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DEFINIÇÃO

Relação entre o Estado e a iniciativa privada. Conceitos e principais teorias do terceiro e do


segundo setor.

PROPÓSITO
Entender a relação desempenhada pelo setor público na articulação e na coordenação tanto do
segundo como do terceiro setores, bem como a evolução dessas relações em outros países e,
em especial, no Brasil

OBJETIVOS
MÓDULO 1

Descrever a relação entre Estado e terceiro setor

MÓDULO 2

Definir a relação entre Estado e iniciativa privada

INTRODUÇÃO
Neste tema, trataremos da relação do Estado com a sociedade civil a partir de diferentes tipos
de parceria. Começaremos pelo estudo dos diferentes atores do terceiro setor e de seus
diálogos e práticas com o Estado e a sociedade.

Em seguida, abordaremos a iniciativa privada com fins lucrativos, estabelecendo como ela se
comunica, coopera e dialoga com o Estado. Na gestão pública contemporânea, estados em
todo o mundo se utilizam de parcerias com a sociedade civil para ofertar serviços de mais
qualidade, estabelecer ambientes de colaboração e promover, em última análise, o bem-estar
da população.

Dessa maneira, é fundamental entendermos essas relações para podermos ter uma visão
ampla sobre o papel do Estado na economia contemporânea e a estrutura do setor público
atual.

SOCIEDADE CIVIL

O termo sociedade civil pode ser entendido a partir de várias definições. Para fins
didáticos, o consideraremos o conjunto de organizações e instituições cívicas voluntárias
que caracteriza a base de uma sociedade em oposição a estruturas apoiadas no Estado.
MÓDULO 1

 Descrever a relação entre Estado e terceiro setor

RELAÇÕES ENTRE ESTADO E TERCEIRO


SETOR
Neste módulo, analisaremos a vinculação existente entre o chamado Estado contemporâneo e
o terceiro setor. Antes disso, devemos, contudo, entender o significado de um setor em relação
ao Estado e à sociedade.

Podemos dividir as sociedades em três setores:

PRIMEIRO SETOR
SEGUNDO SETOR
TERCEIRO SETOR

PRIMEIRO SETOR

Estado e todos os seus órgãos e instituições.

SEGUNDO SETOR

Iniciativa privada com fins lucrativos, que é representada por empresas e outras organizações
afins.

TERCEIRO SETOR
Setor privado sem fins lucrativos, sendo representado por organizações não governamentais
(ONGs), fundações, entidades beneficentes, fundos comunitários, entidades sem fins lucrativos
etc.

A partir dessa classificação, podemos entender o terceiro setor como o ramo da sociedade que
não corresponde ao setor público nem à iniciativa privada com fins lucrativos. Apesar de
existente há séculos, esse ramo começou a ser estudado e sistematizado de maneira mais
profunda no decorrer da década de 1970.

Fonte: Rawpixel.com/Shutterstock

A partir da origem do terceiro setor e de teorias distintas que surgiram para explicá-lo —
tópicos que serão tratadas a seguir—, poderemos estabelecer o seu fenômeno em termos
gerais. Ainda analisaremos como ele surgiu em diferentes países, ou seja, quais são suas
especificidades em diferentes contextos sociais e culturais.

Em um segundo momento, para identificar seus diferentes atores, nosso conceito de terceiro
setor será, de certa forma, refinado. Também exibiremos alguns exemplos e práticas dele ao
redor do mundo, nos aprofundando especificamente no caso brasileiro.

Buscaremos, portanto, entender como o terceiro setor dialoga e coopera com o Estado nos
países selecionados, delineando seus principais destaques tanto local como globalmente.

TERCEIRO SETOR: ORIGENS E TEORIAS


Apesar de o terceiro setor existir há muitos anos (em especial na Europa), teorias e
sistematizações das suas funções e características começaram a surgir apenas no decorrer da
década de 1970.
Nesta seção, apresentaremos as três teorias principais estabelecidas a partir de uma
sistematização elaborada por Defourny (2013). Primeiramente, falaremos da teoria do setor
não lucrativo; depois, da que aborda a economia social; e, por fim, da que entende o terceiro
setor como intermediário.

TEORIA DO SETOR NÃO LUCRATIVO

Com origem nos Estados Unidos, a primeira teoria é caracterizada pela definição do terceiro
setor como “não lucrativo” (non-profit sector).

Nos Estados Unidos, organizações sem fins lucrativos existem desde o final do século XVIII, ou
seja, no período após a sua independência em 1776. Salamon (1997) argumenta que essas
organizações voluntárias surgiram com os religiosos não conformistas que, povoando as
colônias americanas, se opunham fortemente ao Imperialismo e à centralização do poder pelo
Estado.

No entanto, foi somente no final do século XIX que um setor não lucrativo atingiu uma
abrangência mais significativa e uma maior relevância social e econômica. Antes, o debate
acerca dos atores dos mercados estava muito focado na dualidade entre o Estado e a iniciativa
privada com fins lucrativos, como, por exemplo, organizações e empresas.

A sistematização teórica de um setor não lucrativo independente feita nessa época nos ajuda a
compreender o terceiro setor atualmente. Nesse contexto, entendê-lo como não lucrativo nos
leva também a uma ideia de setor independente, ou seja, um setor separado e autônomo em
relação aos outros dois (Estado e iniciativa privada com fins lucrativos).

Com isso, prevalece a ideia de que o terceiro setor não depende de ações do Estado e/ou da
iniciativa privada com fins lucrativos, mesmo que coopere com elas em alguns momentos.

Muito se discute na literatura acadêmica sobre o motivo de haver organizações do terceiro


setor e o porquê de elas terem surgido nos Estados Unidos dessa maneira.

 COMENTÁRIO

Apesar de ainda não haver uma teoria única e dominante, alguns autores argumentam que um
bom motivo para isso é o da provisão de serviços públicos que os outros dois setores não têm
interesse em produzir. Além disso, existe a ideia de que o terceiro setor passa maior confiança
ao consumidor que os outros dois.

Em outras palavras, argumenta-se que o motivo da existência do terceiro setor na economia


norte-americana se deve tanto à necessidade da provisão de serviços essenciais que o Estado
não providencia quanto à ideia de que tais organizações são mais confiáveis que as entidades
públicas e privadas com fins lucrativos justamente por não buscarem o lucro.

