CENTRO UNIVERSITÁRIO FILADÉLFIA – UNIFIL DIREITO TRIBUTÁRIO

*Antonio Carlos Lovato RESUMO: FINANÇAS PÚBLICAS, ORÇAMENTO E NORMA GERAIS. 1.-Normas de Direito Financeiro Conceito de Normas

Em primeiro lugar faz-se necessário esclarecer que norma não se confunde com texto normativo, o texto é o veículo condutor da norma. Norma é o conteúdo do texto, extraído após um laborioso trabalho de interpretação e integração para construir o seu sentido ou significado e o alcance.
Regras e Princípios

A norma é o gênero, regras e princípios são espécies de normas. Tanto a regra como princípios tem a mesma força coercitiva, não há hierarquia entre as duas espécies pelo simples fato de um ser princípio e a outra ser regra. Por essa forma de analisar, um princípio é tão imperativo como a norma, e vice e versa. Assim, violar um princípio e tão ou mais grave do que violar uma regra. Poderá haver hierarquia dependendo do escalonamento dentro do sistema normativo, por essa óptica um princípio constitucional será superior a uma regra contida em normas abaixo da constituição, não por ser princípio, mas sim por ser um princípio constitucional. Da mesma forma uma regra constitucional será superior ao princípio sedimentado abaixo da constituição. Mas não haverá hierarquia entre princípios constitucionais. Como não haverá hierarquia entre regras constitucionais. A doutrina, procura explicar a distinção entre regras e princípios de várias formas. Embora existam várias formas mais complexas e mais completas para distinção entre essas duas espécies de normas, adota-se aqui uma forma simples que consiste na carga de concretude ou abstração de como cada modalidade norma se apresenta no sistema. As regras contêm um detalhamento textual mais amplo que acaba limitando um seu sentido ou significado, não é que a interpretação será textual, mas o próprio texto contém elementos que direcionam o trabalho interpretativo. Exemplo: Quando a Constituição diz no art. 62, que a Medida Provisória
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por isso a interpretação será restritiva. Por outro lado. porém. uma vez que o orçamento plurianual (metas-estratégico) será para 04 anos e as diretrizes orçamentárias (prioridades) para um (01) ano ou 02(dois). não comportará uma elasticidade na interpretação. Não-afetação. porém. deve atender à finalidade pública. os princípios. 165 e 167 da Constituição Federal: Princípio da Legalidade. através da hermenêutica. esta tem de ser executada para atender os interesses da sociedade de forma efetiva. Principais Normas Aplicáveis ao Direito Financeiro Os principais princípios estão sedimentados no art. Pela anualidade. Vedação da transposição. O princípio da legalidade diz respeito à subordinação da administração pública às normas legais e constitucionais. Aplica-se ao orçamento executável. será objeto de valoração de forma a contemplar a aplicação de outros princípios jurídicos e permitir uma investigação mais ampla permitindo em alguns casos a incursão em outras áreas científicas. Isto é. Para dar cumprimento ao princípio da moralidade pública. Moralidade. no entanto. entre as quais a Atividade Financeira do Estado. Pelo princípio da publicidade deve-se pugnar pela transparência da atividade financeira do Estado. o orçamento deve ser aprovado em um ano para entrar em vigência no ano seguinte. o que resulta no princípio da estrita legalidade. por sua vez comportará uma valoração específica para aquele caso.não poderá veicular matéria de Lei Complementar ou Matéria Orçamentária. Publicidade. o que não significa que comportarão uma interpretação subjetiva. A eficiência diz respeito aos resultados. 37 da Constituição Federal: Legalidade. por caracterizam por uma abstração. 163. Universalidade. A Constituição Federal em vários artigos estabelece que todos são iguais perante a lei. Anualidade. não detalha os critérios de forma explícita. é o princípio da igualdade ou isonomia. Por esse aspecto não significa que a interpretação da norma será literal. Exclusividade. Exemplo claro de um princípio. não basta executar a atividade pública. A impessoalidade prega que a atividade financeira não poderá discriminar ou privilegiar qualquer pessoa ou entidade. mas o interprete deverá extrair os critérios à luz da própria Constituição identificando as diretrizes constitucionais aplicáveis a cada caso concreto que. Mas existem princípios específicos do Direito Financeiro sedimentados nos Arts. Impessoalidade. trata-se de uma regra. Unicidade. que não são princípios específicos do Direito Financeiro. mas de toda atividade exercida pela Administração Pública.. não basta atender à lei. Eficiência. Uma advertência deve ser feita: Não se pode confundir princípio da anualidade 2 .

