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A ECONOMIA

WERNER BAER

BRASILEIRA
Uma breve análise
desde o período colonial
até a década de 1970
Uma abordagem profunda
da economia brasileira
até 2002
Os vários planos
econômicos a partir
da década de 1970
Texto bem docum entado, com
informações quantitativas
e institucionais

Tradução de
Edite Sciulli

2- edição
revista, atualizada e ampliada
4
O impulso de industrialização
pós-Segunda Guerra Mundial:
1946-61

E v MHORA a CONTINUAÇÃO DO processo de industrialização bra-


sileira logo após a Segunda Guerra M undial fosse originado por circunstâncias sem e-
lhantes às que prevaleceram durante os anos da Depressão - isto é, dificuldades no
balanço de pagamentos - suas características fundamentais eram totalmente diversas.
Em 1950, a industrialização não era mais uma reação defensiva a acontecimentos ex-
ternos, mas se tornara a principal maneira encontrada pelo governo para modernizar e
aumentar a taxa de crescimento da economia. Os formuladores da política econômica
haviam se convencido de que o Brasil não poderia mais contar com a exportação de
seus produtos primários a fim de alcançar suas ambições de desenvolvimento. Visto
que as políticas adotadas na década e meia após a Segunda Guerra Mundial se basea-
ram nas tendências do comércio mundial e no papel desempenhado pelo Brasil dentro
delas, deveremos iniciar este capítulo com uma breve revisão das tendências seguidas
pelo comércio exterior brasileiro e sua função na economia durante esses anos.

O comércio exterior do Brasil e seu papel na economia

Observaremos na Tabela 4.1 que, tanto antes quanto depois da Segunda Guerra
Mundial, a estrutura das mercadorias de exportação no Brasil se concentrava em uma
pequena quantidade de produtos: café, cacau, açúcar, algodão e fumo. Os principais
mercados para esses bens eram os Estados Unidos e a Europa ocidental. A estrutura
das mercadorias de importação não era tão desigual e cada grupo possuía uma parcela

66
Tabela 4.1
Distribuição de importações e exportações
(a) Distribuição das mercadorias de exportação
(percentagem baseada em dólar)
1925-29 1935-39 1945-49 1957-59 1962
Café 71,7 47,1 41,8 57,9 53,0
Algodão 2,1 18,6 13,3 2,7 9,2
Cacau 3,5 4,5 4,3 5,6 2,0
Minério de ferro - - - 3,3 5,7
Açúcar 0,4 - 1,2 3,7 3,2
Fumo 1,9 1,6 1,8 1,2 2,0
Sisal - - - 1,1 1,9
Manganês - - - 2,5 2,2
Borracha 2,9 1,1 1,0 - -
Madeira de pinho 0,4 1,0 3,5 3,9 3,2
Outros 17,1 26,1 33,1 18,1 17,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
(b) Distribuição geográfica de exportações
(percentagens baseadas em dólar)
1925-29 1935-39 1945-49 1957-59 1962
Estados Unidos 45,3 36,9 44,3 41,3 40,0
França 10,3 6,9 2,3 3,4 3,4
Alemanha 9,1 15,1 - 6,8 9,1
Reino Unido 4,4 9,7 9,1 6,7 4,4
Países Baixos 5,7 3,7 2,7 4,2 6,1
Itália 5,2 2,5 2,7 2,7 2,9
Japão - 4,1 - 3,0 2,4
Suécia 2,3 2,2 2,4 2,5 3,5
Argentina 6,0 4,8 9,0 6,6 4,0
Uruguai 2,7 - 1,7 2,4 -
Bélgica-Luxemburgo 2,7 3,2 4,1 - 2,5
Outros 6,3 10,9 21,7 20,7 21,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
(c) Distribuição das mercadorias de importação
1938-39 1948-50 1961
Produtos alimentícios, bebidas e fumo 14,9 17,9 13,5
Combustíveis 13,1 12,8 18,8
Matérias-primas (exceto combustíveis) 30,0 23,8 26,3
Bens de capital 29,9 35,2 39,8
Bens de consumo manufaturados 10,9 9,7 1,5
Outros 1,2 0,6 0,1
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Hclio Schlittler Silva, “Comércio exterior do Brasil e desenvolvimento econômico”. In: Revista Brasileira de C.iênáas
Sociais, mar./1962; Conselho Nacional de Economia, Exposição geral da situação econômica do Brasil 1961- Rio de Janeiro,
1962, Banco do Brasil, Relatório, 1962.

67
T abela 4.2
A participação das exportações agrícolas
na renda interna e na produção agrícola total, 1947-60

(a) Participação das exportações agrícolas na renda interna (em preços de 1953) (%)

1947 14,9 1955 6,7


1948 14,1 1956 7,2
1949 11,8 1957 6,2
1950 9,3 1958 5,5
1951 9,4 1959 6,3
1952 7,5 1960 6,1
1953 7,9 - -
1954 8,2 - -
(b) Participação das exportações agrícolas na produção agrícola total (%)
(em preços de 1953)
1947 43,0 1955 23,4
1948 41,3 1956 25,9
1949 35,6 1957 21,8
1950 30,4 1958 20,6
1951 32,5 1959 23,8
1952 24,4 1960 23,2
1953 21A - -
1954 21,6 - -
Fonte: Calculado a partir de dados contidos na Revista Brasileira de F.conomia, mar./1962; IBGE, 0 fírasil
em números, Rio de Janeiro, 1960.

relativamente substancial do total de importações. A notável queda na importação de


bens de consumo manufaturados e o aumento da importação dos bens de capital e de
combustíveis no período pós-Segunda Guerra Mundial refletem as medidas de subs-
tituição de importações que discutiremos a seguir.
A prova de que o Brasil era extremamente dependente das exportações a fim de
obter seu bem-estar no final da guerra é evidente. No final da década de 1940, a maior
fatia do PNB era ocupada pelo setor agrícola (quase 28%) e, em 1950, mais de 60%
da população economicamente ativa estava nele empregada. A Tabela 4.2 indica a
participação das exportações brasileiras na renda nacional e na produção agrícola total.
As proporções nos primeiros anos após a guerra eram de magnitude tal que as mudan-
ças nos rendimentos das principais exportações brasileiras exerciam fortes efeitos posi-
tivos ou negativos em toda a economia. O subseqüente declínio dessas proporções
ocorreu devido à queda dos lucros com as principais exportações e ao crescimento
interno da economia baseada na industrialização tendo em vista a substituição de
importações, que discutiremos em seguida.1

68
Tabela 4.3
M udanças n a estrutura do com ércio mundial, 1913-61

(a) Exportação mundial de mercadorias (% de distribuição a preços correntes)

Mundial, exclusive
Mundial economias
socialistas
1913 1929 1937 1913 1953
Alimentos 29,0 26,1 24,8 27,0 22,6
Matérias-primas agrícolas 21,1 20,0 19,5 20,7 13,9
Minérios 14,0 15,8 19,5 14,7 19,8
Manufaturados 35,9 38,1 36,2 37,6 43,7
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1948 1953 1958
Produtos primários 55,5 51,0 48,2
Bens manufaturados 44,5 49.0 51,8
100,0 100.0 100,0
Fojites: L. P. "Yates, Forty years offoreign trade. Londres, George Allen & Unwin, 1959; Joseph D. Coppock, international economic
instability: The experience after World War II. Nova York, McGraw-Hill, 1962.

(b) Importações mundiais por áreas geográficas (Distribuição percentual)

Importações de Áreas não-industriais América Latina


Para 1953 1960 1961 1953 1960 1961
Áreas industrializadas* 37,4 28,3 27,1 12,9 8,7 8,0
Mundo 31,5 24,8 24,3 9,8 6,8 6,5

* Excluindo Europa oriental, incluindo Japão.


Fonte: GATT, International Trade, 1961.