A partir de estudos comparativos, a teoria de “não lucrativo” apresenta algumas características


comuns que permeiam suas organizações, que são, portanto:

FORMAIS
A institucionalização, regras e termos legais determinam seu funcionamento.

PRIVADAS
São distintas do Estado e de seus órgãos, o que não quer dizer que não possam receber sua
ajuda ou cooperar com ele. Elas, na verdade, são privadas em sua estrutura.

AUTOGOVERNADAS E INDEPENDENTES
Têm regras e regulações próprias e internas à organização.

NÃO DISTRIBUIDORAS DE LUCROS PARA SEUS


MEMBROS
Seus lucros são reinvestidos em forma de mais provisão de serviços e atividades.

FUNCIONAM COM CONTRIBUIÇÃO VOLUNTÁRIA EM


TEMPO DE SERVIÇO E EM DOAÇÕES
O serviço comunitário e a filantropia são estimulados.

TEORIA DO SETOR COMO ECONOMIA SOCIAL


(SOCIAL ECONOMY)

Esta teoria tem sua origem na França. Contando com inúmeros países de diferentes realidades
sociais, políticas e culturais, o continente europeu teve um desenvolvimento do terceiro setor
mais difícil de se sistematizar justamente por haver sido mais difuso.
No entanto, autores puderam observar um desenvolvimento gradual do setor caracterizado por
organizações mútuas e cooperativas, assim como pela presença de iniciativas econômicas
baseadas em associações.

ORGANIZAÇÕES MÚTUAS E COOPERATIVAS

Essas organizações tinham diferentes faces nos países europeus. Enquanto no Reino
Unido houve uma maior presença da filantropia demarcada em atividades de caridade e
serviços comunitários, nos países escandinavos (Noruega, Suécia, Dinamarca e
Finlândia) se fez mais presente o dever cívico por meio de serviços comunitários que
buscavam a igualdade.

Movimentos religiosos, por sua vez, eram mais característicos em países como a Itália, a
Bélgica e a França. Já as iniciativas diretas da Igreja também estavam presentes em nações
como a Alemanha e a Bélgica.

Também teve destaque o importante papel de alguns círculos familiares na provisão de


serviços pessoais, como a assistência a crianças e idosos, realizada na Espanha, em Portugal
e na Grécia.

Como podemos observar, o fenômeno do terceiro setor tomou diferentes contornos históricos
nesses países. Entretanto, durante o século XX, houve um movimento comum a todos eles: o
fenômeno das organizações cooperativas.

No decorrer deste século, as cooperativas se desenvolveram com o objetivo de melhorar as


condições de seus membros em atividades diretamente ligadas à iniciativa privada com fins
lucrativos. Isso foi feito em oposição à grande parte do terceiro setor tradicional, que estava
concentrado em serviços e atividades não relacionadas ao mercado competitivo, como, por
exemplo, assistência e provisão de serviços públicos.

Durante as últimas décadas do século XX, as associações adotaram estratégias de mercado.


Isso propiciou o surgimento de organizações sociais com novos objetivos. Destacaremos
alguns deles a seguir:

Reduzir o desemprego a partir de empresas sociais focadas na integração do trabalho;


Combater a exclusão social por conta de iniciativas de revitalização urbana e provisão de
serviços a populações em vulnerabilidade;

Promover o desenvolvimento local de áreas remotas.

Fonte: Alexander Limbach/Shutterstock

Com isso, podemos notar que as ações tomadas a partir das novas organizações sociais
levaram ao crescente interesse do setor público.

Isso se deve ao fato de todas as suas atividades objetivarem a redução da desigualdade e a


melhora da qualidade de vida dos cidadãos, objetivos comuns a este setor.

Em muitos países europeus, acordos entre o primeiro (Estado) e o terceiro setor resultaram em
legislações específicas e em sistemas de financiamento especial.

Cooperativas tomaram um caráter legal em países como Itália e França, assim como
empresas sociais com objetivos comunitários ou sociais também o ganharam, por exemplo,
no Reino Unido e na Bélgica.

A partir da teoria da economia social, as principais características do terceiro setor, incluindo


cooperativas, associações e empresas sociais, são as seguintes:

O objetivo central é servir a membros da comunidade, e não estar voltado ao lucro;

A administração é independente. Isso promove distanciamento do setor público;


O processo de decisão é democrático;

Pessoas e trabalho são valorizados na distribuição de renda. Há limite à remuneração do


capital, enquanto os lucros são redistribuídos aos membros ou destinados às atividades
sociais.

Em suma, podemos observar que o terceiro setor europeu se desenvolveu ao longo dos anos,
contando hoje em dia com uma série de diferentes atores que desempenham funções, como a
caridade, o serviço social e a provisão de educação e saúde.

Ademais, estão presentes cooperativas e empresas sociais que, tendo se atualizado com as
novas demandas de mercados de trabalho, buscam reduzir o desemprego, combater a
exclusão social e promover o desenvolvimento regional.

TEORIA DO SETOR COMO INTERMEDIÁRIO

A terceira teoria, por sua vez, é uma síntese de diversas definições que entendem a economia
como tripolar e defendem a visão do terceiro setor como um espaço intermediário a unir os três
polos.

Organizações do terceiro setor, em grande medida, são responsáveis pela provisão de serviços
e atividades complementares àqueles oferecidos pelos outros dois setores. No entanto, a
depender da cultura e do contexto social dos países, os papéis do serviço social e das
empresas sociais variam.

O terceiro setor ajuda a influenciar o Estado e a iniciativa privada da mesma forma que tais
atores o influenciam, criando, dessa forma, tensões e fronteiras entre esses ramos da
sociedade.

A partir desse conceito, o autor Victor Pestoff (1998) criou uma representação gráfica para
ilustrar de que maneira o terceiro setor se enquadra como um ator intermediário em uma
sociedade cujo Estado esteja voltado para as políticas de bem-estar social, um traço, aliás,
característico dos estados europeus.
BEM-ESTAR SOCIAL

Forma de organização do Estado adotada por países desenvolvidos capitalistas após a


Segunda Guerra Mundial (1939-1945), o estado de bem-estar social tem quatro pilares
básicos: educação primária pública e compulsória; saúde universal e gratuita; sistema de
seguridade social, com seguro-desemprego; serviços sociais e auxílio à população mais
vulnerável.