é a aprovação do tributo ou a criação de cargos. poderá fazer parte da lei orçamentária. 2. III. da Constituição Federal. mesmo a tradicional forma de homenagear pessoas ilustres dando seu nome às ruas. mas não de forma individualizada. vale dizer. não uma vinculação entre uma despesa específica com uma receita específica. Pelo princípio da não-afetação ou não vinculação. Em matéria de afetação vale lembrar as determinações contidas nos arts. por exemplo. por exemplo. o orçamento deve compor os orçamento fiscal. como um único documento. O princípio da universalidade estabelece que o orçamento determina a inclusão no orçamento de todas as despesas e receitas para o período de um ano. Matéria alheia ao orçamento. 150. a lei orçamentária não poderá conter matéria alheia ao orçamento. que é um princípio de direito tributário e determina que um tributo somente possa ser instituído ou aumentado. as taxas. As principais regras estão sedimentadas nas Leis Complementares nº 101/2000 alteração pela Lei Complementar nº 131/2009 e na Lei nº 4. 198 e 212 da Constituição Federal que determinam um limite mínimo de gastos com saúde e educação. mas a instituição do tributo deverá ser efetuada através de uma lei específica. bem como as receitas resultando de convênio para repasse de verbas para uma atividade específica. isto é. Pelo princípio da exclusividade. São normas necessárias para evitar conflitos de competência ou para evitar 3 . as contribuições sociais e o empréstimo compulsório. as contribuições de melhoria. O Princípio que veda a transposição impede que os recursos destinados a uma despesa sejam carreados para outra atividade sem autorização legislativa. O orçamento deverá prever a receita decorrente de tributos.-Normas Gerais de Direito Financeiro Conceito de Normas Gerais Normas gerais são normas que estabelecem critérios ou parâmetros uniformes para todas as Entidades que compõem a Federação. embora composto de várias peças. o orçamento deverá de um lado compor as despesas e de outro as receitas. “b”. 165 da CF) com o princípio da anterioridade previsto no art. mas a criação do cargo deverá ser efetuado através de uma lei específica. com exceção das receitas destinadas a uma finalidade específica conforme determina a própria Constituição Federal.que é um princípio de direito financeiro (art. num ano para entrar em vigência no ano seguinte. Pela unicidade ou unidade. Enfim. Da mesma maneira orçamento deverá prever a despesa que a criação de um novo cargo público gerará. entende-se o orçamento. de investimentos e da seguridade social.320/64.

como é o caso das leis que regulam o direito civil. Essa aparente confusão decorre da competência legislativa do Congresso Nacional que é Legislador da União Federal quando edita leis federais e é também Legislador da Nação quando edita leis nacionais e normas constitucionais. não tem esse conceito. porque todas as normas vinculação a sociedade como um todo. Nesse aspecto. mas em alguns aspectos. são normas destinadas a toda a sociedade. processo civil e processo penal. urbanístico. na maioria das vezes quando há competência concorrência entre as unidades que compõem a Federação. Por outro lado. vinculam de maneira específica as Unidades Federativas. Características das Normas Gerais São norma destinada a todas as Entidades da Federação. Mas. financeiro. Quando de se fala em vinculação está se referindo a vinculação específica. a própria Constituição em alguns aspectos determina que algumas normas gerais sejam veiculadas por Leis Complementares. Vale dizer. um parâmetro para enquadramento. 3. mas a Constituição não determina que as normas gerais sobre licitação sejam veiculadas através de lei complementar. destinando-se às pessoas e às instituições públicas e privadas. penal. Finalidade das Normas Gerais A necessidade de normas gerais se faz presente. Alguns diplomas legislativos. não são leis de caráter nacional. § 9º). Portanto. são normas de caráter nacional e não simplesmente federal. embora tenham vigência em todo território nacional. 163 e 165. conforme o disposto no art.. As normas de caráter federal vinculam apenas a União Federal. ambiental e penitenciário. um direito ou uma restrição jurídica. a exemplo do que ocorre com o direito tributário. a norma de caráter nacional tem também essa característica de vincular especificamente todas as Entidades da Federação.Crédito Público Conceito 4 . além disso.que as Entidades disciplinem de maneira diversa um mesmo instituto. como é o caso do direito financeiro (arts. O conceito de norma geral é aplicável exclusivamente às matérias que envolvem as Unidades da Federação. podem-se tomar como exemplo as Normas Constitucionais. 24 da Constituição Federal. forma de atuação. exige-se apenas lei federal.