O mercado mundial para as exportações tradicionais


do Brasil na década de 1950
Os formuladores da política econômica do período pós-guerra eram pessimistas
quanto ao futuro dos mercados para as exportações tradicionais brasileiras. Do final da
década de 1940 ao início da década de 1960, as maiores taxas anuais d e crescimento
das exportações mundiais para o tipo de produtos exportados pelo Brasil podiam ser
encontradas no açúcar (3,8%) e as mais baixas no café (2,2%), enquanto as exportações
mundiais de produtos manufaturados se expandiam a uma taxa anual de 6,6%.2 Na
época, era difícil imaginar como o país poderia esperar atingir elevadas taxas de cresci-
mento ao mesmo tempo em que contava principalmente com a exportação de produtos
primários. Diante desse quadro sombrio, deve-se acrescentar a queda da participação
do Brasil no mercado mundial para suas principais mercadorias de exportação. Uma
das razões básicas para essa queda reside na manutenção de elevados preços para o
café no princípio do período pós-guerra, quando o país dominava o mercado mundial,
o que encorajou os concorrentes de outros países a produzirem o produto.3
O fraco desempenho das exportações brasileiras foi parte de uma tendência mun-
dial desfavorável no mercado para produtos primários, principalmente alimentos e
matérias-primas. Fica claro na T abela 4.3 que essa tendência vinha se desenvolvendo
a longo prazo. A parte (b) da tabela mostra que as importações mundiais e as de países
industrializados originárias de países não-industrializados vinham diminuindo consi-
deravelmente, em grande parte devido à queda da participação da América Latina.
Deve-se observar que essa queda teria sido ainda mais acentuada caso o petróleo e
seus derivados tivessem sido excluídos. Indícios adicionais sobre as sombrias perspec-
tivas para as exportações de países produtores de produtos primários da época foram
encontrados em vários levantamentos. As Nações Unidas, por exemplo, obtiveram as
seguintes estimativas para a elasticidade da renda para importações de países indus-
trialmente desenvolvidos por áreas em desenvolvimento:4

Grupo de mercadorias Elasticidade da renda


Alimentos (grupos S IT C * 0 a 1) 0,76
Matérias-primas (S IT C 2 a 4) 0,60
Combustíveis (SIT C 3) 1,40
Produtos manufaturados (SITC 5 a 8) 1,24

Outra análise estatística que se aproxima ainda mais do exemplo brasileiro preocupa-
se com a elasticidade da renda e do preço para o café nos Estados Unidos. Demonstrou-
se que um aumento de 10% no preço do café fez com que os consumidores reduzissem o
uso do produto em 2,5%, enquanto um aumento de 10% na renda per capita real geral-
mente levava a um aumento de 2,5% no consumo de café.5
Finalmente, também se observou, na época, que o consumo de matérias-primas pelas
indústrias de países desenvolvidos tendia a aumentar a uma taxa mais baixa que sua
produção devido a técnicas de produção mais eficientes, que resultaram na diminuição
de insumos de matéria-prima sobre cada unidade de produto final. Notou-se, por exem-
plo, que o índice de consumo de matéria-prima para o Produto Nacional Bruto sofreu
uma queda nos Estados Unidos de 22,6% em 1904-13 para 12,5%, entre 1944-50.6
As evidências pareciam indicar aos formuladores da política econômica brasileira
que o país não se encontrava apenas entre o grupo de nações cujas exportações
constantemente perdiam participação no comércio mundial, mas que também estava

* SITC - Standart Industrial Trade Classification (Classificação Industrial Padrão) (N. do T.).

70
entre aquelas cujas exportações apresentavam poucas chances de recobrar a antiga
superioridade. E nesse contexto que se deve encarar a decisão gradativa tomada pelo
governo brasileiro de mudar a estrutura da economia promovendo a industrialização
em substituição à importação.

Os anos pós-guerra
A queda drástica das importações ocorrida durante a Segunda Guerra Mundial e o
incremento de exportações causaram um aumento substancial das reservas cambiais
do país, de US$ 71 milhões antes do início da guerra para US$ 708 milhões em 1945.
Em fevereiro desse ano, o governo criou um regime cambial sem restrições, exceto por
algumas limitações quanto à remessa de lucros. As importações não sofreram restrições
quantitativas, e a moeda estrangeira estava livremente disponível para a maioria das
transações de capital. A moeda brasileira, o cruzeiro, foi mantida com o mesmo valor
do período anterior à guerra, de Cr$ 18,50 por dólar, e não mudou até 1953, enquanto
os preços aumentaram 285% de 1945 a 1953.7 Mesmo em 1945 a taxa de câmbio havia
sido supervalorizada em relação ao dólar, visto que durante o período de 1937-45 os
preços no Brasil haviam aumentado 80% mais que nos Estados Unidos.8
A contínua supervalorização do cruzeiro pode ser atribuída a várias metas de po-
líticas governamentais. Em primeiro lugar, os formuladores da política econômica
estavam ansiosos por gastar as reservas cambiais acumuladas durante a guerra a fim de
atender à demanda reprimida por importações. Em segundo, como a inflação era uma
preocupação primordial, foi considerada justificada a existência de um déficit no ba-
lanço de pagamentos financiado por reservas cambiais passadas a fim de manter os
preços baixos. Havia também o receio do impacto inflacionário adicional causado pela
desvalorização. Observou-se que essas políticas “ilustram os tradicionais interesses
por aquisição de terras, e não pelo crescimento de setores industriais urbanos mais
recentes”.9
Dentro de um ano, porém, a maioria das reservas cambiais acumuladas durante o
período de guerra havia desaparecido, resultado da febre de importação. A Tabela 4.4
mostra como a quantidade de importações aumentou 40% e o valor do dólar para
importações em 80%, enquanto a quantidade de exportações diminuiu e seu valor
cresceu somente 17%. Não se tem certeza se a brusca queda na taxa real de cresci-
mento da produção foi resultado do repentino fluxo de importações, mas pode-se
observar que a taxa real de crescimento tornou a aumentar em 1948, depois que as
reservas foram esgotadas e permaneceram em um nível elevado pelo restante da
década.
O balanço de pagamentos apresentado no Apêndice, na Tabela A4, parece contra-
dizer a afirmativa anterior de q ue em 1947 a maioria das reservas cambiais havia sido
esgotada. Pode-se observar que, em 1946, o saldo de conta real ainda era positivo e
somente ficou negativo no ano seguinte, mas não o suficiente para devorar quase
todas as reservas acumuladas. Essa contradição pode ser resolvida considerando-se
que os excedentes da conta corrente dos anos de guerra se deviam principalmente ao
superávit com países europeus; no mesmo período, o Brasil apresentou déficits com

71
T ab ela 4.4
Im portações, exportações e produção real, 1944-50
(taxas de crescim ento anuais)
Exportações Importações

Quantidade Valor Quantidade Valor PIB real


1944-45 6 16 5 6 1
1945-46 21 49 -17 50 8
1946-47 -5 17 40 80 2
1947-48 3 3 -10 -8 7
1948-49 -11 -8 16 -1 5
1949-50 -13 24 22 -2 6
Fonte: Comissão M ista Brasil-Estados Unidos para Desenvolvimento Econômico, Relatoria Geral,
vol. 1. Rio de Janeiro, 1954 e Conjuntura Econômica.

os Estados Unidos. Gomo as moedas dos países europeus não eram conversíveis nos
primeiros anos após a guerra, uma parcela substancial das reservas do Brasil naque-
las moedas não pôde ser utilizada para cobrir o crescente déficit com os Estados
Unidos.10

Controles de câmbio: 1946-53


O impulso de industrialização ocorrido depois da Segunda Guerra Mundial foi, ini-
cialmente, conseqüência das medidas adotadas para enfrentar as dificuldades d ) balan-
ço de pagamentos. Essas medidas só gradualmente se tornaram instrumentos conscientes
para a criação de um complexo industrial, principalmente na década de 1950. 0 controle
do câmbio foi uma das ferramentas básicas para a industrialização do país.
Em junho de 1947, os controles cambiais foram reintroduzidos para permanecer até
janeiro de 1953. Durante todo esse período, o cruzeiro tornou-se crescentemente valo-
rizado. Como esse fato estimulava as importações, que também apresentaram um im-
pulso quando do início da guerra da Coréia, em 1950, foi utilizado um sistema de
licenciamento de importações a fim de m anter a demanda sob controle.11 A moeda
estrangeira tornou-se acessível de acordo com um sistema de prioridades de c nco ca-
tegorias, definido pelo Departamento de Exportações e Importações do Banco do Bra-
sil (Cexim), que era responsável por operar o sistema de licenciamento. Gêneros de
primeira necessidade, como remédios, inseticidas e fertilizantes, podiam ser livremen-
te importados, enquanto combustíveis, alimentos essenciais, cimento, papel e equipa-
mento de impressão e maquinário tinham prioridade no sistema de licenciamento. No
outro extremo, encontravam-se bens de consumo, considerados supérfluos, cuja im-
portação era desencorajada por longas listas de espera para a obtenção da lieença.12
Adicionalmente, a repatriação anual do capital estava limitada a 20%, e a remessa de
lucros a 8% do capital registrado.