 Figura: O terceiro setor no triângulo do estado de bem-estar social. Fonte: (PESTOFF,


1998)

Como podemos observar, existe uma constante relação entre o terceiro setor e os demais
segmentos da sociedade representados pela comunidade, pelo Estado e pelo mercado
(iniciativa privada com fins lucrativos).

Dessa maneira, o terceiro setor é visto como aquele que coopera e realiza a intermediação
entre os setores. Ele também supre as lacunas de serviços e atividades deixadas pelos
demais.
As tensões ou limites comportamentais são estabelecidos pelas linhas tracejadas na figura
acima. Descreveremos a seguir cada relação estabelecida nela:

Tensões entre os valores de mercado e a constante busca do lucro com os valores sociais e
democráticos do terceiro setor e do Estado.

Tensões entre os valores universais do Estado e os interesses particulares dos mercados.

Tensões entre a formalidade de instituições e a informalidade das comunidades.

Com isso, é possível perceber a natureza híbrida das organizações do terceiro setor com seus
múltiplos objetivos simultâneos. Observando de forma mais atenta a figura anterior, podemos
estabelecer e situar diferentes organizações dentro desse campo no que tange à sua
proximidade com os diferentes atores da economia.

Dessa forma, temos a área de interseção entre:

O MERCADO E O TERCEIRO SETOR


As organizações sociais são regidas pelas regras deste setor, mas seus objetivos sociais são
bem definidos, como, por exemplo, as fundações criadas por bancos privados ou as de
indivíduos dotados de grandes fortunas.

O ESTADO E O TERCEIRO SETOR


As organizações quase públicas são compostas por elementos dos setores público e privado
simultaneamente, como é o caso de escolas e hospitais que operam em parceria com o setor
público.

A COMUNIDADE E O TERCEIRO SETOR


Possui organizações mistas variadas, como, por exemplo, ONGs e instituições informais de
voluntariado.

Essa teoria, portanto, é complementar (e não exclusiva) em relação às duas primeiras. É


possível

analisá-las como intermediárias das relações entre os setores em uma sociedade.

Por fim, verificamos que as principais diferenças entre a teoria da economia social e a do
terceiro setor não lucrativo estão relacionadas à forma como as organizações lidam com lucros
e ao seu processo de decisão.

Enquanto a economia social permite a distribuição de lucro entre membros e estabelece um


processo de decisão democrático, o terceiro setor não lucrativo veda a distribuição de lucros
aos membros e não exige deliberação democrática no processo de decisão.
Entretanto, vale destacar que essas são apenas diretrizes gerais, podendo haver exceções e
diferentes perspectivas.

ESTUDOS DE CASOS

RELAÇÃO ENTRE ESTADO E TERCEIRO SETOR NA


ALEMANHA, NO REINO UNIDO E NO BRASIL

Depois de compreendermos os elementos fundamentais do terceiro setor e da sua relação com


o Estado e a iniciativa privada a partir de diferentes perspectivas teóricas, vamos conhecer
agora, a partir de um extenso estudo desenvolvido por Salamon e Anheier (1992), alguns
exemplos do escopo e da atuação deste setor em três países distintos.

Esses autores utilizam a tipologia destacada na teoria do terceiro setor como não lucrativa.
Dessa forma, incluem em seus estudos organizações com estas cinco características: formais,
privadas, autogovernadas/independentes, sem distribuir lucros aos seus membros e com
contribuições voluntárias.

A partir dessas características, Salamon e Anheier (1992) criaram grupos de organizações do


terceiro setor a serem incluídas em seu estudo:
GRUPO 1: CULTURA E RECREAÇÃO

Cultura, artes, recreação e serviços de clubes.

GRUPO 2: EDUCAÇÃO E PESQUISA

Educação primária, secundária e superior, além de outras atividades de educação e pesquisa.


GRUPO 3: SAÚDE

Hospitais, clínicas de reabilitação, enfermagem, intervenções de saúde mental e outros


serviços de saúde.
GRUPO 4: SERVIÇOS SOCIAIS

Emergências e suporte para manutenção de empregos e renda.

GRUPO 5: AMBIENTE
Ambiente e proteção animal.

GRUPO 6: DESENVOLVIMENTO E MORADIA

Desenvolvimento econômico, social e comunitário, além de moradia, emprego e treinamento.


GRUPO 7: DIREITOS CIVIS E POLÍTICOS

Organizações cívicas e de advocacy, além de serviços legais e jurídicos e partidos políticos.

GRUPO 8: INTERMEDIÁRIOS DE FILANTROPIA E


SERVIÇOS VOLUNTÁRIOS
GRUPO 9: INTERNACIONAL

GRUPO 10: ASSOCIAÇÕES PROFISSIONAIS E UNIÕES


GRUPO 11: RELIGIÃO

GRUPO 12: NÃO CLASSIFICADOS


ADVOCACY

Apoio público a uma causa, incluindo frequentemente a defesa de determinadas políticas


públicas com o poder público.

Diante dessa visão, percebe-se a ampla gama de serviço e atividades que o terceiro setor pode
oferecer. Entretanto, sua abrangência e tipo de oferta dependem de fatores culturais e
históricos, assim como dos legais e práticos.

Por conta disso, analisaremos agora cada caso ocorrido no Reino Unido, na Alemanha e no
Brasil:

O CASO DO REINO UNIDO

O Reino Unido tem um dos mais sofisticados e desenvolvidos setores sem fins lucrativos do
mundo. Uma das razões para isso é que os sistemas legais nos quais seus países integrantes
(País de Gales, Inglaterra, Irlanda e Escócia) estão inseridos são diferentes.

Fonte: Popartic/Shutterstock

Por questões históricas, a base legal do Reino Unido permite a existência de uma maior
flexibilidade e de menos regras e instituições formais. Isso se reflete na organização e na
estrutura dos entes do terceiro setor, já que há menos regras formais a serem seguidas.

BASE LEGAL DO REINO UNIDO

Common-law é a prática de direito centrada na decisão dos tribunais, e não em leis e


procedimentos rígidos. Decisões são tomadas em casos anteriores e no costume.

