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DIREITO CONSTITUCIONAL I
Conteúdo 13: Poder Legislativo
a) Estrutura

- Bicameralismo: É uma das características da Federação.

Significa que o Poder Legislativo Federal é composto por duas casas: Câmara dos Deputados e Senado. Através
da composição das duas casas, é possível a representação da vontade regional parcial na formação da vontade
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nacional (total).

O Senado é o órgão que efetiva essa garantia de paridade nas representações, posto que o número de representantes
por Estados é sempre igualitária. Órgão garantia, pois nesse não há representação proporcional, mas paritária.

Desse modo, o Senado tem a função de neutralização de interesses regionais.

Corroborando ao exposto, preleciona Nathália Mason, (Manual de D. Constitucional, 2015), “O Senado Federal é a
Casa Legislativa que afirma a forma federativa de Estado, pois representa as ordens jurídicas parciais (Estados
membros e Distrito Federal), viabilizando que elas participem da formação da vontade nacional.

Constituição Federal

Art. 44. O poder legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal.

Parágrafo único. Cada legislatura terá duração de quatro anos.

Esquematizando
– Sistema Bicameral –

Câmara dos
Deputados

Estrutura do
Âmbito Federal BICAMERAL:
Poder
composto por
Legislativo
duas casas.

Senado
Federal
189

Obs.: Via de regra, o processo legislativo se inicia na Câmara dos Deputados, sendo o Senado casa revisora, capaz
de neutralizar os interesses regionais.

O bicameralismo é uma característica própria de Constituições que adotam a Federação.

Inobstante seja uma regra, existe Federação sem Senado, por exemplo, Venezuela. Assim como, também é possível
a existência do Senado em países unitários.

Observação: nos Estados-membros, no Distrito Federal e nos Municípios, o Poder Legislativo é unicameral,189
composto por uma única Câmera, respectivamente, pela Assembleia Legislativa, pela Câmara Legislativa e pela
Câmara Municipal.

Esquematizando

(Fonte: Manual de D. Constitucional, Nathália Masson, 2015).

Não esqueça!

→ Em nível federal, o Poder Legislativo é bicameral, sendo representado pelo Congresso Nacional, que é composto
de duas Casas Legislativas (o Senado Federal e a Câmara dos Deputados). O Senado Federal é composto por
representantes dos Estados e do Distrito Federal (os Senadores), ao passo que a Câmara dos Deputados é
composta por representantes do povo (os Deputados Federais).
→Já em nível estadual e municipal, o Poder Legislativo é unicameral. Nos estados, é exercido pela Assembleia
Legislativa (integrada pelos Deputados Estaduais), ao passo que nos Municípios é exercido pela Câmara
Municipal (composta dos Vereadores).

a.1) Estrutura externa do Poder Legislativo no Âmbito Federal


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Câmara dos Deputados Senado

I – representação popular; representa o POVO. I – representação federativa; representa os ESTADOS.

II – sistema eleitoral proporcional (obtido através a II – sistema eleitoral majoritário (nº de votos obtidos
força que o partido demonstra ter). pelo candidato, o mais votado será considerado eleito).

III – 513 membros / mandado de 4 anos/ possibilidade III – 81 membros/ mandado de 8 anos/ necessidade de
de renovação total. renovação parcial 190

Constituição Federal

Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de REPRESENTANTES DO POVO, eleitos, pelo sistema
PROPORCIONAL, em cada Estado e no Distrito Federal.

*Representantes do povo →a Câmara dos Deputados é composta por Representantes do Povo.

*Sistema proporcional → sistema eleitoral no qual o resultado é obtido através da força política apresentada pelo
partido. Partidos mais fortes farão o maior número de Deputados eleitos. Em decorrência disso, é que se transcende
a ideia do dever de fidelidade partidária.

Serão eleitos os Deputados de acordo com o número de habitantes de cada Estado e do Distrito Federal, ou seja,
serão eleitos proporcionalmente à população de cada Estado.

Nesse sentido, o número total de Depurados, de acordo com o previsto no art. 45, § 1°, CF/88, varia
proporcionalmente ao número de habitantes de cada Estado e do Distrito Federal, e será determinado, para cada
legislatura, no ano que antecede às eleições, por meio de lei complementar, de forma que nenhum Estado (ou o
Distrito Federal) tenha menos que oito ou mais que setenta representantes.

*Legislatura → Cada legislatura terá a duração de quatro anos (art. 44, parágrafo único, CF).

*Número de parlamentares → será de no mínimo 8 e no máximo 70.

Número de Parlamentares
Mínimo Máximo
8 70

Obs.: Os Territórios Federais têm o número fixo de 4 Deputados Federais, previsto na Constituição Federal. Assim,
está errado dizer que o número de Deputados Federais é proporcional à população dos Territórios.
191

Art. 46. O Senado Federal compõe-se de REPRESENTANTES DO ESTADO e do Distrito Federal, eleitos segundo
o sistema MAJORITÁRIO.

*Representantes do Estado → os Senadores, não representam o povo, mas cada Estado e o DF.

*Sistema majoritário →será eleito o Senador que obtiver o maior número de votos.

§ 1º - Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos.

*Número de parlamentares → 3 senadores por Estado ou DF (eleito com 2 suplentes), independe da população; 191

§ 2º - A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente,
por um e dois terços.

*Mandatos de 8 anos; a cada 4 anos renova-se 1/3 e 2/3, alternadamente.

§ 3º - Cada Senador será eleito com dois suplentes.