72
Durante o período de 1945-50, o governo exerceu controle suficiente para equili-
brar o balanço de pagamentos. Alguém poderá alegar que nem todos os sacrifícios
exigidos para o crescimento eram necessários. Por exemplo, uma atitude menos rígida
na manutenção de uma taxa de câmbio fixa e supervalorizada teria tornado a carga dos
controles mais eqüitativa e poderia ter gerado um estímulo maior às exportações. A
tradição era o critério utilizado para distribuir licenças de importação. Cada importador
tinha direito a uma determinada cota de moeda estrangeira proporcional ao volume de
suas transações antes da introdução do sistema de licenciamento. Tratava-se de uma
política muito estática que não levava em consideração o desenvolvimento e as neces-
sidades de novas indústrias, que dependiam de suprimentos vindos do estrangeiro
para a fase inicial de suas operações.
Com a crescente pressão do excesso de demanda por moeda estrangeira, o sistema
de licenciamento foi cercado por longas demoras e muitas irregularidades tornaram-
se evidentes em seu funcionamento. Como os importadores que recebiam licenças
obtinham enormes lucros inesperados, “não é de surpreender que tenha havido cres-
centes denúncias de corrupção na administração do sistema. Alternativamente, o sis-
tema era simplesmente contornado, utilizando-se o contrabando”.13
Em 1951, o Cexim relaxou o controle, principalmente por acreditar que a guerra
da Coréia se transformaria em um conflito mundial que traria consigo uma escassez
geral de suprimentos do estrangeiro. Como resultado, as importações, que atingiram
uma média de US$ 950 milhões ao ano no período de 1948-50, subiram a uma média
de US$ 1,7 bilhão ao ano durante os anos de 1951-52. Mais de 55% desse aumento
ocorreu na importação de bens de capital e 28% em outros bens de produção, o que
refletiu a deliberada política de industrialização que se tornava a principal preocu-
pação do governo brasileiro na década de 1950. Parte do aumento das importações foi
compensada pelo aumento no valor das exportações, graças basicamente à alta subs-
tancial no preço do café. Uma grande parcela das importações emergentes, entretanto,
teve de ser coberta por juros e por financiamentos compensatórios oficiais, tendo
esses financiamentos chegado a US$ 291 milhões e US$ 615 milhões em 1951 e 1952,
respectivamente.
Embora o Brasil tenha operado a uma taxa de câmbio fixa supervalorizada durante
esse período, essa inflexibilidade podia ser contornada através do uso de operações
vinculadas. Os exportadores de determinados produtos podiam vender suas receitas
cambiais diretamente com ágio, “o que eqüivalia a um tipo de desvalorização ad hoc
do cruzeiro e atingiu grandes proporções nos últim os anos do p eríodo de
licenciamento” .14 Esse sistema funcionou muito bem, a princípio, com as autoridades
do Cexim exercendo um controle firme sobre as operações, cuidando para que as
exportações em questão fossem de natureza básica (isto é, dignas de incentivo) e que
as importações fossem essenciais. No final do período, porém, esse sistema enfraque-
ceu devido ao surgimento de muitos abusos.
O sistema também atuou como um estímulo à remessa de lucros e a uma evasão de
capital, ao mesmo tempo em que desencorajou a entrada de capital novo. Entre 1949 e
1952 foram remetidos US$ 173 milhões em lucros ao estrangeiro, enquanto a entrada
de investimento direto líquido somou somente US$ 13 milhões. Tudo isso ocorreu
apesar das restrições existentes quanto aos fluxos de capital já mencionados.

73
O sistema de câmbio múltiplo: 1953-57

Em janeiro de 1953 foi adotada uma nova política voltada para um sistema cambial
mais flexível. A Lei 1.807 criou um câmbio livre limitado, que permitiu a entrada e
saída de capital e seus lucros, e a compra e venda de moeda estrangeira para fins de
turismo. As importações e a maioria das exportações ficaram retidas no câmbio oficial
(Cr$ 18,72 por dólar) e eram controladas pelo Cexim, da mesma forma que as nego-
ciações de capital consideradas importantes ao país. Determinadas exportações que o
governo queria estimular eram parcial ou totalmente permitidas no câmbio livre. Con-
troles sobre ganhos de capital eram mantidos de tal forma que a remessa de juros não
excederia 8% e a de lucros, 10% ao ano.
Como o dólar no câmbio livre estava cotado muito acima da taxa oficial, as auto-
ridades utilizaram a Lei 1.807 para estimular certos tipos de exportação. Assim, em
fevereiro de 1953 a Instrução 48 da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc)
dividiu as exportações em três categorias: uma em que 15%, 30% e 50% das receitas
cambiais, respectivamente, poderiam ser vendidas no mercado livre. Seguiram-se muitas
instruções que aumentaram a lista de exportações essenciais e, pouco depois, todos
esses produtos foram colocados na terceira categoria.
Os ganhos advindos de exportações tradicionais (café, cacau e algodão) deveriam
ser negociados ao câmbio oficial. Existiam exceções, entretanto, pelo sistema de “lis-
tas mínimas”; as exportações deveriam ser vendidas somente pelo câmbio oficial, cuja
taxa corresponderia a determinados preços mínimos, e qualquer diferença a mais
poderia entrar no câmbio livre. Essas manobras eram utilizadas para aumentar e diver-
sificar as exportações. Nunca se sentiu o efeito total dessa política, já que o governo
tentava evitar que o câmbio livre vendesse moeda recebida no mercado oficial. Embora
feito por motivos políticos e psicológicos, isso diminuiu o estímulo às exportações e
à entrada de capital, ao mesmo tempo em que criou um incentivo prejudicial ao
turismo e às remessas de lucros.
Em outubro de 1953, instituiu-se uma reforma básica no sistema cambial bra-
sileiro. A Instrução 70 da Sumoc e a Lei 2.145 criaram um sistema de câmbio múltiplo
que eliminou controles quantitativos diretos e criou um leilão para a obtenção de
divisas. As importações foram divididas em cinco categorias de acordo com seu grau
de essencialidade. A autoridade monetária Sumoc alocava moeda estrangeira entre as
categorias, e as taxas de importação para cada uma eram determinadas em leilões.15
Algumas importações eram consideradas por demais essenciais para ficarem su-
jeitas ao sistema de leilões, e entre elas se encontravam as de petróleo e derivados,
papel de impressão, trigo e equipamentos considerados fundamentais para o desenvol-
vimento do país. A taxa para esses produtos era igual à média da taxa de exportação
mais algumas sobretaxas determinadas pelas autoridades monetárias. Esses bens eram
responsáveis por aproximadamente um terço do valor total das importações.
No que se referia às exportações, o Banco do Brasil recuperava sua posição de
monopólio na compra de moeda estrangeira, pagando a taxa oficial de Cr$ 18,72 mais
Cr$ 5,00 por dólar pelo café e Cr$ 10,00 por dólar por outros produtos. A remessa de
lucros, juros e amortizações considerados essenciais para o desenvolvimento do país

