Prof.

Pimentel Direito Administrativo

Administração Direta e Indireta

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Administração Pública: formada pela:
 Administração Direta (ou Centralizada);

 Administração Indireta (ou Descentralizada)

Administração Direta (Centralizada):
 a atividade administrativa é realizada diretamente pelos entes/pessoas políticas (ou seus órgãos);

 formada pelos entes/pessoas políticas:

- União;
- Estados;
- DF;
- Municípios.

 têm competência para legislar (editando suas próprias leis).

Administração Indireta (Descentralizada):
 a atividade administrativa é realizada indiretamente pelos entes/pessoas administrativas (ou seus
órgãos);

 formada pelos entes/pessoas administrativas:

- Autarquias;
- Fundações Públicas;
- Empresas Públicas;
- Sociedades de Economia Mista.

 não têm competência para legislar, apenas para administrar.

Centralização e Descentralização:
Centralização:
 ocorre quando a Administração Direta (União, Estados, DF ou Municípios) realiza diretamente a atividade
administrativa – por meio de seus órgãos (entes despersonalizados), integrantes da mesma pessoa
política.

 atividade administrativa:
- é realizada por 1 única pessoa jurídica;

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- ocorre distribuição interna de competência (distribuição dentro da mesma pessoa jurídica, por meio de seus
órgãos).
Descentralização:
 ocorre quando a Administração Direta (União, Estados, DF ou Municípios) realiza a atividade
administrativa por meio de outras pessoas jurídicas.

 atividade administrativa:
- é realizada por 2 pessoas jurídicas distintas: o Estado (União, Estado, DF ou Município) e a entidade (criada pelo
Estado), que executará a atividade administrativa;
- ocorre distribuição externa de competência, ou seja, de uma pessoa jurídica (Estado) para outra pessoa jurídica
(Autarquia, Fundação Pública, Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista).
 pode ser feita:
- por outorga (descentralização de serviços):
- feita com a Administração Indireta;
- realizada por meio de lei;
- com prazo indeterminado;
- exemplo: autarquia
- por delegação (descentralização por colaboração):
- feita com o particular;
- realizada por meio de contrato;
- com prazo determinado;
- exemplo: concessão.
Obs.: Desconcentração: ocorre quando a Administração Direta ou Indireta realiza diretamente a atividade
administrativa – por meio de seus órgãos (centros de competência sem personalidade jurídica).
Obs.: Hierarquia/Subordinação:
- está presente na desconcentração (distribuição de atividade na mesma pessoa jurídica);
- está ausente na descentralização (distribuição de atividade para outra pessoa jurídica).
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Órgãos Públicos:
 são centros de competência despersonalizados (integram a pessoa jurídica);

 podem ser criados na Administração Direta ou Indireta;

 resultado de desconcentração (ocorre a distribuição interna de atividade – dentro da mesma pessoa

jurídica);
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 estão sujeito à subordinação hierárquica;

 não possuem personalidade jurídica própria (fazem parte da pessoa jurídica que o criou): não tem
patrimônio próprio, não assume direitos em nome próprio, etc);

 são impessoais (os atos não são atribuídos ao órgão, mas à pessoa jurídica que integra);

 podem ter capacidade processual (para os órgãos independentes e autônomos), ou seja, figurar em
nome próprio numa ação judicial, diante de previsão legal.
Classificação dos Órgãos Públicos:
Quanto à Hierarquia (Controle Hierárquico):
 Independentes;
 Autônomos;
 Superiores;
 Subalternos.

 Independentes:
- tratam-se do nível máximo de comando – não estão subordinados a nenhum outro órgão (hierarquicamente
independentes);
- representam os 3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário);
- dão ordens para os demais órgãos;
- exemplo: Presidente da República.
 Autônomos:
- são politicamente subordinados aos independentes;
- possuem autonomia administrativa e financeira;
- exemplo: Ministério da Fazenda.
 Superiores:
- não possuem autonomia administrativa ou financeira;
- possuem poder de decisão (regras de atuação);
- exemplos: Secretaria da Fazenda, Procuradoria da Fazenda.
 Subalternos:
- não possuem autonomia;
- possuem apenas competência para executar atividades ou tarefas estatais;
- exemplo: Coordenação de Recursos Humanos.