No Reino Unido, os principais atores do terceiro setor são as instituições de caridade. Elas não
pagam impostos e são pouco formais quanto às suas regras de funcionamento, possuindo
quatro frentes de atuação principais:

Redução da pobreza.

Melhorias da educação.

Expansão da religião.

Outras demandas benéficas à sociedade.


Elas representam pouco menos da metade do terceiro setor do Reino Unido, ou seja,
constituem boa parte dele. Essas instituições são bastante diferentes em suas estruturas e seu
funcionamento.

Em contrapartida, quando analisamos este setor como um todo, notamos a ausência de


definições legais que enquadrem suas diferentes atividades, assim como uma fraca base legal.
Contudo, podemos pensar nos diferentes critérios de definição do setor para tentarmos
sistematizá-lo melhor.

Do ponto de vista formal, essas instituições se diferenciam das chamadas atividades


voluntárias, ou seja, as que são desempenhadas de maneira informal e pouco estruturada.

Além disso, notamos a emergência de organizações acopladas ao Estado, ainda que


autogovernadas, a partir de sociedades e cooperativas diversas. Muitas das cooperativas no
Reino Unido se aproximaram bastante das práticas de mercado competitivo: empregando
atualmente suas práticas, elas vêm abandonando a definição até então utilizada de setor não
lucrativo. Isso também vale para muitas empresas na área de seguro social que pagam
profissionais baseados em performance.

Atualmente, o Reino Unido conta com diferentes organizações que compõem o terceiro setor.
Elas vão desde instituições religiosas a organizações que, a despeito de se aproximarem das
práticas de mercado, buscam objetivos sociais.

 EXEMPLO

Podemos citar a Stockport Homes Group, organização de moradia que se aproxima das
práticas de mercado, embora seu foco esteja em clientes idosos que moram em abrigos,
deficientes e moradores de rua. Entre as instituições de caridade, destaca-se a Macmillan
Cancer Support, que oferece assistência médica especializada a pacientes com câncer.

O CASO DA ALEMANHA

A Alemanha distingue em seu processo legal os sistemas público e privado de forma mais
definitiva e clara que a do Reino Unido. Seus dois processos legais regulamentam o terceiro
setor. Além disso, o sistema de organizações não lucrativas alemão está baseado em dois
conceitos principais.

Fonte: Savvapanf Photo/Shutterstock

SUBSIDIARIEDADE
AUTOGOVERNANÇA

SUBSIDIARIEDADE

Prioriza as atividades privadas (e não as públicas) nas áreas distintas de políticas sociais.

AUTOGOVERNANÇA

Traz independência ao terceiro setor em relação ao Estado.

Caracterizado pelo civil law, o sistema legal alemão estabelece uma série de formas legais
que as organizações desse setor podem assumir, em contraste com a quase inexistência de
formas bem definidas no Reino Unido.
CIVIL LAW

Tipo de sistema jurídico adotado pela Alemanha e por países como o Brasil. Sua
característica principal é a utilização de normas, leis e processos jurídicos bem definidos.

Entre elas, destacam-se as associações não comerciais e não lucrativas e as público-


privadas, além de fundações privadas, fundações e agências públicas e sociedades
cooperativas. Entretanto, não necessariamente os órgãos que se enquadrem nessas
características são do terceiro setor.

Portanto, os conceitos de subsidiariedade e autogovernança nos ajudam a qualificar de forma


mais correta o setor alemão e entender quais organizações podem ser enquadradas como
aquelas do terceiro setor.

Do ponto de vista da subsidiariedade, há conglomerados de organizações não lucrativas


responsáveis pela provisão de diversos serviços tanto de saúde quanto sociais. Eles possuem
entidades legais distintas, como é o caso da Diocese Protestante, que conta, por exemplo, com
associações, fundações e companhias limitadas.

Já do ponto de vista da autogovernança, estão incluídas as corporações públicas e as


fundações, sendo algumas delas braços diretos do Estado e outras ligadas à mídia e à
educação.

 COMENTÁRIO

Considerando a definição que utilizamos do terceiro setor como uma atividade privada,
podemos considerar as organizações baseadas em leis privadas e leis públicas independentes
como diferentes das organizações da iniciativa privada com fins lucrativos, como, por exemplo,
cooperativas e associações de moradia.

A partir desse conceito, portanto, notamos que, na Alemanha, o que diferencia o setor público
(primeiro) do terceiro é que o último possui independência e é privado, mesmo que muitas
vezes esteja subordinado a leis parecidas com as do setor público.

Assim como no Reino Unido, a Alemanha conta atualmente com inúmeras organizações do
terceiro setor, que, apesar de histórica e legalmente diferentes, desempenham papéis
parecidos. A título de exemplo, destacamos a Associação Alemã para Proteção de Crianças e
a Organização de Reabilitação e Suporte para Refugiados.

O CASO DO BRASIL

O caso brasileiro é bastante particular e radicalmente diferente dos outros dois citados acima.
O terceiro setor começou a florescer no país a partir do processo de redemocratização após o
fim do Governo Militar, em 1985, e da Constituição Federal de 1988.

Segundo Fischer e Falconer (1998), sua formação teve origem em grupos formais e informais
(muitos deles ligados a igrejas cristãs) que buscavam uma mobilização civil tanto para a
garantia dos direitos democráticos quanto para a criação de organizações provedoras de
serviços básicos essenciais aos segmentos mais vulneráveis da população.

Fonte: e X p o s e/Shutterstock

Os desafios para a equidade e a distribuição de renda aqui eram (e ainda são) enormes. Essas
organizações surgiram com o objetivo principal de suprir a falta de oferta de serviços básicos
essenciais às comunidades.

Pela sua grande dimensão e complexidade, as organizações descentralizadas e independentes


do governo são capazes de articular e atender a demandas locais muitas vezes com mais
eficiência e rapidez que os governos.
Desde o processo de redemocratização, estão presentes no terceiro setor brasileiro
associações profissionais, como, por exemplo, sindicatos, associações para a construção de
uma sociedade civil e cooperativas baseadas nas necessidades de comunidades.

Fonte: Juliana F Rodrigues/Shutterstock

Além desse movimento, vale destacar a importante participação de inúmeros grupos


comunitários informais e associações cujo objetivo é desenvolver as atividades locais e
promover o desenvolvimento regional.

