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EXTREMADURA
I. ANTECEDENTES.
Sin embargo, podemos decir que, con anterioridad a esta normativa, el régimen de
comunicación previa había sido objeto de un debate doctrinal e incluso viene
precedida por antecedentes legislativos. En especial, por la propia Ley del Suelo de
Extremadura en su redacción inicial.
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El sentido de dicho principio parte de la base de que la Administración debería elegir
el medio menos restrictivo de la libertad individual conciliando los intereses privados
con los intereses públicos. Este principio ya venía recogido en nuestro ordenamiento
tanto en el artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, como en el artículo 5 del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17
de junio de 1955, antes de su adaptación respectiva a la Directiva de Servicios,
mediante la Ley 25/2009 primero, Ley 2/2011, de 4 de marzo, Ley de Economía
Sostenible con posterioridad, y Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre.
Desde esta perspectiva, las normas de transposición no han hecho más que
consagrar los argumentos favorables a la menor restricción de la libertad individual
preconizado por ese sector doctrinal y la práctica municipal.
La comunicación previa, en los casos en los que se admite ahora por nuestra
legislación autonómica urbanística no sólo trata de cumplir el efecto liberizador
preconizado por la Directiva Comunitaria, sino también dar cabida a la aspiración
simplificadora en la tramitación de los procedimientos administrativos que aquélla
también preconiza. Efectos beneficiosos, que se quieren no sólo para los
ciudadanos de a pie y para los emprendedores a los que se les ahorra tiempo y los
costes económicos derivados de los cargas burocráticas innecesarias. La
Administración Local, también va a resultar beneficiada de la reducción de cargas
administrativas, pues evitará así la necesaria incoación de expediente de licencia
urbanística cuando sea posible legalmente la comunicación como técnica de
intervención previa.
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Debemos recordar que España al igual que el resto de los Estados Miembros de la
Unión Europea, está implicada en la Estrategia Renovada de Lisboa para el
Crecimiento y el Empleo, uno de cuyos objetivos en el segundo ciclo, años
2008/2010, es conseguir para el año 2012 una reducción en un 25% de las cargas
administrativas por entender que éstas dificultan el desarrollo de la actividad
productiva generando costes burocráticos innecesarios.
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por su acrónimo LINCE, que aborda lo concerniente a este nuevo régimen de
protección de la ordenación territorial y urbanística.
Coherentemente con este planteamiento, la Ley entiende que dentro del urbanismo
no solo cabe incluir lo concerniente a las obras, edificaciones e instalaciones, sino
también lo relativo a usos y actividades y que en muchos supuestos se va a producir
una interconexión indudable entre las actividades pretendidas y los locales donde se
van a desarrollar éstas cuando necesiten al efecto la ejecución de obras de
adaptación. Por lo que la solución legal extremeña trata de armonizar los aspectos
liberalizadores y de simplificación de trámites requeridos por la Directiva
Comunitaria, con la necesidad de preservar las licencias como técnica de control
previo urbanístico para aquéllas materias dónde el urbanismo queda excluido del
ámbito de aplicación de esta norma europea; básicamente el urbanismo edificatorio.
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A. Implementación mediante la sustitución del control previo por otro a
posteriori.
A.1. Así nos encontramos con la siguiente nueva redacción del artículo 172
de la Ley:
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De esta regulación se desprende que las materias a las que se hace
referencia en las letras a. b. c. d. e. f. i. y j. que antes necesitaban
licencia urbanística en su modalidad de licencia de edificación, obra o
instalación (antes artículo 180 de la Ley), sólo necesitarán ahora
comunicación previa, siempre que no afecten a la estructura del
inmueble.
Y, asimismo, que las materias a las que se hace referencia en las letras
c. y h. (antes artículo 184 de la Ley), tampoco necesitarán licencia
urbanística en su modalidad de uso o actividad cuando,
respectivamente no estén sujetas a autorización ambiental o no
comporten obras sujetas a licencia urbanística.
A.2. En la nueva redacción del artículo 180 nos encontramos que, además
de continuar el sistema de lista, heredado del artículo 1 del Reglamento
de Disciplina Urbanística de 1978, los propios supuestos ahí
incardinados, ahora en número inferior como consecuencia de haberse
sustituido el régimen de licencia por el de comunicación previa para
alguno de ellos, tampoco constituye un número cerrado, pues también
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quedarán sujetos a licencia como antes los supuestos de obras,
edificación e instalaciones no numerados en el precepto, pero que
deben quedar sometidos a esta técnica de intervención previa por así
venir establecidos en los respectivos planes de urbanismo.
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B. Implementación mediante la simplificación de trámites administrativos.
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pero se reduce ahora a diez días el plazo en el que debe emitirse la
certificación del acto presunto.
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III. LA DECLARACIÓN RESPONSABLE Y LA COMUNICACIÓN PREVIA COMO
TÉCNICAS DE SUSTITUCIÓN DE LICENCIAS Y AUTORIZACIONES.