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Quanto à Esfera de Atuação:
 Central:
- exerce atribuição em toda extensão da pessoa jurídica;
- exemplo: Secretaria de Segurança Pública de SP.
 Local:
- exerce atribuição em parte determinada da pessoa jurídica;
- exemplo: Delegacia de Polícia de São Simão.
Quanto à Estrutura:
 Simples:
- a estrutura é composta por 1 só órgão;
- exemplo: Assembleia Legislativa.
▪ Composto:
- a estrutura é composta por + de 1 órgão (se subdividem em vários outros órgãos);
- exemplos: Congresso Nacional (Câmara e Senado), Secretaria de Segurança Pública (várias Delegacias).
Quanto à Atuação Funcional (atuação dos agentes):
 Singular:
- manifesta a vontade por 1 só agente;
- exemplo: Presidente de República.
 Colegiado:
- manifesta a vontade por vários agentes;
- exemplo: Senado Federal.
Quanto à Função:
 Ativo:
- atua na prestação de serviços públicos (atuação da atividade típica do Estado);
- exemplo: Polícia.
 Consultivo:
- atua no auxílio de outros órgãos (emite pareceres);
- exemplo: Conselho da República.
 De Controle:
- atua na fiscalização de outros órgãos;
- pode ser:
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- interno: controla atividade da própria Administração Pública – exemplo: Controladoria Geral da União
(CGU);
- externo: auxilia o Poder Legislativo – exemplo: Tribunal de Contas da União (TCU).
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Administração Indireta (ou Descentralizada):
 Autarquias;
 Fundações Públicas;
 Empresas Públicas;
 Sociedades de Economia Mista.
Criação das Entidades da Administração Indireta:
 lei específica;

 lei autorizada (autorizadora, autorizativa).

Art. 37, inciso XIX, da CF: “Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação”.
Lei Específica:
 só para autarquias;

 a própria lei cria a entidade, ou seja, o Poder Legislativo edita uma lei ordinária específica para criar a
autarquia;

 não é necessário o registro no órgão competente (a pessoa jurídica nasce com a lei);

 de acordo com o Princípio da Simetria ou Paridade das Formas, a autarquia só pode ser extinta por lei
específica.
Lei Autorizada:
 para fundações públicas / sociedades de economia mista / empresas públicas;

 a lei específica (editada pelo Poder Legislativo) autoriza o Poder Executivo (por ato próprio) a criar a
entidade;

 é necessário o registro do estatuto no órgão competente;

 de acordo com o Princípio da Simetria ou Paridade das Formas, tais entidades só poderão ser extintas
por lei autorizada.
Lei Complementar:
 define as áreas de atuação das fundações públicas (ensino, pesquisa, saúde, assistência social, etc).

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Autorização Legislativa:
▪ criação de subsidiárias;
▪ participação das subsidiárias em empresa privada.
(p/ empresas públicas e sociedades de economia mista)
Art. 37, inciso XX da CF: “Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada”.
Características dos Entes da Administração Indireta:
 possuem personalidade jurídica:
- são titulares de direitos e obrigações;
- têm patrimônio próprio;
- têm receita própria;
- etc.
 criação/extinção por lei específica que:
- cria as autarquias;
- autoriza a criação das fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
 finalidade: será pública (estabelecida na lei específica) – não podem ser criadas com finalidade lucrativa
(o lucro pode ser consequência da atividade);

 atribuições: serão previstas em lei (lei específica p/ autarquias) e atos constitutivos (decreto p/ demais
entidades);

 não há hierarquia/subordinação (há fiscalização de finalidade);

 se submetem a controle (fiscalização):

- são controladas (fiscalizadas) pelos entes da Administração Direta (entes que as criou);
- conhecido como tutela administrativa, controle finalístico, por vinculação e surpervisão ministerial (âmbito
federal).
AUTARQUIAS
Autarquias:
 criadas por lei específica (não dependem de contrato ou estatuto social);

 possuem personalidade de direito público interno (sujeitas ao regime público);

 possuem patrimônio próprio;

 finalidade: atuam no exercício de atividade típica do Estado;

