitui numa rede de formação
de conselheiros do Estado de Mato Grosso.

1 UNIDADE
O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
UNIDADE 1
O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
Tão logo alguém diga dos negócios do Estado: que me importam

eles, pode-se estar seguro de que o Estado está perdido.
(Rosseau. Do Contrato Social).
Vamos começar o nosso curso refletindo sobre um conceito que será fundamental
para a compreensão das políticas públicas, da participação, do controle social e
para sua atuação como cidadão. Trata-se do conceito de Estado.
Definir Estado é uma tarefa complexa, pois esse termo pode abrigar uma
variedade de conceitos. Em uma definição clássica, o Estado pode ser definido
como a ordem jurídica soberana, que tem por fim o bem comum de um povo,
situado em determinado território (DALLARI, 2007).
Para além dessa definição clássica, é importante compreender que o conceito

de Estado é complexo e que este precisa ser compreendido numa perspectiva
histórica e na sua relação dialética e contraditória que o mesmo estabelece com
a sociedade. Não é possível falar de Estado sem relacioná-lo à sociedade, e vice-
versa, pois, onde quer que ambos compareçam, um tem implicações no outro e
se influenciam mutuamente (PEREIRA, 2008).

Fonte: Google imagens
1.1 | UM POUCO DE HISTÓRIA

Até o século XV o Estado era tratado como uma entidade divina ou natural, e que
não se separava da pessoa do rei ou governante. Foi somente no século XVII,
com a publicação da obra Leviatã, de Thomas Hobbes, que o Estado passou
a ser visto como uma entidade criada pelo homem ou um fenômeno político e,
portanto, não natural. Por conseguinte, o Estado passou a ser encarado como
separado tanto da pessoa do governante quanto da função de governo.
Na atualidade, o Estado é formado pelo conjunto de instituições públicas que

representam, organizam e buscam atender aos anseios da população que habita
o seu território. Entre essas instituições podemos citar as escolas, as prisões,
os hospitais públicos, o exército, dentre outras. Assim, o mundo vivencia a
consolidação e o desenvolvimento dos Estados Nacionais, com território definido
e regido por uma lei maior ou Constituição.
Nesse processo, o desenvolvimento de uma burocracia pública voltada para a

arrecadação de tributos, fiscalização e coerção legal foi essencial para que o

Estado tornasse uma instituição verdadeiramente política, com supremacia
sobre as demais instituições sociais.
Considerando a amplitude e complexidade do conceito de Estado, será mais fácil

compreendê-lo conhecendo os elementos que o constituem que são:
Um conjunto de instituições e prerrogativas, dentre as quais o poder

1 coercitivo, ou poder de polícia, que só o Estado possui por delegação
da própria sociedade.
O território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde

o poder estatal é exercido. Muitos denominam esse território de
2 sociedade, ressaltando a sua inescapável relação com o Estado,
embora este mantenha relações com outras sociedades, para além
de seu território.
Uma máquina burocrática capaz de administrar as instituições e as

políticas governamentais: arrecadar e gerir tributos; zelar pela ordem
pública interna e externa; imprimir e assegurar o desenvolvimento
3 econômico; realizar estudos, pesquisas e construir dados estatísticos
(não por acaso, a palavra estatística provém de Estado) cada vez
mais precisos sobre eficiência e eficácia das ações estatais.
Um conjunto de condutas e comportamentos gerais e previsíveis

regulados pela máquina burocrática do Estado dentro de seu território,
4 o que ajuda a criar e manter uma cultura política comum a todos os
que fazem parte da comunidade nacional ou do que muitos chamam
nação. (PEREIRA, 2008, p. 142, com modificações).
Apesar do Estado ser uma criação humana, é importante não tratá-lo em abstrato,
ou seja, desenraizado da realidade e da história. Na prática, os Estados têm
grandes dificuldades de exercerem os seus poderes políticos, regular a sociedade,
aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indesejáveis no seu
território (PEREIRA, 2008 p. 143).
Portanto, mesmo havendo concordância quanto a sua definição, torna-se evidente

que a existência do Estado não é tranquila, assim como não são as ligações que
ele mantém com seus elementos constitutivos. Com a sociedade, com a qual
estabelece constante e simultânea relação de antagonismo e de reciprocidade,
os seus liames são tensos (PEREIRA, 2008. p. 143).

1.2 | VOCÊ SABIA QUE EXISTEM DUAS CONCEPÇÕES
DISTINTAS DE ESTADO?
Nesse momento, importa considerar também as questões de fundo, ou
concepções teóricas que orientam a ação do Estado, ou ainda os projetos de
sociedade, pois como vimos, o Estado só pode ser analisado considerando-se
a sua relação dialética com a sociedade. Dessa forma, são duas as principais
concepções teóricas que analisam e explicam, sob ângulos distintos, a atuação
do Estado e sua relação com a sociedade. Trata-se da perspectiva marxista e da
perspectiva liberal ou neoliberalismo, como denominado nos dias atuais.
Na perspectiva marxista, o Estado funciona como um agente ou comitê dos

interesses da burguesia ou classe dominante. Não importam as formas de
governo que se apresentem, para Marx o Estado é sempre um instrumento de
dominação e de manutenção da estrutura de classe que coloca em campos
opostos os detentores dos meios de produção ou a burguesia, e a grande massa
que nada possui a não ser a força de trabalho, denominada de proletariado.
Na perspectiva liberal ou neoliberal o Estado é visto como um “mal necessário”.

Essa abordagem teórica procura minimizar a influência de determinada classe ou
frações de classes no direcionamento da ação do Estado. Nessa abordagem, o
Estado deve garantir a liberdade e os direitos individuais. Por liberdade entenda-se
a liberdade econômica. O Estado precisa garantir a livre circulação de mercadorias
e produtos e não deve atuar em setores de produção como mineração, energia,
telecomunicações. Por direitos individuais entende-se, sobretudo, a propriedade
privada.
Para os defensores do neoliberalismo, o Estado deve garantir as condições

para que o mercado, por sua racionalidade própria, garanta o desenvolvimento
econômico e social. O mercado torna-se, assim, o princípio fundador e unificador
da sociedade.
Compreender essas duas perspectivas e como as mesmas se manifestam no

interior da sociedade, é fundamental para a análise das políticas públicas. É a
concepção de Estado e o projeto de sociedade em hegemonia num determinado
momento histórico que orienta, bem como imprime os contornos legais e
operativos que sustentam e viabilizam as políticas públicas, sobretudo, as
políticas sociais.

RESUMINDO
RESUMINDO
Estado – é definido como o conjunto das instituições permanentes – como
órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco
monolítico necessariamente e que possibilitam a ação do governo.
Governo – conjunto de programas e projetos que partem da sociedade,

como políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros, propõe
para a sociedade como um todo. O governo assume e desempenha as
funções de Estado por um determinado período (HOFLING, 2001).
O Estado é a estrutura jurídico-política e compreende o conjunto das

instituições permanentes. Os governos, no nosso sistema político, são
ciclos de quatro anos, que podem ser reconduzidos por mais quatro anos.
O Estado não pode ser visto como um bloco estático, impermeável às

demandas e reivindicações populares. Como uma criação humana, o Estado
tem uma dimensão histórica, sendo, portanto, permeável às demandas e
pressões populares.
Não se esqueça!
1.3 | COMO SE ORGANIZA O ESTADO BRASILEIRO?

É importante compreender que o Estado não poder ser visto em sentido absoluto.
Na atualidade, os Estados podem assumir formas diferentes, destacando-se o
Estado unitário e o Estado federal.
No Estado unitário existe apenas um poder político central, com influência em

todo o território. No Estado federal, também chamado de Estado composto,
coexistem, no mesmo território, poderes políticos distintos.

Aqui, cabe lembrar que o conceito de Estado é diferente de país e de nação. O
Estado é detentor de personalidade jurídica. Brasil é o nome do país e país é um
conceito geográfico, histórico e até político, mas não jurídico (MESSEDER, 2007).
Veja o que determina a Constituição Federal de 1988 sobre esse assunto:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos

Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático
de direito e tem como fundamentos
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário (BRASIL, CF. 1988).
Conforme a Constituição Federal, o nosso país é uma República Federativa

constituída por quatro ordens de pessoas políticas ou entes federados: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, todos independentes e autônomos nos
termos da Constituição. O Distrito Federal é uma espécie de ente federado
híbrido, pois juridicamente possui características de Estado e de Município. A
compreensão da organização federativa do Estado brasileiro é fundamental para
a análise das políticas públicas.

O termo “federal” deriva do latim foedus, que significa pacto, e foederale,
relativo a federação. Federalismo pode significar um conjunto de ideias
sobre como governar um Estado. O federalismo, tal como concebido
pelos pais fundadores dos Estados Unidos, é “uma forma de organização
política que centraliza, em parte, o poder num Estado Unitário”. Hoje,
concebe-se federalismo como uma forma descentralizada de poder. A
federação permite uma aproximação maior entre os cidadãos e seus
governantes, um pacto em que o poder dividido entre a União e os
estados garante o espaço de atuação de ambos. A federação permite a
descentralização político-administrativa (ABREU; ARAÚJO, 2009, p. 53).
Como você pode perceber, pelo exposto acima, a essência da dinâmica política de
uma federação é produzir pactos. Assim, as relações intergovernamentais entre
a União, os estados e os municípios, conforme a Constituição Federal, devem ser
de cooperação e colaboração recíproca e orientada por processos de pactuação,
tendo em vista o interesse público.
Além da forma de organização federativa, o povo brasileiro decidiu que nossa

forma de governo é Republicana e que nosso sistema de governo é presidencialista.
A República, do latim res pública, “coisa pública”, é uma forma de governo na

qual o chefe do Estado é eleito pelos cidadãos ou seus representantes, tendo o
seu mandato uma duração limitada. Enquanto Republicano, o Estado brasileiro
deve garantir a supremacia do interesse público sobre o privado, ou seja, não
pode admitir que o interesse privado de sobreponha ao interesse público. De
acordo com a nossa Constituição de 1988, o Estado brasileiro deve ter como
fundamentos a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Deve
também fundar-se na ética e na divisão e equilíbrio entre os poderes.
O presidencialismo significa que o Estado brasileiro é dirigido por um Presidente

da República, chefe do Poder Executivo, eleito para mandato de quatro anos, a
ser exercido com o auxílio dos Ministros de Estado (BRASIL, 2010).

Dos fundamentos da República Federativa do Brasil destacam-se os seguintes
aspectos:
a) Soberania
Pode ser definida como o poder político supremo, a liberdade de poder político
e decisório dentro de seu respectivo território nacional, principalmente no
tocante à defesa dos interesses nacionais.
b) Cidadania
Decorre diretamente do princípio do Estado Democrático de Direito,
consistindo na participação política do indivíduo nos negócios do Estado.
A participação da sociedade, debatendo em suas organizações, dialogando

com o Estado e realizando o controle social, é muito importante para garantir
que as políticas públicas atendam, de fato, às necessidades da população,
melhorando os níveis de oferta e de qualidade dos serviços e a fiscalização
da aplicação dos recursos públicos. São exemplos de instrumentos de
controle social as Conferências, os Conselhos de Políticas Públicas e os
Orçamentos Participativos (INSTITUTO PÓLIS, 2008, p. 01)
c) Dignidade da pessoa humana

Assegura ao cidadão brasileiro e seus equiparados um mínimo de direitos
que devem ser respeitados pela sociedade e pelo poder público, de forma a
preservar a valorização do ser humano.
d) Valores sociais do trabalho

Busca impedir a concessão de privilégios econômicos condenáveis, por ser
o trabalho imprescindível à promoção da dignidade da pessoa humana.
e) Livre iniciativa
Ligada ao liberalismo econômico, envolve a liberdade de empresa e a
liberdade de contrato. A livre iniciativa é também um princípio fundante da
ordem econômica.
f) Pluralismo político
Diz respeito a uma sociedade plural onde exista diversidade e onde as
liberdades devem ser respeitadas. O pluralismo é social, político, religioso,
econômico, de ideias, cultural, dos meios de informação.

Quanto a Administração Pública, por força da organização federativa do Brasil
temos uma Administração Pública Federal, uma Administração Pública Estadual,
uma Administração Pública Distrital e Administrações Públicas Municipais.
O trecho abaixo é uma adaptação de Sérgio Jund (2007), com diferenciações

entre governo e administração pública.
O vocábulo governo, pela sua etimologia, apresenta-se com o significado de

autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e provê as necessidades
coletivas.
Já a Administração “é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução

concreta dos objetivos do governo, em sentido formal, e a atividade pública
(serviço público), em sentido material”.
RESUMINDO
RESUMINDO
SENTIDO FORMAL SENTIDO MATERIAL
Funções do Estado
GOVERNO Três Poderes (atividade administrativa,
legislativa e judiciária)
Conjunto de órgãos e
Serviço público (atividade
ADMINISTRAÇÃO entidades que realizam
administrativa)
serviço público
1.4 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Constituição da República de 1988 estabeleceu princípios que devem nortear
a conduta e a atuação dos ocupantes de cargos e funções públicas, incluindo-se

os conselheiros (as) dos conselhos municipais de políticas públicas.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...].
Vamos compreender melhor como esses princípios podem ser garantidos na

prática da administração e dos serviços públicos.
Legalidade – o princípio da legalidade impõe ao agente público o dever de agir

em estrito cumprimento as disposições da lei. Logo, aos cidadãos, na esfera
particular, é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, enquanto ao agente público
só é permitido agir dentro daquilo que a lei determina. Sobre esse princípio é
destacar que no Brasil, ninguém pode, com relação à lei, alegar desconhecimento.
De acordo com o art. 3º, da Introdução ao Código Civil: “Ninguém se escusa de
cumprir a Lei alegando que não há conhece”.
Um conselheiro precisa conhecer bem as leis da área em que atua, sobretudo as

de caráter nacional e do seu município. É importante também conhecer os atos
emanados (indicações, pareceres, resoluções) do conselho congênere ao que
pertence no âmbito nacional.
Impessoalidade – a impessoalidade na Administração Pública é um princípio

extraído das contribuições de um importante pensador das Ciências Sociais,
chamado Max Weber. Para Max Weber a impessoalidade é uma forma, ou um
modo particular de ser da burocracia pública. Dentro do aparelho do Estado,
não pode existir acepção de pessoas, não pode ocorrer diferenciação de grupos
(CURY,2005). A impessoalidade significa que no âmbito da Administração Pública
não pode ocorrer nenhum tipo de privilégios.
Cabe lembrar que a impessoalidade na Administração Pública não significa

tratar as pessoas de forma fria, distante, ou sem cordialidade. A pessoalidade e
a impessoalidade, no trato da vida privada, tem um sentido e no trato da coisa
pública apresenta outro sentido. Na vida privada valoriza-se a pessoalidade
enquanto a Administração Pública, no seu funcionamento, exige a impessoalidade
que significa tratar a todos com igualdade.

O princípio da impessoalidade é, muitas vezes, quebrado por perseguições
políticas, pelo tráfico de influência ou pelo clientelismo e assistencialismo político
(SIRAQUE, 2009).
Moralidade – esse princípio adentra no resguardo dos bens públicos e no combate

à corrupção financeira ou moral. A observância ao princípio da moralidade se
torna mais sensível nos órgãos que lidam com o dinheiro público e que podem
praticar atos (imorais) que tenham a ver com tráfico de influência ou malversação
de dinheiro público. A moralidade se aplica também a atos que signifiquem, por
exemplo, assédio de qualquer natureza para obtenção de vantagens ou a prática
de colocar o bem público a serviço do interesse individual (CURY, 2005).
Publicidade – quando delegamos uma atribuição ou responsabilidade a outro,

para a realização de uma determinada função, como no caso da democracia
representativa, essa delegação geralmente implica em uma assimetria de
informações. Quando, por exemplo, delegamos a responsabilidade pelo conserto
de um veículo a um mecânico que possui os conhecimentos especializados para
tal função, este passa a ter conhecimentos privilegiados de que não dispomos,
pelo desconhecimento do trabalho. Assim, pode agir de forma a se beneficiar
dessa situação. Para evitar essa assimetria de informações, uma das marcas
da Administração Pública deve ser a transparência. É dar publicidade dos atos
praticados. O princípio da publicidade demonstra que não pode existir segredo na
Administração Pública, a não ser em relação às informações que coloquem em
risco à segurança do Estado e da sociedade. Nesse caso específico, é necessário
que exista uma lei definindo as informações sigilosas e, mesmo assim, por prazo
determinado (SIRAQUE, 2009).
A publicidade dos atos da Administração Pública, na esfera federal, é veiculada

pelo Diário Oficial da União e, no Estado de Mato Grosso, pelo Diário Oficial do
Estado de Mato Grosso, publicado pela Superintendência da Imprensa Oficial do
Estado de Mato Grosso. Além da publicação dos atos oficiais do Poder Executivo
estadual, o Diário Oficial do Estado de Mato Grosso também publica os atos do
Poder Legislativo e Judiciário do Estado e os atos do Poder Executivo e Câmaras
Municipais, de municípios que não dispõem de um veículo oficial de divulgação.
Os municípios maiores geralmente dispõem de veículo próprio de comunicação.
Como instrumento de atendimento ao princípio da publicidade, o Tribunal de

Contas de Mato Grosso instituiu o Diário Oficial de Contas do Tribunal de Contas
de Mato Grosso (DOC/TCE-MT) - ferramenta eletrônica, regulamentada como

meio oficial de divulgação e publicação dos atos processuais e administrativos do
TCE-MT e das unidades gestoras fiscalizadas, bem como das suas comunicações
em geral.
As publicações são gratuitas e auxilia as unidades gestoras fiscalizadas do TCE-

MT (e também ao próprio TCE-MT, pois também é uma instituição pública) no
atendimento ao princípio da publicidade.
Fonte: Secom TCE-MT
O DOC foi institucionalizado pela Lei Complementar n° 475, de 27 de setembro

de 2012, tendo entrado em operação no dia 3 de outubro do mesmo ano. Foi
regulamentado pelas Resoluções Normativas TCE-MT 15/2012, 27/2012,
004/2015 e Julgamento Singular nº 1738/2014.
Eficiência – esse princípio foi inserido na Constituição da República de 1988

por força da Emenda Constitucional nº 19/98 e se insere no bojo de um amplo
conjunto de mudanças na Administração Pública. O princípio da eficiência
preconiza que o ato público não se esgota no cumprimento da conformação
legal, mas este precisa atingir os objetivos e garantir resultados e a satisfação do
cidadão.
Veja no exemplo abaixo, uma situação concreta de aplicação do princípio da

eficiência, referente a execução do Código Nacional de Trânsito.
Para controlar a velocidade dos veículos nas vias públicas e fiscalizar o

cumprimento de outras normas do Código Nacional de Trânsito, poderiam ser
colocados nas ruas diversos fiscais de trânsito. Essa medida ensejaria uma
realidade bem conhecida de todos nós: corrupção, tráfico de influências por meio
das famosas carteiradas e das notificações que desaparecem misteriosamente.
Para resolver essa questão, existem mecanismos modernos de fiscalização do

trânsito, como os meios eletrônicos de controle de velocidade e de cruzamento
irregular dos semáforos. Por esses meios eletrônicos garante-se a aplicação
do Código Nacional de Trânsito em condições de igualdade para todos os
motoristas. Cumprem-se, ao mesmo tempo, os princípios da isonomia, da
legalidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência (SIRAQUE, 2009,
com modificações).
Além dos princípios já elencados, destacamos, ainda, o do interesse público ou

finalidade e o da igualdade.
Interesse Público ou Finalidade – “O interesse público deve ser conceituado

como interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos
pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da
sociedade.” (MELLO, 2005, p. 61). Relacionado com a impessoalidade relativa à
Administração, este princípio orienta que as normas administrativas têm que ter
sempre como objetivo, o interesse público.
Igualdade – O presente princípio deriva da igualdade consagrada na Constituição

Federal de 1988, solidificando a necessidade de tratamento isonômico a todos
aqueles que se propõem a contratar com a Administração Pública. Assim,
salvo as hipóteses e permissões legais, não é possível quaisquer formas de
discriminação entre participantes de certames licitatórios, seja frustrando sua
participação por meio de critérios diversificados no edital ou no julgamento das
propostas no certame.
Além desses princípios plasmados no art. 37 da CF de 1988, temos outros

que estão implícitos em nossa Constituição, como o princípio da supremacia
do interesse público sobre o interesse privado, o princípio da razoabilidade, da
proporcionalidade e os princípios estabelecidos no Decreto Lei nº 200/67.
Os Conselheiros de Políticas Públicas constituem agentes públicos no

desempenho de suas funções e, portanto, também devem observar os princípios
da Administração Pública no desempenho de suas funções.

Veja o resumo:
Conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado,

CONCEITO encarregado de exercer as funções determinadas pela constituição e
pelas leis, no interesse da coletividade
• SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
L LEGALIDADE
I IMPESSOALIDADE
• CONSTITUCIONAIS M MORALIDADE
PRINCÍPIOS
P PUBLICIDADE
E EFICIÊNCIA
• RAZOABILIDADE
• PROPORCIONALIDADE PLANEJAMENTO
• MOTIVAÇÃO COORDENAÇÃO
• PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DESCENTRALIZAÇÃO
DECRETO LEI 200/67 DELEGAÇÃO DE
COMPETENCIA
Fonte: www.entendeudireito.com.br (adaptado)
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta primeira unidade, você pode compreender o conceito de Estado, a
organização política que organiza a nossa vida em sociedade.
Vimos que, até o século XV, o Estado era tratado como uma entidade divina,
que não se separava da pessoa do rei ou governante. Após esse período,
com o desenvolvimento sociopolítico, temos a consolidação dos Estados
Nacionais, constituídos por um poder coercitivo, por um território, máquina
burocrática e por um conjunto de condutas e comportamentos.
Você aprendeu que existem duas principais concepções teóricas que

orientam a ação do Estado, por meio das políticas e dos serviços públicos:
a perspectiva marxista e a perspectiva liberal ou neoliberalismo.

O Estado brasileiro se organiza, sob a forma federativa, conforme a nossa
Constituição de 1988, com quatro entes federados autônomos: União,
estados, Distrito Federal e municípios. Nessa forma de organização,
temos mais de um governo agindo em um mesmo território, o que implica
cooperação e colaboração na execução das políticas públicas.
Vimos também que o nosso país, além de uma federação, é uma República
e, como uma República, deve garantir a supremacia do interesse público
sobre o privado. Você também pode conhecer os princípios que regem
a administração pública e que também recaem sobre os Conselhos de
Políticas Públicas.

2 UNIDADE
DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL
UNIDADE 2
DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL
Antes de iniciar o estudo da democracia e suas principais perspectivas, vamos

começar refletindo sobre o sentido da palavra democracia para você. O que é
democracia para você? Escreva rapidamente, sem consultar, o que entende por
democracia.
2.1 | AGORA VAMOS ENTENDER UM POUCO O PERCURSO

HISTÓRICO DA DEMOCRACIA
Em suas origens, a democracia como prática de civilidade, surgiu na Grécia
antiga, em Atenas, no século VI a. C. Os cidadãos decidiam, de forma direta,
sobre os assuntos mais importantes da polis. Mas nem todos eram cidadãos.
Os escravos e as mulheres eram excluídos da cidadania ateniense, e somente os
homens tinham posses de terras e eram considerados cidadãos.
Depois que a democracia ateniense teve seu fim, houve uma interrupção por dois
mil anos e, somente com os movimentos da Revolução Americana e Revolução
Francesa (ambas no Século XVIII), é que ela reaparece com novas concepções
filosóficas.
Surge então a ideia da democracia representativa como um fator inquestionável

de legitimação da participação do cidadão no processo de escolha de seus
representantes. Neste contexto, lançando mão do sufrágio masculino e depois
o feminino para exercer a democracia representativa, as formas de democracia

direta no modelo dos antigos tornou-se inviável. E vale ressaltar que “[...] Somente
a democracia, entre as formas de governo, nasceu como termo indicativo do
poder (o-krátos) de um corpo coletivo” (BOBBIO, 2000, p. 377).
As diferentes formas como se configura o Estado na história revelam a presença

ou ausência da democracia, ou ainda, a prevalência de seus sentidos enquanto
liberal/formal ou social/substancial que significa partilha de poder com igualdade
substancial do usufruto dos bens materiais, sociais e culturais acumulados pela
humanidade.
Para alguns estudiosos da democracia no Estado Liberal, a única forma de

democracia compatível seria a democracia representativa ou parlamentar. Em
outras palavras, trata-se da única forma de governo possível para reconhecer e
garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de pensamento, de
religião, de imprensa, reunião, etc.).
Você sabia que existem cinco modelos de democracia que já foram

historicamente implementados?
Democracia direta: diz respeito às formas de organizações políticas em que

os cidadãos participam diretamente no processo de tomada de decisões das
ações políticas. Dentre os autores que teorizam sobre este modelo, o que mais
se destacou foi Jean-Jacques Rosseau (1712-1778) que idealizou a democracia
como forma de participação direta do povo no ato legislativo e, assim, afirmou
que a soberania deve expressar sempre a vontade geral. Um exemplo histórico
de democracia direta foi também a Comuna de Paris. Na democracia direta, o
cidadão vota e expressa sua opinião sem intermediários. No entanto, trata-se de
um modelo aplicável apenas a populações e territórios pequenos.
Democracia representativa: neste modelo, o direito de fazer leis não deveria ser
estendido a todo o povo reunido em assembleia, mas a representantes eleitos
pelos cidadãos, aos quais são reconhecidos e garantidos os seus direitos
políticos. Para Benjamin Constant (1767-1830), Alex Tocqueville (1805-1859) e
John Stuart Mill (1806-1873), esse modelo é a única forma de governo possível
para reconhecer e garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de
pensamento, de religião, de imprensa, reunião etc.)
Democracia participativa: emerge a partir dos anos 1960, caracterizada

por eleições livres e periódicas, nas quais o cidadão tem participação como

representante político e representado que faz suas escolhas, há centralidade
à participação dos processos de decisões políticas por via da representação e
composição de órgãos colegiados.
Democracia radical: está relacionada ao fim do domínio soviético, ao final dos

anos 1980, constitui a ideia de uma posição hegemônica de equivalências,
expressa a tendência pós-moderna de interpretação da democracia, pois na
prática recomenda-se, nesta tendência, que a participação e a deliberação
possam servir para aumentar a igualdade do poder político.
Democracia deliberativa: conceito mais difundido nos anos de 1980, a obra que
mais influenciou esse modelo foi a de Jürgen Habermas sobre ação comunicativa.
Dois aspectos básicos constituem esse modelo:
1) as decisões devem ser tomadas por todos os que são diretamente

afetados pelas decisões em questão;
2) o processo decisório deve acontecer por meio de apresentação de

argumentos pelos envolvidos, considerando valores de imparcialidade e
racionalidade.
A atuação dos Conselhos Municipais contribui na mediação de relações e confere

maior efetividade na interação entre governo e sociedade civil, pois são voltados
à discussão, deliberação e definição de políticas públicas específicas, como
o conselho de educação, saúde, cultura, meio ambiente, consumidor, etc. Os
Conselhos são compostos por representantes do poder público e da sociedade
civil organizada que formulam em conjunto as políticas públicas, em um processo
de gestão descentralizada e participativa (GOHN, 2001. p. 107-108).

Vamos refletir em relação aos modelos apresentados. Dentre os cinco modelos,
qual deles você considera mais apropriado aos conselhos, à prática cotidiana do
conselho no qual atua?
Pense sobre isso e faça uma breve pesquisa sobre o modelo que selecionou,
elabore um breve texto justificando os elementos que identificou como mais
próximos à prática do conselho no qual você atua.
A democracia moderna, em perspectivas diferentes, aponta caminhos e modelos

para a democracia nas quais a representação política ganha força.
Tornam-se evidentes nas experiências históricas da democracia que os modelos

existentes possuem diferentes fins com relação à partilha do poder com a
dimensão da soberania popular no movimento político.
Convém destacar que a democracia formal é aquela que materializa a concepção

da democracia liberal. As pressões populares contribuíram para que esse modelo
de democracia pautasse também o sufrágio universal, mas os seus fins não visam
a distinção das classes sociais. Constitui-se de princípios e valores da cidadania,
sendo uma perspectiva de cidadania pautada na defesa do direito individual à
propriedade. A força da democracia formal está vinculada à hegemonia do
capitalismo.
Contrapondo-se à democracia liberal/formal, a democracia social pressupõe

a partilha substancial de poder nas decisões políticas e nas decisões sobre a
distribuição dos bens materiais e culturais produzidos pela humanidade.
A práxis humana pautada na democracia social visa alcançar a emancipação da

sociedade para a coletividade e rejeita a divisão das classes sociais existentes

nas sociedades capitalistas e a ideia da acumulação e apropriação privada de
bens materiais.
A teoria de Marx e Engels influenciou líderes socialistas. Dentre eles Lênin que
se destacou como um teórico defensor da democracia genuína e um severo
crítico da democracia burguesa. Apesar de reconhecer avanços na república
democrática, ele afirma que nas sociedades capitalistas o conceito de liberdade
é contraditório.
Lênin formula uma concepção de democracia atribuindo, de fato, poder a todos os

homens e mulheres, principalmente aos trabalhadores, isto é, um instrumento do
poder político realizado por intermédio do Estado. Embora não tenha desprezado
os avanços da democracia da república burguesa, sinalizou que o capitalismo
não pode propiciar a completude da democracia social. Para Lênin, a exploração
de sistema capitalista impede a emancipação dos trabalhadores e os aprisiona
em aviltantes condições de trabalho e de vida.
Em virtude das condições da exploração capitalista, os escravos

assalariados modernos vivem tão tiranizados pela penúria e pela miséria
que se desinteressam da democracia, se desinteressam da política, de
tal modo que no decurso quotidiano e pacífico dos acontecimentos, a
maioria da população vive afastada da vida política e social. (LÊNIN,
1975, p. 43-44).
Historicamente, ao mesmo tempo em que o movimento da democracia social se

destaca por influentes teóricos, militantes e políticos da esquerda revolucionária,

novas teorias da tradição liberal revertem-se em modelos políticos da direita
conservadora. Dessa forma, a modernidade compõe-se de embates teóricos
com projetos sociais propositivos que disputam a hegemonia de seus modelos.
Ao final do século XVIII, grandes nações como a Inglaterra, Estados Unidos e

a França, haviam passado por profundas mudanças políticas e institucionais.
A Constituição dos Estados Unidos da América, por exemplo, a primeira
constituição escrita do mundo, em 1787, representou o marco documental da
separação dos três poderes que havia sido proposta por Montesquieu, no século
XVIII. Logo em seguida, a Revolução Francesa, em 1789, defende o mesmo
princípio e a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do cidadão, de
1789, adotou a separação dos três poderes em seu artigo 16. Esse movimento
significou a organização da classe burguesa para controlar e reduzir os poderes
do absolutismo.
Em consequência, o Estado passa a ser, predominantemente, entendido como

uma instituição política capaz de vigiar a aplicação do direito positivado com
respeito às liberdades e igualdades formais. Segundo as palavras de Bobbio:
[...] quando se fala de Estado de direito no âmbito da doutrina liberal

do Estado, deve-se acrescentar à definição tradicional, uma definição
ulterior: a constitucionalização dos direitos naturais, ou seja, a
transformação desses direitos em direitos juridicamente protegidos,
isto é, em verdadeiros direitos positivos (2006, p. 18).
A democracia liberal ou constitucionalista surgiu com o movimento da burguesia

que, no campo econômico, visava assegurar o livre mercado para atingir os seus

objetivos de consolidação das práticas mercantis diminuindo o poder regulador
do Estado absolutista. Para a doutrina liberal, o individualismo é a base do
desenvolvimento econômico. Daí se constrói a ideia de liberdade do homem
perante o Estado, na qual se distingue o que é público do que é privado, sendo a
comunidade estatal responsável pela garantia da cidadania, segurança jurídica
e da organização da representação política e no campo do privado a garantia
de proteção da vida, da liberdade, da instituição familiar, da propriedade e do
mercado.
No final da II Guerra Mundial que os modelos fascistas e autoritários são

derrotados e o discurso da democracia liberal se torna hegemônico. Mas tal
discurso carrega um nítido conflito ideológico causado pela segregação de
dois blocos, um liderado pelos Estados Unidos da América e outro pela União
Soviética. O movimento da democracia liberal, durante o contexto da Guerra Fria,
marcou uma nova conceituação para a democracia.
2.2 | A HEGEMONIA DA DEMOCRACIA NORTE-AMERICANA

Um teórico do tema da democracia que se tornou muito influente nos Estados
Unidos e, posteriormente, no mundo foi Schumpeter (1953). Ele fez veemente
crítica à doutrina clássica da democracia por considerar o povo consciente de
suas escolhas e do significado de bem comum. Para Schumpeter, o povo é
manipulado pela demagogia das propagandas políticas. Propõe a competição
das elites pela disputa do voto popular. O seu modelo acaba sendo largamente
reproduzido pelas democracias ocidentais, nas quais a participação do cidadão
fica mais restrita ao voto e não se estende a outras formas de intervenção na vida
pública.
Na visão de Schumpeter, a democracia passa a ter mais efeito ao se caracterizar

como um mecanismo institucional de tomada de decisão política. Mas o que se
coloca em questão é como aproximar a sociedade política da sociedade civil.
Nesse aspecto, a teoria de Schumpeter é bastante criticada e falha.
Esse modelo elitista de democracia criado por Schumpeter influenciou

importantes estudiosos do tema da democracia, como Robert Dahl, Giovanni
Sartori e Antony Downs.

Para autores contemporâneos que se ocuparam do tema da democracia, muitas
referências aparecem após a modernidade para o entendimento dos caminhos
que a democracia passou a ter e das lutas sociais que a defendem. Os autores
contemporâneos mais influentes são Hannah Arendt e Norberto Bobbio, por seus
trabalhos sobre temas europeus, e Robert Dahl, com relação aos seus estudos
acerca da evolução da democracia norte-americana.
As teorias sobre democracia apontam-nos diferentes concepções a respeito

desse tema tão abrangente, entretanto, para fins de aproximarmos a ideia de
democracia à prática dos conselhos de políticas públicas e melhor entendermos,
dentre as perspectivas e os modelos já apresentados, qual é a perspectiva e o
modelo que mais proximidade confere aos conselhos contemporâneos no Brasil,
adentraremos a seguir, no movimento recente de democratização da sociedade
brasileira para compreendermos a eminência e configuração dessas instituições
que se habilitam ao processo democrático em curso, no país.
Diante do exposto, torna-se pertinente observar como se deu o movimento da

democracia no Brasil, na contemporaneidade.
SAIBA MAIS
O texto de Marcello Baquero sobre democracia formal e cultura política

traz uma importante abordagem dos limites da democracia brasileira.
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/op/v14n2/05.pdf
Recomendamos leitura como ampliação do conhecimento acerca do

movimento da democracia contemporânea no Brasil.

Agora, vamos pensar sobre a democracia no Brasil. Você acredita que
vivenciamos um processo de democracia efetiva em nosso país?
IMPORTANTE
Mas é preciso questionar se, de fato, vivenciamos uma democracia de

direitos.
E, nesse sentido, é preciso problematizar as formas de participação

historicamente experiências, sobretudo, analisarmos se as formas
predominantes de participação de nossa sociedade têm contribuído para a
sua emancipação.
DEMOCRACIA (Tom Zé)
Democracia que me engana mira aqui no meio
na gana que tenho dela atira no meu receio.
cigana ela se revela, aiê; Democracia que escorrega
democracia que anda nua na regra não se pendura
atua quando me ouso na trégua não se segura, aiô;
amua quando repouso. democracia pois me fere
É o demo o demo a demó e atira-me bem no meio
é a democracia daquilo que mais eu mais receio.
é o demo o demo a demó Democracia, não me deixe
é a democracia. sou peixe que fora d’água
Democracia, me abraça se queixa, morre de mágoa, aiê;
com tua graça me atira democracia não se dita
desfaz esta covardia, aiê; maldita seja se dura,
democracia não me fere palpita pela doçura.