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Ambas instituciones, una vez recogidas con carácter general en la normativa estatal
básica, por la transposición de la normativa comunitaria indicada, se han
incorporado a la legislación urbanística autonómica. Sin embargo vamos a examinar
ahora que al utilizarse una u otra se obtienen diferentes consecuencias jurídicas:
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Al haber optado la legislación valenciana por la declaración responsable en vez
de la comunicación previa, en el sentido que lo ha hecho la legislación
extremeña, además de la importante habilitación reglamentaria que en aquélla
Comunidad se concede a las Entidades locales para completar las
determinaciones legales, pudiera tener otras consecuencias prácticas. En este
sentido podemos decir que si el ciudadano con la declaración responsable puede
iniciar inmediatamente las obras, no se va a generar para la Administración
municipal actividad administrativa previa alguna, con la importante repercusión
que esto tiene en torno a la tasa por los servicios urbanísticos correspondientes.
Si no existe actividad administrativa generadora del hecho imponible de la tasa,
difícilmente esta se va a poder percibir, aunque la Ley valenciana otorgue a la
comunicación los efectos jurídicos de la licencia. La reciente jurisprudencia del
Tribunal Supremo va en la dirección de señalar que lo realmente esencial es la
actividad administrativa para generar el hecho imponible de la tasa, con
indiferencia de la existencia o no de una retribución formal concediendo o
denegando la licencia. Aquí la tasa por el servicio urbanístico se concretará, no
en esta actividad de control previo, sino en la que se realice para la verificación y
control posterior.
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Locales. Así, como hemos visto lo ha hecho la Comunidad Autónoma valenciana,
donde ni siquiera se habla de comunicación previa.
1. El promotor de los actos, las operaciones y las actividades a los que sea aplicable
el artículo anterior, deberá comunicar su realización al menos quince días naturales
antes del comienzo de ésta. La comunicación deberá ir acompañada de una
descripción suficiente del acto, la operación o la actividad y de fotocopia de las
concesiones o autorizaciones que legalmente sean preceptivos de conformidad con
la restante normativa que sea aplicable.
2. Transcurridos los quince días naturales a los que se refiere el apartado anterior
sin que se haya practicado notificación de resolución alguna obstativa conforme al
apartado siguiente, el promotor podrá realizar el acto, ejecutar la operación o
desarrollar la actividad en los términos proyectados. La inactividad de la
Administración no implicará la subsanación de los defectos o irregularidades que
presente el acto, la operación o la actividad objeto de comunicación.
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Del tenor literal de este precepto se desprende que a diferencia del sistema de
declaración responsable previsto en la legislación urbanística valenciana, aquí sí que
se va a desarrollar una actividad administrativa municipal tendente a, con carácter
previo al inicio de las obras, determinar si la actuación pretendida requiere o no
licencia. Tanto si se emite por el Alcalde resolución obstativa o no, para llegar a la
conclusión que corresponda, habrá que realizar una actividad municipal de carácter
administrativo, jurídico y técnico que fundamente la posición municipal. Es decir,
que esa actividad generará el correspondiente procedimiento cuyas características
esenciales serían las siguientes:
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En la finalización del procedimiento:
Por último, y como cierre del bloque garantista que contiene este precepto,
hay que precisar que la realización de los actos previstos en el mismo sin la
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No obstante, y de seguirse lo que indica la doctrina, deberíamos precisar que
cuando en la comunicación previa extremeña hay una resolución obstativa ya se
produce un acto administrativo de respuesta, y cuando no se produzca ésta, por no
estar legalmente prevista una resolución administrativa, tampoco habría
inconveniente, por razones de seguridad jurídica, que en el desarrollo reglamentario
de la LSOTEX se articulara como acto administrativo de respuesta no una resolución
que tuviera efectos constitutivos, lo que casaría mal con el sentido de la Directiva
comunitaria y su implementación con la autonómica urbanística extremeña, sino más
bien, debiera tener un defecto meramente declarativo de que ha transcurrido el plazo
para que la Administración municipal realice la declaración obstativa. Conectaríamos
entonces con una institución similar que es el certificado de acto determinado por
silencio administrativo. Solo que aquí, el transcurso del plazo que la Administración
municipal tiene para emitir resolución obstativa, no determina una resolución
administrativa por silencio, pues el interesado no solicita licencia urbanística, sino
que se limita exclusivamente a comunicar a la Administración la actuación que
pretende. Se certificará pues exclusivamente sobre el hecho, sin mayor alcance
jurídico que el derivado de poder acreditar esta circunstancia.