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 são entes administrativos autônomos:
- possuem autonomia política e capacidade de autoadministração;
- não há subordinação (apenas fiscalização de finalidade feita pela Administração Direta);
 juízo competente: Justiça Federal (p/ autarquia federal) e Justiça Estadual (p/ autarquia estadual e
municipal).

 possuem atribuições estatais específicas:

- contratação de pessoal: por meio de concurso público (em regra, são estatutários);
- integram a Fazenda Pública (conjunto de entes estatais com privilégios e vantagens);
- possuem imunidade tributária recíproca (a União, Estados, DF e Municípios não cobram impostos uns dos
outros e nem de suas autarquias e fundações) – art. 150, VI da CF;
- possuem privilégios processuais:
- prazos em dobro p/ suas manifestações (art. 183, caput do CPC);
- citação deve ser pessoal (não admite citação por edital ou hora certa), por meio da PGF (art. 182 DO CPC
cc. art 17 da Lei 10.910/04);
- não sujeitas à revelia (art. 345, II do CPC); - débitos pagos por precatórios;
- etc.
- possuem prescrição quinquenal (5 anos) para ações contra ela (dívidas passivas execução fiscal);
- se submetem à responsabilidade objetiva (é responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros,
com direito de regresso comprovada a culpa do agente)
- seus bens são públicos: não sendo admitida:
- penhora (bens impenhoráveis);
- oneração (dar em garantia);
- usucapião (bens imprescritíveis).
- alienação: é necessária previa desafetação e posterior licitação;
- celebram contratos administrativos.
▪ exemplos:
- âmbito federal: Banco Central, INSS, IBAMA, INCRA, UFRJ;
- âmbito estadual (SP): HC-USP, USP, UNICAMP, UNESP, DER, DETRAN, SPPREV;
- âmbito municipal (Ribeirão Preto): Guarda Municipal, COHAB, CODERP, DAERP.
Espécies de Autarquias:
 Comum ou Ordinária;
 Fundacional;

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 Profissional ou Corporativa de Controle;
 Em Regime Especial;
 Associativa.
Autarquias Fundacionais:
 criadas mediante destinação de um patrimônio público p/ uma finalidade pública (personalização
patrimonial);

 tratam-se das fundações autárquicas;

 exemplos: FUNASA, FUNAI, IBGE, PROCON.

Autarquias Profissionais ou Coorporativas de Controle:
 são os conselhos profissionais (CRM, CREA) – exceto OAB (entidade de direito privado);

 finalidade: controle e fiscalização (poder de polícia) sobre determinada categoria profissional;

 gozam de cobrar tributos (parafiscalidade);

 regime de pessoal: é celetista (empregado público).

Autarquias em Regime Especial:
 se caracterizam por possuírem maior autonomia;

 Universidades Públicas:
- gozam de maior liberdade de atuação (autonomia pedagógica, método de ensino);
- seus dirigentes são eleitos (pelos membros da autarquia), com mandato certo (não podem ser exonerados a
qualquer tempo);
- exemplos: USP, UNICAMP, UNESP.
 se caracterizam por possuírem maior autonomia;
▪ Agências Reguladoras:
- gozam de maior liberdade de atuação (autonomia);
- finalidade: criadas para regular (fiscalizar) a prestação de serviços (quaisquer serviços de interesse público) pelo
particular;
- possuem poder regulamentar:
- podem expedir resoluções no exercício de suas atividades (obedecidos os limites da lei);
- podem estabelecer normas que obriguem o prestador do serviço público (jamais o particular);
- podem escolher instrumentos que incentivem a eficiência produtiva e alocativa.
- dirigentes:

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- serão nomeados pelo Presidente (após aprovação do Senado) e cumpre mandato certo (perda do cargo: será
por renúncia ou processo administrativo);
- se submetem a quarentena (4 meses), não podendo prestar serviço em nenhuma empresa regulada pela
agência que dirigia – durante este período, ele fica vinculado à agência, recebendo remuneração integral.
- regime de pessoal: é o estatutário (servidor público);
- exemplos: BACEN, ANATEL, ANS, ANEEL, ANA.
Autarquias Associativas:
 formada pela destinação de pessoas (fundação pública é formada pela destinação de um patrimônio
público) para execução de serviços públicos;

 conhecida como autarquia interfederativa ou multifederativa.

