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Revista de Sociologia e Política

ISSN: 0104-4478
EditoriaRSP@ufpr.br
Universidade Federal do Paraná
Brasil

March, James G.; Olsen, Johan P.


NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA
Revista de Sociologia e Política, vol. 16, núm. 31, noviembre, 2008, pp. 121-142
Universidade Federal do Paraná
Curitiba, Brasil

Disponível em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=23811708010

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008
TEXTO FUNDAMENTAL

NEO-INSTITUCIONALISMO:
1
FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

James G. March Johan P. Olsen

RESUMO

As teorias políticas contemporâneas tendem a retratar a política como um reflexo da sociedade; os fenôme-
nos políticos como as conseqüências agregadas do comportamento individual; a ação como o resultado de
escolhas baseadas no interesse pessoal calculado; a história como sendo eficiente no alcance de desfechos
singulares e adequados e a tomada de decisões e a alocação de recursos como os focos centrais da vida
política. Entretanto, um pensamento teórico recente na Ciência Política combina elementos desses estilos
teóricos com uma preocupação mais antiga a respeito das instituições. Esse neo-institucionalismo enfatiza
a autonomia relativa das instituições políticas, as possibilidades de ineficiência na história e a importân-
cia da ação simbólica para um entendimento da política. Tais idéias possuem uma razoável base empírica,
mas não se caracterizam por formas teóricas poderosas. Entretanto, pode-se identificar algumas direções
para a pesquisa teórica nas concepções institucionalistas da ordem política: esse é o nosso objetivo neste
artigo.
PALAVRAS-CHAVE: neo-institucionalismo; autonomia das instituições; ação simbólica; eficiência da ação.

I. INTRODUÇÃO2 Veblen ou John R. Commons e sociólogos como


Max Weber. De um ponto de vista
Na maior parte das teorias políticas contem-
comportamental, as instituições sociais formalmen-
porâneas, as instituições políticas tradicionais, tais
te organizadas passaram a ser retratadas simples-
como a legislatura, o sistema legal e o Estado,
mente como arenas dentro das quais o comporta-
assim como as instituições econômicas tradicio-
mento político, motivado por fatores mais funda-
nais, como a firma, perderam importância em re-
mentais, ocorre. De um ponto de vista normativo,
lação à posição que tinham nas teorias anteriores
idéias que embutiam moralidade nas instituições,
de cientistas políticos como J. W. Burgess ou W.
tais como as da lei ou da burocracia, e que
W. Willoughby, economistas como Thorstein
enfatizavam a cidadania como um fundamento para
a identidade pessoal, deram lugar a idéias de
moralismo individual e a uma ênfase em interes-
1 Este artigo é uma tradução do texto “The New ses conflitantes.
Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, Entretanto, em anos recentes, um novo
publicado originalmente em The American Political Science institucionalismo surgiu na Ciência Política. Ele
Review, v. 78, n. 3, p. 734-749, Sept.1984. Agradecemos a
gentil autorização da editora da Universidade de Cambridge,
está longe de ser coerente ou consistente e não
que detém os seus direitos, para traduzi-lo e publicá-lo. está completamente legitimado, mas também não
Tradução de Gustavo Rinaldi Althoff e revisão da tradução pode ser inteiramente ignorado. O ressurgimento
de Tiago Losso e de Gustavo Biscaia de Lacerda (nota do dessa preocupação com as instituições é uma con-
tradutor). seqüência cumulativa da moderna transformação
2 Esta pesquisa teve o apoio das bolsas do Norwegian das instituições sociais e do persistente comentá-
Research Council for Science and Humanities, do Norwegian rio de seus observadores. As instituições sociais,
Ministry of Consumer Affairs and Government políticas e econômicas tornaram-se maiores, con-
Administration, da Mellon Foundation, da Spencer sideravelmente mais complexas e cheias de re-
Foundation, da Stanford Graduate School of Business e da
cursos e, prima facie, mais importantes para a
Hoover Institution. Somos gratos pelos comentários de
Julia W. Ball, Michael D. Cohen, Stephen D. Krasner, vida coletiva. A maioria dos principais atores nos
Martin Landau, Todd LaPorte, W. Richard Scott e William sistemas econômicos e políticos modernos são
Siffin. organizações formais e as instituições da lei e da