74
poderia ser convertida à taxa oficial, mais um a taxa adicional determinada pelas au-
toridades monetárias.
Durante o período de funcionamento, o sistema foi submetido a várias mudanças.
Muitas importações foram reclassificadas de acordo com categorias, estabeleceram-se
ágios mínimos para a realização de leilões, que foram aumentados no decorrer do
tem po para acompanhar a inflação. Quanto às exportações, ocorreram muitas mudan-
ças que acabaram por ocasionar a criação de quatro categorias de exportação em janei-
ro de 1955. O sistema tornou-se tão complicado que existiam mais de 12 taxas oficiais
ao mesmo tempo.
O sistema cambial múltiplo representou algum avanço em direção à desvalorização
da moeda diante da inflação contínua, além de “ter criado um mecanismo de mercado
para equiparar a oferta e a procura de moeda estrangeira. Além disso, direcionou para
o governo os lucros inesperados obtidos com as importações e eliminou as pressões de
corrupção administrativa na distribuição de licenças”.16 O sistema parecia ser mais
flexível em relação às importações do que às exportações. A flexibilidade nas impor-
tações era mais vantajosa do que um sistema de tarifas, que poderia ser ajustado
somente de acordo com a lei, enquanto as classificações cambiais poderiam ser mu-
dadas por decisão executiva.
O sistema favoreceu a maioria dos bens de capital, insumos correntes à agricultura
e a algumas indústrias selecionadas, seguidos pelos bens de produção e, por fim, pelos
bens de consumo. A aplicação do sistema agiu como grande desestímulo às exporta-
ções. O governo permitiu a defasagem das taxas de exportação por vários motivos: ele
estava interessado nas receitas adicionais que poderia auferir de tal sistema, tinha a
impressão de que uma taxa menor neutralizava as tendências decrescentes nas con-
dições de comércio e, finalmente, os formuladores da política econômica imaginavam
que uma taxa de exportação defasada seria um método que evitaria que os preços dc
produtos exportáveis aumentassem internam ente.17

Mudanças nos controles cambiais: 1957-61


Em agosto de 1957, o sistema cambial brasileiro sofreu, mais um a vez, uma mu-
dança básica com a promulgação da Lei 3.244. Foram introduzidas tarifas ad valorem,
que se elevaram a 150%; as categorias cambiais foram reduzidas de cinco para duas,
e uma “categoria geral” incluía a importação de matérias-primas, bens de capital e
certos bens essenciais de consumo, enquanto a outra “categoria específica” incluía
todos os bens não considerados essenciais. Foi mantida uma taxa de câmbio especial-
m ente baixa para a importação de trigo, petróleo e derivados, papel de impressão,
fertilizantes, equipamentos de alta prioridade, juros e amortizações para empréstimos
considerados fundamentais ao desenvolvimento do país. Essa taxa foi chamada de
câmbio de custo e não poderia ficar abaixo da taxa média paga aos exportadores. As
taxas de câmbio para exportações e transferências financeiras continuaram obede-
cendo às normas antigas.
Em meados da década de 1950, o caráter do sistema cambial mudou. Ele não era
mais considerado um instrumento para resolver as dificuldades do balanço de pa-

75
gamentos, mas sim uma ferramenta para promover a industrialização. Nessa época,
o s formuladores da política econômica brasileiros estavam convencidos de q u e so-
m ente se poderia obter índices elevados de crescimento econômico e modernização
através de mudanças estruturais ocasionadas pela industrialização. A melhor prova
dessa postura pode ser encontrada em vários programas complementares adotados
naquela década.
A principal novidade estava na já mencionada Lei Tarifária de 1957 que oferecia
proteção adequada às indústrias recém-ativadas.18 Outra medida, introduzida no início
d e 1955, foi a Instrução 113 da Sumoc, que se destinava, principalmente, a atrair in-
vestimentos estrangeiros diretos. Ela permitiu às indústrias recém-ativadas importar
equipamento sem a necessidade de cobertura cambial e declarava que um investidor
estrangeiro poderia importar maquinário sob a condição de “concordar em aceitar pa-
gamento, não sob a forma de dinheiro ou despesa diferida, mas pela participação de
capital em cruzeiros no empreendimento em que o equipamento seria usado”.19 Seria
aprovado somente o investimento considerado vantajoso ao desenvolvimento do país,
o que seria decidido pela Cacex (o departamento de comércio exterior do Banco do
Brasil), que substituíra o Cexim.
Um bem era considerado vantajoso caso se inserisse nas três primeiras categorias
d o mecanismo de controle de importações, em funcionamento desde 1957. Quase
todos os bens, entretanto, caíam em outras categorias e, a fim de determinar sua
necessidade, a Cacex tinha de consultar as autoridades monetárias, outros órgãos ofi-
ciais interessados e alguns órgãos não-governamentais (como a Confederação Nacional
das Indústrias) antes de conceder os privilégios da Instrução 113, concedidos princi-
palmente para completar séries de equipamentos de fabricação e algumas unidades
industriais existentes a fim de concluir a modernização das fábricas. As empresas
beneficiadas pelos privilégios da Instrução 113 não tinham a permissão de vender o
maquinário adquirido durante seu período normal de vida econômica ou de realizar
pagamentos diretos no estrangeiro que correspondessem ao valor do equipamento
importado.20
Obviamente, a Instrução 113 era vantajosa ao investidor estrangeiro que, sem ela,
teria de enviar dólares ao Brasil à taxa do câmbio livre e, com os cruzeiros adquiridos,
teria de recomprar dólares no mercado leiloeiro a um preço mais elevado. O grau de
benefício poderia ser medido pela diferença existente entre o custo da moeda estran-
geira na categoria do mercado leiloeiro pertinente e a taxa do câmbio livre. Essa dife-
rença era grande no que se referia a importações em dólares, mas muito menor nas
importações em outras moedas. Entretanto, essa diferença desapareceu depois que a
conversibilidade monetária foi conseguida pela maioria dos países exportadores, no
Final de 1958.
A Lei Tarifária de 1957 ampliou e solidificou a proteção oferecida à indústria do-
méstica. Em muitos casos, as tarifas chegavam a 60%, 80% e 150%. Bens que já eram
adequadamente fornecidos pela indústria doméstica podiam ser importados apenas via
“ categoria especial”, em que o preço da moeda estrangeira iria aumentar duas ou três
vezes mais que em outras categorias. As indústrias favorecidas e as matérias-primas
essenciais, porém, podiam ser importadas ao câmbio de custo, uma taxa fortemente
subsidiada.

76
Durante os anos subseqüentes, surgiram várias dificuldades na administração do
sistema cambial. O câmbio de custo para importações preferenciais foi mantido em
níveis baixos durante longos períodos (a Cr$ 53,00 por dólar até outubro de 1958, e
a Cr$ 80,00 até janeiro de 1959, quando passou a Cr$ 100,00) em vista da inflação
contínua. As autoridades tinham a vaga idéia de que tal rigidez no reajuste represen-
taria uma ferramenta antiinflacionária eficiente, mas essa política encorajou o surgimento
de distorções na estrutura de importações e no padrão geral de alocação de recursos.
Na segunda m etade da década de 1950, o governo teve de lidar de maneira pro-
gressiva com a superprodução de café, comprando enormes quantidades de exceden-
tes e remunerando os exportadores com taxas 50% inferiores às de importação. A
diferença entre a taxa paga aos exportadores e aquela pela qual as moedas estrangeiras
eram vendidas aos importadores gerou uma receita-extra para o governo que foi usada
para financiar o programa doméstico de defesa do café e algumas outras atividades
governamentais.
Em janeiro de 1959, as autoridades monetárias transferiram as exportações de ma-
nufaturados ao mercado livre e, em dezembro desse ano, essa medida estendeu-se a
todas as outras exportações, com exceção do café, petróleo cru, mamona e cacau. Em
abril de 1959, os pagamentos de fretes para importações também foram transferidos
para o câmbio livre.
De 1958 a março de 1961, o dólar no câmbio livre estava constantemente cotado
abaixo da taxa aplicada na “categoria geral”, o que significava que empresas estran-
geiras que remetiam lucros e brasileiros que viajavam ao exterior obtinham uma taxa
mais favorável do que os importadores de bens essenciais. Durante os últimos anos
de existência do sistema, o governo arrancou empréstimos compulsórios de exporta-
dores e importadores, que tinham de pagar o ágio no mercado de leilões, mas iriam
receber a moeda estrangeira somente seis meses depois. Os exportadores recebiam
somente uma fração dos preços em cruzeiros da moeda estrangeira, e o saldo era
investido em títulos públicos de seis meses do Banco do Brasil.