O mais importante, porém, é ressaltar a presença das organizações de naturezas distintas


cunhadas como as ONGs. Apesar de sua grande popularidade, conforme apontam Fischer e
Falconer (1998), o termo ONG não é suficiente para descrever as diferentes organizações que
compõem o terceiro setor no Brasil, já que muitas delas atuam em parceria com o governo.

A atividade do terceiro setor no Brasil só foi regulamentada e virou lei em 2014. No chamado
Marco Regulatório das Organizações de Sociedade Civil (MROSC), Lei nº 13.019/2014,
estabeleceu-se o regime jurídico das parcerias entre Estado e terceiro setor a partir do regime
de cooperação.

Esta lei é de extrema importância para o setor, pois a base jurídica brasileira segue a mesma
ideia da alemã, ou seja, o civil law, como vimos anteriormente. O MROSC considera como
organizações do terceiro setor as seguintes atividades:

Entidade privada sem fins lucrativos que não distribua lucros aos seus membros;

Sociedades cooperativas que tenham como integrantes pessoas em vulnerabilidade ou


necessitadas de algum serviço rural, de saúde, de educação ou de um projeto social;
Organizações religiosas que se dediquem a atividades de interesse público e de cunho
social destinadas a fins religiosos.

Na prática, atualmente, temos como principais organizações:

Fundações;

Entidades beneficentes;

Fundos comunitários;

Entidades sem fins lucrativos;

ONGs.

Neste vídeo, falaremos sobre cada uma dessas organizações.


Nesta seção, vimos que o desenvolvimento do terceiro setor, mesmo em países muito distintos,
possui aspectos consistentes, tornando-o, desse modo, essencial para qualquer economia
capitalista contemporânea.

O terceiro setor pode contribuir para uma sociedade mais equitativa e mais justa, cooperando
com os governos e a iniciativa privada na provisão de serviços e atividades essenciais às
comunidades.

VERIFICANDO O APRENDIZADO

1. DE ACORDO COM A TEORIA DO TERCEIRO SETOR COMO UM


INTERMEDIÁRIO, TRÊS TENSÕES COMPORTAMENTAIS ENTRE OS
SETORES DA SOCIEDADE SE DESTACAM DAS DEMAIS. APONTE A
ALTERNATIVA QUE NÃO CORRESPONDE A UMA DESSAS TENSÕES.

A) Tensões entre os valores de mercado e a constante busca do lucro com os valores sociais e
democráticos do terceiro setor e do Estado.

B) Tensões entre valores universais do Estado e os interesses particulares dos mercados.

C) Tensões entre os valores autoritários do Estado e os da busca do lucro pelo mercado.

D) Tensões entre a formalidade de instituições e a informalidade das comunidades.

2. QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE AS TEORIAS DA


ECONOMIA SOCIAL E DO TERCEIRO SETOR NÃO LUCRATIVO?
A) Geralmente, a economia social abre espaço para a distribuição de lucro entre membros e
busca um processo de decisão democrático. O terceiro setor não lucrativo, por sua vez, veda
sua distribuição aos membros e não exige deliberação democrática no processo de decisão.

B) Geralmente, o terceiro setor não lucrativo abre espaço para a distribuição de lucro entre
membros e busca um processo de decisão democrático. A economia social, por sua vez, veda
sua distribuição aos membros e não exige deliberação democrática no processo de decisão.

C) Geralmente, a economia social abre espaço para a distribuição de lucro entre membros e
busca um processo de decisão monocrático. O terceiro setor não lucrativo, por sua vez, veda
sua distribuição aos membros e exige deliberação democrática no processo de decisão.

D) Geralmente, a economia busca apenas o lucro. O terceiro setor não lucrativo, por sua vez,
veda a distribuição de lucros aos membros e exige deliberação democrática no processo de
decisão.

GABARITO

1. De acordo com a teoria do terceiro setor como um intermediário, três tensões


comportamentais entre os setores da sociedade se destacam das demais. Aponte a
alternativa que não corresponde a uma dessas tensões.

A alternativa "C " está correta.

As tensões entre diferentes atores da sociedade estão ligadas à característica universalista do


Estado em relação aos interesses particulares do mercado, e não à tensão entre os valores
autoritários do Estado e a busca do lucro pelos mercados.

2. Quais são as principais diferenças entre as teorias da economia social e do terceiro


setor não lucrativo?

A alternativa "A " está correta.

Apesar de terem muitas semelhanças, as duas teorias diferem especificamente na distribuição


de lucros aos membros e no processo de tomada de decisão. De um lado, a economia social
permite sua distribuição entre os membros e exige um processo democrático de decisão. Por
outro, a teoria do terceiro setor não lucrativo veda essa distribuição entre os membros e não
exige um processo de deliberação democrático.
MÓDULO 2

 Definir a relação entre Estado e iniciativa privada

RELAÇÃO ENTRE ESTADO E INICIATIVA


PRIVADA
No primeiro módulo, destacamos a existência de três setores principais de atividade em
qualquer sociedade. Nesta seção, analisaremos a relação entre o primeiro setor, que
corresponde ao Estado, e o segundo, que trata da iniciativa privada com fins lucrativos.

O segundo pode ser definido setor como o conjunto de todas as instituições e atividades de
natureza física ou jurídica que não envolvem a participação direta do Estado, que se submetem
ao regime jurídico privado e que, em grande medida, visam ao lucro.

Com isso, conseguimos pensar em diversos exemplos: pequenas empresas locais,


restaurantes, shoppings, fabricantes de roupas, grandes multinacionais, fábricas de carros,
eletrodomésticos. Há uma infinidade de atividades incluídas neste setor, que é o mais dinâmico
de qualquer economia. Nele, empreendedores podem inovar, criando tecnologias e tendências
a todo momento.

Já podemos notar, desse modo, a primeira relação entre o setor público e o privado: todas (ou
quase todas) as atividades e todos os serviços da iniciativa privada estão sujeitos a normas e
regras criadas e reguladas pelo Estado, estando a iniciativa privada obrigada a seguir leis
trabalhistas e a respeitar os direitos dos cidadãos.

Fonte: Orlando Neto/Shutterstock

Dessa maneira, existe uma “regra do jogo” para organizações privadas, com direitos e deveres
a serem seguidos.