Podemos dizer que somos uma sociedade democrática?
Quais são as principais contradições do projeto societário vigente?
Antes de responder essas perguntas vamos analisar alguns dados da nossa

realidade socioeconômica.
REALIDADE SOCIOECONÔMICA
37,8% dos estudantes 10,3% é a taxa de Apenas 26%

brasileiros de ensino abandono escolar dos brasileiros
médio têm distorção no ensino médio dos são plenamente
idade-série, sendo em estudantes brasileiros alfabetizados. O
Mato Grosso este índice e em Mato Grosso número de analfabetos
é de 35,5% (IBGE/2010) este índice é de 11,2% funcionais totaliza
(IBGE/2010) 20% dos brasileiros
entre 15 e 49 anos.
(INAF/IBOPE)
7,2 anos é o tempo De cada mil bebês 11 milhões de pessoas

médio de estudo de um nascidos vivos, 17,56 passam fome no
brasileiro. O mesmo do morrem antes de Brasil. Enquanto
Zimbábue. (IBGE/2009) completar um ano. isso, em 2010, o país
(IBGE/2008) produziu 150 milhões
de toneladas de grãos.
(IBGE/2009)
4,25 milhões de O Brasil tem um 11 milhões de

crianças e adolescentes déficit habitacional brasileiros, o
trabalham no Brasil. de 8 milhões de equivalente a 6% da
(IBGE/2009) moradias, além de 11,2 população, vivem em
milhões de domicílios favelas. (IBGE/2011)
inadequados. (Fonte:
Fundação João
Pinheiro, 2007)

Na década de 1970, o economista Edmar Bacha, ex-presidente do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), criou o termo “Belíndia” para
designar o Brasil. Um país injusto e marcado por uma profunda desigualdade
de renda. Uma pequena parte da população vive em condições semelhantes
a Bélgica, país europeu de excelentes padrões de desenvolvimento humano e
grande parcela da população brasileira em condições paupérrimas de vida,
condições da Índia, naquela época.
De lá para cá muita coisa mudou. O Brasil implementou políticas públicas

importantes de distribuição de renda com avanços significativos, sobretudo, nas
áreas sociais. No entanto, essas políticas não atacaram problemas estruturais
como a extrema desigualdade social e os mecanismos que alimentam essa
desigualdade como a concentração de renda e de terra.
IMPORTANTE
O controle democrático é uma das ferramentas necessárias para reduzir as

desigualdades.
É preciso compreendermos que a democracia como soberania popular emancipa

a sociedade e torna autônoma a nação.
Para que a democracia seja consolidada, a desigualdade social não pode

ser naturalizada, a corrupção não pode ser tratada como algo irrelevante e
sem solução. Todos os problemas que impedem que a partilha do poder seja
substancialmente igualitária em uma sociedade devem ser rigorosamente
rejeitados na coletividade.

Veja algumas cenas dos nossos diferentes Brasis
O RICO
O Município de São Paulo possui a

segunda maior frota de helicópteros do
mundo, perdendo apenas para Nova
York nos Estados Unidos.
No Brasil rico se realiza o segundo maior

número de cirurgias plásticas do mundo,
depois dos Estados Unidos.
O POBRE
Cerca de 7 milhões de brasileiros gastam

mais de uma hora entre a casa e o trabalho
(IBGE, Censo 2010).
Entre 1995 e 1997, 350 mil crianças pobres

morreram no Brasil, por causa de doenças
relacionadas à ausência de saneamento
básico.

Apesar da nossa Constituição da República de 1988 garantir direitos sociais
universais como a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, entre outros, a democracia brasileira, limitada ao aspecto
formal e representativo, tem sido incapaz de garantir esses direitos a todos.
Dessa forma, a própria democracia corre grande risco. Limitada a um formalismo

representativo, tem sido incapaz de gerar uma nova sociedade cidadã e
participativa, responsável, justa e solidária, diversa e sustentável (GRZYBOWSKI,
2007).
A organização de uma sociedade pautada em direitos que respeitam a condição

de liberdade humana aproxima os homens de um mundo mais justo. A democracia
tem a liberdade como premissa, a liberdade de escolha, o respeito às diferenças
e a igualdade de oportunidades. Todavia, existem distintas concepções de
sociedade, de educação e de democracia. Compreendendo que há distinção entre
as perspectivas de democracia liberal e social, a perspectiva que defendemos é a
social, portanto, importa apreender a democracia como partilha do poder político
com substancial igualdade na sociedade, e assim entendemos que é possível
alcançar a emancipação. Não se pode dizer que a sociedade brasileira já tenha
consolidado a democracia nessa perspectiva. Há ainda um longo percurso a ser
trilhado nessa direção. Os conselhos de políticas públicas se constituem, a nosso
ver, como importantes canais de fomento da democracia e de sua efetivação.
Democracia e participação são conceitos indissociáveis, entendendo a

participação como ferramenta necessária ao processo de efetivação da
democracia. No próximo tópico, apresentaremos as características de suas

modalidades e abordaremos a institucionalização dos conselhos de políticas
públicas.
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, você conheceu o percurso histórico da democracia e
os seus modelos postos em prática. Assim, tivemos cinco modelos de
democracia: direta, representativa, radical, participativa e deliberativa.
Dentre os modelos apresentados, os mais próximos à prática dos conselhos
são os da democracia participativa e deliberativa. Mostramos também,
nesta unidade, que temos dois Brasis, um rico e um pobre, chamando a
sua atenção para as contradições do sistema capitalista em nosso projeto
societário vigente, de modo a provocar a sua reflexão sobre a perspectiva
de democracia que nos referência em nossa prática cotidiana. O que é
democracia para você? Ela deve se materializar apenas formalmente ou
substancialmente, no que se refere à igualdade política, econômica, cultural
e social? Pense nisso.

3 UNIDADE
MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO
DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE 3
MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E
INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
ARTIGO 1
O artigo de ALMEIDA, Carla e TATAGIBA, Luciana, de 2012, o qual faz uma excelente
abordagem sobre o argumento referente às expectativas democratizantes dos
conselhos gestores pode trazer-nos elementos teórico-empíricos fundamentais
para uma compreensão crítica e pertinente à nossa realidade, no que tange ao
funcionamento dessas instâncias.
Acesse o artigo acima mencionado, disponível em: http://www.scielo.br/pdf/

sssoc/n109/a05n109.pdf, e depois de uma leitura detida, analise os pontos que
identificar como similares em relação ao que você se depara na sua atuação con-
creta e no conjunto de práticas que vêm sendo desenvolvidas pelo conselho em
que atua. Caso ainda não seja conselheiro, procure um conselho, entreviste um
conselheiro e descubra essas respostas.
3.1 | ONDE SE SITUAM OS CONSELHOS NA ESTRUTURA

DO ESTADO?
Agora que você já sabe o que é o Estado, já conhece os seus elementos
constitutivos, viu como se organiza o Estado brasileiro, o que é democracia e
suas principais perspectivas, vamos refletir sobre a posição dos conselhos na
estrutura do Estado.
Antes disso, vamos conhecer um pouco a história dos conselhos.
Os conselhos são uma das formas mais antigas de organização e deliberação

coletiva. Há registros históricos que sinalizam que já existiam, há quase três mil
anos, no povo hebreu, nas cidades-estados, na Grécia antiga, conselhos como

formas primitivas e pioneiras de administração da vida social (BORDIGNON,
2004).
Atenas, na Grécia antiga, no período democrático mais significativo, era dirigida

por um conselho com quinhentos integrantes provenientes do espaço urbano e
rural. Esses conselheiros somente poderiam ser indicados duas vezes em toda a
sua vida, o que garantia constante renovação dos conselhos e uma participação
ampliada (FONTES,2012).
Como visto anteriormente, o homem é um ser histórico que se reinventa e se recria,

e com a questão da participação isso não é diferente. Nogueira (2005) elabora
uma interessante síntese explicando a qualidade dos processos participativos
que possuem diferentes características e perfis, de acordo com determinados
contextos históricos, o autor descreve quatro modalidades, assim definindo-as:
Participação assistencialista – a que possui um perfil de filantropia

ou de solidariedade - uma modalidade que teve mais sustentação nas fases
que precederam a afirmação dos direitos de cidadania e aparece mais em
circunstâncias nas quais os grupos sociais apresentam menor grau de
consciência política coletiva;
Participação corporativa - está relacionada a interesses específicos

de determinados grupos sociais ou de categoria de profissionais, trata-se
da modalidade de participação que teve sua maior expressão na origem do
sindicalismo moderno. É de grande importância, tanto quanto a participação
assistencialista, que é uma modalidade universal de participação. Ambas se
articulam porque estão relacionadas a problemas práticos, imediatos e quase
sempre de fundo econômico;
Participação eleitoral – modalidade que visa especificamente à defesa de

interesses particulares, mas com interferência na coletividade. Isso faz dessa
modalidade uma ação da qual o indivíduo tem a consciência sobre o poder político
que envolve sua participação e sobre as possibilidades de direcioná-lo. Mas essa
modalidade apresenta limites no plano dos atos e escolhas individuais. Além
disso, por meio do voto, não é possível expressar as convicções cívicas e com
elas estabelecer influências, dadas as circunstâncias que envolvem um processo
eleitoral e os riscos que podem trazer de despolitização, na medida em que os
indivíduos não veem atendidas as suas expectativas e, consequentemente, em

muitos casos, se decepcionam com as escolhas feitas;
Participação política – modalidade que se realiza por via da organização da

vida social em seu conjunto, com a observância do Estado. Para Nogueira (2005),
esta é uma modalidade de prática política que se relaciona tanto com a questão
do poder, quanto com a questão do consenso e da hegemonia, o que mostra
a força e o consentimento, tanto no plano das práticas do governo, quanto no
plano da convivência e da cultura.
Durante o século XX houve uma mescla dessas quatro modalidades de

participação, configurando o instituto da representação e a evolução da
democracia moderna.
É interessante analisarmos que a prática da democracia está diretamente

relacionada à ideia dos conselhos.
Para fins deste estudo, vamos conhecer agora um pouco da história dos
Conselhos no Brasil.
No Brasil, os primeiros conselhos foram criados ainda no período colonial, logo

após a vinda da Família Real, em 1808. Com a chegada da corte real ao Brasil, no
conjunto das medidas administrativas que foram tomadas, foi criado o Conselho
de Fazenda e, em 1822, já no Império, foi criado o Conselho de Estado.
No cenário sociopolítico dos anos de 1930, foram criados importantes conselhos

no âmbito federal, como o Conselho Nacional de Educação (1930), o Conselho
Consultivo de Ensino Comercial (1930), Conselho Federal do Comércio Exterior
(1934), Conselho Técnico de Economia e Finanças (1937), Conselho Nacional
de Saúde (1937), Conselho Nacional do Petróleo (1938), Conselho Nacional de
Serviço Social e Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (1944).
Como parte das ações de estruturação do sistema de mérito e profissionalização
do serviço público, foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, em
1936.
Esses conselhos eram constituídos eminentemente por notáveis, com caráter

predominantemente técnico e, em alguns casos, a criação tinha o propósito de
cooptação por parte do Poder Público, de setores de oposição. Esses conselhos
excluíam da sua composição o saber popular e não refletiam a voz plural da
sociedade. Cabe destacar, no entanto, que esses conselhos foram as primeiras
experiências de participação em que, mesmo de forma restrita, setores populares

puderam participar de atividades relacionadas à Administração Pública. Essas
experiências também se constituíram no germe do que viriam a ser os conselhos
de políticas ou conselhos gestores (CUNHA, 2009).
A Constituição da República Federativa do Brasil incorporou grande parte das

demandas dos movimentos sociais, transformando em princípios constitucionais
a descentralização político-administrativa, a responsabilização do Estado, a
universalização dos direitos sociais e a participação da sociedade na formulação
e implementação das políticas e serviços públicos em todos os níveis de governo.
Assim, a regulamentação das principais políticas públicas ocorrida a partir

dos anos 1990, como saúde, educação, assistência social, agricultura familiar,
meio ambiente, passa a exigir a criação de conselhos, com atribuições de
acompanhamento e controle social de recursos públicos.
Dessa forma, a gestão das políticas públicas se assenta no Tripé:
FUNDOS
CONTÁBEIS
CONSELHOS PLANOS SETORIAIS
Fonte: Cunha, 2009
Mas o que diferencia os conselhos atuais dos seus antecessores?
Os conselhos atuais são espaços participativos, de composição paritária com

representação em igual número do Poder Público e da sociedade civil, incluindo
os usuários dos serviços públicos e trabalhadores. Esses conselhos são espaços
da voz plural e instâncias de democracia participativa, sendo esta a característica
que os difere dos conselhos técnicos.

Todo Poder emana do Povo
ESTADO
CONSELHOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
SOCIEDADE CIVIL
Fonte: Constituição Federal, 1988
As expectativas de democratização do Estado e da sociedade brasileira

foram enfraquecendo diante das medidas neoliberais do Governo Federal,
particularmente nos anos 1990. Muitas contradições são evidentes no plano
das conquistas sociais que haviam sido reivindicadas, pois muitas perdas
são constatadas e a classe trabalhadora é a mais prejudicada. Esse processo
contraditório, em que a classe trabalhadora perde até mesmo importantes
conquistas no plano da democratização dos aparelhos do Estado, significa que,
no campo das lutas sociais, a burguesia se vale da apropriação privada do poder
e mantém-se na condição de classe dominante e até dirigente.
A Constituição Federal (CF) de 1988 assegura a participação dos cidadãos na

esfera da sociedade política. Porém, a nossa frágil cultura democrática impõe-nos
mobilização e organização dos movimentos sociais de base e de movimentos
combativos, propostos por entidades sociais e por sindicatos politizados e
comprometidos com a defesa dos interesses dos trabalhadores.

Você sabia que há artigos na Constituição Federal de 1988 que tratam da
participação popular?
QUADRO 1 - artigos da CF/ 1988 que remetem à participação popular
Possibilidade de
participação/ Controle O que é Artigos
Social
Consulta popular
realizada pelo governo
sobre matéria de
acentuada relevância, de
natureza constitucional,
legislativa ou Artigo 14, inciso I;
administrativa. É artigo 18, parágrafos
Plebiscito
convocado antes 3º e 4º; artigo 2º do
de atos legislativos ADCT.
ou administrativos,
cabendo ao povo,
pelo voto, aprovar ou
denegar o que lhe tenha
sido submetido.
Consulta popular
realizada pelo governo
sobre um assunto
de grande relevância,
Artigo 14, inciso II;
Referendo na qual o povo se
artigo 49, XV.
manifesta sobre uma
lei após esta estar
constituída, podendo
ratifica-la ou rejeitá-la.

Consiste na
apresentação de projeto
Artigo 14, inciso III;
de lei à Câmara dos
artigo 27, parágrafo
Deputados, subscrito
4 (Estados); artigo
por, no mínimo, 1% do
29, XIII (municípios);
Iniciativa popular eleitorado nacional,
artigo
distribuído pelo menos
por cinco Estados, com 61, parágrafo 2º.
não menos de 0,3% dos
eleitores de cada um
deles.
Qualquer cidadão pode

propor ação popular
que vise anular ato
lesivo ao patrimônio
Proposição de ação
público, à moralidade Artigo 5º, LXIII
popular
administrativa, ao
meio ambiente, ao
patrimônio histórico e
cultural.
Fonte: MADZA, Ednir e BASSI, Marcos, 2009, p. 149-150, com modificações.
Segundo Siraque (2005), embora o termo “Conselho” não seja citado de forma
explícita, faz-se referência a ele através de expressões e vocábulos semelhantes
quanto ao sentido de “participação, controle, gestão democrática, fiscalização,
os quais têm as características básicas dos conselhos de políticas públicas”
(p.126). Esses termos são, segundo o autor, encontrados nos artigos 10, 198,
inciso III, 204, inciso II, e no artigo 206, inciso VI, abaixo transcritos:
Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores nos colegiados

dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou
previdenciários sejam objetos de discussão e deliberação.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma

rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com seguintes diretrizes:

III – participação da comunidade.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social

serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social,
previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base
nas seguintes diretrizes:
II – participação da população, por meio de organizações representativas,

na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis.
O fato de estarem inscritos na Carta Magna não significa a efetivação desses

canais na sociedade. A democracia brasileira ainda é frágil quanto à construção
de colegiados que possam representar os interesses da maioria trabalhadora.
Constata-se, porém, que os governos que conduzem processos de participação
popular, na gestão pública, fortalecem a democracia, como assevera Pompeu
(2008 p. 49): “Os governos participativos, nos quais a sociedade civil e o Poder
Público priorizam metas que garantem a efetivação dos direitos fundamentais,
têm maior índice de legalidade e legitimidade”.
É preciso identificar as contradições dentro do movimento histórico da

participação, pois há avanços, limites e também retrocessos na trajetória da
democracia brasileira dos anos 1980 aos dias atuais. Com o fim do regime militar,
a democracia foi o estandarte dos discursos políticos (de partidos de direita e
de esquerda), foi proclamada pelos projetos de sociedade em disputa política
e na legislação. Todavia, o ideal de democracia que se fez hegemônico foi o da

representativa fundada em princípios liberais. Partindo de tal premissa, é válido
considerar que os avanços da participação cidadã não revelam maturidade
política e ideológica da sociedade brasileira. Ao contrário, a sociedade civil
continuou revelando-se extremamente autoritária.
A experiência da redemocratização no Brasil orientou-se pela concepção de

democracia formal. Assim, coerente com seus fins, de garantia dos direitos
individuais e igualdade de oportunidades para a livre concorrência, a democracia
liberal foi configurada por um novo paradigma de participação a partir da década
de 90.
É fundamental entender que a cidadania, por ser um princípio constitucional e

assegurar novos espaços de participação, nos marcos das relações capitalistas,
não resulta em práticas efetivas de melhoria das condições objetivas da maioria
da população. A cidadania está inscrita na Constituição Federal de 1988 (Art. 1º,
inciso II) e, conforme Zvirblis (2006, p. 170), confere ao cidadão brasileiro o direito
de participar da vida política do Brasil.
Betlinski (2006) afirma que, no Brasil, aproximadamente 35% dos eleitores são
analfabetos ou não concluíram o ensino fundamental. Esse dado indica que,
embora a CF reconheça esses cidadãos como iguais perante outros, parece
razoável concluir que uma massa de cidadãos excluídos de condições culturais
e educacionais e acesso às informações que signifiquem sua promoção e
emancipação social não poderá gozar da cidadania de forma plena.
Coutinho critica a aviltante disparidade entre inclusão e exclusão do sistema

capitalista, afirmando que, em face da negação de uma ordem socialista
capaz de socializar efetivamente o poder, não é possível exercer plenamente a
democracia. Atualmente no país, a disparidade das classes sociais configura-se
diante de um quadro desolador de exclusão social, em que, segundo o autor, 25%
da população encontram-se incluídas do sistema produtivo, enquanto 75% estão
fora desse sistema (COUTINHO, 2002).
Nos últimos anos do regime militar (1964-1985), o nosso país vivenciou

movimentos reivindicativos por democracia por diversos segmentos da sociedade
civil que, revoltados contra a falta da cidadania, recusavam o regime autoritário.
Todavia, a prática da representação política que renasceu junto com o regime
democrático-parlamentarista foi, aos poucos, revelando que o autoritarismo
ainda persiste em nossa cultura política. Avalia-se que esse perfil autoritário só

poderá mudar com a maturidade política da população.
Ao refletir acerca dessa temática, Benevides (1996) aborda a necessidade de

se implantarem mudanças no plano das mentalidades e dos costumes do povo
brasileiro. A distância entre o povo e as instâncias decisórias do Estado nas
sociedades contemporâneas é uma realidade bastante complexa. Isso somente
é possível mudar por meio de uma tarefa coletiva e não individual. Defende a
autora, que a institucionalização da participação popular pode eliminar algumas
dificuldades da democratização do Estado. Assim, o povo tem a possibilidade
de participar e conhecer os problemas, pensando coletivamente as alternativas
para solucioná-los.
Considerando a perspectiva do materialismo-histórico do movimento político

no Brasil, vale salientar que há indícios de forte instabilidade da cidadania
política e, nesses termos, as razões desse processo parecem estar justificadas
pela formação da hegemonia política no seio do bloco das frações e classes
dominantes da economia capitalista do país.
Saes (2001) analisa o processo de formação da cidadania brasileira composto

por um quadro de instabilidades. Em perfeita síntese, ele mostra que no período
de 1894 e 1930, configurou-se a “democracia oligárquica”; entre 1930 e 1937,
ocorreu um período de transição, de 1937 a 1945, ocorreu a ditadura estado
novista; de 1946 a 1964, configurou-se a nossa democracia nacional-populista;
de 1964 a 1985 (por 21 anos), a sociedade brasileira teve a difícil experiência da
ditadura militar; e em tempos mais recentes, como afirma o autor, a partir de
1988, configurou-se o novo regime democrático-constitucional. O autor aponta
que o capitalismo no Brasil configura-se de forma retardatária em relação aos
países centrais.
A redemocratização dos anos 1980 é uma luz no fim do túnel no que se refere à
possibilidade de criação de uma cultura cívica que fomente a cidadania ativa em
nossa sociedade.
Diante dos problemas inerentes ao sistema produtivo, sobretudo o problema da

desigualdade social, e outro, tão grave quanto o de corrupção, podemos dizer que
há, na população brasileira, inegável descrédito dos cidadãos eleitores no que
tange à prática da representação política no país, constatando-se a fragilidade
dessa democracia representativa.

A democracia representativa, ao ser manipulada e desvirtuada pelas elites
econômicas, transforma em objeto o povo, que deveria, em tese, ser soberano.
Enquanto uma nação inteira deveria ser a titular do governo, ao invés disso,
pequenos grupos de poderosos detentores de capital tornam-se donos do
governo e privilegiados com as suas ações.
A institucionalização dos conselhos requer pensar as perspectivas presentes (do

Estado e da sociedade civil) para compreendermos o desenvolvimento da cultura
de participação na gestão da coisa pública. O seu potencial democrático depende
da concepção de democracia, de participação e de cidadania dos conselheiros
(de seus representados) e de suas práxis.
A cultura dialeticamente constituída nesse movimento histórico forma

consciências e direciona a vontade coletiva.
Os conselhos aparecem no cenário das políticas públicas como uma importante

novidade e conquista das reivindicações populares. Não há como negar que
possuem um papel mediador no âmbito da relação Estado/sociedade civil.
Siraque mostra o importante papel dos conselhos:
A nosso ver, conselho sem a participação da sociedade em sua

composição não é conselho; pode ser comissão intergovernamental,
interministerial ou autarquia. Os conselhos instituídos pelo Estado
devem ter a participação de representantes do Poder Público e da
sociedade e, na medida do possível, paritariamente; isto é, 50% de
integrantes de origem estatal e outros 50% de origem popular (2005,
p.128).
E, ainda, segundo Siraque, os conselhos de políticas públicas exercem função

pedagógica na formação da cidadania ativa, nesse sentido, a experiência de cada
cidadão que participa de um conselho é sempre muito rica na sua compreensão
sobre os assuntos da coisa pública.
Contudo, no Brasil dos idos de 1990, com a mudança de perfil do Estado, de

burocrático para gerencial, a ênfase das políticas está nos resultados e não
mais nas regras e nos procedimentos, como ocorria com o perfil burocrático.
As políticas descentralizadas, orientadas conforme as diretrizes da Reforma
do Estado, contêm uma perspectiva de controle social limitada a evitar que os
recursos destinados aos municípios sejam desviados ou mal aplicados, sem

que alcancem seus fins e garantam a educação básica pública com um padrão
mínimo de qualidade.
A nova institucionalidade das políticas públicas no Brasil não pode ser

compreendida criticamente sem os elementos constitutivos da participação
popular na perspectiva do materialismo dialético ou da filosofia da práxis. Com
relação ao movimento histórico das lutas sociais no Brasil, não há como negar
que a Constituição de 1988 garantiu novos contornos para este tipo de controle
social e, com isso, maior participação popular.
Em que pesem as contradições da democratização das políticas públicas

atualmente, a institucionalidade dos conselhos e a chamada que faz à participação
popular devem ser valorizadas, pois negá-las enquanto conquista é o mesmo
que consolidar uma situação de absoluto retrocesso.
O fato de os conselhos estarem inscritos na Constituição de 1988 é uma

expressiva prova de uma conquista da sociedade, sobretudo em função de suas
possibilidades de elevação do nível de consciência social das classes populares,
no que se refere aos direitos de cidadania. Essas instâncias podem provocar uma
nova cultura de participação ativa dos representantes dos segmentos sociais
que as compõem. Todavia, convém lembrar que, dentro da lógica capitalista, os
conselhos estão longe de um perfil revolucionário, mas podem ser instâncias
formativas de consciências revolucionárias, o que dependerá dos processos
formativos da dinâmica desses colegiados.
As perspectivas teóricas que fundamentam a concepção sobre os conselhos

gestores na esfera pública são distintas. Segundo Gohn (2007), os liberais
entendem esses conselhos como instrumentos para a difusão de ideais
conservadoras da tradição liberal-burguesa; já para os socialistas, a perspectiva
é a de que eles devem funcionar como mecanismos/canais que potencializam as
práticas democráticas nas relações que se inserem entre o Estado e a sociedade
civil. Isso significa dizer que a hegemonia alcançada por grupos e por sujeitos de
diferentes classes sociais que participam desses órgãos colegiados é definidora
de suas possibilidades de democratização ou de sua antonímia.
É oportuno citar o movimento de consolidação dos conselhos no Brasil, no

século XX, com o objetivo de conhecer a lógica legitimadora da implantação
dessas instâncias. Dessa forma, é novamente importante destacar a reflexão
de Gohn (2007), segundo a qual em nosso país a história registra três formas de

conselhos no século XX:
1) aqueles criados pelo poder Executivo;
2) os populares, criados pela sociedade civil; e, mais recente,
3) a novidade dos conselhos institucionalizados. Segundo a autora:
Os conselhos gestores são muito importantes porque são frutos de

lutas e demandas populares e de pressões da sociedade civil pela
redemocratização do país. Por terem sido promulgados no contexto
de uma avalanche de reformas do Estado, de caráter neoliberal,
vários analistas e militantes de movimentos sociais desacreditaram
os conselhos enquanto possibilidades de participação real, ativa,
esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos pelos
movimentos em passado recente. As novas estruturas inserem-se na
esfera pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos
vinculados ao Poder Executivo, voltados para políticas públicas
específicas, responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento
das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por representantes
do poder público e da sociedade civil organizada (GOHN, 2007, p. 84-85).
Os conselhos gestores foram configurados de maneira plural, paritária ou não,

entre o Estado e a sociedade. A paridade ocorre quando o conselho é constituído
por pares, ou seja, sempre que houver um representante do Estado tem que
haver um da sociedade civil. Em todas as esferas político-administrativas do
Estado brasileiro, municipal, estadual e federal, os conselhos têm a competência
de fazer propostas e deliberar sobre medidas de interesse público.

ARTIGO 2
Para você entender a grande importância dos Conselhos, recomendamos a leitura
do artigo de Maria da Glória Gohn como leitura principal ao estudo e pedimos uma
breve síntese do texto, com a sua opinião sobre a discussão apresen-tada pela
autora. O texto está disponí-vel em: http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v13n2/03.
pdf

4 UNIDADE
O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA
UNIDADE 4
O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA
Agora, Cursista, você vai compreender o conceito de controle, as formas de

controle e conhecer os órgãos encarregados da ação de controle na gestão
pública. Antes disso, reflita um pouco sobre esse tema a partir das questões
abaixo:
1. O que é controle?
2. Como você pensa ser possível realizar o controle da gestão pública?
3. Quais são os órgãos de controle da gestão pública?
4. Quais são os mecanismos de controle social dos recursos públicos?
Vamos começar refletindo sobre algumas situações do dia a dia
Uma pessoa com hipertensão arterial que vive em um ritmo de trabalho de

stress físico e mental, com alimentação hipercalórica, não pratica atividades
físicas e que não controla o peso e o nível da pressão arterial.
Uma pessoa com diabetes diagnosticada que ingere alimentos ricos em

glicose, não segue uma dieta adequada e não faz o controle glicêmico.
Uma família com renda de três salários mínimos que já comprometeu mais
de 50% dos rendimentos com dívidas no cartão de crédito e cheque especial
e continua sem fazer um controle financeiro dos gastos.
Como você pode perceber o controle é essencial no nosso cotidiano nas mais
diversas situações. Na gestão pública não é diferente.

4.1 | DEFININDO CONTROLE
O controle é um esforço sistemático de geração de informações sobre a
execução das atividades organizacionais, de forma a torná-las consistentes com
as expectativas estabelecidas nos planos e objetivos (SOBRAL, 2008).
Pela definição apresentada acima, pode-se compreender o controle como um

processo que busca garantir o alcance eficaz e eficiente da missão e dos objetivos
da organização.
Controle também é definido como o processo de “fiscalização exercida sobre

as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para
que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”
(Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, 2009).
Pelas definições apresentadas, pode-se compreender o controle como um

processo que busca garantir o alcance eficaz e eficiente da missão e dos
objetivos da organização. A finalidade principal do controle na Administração
Pública constitui em:
... assegurar que a Administração Pública atue em consonância com os

princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, com os da
legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade;
em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado
de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação
administrativa. (DI PIETRO, 2010, p.728)
Portanto, o controle na Administração Pública constitui atividade fundamental

para que os princípios da Administração Pública se concretizem no cotidiano das
atividades desenvolvidas pelos entes públicos.
A Escola Clássica da Teoria Geral da Administração, com o trabalho de Henri

Fayol (1841 – 1925) nos apresenta uma abordagem conceitual amplamente
aceita segundo a qual o processo de administrar envolve as atividades de
planejamento, organização, direção e controle.
Para o Ministro do TCU, Benjamim Zymler, o controle na gestão pública deve

desenvolver-se em quatro fases: estabelecimento de metas, observação do
desempenho, comparação do desempenho com as metas estabelecidas e ação
corretiva.

REFLITA
Para você, o que significa o controle na Administração Pública?
IMPORTANTE
Será que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso consegue fiscalizar

sozinho a aplicação dos recursos públicos em todos os Municípios do
Estado?
Considerando o controle, numa perspectiva ampla, que precisa estar articulado

com as ações de planejamento, seria muito difícil para o TCE-MT fiscalizar
sozinho os 141 municípios do Estado de Mato Grosso. Por isso, existe no Brasil
uma rede de controle que tem a atribuição de fiscalizar a aplicação dos recursos
públicos.
COMO É COMPOSTA A REDE?

Para responder a essa pergunta, analise o esquema abaixo.
A constituição Federal de 1988 estabeleceu as formas e os mecanismos de
controle interno e externo dos órgãos e entidades da administração pública.

MECANISMOS INDIVIDUAIS
• Solicitação de vistas a
processos administrativos ou
judiciais;
FUNDOS
CONTÁBEIS
• Leitura do Diário Oficial;
• Requerimento ou petição
solicitando certidões ou
informações junto aos órgãos
públicos;
• Cartas
• Denúncias
• Representação;
• Reclamação verbal ou escrita CONTROLE CONTROLE
à própria administração,
ao Ministério Público, ao INTERNO EXTERNO
Tribunal de Contas e ao Poder
Legislativo.
MECANISMOS COLETIVOS • CGU e unidades de controle • Congresso Nacional
interno do Governo Federal • Assembleias Legislativas

• Conselhos Municipais;
• Câmara Legislativas do DF
• Unidades de controle interno
• Conferências;
• Câmaras municipais
dos governos estaduais
• Fóruns; • Tribunal de Contas da União
• Orçamento Participativo; • Unidades de controle interno
• Tribunal de Contas Estaduais
• Encaminhamento de do DF
• Tribunal de Contas do DF
denúncias aos órgãos de
• Unidades de controle dos • Tribunal de Contas
controle
governos municipais Municipais
Fonte: Constituição Federal, 1988
Veja o que diz a CF de 1988 sobre esse assunto:
Art. 70. A Fiscalização contábil, financeira,

orçamentária e patrimonial da União e das entidades
da administração pública direta e indireta, quanto a
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência

da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima

para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União.
Cabe destacar que essas normas acima aplicam-se aos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal e onde houver dos Tribunais e Conselhos de Contas
dos Municípios.
Na base está o controle interno que é realizado por uma unidade administrativa,
a qual integra a estrutura dos órgãos das esferas federal, estadual, distrital e
municipal.
É interno o controle decorrente de órgão integrante da própria estrutura

na qual se insere o órgão fiscalizado. É inerente a cada um dos órgãos e
entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário que, mediante
sistema integrado de controle interno, deverão exercer o controle sobre
seus próprios agentes (GUERRA, 2011, p 93).

Este tipo de controle envolve função inerente a toda atividade administrativa.
(…) O controle é interno. Quando a própria Administração fiscaliza os seus atos,
decorrendo do poder hierárquico que a organiza. É o chamado autocontrole da
Administração Pública.
Todavia, no que diz respeito à fiscalização contábil, financeira

e orçamentária, este tipo de controle – o interno - assume uma
especificidade mais definida, com um direcionamento aos atos
de gerência dos bens e valores públicos, buscando uma atuação
administrativa mais eficiente e com regularidade legal. (MILESKI, 2003,
p 157).
No Poder Executivo Federal, o trabalho das unidades de controle interno é

coordenado pela Controladoria Geral da União a CGU.
No Estado de Mato Grosso, o controle interno é realizado pela unidade setorial

de controle interno de cada órgão público e coordenado pela Controladoria Geral
do Estado.
O controle institucional interno é uma autofiscalização, voltada, entre outros,

aos seguintes objetivos:
• Preparar a prestação de contas e o controle externo, social e institucional;
• Fiscalizar as atividades dos agentes públicos hierarquicamente inferiores;
• Fornecer informações à administração superior;
• Garantir a legalidade eficiência e economicidade na aplicação dos recursos

públicos;
• Identificar erros e fraudes;
• Preservar a integridade do patrimônio público;
• Acompanhar a execução do plano plurianual, do orçamento público e

demais planos e metas da Administração Pública.
Nos municípios, o controle interno fica a cargo da Controladoria Interna que deve
coordenar todo o processo nas secretarias e órgãos da administração pública
municipal.

Apesar de o controle interno ter um grande potencial de combate a erros, fraudes
e desvios de conduta dos agentes públicos, ele não é infalível e, por sua vez, não
está imune a má fé e ao intento corruptor.
Nesse sentido, o controle interno apresenta limites que precisam ser

constantemente observados pela administração pública e pela sociedade:
• Erros de julgamento.
• Falhas de vários tipos.
• Conluio entre servidores públicos;
• Ausência de supervisão e impunidade.
Por último, cabe destacar que o controle interno não pode se isolar em si mesmo,
tendo como preocupação apenas a análise da conformidade legal dos atos
oficiais, ou a análise contábil. É necessária uma atuação voltada para a garantia
da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, o que
exige um trabalho articulado com o controle externo e com o controle social.
4.2 | CONTROLE INTERNO EM ENTIDADES PÚBLICAS

MATO-GROSSENSES
As entidades públicas estaduais e municipais mato-grossenses, por arrecadarem
recursos públicos para o desempenho de suas funções, têm as suas contas
apreciadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), que
emite parecer prévio, circunstanciado, sobre as contas prestadas anualmente
pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais e julga as contas dos
demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
das unidades dos Poderes do Estado, dos Municípios e demais entidades da
Administração indireta.
Considerando o disposto no artigo 74 da Constituição Federal e art. 52 da

Constituição Estadual de Mato Grosso, a função institucional do Tribunal de
Contas de prestar orientação pedagógica, de caráter preventivo, com vistas a
combater a ineficiência na administração pública, e o incentivo a administração
pública gerencial, o Tribunal de Contas de Mato Grosso adotou como uma
das medidas “apoiar a implementação do controle interno” em suas Unidades
Jurisdicionadas.

Destaca-se como apoio, a implementação do controle interno pelas Unidades
Jurisdicionadas do Tribunal de Contas de Mato Grosso, a Resolução Normativa
TCE-MT 01/2007 que determinou a implantação do Sistema de Controle:
Art. 2° Determinar aos Poderes e órgãos do Estado e dos Municípios de

Mato Grosso, que ainda não tenham implantado sistema de controle
interno, que o façam até 31-12-2007, mediante lei específica, (...).
O artigo 5° da citada Resolução legislou, como prazo máximo, para que os entes
implantem o Sistema de Controle Interno até o final do exercício de 2011.
Implantação do Controle Interno segundo o TCE-MT
• Instituição mediante lei específica, de iniciativa do Executivo, englobando

os Poderes Executivo e Legislativo;
• Lei cria o Sistema de Controle Interno (SCI) do município e define se o

Legislativo terá Unidade de Controle Interno (UCI) própria.
Importância da implantação e efetivação do Sistema de Controle

Interno
A importância da atuação do Sistema de Controle Interno reside no caráter

preventivo, com vistas a combater a ineficiência na administração pública
podendo contribuir para a qualidade dos gastos e eficiência operacional.
Atuação da Unidade de Controle Interno
As Resoluções Normativas TCE-MT 33/2012 e 05/2013 dispõem que a Unidade

de Controle Interno - UCI deve estar vinculada diretamente ao dirigente máximo,
sem órgão intermediário; determinação de que as Unidades Jurisdicionadas
criassem carreira específica para controladores internos com concurso público
e de que o líder da UCI deve pertencer ao quadro efetivo do órgão/entidade e,
preferencialmente, pertencer à carreira de Controladores.
Estas prerrogativas de atuação são imprescindíveis para garantia da autonomia

no desenvolvimento dos trabalhos da UCI.
A Resolução Normativa TCE-MT 33/2012 aprovou padrões e prazos de envio dos

pareceres da Unidade Central de Controle Interno das organizações municipais
sobre as contas anuais de gestão e de governo:

Art. 2º. Determinar que os pareceres deverão ser encaminhados ao
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso:
§1º. Relativamente às contas anuais de gestão, devendo os pareceres

serem consolidados a cada novo envio:
I - quadrimestralmente, nas cargas mensais de abril, agosto e dezembro,

para os municípios com população acima de 50 mil habitantes;
II – semestralmente, nas cargas mensais de junho e dezembro, para os

municípios com população inferior a 50 mil habitantes;
§2º. Relativamente às contas anuais de governo: anualmente, na

prestação de Contas Anuais de Governo.
As Unidades de Controle Interno (UCI) devem trabalhar de forma planejada e o

planejamento deve ser encaminhado do TCE-MT:
Art. 8º. O Planejamento Anual de Auditoria Interna – PAAI da UCI deverá

ser encaminhado a este Tribunal a partir da carga mensal de janeiro de
2014 (Resolução Normativa TCE-MT 33/2012).
Os servidores que integram a UCI no desempenho de suas atribuições podem ser

responsabilizados em face das deficiências no SCI:
Art. 9º. A responsabilização em face das deficiências detectadas no

Sistema de Controle Interno deve ser individualizada e atrelada às
competências dos diversos agentes e servidores que integram o referido
Sistema (Resolução Normativa TCE-MT 33/2012).