Reforma cambial: 1961-63


No início de 1961, foi instituída uma nova política cambial com a Instrução 204,
da Sumoc. O câmbio de custo foi aumentado de Cr$ 100,00 para Cr$ 200,00 por dólar;
as importações pertencentes à categoria geral foram colocadas no mercado livre; todas
as exportações, exceto o café, também foram colocadas no mercado livre e os emprés-
timos compulsórios impostos aos importadores foram substituídos por um sistema de
letras de importação, em que os importadores depositavam o valor em cruzeiro da
moeda estrangeira comprada a partir de um período de 150 dias em troca de títulos
do Banco do Brasil.
Outras instruções da Sumoc que se seguiram transferiram os ganhos cambiais
auferidos com as exportações de café para o mercado livre, exigindo que os exporta-
dores entregassem US$ 22,00 por saca a fim de permitir que o governo, com o equiva-
lente em cruzeiros, financiasse o apoio ao excesso de produção. Outra instrução aboliu

77
o sistema de câmbio de custo, transferindo todas as importações para o mercado de
livre-comércio. Ao todo, essas medidas trouxeram maior unidade ao sistema cambial.
Os anos de 1962 e 1963 foram dominados por crises políticas, por pressões na-
cionalistas que ocasionaram a promulgação de um rígido decreto de remessa de lucros
no final de 1962,21 uma progressiva queda na receita cambial oriunda das exportações
e a aceleração da taxa da inflação. Durante todo esse período, o estabelecimento do
“câmbio livre” oficial ficou muito defasado em relação à inflação nacional, fato que
pouco estimulou novos tipos de exportação.

A Lei dos Similares


O motivo para essa longa revisão da política cambial é que ela foi utilizada como
um dos principais instrumentos para estimular o impulso da industrialização a fim de
substituir as importações da década de 1950. As políticas anteriormente revistas foram
complementadas pela rigorosa aplicação da Lei dos Similares.
Na última década do século XIX, a proteção tarifária transformou-se no que ficou
conhecido como a Lei dos Similares e, em 1911, foi criado o “Registro de Produtos
Similares”. Os produtores brasileiros que queriam proteção poderiam requerer o re-
gistro dos bens que produziam ou que pretendiam produzir. No período posterior à
Segunda Guerra Mundial e, principalmente na década de 1950, o registro de um
produto como um similar tornou-se a base para a proteção tarifária e para sua classi-
ficação em uma elevada categoria cambial. A definição exata de “qualidade e quan-
tidade suficientes” de um produto para justificar a proteção era flexível pela lei e
estava sujeita à apreciação das autoridades.
A medida que o processo de industrialização prosseguia, a lei era aplicada de forma
que encorajasse uma intensa integração vertical, isto é, dentro de empresas ou dentro
do país, através do surgimento de empresas fornecedoras. De acordo com um estudo
de companhias americanas que operavam no Brasil,

a ação da Lei dos Similares foi um incentivo muito poderoso que fez os investidores estrangeiros
passarem da importação à montagem ou da montagem à fabricação totalmente desenvolvida. A
característica essencial desse incentivo foi o medo da exclusão completa do mercado mais do que
a esperança de se obter um tratamento preferencial em relação à concorrência. Em muitos casos,
a simples menção de que alguma empresa brasileira ou uma concorrente estrangeira pretendia
entrar no ramo de fabricação, com a implicação de que as importações de bens similares seriam
futuram ente excluídas, foi o fator crítico que impeliu companhias americanas a preservar sua
posição no mercado através da construção de fábricas locais.22

Porém, essa lei também estimulou muitos grupos locais a estabelecer empresas for-
necedoras. Assim, mesmo que os planos iniciais de protecionismo do governo tenham
estimulado as indústrias de natureza “não-essencial” (a princípio, bens de consumo le-
ves foram mantidos fora do país), políticas complementares proporcionaram sólidos incen-
tivos para a integração vertical e, dessa forma, para o crescimento definitivo de uma in-
dústria pesada de bens de capital.

*70
Planos e programas especiais
Mostramos anteriormente como se tentou avaliar os recursos do Brasil na década
de 1930 e durante a Segunda Guerra Mundial a fim de planejar sua utilização efici-
ente. Tais tentativas prosseguiram durante o período pós-guerra e, ocasionalmente,
resultaram na criação de programas públicos de investimentos que agiram como com-
plementos aos vários estímulos oferecidos ao setor privado.
A primeira tentativa do período posterior à guerra ocorreu com a introdução do
Plano Salte (o nome é um acrônimo contendo as iniciais de saúde, alimentação, trans-
porte e energia). Não se tratava de um plano econômico completo, mas de um pro-
grama de gastos públicos nesses quatro campos, de cinco anos de duração,23 que
deveria ser colocado em ação de 1950 a 1954. Esperava-se gastar Cr$ 19,9 bilhões
durante esse período, dos quais Cr$ 2,6 bilhões foram destinados à melhoria dos
serviços de saúde, Cr$ 2,7 bilhões para a modernização de produção e fornecimento
de alimentos, Cr$ 11,4 bilhões para a modernização do sistema de transportes e Cr$
3,2 bilhões para aumentar o potencial energético do país.
O plano não durou mais que um ano devido a problemas de implementação e prin-
cipalmente devido a dificuldades financeiras. Gomo se tratava não apenas de projetos
especiais de desenvolvimento, mas também de outros existentes no orçamento gover-
namental regular, ele “exerceu o efeito de retirar do orçamento regular uma parte das
despesas consideradas desenvolvimentistas, sendo, portanto, um passo na direção do
orçamento ‘funcional’”.24 Dessa forma, o plano não precisou de gastos adicionais equi-
valentes ao valor de todos os programas ali contidos, visto que 30% já estavam cober-
tos por atividades incluídas no orçamento normal. Houve dificuldades na obtenção de
financiamento dos 70% não-incluídos. Esperava-se obter alguns dos novos recursos
necessários através da tributação da receita adicional resultante do plano em si, outros
por meio da venda de moedas estrangeiras retidas pelo Banco do Brasil e outras quan-
tias por meio de um reajuste dos impostos aduaneiros a uma base ad valorem mais
realista, o que deixou uma soma de cerca de Cr$ 7 bilhões sem cobertura. Decidiu-se
que essa quantia teria de vir de operações de empréstimos.
A interrupção do plano depois de um ano deve-se a estimativas de receita e possi-
bilidades de empréstimos excessivamente otimistas, pois os planejadores não conta-
ram com possíveis dificuldades no balanço de pagamentos que reduziriam as
probabilidades de financiar o plano com a venda de reservas, com o aumento da infla-
ção e com os déficits orçamentários que dificultaram a concessão de empréstimos. Com
o encerramento do plano em 1951, alguns dos projetos de obras públicas foram trans-
feridos a vários departamentos do governo, a fim de serem reiniciados quando hou-
vesse recursos disponíveis.
A natureza do Plano Salte não era realm ente global, pois não dispunha de m etas
para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se, basica-
mente, de um programa de gastos públicos que cobria um período de cinco anos.
Ele conseguiu, entretanto, cham ar atenção para outros setores da economia defasa-
dos em relação à indústria e q u e poderiam, conseqüentemente, im pedir um futuro
desenvolvimento.