assim. Orçamento público. para o período de um ano. 4. gerando mais despesas públicas.. média ou grande. pois uma boa credibilidade influenciará na diminuição das despesas públicas enquanto que uma má credibilidade influenciará no aumento das despesas. Importância para o Direito Financeiro É imprescindível um eficiente controle das atividades que resultem numa boa credibilidade. no setor público é obrigatório. principalmente internacionais e. Trata-se de uma diretriz a ser seguida para agir dentro das possibilidades fáticas e econômicas.Crédito público está relacionado à credibilidade que o Estado tem diante da comunidade interna e a internacional. orçamento é um plano para viabilização de qualquer atividade seja ela pequena. no setor privado o orçamento embora recomendável seja facultativo. consiste de um plano de governo contendo a relação das atividades a ser desenvolvidas. Portanto. diz respeito à obrigatoriedade. Nesse sentido pode-se ser considerado orçamento desde um simples plano para gestão das atividades domésticas. por sua vez. mediante autorização legislativa.Orçamento Público Conceito de Orçamento No aspecto geral orçamento consiste de um plano de gestão contendo o montante de gastos e de receitas. pois a boa ou má credibilidade influenciará na forma de obtenção de recursos por via de empréstimos internos ou internacionais. o montante de gastos para realização da atividade e as receitas necessários para cobrir as despesas. terá que pagar um custo maior. Pelo contrário um Estado que não apresentar uma boa credibilidade não terá facilidade em obter empréstimos públicos ou investimentos. até de uma grande empresa. em primeiro lugar. Essa credibilidade decorre de uma boa gestão pública em relação ao controle dos gastos e da aplicação dos recursos públicos que atendam aos interesses públicos. bem como na alienação de títulos públicos e na entrada de dividas através investimentos internacionais. Como também um eficiente controle do endividamento e do pagamento das dívidas públicas. como para o empreendimento de uma viagem de negócio ou de laser. O que distingue o orçamento público dos demais orçamentos no âmbito privado. O ordenamento jurídico. envolve também um controle da circulação da moeda com interferência do Banco Central para controle da inflação e das taxas de juros. a partir das normas 5 .

O orçamento plurianual se caracteriza por ser um conjunto de metas. o que é vedado pela Constituição Federal. com emendas ou sem emendas. A lei de diretrizes orçamentária trata-se de um conjunto de prioridades extraídas do orçamento plurianual para compor o orçamento anual e seguir para execução. bem como na Lei Ordinária nº 4.320/64. pois caracterizaria. é tido como um orçamento estratégico. Assim. 163 a 167 e nas Leis Complementares nº 101/2000 e 131/2009. mediante justificativa. a qual dará parecer prévio sob os aspectos formais do projeto.320/64. 163 da Constituição Federal. pois é o administrador que conhece a realidade social. A comissão se encarregará de selecionar as emendas e repelir as impertinentes ou contrárias ao ordenamento jurídico. por isso.contidas na Constituição Federal. será analisado pela comissão de finanças e orçamento. o poder executivo elabora o projeto dos orçamentos nas três modalidades e encaminha ao Poder Legislativo para aprovação. aprovado. volta ao executivo para sanção. política e econômica da Entidade. Após a apresentação das emendas o orçamento será votado em plenário. Não havendo questões formais. existem outras duas modalidades de orçamento o orçamento plurianual que é para um período de 04 anos e a lei de diretrizes orçamentária que é para um período de um (01) ano ou de dois (02) dependendo das normas específicas de cada entidade. passa-se a coletar emendar dos parlamentares que não poderão apresentar emendas que desfigurem o orçamento. a competência para elaborar o projeto de lei orçamentária é o Poder Executivo. No Poder Legislativo. 163 a 167. que embora seja uma lei ordinária tem força de lei complementar. arts. Elaboração Orçamentária Segundo o art. combinado com as normas contidas na Lei Complementar nº 101/2000 e na Lei 4. por via oblíqua. um projeto alternativo. volta o executivo poderá vetá-las totalmente ou em parte. arts. se contiver erros insanáveis a comissão remete os projetos para executivo fazer as adequações necessárias. Principais Normas aplicáveis ao Orçamento As principais normas aplicáveis ao orçamento estão sedimentadas na Constituição Federal. que consiste no ato de ratificação do texto aprovado pelo legislativo. Modalidades Embora o orçamento executável seja o orçamento anual. Em havendo emendas. 6 .