Cumprimento das Metas Previstas no Plano Plurianual
1-Avaliar
Dos Programas de Governo
Execução
Dos Orçamentos dos órgãos
2-Comprovar a Legalidade
Orçamentária
SISTEMA DE Órgãos e
Eficiência Gestão
CONTROLE Financeira Entidades da
INTERNO Adm. Direta
3-Avaliar Resultados
Eficácia Patrimonial
Adm. Indireta
4 - Controlar Rec. Humanos
5 - Apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institutional
Fonte: GUIMARÃES, Fernando Agusto Melo apud CASTRO, Rodrigo, Pironti Agirre de.
4.3 | QUEM SÃO OS RESPONSÁVEIS PELO CONTROLE

EXTERNO?
O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos
administrativos praticados por outro Poder.
O controle externo, cuja competência pertence ao Poder Legislativo, na União

fica a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União (TCU). Nos estados, o controle externo é exercido pelas
Assembleias Legislativas, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados.
Nos municípios, o controle externo é exercido pelas Câmaras Municipais, com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e, em alguns casos, dos Tribunais
de Contas Municipais.
• O sistema de Tribunais de Contas no Brasil é organizado da seguinte

maneira:
• Um Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e

representação em todas as Unidades da Federação.
• Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada Unidade

da Federação.

• Quatro Tribunais de Contas dos Municípios, localizados nos Estados da
Bahia, Ceará, Pará e Goiás; e,
• Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municípios de São

Paulo e Rio de Janeiro.
Na Unidade 5 veremos prerrogativas constitucionais e peculiaridades do Tribunal

de Contas do Estado de Mato Grosso.
Política – as comissões parlamentares de inquérito (CPIs) são uma das

formas políticas de controle legislativo que, em alguns casos, demonstraram
eficácia, como a que resultou no impeachment do Presidente Collor.
Técnica – Os Tribunais de Contas ligados ao Legislativo exercem o controle

externo estritamente técnico no julgamento das contas dos gestores
públicos e na orientação dos órgãos de controle interno do Poder Executivo
(EDNIR; BASSI, 2009).
O controle externo assume duas formas principais:

Temos ainda o Ministério Público que fiscaliza, além do Poder Executivo, o
Legislativo e o próprio Judiciário.

NO CASO DOS MUNICÍPIOS A CONSTITUIÇÃO DETERMINA QUE:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo

municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio

dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos
ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que

o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão
de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente,

à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual
poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (BRASIL, 1988).
E O CONTROLE SOCIAL?
COMO PODE SER REALIZADO?
QUEM SÃO OS RESPONSÁVEIS POR ESSE CONTROLE?
Além das formas de controle institucional (controle interno e controle externo)

que você acabou de conhecer, a luta dos movimentos sociais organizados pela
redemocratização do país e pela abertura de canais de participação da sociedade
na gestão pública, consagrou o paradigma do controle social.
Após vinte anos de ditadura militar em que predominou uma forte centralização
das decisões, sobretudo, no Poder Executivo Federal, em que foram cerceados
os direitos a livre manifestação do pensamento e outras garantias individuais,
as propostas discutidas durante o período de abertura democrática nos anos
1980 convergiam para a superação desse Estado autoritário. Era imperativo e
urgente ampliar a participação nas decisões e descentralizar a gestão pública,
aproximando as decisões do Estado do cotidiano do cidadão (BRASIL, 2009).

Como você viu no início deste módulo, a Constituição da República de 1988
prescreveu no seu art. 1º, parágrafo único, que: “Todo poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição”.
Se pudéssemos resumir toda a Constituição ela seria resumida nessa oração:

“Todo poder emana do povo”. Em outras palavras, o povo é titular do poder.
O PODER AO QUAL A CONSTITUIÇÃO SE REFERE DESDOBRA-SE EM

DOIS ASPECTOS:
O poder político, isto é, o direito de participar das decisões referentes à

formação dos atos normativos do Estado.
O direito público subjetivo de fazer controle da execução das decisões

políticas, tanto aquelas constituídas diretamente pelo povo como as
constituídas por meio dos representantes eleitos (SIRAQUE, 2005)
Em síntese, podemos dizer que o direito político é denominado de participação

popular e o direito público subjetivo de controle das atividades do Estado é
chamdo de controle social. É importante ressaltar que a participação e o controle
social são faces de uma mesma moeda ou, os dois, são irmãos siameses, pois
não pode haver controle social sem participação.
A participação popular pode ocorrer por meio do voto, do plebiscito, do referendo,

da iniciativa popular, de projetos de leis, da participação nas conferências
temáticas, audiências públicas, na composição dos conselhos de políticas
públicas e participação na elaboração da lei orçamentária anual.

É importante distinguir que o termo controle social refere-se às ações que os

cidadãos exercem, tanto de forma individual como coletiva, para monitorar,
fiscalizar, avaliar, interferir na gestão pública e não o contrário. Com efeito, também
denomina-se controle social, as ações do Estado para controlar a sociedade, que
se dá por meio da legislação, do aparato institucional ou mesmo por meio da
força (BRASIL, 2009).
Ao se falar em controle social não se objetiva unicamente que se consigam

implantar mecanismos que reduzam, eliminem ou previnam os desperdícios,
os desvios e as malversações na aplicação dos recursos públicos. Não se trata
apenas de fiscalização. A fiscalização é apenas uma das ações de uma prática
de controle social na gestão pública. O controle social objetiva também que os
gestores públicos e sociais se comprometam com a excelência na concepção
e implementação dos programas, projetos e serviços. De um lado, portanto, o
controle social tem um sentido de vigilância e responsabilização. Do outro, tem o
sentido de efetividade e compromisso com a coisa pública (BRASIL, 2009).

REFLITA
Agora que você já conhece as formas de controle das políticas e dos

serviços públicos, vamos refletir um pouco?
Está tudo sob controle na Administração Pública do seu município? Ou

não? O conselho do qual você faz parte, pretende fazer parte, realiza um
trabalho integrado com o controle interno do seu município?
4.4 | REFLEXÃO
Nas análises sobre a corrupção no Brasil, um conjunto de abordagens foram
desenvolvidas por analistas e estudiosos do assunto que procuram explicar as
suas causas, delineando alternativas de superação desse problema.
Uma das principais abordagens teóricas sobre a corrupção e talvez a mais

lembrada é a que correlaciona esse problema com as nossas origens históricas,
fortemente centradas no modo particular como se processou a colonização
portuguesa em nosso país. Nesse aspecto, o Brasil foi fundado enquanto Estado
sob a marca do patrimonialismo, entendido como uma dominação política.
Nesse modelo de administração, a coisa pública é confundida com a propriedade
privada e as políticas públicas, sobretudo, as políticas sociais são tratadas como
benesses ou favores do governante com a população atendida.
Essa abordagem de análise da corrupção promove um engessamento crítico

das instituições políticas, uma vez que a possibilidade de controle da corrupção
ocorreria apenas por meio de uma revolução “cultural” e histórica do Brasil.
Os grandes veículos de comunicação, por sua vez, fazem uma abordagem

da corrupção apenas na dimensão dos custos econômicos, ou seja, apenas
ao dinheiro que escorre pelos muitos “propinodutos” e ralos com subornos e
propinas. É também comum a abordagem que problematiza a corrupção na
administração pública apenas sob a dimensão do moralismo, ou da ausência
de moral e da lógica criminal. Dentro dessa abordagem, a corrupção pode ser
equacionada apenas com a aprovação de leis e o julgamento dos criminosos.

No senso comum da sociedade temos presenciado cada vez mais uma
naturalização das práticas de corrupção, o que leva a um discurso balizado na
antipolítica. Os sentimentos coletivos vão se perdendo e as pessoas acreditam
que podem mudar a sociedade apenas mudando sua vida de forma individual.
A corrupção não é um problema apenas brasileiro, como também não é um

problema apenas da administração pública, como muitas vezes acreditamos.
Como diz Kanitz, não está definido nosso DNA nada que nos predisponha à
corrupção, algo que seja herdado.
A corrupção no Brasil deve ser analisada a partir do sistema político, do Estado

e das formas de controle sobre os serviços e a gestão pública. Assim, o
enfrentamento do problema da corrupção deve ser pensando, sobretudo, a partir
dos seus controles democráticos, ou seja, precisamos fortalecer os canais de
participação da sociedade na gestão pública, como os conselhos, as ouvidorias,
as conferências, fortalecer também o controle interno e o controle externo com
os Tribunais de Contas.
4.5 | O DIREITO À INFORMAÇÃO E O CONTROLE SOCIAL

Assim como a participação, o direito à informação se constitui em uma das
condições necessárias para o efetivo exercício do controle social.
No Brasil, o acesso à informação é uma garantia constitucional definida desde

1988.
Art. 5º, inciso XXXIII
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de

seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado.
Nesse dispositivo da nossa Carta Magna, quando analisado com o princípio
da publicidade, disposto no art. 37, têm-se as bases definidoras do direito
fundamental de acesso à informação, condição necessária para o controle
social e o fortalecimento e consolidação da nossa ainda jovem democracia. Nos
últimos anos, leis importantes foram aprovadas visando garantir e dar efetividade
ao princípio constitucional do direito à informação.

A Lei Complementar n.º 101, de 2000, também chamada de Lei de
Responsabilidade Fiscal, com as alterações dadas pela Lei Complementar n.º
131/2009, fixou importantes instrumentos de transparência da gestão fiscal,
aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público com a internet.
De acordo com essa lei, o Plano Plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, os

orçamentos, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o relatório
resumido de gestão fiscal devem ser disponibilizados para qualquer cidadão ter
acesso por meio da rede mundial de computadores.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

(Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,

durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar
nº 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade,

em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
(Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e

controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único,

do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa
física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras

no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização,
com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à
pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso,
ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar
nº 131, de 2009).

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
(Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão

disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo
e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Essa lei estabeleceu prazos escalonados para a divulgação na internet das

informações sobre os gastos governamentais. Para os municípios de até 50 mil
habitantes, o prazo final foi a partir de 27 de maio de 2013. Portanto, atualmente
todos os entes da federação estão obrigados, por lei, a divulgar as informações
sobre a gestão dos recursos públicos.
Uma grande conquista para o fortalecimento do controle social e que culmina

com o processo iniciado com a nossa Carta Maga, em 1988, foi a aprovação da
Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, também chamada de Lei do Acesso à
Informação (LAI). Essa lei apresenta como princípio básico o de que o acesso à
informação é a regra. O sigilo é a exceção.
A partir de agora, todas as informações de interesse público devem ser

divulgadas, independente de solicitações, com a utilização de recursos e meios
de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação.
Quem deve cumprir os preceitos e determinações estabelecidas na

LAI?
Todos os entes públicos da administração direta e indireta dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, dos entes da federação, União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, além das Cortes de Contas e o Ministério Público. Uma grande
inovação dessa lei é a de que também devem cumprir os seus dispositivos as
entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para a realização de ações
de interesse público, recursos públicos.
Para orientar os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta do

Estado de Mato Grosso e dos seus municípios, o TCE-MT publicou e distribuiu um
Guia de implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das Ouvidorias
dos Municípios.

“Quem trabalha com recursos públicos tem o
dever de prestar contas.”
(Conselheiro Antônio Joaquim TCE-MT)
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, foi possível compreender o conceito de controle, numa
perspectiva ampla, a importância do controle para qualquer ação humana
e as formas de controle na gestão pública.
Pudemos compreender que o controle na gestão pública tem uma

abrangência ampla, envolvendo as funções de planejamento, organização,
fiscalização e avaliação dos resultados das políticas públicas. Como você
estudou, sem que haja controle, todas as outras funções da administração
perdem sua razão de existir.
Conhecemos as formas de controle na gestão pública que compreendem

o controle interno, o controle externo e o controle social.
O controle interno é aquele realizado pela própria administração pública,

com a finalidade de analisar o alcance dos objetivos e das metas,
acompanhando a execução do Plano Plurianual, do orçamento público e
dos planos setoriais. O controle interno é também uma autofiscalização,
com vistas a preparar a prestação de contas para o controle externo.
Vimos também a atuação no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
quanto à implantação dos Sistemas de Controles Internos nas Unidades
Jurisdicionadas Mato-Grossenses.
O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo contando com a

participação dos Tribunais de Contas e que o direito a informação amplia a

possibilidade de exercer o controle social.
O controle social é o conjunto das ações que os cidadãos exercem, tanto de

forma individual como coletiva, para monitorar, fiscalizar, avaliar e interferir
na gestão pública. Trata-se de um direito público subjetivo de qualquer
cidadão, ou seja, todos nós somos portadores do direito de exercer
controle social sobre a gestão pública. O controle social é atualmente
condição necessária para a democracia e exige participação do cidadão
e transparência na divulgação de informações por parte do Poder Público.
E, para finalizar, pudemos ver que, hoje, a legislação garante ao cidadão

o direito de obter dos órgãos públicos as informações que necessite,
sem necessidade de justificativa, configurando um amplo repertório com
diversos mecanismos que viabilizam o controle social sobre a gestão
pública.

5 UNIDADE
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO
UNIDADE 5
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO
5.1 | QUAL O PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO

GROSSO?
O Tribunal de Contas de Mato
Grosso – TCE-MT é uma Instituição
Pública de controle externo que
cuida para que os recursos públicos
sejam bem aplicados pelos
gestores.
Controle externo é o efetivado por

órgão ou Poder não pertencente
à estrutura do órgão ou Poder
responsável pela atividade
controlada:
Fonte: Secom TCE-MT
É o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional independente

funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder
estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como p. ex.,
a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo;
a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada
despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão
do Judiciário; [...]. (Meirelles, 2005, p. 661).
Para conhecermos um pouco mais da atuação desta Corte de Contas,

apresentamos, a seguir, a identidade desta instituição definida no Planejamento
Estratégico 2016-2021.
NÉGOCIO
Controle da gestão dos recursos públicos.
MISSÃO
Controlar a gestão dos recursos públicos do Estado e dos municípios de

Mato Grosso, mediante orientação, avaliação de desempenho, fiscalização
e julgamento, contribuindo para a qualidade e a efetividade dos serviços, no
interesse da sociedade.
VISÃO
Ser reconhecido como instituição essencial ao regime democrático, atuando
pela melhoria da qualidade da gestão pública e no combate à corrupção e ao
desperdício.
VALORES
Justiça: Pautar-se estritamente por princípios de justiça, pela verdade e pela
lei, com integridade, equidade, coerência, impessoalidade e imparcialidade.
Qualidade: Atuar de forma ágil, tempestiva, efetiva, eficiente e eficaz, com
base em padrões de excelência de gestão e de controle.
Profissionalismo: Atuar com base nos princípios e valores éticos e de forma
independente, técnica, responsável, proativa, leal e comprometida com a
identidade institucional e com o interesse público.
Transparência: Disponibilizar e comunicar tempestivamente, em linguagem
clara e de fácil acesso, as ações, decisões e atos de gestão do TCE, bem
como as informações dos fiscalizados sob sua guarda, no interesse da
sociedade.
Consciência Cidadã: Estimular o exercício da cidadania e o controle social
da gestão pública.
5.2 | CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS

DE MATO GROSSO
O controle das contas públicas no Estado inicialmente era realizado por uma
Comissão Legislativa estadual criada pela Comissão Constituinte Estadual, em
1946. Porém, diante das dificuldades para o exercício da função, os parlamentares
mato-grossenses viram a necessidade de criação do Tribunal de Contas. A Lei
Constitucional nº. 02, de 31 de outubro de 1953, reformou a Constituição do
Estado, extinguindo a Comissão Legislativa e criando o Tribunal de Contas do
Estado de Mato Grosso (TCE-MT).
A instalação do TCE-MT ocorreu em Ato Solene, no Palácio do Governo do Estado,

em 02/01/1954, quando o Governador Fernando Corrêa da Costa nomeou e

empossou os membros - à época denominados Juízes de Contas:
O Tribunal teve como seus primeiros Juízes os senhores Benedicto Vaz

de Figueiredo, Clóvis Corrêa Cardozo, Lenine de Campos Póvoas, Luís
Felipe Sabóia Ribeiro e Rosário Congro, e, representando o Ministério
Público como Procurador-Geral, o Dr. Sebastião de Oliveira – Dr. Paraná.
A nomeação destes foi efetivada pelo Governador do Estado de Mato
Grosso em 31 de dezembro de 1953 (BARRETO, 2013, p. 109).
Na sua composição inicial, O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso

possuía na sua estrutura organizacional o Corpo Deliberativo, o Corpo Instrutivo
e o Ministério Público:
O Corpo Deliberativo compreende o Tribunal Pleno propriamente dito,

constituído por cinco membros, passando, em seguida, a sete. Os
primeiros, investidos como Juízes, depois Ministros e, atualmente,
Conselheiros, atuaram em sintonia com a estrutura da União, quanto
ao provimento e jurisdição, com idênticas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos magistrados do Tribunal
de Justiça Estadual (BARRETO, 2013, p. 109).
Atualmente, o Tribunal de Contas de Mato Grosso possui o Corpo Deliberativo,

Corpo de Gestão e Corpo Técnico. O Ministério Público de Contas (MPC-MT) foi
implantado em janeiro de 2009.
O artigo 87 da Lei Complementar 269/2007 elenca a estrutura organizacional

do TCE-MT:
Art. 87. O Tribunal de Contas tem sede na Capital e jurisdição sobre

o território do Estado de Mato Grosso e possui a seguinte estrutura
organizacional:
I. Tribunal Pleno;
II. Câmaras;
III. Presidência;
IV. Vice-presidência;
V. Corregedoria Geral;
VI. Conselheiros;

VII. Ministério Público de Contas;
VIII. Auditores Substitutos de Conselheiro;
IX. Área Técnica Programática;
X. Área de Gestão;
XI. Ouvidoria.
5.3 | COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO

GROSSO
Os Tribunais de Contas tem como função essencial realizar a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da
Administração Pública direta e indireta. As empresas públicas e sociedades de
economia mista também estão sujeitas à fiscalização dos Tribunais de Contas.
A Lei Complementar n° 269, de 22 de janeiro de 2007, contempla a Legislação

Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e dispõe, entre outros
aspectos, sobre a natureza, competência e jurisdição desta Corte de Contas:
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, órgão de

controle externo, nos termos da Constituição do Estado e na forma
estabelecida nesta lei, em especial, compete:
I. emitir parecer prévio circunstanciado sobre as contas prestadas

anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais;
II. julgar as contas dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério

Público, bem como as contas dos demais administradores e responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do
Estado, dos Municípios e demais entidades da Administração indireta,
incluídas as fundações, fundos e sociedades instituídas e mantidas
pelo poder público, as agências reguladoras e executivas e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte dano ao erário;
III. fiscalizar o cumprimento das normas específicas relativas à

responsabilidade na gestão fiscal;
IV. fiscalizar e julgar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo

Estado ou Município às pessoas jurídicas de direito público ou privado,

inclusive às organizações não governamentais e aos entes qualificados
na forma da lei para a prestação de serviços públicos, mediante
convênio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congênere;
V. verificar a legalidade, legitimidade e economicidade dos procedimentos

de dispensa ou inexigibilidade de licitação;
VI. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão

de pessoal, a qualquer título, na administração pública, excetuadas
as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como
a legalidade das concessões de aposentadoria, reforma, pensão e
transferência para reserva, ressalvadas as melhorias posteriores que
não alterem o fundamento legal do ato concessório;
VII. fiscalizar o cálculo das quotas referentes às transferências

constitucionais aos Municípios a que se refere o inc. VI do art. 47 da
Constituição Estadual, observando, inclusive, a entrega dos respectivos
recursos, nos termos da legislação pertinente;
VIII. proceder, por iniciativa própria ou do Poder Legislativo ou de

comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais
entidades referidas nos incisos II e IV;
IX. fiscalizar as contas de empresas cujo capital social o Estado ou

Município participe, direta ou indiretamente, nos termos do instrumento
constitutivo;
X. prestar as informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou por

qualquer de suas comissões, sobre matéria de sua competência;
XI. fixar prazo para que o titular do órgão ou entidade adote providências
para o exato cumprimento das normas legais, se verificada ilegalidade;
XII. sustar, se não atendido em suas determinações, a execução do ato

impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo respectivo;
XIII. representar ao Governador do Estado pela intervenção no Município;
XIV. representar aos poderes competentes sobre irregularidades ou

abusos apurados, indicando o ato inquinado, o agente ou autoridade
responsável e definindo responsabilidades, inclusive as solidárias;
XV. decidir sobre as denúncias e representações afetas à sua

competência;

XVI. decidir sobre os recursos interpostos contra suas decisões;
XVII. decidir a respeito de consultas formuladas por autoridades

competentes sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese,
relativas à matéria sujeita à sua fiscalização;
XVIII. aplicar as sanções previstas nesta lei.
XIX. celebrar Termos de Ajustamento de Gestão – TAG.
Portanto, o TCE-MT possui o dever de apreciar as contas prestadas anualmente

pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais, mediante emissão de
parecer prévio, e de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluindo
as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual
e as contas daqueles que causarem a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo à Fazenda Estadual.
Compete também ao Tribunal de Contas de Mato Grosso dispor sobre sua

organização e funcionamento:
Art. 4º Compete, ainda, ao Tribunal de Contas do Estado de Mato

Grosso:
I. elaborar e alterar o seu regimento interno;
II. eleger os membros da mesa diretora e dar-lhes posse;
III. organizar e estruturar seus serviços internos na forma estabelecida

no regimento interno e prover-lhe os cargos, observada a legislação
pertinente;
IV. dispor sobre a criação, transformação e extinção de cargos e funções

do seu quadro de pessoal, nos termos da lei;
V. decidir sobre demais matérias no âmbito do seu controle interno;
VI. propor ao Poder Legislativo a instituição e alteração de sua lei

orgânica e a fixação de remuneração dos conselheiros e servidores do
Tribunal de Contas;
VII. encaminhar à Assembleia Legislativa as contas anuais e relatórios

de suas atividades.

5.4 | EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO
Para desempenhar o controle da gestão dos recursos públicos e a missão
institucional, o TCE-MT dispõe de ferramentas para recebimento das informações
contábeis, financeiras, patrimoniais das Unidades Jurisdicionadas. Destaca-se
como uma destas ferramentas o Sistema de Auditoria Pública Informatizada de
Contas – APLIC.
O APLIC é um sistema informatizado para prestação de contas dos jurisdicionados

ao TCE-MT. As informações são elaboradas pelo jurisdicionado, conforme o
padrão definido pelo TCE-MT no leiaute do APLIC e transmitidas via internet.
Após a prestação de contas, tais informações ficam disponíveis às equipes
de auditoria e as informações de receitas, despesas, atos de pessoal, obras,
audiências públicas e licitações ficam à disposição de qualquer cidadão, por
meio do Portão do Cidadão.
No site do TCE-MT, no link Espaço do Cidadão, são disponibilizadas informações

sobre as Unidades Jurisdicionadas Municipais. Para buscar as informações siga
os seguintes passos:
1) Acesse o site do TCE-MT (www.tce.mt.gov.br)
Fonte: Sítio do TCE-MT. http:www.tce.mt.gov.br

2) Acesse o link Espaço do Cidadão. Nele são disponibilizadas informações
sobre as Unidades Jurisdicionadas Municipais.
As informações disponibilizadas contemplam:
Audiências Públicas realizadas – informações sobre audiências de

leis orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
Orçamentária Anual) e audiências de apresentação dos resultados dos
entes públicos, conforme previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Atos de pessoal – informações sobre servidores e contratados das

Unidades Jurisdicionadas, tais como funcionários ativos, comissionados,
temporários, aposentados, colocados à disposição, estagiários, falecidos.
Contas anuais – emissão de pareceres prévios circunstanciados sobre as

contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos
Municipais e julgamento das contas das demais Unidades Jurisdicionadas,
com acesso e disponível aos processos.

Despesas – despesas realizadas pelos entes públicos segregadas,
empenhadas, liquidadas e pagas e detalhamentos, conforme natureza das
despesas.
Geo-Obras – link de acesso ao software desenvolvido pelo Tribunal de

Contas do Estado de Mato Grosso para gerenciar informações de obras
executadas por órgãos das esferas Estadual e Municipais. Através da
combinação das opções de filtros disponíveis, o internauta consegue obter
informações gerais ou específicas sobre as obras.
Glossário do Cidadão – documento com as principais terminologias

apresentadas nos documentos e site do TCE-MT, com seus respectivos
significados.
Governo transparente – informações sobre as principais ações

desenvolvidas no âmbito municipal em diversas áreas de atuação.
Indicadores – disponibilização dos Indicadores de Desenvolvimento da

Educação Básica (IDEB), Índice de Gestão Fiscal dos Municípios do Estado
de Mato Grosso - IGFM-TCE/MT (mensura a qualidade da gestão pública
dos municípios de Mato Grosso).
Julgamentos – pautas de julgamento das sessões ordinárias do TCE-MT e

acesso aos vídeos das sessões.
Licitações – acesso as principais informações sobre as licitações das

Unidades Jurisdicionadas.
Limites da LRF – informações sobre gastos com pessoal do Poder

Legislativo e Executivo, percentual dos gastos aplicados em educação e
saúde.
Perguntas e respostas – acesso a documento que contempla as principais

respostas encaminhadas ao TCE-MT pelos cidadãos e as respectivas
respostas.
Políticas Públicas – avaliação dos resultados das políticas de saúde e

educação dos municípios e do Estado.
Diagnóstico do desempenho do Governo do Estado de Mato Grosso na

política de segurança – exercícios de 2010 a 2013.

Remessas do APLIC – tipo de informações encaminhadas ao TCE-MT via
Sistema Aplic, data de encaminhamento por Unidade Jurisdicionada e por
exercício.
Como são julgadas as contas do governador e dos prefeitos no Estado de Mato

Grosso?
As decisões do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em relação às

contas públicas do governador e dos prefeitos ocorrem de duas formas:
Contas de governo – emissão de parecer prévio favorável ou contrário à

aprovação das contas. Nesse caso, é analisada a conduta dos governantes
no âmbito do cumprimento das metas fiscais e das legislações que
norteiam a administração pública. Em seguida, o processo do governador
é encaminhado à Assembleia Legislativa e do Prefeito à respectiva Câmara
Municipal, que tem o prazo de 60 dias para fazer o julgamento final.
Contas de gestão – ocorre o julgamento definitivo das contas, quando

é julgada a conduta desses gestores em relação a atos de gestão e de
gerência dos recursos públicos. Nesses casos, além de aprovar ou reprovar

as contas do Tribunal de Contas também pode aplicar penalidades ao
gestor.
As contas de outras autoridades, como presidentes de Câmaras Municipais,

secretários estaduais, municipais, presidentes e diretores de órgãos e de
qualquer entidade que receba recursos públicos, são julgadas em definitivo
pelo próprio Tribunal de Contas, que decide se elas estão regulares ou
irregulares.
O que significa contas aprovadas?

A aprovação das contas significa que o gestor público cumpriu com as
exigências legais, aplicando corretamente os recursos públicos, além de planejar
adequadamente a gestão.
Quando isso ocorre, toda a sociedade é beneficiada, pois a boa gestão

administração promove melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.
E “contas reprovadas”?
A reprovação das contas demonstra que o governante não planejou sua
administração e aplicou de forma errada os recursos públicos. Isso ocorrendo,
quem sofre é a população como um todo, que deixa de receber serviços e obras
de que necessita para ter uma administração pública mais eficiente. O mau
gestor recebe sanções do Tribunal de Contas que vão de multa, ressarcimento à
responsabilização criminal (TCE-MT,s/d).
Nos últimos anos, os Tribunais de Contas vêm passando por um processo

promissor de transformações na sua atuação institucional, com significativas
mudanças no escopo do controle externo da Administração Pública. De órgãos
fechados, pouco conhecidos da sociedade, e voltados apenas para a contabilidade
pública, os Tribunais de Contas querem saber mais que a necessária conformidade
à lei (legalidade), se a despesa pública atendeu efetivamente ao interesse público
almejado pela finalidade legal, ao menor custo possível, sem perda de qualidade,
ou seja, economicidade (ELIAS, 2010).
Em outras palavras, de nada adianta as contas fecharem se os objetivos dos

programas, projetos e ações não forem alcançados. Por exemplo, a Administração
Pública de um município aplica o mínimo constitucional de 25% da receita de
impostos na manutenção e desenvolvimento da educação pública. Contabilmente,

a prestação de contas atende os requisitos legais. Analisadas as notas fiscais, tudo
está correto. No entanto, a realidade concreta da educação pública no município
mostra que os alunos não estão aprendendo os conhecimentos exigidos para a
sua série/ano, os professores e demais profissionais estão desmotivados pelos
baixos salários e parte das escolas não apresenta condições adequadas de
funcionamento.
O exemplo acima mostra que é fundamental verificar se os objetivos das políticas

e serviços públicos foram atendidos. Nesse sentido, os Tribunais de Contas vêm
desenvolvendo auditorias operacionais ou auditorias de gestão além da criação
de mecanismos de aproximação da sociedade, como as ouvidorias e outros
instrumentos.
Cabe lembrar, que a palavra final sobre o julgamento das contas de governo, sejam
as do Presidente da República, dos governadores e dos prefeitos municipais, é
sempre do Poder Legislativo.
No caso dos municípios, a Constituição determina que o parecer prévio, emitido

pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar,
só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.
O momento em que o Poder Legislativo recebe o parecer prévio do Tribunal de

Contas, precisa contar com uma discussão ampliada, que, além dos membros do
legislativo, envolva os segmentos organizados da sociedade civil, os conselhos
municipais e os cidadãos interessados no bom desempenho da gestão pública.
Assim, o controle externo poderá fortalecer os laços com o controle social.
É no âmbito do município que os cidadãos têm as melhores oportunidades de

controle sobre a vida pública, tanto em função da pequena dimensão territorial,
como em função do interconhecimento existente, sobretudo nos pequenos
municípios.
No município, o cidadão tem próximo de si as instâncias representativas e

de regulação da vida social local: a Prefeitura (Prefeito Municipal) e a Câmara
Municipal (vereadores). A vida social dos pequenos municípios caracteriza-se,
pela sua dinâmica própria, por uma espécie de transparência social, que tem o
potencial, em tese, de favorecer a ação coletiva e o controle social (ABRAMOVAY,
2001).

Para acompanhar as ações desenvolvidas no âmbito municipal e estadual e
como estão a prestação e julgamento das contas do seu município, acesse o
site do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e busque informações
adicionais (www.tce.mt.gov.br).
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, você teve a oportunidade de conhecer a missão institucional
do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e as competências
constitucionais desta Corte de Contas.
Quanto à disponibilização de informações das Unidades Jurisdicionadas

pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, foram elencados os
tipos de informes apresentados no site do TCE-MT, colocados à disposição
da sociedade, auxiliando no processo de controle social
Você pode refletir que, no seu trabalho de controle externo, os Tribunais de

Contas vêm passando por um processo significativo de mudanças na sua
atuação institucional, impostas pelas recentes transformações na gestão
pública. Além da análise da conformidade legal, os Tribunais de Contas
estão preocupados em avaliar o alcance da efetividade das políticas
públicas à sociedade dos resultados das políticas, programas, projetos e
serviços para o cidadão, estimulando também a participação da sociedade
na definição da aplicação dos recursos públicos.
PARABÉNS pelo empenho até aqui.

Você concluiu o estudo do MÓDULO I.

REFERÊNCIAS
MÓDULO 1 | Estado, Participação e Controle Social
REFERÊNCIAS
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______. Presidência da República. Lei nº 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta

dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real,
de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm Acesso em: 14 de mar. 2013.
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2011. Regula o acesso à informação previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no

inciso II, do § 3º, do art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição Federal; altera
a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de
maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá
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ZVIRBLIS, Alberto Antônio. Democracia Participativa e Opinião Pública:

cidadania e desobediência civil. São Paulo: RCS Editora, 2006.

CURSO DE EXTENSÃO
2
mod.
GESTÃO PÚBLICA EM MATO GROSSO | 2017

Profª . DRA. NEIVA DE ARAÚJO MARQUES
Formada em Administração pela UFMT, Mestre pelo COPPEAD/RJ e

Doutora pela UFV/MG. Professora do Curso de Administração desde
1986. Durante todo esse tempo desenvolveu trabalhos diversos dentro
da Universidade, tais como, Chefia de Departamento, Coordenadora
de Curso de Graduação em Administração, Coordenadora do Estágio
Supervisionado em Administração, Coordenadora de Pós-Graduação
da FAECC e participação em diversas Comissões, Colegiados e
Bancas Examinadoras. Coordenou o Curso Piloto de Administração na
modalidade à distância, autora de vários livros didáticos específicos à
educação a distância, [profneivamarques@gmail.com].
Prof. Me. EDSON RODRIGUES DE ARO
Graduado em Ciências Contábeis e em Administração, Pós-graduação

em Gestão da Produção na Faculdade de Votuporanga/SP e em Docência
no ensino superior na Faculdade de Sorriso, Mestre em Engenharia
da Produção pela UFSCAR. Durante 20 anos trabalhou em empresas
privadas- setor moveleiro e metalúrgico no interior de São Paulo, nas
áreas de gestão da produção, administrativa e comercial. Trabalhou na
UNIC Sorriso de 2005 a 2012, como professor nas disciplinas Custos
Empresariais, Administração da Produção e Administração Financeira
e Orçamentária. Nesse período foi Coordenador dos cursos de Ciências
Contábeis, Tecnologia em Gestão Financeira e Administração. Professor
de pós-graduação na área de Finanças Corporativas, atualmente é
professor do Departamento de Administração da Universidade Federal
de Mato Grosso (UFMT), com dedicação exclusiva e Coordenador da
Tutoria na Pós-graduação em Gestão em Saúde.


MÓDULO II
GESTÃO PÚBLICA EM MATO GROSSO
Caro(a) Cursista, Você inicia mais um módulo do Curso de Extensão “CIDADANIA E

CONTROLE SOCIAL”, no sentido de continuar a capacitá-lo para o desenvolvimento
de suas atividades de fiscalizar, monitorar e controlar as políticas públicas visando
contribuir com os órgãos de controle na fiscalização e gestão dos recursos públicos
na prevenção à corrupção e no fortalecimento da cidadania.
Destaca-se a importância deste módulo no contexto do curso, já que as políticas

públicas representam “instâncias empíricas do Estado em ação” (SCMITTER
(1988), citado em RUAS, 2009), e mobilizam diretamente todos aqueles envolvidos
com a Administração Pública.
O nosso objetivo com este módulo é proporcionar-lhe um debate a respeito

do significado de política, política pública e a diferença entre política pública e
decisão política, percebendo que o planejamento realizado pelo Estado deve ser a
resultante de ações dos atores públicos visando a defesa dos interesses e valores
da sociedade. Para tal, definimos o conteúdo deste módulo em três unidades:
A Unidade 1 trata dos conceitos básicos de Políticas Públicas e a Nova Gestão

Pública;
A Unidade 2 traz a Gestão Orçamentária e Financeira – os princípios básicos

de orçamento público para fins de acompanhamento do resultado das políticas
públicas e os principais indicadores nacionais de políticas públicas; e
A Unidade 3 apresenta os novos instrumentos legais de controle da gestão pública

e a articulação entre o controle interno e o controle social.
É muito importante que você realize todas as leituras, na sequência em que estão
apresentadas, procurando resolver as atividades propostas. Cada uma delas deve
ser resolvida antes de você passar para a temática seguinte. Caso encontre alguma
dificuldade, peça ajuda ao seu tutor.
Esses conteúdos lhe proporcionarão um novo entendimento de como operam o

Estado, o governo, e de como você pode atuar para influir nas decisões e ações
públicas, com ética, responsabilidade, eficiência, eficácia e efetividade rumo à
qualidade de vida dos cidadãos.