*Cada Senador é eleito com dois suplentes, sendo que sua eleição implica a dos substitutos (chapa única). Nesse
sentido, freme à vacância do cargo, o Senador não será sucedido pelo segundo colocado mais votado, mas por seu
suplente.

Esquematizando | Distinção das Casas

(Fonte: Manual de D. Constitucional, Nathália Masson, 2015).


a.2) Estrutura interna
192

192
- plenário: é reunião de membros e não um órgão. Os órgãos são mesas; comissão; serviço administrativo e polícia.

- As mesas são órgãos diretivos, dirige os trabalhos da casa.

- A comissão pode ser permanente ou temporária, depende se estará sujeita a prazo ou não.

A comissão permanente, geralmente, também é denominada de comissão temática, pois sua vinculação é a tema,
podemos citar, por exemplo, comissão de ética, comissão de planejamento, comissão de constituição, justiça e
redação. A comissão, nesse caso, não esta sujeita a prazo.

Esquematizando

A comissão temporária, por sua vez, poderá ser comissão especial; comissão externa ou comissão
parlamentar de Inquérito (CPI).

- Comissão especial: é criada em duas situações (!) proposta de emenda a constituição, pois já se pressupõe a sua
importância; (!!) projeto de lei, quando este for afeta a mais de 3 comissões temáticas, tramitara pela comissão
especial.

- Comissão externa: diligência externa a casa.

- Comissão parlamentar de inquérito: criado na situação do inquérito parlamentar (Art. 58, §3º, da CF).
193

- Serviço administrativo (auxiliar) é aquele responsável por atividades meios da casa que permitam o
desenvolvimento da atividade fim.

A atividade fim, por sua vez, é desempenhada pelas mesas e comissões.

- Polícia (ou guarda) é o órgão responsável pela guarda interna do recinto. Trata-se também de atividade meio.

#Durante o licenciamento do Presidente do Senado, que é o Presidente do Congresso, quem assume a Presidência
do Congresso Nacional? O primeiro vice da Câmara dos Deputados. 193

O Presidente do Senado será o Presidente do Congresso Nacional, conforme proclama o §5º, art. 57. No caso de
licenciamento desse, no Congresso, será assumido pelo VICE da Câmara dos Deputados.

b) Funcionamento

Atribuições do Poder Legislativo

1. Atribuição representativa: Em determinadas situações o Legislativo representa o Estado perante outros


organismos.

Incorporação de tratados e convenções internacionais ao ordenamento normativo. Representação do Estado.

Exemplo: Art. 49, CF. O Congresso possui atribuição para aprovar tratados internacionais mediante decreto
legislativo.

2. Atribuição investigatória: comissão parlamentar de inquérito (CPI): em determinados fatos de interesse político.

3. Atribuição legislativa: processo legislativo: inovação do ordenamento jurídico.

- ATRIBUIÇÃO REPRESENTATIVA

Art. 5º, §3º, da Constituição, incorporados com o advento da Emenda de nº 45 (Reforma do Poder Judiciário).

Incorporação dos tratados e convenções internacionais ao ordenamento normativo

- Qual status normativo os tratados de direitos humanos possuem no Ordenamento Jurídico pátrio?
194

194

Status legal: defendido por Laerte José, para ele os tratados internacionais de direitos humanos teria status de normal
legal, logo, não seria apta complementar a constituição e nem a contrariar norma constitucional, posto ser inferior a
esta, prevalecendo a Constituição na ocasião de eventual conflito.

Esquematizando

Constituição X Tratado

Constituição

Tratado

A Constituição Federal encontra-se acima do Tratado.

Status supralegal: defendida por Gilmar Ferreira Mendes, os tratados e convenções internacionais sobre direitos
humanos se coloca abaixo do texto constitucional, mas superior a legislação ordinária.

Esquematizando

Constituição X Tratado

Constituição

Tratado *Supralegal
195

Lei

Obs.: Se coloca em situação intermediária entre a norma legal e a norma constitucional. O Tratado ou Convenção
Internacional de D. Humanos se coloca abaixo da Constituição, não terá como alcançar o texto constitucional, mas
tem como atingir a legislação que regulamente esse texto, e ao fazer isso, impregna nessa legislação o denominado195
“efeito paralisante” – impede que a legislação se aplique a casos concretos.

Status constitucional: defendida por Flávia Piovesan, disciplina que os tratados e convenções internacionais de
direitos humanos equivalem-se as normas constitucionais, de modo que havendo conflito entre a norma da
constituição e o tratado internacional, prevalece aquela que for mais favorável, observando-se o princípio da
dignidade da pessoa humana.

Esquematizando

Constituição X Tratado

Constituição | Tratados

*Os Tratados tem status de norma Constitucional

Status supraconstitucional: defende que os tratados e convenções internacionais de direitos humanos teriam status
superior a Constituição; Celso de Albuquerque.

Na ocasião de conflito entre a Constituição e os tratados, deve-se prevalecer a que for mais benéfica.

Referida tese encontra óbice diante da Supremacia Constitucional vigente no Ordenamento Jurídico pátrio.

Por essa tese, haveria uma limitação ao poder constituinte originária, que são os tratados e convenções internacionais
de direitos humanos.

STF: RE nº 466.343 – prisão civil por dívida do depositário infiel.

Súmula Vinculante 25. É ilícita a prisão civil de depositário infiel, qualquer que seja a modalidade de depósito.

→Qual foi a posição adotada pelo STF? E qual a consequência disso?


196

Tratados Internacionais de D. Humanos

Tratados ANTERIOR Tratados DEPOIS da


da Emenda nº 45/04 Emenda nº 45/04

Fund. Art. 49, I, e 84, Fund. Art. 5º, §3º, CF.