No entanto, nosso objeto de estudo, neste módulo, é entender em que momento a iniciativa
privada com fins lucrativos (ou segundo setor) se relaciona e coopera diretamente com o
Estado por meio de diferentes tipos de serviços.

No Brasil (e em muitos países ao redor do mundo), a década de 1990 foi um período de


reorganização patrimonial do setor público. Houve, durante esse período, um processo de
desestatização promovido pela venda de ativos outrora públicos (movimento caracterizado pela
privatização, que abordaremos mais à frente) e uma terceirização da oferta de serviços
públicos (movimento caracterizado por concessões e parcerias, sobre o qual também
falaremos adiante).

Na América Latina, isso foi uma consequência das fortes crises econômicas e da dificuldade
financeira que seus governos atravessavam. Com isso, a administração pública se viu forçada
a adotar medidas de corte de gastos públicos e a cada vez mais aderir a convenções
internacionais de austeridade, adotando medidas econômicas propostas por organismos
internacionais, como, por exemplo, o Fundo Monetário Internacional (FMI).

Com isso, muitos dos serviços públicos oferecidos apenas pelo Estado tiveram seu
financiamento restringido. Como consequência, a oferta deles foi bastante prejudicada.

 COMENTÁRIO
Para Brito e Silveira (2005), é desse movimento que surge a introdução de acordos entre as
iniciativas públicas e privadas a fim de providenciar uma alternativa às crises fiscais e viabilizar
projetos de infraestrutura e de provisão de serviços públicos de qualidade.

Do ponto de vista jurídico, isso propiciou o surgimento da modalidade de contratos entre a


administração pública e a iniciativa privada.

É importante, porém, estabelecer as diferenças dos contratos de convênios no âmbito da


administração pública. Assim estabelece o art. 2º da Lei nº 8666/93:

Convênios

Acordos ou ajustes celebrados entre diferentes entes da administração pública, ou seja, dentro
do primeiro setor.


Contratos

Todo e qualquer ajuste entre alguma entidade da administração pública e atores particulares
(ou seja, da iniciativa privada), em que haja acordo e formação de vínculo com obrigações
recíprocas.

Neste módulo, portanto, nos voltaremos apenas aos contratos estabelecidos entre a
administração pública e a iniciativa privada. Eles sempre são precedidos de licitação,
procedimento que procura escolher a melhor empresa para a administração pública contratar
(há algumas exceções estabelecidas na Lei de Licitações, a Lei nº 8666/93).

O processo de licitação envolve:

Escolher o serviço que melhor atenda à necessidade da administração com relação ao


valor que ela pode pagar;

Analisar se os serviços a serem ofertados são de qualidade;

Igualar o procedimento de escolha, o que significa dar oportunidade para todo mundo e
evitar que haja uma escolha viciada, ou seja, que um agente público favoreça
injustamente um provedor do serviço.

Fonte: boonchoke/Shutterstock

Nas próximas seções, estudaremos a relação dos contratos entre a administração pública e a
iniciativa privada em dois principais tópicos: privatizações e concessões (que incluem as
parcerias público-privadas).

PRIVATIZAÇÕES

As privatizações podem ser entendidas, de forma muito simples, como uma venda de ativos do
poder público para a iniciativa privada. O processo de privatização está previsto no artigo 17 da
Lei de Licitações e Contratos (Lei no 8.666/93).

Esta lei prevê a possibilidade de que ativos ou instituições do Estado sejam transferidos
permanentemente para a iniciativa privada. Ela faz referência especialmente ao processo de
alienação ou de transferência da propriedade de um bem.

Os bens considerados imóveis são, em grande medida, empresas públicas. Para que a
privatização aconteça, não é necessário um processo legislativo, ou seja, o poder executivo
tem autonomia para elaborar e executá-lo.
BENS CONSIDERADOS IMÓVEIS

Trata-se dos bens que não podem ser transportados sem serem danificados. Nesse
contexto, esses bens são referidos por determinação legal, o que inclui as empresas
públicas.

No entanto, para justificar a privatização de um bem, é preciso que estejam presentes as


seguintes condições:

O interesse público deve ser devidamente justificado, havendo a necessidade de uma


avaliação prévia e de abertura de um processo de licitação na modalidade de concorrência,
salvo exceções especificadas na lei.

Já no caso dos bens móveis, ela depende de avaliação prévia e licitação, salvo algumas
exceções estabelecidas na lei. Para a venda de bens móveis, existe ainda a possibilidade de
leilão, respeitado o limite máximo de R$1,43 milhão.

BENS MÓVEIS

Bens móveis são os que podem ser transportados sem serem danificados. Eles podem
ser, por exemplo, materiais de construção ou automóveis.

No Brasil, o processo de privatização é mais caracterizado pela venda de empresas estatais,


ou seja, aquelas controladas total (as chamadas empresas públicas) ou parcialmente pelo
Estado (as mistas).

O processo de privatização das empresas estatais segue a Lei nº 9.491, de 1997, que inclui a
venda total da empresa, a abertura para mercados de capitais privados (como é o caso atual
da Petrobras), a renúncia do direito às atividades de direito do Estado, a venda de
propriedades e bens parciais e a aquisição permanente de propriedades.

Fonte: Donatas Dabravolskas/Shutterstock

Por fim, destacamos a mais nova lei sobre a privatização: a Lei nº 13.303, de 2016, estabelece
que, até o ano de 2026, as empresas estatais deverão ter 25% de suas ações vendidas no
mercado de capitais privado.

O processo de privatização está constantemente no centro do debate político e econômico


brasileiro. Por um lado, a venda de ativos públicos reduz a participação do Estado na economia
e o desonera. Por outro, a venda de empresas estratégicas de desenvolvimento pode gerar
uma perda de soberania e arrecadação.

Não há um consenso sobre o tema, que deve ser constantemente debatido. A tomada de
decisão sobre a privatização (ou não) de uma empresa estatal precisa ser analisada em cada
caso. Nesse processo de análise, devem valer ideias como o ganho de eficiência, a
precificação correta e uma avaliação adequada.