1 UNIDADE
CONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE 1
1.1 | CONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
AO FINAL DESTA UNIDADE, VOCÊ DEVERÁ SER CAPAZ DE:
• Conceituar política pública e diferenciar política de política pública.
• Distinguir entre análise de política e análise de políticas públicas.
• Caracterizar os atores de uma política pública, reconhecendo suas

preferências e recursos de poder.
REFLITA
Cursista, como você define sociedade? Escreva o que é sociedade para você.
Muito bem! Como um cidadão que está na importante função do controle social de
seu município, faz-se importante refletir continuamente a respeito de definições e
conceitos que, de tão próximos, vão se tornando corriqueiros, simples e, às vezes,
já nem pensamos mais a respeito, entramos no “automático”. Você concorda?
ENTÃO, VAMOS INICIAR ESTE ESTUDO DEFININDO O QUE É SOCIEDADE.
Sociedade é um conjunto de indivíduos, dotados de interesses e

recursos de poder diferenciado, que interagem continuamente a fim
de satisfazer às suas necessidades (RUAS, 2009, p.14).

VOCÊ SABE QUE A SOCIEDADE POSSUI ALGUMAS CARACTERÍSTICAS
QUE LHE SÃO INERENTES? SABERIA DIZER QUAL É A SUA PRINCIPAL
CARACTERÍSTICA?
A principal característica da sociedade é a diferenciação social. Isso porque os
membros de uma sociedade não possuem apenas diferenciação nos atributos,
tais como idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação
profissional etc., mas também possuem diferentes ideias, valores, interesses e
aspirações e desempenham diferentes papéis no decorrer da sua existência. Por
serem diferentes, os indivíduos trarão contribuições múltiplas e específicas à
vida coletiva: habilidades, talentos, oferta de serviços, demandas etc.
CURSISTA, VOCÊ DEVE ESTAR SE QUESTIONANDO: E O QUE ISSO TEM A VER

COM GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS?
Veja bem, é a diferenciação que torna a vida em sociedade atraente como
estratégia para satisfação de seus interesses e necessidades.
Mas você sabe o que vem a ser interesse e necessidade?

O que “interessa” à sociedade ou do que a sociedade “necessita”?
O que você pensa sobre essas questões?
Pois bem, interesse é qualquer valor considerado importante, útil ou vantajoso,

moral, social ou materialmente. Ele pode resultar de necessidades materiais ou
ideais.
Para você, é clara a distinção entre cooperação, competição e

conflito? Você acredita que conflito e competição são a mesma
coisa? Vejamos...

A cooperação consiste na capacidade de realização de ações conjuntas em prol
de um benefício comum. Um mutirão para a construção de um açude comunitário
é um exemplo de cooperação. Outro seria a realização de serviços voluntários,
nesse caso, uma creche comunitária.
Já a competição é uma forma de interação social que compreende um amplo

número de procedimentos de disputa por bens escassos, geralmente, regras
admitidas pelas partes. A competição pode assumir diferentes formas e estar
presente em processos distintos. Um exemplo de competição são os jogos
esportivos, outro são os concursos para acesso a cargos, a disputa por vagas
em universidades etc.
No contraponto temos ainda o conflito, que também é uma modalidade de

interação social envolvendo indivíduos, grupos, organizações e coletividades. O
conflito se distingue porque implica choques para o acesso e a distribuição de
recursos escassos, geralmente identificados como riqueza, poder e prestígio e
todos os seus instrumentos. Por exemplo, quando um grupo de trabalhadores
sem-terra ocupa uma propriedade rural, com a finalidade de provocar sua
desapropriação, temos uma situação de conflito.
De certo modo, não há como julgar o conflito

em si como bom ou ruim, sabe por quê?
Porque o conflito é próprio da vida coletiva. Porém, para que a sociedade possa
sobreviver e progredir, o conflito deve estar dentro de limites administráveis. Ou
seja, embora nós, indivíduos, possamos divergir, competir e entrar em conflito,
precisamos evitar o confronto. Para tanto, é necessário que haja alguns consensos
em relação às regras e aos limites necessários ao bem-estar coletivo.
Nada disso acontece naturalmente, pois o consenso significa a existência de

um acordo entre os membros de uma coletividade, quanto a princípios, normas,
valores, objetivos ou meios. Os consensos não ocorrem naturalmente, nem são
automáticos: precisam ser construídos.

A administração do conflito, por sua vez, pode ser obtida
por dois meios: a coerção e a política.
A coerção consiste na ação de reprimir, de refrear. Na política, corresponde à força

exercida pelo Estado para fazer valer o direito. Como a aplicação da força pode
gerar reações, o custo da coerção pode ser muito elevado e o seu uso demasiado
é desgastante para quem a aplica. A figura 1 ilustra coerção policial.
Figura 1: Coerção Policial
Por isso, as sociedades recorrem à política, seja para construir os consensos, seja
para controlar o conflito. Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição
bastante simples é oferecida por Schmitter, citado em Ruas, que diz que a “política
é a resolução pacífica para os conflitos” (1984, p. 34).
O termo “política”, no inglês politics, faz referência às atividades políticas: o uso

de procedimentos diversos que expressam relações de poder (ou seja, visam
influenciar o comportamento das pessoas) e se destinam a alcançar ou produzir

uma solução pacífica de conflitos relacionados a decisões públicas.
Já o termo policy é utilizado para referir-se à formulação de propostas, tomada

de decisões e sua implementação por organizações públicas, tendo como foco
temas que afetam a coletividade, mobilizando interesses e conflitos. Em outras
palavras, policy significa a atividade do governo de desenvolver políticas públicas,
a partir do processo da política.
Avançando um pouco mais, é possível sustentarmos que as políticas públicas

(policy) são uma das resultantes da atividade política (politics): compreendem
o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores
envolvendo bens públicos.
Para um melhor entendimento, torna-se necessário esclarecer também as

diferenças entre política pública e decisão política (figura 2).
Figura 2: Diferenças entre Política Pública e Decisão
POLÍTICA PÚBLICA DECISÃO POLÍTICA
Decisão política corresponde a

uma escolha dentre um conjunto
Política pública geralmente envolve
de possíveis alternativas, conforme
mais do que uma decisão e requer
a hierarquia das preferências dos
diversas ações estrategicamente
atores envolvidos, expressando –
selecionadas para implementar as
em maior ou menor grau – certa
decisões tomadas.
adequação entre os fins pretendidos
e os meios disponíveis.
Ex: Reforma agrária, SUS etc. Ex: CPMF, reeleição etc
Fonte: Ruas, 2009
Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão
política chega a constituir uma política pública. Podemos encontrar um exemplo
na emenda constitucional para reeleição presidencial, ou a CPMF, ou, ainda,
a criação de um novo estado da federação. Observe que essas situações
apresentadas são decisões, mas não são políticas públicas. Já a reforma agrária,
o Sistema Único de Saúde, o financiamento da educação superior ou a adoção de
mecanismos de transferência de renda são políticas públicas.

IMPORTANTE
Mas atenção: políticas públicas e atividades coletivas são coisas distintas.
Você sabe qual a diferença?
Imagine, por exemplo, clubes, condomínios e sociedades fechadas. Eles

podem oferecer benefícios para seus associados por deliberação própria, com
exclusividade, embora sejam entidades privadas. Assim, podemos dizer que é
o direito exclusivo que um indivíduo ou um grupo possui sobre o desfrute de
um determinado bem que o define como privado. Já a dimensão “pública” de
uma política é dada não pelo tamanho do agregado social (grandes ou pequenos
grupos) ao qual ela incide, mas pelo seu caráter jurídico “imperativo”. Isto
significa que uma das suas características centrais
é o fato de que são decisões e ações revestidas do
*Poder extroverso é o
poder extroverso* e da autoridade soberana do poder
poder que o Estado tem de
público.
constituir, unilateralmente,
obrigações para terceiros, O Estado é um sistema organizacional cujo poder
com extravasamento dos regulatório ultrapassa os seus próprios limites
seus próprios limites. São organizacionais e se estende sobre a sociedade
serviços em que se exerce o como um todo – sendo, por isso, chamado de “poder
poder extroverso do Estado extroverso”.
– o poder de regulamentar,
fiscalizar, fomentar. Como Essa característica não é própria de entidades privadas,
exemplos, é possível destacar: mesmo que ajam visando ao benefício público ou que
a cobrança e fiscalização agreguem a participação de amplas coletividades.
dos impostos, a polícia, a Por exemplo, o Movimento pela Cidadania contra a
previdência social básica, a Fome e a Miséria, o famoso “movimento do Betinho”,
fiscalização do cumprimento que deu ajuda a muitas famílias carentes era uma
de normas sanitárias, ação privada, ainda que tivesse interesse público. Já o
Programa Bolsa Família é parte de uma política pública
o serviço de trânsito, a de combate à fome e à miséria. Embora os objetivos
compra de serviços de saúde dos dois sejam equivalentes e vários dos que atuaram

no primeiro hoje atuem como gestores do segundo, a
pelo Estado, o controle do diferença entre eles é que o Programa Bolsa Família
meio ambiente, o subsídio à baseia-se em decisões e ações revestidas do poder
educação básica, o serviço de extroverso e da autoridade soberana do Estado e, por
emissão de passaportes, etc isso, consiste em uma política pública e não em uma
ação privada de interesse público.
VOCÊ SABE COMO ANALISAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS?

CONHECE ALGUMA METODOLOGIA PARA REALIZAR A ANÁLISE?
Para responder a essa pergunta, primeiramente vamos tentar esclarecer o que é
análise de políticas públicas.
Uma definição correntemente aceita sugere que a Análise de Política
tem como objeto os problemas com que se defrontam os formuladores
de política e como objetivo auxiliar o seu equacionamento (RUAS, 2009,
p. 23).
Na visão de Wildavsky (1979, p. 17): […], o papel da Análise de Política é encontrar

problemas onde soluções podem ser tentadas, ou seja, “o analista deve ser capaz
de redefinir problemas de uma forma que torne possível alguma melhoria”.
Não é raro encontrar, entre os estudiosos de políticas públicas, uma discussão

acerca da capacidade explicativa dos modelos e conceitos criados para analisá-
las. Para desenvolver um estudo sobre políticas públicas, nada melhor do que
começar com o trabalho de Dye (1981), citado em Siman (2005), que identifica os
vários paradigmas de análise existentes na literatura, mostrando as vantagens
e desvantagens de cada um deles. São eles: modelo institucional; processo; de
grupos; de elites; racional; incremental; teoria dos jogos e modelo de sistema.
Neste curso, vamos estudar apenas o modelo sistêmico de análise, por considerá-
lo o mais apropriado à compreensão da política, definida como resposta de um
sistema político à forças geradas no ambiente. O sistema político é o conjunto
de estruturas e processos inter-relacionados que funcionam para produzir
alocações de valores para a sociedade. O conceito de sistema implica uma
série de instituições e atividades na sociedade que funcionam para transformar
demandas em decisões imperativas, requerendo suporte legitimador da
sociedade como um todo. Implica também que os elementos do sistema são
inter-relacionados, que eles podem responder à forças do seu ambiente e que

fará isso para se auto preservar.
As forças que afetam o sistema político são os inputs e o ambiente é qualquer

condição ou circunstância definida como limite externo ao sistema político. Os
outputs do sistema político são alocações imperativas de valores do sistema
expressas como decisões e políticas públicas. Os inputs são recebidos pelo
sistema na forma de demandas e apoios; as demandas emergem quando
indivíduos ou grupos, em resposta às condições ambientais, agem para afetar o
conteúdo da política pública.
De acordo com o exposto, podemos afirmar que as demandas podem ser, por
exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas,
transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos
alimentícios, previdência social etc. Ou, ainda, demandas de participação no
sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso
a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas,
direitos de greve etc. Ou, ainda mais, demandas de controle da corrupção, de
preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas
para o comportamento dos agentes públicos e privados etc.
Os apoios nem sempre estão diretamente vinculados a cada demanda ou

política específica. Geralmente, estão direcionados para o sistema político ou
para a classe governante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre
estejam diretamente vinculados a uma política, eles não podem estar sempre
totalmente desvinculados das políticas governamentais, pois, neste caso, o
governo não conseguiria cumprir seus objetivos.
Podemos destacar como exemplos de apoio a obediência e o cumprimento de

leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar
e apoiar um partido político; o respeito à autoridade dos governantes e aos
símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços,
como o serviço militar etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o
envolvimento na implementação de determinados programas governamentais,
participação em manifestações públicas etc.
Esses são apoios passivos, pois não exigem qualquer esforço especial por parte
dos atores envolvidos e podem resultar até mesmo da conformidade obtida
mediante a socialização. Mas os apoios podem ser também ativos, quando se
trata de atos conscientes e deliberados, como o envolvimento na implementação

de determinados programas governamentais, participação em manifestações
públicas etc.
Além disso, os apoios podem ser afirmativos, quando expressam legitimação,

credibilidade, ou negativos, quando representam a negação da legitimidade.
Assim, quando, por exemplo, ocorre sonegação de impostos, abstenção eleitoral
ou manifestações populares contra governantes, está ocorrendo uma negação
de apoio – seja ao governo, seja ao próprio regime político.
Qualquer que seja o seu tipo, os inputs ocorrem nos vários níveis sistêmicos.
Existe, por definição, um sistema internacional. Quando os empresários, por
exemplo, como forma de protesto contra uma dada medida de governo, deixam
de pagar impostos, constata-se a ausência de um input de apoio. São globais,
no qual tem lugar relações diversas entre múltiplos atores: Estados nacionais
(países), blocos regionais (Mercosul, União Europeia, por exemplo), organismos
internacionais, atores transnacionais (como o sistema financeiro global,
corporações multinacionais, grupos terroristas, crime organizado, ONGs etc.).
Os inputs de demanda e de apoio não estão restritosao plano interno de uma

sociedade nacional.
De fato, principalmente no mundo contemporâneo, no qual se aprofundou a
globalização da economia, se expandiram as redes comunicacionais planetárias
e se fragilizaram as barreiras nacionais, cada país é – cada vez mais – afetado
pelo que acontece internamente com os outros países. Basta lembrar os abalos
que a economia brasileira vem sofrendo atualmente, provocados pela crise
econômica dos países do Hemisfério Norte.
Além disso, nos mais diversos aspectos da vida dos países – religião, economia,
cultura, ciência e tecnologia etc., surgem questões cuja resolução pode envolver,
direta ou indiretamente, interesses de outros países. Exemplos claros disso
são as questões ambientais, os problemas de segurança sanitária, os conflitos
religiosos e étnicos etc.
Um dos componentes desse sistema internacional/global são as sociedades

nacionais, que formam cada uma delas um sistema nacional. Este, geralmente,
é visto como um composto de diversos subsistemas. Entre eles: subsistema
econômico (relações de produção, troca, circulação de bens e serviços);
subsistema social (relações de classe, gênero, etnia, gerações etc.); e subsistema

cultural (manifestações artísticas, religiosas etc.).
Entre os subsistemas, destacamos o subsistema político, que é o conjunto

das instituições do Executivo, do Legislativo, do Judiciário, instituições de
representação de interesses, quadro administrativo público e forças de
segurança pública. No subsistema político tem lugar o processamento dos inputs:
formação da agenda governamental, formulação das alternativas para atender
às demandas, tomada de decisão, implementação das políticas. É também onde
se originam e se manifestam os withinputs*.
*Withinput – expressa demanda e apoio, distingue- se dos inputs pelo fato de

que são provenientes do próprio sistema político: dos agentes do executivo
(ministros, burocratas, tecnocratas etc.), dos parlamentares, dos governadores
de Estado, do Judiciário. Fonte: Ruas, 2009.
O modelo sistêmico, apresentado na Figura 3, identifica as dimensões

significativas do ambiente que geram as demandas* para o sistema político e as
características significativas do sistema político que o capacitam a transformar
demandas em decisões e políticas públicas e, ao mesmo tempo, preservar sua
estabilidade; e procura explicar como os inputs ambientais afetam o conteúdo da
política pública, como as características do sistema político afetam o conteúdo
da política pública, e como a política pública afeta, por meio de processos de
feedback, o ambiente e a dinâmica do sistema político.
* Demandas: Compõem, juntamente com os apoios, os inputs. São estes que

provocam ou desencadeiam o movimento do sistema político.

Figura 3: Modelo Sistêmico
SISTEMA
INTERNACIONAL GLOBAL
SISTEMA NACIONAL
(social, econômico,
cultural, etc)
DEMANDAS
INPUTS SISTEMA DECISÕES E OUTPUTS
AÇÕES
APOIOS POLÍTICO
WITHINPUTS
RETROALIMENTAÇÃO
(feedback)
Fonte: Adaptada de Easton (1969) em Ruas (2009).
Esse é o quadro analítico para o estudo de políticas públicas que predomina

nas ciências sociais e que permite uma compreensão mais substantiva sobre
como elas surgem, estruturam-se e tornam-se diretivas de governo em situações
específicas.
1.2 O | “CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS”

As políticas públicas (policies) ocorrem em um ambiente tenso e de alta densidade
política (politics), marcado por relações de poder, extremamente problemáticas,
entre atores do Estado e da sociedade, entre agências intersetoriais, entre os
poderes do Estado, entre o nível nacional e níveis subnacionais, entre comunidade
política e burocracia.
Uma forma de lidar com essa complexidade, sem descartar a dinâmica sistêmica,
é associar o modelo sistêmico com o modelo do ciclo de política (policy cycle),
que aborda as políticas públicas mediante a sua divisão em etapas sequenciais
(figura 4).

Figura 4: Ciclo das Políticas Públicas
AJUSTE FORMAÇÃO DE AGENDA
AVALIAÇÃO DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
ANÁLISE DO PROBLEMA
MONITORAMENTO FORMAÇÃO DE ALTERNATIVAS
IMPLEMENTAÇÃO TOMADA DE DECISÃO:

ADOÇÃO DA POLÍTICA
Fonte: Ruas (2009, p. 36)
Nesse caso, as etapas são compreendidas não como um processo linear, mas como
uma unidade contraditória, em que o ponto de partida não está claramente definido
e atividades de etapas distintas podem ocorrer simultaneamente ou as próprias
etapas podem apresentar-se parcialmente superpostas.
A correta compreensão do ciclo das políticas pode ser de grande valia para o
gestor, favorecendo seu entendimento correto do processo das políticas públicas
e auxiliando-o a refletir com clareza sobre como e mediante quais instrumentos as
políticas poderão ser aperfeiçoadas.
Na concepção do ciclo de políticas, a política pública é considerada a resultante

de uma série de atividades políticas que, agrupadas, formam o processo político.
Essa visão conduz os estudiosos a examinar como as decisões são ou poderiam
ser tomadas e permite identificar e analisar os processos político-administrativos, os
mecanismos e estratégias definidas para a realização da política e o comportamento
dos diferentes atores envolvidos em cada etapa do processo de produção de políticas.
O ciclo de políticas é uma abordagem para o estudo das políticas públicas que
identifica fases sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma
política. Essas fases são:

1. formação da agenda, que ocorre quando uma situação qualquer é
reconhecida como um problema político e a sua discussão passa a integrar as
atividades de um grupo de autoridades dentro e fora do governo;
2. formação das alternativas e tomada de decisão: ocorre quando, após a

inclusão do problema na agenda e alguma análise deste, os atores começam
a apresentar propostas para sua resolução. Essas propostas expressam
interesses diversos, os quais devem ser combinados, de tal maneira que se
chegue a uma solução aceitável para o maior número de partes envolvidas.
Ocorre, então, a tomada de decisão;
3. tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a uma

política pública foram tomadas, mas, sim, que foi possível chegar a uma
decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada. Quando a
política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse núcleo pode ser
bastante abrangente, reunindo decisões sobre diversos aspectos. Quando, ao
contrário, são muitos os conflitos, as questões são demasiado complexas ou
a decisão requer grande profundidade de conhecimentos, a decisão tende a
cobrir um pequeno número de aspectos, já que muitos deles têm as decisões
adiadas para o momento da implementação;
4. implementação consiste em um conjunto de decisões a respeito da

operação das rotinas executivas das diversas organizações envolvidas em
uma política, de tal maneira que as decisões inicialmente tomadas deixam de
ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade. Normalmente,
a implementação se faz acompanhar do monitoramento: um conjunto de
procedimentos de apreciação dos processos adotados, dos resultados
preliminares e intermediários obtidos e do comportamento do ambiente da
política. O monitoramento é um instrumento de gestão das políticas públicas e
o seu objetivo é facilitar a consecução dos objetivos pretendidos com a política;
e
5. avaliação é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados

de uma política, segundo critérios que expressam valores. Juntamente com
o monitoramento, destina-se a subsidiar as decisões dos gestores da política
quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam
obtidos.

ATORES POLÍTICOS (STAKEHOLDERS)
Como se formam e como operam, nas políticas públicas,

os interesses e as expectativas dos atores?
Conforme visto em páginas anteriores, a política compreende um conjunto de

procedimentos destinados à resolução pacífica de conflitos em torno da alocação
de bens e recursos públicos.
MAS QUEM SÃO OS ENVOLVIDOS NESSES CONFLITOS?
São os chamados “atores políticos”: aqueles cujos interesses poderão ser

afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma determinada
política pública. Os atores políticos podem ser indivíduos, grupos ou organizações.
São específicos e possuem características diferenciadas.
Para entendermos melhor, vamos distinguir atores públicos de atores privados.

Os atores públicos são aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e
por mobilizar os recursos associados a essas funções. Dentre os atores públicos,
por sua vez, podemos diferenciar, numa visão generalizada, duas categorias:
1. Políticos são aqueles atores cuja posição resulta de mandatos

eletivos. Por isso, sua atuação é condicionada principalmente pelo cálculo
eleitoral e pelo pertencimento a partidos políticos. São os parlamentares,
governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo federal.
2. Burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação de postos

de trabalho que requerem conhecimento especializado e que se situam
em um sistema de cargos públicos. São burocratas todos os servidores
públicos federais, estaduais e municipais que possuem esses atributos.
Compreendem gestores de alto escalão, chefias intermediárias, e um
vasto exército de servidores situados na base da administração pública,
aparentemente sem grandes recursos de poder, que estão em contato
direto e permanente com os cidadãos.

Podemos afirmar que os burocratas controlam, principalmente, recursos
de autoridade e informação. Embora não possuam mandato, os burocratas
geralmente possuem “clientelas” setoriais. Além disso, eles possuem projetos
políticos, que podem ser pessoais (como promoções, reconhecimento em termos
de poder ou de gratificações materiais ou simbólicas etc.) ou organizacionais
(como a fidelidade à instituição, o crescimento da organização à qual pertencem
etc.). Por isso, é comum haver não apenas disputas entre políticos e burocratas,
mas também conflitos entre burocracias de diferentes setores ou órgãos do
mesmo governo. Principalmente quando operam nos níveis intermediários ou
inferiores da estrutura administrativa, os burocratas são considerados, muitas
vezes, um dos componentes do grupo dos “atores invisíveis”. Ou seja, aqueles que
praticamente não aparecem nos debates, mas têm interesses em jogo em uma
dada política e podem influenciar fortemente o seu curso porque contam com
recursos de poder, como informação, conhecimento do processo administrativo
e autoridade.
Quando falamos das relações entre burocracia e políticas públicas, vale destacar
que a literatura da área faz menção ao grupo conhecido como burocracia de
nível de rua. Trata-se de servidores administrativos que operam na ponta, no
atendimento ao público, e que se apresentam como a face pessoal de um
governo, podendo afetar fortemente a implementação das políticas públicas
devido ao seu controle de acessos, seu conhecimento do público etc.
Entre os atores privados, destacam-se os empresários. Sem qualquer sombra de

dúvida, são atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas,
já que são capazes de afetar a economia do País: controlam as atividades de
produção e o abastecimento, podem afetar o equilíbrio do mercado e a oferta de
empregos.
Outro ator importante são os trabalhadores. O seu poder resulta da capacidade

de ação organizada; portanto, atuam por meio de seus sindicatos. Estes
eventualmente podem estar ligados a partidos, ONG e até mesmo a igrejas.
No caso dos trabalhadores, é importante considerar que, dependendo da

importância estratégica do setor ou da posição estratégica da área em que
atuam, podem dispor de maior ou menor poder de pressão, alguns deles sendo
capazes de paralisar um país.

Por exemplo, caminhoneiros, trabalhadores da aviação, das comunicações ou
dos núcleos informatizados das empresas.
Via de regra, os trabalhadores tendem a se manifestar por intermédio de suas

organizações sindicais, reunidas, ou não, em grandes confederações, como a
Central Única dos Trabalhadores (CUT), a Confederação Geral dos Trabalhadores
(CGT) e outras.
Além dos que se inserem numa relação de emprego formal, há ainda os

trabalhadores informais, os autônomos e os profissionais liberais. Estes podem
se manifestar ou por meio de sindicatos profissionais ou por meio de associações,
que podem ir desde as recentes Associações de Catadores de Lixo etc. até
entidades mais antigas como a Ordem dos Médicos, a Ordem dos Advogados
etc.
Ainda no sistema nacional, temos presentes outros atores, situados além das
relações entre o capital e o trabalho. Compreendem um universo extremamente
amplo e diversificado, seja quanto às áreas temáticas em que atuam, quanto
ao estilo de atuação, quanto à capacidade de mobilização, quanto escopo de
ação etc. Podem ser entidades voltadas para a defesa de interesses específicos,
como associações de moradores, de proteção a animais, entidades religiosas,
ambientalistas etc. Algumas delas se apresentam como cooperativas,
associações, ONG etc.
Os atores que afetam a formação da agenda podem ser classificados segundo

duas tipologias. A primeira delas distingue os atores segundo suas posições
institucionais.
1. Atores governamentais, que abrangem o presidente da República,

altos burocratas e funcionários de carreira, diplomatas, políticos eleitos
e nomeados, parlamentares, funcionários do Legislativo e membros do
Judiciário, governadores de Estados e prefeitos, empresas públicas e
organizações governamentais diversas.
2. Atores não governamentais compreendem os grupos de pressão,

instituições de pesquisa (como o CEBRAP – Centro Brasileiro de Análise e
Planejamento), acadêmicos, consultores, organismos internacionais (como
a ONU, UNESCO etc.), sindicatos e associações civis de representação
de interesses (como o Sindicato dos Metalúrgicos, o dos Professores, a

Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior etc.), partidos
políticos (como o PSDB, o PT etc.), empresas (como as Casas Bahia
etc.) e organizações privadas de diversos tipos (como as Organizações
Globo), organizações não governamentais (como a Anistia Internacional, o
Greenpeace etc.), movimentos sociais (como o Movimento pela Cidadania
contra a Fome e a Miséria etc.). Nessa categoria estão inclusos ainda os
empresários políticos, que são indivíduos que constroem suas carreiras
com base na defesa de interesses de comunidades e grupos, para depois
desfrutar de dividendos políticos, como projeção política, votos etc.
A configuração e a capacidade de ação dos atores variam no tempo e no espaço.

Um exemplo de ator não governamental, no Brasil, são os evangélicos. Até cerca
de trinta anos atrás, eles tinham relativamente pouco peso político, pois o país
era predominantemente católico. Aos poucos surgiram igrejas, seus líderes
formaram organizações e passaram a se vincular a partidos políticos. Hoje
os evangélicos são uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada
poderosa no Congresso.
Existem ainda outros atores de grande importância no processo político que

operam no sistema internacional/global. Estes podem ser agentes financeiros,
como grandes corporações financeiras e empresas multinacionais, além de
instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial etc.,
cuja importância é óbvia no que diz respeito a questões econômicas.
Podem ser também organizações multilaterais, como todas as agências do

sistema Nações Unidas (ONU). Podem ser organizações ou governos de países
com os quais se mantêm importantes relações de troca e que podem afetar
não apenas a economia, mas também a política interna do país. Um exemplo
foi a influência do governo americano, na década de 1990, quando pressionou
fortemente o governo brasileiro a aprovar a Lei de Softwares. Outro exemplo é a
atuação do governo norte-americano no combate ao narcotráfico na Colômbia.
O cenário internacional/global admite ainda os chamados atores transnacionais,

geralmente informais, que atuam em escala global. Esses atores concentram
atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro
e nas telecomunicações, mas também no mercado de armas, como os agentes
do terrorismo e o crime organizado.

Sem dispor de recursos da mesma magnitude, também são chamados de atores
transnacionais algumas ONG (organizações não governamentais) que operam
com temáticas transnacionais. Um exemplo é a atuação da Anistia Internacional
em questões de direitos humanos. Outro diz respeito às organizações
ambientalistas que atuam em torno de problemas planetários, como é o caso do
Greenpeace.
Outra tipologia diferencia os atores segundo o grau de exposição pública. Neste

cenário, temos os atores visíveis, que são aqueles que recebem significativa
atenção da imprensa e do público: o presidente da República, assessores de
alto escalão, lideranças parlamentares, líderes dos partidos políticos de situação
e de oposição, movimentos sociais, entidades e organizações civis de elevada
visibilidade (MST, CUT, FIESP, Febrapan, CNI etc.).
E os atores invisíveis, que compreendem os burocratas de carreira, consultores

especializados, acadêmicos, conselheiros presidenciais, assessores de ministros,
assessores legislativos e outros funcionários parlamentares, além de lobbies* e
de funcionários que ocupam cargos de confiança nos governos devido aos seus
vínculos com movimentos sociais ou com grupos de interesse específicos. Esses
atores têm mais influência na especificação das alternativas para solução dos
problemas do que na inclusão/exclusão de questões na agenda governamental.
Outro fator a ser considerado, embora não atue diretamente, é a mídia. É

importante assinalarmos que a mídia impressa e/ou eletrônica pode ser, ao
mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de
expressão de interesses.
A mídia será um ator quando seus interesses estiverem em jogo em uma política
pública, como ocorreu com a proposta da Lei do Audiovisual no governo Lula.
Frequentemente, a mídia é um recurso de poder de atores que têm capacidade de
mobilizar os instrumentos mediáticos em favor dos seus interesses. Os jornais
e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, principalmente
porque possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Na verdade,
a televisão representa um inestimável recurso de poder, devido a sua enorme
capacidade de influir na agenda de demandas públicas, de chamar a atenção do
público para problemas diversos, de mobilizar a indignação popular, enfim, de
influenciar as opiniões e os valores da massa popular.

VOCÊ SABE QUAL É O SIGNIFICADO DA EXPRESSÃO “RECURSOS DE PODER”?
Recursos de poder são capacidades que um ou vários atores

podem utilizar para pressionar por decisões que sejam favoráveis
aos seus interesses.
Podem envolver desde reputação, posição social,

contato com redes de influência, controle de dinheiro,
* Para que um “estado de coisas” de armas, capacidade de denunciar e chantagear,
passe a preocupar de fato as inserção internacional, poder de mobilização de
autoridades e chegue a se tornar grandes grupos (greves, manifestações sociais),
um item da agenda governamental, controle de recursos tecnológicos (meios
precisa antes se apresentar como informatizados de operação de bancos de dados
um “problema político”, ou seja, uma etc.), capacidade de infligir prejuízos (obstrução de
situação que exige algum tipo de estradas, de aeroportos, greves etc.). Os recursos de
resposta do governo. poder são os elementos que sustentam as alianças
e as barganhas ou negociações em torno de uma
política pública.
Para um melhor entendimento do complexo processo deformação da agenda,

alguns aspectos relativos às demandas devem ser considerados em maior
detalhe. Nem todas as demandas são iguais, nem cumprem a mesma trajetória.
Basicamente, podemos distinguir em três os tipos de demandas.
As demandas novas são aquelas que resultam da mudança social e/ou

tecnológica, do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas.
Novos atores são aqueles que já existiam no subsistema político, mas não eram
suficientemente organizados; quando passam a se organizar para pressionar o
sistema político, aparecem como novos atores políticos. Novos problemas, por
sua vez, são aqueles que existiam ou não efetivamente antes – como a Aids, por
exemplo – ou que existiam apenas como “estados de coisas”, pois não chegavam
a pressionar o subsistema político e se apresentar como problemas políticos a
exigirem solução. Foi o caso, durante muito tempo, da questão ambiental.
As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos

ou mal resolvidos e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na
agenda governamental. No Brasil, um exemplo de demanda recorrente é a reforma
agrária. O Estatuto da Terra tem mais de 40 anos de idade, o assunto foi votado
na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrária, mas não se fez reforma
agrária. Só a partir de meados da década de 1990 – com a implementação da
reforma agrária – é que esta deixou de ser uma demanda recorrente.
As demandas reprimidas correspondem a “estados de coisas” ou “não decisões”.

Um “estado de coisas” é uma situação que se arrasta durante um tempo
razoavelmente longo, incomodando grupos de pessoas e gerando insatisfações
sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Trata-se de
uma situação que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos,
mas não chega a constituir um item da agenda governamental, como apresenta a
Figura 5, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão.
Figura 5: Formação de agenda governamental
SOCIEDADES
SISTEMA POLÍTICO
DEMANDAS REPRIMIDAS
ESTADOS DE COISAS
NOVAS RECORRENTES
NÃO - DECISÃO
PROBLEMAS
POLÍTICOS
AGENDA
Fonte: Ruas (2009, p. 70)

CERTAMENTE VOCÊ DEVE ESTAR SE QUESTIONANDO: E SE AS DEMANDAS
SE ACUMULAREM?
Quando são acumuladas fortemente as demandas e o sistema não consegue
encaminhar soluções aceitáveis pelos atores envolvidos, pode ocorrer o que se
denomina sobrecarga de demandas: uma crise que ameaça a estabilidade do
subsistema político. Dependendo da sua gravidade e da sua duração, pode levar
até mesmo à ruptura institucional. Mesmo que isto não ocorra, o subsistema
passa a lidar com crises de governabilidade: pressões resultantes da combinação
do excesso ou complexidade de demandas – novas ou recorrentes – com
withinputs contraditórios e redução do apoio.
Mas nem sempre isso acontece. Algumas situações permanecem “estados de

coisas” por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídas na agenda
governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que
impedem que sequer se inicie o debate público do assunto.
Apesar de a mulher sempre ter sido tratada como subordinada ao homem, as

questões de gênero permaneceram como um “estado de coisas” no mundo
ocidental até pelo menos a década de 1950. Ou seja, tal tema nem sequer era
discutido pelos governos e só se tornou um problema político após as ações do
movimento feminista, a partir da década de 1960. Ainda hoje os direitos da mulher
não entram na agenda governamental de diversos países do Oriente Médio.
Não obstante a devastação ambiental tenha se iniciado com a Revolução

Industrial (entre 1750 e 1850), a questão ambiental só deixou de ser um
“estado de coisas” nos países desenvolvidos após a grande destruição causada
pela Segunda Guerra Mundial (1939-1945). No Brasil, o tema só passou a ser
tratado pelo governo, mesmo que timidamente, na década de 1980. Em 1970,
por exemplo, o governo federal resolveu abrir a Rodovia Transamazônica, que
foi a primeira grande investida de destruição da maior floresta do mundo. Não
houve qualquer oposição ou discussão, não somente porque era um governo
autoritário, mas porque a própria sociedade não via a proteção da floresta como
um problema político.

SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Para melhor entender as relações entre poder e decisão ou não decisão,
leia Metodologia de Análise de Políticas Públicas, disponível em:
<http://www.oei.es/salactsi/rdagnino1.htm#1a>
Quando um estado de coisas persiste, resistindo às provocações ao debate

público, configura-se o que Bachrach e Baratz (apud DAGNINO, 2002) conceituam
como “não decisão”.
A “não decisão” não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que
foi incluída na agenda política. Isso seria mais propriamente resultado do
emperramento do processo decisório, que pode ocorrer por motivos diversos
associados ao fluxo da política (politics). Logo, a “não decisão” significa que
determinadas temáticas que contrariam os códigos de valores de uma sociedade
ou ameaçam fortes interesses, enfrentam obstáculos diversos e de variada
intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema
político e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental.
Há autores que consideram que, no caso de uma forte resistência a certas

demandas, mesmo que o tema seja incluído na agenda governamental, não
chega a ter uma solução devido a movimentos de obstrução decisória. Ou que,
caso haja uma decisão, esta não chega a ser implementada. Certamente, esta é
uma ampliação do conceito, sujeita a exame mais cuidadoso e ao debate entre
especialistas.
Para que um “estado de coisas” se torne um problema político e passe a figurar

como um item da agenda governamental, é necessário que apresente pelo menos
uma das seguintes características:
a) mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação
coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja
ação de atores individuais estrategicamente situados;
b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira

que o ônus de não dar uma resposta ao problema seja maior que o ônus de
ignorá-lo e
c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, uma situação na qual

algum ator relevante perceba vantagens, a serem obtidas com o tratamento
daquele problema.
A mobilização política pode se expressar como ação de coletividades, como

aconteceu na década de 1960 com o movimento negro e com o movimento
feminista. Ou pode ser ação de atores estratégicos, como vem ocorrendo com
a questão ambiental no Brasil, onde lideranças políticas assumem bandeiras
ambientalistas. Ou podem ser as duas coisas juntas.
Em geral, é a percepção de um “mal público” – uma situação que é ruim para

muitos e da qual ninguém tem como escapar – que frequentemente desencadeia
a ação política em torno de um estado de coisas, transformando-o em problema
político.
Ao deixar de ser um “estado de coisas” e se transformar em um “problema

político”, uma questão qualifica-se à inclusão na agenda governamental. Não
quer dizer que vá seguramente dar origem a uma política pública, mas, apenas,
que passa a receber a atenção dos formuladores de políticas.
Evidentemente, se essa questão coincidir com withinputs favoráveis dentro do

subsistema político, a sua chance de se tornar uma política pública aumenta
consideravelmente. Embora mais atenção seja destinada à formulação de
alternativas e à tomada de decisões, a formação de agenda representa uma
das mais importantes fases do ciclo da política pública, especialmente porque
mobiliza fortes recursos de poder.
COMO VOCÊ IMAGINA QUE SE COMPORTAM OS ATORES NO JOGO DA

POLÍTICA?
Supostamente, eles agem racionalmente, procurando os melhores meios para
realizar os seus interesses. O comportamento racional implica fazer escolhas
que, por sua vez, significam renunciar. Ou seja, em qualquer situação de escolha
sempre haverá pelo menos uma alternativa à qual alguém tem de renunciar
quando decide o que quer fazer. Por este motivo é que podemos dizer que toda
escolha tem seu custo.

O custo de uma escolha não se limita ao custo monetário (dinheiro gasto com
algo): é conjunto de todas as coisas às quais alguém tem de renunciar para
obter um benefício. Abrange também o chamado “custo real”, ou “custo de
oportunidade”: aquilo a que se renúncia ou que se deixa de ter pelo mesmo valor.
Por exemplo, imagine um prefeito que enfrenta a demanda por um hospital. Se
ele decide construir um hospital num terreno vazio de propriedade estatal ou
pública, o custo de oportunidade é representado pela renúncia a erguer outras
construções naquele terreno e com o capital investido. Ele terá que descartar,
por exemplo, a possibilidade de usar esse terreno para construir um centro
desportivo, ou um estacionamento, ou ainda a venda do terreno para amortizar
parte das dívidas da prefeitura, e assim por diante.
Toda ação tem um custo real, ou custo de oportunidade, desde que haja escolha.
Só não há custo quando a escolha não existe.
Como as escolhas tem custos, o comportamento racional significa que a pessoa

escolherá as alternativas cujos benefícios esperados sejam maiores que os
custos estimados.
A escolha racional, porém, apresenta diversas dificuldades. Primeiro, nem sempre

os atores têm informação correta e completa sobre as alternativas. Segundo,
nem sempre os atores são capazes de hierarquizar suas preferências e saber –
de fato – o que querem. Isso muitas vezes acontece porque existem conflitos
entre o que é o interesse de um ator e as normas e os valores que regem suas
relações sociais – e a escolha racional não se dá num vácuo, mas sim num
contexto de normas e valores.
Um elemento essencial para compreender os problemas da escolha racional e da

participação na ação coletiva é a natureza dos bens:
1. privado – quando os seus benefícios são exclusivamente desfrutados

pela pessoa ou pelo grupo que o possui.
2. público – quando é produzido pelo poder público e não há possibilidade

de excluir do seu desfrute nenhum dos membros de um grupo, nem mesmo
os que não tenham enfrentado os custos de obtê-lo.
Devido às características dos bens públicos, o comportamento racional nem

sempre assegura os resultados mais vantajosos. Isso ocorre porque, como são
bens não exclusivos, todos os membros do grupo podem desfrutar deles.

Quando os bens públicos são demandados por grandes grupos, podemos
identificar um problema adicional: a participação de cada indivíduo continua
tendo os mesmos custos, mas é menos visível e tem um peso menor que
nos pequenos grupos. Por isso, nos grandes grupos, cada indivíduo terá uma
tentação muito grande de deixar de participar e evitar o custo de obtenção do
bem público demandado, transferindo-o para outros membros do grupo. Ou seja,
cada indivíduo procurará apenas desfrutar dos benefícios, acreditando que o
bem vai ser conquistado porque outros participarão em seu lugar.
Quando isso ocorre, embora o cálculo individual seja racional, o resultado

agregado da ação coletiva é totalmente irracional: como todos tendem a fazer
o mesmo cálculo, a participação será insuficiente e o grupo provavelmente não
conquistará o bem público demandado. Ou seja: mesmo quando todos agem da
maneira mais racional buscando seus interesses individuais, o resultado coletivo
será insatisfatório.
Com os pequenos grupos, a probabilidade de ocorrer o mesmo é muito menor,

porque a participação de cada um é muito visível, tem um peso muito maior,
e o custo de coordenar e controlar o grupo é menor. O resultado disso é que
as demandas dos pequenos grupos tendem a ser mais atendidas com políticas
públicas do que as dos grandes grupos.
RESUMINDO
Nesta Unidade, vimos que a principal característica da sociedade é a

RESUMINDO
diferenciação social. Ou seja, seus membros não apenas possuem atributos
diferenciados, como também possuem ideias, valores, interesses e
aspirações diferentes e desempenham papéis diferentes. O resultado disto
é que a vida em sociedade é complexa e envolve múltiplas possibilidades de
cooperação, competição e conflito.
Pudemos observar que o conflito, uma modalidade de interação social, pode
levar a choques para o acesso a recursos escassos.
Para que a sociedade possa continuar a existir, a possibilidade do uso da
violência, própria do conflito, deve estar dentro de limites administráveis. A
sua administração, por sua vez, pode ser obtida por dois meios: a coerção e a
política. As sociedades recorrem à política, seja para construir os consensos,

seja para controlar o conflito.
Os portadores de interesses em conflito são os chamados “atores políticos”:
indivíduos, grupos ou organizações cujos interesses podem ser afetados,
positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma determinada política
pública. Para defender seus interesses, os atores mobilizam recursos
de poder. Aos poucos, concepções vão se formando entre os membros
dogoverno e outros atores e vão sendo feitas negociações entre eles.
Dessa forma, são construídos acordos para atender às reivindicações,
cuidando-se, porém, de evitar novos conflitos com outros atores sociais. Isso
é política. Embora todo esse processo envolva atores racionais, nem sempre
o exercício da escolha racional, à luz de interesses e preferências individuais,
conduz aos resultados desejados pela coletividade. Essa inconsistência
entre interesses individuais e resultados coletivos resulta principalmente das
características dos bens públicos e afeta especialmente os grandes grupos.
Vimos que as políticas públicas são resultantes da atividade política e que
existem diferenças fundamentais entre (a) atividade política e política pública;
e (b) política pública e ações e decisões privadas. A partir dessas diferenças,
somos capazes de identificar o que é e o que não é política pública.
Tomamos conhecimento da abordagem do “ciclo de políticas”, que identifica
fases sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma
política: formação de agenda, formulação, implementação, monitoramento
e avaliação.
Vimos também que, na década de 1990, houve uma crescente ação municipal,
especialmente na área social, chamando a atenção para um conjunto
de abordagens inovadoras e para o estabelecimento de novas esferas de
participação e negociação entre os atores envolvidos nas políticas públicas.
Outro aspecto que devemos destacar é o estabelecimento de vínculos
de parceria com outros níveis de governo e com governos de outros
municípios. E, por fim, aprendemos que os conselhos, mais do que um
canal comunicacional para ressonância das demandas sociais, possuem
dimensão jurídica e têm poder de tornar efetivos os valores, as questões e os
dilemas vivenciados no espaço da sociedade civil.
Eles enfrentam dificuldades para realizar e ampliar a participação, viabilizar
o envolvimento e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais
quanto não governamentais, e instituir mecanismos de controle e deliberação
efetivos, o que daria condições para que a dimensão igualitária e deliberativa
dos conselhos pudesse, de fato, garantir maiores níveis de eficiência,
efetividade e equidade nas políticas públicas.

2 UNIDADE
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
UNIDADE 2
2.1 | GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
• Compreender a importância da administração financeira e orçamentária

como ferramenta para a gestão dos recursos públicos.
• Conhecer o ciclo orçamentário: sua elaboração, aprovação, execução,

controle e avaliação e programação dos dispêndios do setor público nos
aspectos físico e financeiro.
• Conhecer os objetivos do Programa de Desenvolvimento Integrado – PDI

desenvolvimento pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.
• Conhecer os principais indicadores nacionais de resultados de políticas

públicas.
• Conhecer os indicadores desenvolvidos pelo Tribunal de Contas do Estado

de Mato Grosso para avaliação das políticas públicas dos municípios mato-
grossenses.
"O orçamento é essencialmente um ato político. É um plano de

ação." Gaston Jèze, 1928.
Antes de iniciarmos, caro conselheiro, observamos que neste módulo iremos

nos deparar com termos e expressões mais técnicas, porém, ressaltamos
que ao final do material você terá condições de compreender os assuntos
discutidos, pois o texto busca seguir um encadeamento que fará com
que tenha um melhor entendimento. Mas se ainda a dúvida persistir, não
deixe de revisar o material, de pesquisar sobre o assunto conforme links
indicados, ou ainda, não deixe de perguntar ao seu tutor.
Boa leitura a todos!

VOCÊ JÁ PAROU PARA PENSAR O QUÃO IMPORTANTE É A FUNÇÃO DE
UM CONSELHEIRO NO SENTIDO DE FISCALIZAR E GARANTIR A CORRETA
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DE ACORDO COM OS PLANOS DO
MUNICÍPIO?
A administração financeira e orçamentária é uma

* Lei especial: Deodato ferramenta importante para a gestão dos recursos
(1952: 287-28) apud públicos. O setor governamental executa e realiza
(Matias- Pereira, 2009), a atividade gerencial e também onde as ações da
entende que o orçamento administração pública no Brasil se implementam.
não é uma lei no rigoroso
sentido do termo, porque VOCÊ SABE O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO?
não cria tributos nem
Orçamento Público é o instrumento que permite controlar
derroga leis fundamentais.
as informações de despesas de custeio e de capital da
É apenas uma apuração
União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos
de conta. As constituições,
municípios, bem como de suas respectivas autarquias
enquanto denominando- a
e fundações, por eles criadas e mantidas, assim como
lei, prescreveram que “a lei
conhecer o orçamento de investimentos das empresas
orçamentária não conterá
estatais e o modo de gestão de seus negócios (MATIAS-
dispositivo estranho à
PEREIRA, 2009).
receita prevista e à despesa
fixada para os serviços
anteriormente criados”. AFINAL, ORÇAMENTO É UMA LEI?
O orçamento, pela sua importância na vida de uma
nação, apresenta-se como uma lei especial, que tem por
objeto a estimativa das receitas e a autorização das despesas, e recebe, de forma,
explícita, tratamento extremamente privilegiado em termos constitucionais.
Nascimento (2010) diz que o Orçamento Público e a teoria do orçamento podem

ser analisados, considerando-se pelo menos seis diferentes perspectivas:
a) instrumento de planejamento (orçamento-programa);

b) instrumento básico de política fiscal;
c) instrumento de controle político (orçamento tradicional);
d) sistema de informação;
e) instrumento de suporte à gestão governamental; e
f) instrumento de avaliação do gasto público.

VOCÊ SABE POR QUE SURGE O ORÇAMENTO PÚBLICO?
O orçamento público surge para cumprir uma função de controle da atividade
financeira do Estado. Para a efetivação desse controle, torna-se necessário
que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados
determinados princípios orçamentários. Dessa forma, os princípios orçamentários
se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na
elaboração da proposta orçamentária.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Em uma definição mais geral, orçamentar refere-se a transformar

recursos financeiros em objetivos humanos. Aaron Wildavsky, 1976.
O objetivo desses princípios é tornar o orçamento transparente e facilitar o seu

controle e avaliação (NASCIMENTO, 2010).
Para SANCHES (1997), princípio orçamentário é um conjunto de proposições

orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com vista a
dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se refere a sua transparência
e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituições da sociedade.
Ressalta-se que os princípios orçamentários estabelecidos no art. 2º da Lei nº

4.320, de 1964, e no § 8º do art. 165, da Constituição Federal de 1988, são regras
que visam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe a Lei Orçamentária
Anual.
VOCÊ SABE O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO?
SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Para saber mais a respeito da Constituição Federal Brasileira, acesse:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

Nascimento (2010) destaca que os princípios orçamentários podem ser divididos
em:
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS MAIS PRINCÍPIOS OPERACIONAIS

CLÁSSICOS E NORMALMENTE OBJETIVO: TORNAR O
SEGUIDOS E ACEITOS PELA ORÇAMENTO MAIS RACIONAL E
MAIORIA DOS PAÍSES EFICIENTE
A) RESERVA LEGAL (OU DA

F) EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO;
LEGALIDADE);
B) PERIODICIDADE OU ANUIDADE; G) PUBLICIDADE;
C) EXCLUSIVIDADE; H) ESPECIFICAÇÃO;
D) UNIDADE; I) NÃO-VINCULAÇÃO DE RECEITA;
E) UNIVERSALIDADE; J) ORÇAMENTO BRUTO.
Vamos entender melhor o que cada princípio significa e sua

importância para o orçamento.
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
A) Princípio da Reserva Legal ou da (Legalidade)

Reserva Legal é a exclusividade, por força da Constituição Federal, de o Poder
Executivo propor a Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual.

O princípio da reserva legal declara que o orçamento deve ser, obrigatoriamente,
objeto de uma lei, a qual deve ser o fruto de um processo legislativo completo.
Para melhor entendimento desse processo legislativo, vejamos:
Uma proposta, que contém o projeto de lei do orçamento, deve ser elaborada
pelo Executivo e submetida ao Legislativo (Congresso Nacional, em nível federal),
para que possa ocorrer apreciação (autorização – controle político) e a posterior
devolução da lei ao Poder Executivo para sanção e publicação.
Nesse processo, as despesas do orçamento precisam receber autorização legal.
O orçamento precisa ter força de lei para que todos saibam que ele foi autorizado
com aval da sociedade por meio de seus representantes legais.
O sistema orçamentário deverá estar em sintonia com o planejamento e a

programação do poder público, garantindo que todos os atos relacionados
aos interesses da sociedade devem passar pelo exame e pela aprovação do
Parlamento.
A legalidade pode ser dividida em duas partes:
a legalidade da despesa – é a autorização legislativa da despesa.

a legalidade da receita – é autorização legislativa da receita.
B) Princípio da Anulidade/Periodicidade
O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Impõe que as
previsões de receita e despesas devem referir-se, sempre, a um período limitado
no tempo. O orçamento deve obedecer a certa periodicidade, que, na maioria
das vezes, é de um ano, uma vez que esta é a medida de tempo normal para
previsões dentro do setor público (ano civil). Esse princípio está consagrado na
legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, inciso III) e Lei nº
4.320/64 (artigos 2º e 34).

IMPORTANTE
IMPORTANTE
VOCÊ SABIA QUE O PERÍODO DO ANO CIVIL COINCIDE COM O PERÍODO
DO EXERCÍCIO FINANCEIRO?
Então ambos iniciam em 1º de janeiro e terminam em 31 de dezembro.
EM TERMOS DE EXERCÍCIO FINANCEIRO, SABE QUAL É O FOCO DAS

ATENÇÕES NO ORÇAMENTO?
De acordo com a Lei 4.320/64 o foco deve ser:
Art. 34 – as receitas nele arrecadadas e
Art. 35 – as despesas nele legalmente empenhadas
C) Princípio da Exclusividade/Pureza
A lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e
à fixação das despesas. Esse princípio está consagrado na legislação brasileira
por meio da Constituição Federal (art. 165, § 8º) e Lei nº 4.320/64 (art. 7º).
D) Princípio da Unidade/Totalidade
O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de vista estritamente formal cada
ente federado (União, Estado, Distrito Federal e Município) deve ter apenas um
orçamento. Busca-se, dessa forma, eliminar a existência de orçamentos paralelos.
No caso do Brasil, a União possui três peças orçamentárias integradas de forma
harmônica dentro de um sistema integrado de planejamento-orçamento:
1. orçamento fiscal;
2. orçamento da seguridade social e
3. orçamento de investimentos em empresas que a União detenha a maioria

do capital social votante.

PRINCÍPIOS OPERACIONAIS
E) Princípio da Universalidade
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.
Esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição
Federal (art. 165, §5º) e Lei nº 4.320/64 (art. 2º).
F) Princípio do Equilíbrio
Assegura que as despesas não serão superiores à previsão das receitas.
Contabilmente o orçamento está sempre equilibrado, pois se as receitas
esperadas forem inferiores às despesas fixadas, e o governo resolver não cortar
gastos, a diferença deve ser coberta por operações de crédito que, por lei, devem
também constar do orçamento.
G) Princípio da Publicidade
Zela pela garantia da transparência e total acesso a qualquer interessado às
informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos
recursos arrecadados dos contribuintes.
Deve ser divulgado, por meio de veículos oficiais de comunicação, para

conhecimento público e para gerar eficácia de sua validade enquanto ato oficial
de autorização de arrecadação de receitas e execução de despesas.
H) Princípio da Especificação/Especialização/Discriminação
Veda as autorizações de despesas globais. As receitas e despesas devem ser
discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. O §4º do art.
5º, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece a vedação de consignação
de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo a especificação da
despesa. As exceções a esse princípio orçamentário são os programas especiais
de trabalho e a reserva de contingência (art. 5º, III, da LRF).
I) Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) das Receitas

Dispõe que nenhuma receita poderá ser reservada ou comprometida para atender
a certos e determinados gastos (CF/88, art. 167, IV e IX). Pretende-se, com isso,
evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade do planejamento. As

exceções estão dispostas nos arts. 158, 159 e 212 da CF/88. Quando as receitas
de impostos são vinculadas a despesas específicas, diz-se, em geral, que essas
despesas são obrigatórias.
J) Princípio do Orçamento Bruto

Estabelece que todas as receitas e despesas devem constar do orçamento em
seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução, de forma a permitir efetivo
controle financeiro do orçamento e universalidade. Esse princípio está consagrado
na legislação brasileira por meio da Lei nº 4.320/64 (art. 6º).
VOCÊ SABE QUAL É A DINÂMICA PARA APROVAÇÃO DE UM ORÇAMENTO DO

GOVERNO?
2.2 | CICLO ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL

A fluidez do sistema orçamentário é que irá determinar o sucesso do
processo orçamentário. Matias-Pereira, 2007.
Sanches (1997), apud Nascimento (2010), descreve o Ciclo ou Processo

Orçamentário como o conjunto de etapas e procedimentos a serem cumpridos
com o propósito de elaborar e aprovar o orçamento do setor público. Observa
também que no processo orçamentário desenvolvem-se atividades de
planejamento e programação, a cargo das unidades técnicas e operacionais no
Poder Executivo e às atividades de apreciação da proposta orçamentária pelo
Poder Legislativo.
Para Nascimento (2010), o ciclo orçamentário pode ser definido como um

processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se elabora, aprova,
executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos
aspectos físico e financeiro.
Continuando, Nascimento (2010), afirma que o processo de integração do

orçamento com o planejamento envolve as seguintes etapas:

ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
Essa fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo e deve ser
compatível com os planos e as diretrizes já submetidos ao Legislativo (Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO), conforme disposição constitucional.
IMPORTANTE
Constituição Federal/88
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) XXIII –

enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.
A) O PROJETO DE LEI E SUA TRAMITAÇÃO

Estabelece o art. 165, § 9º, da Constituição Federal, que cabe à lei complementar
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e da Lei Orçamentária Anual (LOA). No entanto, na ausência desse diploma
legal, seguem os estabelecidos no art. 35, § 2º, dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT).
QUANTO AOS PRAZOS PARA O MUNICÍPIO, SÃO OS MESMOS?

PESQUISE A RESPEITO E COMPARTILHE COM SEUS COLEGAS E TUTOR
IMPORTANTE
Constituição Federal/88
Art. 35 (...)
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165,

§ 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício

financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período a sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro

meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.
PARA APROVAÇÃO, QUEM APRECIA OS PROJETOS REFERENTES ÀS LEIS

ORÇAMENTÁRIAS?
São apreciadas pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara

dos Deputados e Senado Federal), na forma de Regimento Comum.
E NO MUNICÍPIO? QUEM APRECIA OS PROJETOS REFERENTES ÀS LEIS

ORÇAMENTÁRIAS? VOCÊ SABE? E SOBRE AS PROPOSTAS DE EMENDAS
ORÇAMENTÁRIAS, QUANDO PODEM OCORRER NO GOVERNO?
Na proposta de Emendas à LOA, somente poderão ser aprovadas emendas ao

texto original caso sejam compatíveis com o PPA e a LDO. Devem indicar os
recursos necessários, admitidos apenas os que derivem de anulação de despesas
que não se refiram a despesas com pessoal, encargos da dívida e transferências
constitucionais (obrigatórias) e sejam relacionadas com a correção de erros e
omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Na proposta de Emendas à LDO, somente poderão ocorrer se compatíveis com
o PPA.
Na proposta de Emendas ao PPA, não será admitido o aumento de despesa

prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República (LDO e
LOA). Assim, o PPA não poderá receber emendas que aumentem as despesas.
B) DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA PROPOSTA

A composição do Legislativo que forma a Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização é composta por 84 membros titulares, sendo 63 deputados
e 21 senadores, com igual número de suplentes de acordo com a Resolução nº
1, de 1993 – CN.
A Comissão Mista tem por competência examinar e emitir parecer sobre:
• Planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
• Contas prestadas pelos poderes da República;
• Projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias,

ao orçamento anual e aos créditos adicionais;
• Créditos extraordinários encaminhados ao Congresso Nacional, por meio

de medidas provisórias;
• Avisos do Congresso Nacional que tratam de subtítulos relativos a obras

e serviços com indícios de irregularidades graves informados pelo Tribunal
de Contas da União;
• Relatórios pertinentes ao acompanhamento e à fiscalização da execução

orçamentária e financeira;
• Relatórios de gestão fiscal previstos;
• Relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e movimentação

financeira;
• Informações prestadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional;
• Demais atribuições constitucionais e legais.

É vedada a permanência de qualquer parlamentar por mais de dois anos
consecutivos, sendo então, anualmente renovados, 50% dos membros titulares
da Comissão.
C) SANÇÃO E VETO
Conforme disposição do artigo 66 da Constituição Federal, em síntese, o
Presidente da República terá 15 dias úteis, a contar da data do recebimento do
projeto, para sancioná-lo. Ainda poderá vetá-lo no todo ou em parte, comunicando
o fato em 48 horas ao presidente do Senado Federal, expondo suas razões. E
também o silêncio do presidente importará em sanção.
SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Pesquise sobre as circunstâncias de veto presidencial parcial ou total da
Lei Orçamentária Anual – LOA 2016
2.3 | PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA
O planejamento apresenta-se como um processo contínuo que
fundamenta, antecede e acompanha a elaboração orçamentária.
Matias-Pereira, 1999.
O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo”

integrado ao planejamento de ações, e tem sua obrigatoriedade estabelecida na
Constituição Federal de 1988, art.165, por meio do: Plano Plurianual – PPA; Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO; e Lei Orçamentária Anual – LOA.
QUAL A IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO PARA O GOVERNO? QUAL O

REFLEXO PARA SOCIEDADE?

PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art.
165, § 1º) trazendo importantes mudanças na forma de atuação do governo na
reestruturação da ação governamental. Para Matias-Pereira (2009), o PPA traz a
definição clara de objetivos e resultados esperados, integrando instrumentos de
planejamento e de orçamento, sendo eles a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
e Lei de Orçamento Anual – LOA, com uma mesma linguagem, a dos programas
e suas respectivas ações. A Figura 6 mostra a sequência do planejamento
orçamentário iniciando pela elaboração do PPA.
Nascimento (2010) destaca que o Plano Plurianual é o instrumento de

planejamento estratégico das ações do governo para um período de quatro anos.
O PPA deve estar comprometido com o desenvolvimento sustentável e com a
evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos da administração pública
visando expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante que o
elabora. É por meio de seu acompanhamento e avaliação que se torna possível a
verificação da efetividade, na execução dos programas e da revisão dos objetivos
e metas definidas no PPA.
Figura 6 - Elaboração do Plano Plurianual - PPA
ELABORAÇÃO E REVISÃO DO PLANO ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES

PLURIANUAL - PPA NACIONAIS REGIONAIS E SETORIAIS ORÇAMENTÁRIAS - LDO
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DA LEI ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
E FINANCEIRA/CONTROLE E
ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA ORÇAMENTÁRIA ANUAL - PLOA
AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO
Fonte: http://www.orcamentobrasil.com
IMPORTANTE
O Art. 165 da Constituição Federal, § 1º estabelece que a lei que instituir

o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,

objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada.
E quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF?

Esta lei veio criar vínculos, integrar o PPA com as LDO e LOA, conforme
estabelecidos nos artigos 5º e 16º, da LRF.
Matias-Pereira (2009) destaca que a LRF reforçou a necessidade dessa

articulação à medida que a execução das ações governamentais passou
a estar condicionada à demonstração de sua compatibilidade com os
instrumentos de planejamento. A LRF, em seus artigos 16 e 17, determina
que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental
que acarretem aumento de despesas de caráter continuado devem estar
compatíveis com a PPA e com a LOA.
COMO SE ELABORA UM PPA? VOCÊ SABE QUE EXISTE METODOLOGIA

PRÓPRIA PARA A ELABORAÇÃO?
Com base em Nascimento (2010, p. 110), apresentamos uma metodologia para

a elaboração de um PPA. Ele se compõe basicamente de dois grandes módulos:
1) base estratégica e 2) programas.
A base estratégica compreende:
• A análise da situação econômica e social do ente público;

• As diretrizes do PPA;
• A análise setorial prospectiva das ações de governo;
• A avaliação regional do ente público.
Os programas compreendem:
• A definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar;
• O conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os
objetivos estabelecidos.

Esse planejamento é um processo ordenado e sistemático de tomada de decisão
acerca do caminho a ser seguido e das ações a serem executadas para a
construção de um futuro desejado.
As orientações estratégicas de governo são compostas pelos objetivos

estratégicos, estratégias, objetivos específicos e metas que expressam as
mudanças que se pretende realizar na realidade mato-grossense nos próximos
quatro anos.
Os objetivos estratégicos se desdobram em estratégias e metas que explicitam os

objetivos específicos traduzidos por indicadores que representam o desempenho
futuro almejado para a realidade de Mato Grosso.
Para a definição das metas, foi feito um contraponto da situação atual, dado
representativo dos indicadores na data mais recente, com um valor de referência
adotado a ser perseguido para o ano de 2019. As estratégias, por sua vez,
representam um corpo coerente e integrado de ações que explicitam as escolhas
do governo e da sociedade, que colocam as mudanças em movimento e levam
ao desenvolvimento futuro do Estado. Elas definem as grandes prioridades que
organizam e estruturam o conjunto de programas, projetos e atividades numa
determinada direção.
Em 2015 foi elaborado o PPA que norteará as metas e objetivos no Estado de

Mato Grosso no período 2016-2019. O PPA 2016-2019 do estado de Mato Grosso
envolveu a alocação de recursos na ordem de R$ 75,8 bilhões para atingir os
objetivos de 77 programas, sendo 43 finalísticos e 34 de gestão, manutenção e
serviços ao Estado.
A figura 7 exemplifica parte do planejamento estratégico do Estado de Mato

Grosso, especificamente o objetivo estratégico de melhorar a qualidade do
ensino fundamental e médio e universalizar o atendimento na educação básica.

Figura 7 – Indicadores e metas para a melhoria do ensino fundamental e médio
em Mato Grosso até 2019 de acordo com o PPA 2012-2015
OBJETIVO ESTRATÉGICO 2 - MELHORAR A QUALIDADE DO ENSINO FUNDAMENTAL

E MÉDIO, UNIVERSALIZAR O ATENDIMENTO NA EDUCAÇÃO BÁSICA
ESTRATÉGIA - MELHORIA DA QUALIDADE DO ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO
Objetivos
Indicadores Unidade 2009 2015
Específicos
Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica nos anos Escala de
4,9 5,2
iniciais do ensino fundamental - 0 a 10
(IDEB)
índice de Desenvolvimento da
Melhorar a Escala de
Educação Básica nos anos finais 4,3 4,7
qualidade 0 a 10
do ensino fundamental
do ensino
Percentual de alunos com
fundamental
aprendizado adequado em língua Percentual 23,9 40,7
portuguesa no 8ª/9ª anos
Percentual de alunos com
aprendizado adequado em Percentual 12,7 33,7
matemática no 8ª/9ª anos
Indice de Desenvolvimento da
Escala de
Educação Básica (IDEB) Ensino 3,2 4,3
0 a 10
médio
Melhorar a % de alunos com aprendizado
qualidade do adequado em língua portuguesa Percentual 21 47,2
ensino médio na 3ª série do ensino médio
% de alunos com aprendizado
adequado em matemática na 3ª Percentual 6,0 36,0
série do ensino médio
Universalizar
o atendimento População de 4 a 17 anos na
Percentual 89,7 100
escolar na faixa de escola
4 a 17 anos
Fonte: PPA 2012-2015

SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Pesquise no site da Secretaria de Planejamento – SEPLAN, os objetivos
estratégicos do Governo de Mato Grosso constantes do PPA 2016-2019,
acessando: (www.seplan.mt.gov.br). Envie ao AVA e discuta com os
colegas e tutor.
ESTABELECIDO O PPA PELO GOVERNO, O CICLO INTEGRADO DO

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PODE SER IMPLEMENTADO?
O GOVERNO JÁ PODE SAIR EFETUANDO GASTOS PÚBLICOS?
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários
à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização
das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento
que funciona como elo entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as
diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado
exercício (NASCIMENTO, 2010).
A LDO fornece as seguintes informações:
a) Estabelece regras gerais substantivas;

b) Traça as metas anuais; e
c) Indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício
financeiro, não se detendo em situações específicas ou individuais, próprias
do orçamento.
Para Matias-Pereira (2009), é por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias que são
estabelecidas, em cumprimento ao disposto no art. 165, § 2º, da Constituição
Federal, desde as prioridades e metas da administração pública federal até
as disposições sobre alterações na legislação tributária da União. Ainda, os
orçamentos anuais (fiscal, seguridade social e de investimentos das estatais)
que formam o orçamento unificado, bem como os demais projetos de caráter

financeiro, terão como referencial para sua elaboração as regras definidas pela
LDO, sem o que não poderão ser apreciadas e votadas pelo Congresso Nacional.
As receitas próprias dos órgãos e fundos deverão ser maximizadas e serão
programadas para o atendimento de gastos racionais, objetivando ganhos de
produtividade. Deve-se ressaltar que a Constituição Federal não permite a fixação
de despesas sem que estejam definidas as respectivas fontes de receitas.
A Constituição Federal, art. 165 (dos orçamentos), assim dispõe:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
Matias Pereira (2009) observa que a LDO deve estabelecer, em cumprimento ao

disposto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal, e na Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000, as diretrizes orçamentárias da União para o exercício
financeiro seguinte (em consonância com o Plano Plurianual), compreendendo:
I. as prioridades e metas da Administração Pública Federal;

II. a estrutura e organização dos orçamentos;
III. as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e
suas alterações;
IV. as disposições relativas à dívida pública federal;
V. as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos
sociais;
VI. a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de
fomento;
VII. as disposições sobre alterações na legislação tributária da União;
VIII. as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as
obras e serviços;
IX. com indícios de irregularidades graves; e
X. as disposições gerais.

Com base na LDO, o Governo Federal elege os temas que compõem as prioridades
e metas que integrarão a proposta de lei orçamentária do exercício seguinte, como
para orientar a implementação de ações nos vários setores como: transporte,
energia, comunicações, recursos hídricos; agricultura e reforma agrária; indústria,
comércio exterior e turismo; ciência e tecnologia; meio ambiente; previdência
social; assistência social; saúde; educação, cultura e desporto; saneamento,
habitação e desenvolvimento urbano; trabalho; justiça; segurança e cidadania;
Estado e administração pública; e defesa nacional (MATIAS-PEREIRA, 2009).
O papel da LDO consiste em ajustar as ações de governo, previstas no PPA,

às reais possibilidades de caixa. A LDO tem também o mérito de submeter à
soberania popular a definição das prioridades para a aplicação dos recursos.
CONCLUÍDO O PPA E A LDO, AINDA TEMOS A LOA. VOCÊ SABE O QUE É E

QUAL A SUA IMPORTÂNCIA?
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA

A principal finalidade da Lei Orçamentária Anual (LOA) ou Orçamento da União é
gerenciar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, tendo como uma das
funções reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo o critério populacional
conforme § 7º, art. 165 – CF.
IMPORTANTE
Lei de Natureza Especial - em razão do seu objeto e da forma peculiar

de tramitação que lhe é definida pela Constituição, por meio da qual são
previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados
a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo
e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica
autorizada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLOA) formalmente remetido
à deliberação do Legislativo pelo chefe do Poder Executivo, apreciado pelo
Parlamento segundo a sistemática definida pela Constituição Federal,
possuindo a estrutura e nível de detalhamento definido pela Lei de Diretrizes

Orçamentárias do exercício.
Conforme o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias - ADCT, até a entrada em vigor de lei complementar que
substitua a atual Lei nº 4.320/64, o projeto de lei orçamentária deverá ser
enviado pelo chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional, até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido
para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12)
(http://www.orcamentobrasil.com).
Albuquerque (2008) observa que a Lei Orçamentária Anual - LOA discriminará os

recursos orçamentários e financeiros para o atingimento das metas e prioridades
estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e compreenderá:
• O orçamento fiscal - referente aos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Pública direta
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público e
as empresas estatais dependentes (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88);
• O orçamento de investimento - das empresas em que o ente público,
direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto
(art. 165, § 5º, inciso II, da CF/88); e
• O orçamento da seguridade social - abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da Administração Pública direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público,
inclusive das empresas estatais dependentes (art. 165, § 5º, inciso III, da
CF/88.
REFLITA
Senhor cursista, o governo pode gastar o que não tem?

Grande parte das receitas públicas são vinculadas. Ou seja, possui destinação
previamente definida para atendimento de finalidades específicas conforme
definição da Constituição Federal, Constituições Estaduais e leis orgânicas
municipais.
O parágrafo único do art. 8º, da Lei Complementar 101/2000, também conhecida

como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e o art. 50, inciso I, da mesma Lei ao
tratarem de recursos vinculados dispõem que:
Art. 8º […] - Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a

finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua inculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
Art. 50. […] - Além de obedecer às demais normas de contabilidade

pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I – a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que

os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fique
identificados e escriturados de forma individualizada; (BRASIL, 2000).
A classificação orçamentária por fontes/destinações de recursos tem como

objetivo de identificar a origem dos recursos e as fontes de financiamento dos
gastos públicos.
As fontes/destinações de recursos reúnem certas Naturezas de Receita

conforme regras previamente estabelecidas. Por meio do orçamento
público, essas fontes/destinações são associadas a determinadas
despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos
públicos (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2014, p. 112).
Como exemplos de recursos públicos vinculados temos:
• os municípios devem aplicar, no mínimo, 15% (quinze por cento) do produto

da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos que
tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b, e § 3º, da Constituição Federal
em ações e serviços de saúde;
• a aplicação de recursos na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - no
caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios - não pode ser inferior a 25%
(vinte e cinco por cento) da Receita Líquida de Impostos e Transferências.