VIII, CF.
196
Exige procedimento
similar ao da Emenda
Constitucional. 223/5.

Status normativo Status normativo


supralegal. constitucional.

Observações

• A grande relevância do art. 5º, §3º da CF é deslocar o protagonismo no processo legislativo do Chefe do
Executivo para as Casas do Poder Legislativo, que fará a ratificação do Tratado;
• O tratado não será incorporado formalmente ao texto da Constituição; é materialmente constitucional.
• Não possui enumeração de Emenda;
• O único tratado incorporado após o advento da Emenda nº 45: Decreto legislativo 186/08. (Faz parte do
Bloco de Constitucionalidade).

Bloco de Constitucionalidade: O que se entende por bloco de constitucionalidade?

Marcelo Novelino ensina que a expressão foi cunhada por Louis Favoreu, referindo-se a todas as normas do
ordenamento jurídico francês que tivessem status constitucional.

Canotílio, por sua vez, ao tratar do bloco de constitucionalidade oferta-lhe sentido de referência, ou seja,
apenas as normas que servem de parâmetro (referência) fariam parte deste bloco. Aqui a expressão é tomada
em sentido restrito.

Existem outros autores, entretanto, que a tomam no sentido amplo. Para estes, o bloco de constitucionalidade
engloba não apenas as normas formalmente constitucionais, mas todas aquelas que versem sobre matéria
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constitucional, alcançando, assim, a legislação infraconstitucional (como o TIDH Tratado Internacional de


Direitos Humanos, por exemplo).

– Complementando –

Em síntese

A partir do novo entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, de acordo com o conteúdo e a forma de
aprovação, os tratados internacionais passam a ter três hierarquias distintas no Ordenamento Jurídico, a saber: 197

1) Tratados e convenções internacionais de direitos humanos, aprovados em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos, pelo quórum de três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes as emendas
constitucionais, conforme preconiza o art. 5º, §3º da Constituição Federal.

2) Tratados e convenções internacionais de direitos humanos aprovados pelo procedimento de lei ordinária (art. 47,
CF), terão status supralegal, mas infraconstitucional, situando-se acima das leis, mas abaixo da Constituição.

3) Tratados e convenções internacionais que não versem sobre direitos humanos ingressarão no ordenamento
jurídico brasileiro com força de lei ordinária.

STATUS DOS TRATADOS

Equivalentes às Emendas Constitucionais Supralegal Lei Ordinária

Versam sobre direitos humanos e Versam sobre direitos Não versam sobre direitos
submetem-se ao procedimento de aprovação humanos mas não foram humanos, foram submetidos ao
para as emendas, Aprovação pelas duas submetidos ao rito da procedimento de aprovação de lei
casas, em dois turnos, no quórum de 3/5. aprovação das emendas ordinária.
constitucionais.
Material e formalmente constitucional.
Materialmente constitucional.

- ATRIBUIÇÃO INVESTIGATÓRIA

Comissão Parlamentar de Inquérito

CF, art. 58, §3º.

Definição

Comissão temporária (natureza do órgão) que dispõe de atribuição de investigação politico-


administrativa (natureza da função).
198

Segundo preleciona Nathália Masson (Manual de D. Constitucional, 2015): A CPI é uma comissão
parlamentar necessariamente temporária, que pode ser criada, em conjunto ou separadamente pelas Casas
Legislativas. Sua função, de apurar fatos certos em prazo previamente estipulado, é de acentuada importância para
o Estado Democrático, na medida em que compõe uma das funções típicas do Poder Legislativo, qual seja, a de
vigilância e controle dos negócios públicos, com vistas a coibir eventuais atos indecentes, criminosos, marcados
pela incompetência e desonestidade, que tanto comprometem a boa e hábil gestão do Estado.

a) Natureza do órgão; é comissão temporária, isto porque são criadas para investigação de fato determinado, com198
estipulação de prazo certo para a apuração do referido fato.

b) Natureza da função; a investigação feita pelo Legislativo pode ser de dois cunhos: (!) financeiro-orçamentária
(legislativo com auxilio do TCU) e (!) politico-administrativa (discute matéria política e de administração).

Obs.: O TCU auxilia o poder legislativo no controle externo; não compõe a estrutura do Poder Legislativo.

→O trabalho das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) é uma das formas pelas quais o Poder Legislativo
exerce sua função típica de fiscalização. Trata-se de controle político-administrativo exercido pelo Parlamento
com a finalidade de, em busca da verdade, apurar acontecimentos e desvendar situações de interesse público
(MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional, Ain6ª edição, 2011.
pp. 886.)

Pressupostos: prazo certo e fato determinado

Referem-se a pressuposto temporal (prazo certo) e pressuposto substancial (fato determinado).

- prazo certo (pressuposto temporal).

Tem-se admitido prorrogações, desde que ocorra dentro da mesma legislatura. (Mitigação).

Legislatura 4 anos = mandato.

Sessão legislativa 1 ano.

Período legislativo 6 meses.

Sessão 1 dia.

- fato determinado (pressuposto substancial)

Se houver conexão entre o fato determinado criado para a investigação e novo fato descoberto, admite-se a
investigação face a conexão.
199

Obs.: Ressalta-se que o Supremo tem flexibilidade os referidos pressupostos, no tocante ao prazo certo, admite-se
prorrogações desde que ocorra na mesma legislatura; e quanto ao fato determinado, por ocasião de descobertas
fortuitas que possuam conexão com o fato pela qual foi autorizado a criação da CPI.