79
O trabalho da Comissão Econômica Conjunta Brasil-Estados Unidos no período de
1951 a 1953 constituiu uma tentativa de planejamento muito mais ambiciosa e com-
pleta. Seu grande staff técnico brasileiro e americano conduziu um dos mais completos
levantamentos da economia brasileira já realizados até aquela época e formulou uma
série de projetos de infra-estrutura. Os gastos propostos totalizaram US$ 387,3 milhões
em moeda estrangeira e Cr$ 14 bilhões, que deveriam ser divididos entre os seguintes
projetos:

Investimento em

moeda estrangeira (%) moeda nacional (%)

Ferrovias 38 55
Construção de estradas 2 -
Construção de portos 9 5
Navegação costeira 7 3
Energia elétrica 34 33
Outros 10 4
Total 100 100
Fonte: X I Exposição sobre o Programa do BNDE Reaparelhamento Econômico. Rio de Janeiro, 1962.

Mais concretamente, essas categorias incluíram projetos para modernizar várias


linhas férreas, portos e a navegação costeira, além da expansão da capacidade de
produção de energia instalada; a categoria “outros” incluía a importação de equipa-
mentos agrícolas, a construção de silos e a construção ou expansão de algumas uni-
dades fabris. A comissão também fez recomendações nos campos de treinamento
técnico, de diversificação de exportações, de medidas para superar as perceptíveis
disparidades regionais de renda (ver Capítulo 14) e de formas de atingir a estabilidade
monetária.
Esperava-se que os recursos em moeda estrangeira viessem de organismos inter-
nacionais e dos empréstimos diretos de governos estrangeiros, enquanto os recursos
domésticos deveriam vir de um “empréstimo compulsório”, arrecadado como um
adicional ao imposto de renda e também de empréstimos de empresas de seguro,
institutos de previdência social, e assim por diante.
Embora nunca tenha sido formalmente adotado, o plano da comissão conjunta
exerceu vários efeitos benéficos. Ele conduziu à criação do Banco Nacional de Desen-
volvimento Econômico (BNDE), cujo propósito era ajudar a planejar, analisar e a
financiar a infra-estrutura e vários projetos industriais. Muitos dos estudos realizados
pela comissão foram subseqüentemente usados no preparo de projetos financiados
pelo BNDE e por agências internacionais de crédito. O trabalho da comissão foi mais
bem-sucedido do que o Plano Salte no que se refere ao impulso dado a projetos em
setores defasados da economia e que em breve poderiam transformar-se em áreas de
estrangulamento.

80
Entre 1953 e 1955, técnicos do BN DE e da Comissão Econômica das N ações
Unidas para a América Latina fizeram um esforço conjunto na tentativa de realizar u m
planejamento sistemático global,2:> trabalho que consistiu principalmente da observa-
ção de relacionamentos agregados na economia entre 1939 e 1953 e de projeções d e
acordo com hipóteses alternativas sobre mudanças na taxa de poupança, nas relações
de troca, etc., para um período de sete anos. Parece que a principal função do grupo
era chamar a atenção dos formuladores de política econômica brasileiros para as p rin-
cipais variáveis (como o índice de poupança, a razão capital/produto ou o aporte d e
capital estrangeiro) que determinam a taxa de crescimento da economia e que p o d e-
riam ser influenciadas por vários tipos de políticas econômicas. Aumentar a taxa d e
crescimento da economia havia se tornado fator de extrema importância para o gover-
no devido à elevada taxa de crescimento populacional na década de 1950 (que e ra
superior a 3% ao ano).26
Esses vários planos de desenvolvimento do pós-guerra e as intensas discussões
que os cercaram “disseminaram uma espécie de mística política de desenvolvimento
—o que veio a se chamar de ‘desenvolvimentismo’ —entre os líderes brasileiros d e
opinião pública e política”.27 Essa preocupação com o desenvolvimento - isto é, a
obtenção de altos índices de crescimento em um período de tempo relativam ente
curto - e o papel do governo em influenciá-lo firmemente tornaram-se características
de destaque da administração do presidente Juscelino Kubitschek (1956-61). No d ia
posterior à sua posse foi criado o Conselho de Desenvolvimento Nacional que form u-
lou o Programa de Metas.
Não se tratava de um programa de desenvolvimento global, pois não abrangia
todas as áreas de investimento público ou as indústrias básicas e, durante um período
de cinco anos, não tentou conciliar as necessidades de recursos de trinta setores
básicos atingidos pelo plano com as dos setores não-incluídos. As metas deveriam te r
sido estabelecidas tanto para o governo quanto para o setor privado. Foram cobertas
cinco áreas gerais: energia, transporte, fornecimento de alimentos, indústrias de b ase
e educação (principalmente o treinamento de pessoal técnico). O investimento d e
infra-estrutura preocupava-se essencialmente com a eliminação de gargalos, tarefa
para a qual a comissão conjunta já havia lançado as bases. Em muitos casos, foram
redigidas metas detalhadas, incluindo muitos projetos individuais, enquanto o u tras
metas foram formuladas somente em termos gerais.
As metas para as indústrias de base referiam-se ao desenvolvimento do aço, d o
alumínio, do cimento, da celulose, da indústria automotiva, da maquinaria pesada e
dos produtos químicos. Essas eram consideradas indústrias de “pontos de desenvol-
vimento” que imporiam o ritmo à rápida industrialização futura. A construção da no v a
capital, Brasília, no interior, era um projeto especial do programa de Kubitschek, e
como ele não contribuiu de imediato para o aumento da capacidade produtiva d a
economia, seus méritos geraram muita controvérsia, considerando-se os recursos lim i-
tados disponíveis para os outros programas. Muitos argumentariam, mais tarde, que o s
benefícios de longo prazo compensaram os custos iniciais da capital, visto que s u a
construção conduziu à criação de vastas e novas áreas agrícolas que contribuíram p a ra
a capacidade cambial do país na década de 1970.

81
Os investimentos programados para o período entre 1957-61 montavam a Cr$ 236,7
bilhões (US$ 2,3 bilhões), a serem distribuídos entre os principais setores da seguinte
maneira:28

Bens e serviços B ens e serviços


produzidos no Brasil importados

Energia 46% 37%


Transporte 32 25
Produção de alimentos 2 6
Indústrias de base 15 32
Educação 5 -
Total 100% 100%

O financiamento em moeda nacional deveria vir dos orçamentos dos governos


(39,7% federal, 10,4% estadual), de empresas privadas ou mistas (35,4%) e de enti-
dades públicas (14,5%). O financiamento em moeda estrangeira originou-se de em -
préstimos de órgãos internacionais (muitos dos quais eram administrados pelo Banco
de Desenvolvimento) e da entrada de capital estrangeiro atraído pelos numerosos
incentivos já discutidos.
Durante a administração Kubitschek, realizou-se progresso considerável no cum-
primento de muitas das metas, especialmente na indústria e parte da infra-estrutura
planejada.

Programas de incentivos especiais


No final do levantamento das políticas que contribuíram para a arrancada da indus-
trialização na década de 1950 devemos mencionar vários programas específicos estabele-
cidos durante a administração Kubitschek cuja finalidade era promover as indústrias de
automóveis e utilitários, de navios e maquinaria pesada. Esses programas foram organiza-
dos através do Banco de Desenvolvimento (BNDE) e as indústrias favorecidas recebe-
ram tratamento especial para importar equipamento para fabricação, matérias-primas,
componentes, etc. por períodos específicos.
O mais bem-sucedido desses programas foi o que se destinou a promover a indús-
tria automobilística, dirigido pelo Grupo Executivo da Indústria Automobilística (Geia),
e que ofereceu grandes benefícios à importação de equipamento para fabricação e
componentes automotivos durante um núm ero limitado de anos. Em troca, essas em -
presas se comprometiam a adotar uma política de substituição progressiva das importa-
ções por componentes de fabricação nacional. O Geia também foi útil em persuadir as
empresas brasileiras a ingressar no ramo de peças automotivas e em fazer convênios
para que elas negociassem acordos de auxílio técnico com empresas estrangeiras. Em
geral, “estimularam-se acordos de recurso intensivo a subempreiteiras e fornecedores

82
brasileiros para a reprodução de peças especiais. Dessa forma, pretendia-se criar uma
grande indústria brasileira de fabricantes de componentes independentes ”. 29 Final-
mente, as empresas automotivas foram classificadas como “indústrias de base”, perm i-
tindo que recebessem auxílio financeiro do BNDE.
A orientação proporcionada pelo Geia não só conduziu a uma rápida integração
vertical da produção automotiva no país, como também foi responsável por criar o que
se considerou um a combinação correta de veículos. No final da administração
Kubitschek, som ente metade da produção consistia em automóveis de passageiros,
enquanto o restante se compunha de utilitários e caminhões. Outros grupos executi-
vos realizaram esforços semelhantes na criação de indústrias nas áreas da construção de
navios, maquinaria pesada, tratores e equipamentos telefônicos automáticos.