A Lei Orçamentária Anual contempla a estimativa de receitas a serem realizadas
e as despesas fixadas para o exercício. Falaremos sobre receitas e despesas
públicas no tópico de execução orçamentária.
2.4 | PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

INTEGRADO - PDI
O Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI) foi instituído em
2012 pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso, com o objetivo de contribuir para
a melhoria da eficiência dos serviços públicos, fomentando a adoção de um
modelo de administração pública orientada para os resultados para a sociedade.
No período 2006-2011, foi elaborado e executado o primeiro plano estratégico

de longo prazo do TCE-MT que incorporou a prática da administração pública
gerencial orientada para resultados, com objetivos e metas aprovados pelo
Tribunal Pleno.
O foco do PDI é o desenvolvimento integrado e permanente do TCE-MT e de todas

as instituições públicas fiscalizadas, a partir da transferência de conhecimento,
tecnologias e boas práticas de gestão, tendo como principal objetivo contribuir
para melhoria da qualidade e da eficiência dos serviços públicos mediante a
transferência de práticas de gestão e tecnologias, reforçando a função orientadora
do TCE-MT.
O PDI oferece às Unidades Jurisdicionadas que fazem a sua adesão os seguintes

programas:
Projeto de apoio ao Planejamento Estratégico – tem por objetivo geral

contribuir para melhoria da qualidade dos serviços públicos apoiando
o desenvolvimento das instituições públicas. Como objetivo específico
contempla a integração dos planos (desenvolvimento, diretor, educação,
saúde, assistência, PPA, LOA e LDO).
Projeto de Incentivo ao Acesso à Informação e à Consciência Cidadã
– tem por objetivo fomentar a transparência na gestão pública com a
transferência de tecnologia e estímulo ao exercício da cidadania e controle
social sobre os resultados das Políticas Públicas.
Projeto de orientação por meio de cursos presenciais e a distância – o
objetivo é ampliar a função orientadora do TCE-MT mediante capacitação

dos agentes públicos para uma Gestão Eficaz, focada nos resultados e
na legalidade, por meio de cursos presenciais e a distância (EAD). Como
exemplo, temos este curso de formação que se encontra na sua segunda
edição.
Controle Gerencial utilizando o Geo-Obras - Permitir o acompanhamento da
execução de obras e serviços de engenharia realizados pela Administração
Pública no Estado de Mato Grosso desde a fase de licitação até o recebimento
definitivo das obras/serviços de engenharia
Projeto de modernização institucional - Aprimorar e integrar os sistemas de
informação do TCE-MT, possibilitando que os mecanismos de comunicação,
troca de informação e documentos com os fiscalizados, e os processos de
trabalho sejam realizados completamente por meio tecnologia digital. Como
principais resultados deste projeto há a maior integração dos sistemas
do TCE-MT com os sistemas das Unidade Gestoras; maior celeridade e
eficiência nas relações institucionais do TCE-MT com as Unidades Gestoras
e redução de custos administrativos.
Em 2012, ano inicial do programa, aderiram ao PDI - Programa de Desenvolvimento

Institucional Integrado do Tribunal de Contas de Mato Grosso os oito maiores
municípios do Estado. Em 2013, doze municípios aderiram, em 2014, vinte
municípios integravam o programa.
Atingindo o objetivo do PDI, o TCE-MT estará contribuindo indiretamente para

melhorar a qualidade dos serviços públicos na ponta, utilizando-se das ferramentas
de controle externo, do planejamento estratégico, do controle interno, do controle
social e da tecnologia da informação.
O PDI contribui também com as Unidades Jurisdicionadas especialmente

quanto ao aspecto do planejamento pois contempla um plano integrado ao PPA,
LDO e LOA e o acompanhamento pode ser realizado via GPE (Gerenciamento do
Planejamento Estratégico (GPE) – Sistema de gerenciamento de estratégias e
planos – programa fornecido pelo TCE-MT.
2.5 | AUDIÊNCIAS PÚBLICAS PARA APRESENTAÇÃO E

DISCUSSÃO DOS PROJETOS ORÇAMENTÁRIOS
O inciso I, do parágrafo único, do art. 48, da Lei Complementar n.º 101/2000,
deverá ser incentivada a participação popular, com a realização de audiências

públicas, durante os processos de elaboração e de discussão do Plano Plurianual
-PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e da Lei do Orçamento – LOA:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais

será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;
as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e
as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,

durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (grifo nosso)
O artigo 44, da Lei Federal nº 10.257/2001, dispõe que no âmbito municipal, a

realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual,
consistirá em condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal:
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que

trata a alínea f, do inciso III, do art. 4o, desta Lei, incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual,
como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
(grifo nosso)
Desta forma, temos que as audiências públicas relativas às propostas do

PPA, LDO e LOA, devem ser realizadas durante o exercício, com datas a serem
estabelecidas por cada município, porém devem respeitar os prazos limites de
encaminhamento das propostas à Câmara Municipal.
Além das audiências citadas, temos ainda o § 4º, do art. 9º, da Lei Complementar
nº 101/2000, que determina que o Poder Executivo, até o final dos meses de
fevereiro, maio e setembro, deve demonstrar e avaliar o cumprimento das metas
fiscais, em audiência pública na Câmara Municipal.
Há também, o § 5º, do art. 36, da Lei Complementar nº 141/2012, que estabelece

que o gestor do Sistema Único de Saúde do Município deverá apresentar, em

audiência pública na Câmara de Vereadores, até o final dos meses de fevereiro,
maio e setembro, relatório detalhado contendo, no mínimo, informações e fonte
de recursos aplicados no período.
Mês Motivo Prazo Base Legal
Audiências das Metas Lei Complementar

Fevereiro até 28/02
Fiscais 101/2000
Lei Complementar
Fevereiro Audiência da Saúde até 28/02
141/2012
ADCT da Constituição de
Abril Audiência da LDO até 15/04 *
Federal e Lei 10.527/2001
Lei Complementar
Audiência da Saúde
141/2012
Maio até 31/05
Audiências das Metas Lei Complementar
Fiscais 101/2000
Audiência do PPA
ADCT da Constituição de
Agosto até 31/08
Federal e Lei 10.527/2001
Audiência da LOA
Audiência das Metas Lei Complementar

Fiscais 101/2000
Setembro até 30/09
Lei Complementar
Audiência da Saúde
141/2012
*Pode haver prazo diferenciado conforme Lei Orgânica Municipal
O TCE-MT disponibiliza aos cidadãos, informações quanto às audiências públicas

realizadas pelos municípios no link Espaço do Cidadão.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Caro cursista, você já entendeu que o governo é obrigado, por Lei, a criar seu
planejamento estratégico (PPA, LDO, LOA) e submeter ao legislativo para ajustar
as ações do governo e posterior aprovação. E como controlar e executar as
receitas e despesas do governo após sua aprovação?
Normalmente há interpretações equivocadas do que venha a ser execução

orçamentária e financeira. Pode-se compreender da seguinte maneira: havendo
orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro
lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo, se não houver a
disponibilidade orçamentária (http://www.orcamentobrasil.com).
Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como:

A utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei
Orçamentária Anual.

VOCÊ SABIA QUE HÁ DISTINÇÃO ENTRE O SIGNIFICADO DAS PALAVRAS
RECURSO E CRÉDITO NA TÉCNICA ORÇAMENTÁRIA?
Crédito e Recurso são duas faces de uma mesma moeda, reservando-se na

técnica orçamentária o seguinte sentido para os termos:
A) CRÉDITO designa o lado orçamentário, dotação ou autorização de gasto

ou sua descentralização;
B) RECURSO é o financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade
bancária (http://www.orcamentobrasil.com).
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orçamentária e de

programação financeira estabelecidas para o exercício, e lançadas as informações
orçamentárias no sistema orçamentário, financeiro e contábil dos entes públicos,
fornecidas pela Secretaria de Planejamento, cria-se o crédito orçamentário e, a
partir daí, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita.
A execução financeira e orçamentária, portanto, está atrelada à realização das

despesas e receitas públicas.
2.6 | RECEITAS PÚBLICAS SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO

As receitas orçamentárias ou receitas públicas necessárias à efetivação das
políticas públicas através dos programas governamentais estabelecidos na
LOA constituem os ingressos disponíveis para a realização das despesas
orçamentárias.
Os recursos orçamentários são classificados segundo o artigo 11, da Lei 4.320/64

(classificação por categoria econômica):
Receitas Correntes – ingressos financeiros destinados a financiar as

despesas correntes (custeio da máquina pública, juros e encargos da dívidas
e transferências legais). Também poderá ser destinada ao financiamento
de despesas de capital (investimento e amortização da dívida pública).
Receitas de Capital – recursos provenientes de operações de créditos

(constituição de dívidas), conversão de bens e direitos (empréstimos
recebidos), destinados a atender obrigatoriamente despesas de capital.
O artigo 11, da Lei 4.320/64 apresenta-nos a composição das receitas correntes

e de capital. Bezerra Filho (2013, p. 86) contempla o desdobramento das receitas
correntes nas seguintes origens:
a) Receita Tributária – é a proveniente do poder tributante do Ente

Federativo, que o faz coercitivamente através da cobrança de impostos,
taxas e contribuições de melhoria.
b) Receita de Contribuições – é a proveniente das seguintes contribuições
sociais (previdência social, saúde e assistência social), de intervenção
no domínio econômico (tarifas de telecomunicações) e de interesse
das categorias profissionais ou econômicas (órgãos representativos
de categorias profissionais), como instrumentos de intervenção nas
respectivas áreas.
c) Receita patrimonial – é a proveniente da exploração econômica do
patrimônio da instituição, tais como aluguéis, arrendamentos, dividendos,
aplicações de disponibilidades em opções de mercado e outros rendimentos
oriundos de renda de ativos permanentes etc.
d) Receita industrial – é a proveniente de atividades industriais: extração
mineral, indústria de transformação, indústria editorial e gráfica, indústria
de lixo etc; provenientes das atividades industriais definidas como tal pela
Fundação Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
e) Receitas de Serviços – é a proveniente de atividades caracterizadas
pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação,
portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário,
processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a
atividades da entidade e outros serviços.
f) Transferências Correntes – recursos recebidos de outros entes/entidades
referentes a recursos pertencentes ao ente/entidade recebedora ou ao ente/
entidade transferidora, efetivado mediante condições preestabelecidas ou
mesmo sem qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em
despesas correntes: transferências constitucionais e legais, convênios.
Também se incluem os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas
ou físicas, independentes de contraprestação direta em bens ou serviços e
que serão aplicados no atendimento de despesas correntes: doações.
g) Outras Receitas Correntes – constituídas de outras receitas não
enquadradas nas classificações anteriores: multas, juros de mora,
indenizações, restituições, cobrança de dívida ativa etc.

Bezerra Filho (2013, p. 87) contempla o desdobramento das receitas de capital,
nas seguintes origens:
a) Operações de crédito – provenientes de compromissos contraídos para

atender a desiquilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços,
através da colocação de títulos públicos ou da contração de empréstimos e
financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou privadas. Podem ser
internas e externas.
b) Alienação de bens – é a proveniente de produto resultante da venda de
componentes do ativo permanente: bens móveis e imóveis, ações, etc.
c) Amortização de empréstimos – é a proveniente dos ingressos
das amortizações dos valores anteriormente concedidos, ou seja, de
recebimento de empréstimos concedidos a outro ente.
d) Transferências de Capital – recursos financeiros de pessoas jurídicas
ou físicas, independentes da contraprestação direta em bens ou serviços, e
que serão aplicados no atendimento de despesas de capital: transferências
constitucionais e legais, convênios, doações.
e) Outras Receitas de Capital – constituídas de outras receitas não
enquadradas nas classificações anteriores (...).

2.7 | ETAPAS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
Para ser realizada, a receita orçamentária passa por quatro etapas: previsão,
lançamento, arrecadação e recolhimento.
Previsão
A previsão é o estágio em que a receita é estimada e passará a constar na lei
orçamentária. O artigo 12, da Lei Complementar 101/2000, dispõe que:
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,

considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de
preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão
acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da
projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de
cálculo e premissas utilizadas.
A etapa da previsão das receitas antecede a fixação das despesas públicas, pois,
serão as receitas que suportarão a assunção de despesas pelos entes/entidades
públicas.
Lançamento
Segundo o artigo 53, da Lei nº 4.320/1964, lançamento como ato da repartição
competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é
devedora e inscreve o débito desta.
O artigo 142, do Código Tributário Nacional, define lançamento como o

procedimento administrativo que verifica a ocorrência do fato gerador da
obrigação correspondente, determina a matéria tributável, calcula o montante
do tributo devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, propõe a aplicação
da penalidade cabível. Uma vez ocorrido o fato gerador, procede-se ao registro
contábil do crédito tributário em favor da fazenda pública em contrapartida a uma
variação patrimonial aumentativa. A variação patrimonial aumentativa quando
realizada configura a receita orçamentária efetiva.
Arrecadação
Corresponde à entrega dos recursos devidos, aos entes públicos, pelos
contribuintes ou devedores, por meio dos agentes arrecadadores ou instituições
financeiras autorizadas.

Recolhimento
Ocorre quando é efetuada a transferência dos valores arrecadados por meio dos
agentes arrecadadores à conta específica dos entes públicos.
Em todas as etapas da receita orçamentária deve ser efetuada a classificação

por Destinação de Recursos, permitindo o estabelecimento do vínculo entre
o recurso arrecadado (receita orçamentária) e a sua respectiva destinação
(despesas orçamentárias).
2.8 | DESPESAS PÚBLICAS SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO

As despesas orçamentárias são necessárias à execução dos programas
governamentais estabelecidos na LOA constituem os dispêndios disponíveis
para a realização das despesas orçamentárias.
A despesa orçamentária é classificada segundo as previsões da Lei 4.320/64

em institucional (órgão e unidade orçamentária), funcional (função e subfunção),
programática (programas, projetos, atividades, operações especiais) e natureza
de despesa (categoria econômica, grupo, modalidade de aplicação, elemento e
subelemento de despesa)
As despesas orçamentárias são classificadas segundo o artigo 11, da Lei

4.320/64 (classificação por categoria econômica):
• Despesas correntes – dispêndios que não contribuirão. Diretamente, para
a formação ou aquisição de um bem de capital.
• Despesas de capital – despesas que contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital.
Bezerra Filho (2013, p. 157) apresenta o desdobramento das despesas correntes

nas seguintes naturezas:
1. Pessoal e Encargos Sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo
e inativo e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,
subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive
adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer
natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente

às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18, da Lei
Complementar 101/2000.
2. Juros e Encargos da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento

de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e
externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária;
3. Outras Despesas Correntes: despesas orçamentárias com aquisição de
material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções,
auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas de
categoria econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos demais
grupos de natureza de despesa.
Bezerra Filho (2013, p. 157) contempla o desdobramento das despesas de capital

nos seguintes itens:
1. Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o
planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição
de instalações, equipamentos e material permanente.
2. Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição
de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie,
já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e com a
constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas
classificáveis nesse grupo.
3. Amortização da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/
ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da
dívida pública interna e externa, contratual ou imobiliária.
4. Reserva de Contingência e Reserva do RPPS: montante de recursos,
definidos na LDO com base na receita corrente líquida, destinado ao
atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos
fiscais imprevistos, inclusive a abertura de créditos adicionais.

2.9 | ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
Para ser realizada a despesa orçamentária, ela precisa passar por quatro etapas:
previsão, empenho, liquidação e pagamento.
Previsão
A previsão é o estágio em que a despesa é fixada e passará a constar na lei
orçamentária.
Empenho
O empenho é o primeiro estágio da execução efetiva da despesa e pode ser
conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de
condição.
Esse primeiro estágio é efetuado utilizando-se o documento Nota de Empenho

- NE, que se destina a registrar o comprometimento de despesa orçamentária,
obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se
faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso (http://www.
orcamentobrasil.com).
Não se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho;

esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia a dia, haja a junção
dos dois procedimentos em um único.
Todavia, ocorre que, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o

Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que o implemento de
condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo se assim não fosse,
pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pública,
seja ela de que importância for, passe pelo crivo da liquidação (http://www.
orcamentobrasil.com).
Liquidação
É nesse estágio da execução da despesa que será cobrada a prestação dos
serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a realização da obra, evitando, dessa
forma, o pagamento sem o implemento de condição.
Assim, o segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste

na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja, é a comprovação de
que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. Esse estágio
tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar,
a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação.
Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrega

do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. Ao fazer
a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor deverá apresentar a
nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da
nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento do
material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal, fatura
ou conta (http://www.orcamentobrasil.com).
Destaca-se nesta etapa a relevância da atuação do Fiscal do contrato pois, é

esta a pessoa designada para o acompanhamento e verificação da execução
da entrega de bens, materiais ou execução de serviços adquiridos pelos entes/
entidades públicas.
Pagamento
O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário
ao credor do ente público, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse

procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, mediante registro nos
sistemas de execução contábil e financeira através de Ordem Bancária – OB, que
deve ter como favorecido o credor do empenho. Esse pagamento normalmente
é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido uma vez que a
OB especifica o domicílio bancário do credor a ser creditado por uma instituição
financeira.
2.10 | INDICADORES SOCIAIS
Caro cursista, estabelecidos e implementados os planos estratégicos

(projetos e programas), como verificar sua efetividade na Saúde, Educação,
Transporte etc.? Indicadores podem contribuir com o acompanhamento
e controle?
Januzzi (2009) comenta que, no campo aplicado das Políticas Públicas, os

indicadores sociais são medidas usadas para permitir a operacionalização de
um conceito abstrato ou demanda de interesse programático na área social.
Esses indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos

operacionais, as dimensões sociais de interesse definidas a partir de escolhas
teóricas ou políticas realizadas anteriormente. Através dos indicadores, busca-
se subsidiar as atividades de planejamento público e a formulação de políticas
sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das
condições de vida e bem-estar da população por parte do poder público e
sociedade civil e permitem o aprofundamento da investigação acadêmica sobre
a mudança social e sobre os determinantes dos diferentes fenômenos sociais.
Esses indicadores, segundo o autor, procuram demonstrar a proporção de

pobres, a taxa de analfabetismo, o rendimento médio do trabalho, as taxas
de mortalidade infantil, as taxas de desemprego, a proporção de crianças
matriculadas em escolas, índice Gini*. Assim, esses indicadores sociais buscam
traduzir um pouco do contexto da realidade social. Januzzi (2009) destaca
que os indicadores sociais são construídos a partir da combinação de dados
de pesquisas de diferentes naturezas e produzidos por várias instituições. São
dados facilmente encontrados e disponibilizados na internet, ampliando muito a

capacidade de elaboração de diagnósticos para programas sociais. Entretanto,
é necessário compreender as características dessas fontes de dados para
construir indicadores consistentes e confiáveis.
Entre as diversas pesquisas, podem-se citar os Censos Demográficos, pela sua

abrangência temática, cobertura total do território e por se constituir na principal
fonte de dados e indicadores em nível municipal no Brasil. Outra fonte de consulta
importante encontra-se nas pesquisas amostrais e institucionais do IBGE,
conforme Figuras 8 e 9. Nele são encontrados os registros de procedimentos
administrativos e cadastros públicos dos Ministérios e outras instituições que
constituem em acervo importante para a produção de informação relevante para
diagnósticos socioeconômicos e monitoramento da ação governamental.
Figura 8 - Principais Fontes de Indicadores Sociais
INSTITUIÇÃO FONTE DE DADOS TEMAS INVESTIGADOS
habitação, escolaridade, mão de

IBGE censo demográfico
obra, rendimentos
IBGE contagem populacional população, migração
nascimentos, óbitos,
IBGE estatísticas do registro Civil
casamentos
pesquisa básica de infraestrutura, recursos,

IBGE
infraestrutura municipal finanças, equipamentos
Ministério do empregos, salários, admissões,

RAIS/CAGED
Trabalho demissões
Ministério da alunos, professores,

censo escolar
Educação equipamentos
Ministério da mortalidade, vacinações,

Datasus
Saúde equipamentos, recursos
Fonte: Januzzi (2009)

Figura 9: Fontes oficiais diversas para atualização periódica
INSTITUIÇÃO FONTE DE DADOS TEMAS INVESTIGADOS
Estatísticas sociais e
econômicas diversas, em
diferentes níveis de atualização
IBGE www.ibge.gov.br
e desagregação territorial,
acessíveis nas publicações, no
@Cidades, Sidra e BME.
Pelo sítio da Associação

Órgãos Nacional das Instituições de
Estaduais Planejamento, Pesquisa e
www.anipes.org.br
de Estatística, podem-se acessar
Estatística os órgãos estaduais e as
informações dos mesmos.
Estatísticas de mortalidade por

Ministério
www.datasus.gov.br causas, Atendimentos no SUS,
da Saúde
Registro de Vacinações.
Estatísticas educacionais,
Ministério Docentes e equipamentos,
www.inep.gov.br
da Educ. Avaliação de desempenho
educacional.
Estatísticas mensais do
Ministério
Cadastro Geral de Empregados
do www.mte.gov.br
e Desempregados, Relação
trabalho
Anual das Informações Sociais.
Indicadores de Pobreza
Ministério
e Indigência, Acesso aos
do Desenv. www.mds.gov.br
Programas de Transferência de
Social
Renda

SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Para um melhor entendimento, pesquise nesses sites indicados acima
diversos resultados expressos pelos indicadores e compreenda melhor o
papel e a importância dos indicadores.
Os indicadores podem enriquecer a interpretação empírica da realidade social e

orientar de forma mais competente a análise, formulação e implementação de
políticas sociais. Contudo, conhecer bem a realidade social a que se destina a
política pública não é condição suficiente para garantirmos o cumprimento dos
objetivos a que ela se propõe. É importante lembrarmos que os encaminhamentos
de qualquer programa público dependem, necessariamente, de decisões de
natureza política (JANUZZI, 2009).
Januzzi (2009) observa que, na negociação das prioridades sociais, os indicadores

sociais podem contribuir no apontamento da magnitude das carências a atender
nas diversas áreas de intervenção. As escolhas são difíceis, já que os recursos
públicos são, em geral, sempre insuficientes para atender a totalidade dos
problemas.
Por exemplo:
• Construir mais escolas, salas de aula ou quadras esportivas pode implicar
a construção de um número menor de moradias populares;
• Aumentar e diversificar o atendimento médico e hospitalar pode limitar
o alcance de programas de expansão de infraestrutura urbana para áreas
ainda não atendidas; e
• Melhorar e subsidiar o transporte público pode concorrer com as
necessidades de ampliação de vagas em creches e asilos.
Diante desse desafio, compete ao administrador público planejar a utilização

dos recursos públicos de forma que possa dimensionar e atender todas as
necessidades da população.

CRIAÇÃO DE MECANISMOS PARA QUE OS MUNICÍPIOS COMPAREM OS
RESULTADOS
Os desafios impostos à gestão pública estão ligados a resultados, sendo
necessária, assim, a produção de indicadores destinados às atividades de
diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas e projetos.
Dessa forma, um controle regular das informações irá contribuir no alcance da

maior eficiência para alocar os recursos, o alcance de sua eficácia e a qualidade
dos serviços prestados à população e também, de produzir bases sustentáveis
para a tomada de decisões.
VOCÊ DEVE ESTAR SE PERGUNTANDO, COMO SE CALCULA UM INDICADOR?

E MAIS, É POSSÍVEL CONSTRUIR UM INDICADOR PARA UM MUNICÍPIO?
É importante considerar que a construção de indicadores não é tarefa simples,
sendo necessário em algumas situações o entendimento de combinação de
dados e utilização de métodos estatísticos.
Por exemplo, para calcular a taxa de mortalidade infantil, trata-se de uma razão
entre o total de óbitos de crianças de até um ano de idade e o total de crianças
nascidas vivas ao longo do mesmo ano de referência, como apresentado na
fórmula a seguir:
É importante destacar, que se deve ter segurança no levantamento das

informações, pois normalmente podem não ser tão confiáveis, devido a problemas
nos registros de óbitos infantis e de registros atrasados de nascimentos em boa
parte dos municípios do país. Toda fórmula deve levar em consideração os ajustes
que forem necessários para expressar determinada realidade. O cálculo errado
desse indicador poderia produzir uma medida de baixa confiabilidade, tornando
a análise das condições de saúde ou de vida da população prejudicadas nas
tomadas de decisão acerca de programas e ações do governo (JANUZZI, 2009).
Óbitos de crianças < 1 ano x1000

Nascidos vivos no ano

Outro exemplo é o cálculo da taxa de frequência escolar para analisar o
atendimento do sistema escolar frente à demanda potencial de estudantes no
Ensino Fundamental. Veja:
Alunos matriculados de 6 a 14 anos no ensino fundamental x100

Público alvo normativo (população de 6 a 14 anos)
Estes dados podem ser encontrados com grande confiabilidade por meio do
Censo Escolar do INEP. Podemos também encontrar pesquisas com informações
de indicadores em nível dos governos federal, estadual e municipal, em diversas
instituições como IPEA, PNUD, Datasus, Portalodm, Muninet.org.br. Essas
instituições trazem informações que podem atender a determinada necessidade
de pesquisa em uma área de estudo, para compreensão de determinados
cenários em que a população está inserida e podem colaborar na elaboração de
projetos e programas sociais pelos agentes governamentais.
Indicadores de Políticas Públicas desenvolvidos pelo TCE-MT

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso criou alguns índices de avaliação
do desempenho de entidades municipais. O acesso aos índices é disponibilizado
no sítio do TCE-MT (www.tce.mt.gov.br) no link Espaço do cidadão (http://
cidadao.tce.mt.gov.br/). Apresenta-se a seguir informações adicionais sobre os
indicadores somente dados do TCE-MT.
Em resumo, os indicadores podem servir de mecanismos para que os governos

federal, estadual e municipal comparem seus resultados e a efetividade na
aplicação dos recursos.
IGF – Índice de Gestão Fiscal

O TCE-MT “desenvolveu o Índice de Gestão Fiscal, baseado nos cálculos
formulados pela FIRJAN (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro
de Gestão Fiscal), cujo objetivo é estimular a cultura da responsabilidade
administrativa, por meio de indicadores que possibilitem o aperfeiçoamento das
decisões quanto à alocação de recursos públicos, bem como maior controle
social da gestão fiscal dos municípios”.

As informações são extraídas do Sistema de Auditoria Pública Informatizada de
Contas – APLIC. O índice FIRJAN (Federação das Indústrias do Estado do Rio
de Janeiro de Gestão Fiscal - IFGF), foi criado pelo sistema FIRJAN para avaliar
a qualidade de gestão fiscal dos municípios brasileiros, tendo como objetivo
estimular a cultura da responsabilidade administrativa, por meio de indicadores
que possibilitem o aperfeiçoamento das decisões quanto à alocação dos recursos
públicos, bem como maior controle social da gestão fiscal dos municípios.
O IGF é composto por 5 quesitos, conforme descritos a seguir:

IGF Receita Própria: referente a capacidade de arrecadação de cada
município;
IGF Gasto com Pessoal: representa quanto os municípios gastam com
pagamento de pessoal, medindo o grau de rigidez do orçamento;
IGF Liquidez: responsável por verificar a relação entre o total de restos a
pagar acumulados no ano e os ativos financeiros disponíveis para cobri-los
no exercício seguinte;
IGF Investimentos: acompanha o total de investimentos em relação à
receita líquida;
IGF Custo da Dívida: avalia o comprometimento do orçamento com o
pagamento de juros e amortizações de empréstimos contraídos em
exercícios anteriores
Cada município é classificado com conceitos, sendo:

• A (Gestão de Excelência, acima de 0,8001 pontos);
• B (Boa Gestão, entre 0,6001 e 0,8 pontos);
• C (Gestão em Dificuldade, entre 0,4001 e 0,6 pontos);
• D (Gestão Crítica, inferiores a 0,4 pontos)
O IGF vigorou de 2009 a 2012, porém considerando a criação do IGFM (Índice

de Gestão Fiscal dos Municípios do Estado de Mato Grosso - IGFM-TCE/MT,
mediante a Resolução Normativa TCE-MT nº 29/2014, com a adoção de novos
critérios para apuração foi desenvolvido o índice de IGFM-TCE/MT.

Índice de IGFM-TCE/MT
O IGFM-TCE/MT é uma ferramenta que permite mensurar a qualidade da gestão
pública dos municípios de Mato Grosso, subsidiados pelos dados recebidos por
meio do Sistema Auditoria Pública Informatizada de Contas - APLIC. O índice é
composto pelos 6 quesitos:
• IGFM Receita Própria;

• IGFM Gasto com Pessoal;
• IGFM Liquidez;
• IGFM Investimentos;
• IGFM Custo da Dívida;
• IGFM Resultado Orçamentário do RPPS;
Avaliação do resultado das políticas públicas de saúde e educação

Em 2008, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em parceria com o
Centro de Estudos da Metrópole (CEM/CEBRAP), construiu um instrumental de
avaliação de políticas públicas de saúde e educação de responsabilidade do
Governo do Estado e dos Municípios.
Trata-se de uma valiosa ferramenta a ser utilizada pelos controles externo, interno
e social. Ao retratar os resultados das políticas públicas de saúde e educação do
Governo do Estado e dos municípios, o controle externo avalia a eficiência na
gestão dos recursos públicos; os gestores públicos avaliam sua própria atuação
verificando a evolução dos resultados e sua posição em comparação com a média
Brasil e Mato Grosso, o que permite a tomada de decisões; e por fim, a sociedade,
que poderá verificar como está o desempenho do Estado e dos municípios mato-
grossenses e cobrar ações dos gestores no sentido de melhorar a qualidade dos
serviços ao cidadão.
Em 2009, o TCE/MT realizou a primeira atualização dos indicadores, criando ainda

um sistema informatizado que tornou mais funcional e atrativa a consulta aos
resultados. Por meio deste sistema, é possível selecionar o painel de indicadores
ou de avaliação, com opções de selecionar a(s) política(s) e o(s) município(s).
Dentro de cada painel é possível ainda consultar e visualizar notas técnicas,
gráficos, mapas comparativos, ordenar de forma crescente ou decrescente os
municípios ou os índices, reposicionar as colunas de indicadores, dentre outras

funcionalidades. Em 2010, ocorreu a segunda atualização dos indicadores, e a
novidade é que 25 indicadores do total de 30, referem-se ao ano anterior, ou seja,
2009.
Selecionando o Painel de Avaliação o usuário terá acesso ao índice de desempenho

em cada política, que é a somatória dos dez indicadores classificados em relação
à média do Brasil ou de Mato Grosso, segundo os critérios:
BOM - o desempenho foi melhor que a média do Brasil ou de Mato Grosso.

MÉDIO - o desempenho foi próximo à média do Brasil ou de Mato Grosso.
RUIM - o desempenho foi pior que a média do Brasil ou de Mato Grosso.
Diagnóstico do desempenho do Governo do Estado de Mato Grosso

na política de segurança
Visando o diagnóstico e avaliação da política de segurança implementada pelo
Governo do Estado de Mato Grosso, o TCE-MT divulga e atualiza um conjunto
de indicadores de resultados, selecionados com a finalidade de mensurar o
desempenho das ações de segurança. As unidades avaliadas são regionais,
formadas a partir do agrupamento de municípios do Estado.
Os dados apresentados abrangem o período de 2010 a 2013. A última atualização

efetuada foi em maio de 2015.
SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Acesse o site do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e verifique
a situação do seu município, nos últimos três anos, quanto a classificação
nos índices IGF – Índice de Gestão Fiscal, IGFM-TCE/MT e quanto a política
de segurança implementada pelo Governo do Estado.

RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, vimos a importância da administração financeira e
orçamentária como ferramenta para a gestão dos recursos públicos. Os
governos federal, estadual e municipal utilizam o orçamento público para
controlar as informações de todos os gastos governamentais.
Identificamos que, para a construção do Orçamento Público, é necessário

seguir vários princípios para sua elaboração como o princípio da Reserva
legal, Periodicidade, Exclusividade, Unidade, Universalidade, Equilíbrio
orçamentário, Publicidade, Especificação, Não vinculação da receita e
Orçamento bruto. Vimos que os governos devem cumprir um ciclo ou
processo orçamentário que é estabelecido por um conjunto de etapas e
procedimentos, por meio do qual elabora, aprova, executa, controla e avalia
a programação de dispêndios do setor público. Foi discutido o processo de
elaboração do orçamento que segue mediante um ciclo integrado formado
pelo Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei
Orçamentária Anual – LOA que formalizam e estabelecem o Planejamento
estratégico do governo quanto às diretrizes, objetivos e metas referentes aos
gastos públicos e sua efetiva forma de aplicação em benefício dos cidadãos.
Vimos as etapas orçamentárias das receitas e despesas públicas e as

respectivas classificações quanto à sua natureza.
No contexto das políticas públicas, todos os agentes devem compreender e

ter indicadores que possibilitem traduzir o resultado das ações do governo
junto à sociedade. Esses indicadores apontam, aproximam, traduzem as
dimensões sociais para tanto obter informações que venham respaldar
as ações governamentais quanto para trazer informações que indiquem a
eficácia da aplicação dos recursos para alterar uma determinada condição
social. Como mecanismos de avaliação das políticas públicas dos municípios
mato-grossenses, tivemos a oportunidade de conhecer os indicadores
desenvolvidos e divulgados pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso.

3 UNIDADE
NOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA E
A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL
UNIDADE 3
3.1 | NOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
E A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL

• Conhecer os principais instrumentos legais de controle da Gestão Pública;
• Reconhecer a importância dos indicadores como possibilidade de controle;
• Identificar os controles internos e a possibilidade de articulação com o
controle externo.
• Conhecer as ações que o Tribunal de Contas de Mato Grosso tem
desenvolvido para ampliação do Controle Social no estado através da
Secretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania -
SAI.
Caro cursista, você sabe como é o acesso do cidadão à informação dos

gastos e ações do governo? O governo disponibiliza essas informações?
O poder público é o agente que tem como poder absoluto a busca da satisfação
dos interesses dos cidadãos com atenção especial à educação, saúde, segurança,
saneamento, energia, transporte coletivo etc. Dessa forma, para atingir esses
objetivos é necessária a realização de despesas que serão custeadas por dinheiro
público, ou seja, do povo.
Portanto, nessa relação, o administrador público tem o dever de assegurar

ao cidadão a sua participação em definições de prioridades de interesse da
coletividade, e também tem o dever de prestar contas da sua atuação junto ao
povo. Com esse comportamento com os cidadãos e organismos de controle, o
administrador público compartilha a responsabilidade da gestão dos recursos
públicos e dos resultados alcançados (TCE-MT, 2008).

CERTAMENTE VOCÊ DEVE ESTAR SE PERGUNTANDO: CONTROLE POR QUÊ?
PARA QUE? PARA QUEM? QUEM DEVE FAZER?
No módulo I falamos sobre controle. Aproveitamos este momento para revisar
alguns conceitos e aprofundá-los.
Oliveira (2013) conceitua Controle como “a função do processo administrativo

que, mediante a comparação com padrões previamente estabelecidos, procura
medir e avaliar o desempenho e o resultado das ações, com a finalidade de
realimentar os tomadores de decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar
esse desempenho ou interferir em outras funções do processo administrativo,
para assegurar que os resultados satisfaçam às metas, aos desafios e aos
objetivos estabelecidos. ”
Quando pensamos em controle, já imaginamos que haverá um processo de

conferência, checagem, verificação, rigidez e disciplina na gestão. Podemos
concordar que sim, mas isto acontece por uma causa justa. Todo o processo
de planejamento estratégico do administrador público deve ser auferido, e para
obter os resultados da eficiência e eficácia de determinada ação do governo,
deverá ser acompanhada de um controle adequado. A ação do controle não
pode ser considerada como entrave à ação do gestor, mas deve, sim, ser para o
administrador público o processo que assegurará que aquilo que foi estabelecido
nos planos estratégicos, programas e projetos alcancem seu objetivo.
O controle objetiva identificar: fraudes, erros, falhas, vícios, irregularidades,

virtudes, êxitos, boas maneiras e hábitos vencedores. Depois de detectar posturas
negativas, o controle deve evitar as futuras ocorrências. Se, por acaso, detectar
posturas positivas, ele deve estimular a disseminação para outras entidades ou
outros órgãos da mesma entidade (CRUZ, 2012).
Além de discutirmos, até então, sobre controle, é importante destacar duas

características do agente público, trata-se da ética e da probidade administrativa.
Cruz (2012) diz que “podemos afirmar que a probidade administrativa acontece
quando a conduta dos agentes é suficiente para obedecer aos dispositivos
previstos pelo artigo 37 da Constituição Federal, no qual está o dever de cumprir
os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade
e da eficiência.
Praticar a corrupção administrativa é uma forma de desvirtuar a administração

pública e, quase sempre, isso resulta em vantagens patrimoniais indevidas para

os agentes”.
A figura 10 mostra uma das charges estampadas na mídia que retrata a questão
da corrupção no Brasil.
Figura: 10 – Corrupção Administrativa retratada por cartunista brasileiro.
Fonte: http://www1.folha.uol.com.br/folha/ilustrada/ult90u706261.shtml
Vejamos o que diz a Lei - A Lei Nº 8.429, de 2 de Junho de 1992, dispõe sobre as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, no
exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta,
indireta ou fundacional.
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público,

servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público
ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita
anual, serão punidos na forma desta lei.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma

de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele

que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a
prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma
direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são

obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe
são afetos.
Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão,

dolosa ou culposa, do agente ou de terceiros, dar-se-á o integral
ressarcimento do dano.
Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou

terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público

ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa
responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a
indisponibilidade dos bens do indiciado.
Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou

se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o
limite do valor da herança.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando

enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou
atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel,

ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título
de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem
tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou
amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do
agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar

a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a

contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por
preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar

a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento
de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,

equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no
art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou

indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de
lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer
outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou

indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação
em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade,
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou
bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art.
1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,

cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à
renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de

consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica
que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por
ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público,
durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação

ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou

indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração
a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores

integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1° desta lei.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao

erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra

os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições (BRASIL, 1992, artigos 1º a 11).
SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Leia essa Lei na íntegra visitando o sítio eletrônico http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm
Dessa forma, podemos perceber que o agente público não pode incorrer na
tentação de ofertas de todo gênero, como presentes, favores indevidos, preços
diferenciados, ignorar fatos ilícitos (fazer vista grossa), aceitar produtos fora das
especificações, o chamado (gato por lebre), e diversas situações que podem
ocasionar a improbidade administrativa.
O agente público deve ter uma trajetória financeira pela qual possa ser comprovado
o seu acúmulo patrimonial. Além disso, destaca-se a apropriação indevida de
bens, rendas, verbas, ou valores que pertencem ao patrimônio público estatal,
dentre outros.