Atribuição Investigatória do Legislativo (Continuação):


199
- Comissões Parlamentares de Inquérito

Requisitos:

No intuito de fixar contornos para a investigação legislativa e refrear eventuais antagonismos entre os trabalhos das
comissões e o princípio da separação dos poderes, o Poder Constituinte Originário estabeleceu, no artigo 58, § 3°,
CF/88, os requisitos inafastáveis para a instauração das comissões, determinando que elas somente possam ser
criadas se satisfeitas as exigências.

REQUISITOS FORMAIS
Requerimento de Constituição: 1/3
Inquérito Parlamentar
Relatório de Investigação

- requerimento de constituição

Criação pelas respectivas casas, em conjunto ou separadamente.

Requerimento por 1/3 dos membros.

- inquérito parlamentar
- relatório de investigação/relatório final
200

→Existe o direito das minorias parlamentares a investigação?

Pode-se falar que quando houver o requerimento de formulação de CPIS, haverá alguma deliberação plenária sobre
a conveniência e a oportunidade da instauração do inquérito parlamentar, tratando-se portanto de um ato
discricionário? Ou seria suficiente a formulação nos termos dos requisitos formais designados na Constituição para
que seja deflagrado o mesmo, sendo assim ato vinculado?
200
O entendimento atual é de que existe o direito das minorias parlamentares, não deliberação plenária sobre
conveniência e oportunidade, bastando que seja formalizado nos moldes propostos no art. 58, §3º da Constituição
para a instauração da CPI, não havendo nenhum juízo de conveniência e oportunidade. Em verdade, fala-se que há
Vinculação Dúplice.

Corroborando ao exposto, preleciona Nathália Masson (Manual de D. Constitucional, 2015): II – referido requisito
(requerimento de instauração) assegura, às minorias legislativas, direito público subjetivo de ver instaurado o
inquérito parlamentar.

JURISPRUDÊNCIA

INSTALAÇÃO DE CPI E DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO DAS MINORIAS. No mérito, entendeu-se que
a maioria não poderia, sustentando a inobservância do art. 58, §3º, da CF, e valendo-se de meios regimentais,
deslocar, para o Plenário da Câmara dos Deputados, a decisão final sobre a efetiva criação da CPI, sob pena de se
frustrar o direito da minoria à investigação parlamentar. Considerou-se que, na espécie, o direito da minoria à
investigação parlamentar teria sido transgredido e desrespeitado pela decisão da Presidência da Câmara que admitira
o processamento do recurso interposto pelo líder do PT e que, com o acolhimento desse recurso, o Plenário dessa
Casa legislativa acabara por invalidar, de modo inconstitucional, o Ato da sua Presidência que declarara,
formalmente, a criação da CPI em referência, por corretamente considerar atendidos os requisitos constitucionais
previstos no art. 58, §3º, da CF. Afirmou-se que, reconhecido o atendimento desses requisitos pelo Presidente da
Câmara, fica concluído o procedimento de criação da CPI, sendo incabível o questionamento interno de sua
legitimidade. Nesse sentido, asseverou-se que o próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados, em norma
compatível com a referida cláusula constitucional, estabelece, em seu art. 35, §2º, que, "Recebido o requerimento,
o Presidente o mandará à publicação, desde que satisfeitos os requisitos regimentais; caso contrário, devolvê-lo-á ao
Autor, cabendo, desta decisão, recurso para o Plenário...". MS 26441/DF, rel. Min. Celso de Mello, 25.4.2007. (MS-
26441)

Desse modo, contemplamos que em sendo preenchidos os requisitos, a CPI sendo um instrumento das minorias, a
sua constituição é obrigatória.

Corroborando ainda:

JURISPRUDÊNCIA

STF. MANDADO DE SEGURANÇA - QUESTÕES PRELIMINARES REJEITADAS - PRETENDIDA


INCOGNOSCIBILIDADE DA AÇÃO MANDAMENTAL, PORQUE DE NATUREZA "INTERNA CORPORIS" O
ATO IMPUGNADO - POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS DE CARÁTER POLÍTICO,
201

SEMPRE QUE SUSCITADA QUESTÃO DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL - O MANDADO DE SEGURANÇA


COMO PROCESSO DOCUMENTAL E A NOÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - NECESSIDADE DE PROVA
PRÉ-CONSTITUÍDA - CONFIGURAÇÃO, NA ESPÉCIE, DA LIQUIDEZ DOS FATOS SUBJACENTES À
PRETENSÃO MANDAMENTAL - COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - DIREITO DE OPOSIÇÃO -
PRERROGATIVA DAS MINORIAS PARLAMENTARES - EXPRESSÃO DO POSTULADO DEMOCRÁTICO -
DIREITO IMPREGNADO DE ESTATURA CONSTITUCIONAL - INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO
PARLAMENTAR E COMPOSIÇÃO DA RESPECTIVA CPI - IMPOSSIBILIDADE DE A MAIORIA
PARLAMENTAR FRUSTRAR, NO ÂMBITO DE QUALQUER DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL, O
EXERCÍCIO, PELAS MINORIAS LEGISLATIVAS, DO DIREITO CONSTITUCIONAL À INVESTIGAÇÃO
PARLAMENTAR (CF, ART. 58, § 3º)- MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO. O ESTATUTO
201
CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS PARLAMENTARES: A PARTICIPAÇÃO ATIVA, NO CONGRESSO
NACIONAL, DOS GRUPOS MINORITÁRIOS, A QUEM ASSISTE O DIREITO DE FISCALIZAR O EXERCÍCIO
DO PODER.