Os efeitos das políticas de industrialização


O processo de industrialização durante o período posterior à Segunda Guerra M un-
dial ocasionou elevados índices de crescimento econômico. A taxa média de cresci-
mento real anual entre 1947 e 1962 foi superior a 6% e, durante o período mais
intenso de industrialização, 1956 e 1962, chegou a 7,8%. Enquanto o produto real
aumentou 128% de 1947 a 1961, o produto agrícola real aumentou somente 87%; o
produto industrial, entretanto, aumentou 262%. A agricultura foi responsável por so-
mente 18% do crescimento absoluto do Produto Interno Bruto, enquanto o setor não
agrícola contribuiu com o restante. Os elementos-chave foram os efeitos diretos e
indiretos que chegaram além da triplicação no setor industrial. Deve-se observar que
a parcela de investimento fixo foi baixa durante todo o período em questão (Apên-
dice, Tabela A3), atingindo uma média de 15%, o que implica uma baixa relação
incremento capital/produto.
Devido ao fato de grande parte dos investimentos ter sido feita via importação, a
proporção global de investimento estava correlacionada com os déficits do balanço de
pagamentos. Isso se aplicava especialmente à última parte do período examinado,
quando o coeficiente de in v estim en to fo i mantido por grandes entradas de cap ital
privado.
Um indicador da transformação da economia é a mudança na distribuição setorial
do PIB, apresentada na Tabela 4.5 e que contém estimativas em preços correntes e
constantes de 1953. Mais uma vez, fica claro que a indústria foi o setor dinâmico da
economia, pois sua participação cresceu regularmente, ultrapassando a agricultura na
segunda metade da década de 1950.
Um exame das mudanças na estrutura do setor manufatureiro deve iniciar-se com
uma breve revisão das alterações havidas na estrutura das importações em que não
deve ser ignorada a tendência descendente no índice de importações em relação ao
PIB. A Tabela 4.6, que mostra mudanças na estrutura das mercadorias de importação,
revela uma queda na participação de bens processados de 81% para 68% entre 1949
e 1962. Uma grande parte do aumento da proporção de matérias-primas importadas
representa bens não-disponíveis em quantidades suficientes no Brasil (como petróleo
e carvão), mas que eram muito importantes ao funcionamento das novas indústrias.

83
Tabela 4.7
As im portações como um a percentagem do to tal de suprim entos, 1949-66

1949 1955 1960 1962 1965 1966


Bens de capital 59,0 43,2 23,4 12,9 8,2 13,7
Bens intermediários 25,9 17,9 11,9 8,9 6,3 6,8
Bens de consumo 10,0 12,2 4,5 1,1 1,2 1,6
Fonte: “A industrialização brasileira: diagnóstico e perspectivas”. In: Programa Estratégico de Desenvolvimento, 1Q6H-70, Estudo
Especial. Rio de Janeiro, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, jan./1969.

prego do setor manufatureiro, cujos dados são apresentados na Tabela 4.8. Nota-se
que as indústrias tradicionais (têxteis, produtos alimentícios, roupas) sofreram quedas
em sua posição relativa, enquanto o crescimento mais pronunciado ocorreu em indús-
trias-chave de substituição de importações como equipamentos de transportes,
maquinário, aparelhos elétricos e produtos químicos. E interessante observar que, no
que se refere às indústrias tradicionais, houve uma queda relativa maior do valor bruto
agregado do que no emprego, enquanto para muitas indústrias novas o aumento no
valor bruto agregado foi maior do que o aumento no emprego.

Desequilíbrios e gargalos
A estratégia de industrialização com o objetivo de substituir as importações para a
década de 1950 legou uma série de problemas que os formuladores de política eco-
nômica da década seguinte teriam de enfrentar a fim de assegurar a continuidade do
crescimento e desenvolvimento. Embora tratemos desses problemas separadamente
na segunda parte do livro, vamos resumi-los aqui para fins de avaliação.
Apesar de o setor agrícola ter sido negligenciado durante quase todo o período
posterior à Segunda Guerra M undial,32 sua expansão a uma taxa anual de 4,5% pare-
ceria satisfatória em relação à taxa anual de crescimento da população, que foi de
3,1%. Uma análise mais minuciosa, porém, revela problemas reais e potenciais que
surgiam na época.
Embora o crescimento populacional fosse inferior ao crescimento do fornecimento
de alimentos, havia outro fator que lançava sombras sobre esse quadro otimista. Ocor-
reu uma grande migração do campo para as cidades que resultou em um a taxa de
crescimento populacional urbano de cerca de 5,4% ao ano na década de 1950. A
maioria do aumento na produção de alimentos deveu-se à utilização de novas terras
dedicadas ao cultivo em vez de um aumento de produtividade em áreas agrícolas mais
antigas. Gomo a rápida e crescente demanda por comida nos centros urbanos tinha de
ser atendida a partir de áreas cada vez mais distantes, houve uma crescente pressão
sobre a precária rede de transporte rural-urbano do país e sobre o sistema de
comercialização agrícola. (Calculou-se, na época, que a perda de produtos agrícolas
devido a um sistema de comercialização retrógrado chegou a 20%.) N o início da
T abela 4.8
M udanças na estrutura industrial brasileira: valor
b ru to agregado e em prego, 1939-63
(a) Mudanças na estrutura industrial brasileira 1939-63:
Valor bruto agregado
1939 1949 1953 1963
Minerais não-metálicos 5,2 7,4 7,4 5,2
Produtos de metal 7,6 9,4 9,6 12,0
Maquinário 3,8 2,2 2,4 3,2
Equipamento elétrico 1,2 1,7 3,0 6,1
Equipamento de transportes 0,6 2,3 2,0 10,5
Produtos de madeira 5,3 6,1 6,6 4,0
Produtos de papel 1,5 2,1 2,7 2,9
Produtos de borracha 0,7 2,0 2,2 1,9
Produtos de couro 1,7 1,3 1,3 0,7
Produtos químicos, farmacêuticos,
plásticos, perfumes, etc.
9,8 9,4 11,0 15,5
Têxteis 22,2 20,1 17,6 11,6
Roupas e calçados 4,9 4,3 4,9 3,6
Produtos alimentícios 24,2 19,7 17,6 14,1
Bebidas 4,4 4,3 3,5 3,2
Fumo 2,3 1,6 2,3 1,6
Impressão e produtos gráficos 3,6 4,2 3,5 2,5
Diversos 1,0 1,9 2,4 1,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
(b) Mudanças na estrutura brasileira de emprego industrial (%)
1950 I960
Minerais não-metálicos 9,7 9,7
Produtos de metal 7,9 10,2
Maquinário 1,9 3,3
Equipamento elétrico 1,1 3,0
Equipamento de transportes 1,3 4,3
Produtos de madeira 4,9 5,0
Móveis 2,8 3,6
Produtos de papel 1,9 2,4
Produtos de borracha 0,8 1,0
Produtos de couro 1,5 1,5
Químicos 3,7 4,1
Farmacêuticos 1,1 0,9
Perfumes, sabonetes, velas 0,8 0,7
Produtos plásticos 0,2 0,5
Têxteis 27,4 20,6
Roupas, calçados 5,6 5,8
Produtos alimentícios 18,5 15,3
Bebidas 2,9 2,1
•Fumo 1,3 0,9
Editora e gráfica 3,0 3,0
Diversos 1,7 2,1
Total 100,0 100,0
Fonte: IBGE, Recenseamento Geral do Eras'd, I960, Censo Industrial.
década de 1960 era comumente reconhecido o fato de que a continuidade do desen-
volvimento industrial seria gravemente dificultado se não ocorresse nenhum avanço
na produtividade agrícola junto aos principais centros consumidores. A subida dos
preços relativos dos alimentos iria não só aumentar as pressões inflacionárias, como
também conduziria à elevação das tensões sociais.
Um segundo problema importante foi o aumento da taxa de inflação. Embora, como
discutiremos em outro capítulo, a inflação possa, por um momento, ter desempenhado
um papel positivo na realocação dos recursos a fim de apoiar o impulso de industriali-
zação, suas taxas alcançaram tais níveis no início da década de 1960 que qualquer
contribuição para o crescimento por parte de um mecanismo de poupança compulsória
era dominado pelos efeitos das distorções produzidas pela inflação.
Um terceiro problema significativo foi que o crescimento industrial salientou as
desigualdades - a distribuição desproporcional dos benefícios advindos do desenvol-
vimento em uma base regional, setorial e de renda -, o que ocasionava crescentes
pressões sociopolíticas por medidas corretivas. Também havia pressões para se lidar
com o atrasado e há muito tempo negligenciado sistema educacional a fim de oferecer
mão-de-obra mais bem treinada para o moderno setor industrial e proporcionar uma
mobilidade social mais ampla e, conseqüentemente, acesso aos frutos da industriali-
zação a uma parcela maior da população.
Finalmente, havia progressivas pressões do balanço de pagamentos resultantes do
fato de que o crescimento na década de 1950, principalmente na segunda metade da
década, ter sido financiado por uma importante entrada de capital estrangeiro, sob a
forma de investimentos diretos e de empréstimos. No início da década de 1960 a dívi-
da externa brasileira já atingia mais de US$ 2 bilhões da qual uma grande parcela era
de curto prazo e, tanto os juros como as amortizações, combinados com remessas de
lucros de empresas estrangeiras produziam crescentes dificuldades no balanço de pa-
gamentos. O fato de as políticas que orientaram a substituição de importações terem
sido unilaterais, isto é, que a promoção das exportações e a diversificação tenham sido
totalmente negligenciadas, tornava-se agora um problema significativo.