3.2 | TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Você já acompanhou as contas públicas de seu município? Pode considerar
que há transparência da gestão municipal?
Em 1998, foi editada a Lei n. 9.755/98, que dispõe sobre a criação de uma página
na internet, com o título Contas Públicas, pelo Tribunal de Contas da União.
Nessa página, todos os poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
administrações diretas e indiretas, devem publicar suas contas, conforme
regulamentado pela Instrução Normativa n. 28/99 e Portaria n. 275/00. Logo
após, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe a obrigatoriedade
de publicação dos instrumentos de transparência da gestão fiscal inclusive em
meios eletrônicos de acesso público (CRUZ, 2012).
A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal

– LRF, destaca:
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no
Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1 o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação

planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obediência a limites e condições no que tange
a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL,
2000).
Em Brasil (2000), conforme Inciso I, do artigo 5º, da Lei n.º 10.028/00, constitui
infração administrativa contra as leis de finanças públicas deixarem de divulgar
ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão
fiscal. E também relata que a punição prevista no § 1º, do artigo 5º, da lei citada, é
multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo que o
pagamento da multa é de responsabilidade pessoal do agente, não da instituição.

Então, precisamos pensar no termo transparência na
Administração Pública. O que é Transparência Pública?
Observamos a importância atual da tecnologia mediante os meios eletrônicos

para divulgação das informações das contas públicas que contribuem com a
transparência dos governos. Ressalta-se que o país tem um grande desafio
que é a disseminação dessa tecnologia para todos. Superando esses desafios
tecnológicos, a população poderá ser um agente transformador na sociedade
participando, monitorando e fiscalizando as ações dos agentes públicos.
Para o TCE/MT (2008), a transparência na Administração Pública ocorre quando

se deixa claro onde, como, quanto, quando e por que o dinheiro do povo está
sendo gasto. Dessa maneira, ser transparente é fazer as coisas às claras, sem
mistérios, o que, aliás, deve ser uma prática permanente na Administração
Pública.
Então, podemos entender da seguinte forma: as informações das ações da

Administração Pública devem ser disponibilizadas ao cidadão e aos órgãos legais
para fiscalizar, e deve conter os elementos que possibilitem a compreensão de
todos.
A Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de Acesso a

Informação – LAI elenca, nos artigos 6º ao 9º, a forma de acesso as informações
e o tipo de acesso que devem ser disponibilizados pelos entes/entidades públicos:
Art. 6º Cabe aosórgãos e entidades do poder público, observadas as

normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso

a ela e sua divulgação;
II - proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade,

autenticidade e integridade; e
III - proteção da informação sigilosa e da informação pessoal,

observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e
eventual restrição de acesso.

Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre
outros, os direitos de obter:
I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de

acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou
obtida a informação almejada;
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos

ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não
a arquivos públicos;
III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou

entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos
ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;
IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;
V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e

entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e
serviços;
VI - informação pertinente à administração do patrimônio

público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos
administrativos; e
VII - informação relativa:
a) à implementação, acompanhamento e resultados

dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades
públicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e

tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle
interno e externo, incluindo prestações de contas relativas
a exercícios anteriores.
§ 1º O acesso à informação previsto no caput não compreende as

informações referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento
científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à segurança
da sociedade e do Estado.
§ 2º Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser

ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa
por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob
sigilo.

§ 3º O direito de acesso aos documentos ou às informações neles
contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do
ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório
respectivo.
§ 4º A negativa de acesso às informações objeto de pedido

formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1o, quando não
fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos
termos do art. 32 desta Lei.
§ 5º Informado do extravio da informação solicitada, poderá o

interessado requerer à autoridade competente a imediata abertura
de sindicância para apurar o desaparecimento da respectiva
documentação.
§ 6º Verificada a hipótese prevista no § 5o deste artigo, o responsável

pela guarda da informação extraviada deverá, no prazo de 10 (dez)
dias, justificar o fato e indicar testemunhas que comprovem sua
alegação.
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover,

independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão

constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços

e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento
ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos

financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios,

inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos
os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações,

projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades
públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de
que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da
rede mundial de computadores (internet).
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento,

atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o

acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em
linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos

eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como
planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em

formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação

da informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações

disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado

comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou
entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade

de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art.
17 da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o
da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência,
aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.
§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes

ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se
refere o § 2o, mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo
real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira,
nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar no
101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Art. 9º O acesso a informações públicas será assegurado mediante:

I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e
entidades do poder público, em local com condições apropriadas
para:
a) atender e orientar o público quanto ao acesso a

informações;
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas

respectivas unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a

informações; e
II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à

participação popular ou a outras formas de divulgação.
O capítulo III, da Lei de Acesso à Informação, regimenta sobre os procedimentos

de acesso à informação:
Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a

informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por
qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do
requerente e a especificação da informação requerida.
§ 1º Para o acesso a informações de interesse público, a identificação

do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a
solicitação.
§ 2º Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar

alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de
seus sítios oficiais na internet.
§ 3º São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos

determinantes da solicitação de informações de interesse público.
Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o

acesso imediato à informação disponível.
§ 1º Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma

disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá,
em prazo não superior a 20 (vinte) dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta,

efetuar a reprodução ou obter a certidão;

II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou
parcial, do acesso pretendido; ou
III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for

do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém,
ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade,
cientificando o interessado da remessa de seu pedido de
informação.
§ 2º O prazo referido no § 1º poderá ser prorrogado por mais 10

(dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual será cientificado
o requerente.
§ 3º Sem prejuízo da segurança e da proteção das informações e

do cumprimento da legislação aplicável, o órgão ou entidade poderá
oferecer meios para que o próprio requerente possa pesquisar a
informação de que necessitar.
§ 4º Quando não for autorizado o acesso por se tratar de

informação total ou parcialmente sigilosa, o requerente deverá ser
informado sobre a possibilidade de recurso, prazos e condições
para sua interposição, devendo, ainda, ser-lhe indicada a autoridade
competente para sua apreciação.
§ 5º A informação armazenada em formato digital será fornecida

nesse formato, caso haja anuência do requerente.
§ 6º Caso a informação solicitada esteja disponível ao público

em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de
acesso universal, serão informados ao requerente, por escrito, o
lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou reproduzir a
referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou
entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o
requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo
tais procedimentos.
Art. 12. O serviço de busca e fornecimento da informação é gratuito,

salvo nas hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou
entidade pública consultada, situação em que poderá ser cobrado
exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos
serviços e dos materiais utilizados.
Parágrafo único. Estará isento de ressarcir os custos previstos no caput

todo aquele cuja situação econômica não lhe permita fazê-lo sem
prejuízo do sustento próprio ou da família, declarada nos termos da Lei
no 7.115, de 29 de agosto de 1983.
Art. 13. Quando se tratar de acesso à informação contida em

documento cuja manipulação possa prejudicar sua integridade, deverá
ser oferecida a consulta de cópia, com certificação de que esta confere
com o original.
Parágrafo único. Na impossibilidade de obtenção de cópias, o

interessado poderá solicitar que, a suas expensas e sob supervisão de
servidor público, a reprodução seja feita por outro meio que não ponha
em risco a conservação do documento original.
Art. 14. É direito do requerente obter o inteiro teor de decisão de negativa

de acesso, por certidão ou cópia.
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso elaborou e editou o Guia de

Implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das Ouvidorias Municipais
com orientações às Unidades Jurisdicionadas - disponível no link Publicações
Técnicas no sítio do TCE-MT (http://jurisdicionado.tce.mt.gov.br/arquivos/
downloads/00043586/TCE-MT%20_%20Guia%20para%20Implantação%20
-%20digital.pdf).
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso possui a propriedade do software

do portal transparência e o disponibiliza através da formalização de termo de
cessão de uso o portal transparência, serviço de informação ao cidadão, com os
respectivos manuais aos entes/entidades públicas que queiram utilizá-lo para
divulgação de suas informações, em cumprimento a lei de acesso à informação.
Na Figura 11, observa-se o cenário legal que traz a inserção da participação

da sociedade no acompanhamento da gestão das contas públicas e seu
acompanhamento e divulgação com transparência.

Figura 11 - Cenário legal
EMENDA
CONSTRUÇÃO LRF LEI LEI
CONSTITUCIONAL
CIDADÃ CF 1988 LEI 101/2000 151/2009 12.527/2011
19/1998
Participação da Lei de acesso a
Determinaa
sociedade no processo de informação: obriga todos
disponibilização
elaboração do orçamento os órgãos públicos a
Fortalece a Administração em tempo real de
e do acompanhamento oferecer informações
cidadani. (direito e Burocrática. (Foco informações sobre
da aplicação dos recursos relacionadas às suas
deveres) em processos) execução orçamentária
públicos. (Transparência e atividades a qualquer
e financeira dos órgãos
clareza das informações pessoa que solicitar os
públicos.
Art. 481) dados.
Todos os gestores Os gestores precisam
Criação de
Gestão Fiscal responsável, públicos tem a disponibilizar
instumentos de
Administração responsabilização do obrigação de divulgar no site todas as
controle social.
Gerencial (Foco gestor e participação da as despesas e receitas informações referentes
(Conselhos
em resultados). sociedade nas aplicações da administração a administração. A
Públicos) (Art. 29,
dos recursos públicos. em canal eletrônico informação é a regra e o
XII).
(páginas oficiais). sigilo é execução.
EFETIVIDADE
CIDADANIA
(RESULTADO/ TRANSPARÊNCIA TRANSPARÊNCIA
(PARTICIPAÇÃO
EFICÁCIA. (PARTICIPAÇÃO POPULAR TRANSPARÊNCIA (ATIVA E PASSIVA DE
POPULAR +
PROGRAMAS E NA ELABORAÇÃO E (ÓRGÃOS PÚBLICOS) TODOS OS ÓRGÃOS
CONCELHOS
PROJETOS DE DISCUSSÃO DOS PLANOS) PÚBLICOS)
PÚBLICOS)
GESTÃO)
Fonte: (TCE/MT, 2012)
Acesse o TCE/MT www.tce.mt.gov.br e você encontrará a

publicação da cartilha "Transparência na Administração Pública:
a serviço da cidadania". disponível no site - Link: publicações.
3.3 | OUVIDORIA
Você já fez uso dos canais de comunicação da Ouvidoria de alguma instituição
pública ou privada?
Uma ferramenta muito utilizada é a Ouvidoria. O termo ouvidoria advém do verbo

“ouvir”. No sentido geral, sua função é ouvir críticas (TCE/MT, 2012).
Segundo Cruz (2012), ela é como uma “via de mão dupla” entre governo e o
cidadão, em que o cidadão pode obter o dado, gerar informações e contribuir
para o Estado dando feedback operacional, permitindo ao Estado melhorar
suas rotinas e seus procedimentos, além de revisar os dados que divulga para o
cidadão.

O Tribunal de Contas de Mato Grosso disponibiliza vários canais de comunicação
da Ouvidoria, e neles o cidadão poderá registrar sua opinião sobre a qualidade
dos serviços públicos do Estado e desse modo contribuir com a fiscalização
da aplicação dos recursos. Veja a seguir, os principais canais de comunicação
disponíveis.
O projeto Consciência Cidadã do TCE/MT traz por intermédio da ouvidoria um

permanente canal de comunicação para a interação com a sociedade, e assim,
estimular o exercício do controle social. Esse projeto atua junto aos Conselhos
de Políticas Públicas e leva informação às universidades, escolas e entidades da
sociedade civil organizada. Na página do TCE-MT, você pode acessar todos os
canais de comunicação a serviço do cidadão. Veja a seguir:
SEJA BEM VINDO, CIDADÃO

Esta é a Ouvidoria do Tribunal de Contas de Mato Grosso. Um espaço para você
exercer a sua cidadania e fazer o controle social das contas públicas.
Por meio dos canais de comunicação, disponíveis nesta página, o cidadão pode
registrar elogios, sugestões, reclamações, solicitar informações e comunicar
irregularidades sobre os serviços prestados pela administração pública municipal
e estadual.
Aqui na Ouvidoria, você contribui com a fiscalização para que os recursos públicos
sejam aplicados de forma correta e eficiente.
Figura 12 – Canais de Acesso da Ouvidoria do TCE-MT
Disque Ouvidoria Ouvidoria Online

0800-6472011 http://www.tce.mt.gov.br/denuncia
Telefone: E-mail:
(65) 3613-7664 ouvidoria@tce.mt.gov.br
Fax: Correspondência:
(65) 3613-7524 Ouvidoria do TCE-MT
Rua Cons Benjamin Duarte Monteiro, nº1
Centro Político e Administrativo
Cuiabá-MT
Cep:78049-915

3.4 | ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O
CONTROLE SOCIAL
Caro cursista, você já discutiu no Módulo I algumas questões sobre controle
interno, externo e social. Vamos aprender mais um pouco sobre o assunto?
REFLITA
Enquanto cidadão comum ou na função de conselheiro, como me relacionar

e interagir nas instâncias de controle interno, externo e social para melhor
desempenho do meu papel no controle e acompanhamento dos gastos e
das ações do governo?
Constituição Federal prevê os seguintes tipos de controle sobre a Administração

Pública (figura 12):
• Controle interno, que é aquele realizado pela própria administração sobre
seus órgãos ou entidades;
• Controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal
de Contas;
• Controle externo, exercido diretamente pelo Tribunal de Contas;
• Controle social, exercido pela sociedade.
Figura 13 – Tipos de controle sobre a Administração Pública
CONTROLE EXTERNO
INSTUMENTO DE CIDADANIA
(TCE-MT)
CONTROLE INTERNO CONTROLE SOCIAL

CONTROLE DE GESTÃO PRESSUPOSTO DA DEMOCRACIA
(Controlador Interno) (Sociedade Civil Organizada.

Conselho Políticas públicas,
Cidadão)
Fonte: (TCE/MT, 2012)

Segundo o TCE/MT (2008), a implantação do sistema de controle interno na
Administração Pública é, antes de tudo, exigência constitucional. Entretanto, foi a
Lei de Responsabilidade Fiscal que criou o ambiente de seriedade administrativa
que faltava para que os controles internos pudessem prosperar. Ao impor à
Administração Pública uma série de mecanismos destinados a garantir o equilíbrio
entre a receita e a despesa, incluindo a observância a limites e condições, tornou
imprescindível a existência de controle permanente sobre a administração, sob
pena de responsabilidade dos gestores.
Assim, o principal papel do controle interno é fornecer ao gestor informações

confiáveis e, em tempo hábil, para a tomada de decisões. Sua ação deve ser
principalmente preventiva, de forma a evitar a ocorrência de erros, fraudes ou
desperdícios, oferecendo alternativas de melhoria na atuação de cada setor da
administração, visando à qualidade, transparência e, sobretudo, à probidade
administrativa.
Em relação ao desempenho de suas atribuições, o controle interno não substitui

ou se sobrepõe ao controle externo, mas serve de apoio a este, a quem
deverá comunicar as irregularidades ou ilegalidades constatadas, sob pena de
responsabilidade solidária.
SAIBA MAIS
SAIBA MAIS
Para maior compreensão do tema, leia o “Guia de Implementação do
Sistema de Controle Interno na Administração Pública”, disponível no site
www.tce.mt.gov.br – link: publicações
O Controle interno é tratado na Constituição Federal pelo artigo 74:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia

e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,

bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão

institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento

de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte

legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União.
O controle exercido pela própria administração, no sentido de corrigir seus

atos e fatos por iniciativa de instâncias de monitoramento e avaliação, envolve
o autocontrole, a supervisão e o acompanhamento que indicam para a
retroalimentação e melhoria contínua das práticas de gestão.
A atuação do controle interno tem dois grupos de objetivos:

• Voltado para colaborar com o controle externo e zelar pela legalidade e
regular emprego dos recursos públicos e
• Procurar a melhoria contínua promovendo estudos e agindo para impor

a eficiência, a economicidade e a eficácia nas ações implementadas pelo
ente estatal, objetivando atingir o máximo de satisfação aos usuários do
serviço público (CRUZ, 2012).
Pesquise em seu município como é exercido o controle interno, envie para

o seu tutor e discuta com os colegas. Perceba as diferenças.

E O CONTROLE EXTERNO DO SEU MUNICÍPIO? VOCÊ SABE DIZER QUEM
FISCALIZA OS GASTOS DO GOVERNO?
O Controle Externo na Constituição Federal compreende a fiscalização financeira,

orçamentária, patrimonial e operacional dos poderes e órgãos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No caso dos municípios, o controle
externo é realizado especialmente por intermédio da Câmara Municipal e do
Tribunal de Contas (TCE/MT, 2008).
O Controle externo é tratado na Constituição Federal pelos artigos, 71, 72 e 73

que tratam:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido

com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da

República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis

por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta
e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de

admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento
em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que
não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do

Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções
e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades
referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais

de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta,
nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela

União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional,

por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas
comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa

ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que
estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao
dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as

providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,

comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou

abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente

pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder
Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de

noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior,
o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou

multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e

anualmente, relatório de suas atividades.
art. 72. A comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º,
diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma

de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados,
poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo
de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes

insuficientes, a comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento
conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a comissão, se julgar

que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia
pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros,

tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição
em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições
previstas no art. 96.
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados

dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de

idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e

financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade

profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso
anterior.
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do

Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e
membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em
lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e
merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3º Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas

garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos
Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-
se com as vantagens do cargo quando o tiverem exercido efetivamente

por mais de cinco anos.
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas

garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais
atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Observe que os artigos 71, 72 e 73 da Constituição Federal, referentes ao controle

externo, têm forte destaque no exercício da fiscalização nas áreas orçamentária,
financeira, operacional e patrimonial.
Cruz (2012) observa que fiscalizar significa recorrer a técnicas de auditoria, testes
de observância e demais recursos metodológicos para exercer o mandamento
constitucional. Por esse e outros motivos, há necessidade de contar com o
auxílio técnico do Tribunal de Contas. No entanto, quando o sistema de controle é
modelo de plano Plurianual, não favorece uma efetiva fiscalização. Observamos
ainda que a Lei de orçamento é apenas autorizativa, quer dizer, com ausência da
imposição decisória.
Dessa maneira, compete ao Poder Executivo adaptar as execuções de verbas

aos propósitos do governo ao invés de tomá-las como obrigação integral oriunda
do Poder Legislativo. Parece necessário desenvolver esforços para aplicar, cada
vez mais, a prática de fiscalizar as previsões e os demonstrativos de metas e
riscos fiscais de forma consequente.
No caso dos municípios, a Câmara Municipal exerce o controle externo

da Administração Pública diretamente, valendo-se de sua estrutura,
independentemente da colaboração de qualquer outro órgão estatal. Como
exemplo, temos as comissões parlamentares de inquérito no julgamento dos
crimes de responsabilidade do prefeito municipal, na convocação de secretários
para prestar esclarecimentos etc. Ainda compete a Câmara Municipal exercer
outras atividades controladoras, com o auxílio do Tribunal de Contas, a exemplo
do julgamento da prestação de contas anual do prefeito municipal, que exige a
emissão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas.
As competências do TCE/MT são amplas, todas enumeradas na Lei Complementar

n.º 269/2007, correspondendo a atos de orientação, fiscalização, apreciação,
julgamento e aplicação de sanções. E sua abrangência de atuação incide na
administração pública estadual e municipal de Mato Grosso.

É importante ressaltar, a participação de outras instituições governamentais no
controle do uso do dinheiro público nos municípios como, Tribunal de Justiça, o
Ministério Público, o Tribunal de Contas da União, a Controladoria Geral da União,
os Ministérios da Educação e Saúde, as Secretarias de Estado, etc.
E O CONTROLE SOCIAL? COMO ESTÁ A SUA REPRESENTAÇÃO? VOCÊ É

ATUANTE EM SEU MUNICÍPIO?
3.5 | CONTROLE SOCIAL

Controle Social. Na Administração Pública, há uma verdade soberana: quem
paga imposto precisa saber como e onde seu dinheiro é aplicado. O município
é o ambiente propício para que o cidadão exerça plenamente a sua cidadania,
por meio da participação nas decisões que lhe afetam diretamente e da
fiscalização de ações administrativas dos governantes locais. O prefeito que não
incentiva e não garante a participação popular na administração pratica crime de
responsabilidade, por negar execução da lei e da Constituição, e incorre em crime
de improbidade administrativa, por atentar contra os princípios da Administração
Pública. Isso não é faculdade conferida ao administrador.
Pelo contrário, é sua obrigação. As ações governamentais devem ser todas

norteadas pelo interesse público. Não há mais espaço para o governante
autossuficiente, que estabelece a forma de aplicação dos recursos públicos
tendo por parâmetro somente a sua vontade.
É preciso ouvir e interpretar os anseios da população quando da elaboração

e execução dos orçamentos, para ajudar a fazer com que o dinheiro público
seja destinado, da melhor forma possível, à satisfação das necessidades da
coletividade. Há outros mecanismos de democracia direta e participativa,
entre eles o estabelecimento de Conselhos Gestores de Políticas Públicas com
representação do Estado e da sociedade civil destinado a formular políticas
sobre questões relacionadas à saúde, crianças e adolescentes, assistência
social, mulheres etc. Ao cidadão, cabe denunciar aos organismos de controle
(Câmaras Municipais, Tribunais de Contas, Ministério Público, etc.) a prática de
atos supostamente ilegais ou irregulares praticados por agentes públicos, para
fins de apuração de responsabilidades. No TCE/MT, as denúncias podem ser
apresentadas por meio do Disque-denúncia: 0800-6472011; por e-mail: ouvidoria@
tce.mt.gov.br; pela denúncia on-line: www.tce.mt.gov.br; por correspondência, fax

ou mediante protocolo, observando-se as regras estabelecidas no Regimento
Interno do TCE/MT. (TCE/MT, 2008).
VEJA OS TIPOS DE MANIFESTAÇÕES QUE PODEM SER FEITAS NA OUVIDORIA

DO TCE-MT
A Ouvidoria do TCE-MT recebe os seguintes tipos de manifestações:
Elogio: Demonstração de satisfação, reconhecimento e apreço em relação

às atitudes dos servidores ou dos serviços prestados pelo TCE-MT ou dos
órgãos fiscalizados.
Crítica: Manifestação sobre os serviços prestados pelo TCE-MT, seus

servidores e gestores públicos.
Sugestão: Propostas de melhorias nas ações desenvolvidas pelo TCE-MT e

pelos demais órgãos públicos.
Reclamação: Manifestação sobre quaisquer serviços prestados pelo TCE-

MT que estejam em desacordo com o previsto em lei, assim como sobre os
atos de gestão de organizações que gerenciam ou aplicam de forma errada
os recursos públicos do Estado ou dos municípios de Mato Grosso.
Dúvida e/ou Solicitação: Pedido de informações sobre as ações e projetos

realizados pelo TCE-MT e dos órgãos fiscalizados, bem como orientação
técnica sobre as áreas de atuação do TCE-MT.
Comunicado de irregularidade: Manifestação sobre irregularidades

verificadas na prestação de serviços tanto no TCE-MT como nos órgãos
públicos. Além de atos ilegais praticados por servidores e gestores públicos.
VEJA COMO PROCEDER UMA DENÚNCIA OU REPRESENTAÇÃO SEGUNDO A

LEI ORGÂNICA DO TCE-MT:
O encaminhamento de denúncia como forma de Controle social dos recursos

públicos é tratado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em seu
Regimento Interno, nos artigos 217 a 223, que destacam:
Art. 217. Nos termos da Constituição Federal, qualquer cidadão, partido

político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar perante
o Tribunal de Contas irregularidades ou ilegalidades de atos e fatos da

administração pública.
Art. 218. A notícia ou acusação de irregularidades ou ilegalidades que

digam respeito às matérias de competência do Tribunal de Contas,
apresentada por autoridades públicas ou responsáveis pelos sistemas
de controle interno dos demais órgãos públicos, nessa condição, serão
protocoladas como representação externa.
Art. 219. A denúncia ou representação deverá se referir ao administrador

ou responsável sujeito à jurisdição do Tribunal de Contas, bem como
estar acompanhada de indícios dos atos ou fatos denunciados ou
representados e, quando possível, de provas que indiquem a existência
de irregularidades ou ilegalidades praticadas
§ 1º. As denúncias ou representações que não preencham os

requisitos de admissibilidade serão arquivadas mediante julgamento
singular do Conselheiro relator.
§ 2º. Nos processos de denúncia ou representação, a participação

do denunciante ou representante cessa com a apresentação da
denúncia ou representação.
§ 3º. As denúncias ou representações cuja matéria já tenha sido

anteriormente submetida à deliberação plenária por ocasião
do julgamento de outro processo, serão arquivadas através de
julgamento singular do Conselheiro relator em face da perda de
objeto.
Art. 220. Resguardando os direitos e garantias individuais, as denúncias

e representações terão tratamento sigiloso e urgente, até a deliberação
definitiva sobre a matéria.
Parágrafo único. No caso de denúncia sem identificação do denunciante,

após o processamento na forma regimental, o Relator, se constatar
que não há fortes indícios de autoria e de materialidade quanto ao fato
denunciado, determinará o arquivamento. Caso contrário, encaminhará
os autos ao setor competente para a averiguação dos fatos e eventual
instauração de representação interna.
Art. 221. A denúncia poderá ser apresentada:
I. Formalmente, mediante protocolo de petição e documentos;
II. Verbalmente;

III. Por carta ou através de meio eletrônico.
§ 1º. No caso de denúncia apresentada na forma do inciso I, os

autos serão encaminhados para juízo de admissibilidade do Relator
e depois, se for o caso, à Secretaria de Controle Externo vinculada ao
Relator das contas do órgão jurisdicionado denunciado no exercício
em que supostamente ocorreu o fato.
§ 2º. As denúncias apresentadas nos termos dos incisos II e III, não

necessitam de identificação do denunciante, desde que comprovada
a existência de fortes indícios da veracidade dos fatos ou que sejam
acompanhadas de documentos probatórios do alegado.
§ 3º. Apresentada a denúncia através da central telefônica de

atendimento, o ato ou fato denunciado será transcrito em formulário
próprio com todas as informações narradas e encaminhado ao
Presidente do Tribunal para despacho ao relator competente.
§ 4º. O servidor da central telefônica deverá limitar-se a transcrever

os fatos da forma como são narrados, sem emitir juízo de valor ou
omitir informações denunciadas, observando em todos os casos, o
caráter sigiloso do processo, sob pena de responsabilidade e demais
sanções cabíveis.
Art. 222. A denúncia apresentada por qualquer das formas admitidas,

sem que seja possível identificar o Relator, será encaminhada para
despacho do Presidente do Tribunal. Parágrafo único. Se dirigida a
Relator certo, a denúncia será encaminhada logo que protocolada ou
recebida à Secretaria de Controle Externo respectiva para análise e
instrução.
Art. 223. Quando a denúncia ou representação abranger mais de um

exercício financeiro, a distribuição será feita por dependência ao Relator
do último exercício mencionado.
Parágrafo único. Na hipótese do caput, o Relator a quem for distribuído

o processo determinará de plano, a extração de cópias da inicial,
encaminhando-as aos Relatores dos demais exercícios financeiros
denunciados para conhecimento e providências que entenderem
necessárias.
A atitude de exercer o controle social é um rompimento do costume popularizado,

no qual cidadão ou a cidadã, ainda que estejam convictos da ocorrência do

aviltamento dos interesses públicos, preferem silenciar e se omitir diante do risco
real da repressão, perseguição ou perda da posição desfrutada na sociedade
(CRUZ, 2012).
3.6 | AÇÕES DO TCE-MT DE ESTÍMULO AO CONTROLE

SOCIAL
Desde 2002, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso busca se aproximar
da sociedade e incentivá-la a exercer a cidadania e o controle social da gestão
pública. De forma mais concreta, isso se intensificou, a partir de 2006, com a
criação de uma Unidade específica, denominada SAI – Secretaria de Articulação
Institucional e Desenvolvimento da Cidadania, que tem a missão de “garantir o
estímulo ao exercício do controle social mediante estratégias de aproximação
do controle externo com a sociedade visando o desenvolvimento da cidadania”.
O TCE-MT, através da atuação da SAI, enfatiza a importância da sociedade

acompanhar e fiscalizar os atos dos gestores públicos, principalmente, sabendo
onde e como são aplicados os recursos arrecadados pelos impostos que são
pagos pelos cidadãos.
Deve-se destacar que a participação da sociedade na gestão pública é uma

prerrogativa constitucional resultante da adoção do Estado Democrático de Direito
e da soberania popular nas tomadas decisões públicas: “Todo poder emana do
povo e em seu nome será exercido” (art. 1º, § único da CF/88). A Constituição
Federal também definiu os instrumentos e os momentos do exercício desse
controle, chamado controle social.
Por fim, no art. 74, § 2º, a Carta Magna legitimou todo cidadão e algumas
entidades para diretamente dialogar com o Tribunal denunciando desvios ou má
aplicação dos recursos públicos: “Qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.
Para dar cumprimento a esta ação de atender diretamente o cidadão com

informações úteis e responder às suas demandas, o TCE-MT através da SAI
implantou ações que visam o estímulo e orientação ao exercício do controle social.
Além das palestras, oficinas e capacitação da sociedade, a Unidade desenvolve
nos últimos 10 (dez) anos os Projetos Consciência Cidadã e TCEstudantil, cujos
principais aspectos são apresentados a seguir.

Programa Consciência Cidadã
O Consciência Cidadã foi implantado em 2006, pela SAI, com o objetivo de
promover o diálogo e o debate entre os membros do TCE-MT e a sociedade,
buscando incentivá-la a acompanhar e fiscalizar a gestão pública. Este projeto
prevê a realização de encontros regionais em municípios do Estado, de palestras
para diferentes segmentos da sociedade, além da participação em eventos
relacionados ao aperfeiçoamento da gestão pública.
O Projeto também tem como público-alvo universitários de Instituições

públicas e privadas do Estado de Mato Grosso e, ainda, por meio do Programa
de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI), passou a realizar oficina e
capacitação para os Conselhos Municipais de Políticas Públicas (CPP).
Além de estimular a participação dos cidadãos, no acompanhamento das

políticas públicas, o Projeto Consciência Cidadã investe e incentiva o surgimento
dos mais diversos canais dialógicos entre o TCE-MT e a sociedade. Apresenta os
resultados do controle externo em linguagem acessível ao cidadão e os caminhos
para a efetivação do controle social, bem como publica materiais pedagógicos
que orientam o cidadão para o exercício deste controle.
Enfim, o Projeto opera em mão dupla, dá acesso às informações governamentais

que proporcionam o princípio da transparência e fortalecem a democracia. Do
mesmo modo, estimula o maior acesso às informações.
Nesses eventos, onde todos têm voz e vez, são apresentadas as funções do órgão
de controle externo – o TCE-MT, as consequências do julgamento das contas
públicas sob sua competência, as informações do Portal do Cidadão (receita,
despesa, políticas públicas, obras em execução, limites da LRF), a Ouvidoria, o
Portal Transparência, além dos canais disponíveis para o cidadão estabelecer
um contato direto com a Corte de Contas.
Somente em 2015, foram realizados 93 eventos abrangendo um público de 9.988

pessoas dos mais variados segmentos da sociedade e municípios do Estado,
como Diamantino, Alto Paraguai, Juscimeira, Jaciara, Poxoréu, Alto Araguaia,
Itiquira, Santo Antônio do Leverger, Sapezal, Água Boa, Sinop, Primavera do Leste,
Confresa, Tangará da Serra, Cáceres, Aripuanã e Cuiabá.

Projeto TCEstudantil
Com 15 anos de implantação, o Projeto TCEstudantil tem por objetivo proporcionar
à comunidade estudantil e universitária de Mato Grosso a formação de valores
fundamentais sobre a importância de exercer a cidadania e o controle social,
assim como de disseminar no seu meio o conhecimento adquirido na visita ao
Tribunal de Contas.
Desde 2001, o TCE-MT abre suas portas à comunidade escolar recebendo

em suas dependências alunos e professores. Nas visitas do TCEstudantil, são
apresentadas a missão do Tribunal enquanto órgão fiscalizador dos recursos
públicos, bem como são realizados os julgamentos das contas. Os estudantes
ainda ficam por dentro dos programas desenvolvidos para o controle eficaz da
gestão e dos canais de comunicação disponíveis ao cidadão para a participação
social, estimulando, fomentando o exercício do controle social através da difusão
de conceitos e ações da cidadania aos jovens.
Em 2015, o TCEstudantil recebeu a visita de 30 instituições de ensino, reunindo

2.622 alunos, sendo 1.645 do ensino médio e 977 de nível superior. Contudo,
desde a sua implantação, já passaram pelo TCE-MT mais de 20 mil estudantes,
destes 12.555 são do nível médio, 6.741 são universitários e 771 são do ensino
fundamental.
Elaboração de peças publicitárias

Em todos os eventos da SAI são aplicadas avaliações reativas que servem
de subsídios para a confecção das peças publicitárias específicas que são
distribuídas e trabalhadas nos projetos. O conteúdo pedagógico desse material
e os slides das palestras são extraídos das críticas e sugestões feitas pelos
participantes das avaliações.
Neste sentido, foram produzidos o Glossário do Cidadão, Perguntas e Respostas

do Cidadão, folders e cartilhas. Também inclui neste material o Gibi do TCE-MT,
que está em sua 5ª Edição e atingiu a marca de 100 mil exemplares distribuídos.
O Gibi é legendado em Inglês, Espanhol e Português e traduzido nas linguagens
Libras e Braile.
Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI)

O PDI - Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI) foi instituído,
em 2012, pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso, com o objetivo de contribuir

para a melhoria da eficiência dos serviços públicos, fomentando a adoção de um
modelo de administração pública orientada para os resultados para a sociedade.
O Programa foi implantado pelo TCE, a partir de cinco projetos que foram
concebidos de modo integrado, onde a ação de um colabora na execução de
outro. São eles:
1. Apoio ao Planejamento Estratégico;

2. Incentivo ao Acesso à Informação e à Consciência Cidadã;
3. Orientação por meio de Cursos Presenciais e a Distância;
4. Controle Gerencial utilizando o sistema Geo-Obras;
5. Modernização Institucional.
Estes cinco projetos pretendem contribuir com a gestão municipal introduzindo a

Cultura do Planejamento, Cultura da Transparência e do Controle Social, Cultura
da Educação Continuada e Cultura do Controle e da Eficiência.
Em 2015, a SAI assumiu a gerência dos projetos do PDI e permaneceu como a

Unidade responsável direta pelo Projeto 2 (Incentivo ao Acesso à Informação e
à Consciência Cidadã), que tem como público-alvo os Conselheiros Municipais
de Políticas Públicas. Neste projeto, os conselheiros são orientados a indicar
demandas que representem os anseios da sociedade para serem inseridas no
Planejamento Estratégico do Município.
A partir do Projeto 2, do PDI, que trata do Incentivo ao Acesso à Informação e

à Consciência Cidadã, a SAI produz banco de dados dos conselhos, estimula a
participação dos conselheiros nas audiências públicas e a publicação da relação
dos conselhos na página oficial da prefeitura. No caso do município não publicar
estas informações, é sugerido que se faça o questionamento por meio do SIC
- Serviço de Informação ao Cidadão – e, caso não obtenha resposta, informe o
controlador interno da cidade e requeira a inclusão. Isso porque, toda informação
pública deve ser disponibilizada para o público, conforme a exigência da Lei
nº12.527/11.
Também, por meio do Projeto 2, a SAI propôs a realização de um diagnóstico que

detalha de forma ampla, inédita e inovadora, o perfil, atuação e desempenho dos
Conselhos Municipais de Políticas Públicas. A pesquisa, executada pela UFMT –
Universidade do Estado de Mato Grosso, foi aplicada em 2012, nos oito maiores

municípios do Estado, para um público formado por 544 conselheiros de 103
Conselhos.
De acordo com o levantado no diagnóstico, metade (50%) dos conselheiros

respondeu que se sente preparado para propor ideias, 55% quase não têm acesso
às informações do orçamento, 40% não acompanham a elaboração e discussão
na Câmara Municipal dos Projetos de Lei do PPA, LDO e a LOA e 60% atuam
muito pouco na avaliação dos resultados de políticas públicas.
Outro dado da pesquisa reforça a existência de uma distância entre o poder

executivo e os Conselhos de Políticas Públicas, uma vez que mais de 60% dos
conselhos não participaram de qualquer ação que envolva o planejamento
estratégico municipal e 70% também afirmaram que, até então, nunca estiveram
presentes em ações integradas do TCE-MT com outras entidades municipais
para discutir e pensar o planejamento estratégico da gestão pública.
Estes números demonstram que os conselheiros estão totalmente à margem do

que acontece com esses importantes instrumentos da gestão pública municipal
e também a fragilidade do processo de democratização da sociedade brasileira.
Para os pesquisadores da UFMT, fica evidente a necessidade de capacitar os
conselheiros em relação aos conhecimentos que os levem a ter facilidade de
acesso às questões do orçamento público de seu município.
Parcerias Institucionais
A SAI desenvolve também ações de integração do TCE-MT com outras entidades
através da formalização de parcerias institucionais que tenham por objetivo
implementar as ações estratégicas, incluindo o intercâmbio de informações para
elevar a qualidade do controle externo e de incentivar o controle social.
De 2006 a 2015 foram firmados pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso 56

termos com 51 instituições, sendo 29 sistemas, 18 controle social e 9 de gestão.

RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, vimos que o poder público é o agente que busca a satisfação
dos interesses dos cidadãos em diversas áreas como: Saúde, Educação,
Saneamento Básico, Energia, Transporte coletivo etc. Para atender todas
essas necessidades, o governo arrecada receitas e realiza despesas que
precisam ser controladas e acompanhadas. Assim, o tripé do controle é
formado pelo controle interno, externo e social que são instrumentos de
grande importância nesse processo de acompanhamento dos gastos
públicos. Sabemos que muitas vezes esses recursos não são aplicados
corretamente pelos agentes públicos e, desta forma, os instrumentos de
controle contribuem com a fiscalização e cobrança da responsabilidade
fiscal.
Aprendemos que uma das formas de alertar a má gestão dos recursos

públicos pode ser feita por meio da Ouvidoria, que são instrumentos de
transparência da gestão fiscal.
Vimos também os programas desenvolvidos pelo TCE-MT, por intermédio

da SAI, que estimulam o exercício da cidadania e o controle social em Mato
Grosso.
Como cidadãos, temos a obrigação de saber como e onde nosso dinheiro é

aplicado pelos gestores públicos, de forma eficiente e eficaz na efetividade
das ações que possam beneficiar todo cidadão de forma transparente e com
equidade social.

Você concluiu o estudo do MÓDULO II.

Preparamos para você alguns exercícios com o objetivo de fazê-lo recordar o
conteúdo estudado neste fascículo. Em caso de dúvida, não hesite em fazer
contato com seu tutor.
EXERCÍCIO 1 | Mod.2 | Unid.3

Identifique, no seu município, um exemplo: de cooperação, de competição e
outro de conflito. Pense no movito para ter selecionado cada uma das situações
identificadas.

Identifique, no seu município, “um estado de coisas”. Pense no motivo porque
você considera “um estado de coisas e não um problema político. Que tipo de
evento poderia fazer com que esse “estado de coisas” se tornasse um “problema
políti-co” e viesse a ser incluído na agenda governamental?

Faça um levantamento dos conceitos que foram novidade para você nessa
Unidade. Faça uma síntese deles.
Selecione jornais e revistas de circulação municipal, estadual ou nacional

das últimas semanas e procure identificar indicadores sociais citados nas
suas reportagens. Procure classificar os indicadores em áreas temáticas, por
exemplo: Educação, Saúde, Transporte, Economia etc, bem como as instituições
produtoras destas informações.

Procure um programa público municipal já existente voltado a combater ou

minimizar os efeitos da questão social discutida no fascículo, relacionando
alguns dos indicadores de monitoramento das ações implementadas.
Pense em um projeto social voltado a combater ou minimizar os efeitos da

questão social e aponte indicadores que serviriam de monitoramento destas
ações.
Elabore uma denúncia sobre mau uso de recursos públicos que poderia ser
encaminhada ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

REFERÊNCIAS
MÓDULO 2 | Gestão pública em Mato Grosso
REFERÊNCIAS
ALBUQUERQUE, C.; MEDEIROS, M.; FEIJÓ, P. H. Gestão de Finanças Públicas. 2.
ed. Editora IBAM, 2008.
BACHRACH, P.; BARATZ, M.S. Power and poverty: theory and practice. New York:
Oxford University Press, 1970.
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aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta
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2009
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Brasília: Prisma, 1997.
SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado de Mato Grosso. PPA 2012

-2015 – Lei N.9.675 de Dezembro 2011. Disponível em: http://www.seplan.mt.gov.
br/html/internas.php?codigoPagina=439. Acesso em 19 abr. 2013.
SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado de Mato Grosso. Projeto De

Lei do PPA 2016-2019. Disponível em: http://www.seplan.mt.gov.br.Acesso em
nov. 2015.
SCHMITTER, P. Reflexões sobre o Conceito de Política. In: BOBBIO, N. et al. Curso

de Introdução à Ciência Política. Brasília: UnB, 1984.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO TCE-MT. Regimento

Interno. Acesso em nov 2015.
_____. Lei Orgãnica. Acesso em nov 2015.

_____. Guia de Implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das
Ouvidorias dos Municípios: Instrumento de cidadania. 2012.
_____. O prefeito, o vereador e o controle da administração pública:

orientações aos candidatos. Instrumentos de cidadania: 2008

CURSO DE EXTENSÃO
3
mod.
PROJETO INTEGRADOR | 2016

Profa. DRA. ROSE CLEIA RAMOS DA SILVA (Autor)
Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998),

Mestre em Educação pela UFMT (2002), Doutora em Educação pela
UFF/ RJ (2011). Professora do Instituto de Educação, desde 2004,
credenciada no Programa de Pós-graduação em Educação da UFMT,
desde 2011 e líder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Gestão e
Financiamento da Educação Básica/ GEPGFEB,o qual está inserido
na Linha de Pesquisa em Movimentos Sociais e Educação Popular do
PPGE-UFMT-IE. [rosecleiarsufmt@gmail.com].
Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)
Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia

pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI (2002); Especialização
em Educação a Distância pela Universidade de Brasília – UnB (2008)
e Mestrado em Educação pela Universidade Católica de Brasília – UCB
(2010), na linha de concentração Políticas Públicas e Administração
da Educação. Atualmente é professor do Instituto de Educação da
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), onde atua no Curso
de Pedagogia, modalidade a distância como professor conteudista
da Disciplina Políticas Públicas e Gestão Educacional I. Foi Técnico-
Especialista em Educação do quadro efetivo de pessoal do Ministério
da Educação (MEC) atuando na implementação e acompanhamento de
programas e projetos educacionais, tendo atuado nos programas Escola
de Gestores da Educação Básica Pública, Programa Pró-Licenciatura,
Universidade Aberta do Brasil e Plano de Ações Articuladas. Foi Professor
da Rede Pública de Educação do Estado do Piauí e professor substituto
da Universidade Estadual do Piauí.


MÓDULO III
GESTÃO PÚBLICA EM MATO GROSSO
Caro(a) Cursista, você está iniciando o seu terceiro e último módulo do Curso.
As experiências de leitura e estudos realizados até este momento, deverão, agora,
darem condições a uma intervenção significativa em sua realidade local.
O texto de Leonardo Avritzer (2008), recomendado neste módulo, é uma importante

referência de leitura, a qual permitirá, a você saber do potencial de democratização
dos conselhos e das variáveis do formato das instituições participativas do Brasil
democrático.
Discuta sobre isso com os demais cursistas nos fóruns, elabore suas sínteses e,
no que tange à atividade final, articule autonomamente tudo o que você aprendeu
com o conteúdo dos três módulos do curso e com as atividades de interação com
os tutores e com os outros cursistas.
Neste módulo, estamos propondo um trabalho final, com o objetivo de envolver

o conselheiro ou futuro conselheiro na discussão e proposição de ações que
representem a sistematização das demandas reais da população local com vistas
a intervir na melhoria da prestação dos serviços públicos prestados à população.
Sucesso no seu trabalho final!

1 UNIDADE
FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE
UNIDADE 1
FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE
1.1 A GESTÃO DEMOCRÁTICA NAS POLÍTICAS E SERVIÇOS

PÚBLICOS
O nosso primeiro pressuposto decorre de um princípio fundante do Estado
Democrático de Direito, presente na nossa Carta Magna, a qual afirma de
forma imperativa que, “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente (...)”.
A Constituição da República de 1988 e a legislação infraconstitucional que

regulamenta as principais políticas públicas inovaram ao estabelecerem um
sistema descentralizado de participação popular que inclui os conselhos,
fóruns, ouvidorias, conferências, orçamento participativo, mesas de diálogo,
como mecanismos institucionalizados de uma verdadeira arquitetura política de
participação.
Sendo o povo brasileiro o titular do poder, a participação nas decisões referentes

aos assuntos de interesse público deve ser o norte político e pedagógico de todo
cidadão e, sobretudo, dos conselheiros, seja dos conselhos de direitos, conselhos
de políticas públicas e conselhos responsáveis pela gestão de fundos contábeis.
Sabemos que a participação de setores populares na gestão pública encontra

um grande número de obstáculos para concretizar-se. Por este motivo,
(...) um dos requisitos básicos e preliminares para aquele que se

disponha a promovê-la (a participar) é estar convencido da relevância e
da necessidade dessa participação, de modo a não desistir diante das
dificuldades. A maior evidência da imprescindibilidade da participação
popular nas instâncias onde se dá o oferecimento de serviço pelo Estado
parece estar na constatação da fragilidade de nossa democracia liberal,
que, restringindo a participação da grande maioria da população ao
momento do voto, priva-a de processos que, durante os quatro ou cinco
anos de mandato, permitiriam controlar as ações dos governantes
no sentido de atender aos interesses das camadas populares. Desta

forma, em lugar de servir como instrumento para atendimento das
necessidades da maioria, o Estado se limita a servir aos interesses
dos grupos minoritários, detentores do poder econômico e político na
sociedade. Por isso uma democracia efetiva exige controle democrático
do Estado. (PARO, 2006, p. 16-17, grifos nossos).
Para que o conselho se fortaleça no seu potencial democratizador, os conselheiros

precisam estar constantemente juntos com os segmentos que representam,
comunicando e discutindo acerca das pautas de reuniões, das deliberações, da
agenda do conselho. E, não apenas com os respectivos segmentos, mas com
toda a sociedade, tensionando o poder político para o compartilhamento do poder.
Esse é um processo de retroalimentação e legitimação do conselho enquanto
espaço fundamental de democratização do Estado e da gestão pública.
O exercício da participação nos conselhos não pode ser um fim em si mesmo. Para
uma prática efetiva de controle social sobre o Estado, é necessário que o exercício
da participação no conselho se articule com outros conselhos e com outras
instâncias e espaços. Fundamentos teórico-metodológicos da funcionalidade
dos conselhos de políticas públicas de participação social e política como as
conferências, audiências públicas, ouvidorias e outros que venham a ser criados
no âmbito local.
A participação social e política nos espaços e instâncias de decisão é condição

para o controle social e a gestão democrática da Administração Pública. Assim,
é necessário destacar que a participação é importante porque:
• É um direito de toda pessoa: de opinar, reivindicar, propor, criticar e atuar

em questões que afetam sua vida e das coletividades.
• É um fator de qualificação e aprimoramento das políticas públicas. Ela
possibilita que os planos, as políticas e os programas sejam construídos e
implementados de forma mais sintonizada com as demandas e aspirações
sociais de um município, estado ou país.
• Mobiliza compromissos, diversifica as vozes, dinamiza o debate político,
além de contribuir para a identificação de problemas a serem superados e de
boas propostas, experiências, acúmulos e ideias existentes na sociedade.
• Possibilita que a população amplie sua compreensão sobre a administração
pública, seus limites e desafios e, especialmente, sobre a atuação dos
gestores (AÇÃO EDUCATIVA, 2013)

O verdadeiro sentido da palavra público refere-se aquilo que é decidido por
todos.
1.2 O CONTROLE SOCIAL EXIGE INTEGRAÇÃO DAS AÇÕES

E TRABALHO EM REDE
O Estado moderno e a administração pública, nos moldes como conhecemos
hoje foram fruto de um paradigma da ciência, marcado, entre outros aspectos,
pela separação entre homem e natureza e uma forte especialização dos
conhecimentos.
Essa visão de mundo nos legou uma administração pública fragmentada,

estanque, estruturada de forma departamental, em secretarias, ministérios,
autarquias e órgãos públicos que atuam de forma isolada, tratando o cidadão
como um mero objeto de atuação e não como sujeito de direitos.
Nesse cenário, os problemas sociais e econômicos são tratados de forma isolada,

com preponderância das questões econômicas sobre os problemas sociais. Os
diagnósticos da realidade fragmentam o todo, privilegiam as partes, setorizam
os problemas, intervêm na realidade apenas de forma parcial e desconsideram
as relações com a totalidade.
Os conselhos de políticas públicas não são instâncias isoladas e, portanto, estão

inseridos nessa realidade. Como órgãos situados na estrutura do Estado, os
conselhos reproduzem essa organização setorizada e atuação fragmentada com
uma cultura institucional de ausência de diálogo e articulação com os demais
conselhos.
É preciso compreender que os grandes problemas que afligem a humanidade

não acontecem de forma isolada, mas guardam relações entre si. A pobreza, por
exemplo, é um problema multidimensional que não se restringe a uma questão
meramente econômica, mas relaciona-se também com dimensões como o
trabalho, moradia, saúde e educação e, logicamente, com as consequências
das condições objetivas de vida, dentro de um contexto socialmente desigual. A
saúde, por sua vez, também não pode ser vista apenas pelo enfoque da doença,
mas pela educação, condições de vida, trabalho e acesso a bens culturais e
formas de lazer.
Essa forma setorizada de organização da gestão pública precisa ser superada,

pois não responde mais aos desafios atuais e não garante eficiência, eficácia e
efetividade nas políticas públicas. Os padrões atuais de organização da gestão
pública e de implementação das políticas públicas impõem a necessidade de
uma lógica orientada pela intersetorialidade e transversalidade das ações e dos
serviços públicos.
A intersetorialidade é vista como uma articulação de saberes e experiências no

planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em
situações complexas visando ao desenvolvimento social, superando a exclusão
social. É uma nova lógica para a gestão da cidade na sua totalidade, nas suas
necessidades individuais e coletivas. Mas essa totalidade passa também pelas
relações homem/natureza. É o espaço geográfico onde se dão as relações, mas
que também é construído socialmente (JUNQUEIRA, 1998).
A intersetorialidade consiste em uma estratégia de gestão que se apresenta em

diversos níveis de implementação e que se define pela busca constante de formas
mais articuladas e coordenadas das políticas públicas e setores governamentais.
É orientada pela necessidade de uma abordagem mais abrangente sobre os
problemas sociais e as condições de sua produção e reprodução social.
É importante advertir que não se trata de uma mera “parceria” entre atores,
instituições e setores da administração pública, mas uma outra lógica de
compreender os problemas sociais e o cidadão numa perspectiva de totalidade
e outras ferramentas para o pensar e o agir.
REFLITA
Cursista, como podemos desenvolver a intersetorialidade e a

transversalidade das ações na gestão pública?
Vejamos alguns caminhos:

São muitas as formas e as estratégias que podem ser desenvolvidas para
o desenvolvimento da intersetorialidade e transversalidade das ações. Um
importante passo, nesse sentido, vem sendo dado pelo Tribunal de Contas
do Estado de Mato Grosso (TCE-MT) com o Programa de Desenvolvimento

Institucional Integrado (PDI), lançado em 2012.
O escopo principal do PDI é o desenvolvimento integrado e permanente do TCE-

MT e de todas as instituições públicas sob sua jurisdição, superando a atuação
setorial e fragmentada das ações governamentais.
O PDI foi estruturado a partir de cinco grandes projetos:

1. Apoio ao Planejamento Estratégico;
2. Incentivo ao acesso a informação e à Consciência Cidadã;
3. Orientação por meio de cursos presenciais e a distância;
4. Controle gerencial utilizando o sistema Geo-Obras;
5. Modernização Institucional.
O projeto 2 – Incentivo ao acesso à informação e à consciência cidadã,

desenvolvido pela SAI, é responsável pela realização de oficinas transversais
e intersetoriais entre os conselhos de políticas púbicas para discussão e
indicação das principais demandas que a sociedade deseja ver inseridas
no plano estratégico elaborado pelo Poder Executivo no projeto 1. E a partir
dessas oficinas são elaborados os cursos de capacitação para que este
público (conselheiros e toda a sociedade) possa se preparar para realizar o
acompanhamento e avaliação dos resultados das políticas públicas planejadas.
Logo, o objetivo deste curso condensa a ideia de fortalecimento do controle

social, visando o despertar do cidadão para as atividades de conselheiros
bem como a atualização dos cursistas que já são conselheiros em relação às
suas atribuições e competências, para que os conselhos atuem efetivamente
no processo de elaboração, execução e avaliação das políticas públicas, no
âmbito dos municípios. Nesse sentido, criar uma cultura participativa é uma
responsabilidade coletiva da sociedade.
Além disso, para os conselhos pressupõe-se que sejam instâncias pró-ativas.

O TCE de Mato Grosso tem se revelado um importante agente da formação da
consciência cidadã neste estado.
Sentido histórico e o significado do curso “Cidadania e Controle Social”

Este curso que você participa é realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de

Mato Grosso - TCE/MT e certificado pela Universidade Federal de Mato Grosso
- UFMT.
No cenário das ações para a democratização da gestão pública e fortalecimento

do controle social, em Mato Grosso, este curso reveste-se de uma grande
importância histórica pois, trata-se de um processo de atualização do conselheiro
e de formação do cidadão para que este se torne conselheiro futuramente e
qua ambos possam ter conhecimento necessário para a efetivação do controle
social dos recursos públicos.
O curso de extensão “CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL” apresenta uma

organização curricular baseada na articulação da teoria com a prática e
favorecendo a contextualização dos conhecimentos na realidade sócio cultural
do Estado de Mato Grosso. O curso também tem como princípio norteador a
ideia de que os Conselhos Municipais de Políticas Públicas se constituem em
estratégias fundamentais para a efetivação do controle social, com vistas a
uma gestão pública pautada pelos princípios constitucionais e voltada para o
alcance de resultados socialmente desejados.
Assim, para que os conselhos sejam potencializados no exercício do controle

social é fundamental a formação continuada dos conselheiros/as aliado a
processos e mecanismos que garantam a autonomia dos conselhos e criação
de estratégias fortes de representação.
IMPORTANTE
Vamos retomar os estudos do módulo I para lembrar que há diferentes

perspectivas de democracia e de participação. Vamos problematizar qual
é a perspectiva de participação que poderá, de fato, potencializar as ações
dos conselhos.
Os modelos de participação que temos no movimento político contemporâneo

revelam mudanças forjadas pela própria tensão entre a democracia representativa
e a democracia direta. Os conflitos gerados em função das lutas sociais da

modernidade e os embates ideopolíticos contemporâneos acerca da democracia
trouxeram à tona a crise operacional da democracia representativa. Dessa crise,
uma nova dimensão de participação aparece como possibilidade de equilíbrio
para o capitalismo. Aparece no cenário das relações capitalistas a ideia da
participação como recurso gerencial.
Pode-se dizer que as novas objetivações do capitalismo e da sociedade moderna

induzem a que a participação se desloque da política e perca conteúdo ético-
político, em benefício de um vínculo mais estreito com os interesses particulares,
com a resolução de problemas e com o atendimento a demandas específicas.
Há uma tendência objetiva que força que a participação deixe de ser pensada
como recurso vital para a recriação do social, a fundação de novos Estados ou
instituições de formas mais democráticas e civilizadas de convivência, e passem
a ser pensada como um meio para inversão de prioridades governamentais e a
transferência de custos gerenciais. A participação tende a se converter em um
instrumento para solidarizar governantes e governados, para aliviar e agilizar a
ação governamental, para compartilhar custos e decisões, para reduzir atritos
entre governo e sociedade. [...] O modo como são hoje pensadas e assimiladas
as ‘organizações não-governamentais’, ou ainda, a ideia do público não-estatal,
indicam com clareza essa inflexão. (NOGUEIRA, 2005, p. 140-141).
A lógica racionalista do mercado induz a criação de formas de participação

articuladas ao seu conteúdo ético-político, pois, como aponta Nogueira, o Estado
transfere responsabilidades à sociedade e o faz através de um trabalho ideológico
que objetiva legitimar a esfera pública não-estatal.
REFLITA
Que estratégias seriam fundamentais aos conselhos de políticas públicas

para atuarem com eficiência, autonomia na implementação das suas ações
e decisões?
Preparamos para você alguns exercícios com o objetivo de fazê-lo recordar o

conteúdo estudado neste fascículo. Em caso de dúvida, não hesite em fazer
contato com seu tutor.

A respeito do uso do dinheiro público:
1 – Você já observou alguma irregularidade em seu município?
2 – Você denunciou ou preferiu se silenciar para não ser prejudicado?
Faça um breve texto, no máximo 10 linhas, respondendo as duas questões

sem identificar nomes e nem autoridades políticas (no caso de ser afirmativa a
sua resposta no 1), apenas contextualize a sua postura diante da problemática
indicada.
Se vc é Conselheiro responda as questões propostas a seguir. Caso ainda não

seja conselheiro, procure um conselho, entreviste um conselheiro e descubra
essas respostas.
1. Qual é a lei de criação do conselho que você atua?
Lei nº. __________________________________________
( ) não foi criado por lei ( ) não conheço
2. Você conhece o Regimento do Conselho?
( ) sim ( ) não
3. Participou da elaboração do Regimento?
( ) sim ( ) não

Você tem alguma sugestão para mudar o texto da lei de criação do órgão ou
sugerir ao pleno do seu colegiado alguma mudança em relação ao regimento?
Em caso afirmativo, escreva abaixo:
Sugestões para a lei de criação do conselho
Sugestões para o Regimento do Conselho

2 UNIDADE
ASPECTOS DA AÇÃO
UNIDADE 2
ASPECTOS DA AÇÃO
2.1 ASPECTOS DA AÇÃO

Recomendamos a leitura do texto de Avritzer (2008), como atividade
complementar, para que a proposta acima seja pensada na perspectiva de um
aprendizado político de construção da democracia efetiva.
SAIBA MAIS
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ar ttext&pid=S0104-
62762008000100002&lng=pt&nrm=iso
O texto de Leonardo Avritzer analisa as instituições participativas, demarcadas

no movimento recente da democracia brasileira, através de uma pesquisa com
dados de quatro cidades (Porto Alegre, São Paulo, Belo Horizonte e Salvador). Ele
aponta três desenhos de arranjos participativos diferenciados:
1º) os desenhos de participação de baixo para cima, que como um bom

exemplo é a experiência do Orçamento Participativo (OP);
2º) o desenho institucional da partilha do poder, para o qual os conselhos
de políticas públicas são exemplos e
3º) o desenho institucional é o da ratificação pública, prática que, segundo o
autor, os atores da sociedade civil não participam diretamente do processo
decisório, mas são chamados para referendá-lo em audiências públicas.
Para este caso, o exemplo é a forma como são ratificados os planos
diretores municipais. Tratam-se de exemplos que, no Brasil, constituem-se
como experiências recentes do movimento de redemocratização iniciado
em meados dos anos de 1980.
Avritzer explica que, nestes três tipos de arranjos participativos, podem-se

destacar algumas variáveis, quais sejam: “iniciativa na proposição do desenho,

organização da sociedade civil na área em questão e vontade política do governo
em implementar a participação”(2008, p.46). Dessas variáveis, a segunda é a que
nos permite pensar sobre o potencial de mobilização da sociedade civil, para
determinadas reivindicações que possam atender demandas coletivas de caráter
público. Ao tratar do tema “Orçamento participativo, organização da sociedade e
sistema político no Brasil” (p. 47-52) o autor mostra que o Orçamento Participativo
– (OP), em relação à experiência de Porto Alegre, vigente de (1990 a 2005), e que
ficou internacionalmente conhecida, ali, naquele contexto, a sociedade civil tinha
uma tradição de mobilização através de movimentos comunitários, fator que
contribui com avanços para a experiência do OP daquela cidade. Nas palavras
de Avritzer:
Não é difícil ver em operação os elementos que fizeram do OP de Porto

Alegre um caso exitoso de participação “de baixo para cima”: a presença
de uma sociedade civil forte e a existência uma sociedade política à
esquerda do espectro político. A associação entre ambas gerou o
OP e foi capaz de sustentá-lo durante os primeiros anos quando a
participação não era tão alta (2008, p.49).
Recomendamos a leitura deste texto aos cursistas, considerando que nele há um

conjunto muito rico de informações acerca das experiências de participação em
quatro municípios, como já destacados, e asseveramos que são muito válidas as
constatações do autor em relação à pesquisa realizada, sobretudo porque nos
permitem refletir sobre possibilidades e limites de nossos próprios processos de
intervenção nas políticas públicas, nas quais somos representantes e podemos
potencializar a partilha do poder no processo decisório da coisa pública.
O autor apresenta constatações interessantes sobre o desenho institucional da

participação sociopolítica no Brasil contemporâneo. O texto nos provoca a pensar
sobre o modelo vigente de instituições participativas, permitindo-nos identificar
os processos participativos e projetar um novo modelo de instância colegiada
que garanta bons resultados das políticas públicas, em nível local.
A leitura do texto de Avritzer deverá trazer ideias e apontamentos sobre a realidade

de cada conselho.

2.2 ASPECTOS DA AÇÃO PARA A ELABORAÇÃO DO
TRABALHO FINAL
OBJETIVOS:
• Para os conselheiros: Desenvolver estratégias e ações práticas que
favoreçam a sua atuação.
• Para o conselheiro ou futuro conselheiro: Envolvê-los na discussão e
proposição de ações que representem a sistematização das demandas
reais da população de seu município.
Agora, cursista, estamos chegando ao percurso final da sua caminhada, neste

curso de extensão. Chegou a hora de “por a mão na massa”, de realizar o trabalho
final da disciplina. Nesse momento, vamos discutir as diretrizes e normas
gerais para a realização do trabalho final que será um trabalho de intervenção na
realidade local.
Como cidadão, você participa de uma igreja, de um clube, de uma associação, de

um conselho de políticas públicas, de um grupo do whatsap etc. onde se discute:
entraves, problemas ou possibilidades de melhoria dos mais diferentes assuntos.
Contudo, você deve perceber de agora em diante, que todos eles estão inseridos
numa determinada realidade e possuem aspectos transversais que envolvem
dois ou mais setores sociais.
Por necessidade pedagógica, vamos nos concentrar nos assuntos relacionados

às políticas públicas de sua cidade que impactam de forma transversal vários
setores da sociedade, ou grupos sociais.
Nesse sentido, o Conselho se constitui, uma importante instância de decisão

política, na medida em que é o instrumento mediador dos debates entre o Estado
(gestor) e a sociedade (cidadão) que tem o dever legal de propor medidas visando
a construção de alternativas de mudança e melhoria para a gestão pública.
Na sua atuação como conselheiro você analisa e estuda os problemas da área

de atuação do conselho, propõe e apresenta junto com os demais conselheiros
possíveis estratégias de superação dos problemas.
Da mesma forma todo o cidadão, ou futuro conselheiro, deve entender que o

conselho é um espaço privilegiado e decisivo de tomada de decisões para a gestão

pública no seu município e conhecê-lo e dele fazer parte é muito importante.
Nessa perspectiva, como preparação para sua atuação ou futura atuação como
conselheiro, o trabalho final do curso se apresenta como uma possibilidade de
apreensão dos conhecimentos transmitidos e deve ser encarado, principalmente,
como a possibilidade de ter suas ideias ouvidas, analisadas e quiçá postas em
prática possibilitando melhorias na qualidade de vida da população.
No trabalho final, você deverá escrever sobre determinada política pública, relatar
um problema na prestação de um serviço público relacionado a essa política
pública local e propor soluções para o problema, melhorias ou um jeito novo de
se fazer a mesma coisa com menor custo ou eficiência, levando-se em conta, a
realidade concreta de cada município.
Pretende-se despertar o espírito de cidadania e co-responsabilidade do cursista,

instigar um novo olhar sobre a qualidade dos serviços públicos prestados,
estimular a adoção de postura crítica e pró-ativa.
Deseja-se estimular a reflexão e a participação de todos no processo de

orçamentação pública e de avaliação dos seus resultados planejados, cientes
de que essas atividades tem início na identificação das demandas da sociedade.
Os trabalhos devem ser apresentados ao seu tutor que irá orientá-los quanto a
forma e conteúdo dos mesmos.
O formato e maiores informações serão fornecidas pelo seu tutor.

Você concluiu o MÓDULO III.

REFERÊNCIAS
MÓDULO 3 | Projeto Integrador
REFERÊNCIAS
AÇÃO EDUCATIVA. A construção e a revisão participativa de Planos de
Educação. São Paulo: Ação Educativa, 2013.
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considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opin.
Publica, Campinas, v. 14, n. 1, jun. 2008. Disponível em http://www.scielo.br/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000100002&lng=pt&nrm=i
so.
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial [da]

República Federativa do Brasil, Brasília, 5 out. 1988.
JUNQUEIRA, L. A. P. Descentralização e intersetorialidade: a construção de um

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NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil. Temas éticos e políticos

da gestão democrática. 2. ed., São Paulo: Cortez, 2005.

Dados Internacionais
Dados Internacionais para
para Catalogação
Catalogação na
na Publicação
Publicação (CIP)
(CIP)
M433c
M433c
Mato Grosso.
Mato Grosso. Tribunal
Tribunal de
de Contas
Contas dodo Estado
Estado
Consolidação
Consolidação de
de entendimentos
entendimentos técnicos
técnicos :: súmulas
súmulas ee prejulgados
prejulgados
Tribunal de
Tribunal de Contas
Contas do
do Estado.
Estado. 7.
7. ed.
ed. –– Cuiabá
Cuiabá :: Publicontas,
Publicontas, 2015.
2015.
320p. ;; 22,8x15,8
320p. 22,8x15,8 cm.
cm.
ISBN
ISBN 978-85-98587-46-2
978-85-98587-46-2
1.
1. Administração
Administração Pública.
Pública. 2.
2. Controle
Controle Administrativo.
Administrativo.
3. Controle
3. Controle Externo.
Externo. 4.
4. Orientação.
Orientação. 5.
5. Fiscalização.
Fiscalização. I-
I- Título.
Título.
CDU
CDU 35.08
35.08
Jânia
Jânia Gomes
Gomes dada Silva
Silva
Bibliotecária CRB1
Bibliotecária CRB1 2215
2215
ProDução De
ProDução De ConteúDo
ConteúDo
SuperviSão
SuperviSão Maria Aparecida
Maria Aparecida Rodrigues
Rodrigues Oliveira
Oliveira........................ Secretária-Geral de
........................ Secretária-Geral de Controle
Controle Exte
Exte
Consultoria
Consultoria técnica
técnica
Coordenação
Coordenação e
e reviSão
reviSão Bruno
Bruno Anselmo
Anselmo Bandeira ............................................ Secretário-Chefe
Bandeira ............................................ Secretário-Chefe da
da Consultoria
Consultoria TT
elaboração
elaboração Natel Laudo da Silva ..................................................... Assessor Tecnico da Consultoria TT
Natel Laudo da Silva ..................................................... Assessor Tecnico da Consultoria
Bruna Henriques
Bruna Henriques de
de Jesus
Jesus ZimmerZimmer.......................... Técnico de
.......................... Técnico de Controle
Controle Público
Público Exter
Exter
Colaboração
Colaboração Edicarlos Lima
Edicarlos Lima Silva
Silva ....................................................... Consultor de
....................................................... Consultor de Estudos
Estudos Técnicos
Técnicos
Emerson Augusto
Emerson Augusto de
de Campos
Campos................................... Consultor de
................................... Consultor de Orientação
Orientação ao
ao Fisca
Fisca
Loide Santana
Loide Santana Pessoa
Pessoa Bombassaro
Bombassaro ......................... Auditora Pública
......................... Auditora Pública Externo
Externo
Renato
Renato Marçal
Marçal de
de Mendonça ..................................... Técnico
Mendonça..................................... Técnico de
de Controle
Controle Público
Público Exter
Exter
Rua
Rua Conselheiro
Conselheiro Benjamin
Benjamin Duarte
Duarte Monteiro,
Monteiro, nº
nº 1
1
Centro Político
Centro Político e
e Administrativo
Administrativo –– CEP:
CEP: 78049-915
78049-915 –– Cuiabá-MT
Cuiabá-MT
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1
+55
+55 65
65 3613-7500
3613-7500 –– tce@tce.mt.gov.br
tce@tce.mt.gov.br –– www.tce.mt.gov.br
www.tce.mt.gov.br
Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT
C
Carta de S
arta de ServiçoS ao C
erviçoS ao Cidadão
idadão
+55 65 3613-7561 – publicontas@tce.mt.gov.br – www.tce.mt.gov.br
Horário
Horário de
de atendimento:
atendimento: 8h
8h às
às 18h,
18h, de
de segunda
segunda aa sexta-feira.
sexta-feira.
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Siga: TCEMatoGrosso
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CURSO DE EXTENSÃO

CIDADANIA e controle social

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Myrian Thereza de Moura Serra

Evandro José da Silva

Projeto Gráfico e Editoração

CRIAÇÃO E SUPERVISÃO DO CURSO

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COORDENAÇÃO DO CURSO DE EXTENSÃO/UFMT

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1. Administração Pública. 2. Controle Administrativo.

Jânia Gomes da Silva

Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1

UNIDADE 2 - DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL......................34

UNIDADE 3 - MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS

UNIDADE 4 - O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA.............................................64

UNIDADE 5 - O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO............85

UNIDADE 2 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA.....................................135

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UNIDADE 2 - ASPECTOS DA AÇÃO...................................................................234

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Em que pese, o controle social possa ser exercido individualmente ou por um

Diante desses e de tantos outros questionamentos, este curso pretende, mediante

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Para o alcance dos objetivos do curso, será necessário estabelecermos

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Desejamos-lhe um excelente curso!

CIDADANIA e controle social

ESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL | 2017

Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998),

Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)

Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia

Profa. Ms. MARIA FELICIA SANTOS DA SILVA (Atualização)

Bacharel em Ciências Contábeis – UFMT (1989); Especialização em

Dra. CLÁUDIA ONEIDA ROUILLER (Atualização)

Graduada em Engenheira Química pela Universidade Estadual

As atividades convidam o aluno para realizar tarefas relacionadas

Quando alguma informação no material merecer um destaque de

Muitas vezes, escrever sobre o assunto lido/aprendido é a melhor

Ao fazer imersões profundas nos textos, momentos de pausa e

Para concluir um tema, nada melhor do que um resumo. Ao avistar

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As cinco unidades deste módulo objetivam a ampliação de seu conhecimento

Participe do Fórum de Dúvidas e dos demais fóruns de discussão no Ambiente

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Tão logo alguém diga dos negócios do Estado: que me importam

Para além dessa definição clássica, é importante compreender que o conceito

Pg. 18 2017 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO

1.1 | UM POUCO DE HISTÓRIA

Na atualidade, o Estado é formado pelo conjunto de instituições públicas que

Nesse processo, o desenvolvimento de uma burocracia pública voltada para a

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Considerando a amplitude e complexidade do conceito de Estado, será mais fácil

Um conjunto de instituições e prerrogativas, dentre as quais o poder

O território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde

Uma máquina burocrática capaz de administrar as instituições e as

Um conjunto de condutas e comportamentos gerais e previsíveis

Portanto, mesmo havendo concordância quanto a sua definição, torna-se evidente

Pg. 20 2017 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO

Na perspectiva marxista, o Estado funciona como um agente ou comitê dos

Na perspectiva liberal ou neoliberal o Estado é visto como um “mal necessário”.