Existe, no sistema político-jurídico brasileiro, um verdadeiro estatuto constitucional das minorias parlamentares, cujas
prerrogativas - notadamente aquelas pertinentes ao direito de investigar - devem ser preservadas pelo Poder Judiciário, a
quem incumbe proclamar o alto significado que assume, para o regime democrático, a essencialidade da proteção
jurisdicional a ser dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da prática republicana das instituições
parlamentares. - A norma inscrita no art. 58, § 3º, da Constituição da República destina-se a ensejar a participação ativa
das minorias parlamentares no processo de investigação legislativa, sem que, para tanto, mostre-se necessária a
concordância das agremiações que compõem a maioria parlamentar. - O direito de oposição, especialmente aquele
reconhecido às minorias legislativas, para que não se transforme numa prerrogativa constitucional inconsequente, há de
ser aparelhado com instrumentos de atuação que viabilizem a sua prática efetiva e concreta no âmbito de cada uma das
Casas do Congresso Nacional. - A maioria legislativa não pode frustrar o exercício, pelos grupos minoritários que
atuam no Congresso Nacional, do direito público subjetivo que lhes é assegurado pelo art. 58, § 3º, da Constituição
e que lhes confere a prerrogativa de ver efetivamente instaurada a investigação parlamentar, por período certo,
sobre fato determinado. Precedentes: MS 24.847/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g. - A ofensa ao direito das
minorias parlamentares constitui, em essência, um desrespeito ao direito do próprio povo, que também é representado
pelos grupos minoritários que atuam nas Casas do Congresso Nacional. REQUISITOS CONSTITUCIONAIS
PERTINENTES À CRIAÇÃO DE COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO (CF, ART. 58, § 3º): CLÁUSULA
QUE AMPARA DIREITO DE CONTEÚDO EMINENTEMENTE CONTRA-MAJORITÁRIO. - A instauração de
inquérito parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à satisfação de três
(03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da Lei Fundamental da República: (1) subscrição do requerimento
de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser
objeto da apuração legislativa e (3) temporariedade da comissão parlamentar de inquérito. Precedentes do Supremo
Tribunal Federal: MS 24.831/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO (...).

Limites de atuação

As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais,
além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a
apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

*Poderes de investigação próprios de autoridades judiciais → trata-se de expressão atécnica, em decorrência da


adoção do sistema acusatório, o qual exige a imparcialidade do magistrado. Não trata-se assim de poderes próprios
202

de investigação, mas do poder que tem o magistrado de conferir imperatividade aos seus atos. Os atos praticados
por autoridades judiciais são ordens, são atos marcarmos pela característica da imperatividade.

Diante do exposto, faz-se necessário uma interpretação adaptada ao contexto do OJ Brasileiro, no tocante a expressão
acima trabalhada “poderes investigatórios próprios de autoridades judiciais”.

Assim, por poderes próprios de investigação parlamentar, deve-se entender o poder de praticar atos com
imperatividade similar aos magistrados, com exceção daqueles subordinados a cláusula de reserva de jurisdição.
202
Os poderes e Limites da Atuação das CPI

A CPI possuem limites quanto a competência, conteúdo e material.

No tocante a competência, cumpre recordarmos que sendo a Comissão longa manus do legislativo, deve-se restringir
a competência da casa legislativa a qual ela integra.

Por limite quanto ao conteúdo, deve-se entender que a CPI deve recair sobre matéria de interesse público. Deve ser
discutido fato de interesse público.

Por fim, referente a matéria, a CPI não pode investigar submetida ao princípio da reserva constitucional da jurisdição.

Limites à atuação das CPls: a cláusula de reserva de jurisdição

De acordo com o texto constitucional as CPIS possuem os “poderes de investigação próprios das autoridades
judiciais”, mas não todos, pois a própria Constituição reserva com exclusividade certas atribuições aos juízes. O
primeiro limite decorre, pois, da cláusula de reserva de jurisdição. Da incidência desta cláusula resulta que às CPls
é vedado: (i) determinar a medida de busca e apreensão domiciliar; (ii) determinar a quebra do sigilo das
comunicações telefônicas; (iii) decretar a prisão, salvo a situação de flagrante delito; (iv) decretar medidas
acautelatórias.

→CPI não pode investigar matérias que sejam reservadas a atividade jurisdicional do Estado.

Nessa linha, preleciona Kildare Gonçalves “a CPI é um instrumento de atividade do legislativo, não podendo
substituir-se à ação dos juízes e tribunais, para determinar procedimentos de natureza judiciária”, tendo em vista
que a separação dos poderes e as liberdades individuais”.

- Principio da Reserva Constitucional da Jurisdição.

Da expressão “reserva de jurisdição”


203

A expressão doutrinária “reserva de jurisdição” reúne os aros que, inerentes à função jurisdicional, somente podem
ser determinados por juízes ou Tribunais e não por outras autoridades, ainda que dotadas de “poderes de investigação
próprios das autoridades judiciais”. (Manual de D. Constitucional, 2015).

Meios investigatórios: admissíveis e inadmissíveis

- Admissibilidade (consiste naquilo que a CPI pode fazer uso, independentemente de autorização judicial).

- Inadissibilidade (são os meios que não pode fazer uso, salvo se possuir autorização judicial). 203

Nesse contexto, é admissível as CPIS:

a) Oitiva de indiciados e testemunhas; A CPI poderá ouvir o indiciado e as testemunhas, e em caso de


descumprimento, poderá determinar a condução coercitiva do investigado.