Esta reflexión adquiere especial importancia cuando nos referimos a algunos de los
citados actos, sujetos por el artículo 172 a la comunicación previa, donde se generan
consecuencias y no solo para los interesados en el procedimiento y para la
Administración Pública, sino para el tráfico jurídico general. Pensemos, por ejemplo,
que, a partir de ahora, con la Ley LINCE, se sujetarán al régimen de comunicación
previa las “parcelaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas o predios
en cualquier clase de suelo, no incluidas en proyectos de reparcelación”.
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Pues bien, incluso en este caso, el nuevo sistema de comunicación previa no tiene
por qué generar inseguridad jurídica, pudiéndose establecer protocolos de
actuación, o el certificado a implementar reglamentariamente como hemos expuesto,
que permitan a estos funcionarios tener constancia de la no existencia de resolución
municipal obstativa que impida formalizar la segregación o parcelación comunicadas
en documento público. Todo ello sin perjuicio de considerar también que la Ley
LINCE podía haber adaptado la regulación de las parcelaciones urbanísticas
contenidas en los artículo 39, 40 y 41 de la LSOTEX, pensados para cuando las
mismas estaban sujetas a licencia municipal, al nuevo régimen de comunicación
previa.
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IV. LA NECESIDAD DE COMPLEMENTAR EL MARCO JURÍDICO EXPUESTO
MEDIANTE LAS ORDENANZAS LOCALES.
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ordenanzas municipales con leyes, planes, proyectos y programas. Y esto es así
por el simple hecho de que el procedimiento de otorgar licencias en dicho
precepto es supletorio del que puedan establecer mediante ordenanzas las
Entidades locales. Si defendemos la idea de que la comunicación previa es un
sistema de control previo atenuado en el que alguna actividad administrativa hay
que realizar, no estaría demás que las ordenanzas municipales definieran
determinadas cuestiones faltas de regulación hasta ahora en la ley. Por ejemplo,
si debe emitirse informe jurídico y técnico que fundamenten el ejercicio o no de la
resolución obstativa, y a quién corresponde emitirlos.
• Aunque los artículos 172, 180 y 184 señalan en concreto materias objeto de
comunicación previa y de licencia, como expusimos con anterioridad, la materia
regulada en cada uno de estos preceptos admite supuestos concretos que van a
necesitar clarificación, en aras de la necesaria seguridad jurídica, para su
adecuada adscripción a uno u otro régimen. Se trataría de depurar el contenido
de cada uno de los supuestos, contemplados en la regulación autonómica, para
someter al régimen de comunicación previa todos aquellos supuestos de usos y
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actos de menor importancia, que quedarían en la órbita de la comunicación
previa. En definitiva, desarrollar la determinación legal en toda la casuística
posible.
• Establecer con toda claridad los documentos que, en cada caso, deben aportar
los ciudadanos en el régimen de comunicación previa. El artículo 173 antes
analizado, establece que se iniciará el procedimiento mediante la comunicación
acompañada de:
Por otro lado, y en cuanto a las autorizaciones o concesiones, cuya fotocopia hay
que aportar, también habrá que determinar cuáles son éstas. Indicando
claramente, por ejemplo, cuándo en cada caso concreto y específico hay que
aportar comunicación ambiental o se resulta necesario acompañar autorización
ambiental, o en su caso, calificación urbanística o declaración de evaluación
ambiental en suelo no urbanizable sustitutiva de aquélla.
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• También resulta necesario, en orden a la justificación de la necesidad de
completar el marco jurídico autonómico con las ordenanzas locales, entender
que debe quedar regulado el régimen de la inspección urbanística, a la que la
LSOTEX le da enorme importancia, pero regula muy parcamente, por lo que si
no se determina en norma local esta institución urbanística, se generarán
enormes dosis de inseguridad jurídica y desacierto en la actuación cotidiana de
autoridades municipales y agentes; que, a partir de ahora, será mas patente
cuando muchos actos de aprovechamiento y uso del suelo quedan sujetos al
régimen de comunicación previa, y, por ende, más necesitados de una
regulación clara y precisa de la inspección urbanística. Nos estamos refiriendo,
obviamente, no a la inspección urbanística que corresponde realizar a la Junta
de Extremadura, sino a la que la LSOTEX atribuye a los municipios.
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es la comunicación previa, unido al subconsciente reglamentista en el que
nos hemos ligado a nuestra formación jurídica tradicional, nos lleve a
conseguir el efecto contrario deseado.
Así pues, y una vez establecido por la legislación urbanística extremeña los
supuestos de comunicación previa, lo que queda pendiente por las razones
antes apuntadas, y dando también cumplimiento al nuevo artículo 84.ter de
la Ley de Régimen Local, es establecer y planificar los procedimientos de
comunicación previa urbanística y los de verificación posterior, completando
la normativa autonómica, en el sentido conforme antes expresado; sin
perjuicio, lógicamente de las competencias de la Junta de Extremadura
para el desarrollo reglamentario de nuestra Ley del Suelo.
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BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA PARA LA REDACCIÓN DE ESTA PONENCIA:
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