se consistirem de despesas novas. há necessidade de licitação e contrato administrativo. lembrando que é para um período de 04 quatro anos e para as diretrizes orçamentárias que é para um período de 01 ou 02 anos. No entanto. pois são despesas rotineiras. Se não houver recursos. O empenho consiste de um ato de controle para verificação no orçamento. Muito pouco se pode fazer em relação às despesas correntes. é através do empenho que a administração pública determina o seguimento das contratações em conformidade com o demonstrativo de desembolso financeiro. Execução Orçamentária Executar um orçamento nada mais é do que realizar as atividades previstas no orçamento. O procedimento aqui discorrido está relacionado ao orçamento anual. depois o empenho com a emissão da nota de empenho. a liquidação. sendo que o mesmo entendimento pode ser aplicado ao orçamento plurianual. para isso precisará de 2/3 dos membros do legislativo. O pagamento encerra a fase da execução orçamentária. E poderá ser efetuado por Entidades desvinculadas da administração pública. a ordenação e o pagamento.Havendo veto o executivo deverá encaminhas as emendas para o legislativo verificar da possibilidade de derrubar o veto. corta-se o empenho para evitar contrações que não possam ser cumpridas. Controle do Orçamento O controle orçamentário pode ser feito pela própria administração pública. O executivo não precisará aguarda a discussão sobre o veto para efetivar a publicação da lei orçamentária. Se a despesa nova referir-se a gastos com pessoal dependerão de teste seletivo se for para contratação de temporário em regime de urgência e concurso público para os cargos efetivos. como as relativas aos gastos de pessoal e material de insumo. utilizando-se de auditorias e controladorias. através do denominado controle interno. Lembrando que os pagamentos de despesas advindas por ordem judicial através de precatório seguirão as ordens cronológicas dos precatórios contendo duas listas uma de créditos alimentícios e a outra geral. considerado controle externo. O órgão que tem por função precípua exercer o controle e fiscalização 7 . publica-a e ser houver alteração para derrubada do veto faz uma nova publicação com as adequações necessárias. dependerá do cumprimento de outras normas. No caso de compra de produtos e de prestação de serviços. este documento tem como objetivo estabelecer um controle do fluxo de caixa. a disponibilização de recursos.

dos órgãos Estaduais e Entidades Estaduais como Autarquias e Fundações. do Distrito Federal. bem como dos Municípios. Os Tribunais de Contas auxiliam o Poder Legislativo.orçamentária é o Poder Legislativo mediante auxílio técnico dos Tribunais de Contas. seus órgãos. porém. O Tribunal de Contas Federal está localizado na Capital federal e tem por competência analisar as contas públicas da União Federal. restrições à atividade e a repasses voluntários. dos seus órgãos. • São anotações de aulas. a qual vetou a criação de outros tribunais de contas municipais. exerce controle na medida em que podem propor representações e ações judiciais. autarquias e fundações. fazem diligências. sem cunho científico e que não foram submetidas à revisão ortográfica e de normas técnicas. podendo impor sanções administrativa como pena de multa. que tem o Poder de fiscalizar e propor ações judiciais contra os administradores que não cumprem as normas. pois em decorrência do princípio constitucional da inafastabilidade. promovem o aperfeiçoamento dos agentes públicos encarregados da gestão financeira. A sociedade. seja em ações ingressadas contra o administrador público. não impõe sanções políticas ou criminais. referendados pela Constituição de 1988. elaboradas como material de apoio. Autarquias e Fundações. e também analisam as contas dos Municípios em relação à gestão dos recursos para uma finalidade específica recebidos mediante convênio com a União Federal. Os Tribunais de Contas estão localizados nas capitais dos Estados e do Distrito Federal os quais tem competência para apreciação das contas dos Estados. através de Entidades organizadas ou de Partidos Políticos ou até mesmo pelo próprio cidadão. Curso de Direito Orçamentário de Dejalma de Campos. 8 . seja pelo próprio administrador. Por último há de ser destacado que o Poder Judiciário dá a palavra final em matéria de controle. sem dispensar a leitura das obras indicadas principalmente: Manual de Direito Financeiro e Tributário de Eduardo Marcial Ferreira Jardim. Os dois únicos Municípios que possuem Tribunais de contas Municipais são os Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro. desvinculados do Poder Executivo e do Poder Legislativo e também exercem o controle. porém. mas são órgãos administrativos autônomos. Curso de Direito Financeiro e Tributário de Ricardo Lobo Torres. nada foge ao controle do Poder Judiciário. Os tribunais de Contas ao aplicaram sanções de multas emitem títulos executivos os quais serão o suporte para execução no Poder Judiciário Outro importante órgão de controle externo é o Ministério Público.