FUNDAÇÕES PÚBLICAS
Fundações Públicas:
 criadas por lei específica (não dependem de contrato ou estatuto social) ou lei autorizada (dependem de
contrato ou estatuto social);

 possuem personalidade de direito público interno ou de direito privado (conforme definido na lei
especifica);

 formadas pela destinação de um patrimônio público (associação é formada pela destinação de pessoas);

 finalidade: atividades de caráter social (saúde, assistência social, educação, pesquisa, etc);

 são entes administrativos autônomos:

- possuem autonomia política e capacidade de autoadministração;
- não há subordinação (apenas fiscalização de finalidade feita pela Administração Direta).
 lei complementar:
- define (especifica) as áreas de atuação: saúde, assistência social, educação, pesquisa, etc;
- lei específica autorizadora: define a finalidade dentro das áreas de atuação (definidas pela lei complementar).
 exemplos:
- âmbito federal: IBGE, FUNAI, FUNASA, UNB, Fiocruz.
- âmbito estadual (SP): Fundação Casa, PROCON, Pró-Sangue, Zoológico.
Espécies de Fundações Públicas:
 Fundações Públicas de Direito Público;

 Fundações Públicas de Direito Privado.

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Fundações Públicas de Direito Público:
 criadas por lei específica (não dependem de contrato ou estatuto social);

 possuem personalidade de direito público interno;

 criadas mediante destinação de um patrimônio público p/ uma finalidade pública (personalização

patrimonial);

 tratam-se das fundações autárquicas ou autarquias fundacionais;

 seguem todas as regras de uma autarquia (inclusive possibilidade de qualificação de agência executiva).

 criadas por lei autorizada (dependem de contrato ou estatuto social);

 possuem personalidade de direito privado;

 regime adotado: híbrido/misto (direito público e privado);

 não gozam das prerrogativas do Estado (sem privilégios processuais, bens penhoráveis – exceto os
vinculados à prestação dos serviços públicos, etc);

 se submetem às limitações do Estado (princípios, concurso público, proibição de acumulação de cargos,

licitações, etc);

 regime de pessoal: é o celetista (empregado público).

AGÊNCIA EXECUTIVA
Agência Executiva:
 é uma qualificação/título dada à autarquia ou fundação pública (de direito público) enquanto durar o
contrato;

 qualificação: ocorre por ato do Presidente da República;

 requisitos:
- plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento;
- contrato de gestão com a Administração Direta, devendo cumprir metas para restituição de sua eficiência (prazo
mínimo de 1 ano, podendo ser renovado sucessivamente).
 consequência: ao receber este título, a entidade administrativa terá maior autonomia (administrativa e
financeira) – aplicação do princípio da eficiência;

 exemplo: INMETRO.

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EMPRESAS PÚBLICAS / SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista:
 são espécies de empresas estatais ou entidades estatais;

 criadas por lei autorizada (dependem de contrato ou estatuto social);

 possuem personalidade de direito privado;

 finalidade: será pública (não podem ser criadas com finalidade lucrativa – o lucro pode ser consequência
da atividade);

 são entes administrativos autônomos:

- possuem autonomia política e capacidade de autoadministração;
- não há subordinação (apenas fiscalização de finalidade feita pela Administração Direta).
 estão sujeitas ao regime das empresas privadas (obrigações fiscais, trabalhistas, civis, comerciais e
processuais, etc);

 se submetem às limitações do Estado (princípios, concurso público, proibição de acumulação de cargos,

licitações, etc).

 regime de pessoal: é o celetista (empregado público).

 atuação:
- prestação de serviço público;
- exploração de atividade econômica.
Prestadoras de Serviço Público:
 seus bens são públicos;

 exige-se registro do estatuto em Cartório;

 regime adotado: híbrido – será + próximo do público (bens impenhoráveis, responsabilidade objetiva,
imunidade tributária recíproca, cláusulas exorbitantes, etc).
Exploradoras de Atividade Econômica:
 seus bens são privados;

 exige-se registro na Junta Comercial;

 regime adotado: híbrido – será + próximo do direito privado (bens penhoráveis, responsabilidade
subjetiva, não possuem imunidade tributária, etc)