→Inclui-se entre os poderes das CPIS a possibilidade de convocar autoridades (federais, estaduais, distritais e
municipais), Ministros de Estado, titulares de órgãos diretamente ligados à Presidência da República para prestar
informações, bem como proceder a oitiva de indiciados, investigados e testemunhas.

Indiciado X Testemunha | Distinção

O critério é a existência ou não de medida de constrição pessoal ou patrimonial sob o individuo. ssim, se já houve
essa constrição em face do individuo, fala-se em indiciado, do contrário, permanece ainda na condição de
testemunha.

*Direito ao silêncio no âmbito da CPI: aplica-se o referido direito, e em face de quem? Abrange-se tanto ao
indiciado quanto ao acusado?

Ficar em silêncio é privilégio constitucionalmente assegurado e consequência direta do direito a não


autoincriminação, que aduz que ninguém será obrigado a produzir prova contra si mesmo.

Em âmbito de CPI, o direito ao silencio é aplicado tanto ao indiciado quanto a testemunha.

Conforme a Jurisprudência do Supremo tem considerado que o privilégio da não auto-incriminação se aplica a
qualquer pessoa, independentemente de ser ouvida na condição de testemunha ou investigada.

Obs.: o direito ao silêncio pressupõe pergunta formulado. Assim, não existe direito ao silêncio ao indiciado ou
investigado se não há nenhum questionamento específico.

Não é necessário impetrar HC preventivo para assegurar o direito ao silêncio no âmbito das CPIS, mas é possível.

- é admissível a condução coercitiva.

b) Quebra do sigilo bancário, fiscal e telefônico; a quebra pressupõe motivação.


204

A quebra do sigilo dos dados telefônicos não se confunde com a das comunicações telefônicas em si, porque só
envolve os registros arquivados na concessionária de serviço telefônico (tais como, os números discados e atendidos,
a data e o tempo de duração das conversas etc), e não o teor da conversa em si, que somente pode ser interceptado
por ordem judicial, nos termos do inciso XII do 5º da Constituição. ASSIM:

→Interceptação telefônica x quebra de sigilo telefônico – distinção: esse último é o acesso aos dados históricos da
linha de telefone. O tempo da chamada, os horários da ligação.
204
→ A CPI pode quebrar sigilo telefônico (acessar a conta telefônica). Entretanto, a CPI está proibida de quebrar o
SIGILO DAS COMUNICAÇÕES TELEFÔNICAS (realizar grampo, pois o artigo 5º, XII da Constituição determina
que APENAS por ordem judicial).

*Interceptação telefônica pressupõe duas características: autorização do juízo, e não é de conhecimento dos dois
interlocutores que mantém a conversação.

*Gravação clandestina: não esta autorizada em juízo, e é de conhecimento de um dos interlocutores.

Lembre-se: a CPI poderá fazer a quebra, desde que devidamente motivada, sob pena de ser declara a sua nulidade,
não por ausência de legitimidade para o ato, mas por não ter observado a motivação necessária.

c) Requisição de informações e documentos; A CPI possui atribuição para requerer a realização de diligências que
julgue necessária ao processamento das investigações.

Exceção: livros mercantis, não poderia ser requisitado, isto porque, não há interesse público nenhum (limite de
conteúdo); pode causar prejuízo a livre concorrência, e por fim, a legislação aplicável ao tema exige que a exibição
dos livros seja judicial, e a decretação no âmbito das CPIS é com poderes próprios de autoridade judiciária, mas não
a substitui.

- Livros mercantis não poderia ser requisitado pela CPI (Nelson Hungria).

- Autos da delação premiada enquanto a denúncia não for recebida, também não poderia ser requisitado.

Em sequência, são inadmissíveis a CPI:

a) concessão de medida cautelar: o poder geral de cautela é dado a autoridade judicial. Assim, inobstante possua
alguns poderes inerentes de autoridade judiciária, a concessão de medida cautelar encontra-se restrita a clausula de
reserva de jurisdição.

Medidas Cautelares utilizadas constantemente pelas CPI: busca e apreensão – in casu, dependerá de autorização do
juiz competente. A Indisponibilidade dos bens, de igual modo, também fica condicionada a cláusula de reserva de
jurisdição.
205

b) decretação de prisão provisória, excluída a prisão em flagrante delito: não é possível a decretação da prisão
preventiva e da prisão temporária. A única prisão que a CPI tem poder para decretar, é a prisão em flagrante, isto
porque qualquer pessoa pode decretá-la.

c) Proibição ou restrição de assistência jurídica.

Em síntese, CPI NÃO PODE:

- Decretar prisões (só por ordem escrita de juiz – 5º LXI) salvo em flagrante delito 205

- Determinar medidas cautelares como arresto, sequestro, (ninguém será privado de liberdade ou bens sem devido
processo legal – 5º LIV).

- busca domiciliar, interceptação telefônica;

- restringir assistência judiciária aos investigados.

Esquematizando

CPI PODE CPI NÃO PODE

Intimar testemunhas; Não pode punir os investigados;

Determinar a condução coercitiva de Não pode bloquear bens e direitos;


testemunhas;

Realizar prisões em flagrante; Não pode decretar prisão temporária e


provisórias;

Determinar a quebra de sigilo bancário, Não pode determinar busca e apreensão


fiscal e telefônico; dados e registros. domiciliar (Só por ordem judicial).

Não pode determinar a quebra do SIGILO


DAS COMUNICACÕES TELEFÔNICAS.