Exibiremos a seguir o histórico de privatizações no Brasil, destacando a atuação de seus


presidentes em cada período:


1990-1992

Desde o governo de Fernando Collor de Mello (presidente entre 1990 e 1992), a prática de
privatização começou a ser implementada no Brasil por meio da introdução do Plano Nacional
de Desestatização (PND). Do plano original de privatizar 68 empresas, apenas 18 o foram de
fato. A primeira empresa privatizada no período foi a siderúrgica Usiminas.

1992-1995

No período governador por Itamar Franco (1992-1995), as privatizações mais destacadas


foram as da Companhia Siderúrgica Nacional e da Embraer.

1995-2002

É no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), porém, que a mais emblemática


privatização foi realizada: a da Companhia Vale do Rio Doce. O processo de privatização da
empresa, que posteriormente adotou apenas o nome Vale, durou anos, gerando grande
deliberação e debate.

Não houve (e ainda não há) acordo sobre a efetividade da sua venda. Dessa forma, é
importante destacar o papel político-ideológico de todo o processo de privatização. Afinal, há
visões distintas do papel que o Estado deve desempenhar na economia.
2003-2010 / 2011-2016

Durante os governos dos presidentes Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff
(2011-2016), o processo de privatizações foi refreado. Ambos aumentaram a quantidade de
concessões de estradas e rodovias.

2016-2018 / 2019

Já os governos Michel Temer (2016-2018) e Jair Bolsonaro (desde 2019) retomaram o


processo de privatizações, que, desde então, tem sido intensificado.

CONCESSÕES

Concessões ocorrem quando o poder público transfere a um ente privado o direito de realizar
uma atividade que originalmente era sua função. No caso das concessões de serviços
públicos, há sempre a participação de três atores:

O CONCEDENTE
O ator concedente é o órgão da administração pública que outrora ofertava o serviço ou a
atividade pública. Em caso de não cumprimento do contrato ou de violações nas suas regras, o
poder concedente tem o direito de revogar o contrato.

O CONCESSIONÁRIO
O ator concessionário é a entidade da iniciativa privada que adquiriu, por meio do contrato de
concessão, a responsabilidade e o direito de ofertar o serviço ou atividade. Entre suas
obrigações, estão incluídas as seguintes atividades: fazer a gestão eficiente dos serviços,
desempenhar obras de melhoria quando necessário e realizar outros investimentos.

O USUÁRIO
O ator usuário é o agente que se beneficia dos serviços prestados, ou seja, o consumidor final.
Incidem nele as cobranças pelos serviços prestados.

Como falamos anteriormente, o processo de concessão surgiu da necessidade de melhorar a


provisão de serviços públicos sem onerar os cofres do Estado. Outra razão para a concessão
pode ser a falta de capacidade técnica do governo, concedendo, desse modo, a atividade para
entes mais preparados que ofertarão o serviço com uma eficiência maior.

Diferentemente das privatizações que tratamos anteriormente, as concessões têm, em seu


contrato, um limite temporal de exploração da atividade. Ou seja, a iniciativa privada não toma
posse da oferta do serviço, mas ganha apenas o direito temporário de exploração e oferta da
atividade ou do serviço.

Citaremos a seguir dois exemplos que ilustram bem o regime de concessões.

EXEMPLO 1
Uma rodovia federal foi construída pelo Estado muitos anos atrás, mas, hoje em dia, precisa de
manutenção de asfalto e pintura de linhas de acostamento.

No entanto, o Estado não dispõe dos recursos necessários e decide conceder o direito de
gerenciar a via a alguma concessionária da iniciativa privada. O primeiro passo para o governo
é, portanto, criar uma chamada pública e, por meio do processo de licitação (que falamos
anteriormente), escolher a melhor concessionária.

Depois dessa escolha, concedente e concessionária assinam o contrato de concessão. Estão


estabelecidos nele o prazo em que o contrato vai vigorar e os direitos e deveres de cada
agente.

Com isso, a concessionária ganha direitos de explorar a atividade econômica da via a partir da
cobrança de pedágios aos usuários, mas se compromete a melhorá-la, investir em
infraestrutura, refazer o asfalto e manter um padrão de qualidade.

EXEMPLO 2
No processo de concessão do metrô carioca, o sistema das linhas metroviárias é de
propriedade do estado do Rio de Janeiro, que concede sua atividade a uma empresa
concessionária: o Metrô Rio.

O contrato de concessão foi estabelecido em 1998 por um período de vinte anos, o qual, em
seguida, foi estendido por mais vinte, vigorando até 2038. Com isso, a empresa passou a ter o
direito (temporário) de cobrar de seus usuários (cidadãos que necessitam de transporte) uma
tarifa.

Em contrapartida, ela precisa, entre outras obrigações, atingir certos padrões de qualidade do
serviço e aumentar as frotas de vagões de metrô.

PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP)

Em 2004, uma nova lei brasileira criou um regime de concessões já implementado


anteriormente nos países desenvolvidos. Apesar de as PPPs serem uma forma de concessão,
elas se diferenciam do modelo tradicional estabelecido na lei de 1993 em algumas dimensões.

De acordo com a Lei no 11079/2004, a PPP é definida como uma:

FORMA DE PROVISÃO DE INFRAESTRUTURAS E


SERVIÇOS PÚBLICOS EM QUE O PARCEIRO PRIVADO
É RESPONSÁVEL PELA ELABORAÇÃO DO PROJETO,
FINANCIAMENTO, CONSTRUÇÃO E OPERAÇÃO DE
ATIVOS, QUE POSTERIORMENTE SÃO
TRANSFERIDOS AO ESTADO.

O SETOR PÚBLICO TORNA-SE PARCEIRO NA MEDIDA


EM QUE ELE É COMPRADOR, NO TODO OU EM
PARTE, DO SERVIÇO DISPONIBILIZADO. O CONTROLE
DO CONTRATO PASSA A SER POR MEIO DE
INDICADORES RELACIONADOS AO DESEMPENHO NA
PRESTAÇÃO DO SERVIÇO, E NÃO MAIS AO
CONTROLE FÍSICO-FINANCEIRO DE OBRA.

(BRASIL, 2004)

Com isso, ao contrário das privatizações, os serviços, uma vez concluídos, são cedidos ao
Estado. De acordo com Brito e Silveira (2005), o mais importante – e a diferença principal em
relação às concessões tradicionais – é o fato de, no contrato das PPPs, estar estabelecido que
o Estado pode complementar as receitas para tornar o empreendimento viável.