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Principais Diferenças:
 capital:
- empresas públicas: exclusivamente público (não precisa ser de um único ente estatal);
- sociedades de economia mista:
- capital é misto: público (na maioria) e privado;
- o Estado detém a maioria das ações com direito a voto – o Estado é o acionista controlador – não precisa
deter a maioria do capital social (acionista majoritário).
 forma societária:
- empresas públicas: qualquer forma societária (S.A., Ldta., etc);
- sociedades de economia mista: adotam obrigatoriamente a forma de sociedade anônima (S.A.).
 foro competente:
- empresas públicas: Justiça Federal (p/ empresa federal) e Justiça Estadual (p/ empresa estadual e municipal);
- sociedades de economia mista: Justiça Estadual.
Obs.: A Justiça Federal será sempre competente nas ações em que União for interveniente (seja em empresa
pública estadual ou municipal).
Obs.: Os servidores das Empresas Estatais (celetistas), em matéria trabalhista, têm como foro competente a
Justiça do Trabalho.
 exemplos:
- empresas públicas: Correios, Embrapa, CEF, INFRAERO, BNDS;
- sociedades de economia mista: Petrobrás, Banco do Brasil, Eletrobrás.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Consórcio Público:
 é uma espécie de pessoa jurídica administrativa introduzida pela Lei 11.107/05;

 é uma associação entre os entes políticos (União, Estados, DF e Municípios) – e não entes administrativos;

 finalidade: execução de serviços públicos;

 personalidade jurídica:
- de direito público: trata-se de associação pública (conhecida como autarquia interfederativa ou
multifederativa) – portanto integra a Administração Indireta;
- de direito privado: a lei é omissa.
*(em ambos os casos, se submetem às normas de direito público quanto licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal).
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 esta associação será entre entes políticas de mesma esfera ou não (União e Estado, 2 Estados, Estado e
Município, 2 Municípios) – sendo vedado:
- União e Município – salvo se o Estado onde se situa o Município estiver também;
- Estado e Município de outro Estado.
 área de atuação: independente se a União faça parte, será a soma dos territórios:
- dos Municípios (constituídos somente por Municípios ou Estado e Municípios desse Estado);
- dos Estados (constituídos somente por Estados);
- dos Estados e DF (constituídos por Estado(s) e DF);
- dos Municípios e DF (constituídos pelo DF e Municípios).
 representante legal: chefe de um dos Poderes Executivos envolvidos (por meio de eleição);

 constituição: se dará por contrato (que dependerá de prévia subscrição de protocolo de intenções);

 cláusulas do protocolo de intenções (dentre outras):

- denominação, finalidade e sede;
- prazo de duração;
- identificação dos entes consorciados;
- área de atuação;
- personalidade jurídica;
- forma de eleição e duração do mandato do representante legal;
- número e remuneração dos empregados públicos.
 criação:
- formalização do protocolo de intenções (ajuste preliminar);
- publicação deste protocolo na imprensa oficial;
- ratificação deste protocolo em lei (de cada um dos entes consorciados);
- celebração do contrato de consórcio.
(se de personalidade de direito privado deverá ter o registro no órgão competente)
 objetivos de contratos:
- contrato de consórcio: formaliza a constituição do consórcio;
- contrato de rateio: disciplina os recursos (custos e investimentos) dos entes consorciados – vedada aplicação
de recursos p/ despesas genéricas;
- contrato de programa: regula obrigações assumidas por um dos entes consorciados nas prestação de serviço
pelos seus órgãos.

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 poderes:
- firmar contratos, convênios, acordos;
- receber auxílios, contribuições e subvenções;
- promover desapropriações e requisições administrativas.
- prever a cessão de móveis dos municípios à associação.
 fiscalização:
- está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas (p/ apreciar as contas do
representante legal);
- sem prejuízo do controle externo (exercido em razão de cada um dos contratos de rateio).
 retirada do ente político: dependerá de ato formal de seu representante na Assembleia Geral;

 alteração / extinção de contrato: dependerá de instrumento aprovado pela Assembleia Geral (ratificado
por todos os entes consorciados)

 exemplo: Autoridade Pública Olímpica (AOP), formada pela União, Estado do RJ e Município do RJ – para
realização das Olimpíadas de 2016.

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