✓ Já caiu: Segundo a Jurisprudência do STF, as CPIS podem determinar as diligências necessárias a


investigação para a qual foi criada, sendo-lhes inclusive permitido determinar quebra do sigilo fiscal,
bancário e de dados, vedada, entretanto, a determinação da quebra de sigilo das comunicações telefônicas.
(CESPE | Defensor | 2012).

Obs.: CPIs não promovem a responsabilidade dos infratores. De acordo com o art. 37 do Regimento Interno da
Câmara, a Comissão apresentará relatório circunstanciado com suas conclusões, que será publicado em Diário oficial
206

e encaminhado (...). Nesse mesmo sentido proclama a Constituição “...sendo suas conclusões, se for o caso,
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil dos infratores” (art. 58, §3º, CF,
parte final).

Atribuição legislativa

Fundamento: CF, arts. 61 ao 69.

Procedimento Legislativo 206

Esquematizando

Fase introdutória: iniciativa

A iniciativa é o ato que deflagra o processo legislativo. É decomposta de duas espécies, geral e reservada. A iniciativa
geral é iniciativa para qualquer matéria, reservada para as matérias de reserva.

→ A iniciativa é classificada em comum ou geral. Será geral quando não há restrição quanto ao legitimado para
iniciar o processo legislativo. Quando a CF não especifica. Essa é a regra. Por outro lado, será específica quando
assim dispuser a CF.

Art. 61, caput, CF. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos
previstos nesta Constituição.

Membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, Senado Federal, CN, Presidente da República e Cidadão:
os referidos, por interpretação sistemática da Constituição, possuem legitimidade geral.

Iniciativa Reservada

1. Presidente da República: arts. 40, § 15, 61, § 1º, e 165, incs. I a III;
2. Supremo Tribunal Federal: arts. 93 e 96, inc. II;
3. Tribunais Superiores: art. 96, inc. II;
4. Tribunal de Contas da União: arts. 73 e 96, inc. II;
207

5. Ministério Público: art. 127, § 2º;


6. Defensoria Pública: art. 134, § 4°;
7. Câmara dos Deputados e Senado Federal: arts. 51, inc. IV, e 52, inc. XIII,
8. Congresso Nacional: ADCT, art. 8º, § 3º.

Só o titular pode apresentar, sob pena de inconstitucionalidade formal.

Obs.: Sobre o vício de iniciativa, após a Constituição de 1988, o STF tem considerado o vício de iniciativa insanável.
Desse modo, não havendo observância quanto a iniciativa, fala-se em inconstitucionalidade formal.
207
Iniciativa geral:

Em relação à iniciativa geral popular, pode alcançar proposta de emenda à constituição?

Existe proposta à emenda de iniciativa popular? José Afonso da Silva e Pedro Lenza admitem, sob o argumento de
que tratava-se de lacuna técnica, a qual aceita analogia.

A proposta de Emenda Constitucional por Iniciativa Popular

Uma vez iniciando a discussão sobre a possibilidade de PEC, por meio da iniciativa popular, vale ressaltar o que
sustenta o doutrinador José Afonso da Silva acerca da matéria, segundo ele os institutos da soberania popular
(plebiscito, referendo e iniciativa popular) são institutos cujo uso dependerá do desenvolvimento e da prática da
democracia participativa, mas que a partir da interpretação sistemática com base em normas gerais e princípios
fundamentais da Constituição permite-se a iniciativa popular para PECs, caso em que as porcentagens previstas nos
artigo 61, § 2º serão invocada.

Leia mais em: http://www.webartigos.com/artigos/iniciativa-popular-no-direito-constitucional-brasileiro-


propostas-de-emendas-constitucionais/131703/#ixzz492jSs3M9

Em que pese esse entendimento, não é predominante.

→ O sistema brasileiro não admitiu expressamente a iniciativa popular para propostas de emendas à Constituição
(PEC).

Não existe proposta a emenda que decorra da iniciativa popular, sob o argumento de que seria, em verdade silêncio
eloquente, se o legislador assim o desejasse, o faria expressamente.

LEMBRE! STF nega a possibilidade de emenda à constituição por iniciativa popular.

Projeto de lei especialmente de matéria reservada ao Chefe do Executivo, admite emenda parlamentar ou não?
É possível, desde que preenchida duas condições: implícita e explicita. Primeiro, que haja pertinência temática, e, o
respeito ao art. 63, I, CF (não pode haver aumento da despesa). Nesse caso, a emenda parlamentar é possível, isso
porque o legislativo não pode aumentar despesa de onde ele não tem atribuição.
208

208

Aplica-se o princípio da simetria, nos processos legislativos estaduais e municipais? O STF entende que as normas
gerais do processo legislativo, aplica-se, por simetria, aos Estados e Municípios (de reprodução obrigatória).

Exceção: não é norma geral, logo, não se aplica o princípio da simetria é a norma continha 61, §1º, II, alínea B. Por
ser norma especifica aplicável aos territórios, não se aplica aos Estados e Municípios.

Fase constitutiva: deliberação | votação e sanção ou veto

A deliberação consiste na discussão, e votação, equivale ao escrutínio.

Por meio da deliberação, submete-se a propositura à discussão; deliberar é, pois, discutir.

*Quórum distingue-se da maioria: quórum é o numero mínimo para que a sessão seja instalada, sendo invariável,
consta do art. 47, in fine, da Constituição Federal. Já a maioria, por sua vez, é variável.

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão
tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Maioria no sentido matemático: é primeiro numero inteiro após a metade. E a maioria absoluta, leva em consideração
ao número de presentes.