Notas
1. Em termos quantitativos, a participação das principais exportações na produção total dc cada produ-
to em 1960 foi a seguinte: café - 95%; cacau - 88%; algodão - 12%; borracha - 14%; fumo - 27%; minério de
ferro-46% . Veja BAER, Werner. Industrialization and economic development in Brazil. Homewood, 111.: Richard
D. Irwin, 1965, p. 38.
2. Idem, ibid., p. 40.
3. Pode-se argumentar que, caso o país tivesse sido mais razoável em relação às suas políticas dc preços
no princípio do período pós-guerra, teria tido melhor oportunidade dc manter sua participação no mercado
mundial. Entretanto, devido às dificuldades no balanço de pagamentos na época, os formuladores dc política
econômica se viram pressionados para maximizar os ganhos com exportações a curto prazo. Além disso, tam -
bém se deve considerar que o Brasil foi o primeiro país a dominar o mercado mundial de café. Não se pode
esperar que um pioneiro mantenha sempre sua participação original no mercado. Era natural para muitos dos
países recém-independentes, nos anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, que tinham condições
próprias para produzir café, entrarem no mercado (assim como era natural que a primeira nação produtora de

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automóveis perdesse su a participação no mercado mundial à medida que outros países com os recursos neces-
sários tam bém se to rn a v a m produtores). Para mais detalhes sobre as políticas referentes ao café, veja D ELFIM
NETTO, A. 0 problema do café no Brasil. São Paulo, Universidade de São Paulo, 1959; e DELFIM N E T T O ,
A. & ANDRADE, C a rlo s Alberto. “Uma tentativa de avaliação da política cafeeira”. In: VERSIANI, Flavio
R. & BARROS, José Mendonça dc (eds.), Formação econômica do Brasil São Paulo: Saraiva, 1977, p. 223-38.
4. United Nations, World Economic Survey, 1962, parte 1, “The developing countries in world trade”, p. 6 ,
onde se afirma que: “ Essas estimativas originaram-se da regressão do Produto Nacional Bruto de países
desenvolvidos cm relação às importações de cada grupo de mercadorias de países em desenvolvimento. A
amostra cobre o período entre 1953 e 1960”.
5. DALY, Rex F. “Coffee consumption and prices in the United S tates”. In: Agricultural Economics
Research, jul./l958, p. 61-71.
6. SCHULTZ, T. “Economic prospectus of primary products”. In: Economic Developmentfor Latin America,
H. Ellis e H. Wallich (orgs.). Nova York, St. M artin’s Press, 1961, p. 313.
7.BERGSMAN, Joel. Brazil: Industrialization and trade policies. Londres, Oxford University Press, 1970,
p. 27-8.
8. HUDDLE, Donald. “Balança de pagamentos e controle de câmbio no Brasil”. Revista Brasileira de
Economia, mar./1964, p. 8 ; veja também a continuação desse artigo no exem plar de jun./1964.
9. BERGSMAN, op. cit., p. 28.
10. BAER, op. cit., p- 48; KERSHAW, Joseph A. “Postwar Brazilian economic problems” . In: American
Economic Review, jun./l948, p. 333-4.
11. Grande parte do material usado nessa seção baseia-se em duas monografias: SIMONSEN, Mário H.
Os controles de preços na economia brasileira. Rio de Janeiro, Consultec, 1961; GORDON, Lincoln &
GROMMERS, Engelbert L. UnitedStates manufacturing investment in Brazil: The impact of Brazilian government
policies 1946-60. Boston: Division of Research, Graduate School of Business Administration, Harvard ITniversity,
1962. A taxa de câmbio supervalorizada não só desestimulou as exportações e estimulou as importações,
como também r e p r e s e n to u uma barreira à entrada de capital e um incentivo ao aumento das remessas de
lucros, além de ter originado o câmbio negro, em que as moedas estrangeiras eram cotadas a taxas m uito
acima dos valores oficiais.
12. Para mais detalhes, veja BERGSMAN, op. cit:, HUDDLE, op. cit.
13. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 16.
14. Idem, ibid.
15. Para uma d e s c r iç ã o e análise mais detalhadas sobre esse sistema, veja KAFKA, A. “The Brazilian
exchange auction system ” - In: Review of economics and statistics, ago./56, p. 308-22.
16. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 17.
17. Para detalhes quantitativos adicionais, veja BERGSMAN, op. cit., pp. 31-2.
18. Para uma d isc u ssã o mais completa sobre o sistema tarifário, veja BERGSMAN, op. cit., p. 32-54.
19. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 19.
20. Idem, ibid., p. 20.
21. Para uma descrição detalhada dos acontecimentos políticos da época, veja SKIDMORE, Thomas E.
Politics in Brazil, 1930-64: An experiment in democracy. Nova York, Oxford University Press, 1967.
22. GORDON & GROMMERS, op. cit., p. 23-4.
23. As fontes para os parágrafos sobre o Plano Salte são o BNDE, X I Exposição sobre o programa de
reaparelhatnento econômico, 1962, p. 3-6; SINGER, H. W. “The Brazilian SALTE Plan”. In: Economic development
and cultural change, f e v ./l9 5 3 ; VIEIRA, Dorival Teixeira. O desenvolvimento econôtnico do Brasil e a itiflação. São
Paulo, Faculdade de Ciências Econômicas e Administrativas, Universidade de São Paulo, 1962.
24. SINGER, op. cit., p. 342.
25. Veja: LInited Nations, The economic development of Brazil, Analyses and projection of econom ic
development, II. Nova York, 1956.
26. O fato de que a taxa de crescimento populacional real havia ultrapassado 3% tornou-se conhecido,

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