 O refinanciamento da dívida.  Reserva de contingência definida com base na receita corrente líquida.  Todas as despesas relativas à dívida pública. mobiliária ou contratual e as receitas que as atenderão.Itens que compõem o limite da despesa com pessoal: 9 .O projeto da LOA deve ser elaborado em conformidade com o PPA com a LDO e com a LRF e conter:  Em anexo. bem como das medidas de compensação e renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.Vedações: Não poderão constar do projeto da LOA:  crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. II.  dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão. III . remissões e subsídios.  A atualização monetária da dívida mobiliária até o limite da variação do índice de preços previsto na LDO.RESUMO DAS PRINCIPAIS RESTRIÇÕES CONTIDAS NA LEI DE RESPONSABILIDADES FISCAL A SEREM OBSERVADAS NA LOA I. anistias. demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais  Demonstrativo do efeito sobre receitas e despesas decorrente de isenções. destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

despesas com diárias.  mão-de-obra terceirizada.9%.6%. referente aos fatos ocorridos no período em análise. multa de 40% do FGTS.          Estão excluídas dos limites da despesa com pessoal:     vale e auxílio-refeição. contribuição ao Pasep. Judiciário 6 %. ajuda de custo. subsídios. encargos sociais. auxílio-funeral – outras transferências a pessoas. Ministério Público 0. inativos. salário-família. licença-prêmio indenizada. pessoal ativo.Percentuais: União Federal: 50%: Legislativo 2. vale e auxílio-transporte. Executivo 40. em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente.* com base nos 11 meses anteriores. valores pagos.5 %. Estados e DF: 60%: Legislativo 3 %. pensionistaa. compensação financeira. incentivo à demissão voluntária. despesas de exercícios anteriores (DEA). obrigações patronais. Judiciário 6%. 10 . decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração. indenização por demissão de servidores ou empregados. tais como: férias indenizadas. inativos: valores pagos com recursos provenientes da arrecadação de contribuições de segurados ou outro fundo vinculado. Executivo 49%.      IV . Ministério Público 2 %. Executivo.

até 100 mil hab. ações de recuperação de créditos nas instância administrativas e judicial.  7 % sobre receitas tributárias Município popul. limpeza urbana e remoção de resíduos sólidos (lixo).Percentuais de gastos com saúde:  15% . III. realizadas por órgãos de meio ambiente dos entes federativos e por entidades não governamentais. 77.  demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições. preservação e correção do meio ambiente. providências adotadas no âmbito de fiscalização das receitas.  70 % limite de gasto da receita com folha de pagamento. 158 e 159 CF) com fundamento no art. saneamento básico realizado com recursos provenientes de taxas ou tarifas e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. VI .Limites específicos com Legislativo Municipal:  8 % sobre receitas tributárias Município popul. § 1º. do ADCT. providências adotadas no combate à sonegação.Municípios: 60% .sendo 54% Executivo .  6 % sobre receitas tributárias Município popul. 156.     11 . sobre receitas de impostos (arts. merenda escolar VII – Elementos das respectivas Prestações de Contas: desempenho da arrecadação em relação à previsão. 100 a 300 mil hab.  5 % sobre receitas tributárias Município popul. incluindo os subsídios de vereadores.  Não são consideradas despesas com saúde:  pagamento de aposentadorias e pensões.6% Legislativo V . assistência à saúde que não atenda ao princípio da universalidade. acima de 500 mil hab. 300 a 500 mil hab.

VIII. Autores: SILVA.  limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar.Elementos que serão ficados pela Fiscalização a ser exercida pelo Poder Legislativo:  atingimento das metas estabelecidas pela LDO. São Paulo. 2008.  destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos. Moacir da. quando houver. SILVA. Valmir Leôncio. Francisco Antônio de.  cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais. Ed. tendo em vista as restrições constitucionais e as da LRF.  providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidadas e mobiliária aos respectivos limites. FONTE: Lei de Responsabilidade Fiscal para os Municípios. Atlas. 12 . AMORIM.  medidas adotadas para o retorno da despesas total com pessoal ao respectivo limite.

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