Regra: maior simples (ou relativa): primeiro numero inteiro considerando o número de parlamentares presentes. (Nº
de membros presentes).

Exceção: maioria qualificada (absoluta - 2/3 e 3/5): primeiro número inteiro após metade, considerando ao número
de parlamentares existentes. (Nº de membros existentes).

L.O. L.C.

Matéria Residual Reservada

Quórum de aprovação Maioria simples Maioria absoluta


209

Obs.: quórum corresponde ao número mínimo exigido para a instauração, logo, encontra-se na fase de deliberação.
Já a maioria, corresponde a fase a fase de votação.

Sanção ou Veto

• Sanção: em caso de concordância, de aquiescência, o Presidente da República sancionará o projeto de lei.


Sanção é o mesmo que anuência, aceitação, sendo esse o momento em que o projeto de lei se transforma em
lei, já que, como se verá, o que se promulga é a lei.
209
• Veto: em caso de discordância, poderá o Presidente da República vetar o projeto de lei, total ou parcialmente.
Veto o mesmo que discordância do projeto de lei.
Obs.1: Sanção ou rejeição ao projeto de lei é o termo inicial de vigência de uma norma legal.

Obs.2: Veto, conforme o art. 66, §1º da CF pode ser jurídico ou político. Poderá o Presidente da República vetar o
projeto de lei se entendê-lo inconstitucional (veto jurídico), ou contrário ao interesse público. Pode ainda, o veto ser
total ou imparcial.

CF. Art. 66. § 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário
ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento,
e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

(veto político);

Obs.3: Veto e Sanção são atos retratáveis ? Não, são atos irretratáveis, não existe essa possibilidade jurídica.

→O veto é irretratável, pois, vetando e encaminhando os motivos para o Senado Federal, o Presidente da República
não poderá retratar-se.

Ocorre a preclusão consumativa com relação ao restante do lapso tempo

Obs.4: Veto e sanção fica subordinado ao controle judicial? Sendo o veto ato político, fica imune a controle por
parte do poder judiciário.

Argüição de descumprimento de preceito fundamental. Lei nº 9882, de 3.12.1999, que dispõe sobre o processo e
julgamento da referida medida constitucional. 2. Compete ao Supremo Tribunal Federal o juízo acerca do que se há de
compreender, no sistema constitucional brasileiro, como preceito fundamental. 3. Cabimento da argüição de
descumprimento de preceito fundamental. Necessidade de o requerente apontar a lesão ou ameaça de ofensa a preceito
fundamental, e este, efetivamente, ser reconhecido como tal, pelo Supremo Tribunal Federal. 4. Argüição de
descumprimento de preceito fundamental como instrumento de defesa da Constituição, em controle concentrado. 5.
Argüição de descumprimento de preceito fundamental: distinção da ação direta de inconstitucionalidade e da ação
declaratória de constitucionalidade. 6. O objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental há de ser "ato
do Poder Público" federal, estadual, distrital ou municipal, normativo ou não, sendo, também, cabível a medida judicial
"quando for relevante o fundamento da controvérsia sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos
os anteriores à Constituição". 7. Na espécie, a inicial aponta como descumprido, por ato do Poder Executivo municipal
do Rio de Janeiro, o preceito fundamental da "separação de poderes", previsto no art. 2º da Lei Magna da República de
210

1988. O ato do indicado Poder Executivo municipal é veto aposto a dispositivo constante de projeto de lei aprovado pela
Câmara Municipal da Cidade do Rio de Janeiro, relativo ao IPTU. 8. No processo legislativo, o ato de vetar, por motivo
de inconstitucionalidade ou de contrariedade ao interesse público, e a deliberação legislativa de manter ou recusar o veto,
qualquer seja o motivo desse juízo, compõem procedimentos que se hão de reservar à esfera de independência dos Poderes
Políticos em apreço. 9. Não é, assim, enquadrável, em princípio, o veto, devidamente fundamentado, pendente de
deliberação política do Poder Legislativo - que pode, sempre, mantê-lo ou recusá-lo, - no conceito de "ato do Poder
Público", para os fins do art. 1º, da Lei nº 9882/1999. Impossibilidade de intervenção antecipada do Judiciário, - eis que
o projeto de lei, na parte vetada, não é lei, nem ato normativo, - poder que a ordem jurídica, na espécie, não confere ao
Supremo Tribunal Federal, em via de controle concentrado. 10. Argüição de descumprimento de preceito fundamental
não conhecida, porque não admissível, no caso concreto, em face da natureza do ato do Poder Público impugnado
210
(STF - ADPF: 1 RJ, Relator: Min. NÉRI DA SILVEIRA, Data de Julgamento: 03/02/2000, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: DJ 07-11-2003<span id="jusCitacao"> PP-00082 </span>EMENT VOL-02131-01<span id="jusCitacao">
PP-00001</span>)

Fase complementar: promulgação e publicação

A fase final ou complementar do processo legislativo pode ser bipartida na promulgação

e na publicação da lei.

a) Promulgação: a promulgação nada mais é que um atestado da existência válida da lei e de sua
executoriedade. Apesar de ainda não estar em vigor e não ser eficaz, pelo ato da promulgação certifica-se o
nascimento da lei.
Ato de atestado de existência da lei.
a) Publicação: Promulgada a lei, deverá ser publicada, ato pelo qual se levará ao conhecimento de todos o
conteúdo da inovação legislativa. A publicação implementa-se pela inserção do texto da lei no Diário Oficial,
devendo ser determinada por quem a promulgou.

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