Há dois fundamentos econômicos por trás do estabelecimento das PPPs:

ESPAÇO ORÇAMENTÁRIO
EFICIÊNCIA

ESPAÇO ORÇAMENTÁRIO

Permite que a iniciativa privada financie serviços públicos em diversas áreas. Se bem
implementados, eles podem não onerar o Estado. Em contrapartida, caso a PPP seja mal
desenhada e/ou a iniciativa privada não arque com seus compromissos, pode haver uma
acentuação da crise fiscal do setor público.

EFICIÊNCIA

O principal objetivo deve ser a eficiência da oferta do serviço – e não sua capacidade de
financiamento. Por eficiência, entende-se a destinação de recursos ao seu melhor uso a fim de
melhorar a oferta dos serviços públicos.

Retomando as principais características dos contratos de PPP, portanto, podemos perceber


que se trata de um modelo de concessão de serviços públicos no qual a remuneração é feita,
parcial ou integralmente, pelo Estado.

O modelo brasileiro estabelece a repartição dos riscos entre as entidades públicas e privadas,
delimitando as atividades relacionadas à oferta de serviços.
Em sua maioria, isso é feito em projetos de grande escala por meio de contratos
administrativos nas modalidades patrocinada (o pagamento é feito por usuários e pela
administração pública) ou administrativa (ele é responsabilidade apenas da administração
pública). Os contratos têm prazo entre 5 e 35 anos e um investimento mínimo de R$20
milhões.

Fonte: wutzkohphoto/Shutterstock

Por fim, vale considerar que, a cada contrato, são definidos fatores, como a alocação dos
riscos, os mecanismos de incentivo, as metas e os padrões de desempenho, que tornam
possível a avaliação da eficiência da PPP.

Destacaremos neste vídeo dois exemplos de PPPs.


VERIFICANDO O APRENDIZADO

1. QUAL É A PRINCIPAL CARACTERÍSTICA DOS CONTRATOS PÚBLICOS


QUE OS DIFERENCIAM DOS CONVÊNIOS?

A) Contratos são mais longos.

B) Contratos são celebrados entre a administração pública e a iniciativa privada.

C) Contratos são mais curtos.

D) Contratos são celebrados entre entes da administração pública.

2. O QUE DIFERENCIA AS CONCESSÕES TRADICIONAIS DAQUELAS


FEITAS EM FORMATO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (PPP)?

A) A PPP funciona como uma forma de privatização, enquanto as concessões mantêm os


serviços públicos.

B) A PPP conta com ajuda financeira (total ou parcial) do setor público, enquanto as
concessões contam com o pagamento dos usuários/consumidores de serviços e atividades
ofertados.

C) A PPP é uma forma de terceirização das atividades do Estado para a iniciativa privada,
enquanto as concessões são feitas inteiramente pelo setor público, sem a participação do setor
privado.
D) A PPP é celebrada por contratos, enquanto as concessões tradicionais o são por convênios.

GABARITO

1. Qual é a principal característica dos contratos públicos que os diferenciam dos


convênios?

A alternativa "B " está correta.

A principal diferença que caracteriza os contratos é que eles são celebrados entre entes da
administração pública e da iniciativa privada. Os convênios, por sua vez, são celebrados
apenas entre entes públicos.

2. O que diferencia as concessões tradicionais daquelas feitas em formato de parceria


público-privada (PPP)?

A alternativa "B " está correta.

As concessões têm três atores principais. Trata-se dos órgãos concedente (Estado),
concessionário (iniciativa privada) e usuário (o consumidor final). No caso da PPP, o Estado é o
usuário principal. Ele é o responsável por arcar com parte ou toda a despesa, gerando receita
para o ente privado.

CONCLUSÃO

CONSIDERAÇÕES FINAIS
No decorrer deste tema, estudamos as relações que o Estado desempenha com o segundo e o
terceiro setores. Entendemos a formação e o surgimento do terceiro setor nos Estados Unidos
e na Europa, trazendo a teoria para a prática por meio de três estudos de caso: Reino Unido,
Alemanha e Brasil.
Com isso, observamos detalhadamente o funcionamento do setor privado sem fins lucrativos,
já que ele é fundamental para a oferta de atividades e serviços essenciais às comunidades.
Estudamos ainda o segundo setor, cuja relação possui três faces fundamentais: privatização,
concessão e PPPs.

Com isso, seu entendimento acerca das funções do Estado e da estrutura do serviço público foi
aprimorado. Você agora é capaz de articular de que forma o Estado pode moldar a economia e
a sociedade em parceria com outros setores da sociedade.

REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitações e contratos da
administração pública e dá outras providências.

BRASIL. Lei nº 11079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e
contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública.

BRASIL. Lei no 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa
pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios.

BRITO, B. M. B. de; SILVEIRA, A. H. P. Parceria público-privada: compreendendo o modelo


brasileiro. In: Revista do serviço público. v. 56. n. 1. 2005. p. 7-21.

DEFOURNY, J. Third sector. In: BRUNI, L.; ZAMAGNI, S. Handbook on the economics of
reciprocity and social enterprise. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2013.

FISCHER, R. M.; FALCONER, A. P. Desafios da parceria governo no terceiro setor. In:


RAUSP management jornal. v. 33. n. 1. 1998. p. 12-19.
PESTOFF, V. A. Beyond the market and state: social enterprises and civil democracy in a
welfare society hardcover. Aldershot, Brookfield, Singapore & Sydney: Ashgate, 1998.

SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. In search of the non-profit sector: the question of


definitions. In: Voluntas: international journal of voluntary and non-profit organizations. v. 3. n. 2.
1992. p. 125-151.

SALAMON, L. M. The United States. In: SALAMON, L.; ANHEIER, H. K. (Ed.). Defining the
non-profit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press,
Manchester, 1997.

EXPLORE+
Consulte o site oficial da PPP e busque suas principais medidas, documentos oficiais,
benefícios e contratos, para saber mais sobre esta forma de relação entre Estado e iniciativa
privada.

Pesquise na internet sobre as PPPs que envolveram alguns estádios da Copa do Mundo de
201, como o Mineirão.

CONTEUDISTA
Bernardo Andretti de Mello

 CURRÍCULO LATTES

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