Recebido em 1 de março de 2008. Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 16, n. 31, p. 121-142, nov. 2008
Aprovado em 10 de março de 2008.
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burocracia ocupam um papel dominante na vida parte integral da sociedade e menos inclinada a
contemporânea. diferenciar o Estado politicamente organizado
[polity]3 do resto da sociedade; (b) reducionista,
A atenção às instituições políticas aumentou
inclinada a ver os fenômenos políticos como as
na literatura sobre legislaturas (SHEPSLE &
conseqüências agregadas dos comportamentos
WEINGAST, 1982), orçamentos (PADGETT,
individuais e menos inclinada a atribuir os resulta-
1981), elaboração de políticas públicas
dos da política às estruturas organizacionais e às
(ASHFORD, 1977; SCHARPF, 1977), governo
regras de comportamento adequado; (c) utilitá-
local (KJELBERG, 1975) e elites políticas
ria, inclinada a ver a ação como o produto do
(ROBINS, 1976). Ela encontra-se manifesta em
interesse pessoal calculado e menos inclinada a
estudos sobre a origem do Estado (WRIGHT,
ver os atores políticos como respondendo a obri-
1977) e sobre o desenvolvimento da capacidade
gações e deveres; (d) funcionalista, inclinada a
administrativa nacional (SKOWRONEK, 1982), em
ver a história como um mecanismo eficiente no
análises do colapso de regimes democráticos
alcance de equilíbrios singularmente adequados e
(POTTER, 1979) e em discussões sobre o
menos preocupada com as possibilidades de
corporativismo (SCHMITTER & LEHMBRUCH,
inadaptação e não-singularidade no desenvolvimen-
1979; BERGER, 1981; OLSEN, 1981). Ela refle-
to histórico e (e) instrumentalista, inclinada a de-
te-se em duas redescobertas marxistas: do Esta-
finir a tomada de decisões e a alocação de recur-
do como um problema dentro da Economia Polí-
sos como as preocupações centrais da vida políti-
tica (JESSOP, 1977) e da importância dos fato-
ca e menos atenta às maneiras pelas quais a vida
res organizacionais para o entendimento desse
política está organizada em torno do desenvolvi-
papel (THERBORN, 1980). Ela está presente em
mento de significados, por meio de símbolos, ri-
estudos sobre organizações formais e, particular-
tuais e cerimônias.
mente, em estudos sobre o lugar de tais organiza-
ções na implementação de políticas públicas II.1. A política como subordinada a forças
[public policy] (HANF & SCHARPF, 1978); está exógenas: o contextualismo
visível nas tentativas de conexão do estudo do
Historicamente, os cientistas e filósofos polí-
Estado à ciência natural (MASTERS, 1983) e às
ticos tenderam a tratar as instituições políticas –
humanidades (GEERTZ, 1980), assim como em
particularmente o Estado – como fatores indepen-
um renovado interesse na execução de estudos
dentes, importantes para o ordenamento e o en-
histórico-comparativos sobre o Estado
tendimento da vida coletiva (HELLER, 1957
(HAYWARD & BERKI, 1979; EVANS,
[1933]). Os cientistas políticos modernos, com
RUESCHEMEYER & SKOCPOL, 1983;
poucas exceções, não. O Estado perdeu sua posi-
KRASNER, 1984).
ção de centralidade na disciplina; o interesse em
Neste artigo examinamos alguns aspectos des- formas abrangentes de organização política decli-
ses desenvolvimentos e suas implicações para nou; os eventos políticos são definidos mais como
desenvolver-se um entendimento teórico a respeito epifenômenos do que como ações necessárias para
de como a vida política é organizada. Abordamos ter-se um entendimento da sociedade; a política
essa tarefa da perspectiva dos estudiosos das or- espelha o seu contexto (EASTON, 1968).
ganizações formais. Entretanto, o argumento es-
tende-se para além da teoria das organizações, na
direção de uma visão mais geral do lugar das ins- 3 A palavra inglesa polity vem da palavra grego “politéia”,
tituições na política e das possibilidades para uma termo de significado incerto. Uns definem-na como todo e
teoria política atenta a elas. qualquer tipo de ordem política, exceto a tirania (que não é
II. OS ESTILOS TEÓRICOS DA CIÊNCIA PO- ordem política), outros como um tipo específico de ordem
política, a república. Poderia ser traduzida como “sistema
LÍTICA CONTEMPORÂNEA político”, “ordem política”, “instituições políticas” ou “or-
Embora o conceito de “instituição” jamais te- ganização política”; contudo, os correlatos desses termos
em inglês aparecem no original – political system, political
nha desaparecido da Ciência Política teórica, a
order, political institutions e political organization –, difi-
visão fundamental que caracterizou as teorias po- cultando a tradução de polity por quaisquer um deles. As-
líticas desde aproximadamente 1950 é (a) sim, cremos que a expressão “Estado politicamente organi-
contextual, inclinada a ver a política como uma zado” transmite com precisão o conceito (N. T.).

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O fator contextual mais conspícuo citado em No nível desses atores elementares, o comporta-
escritos recentes é o da estrutura de classes soci- mento humano pode ser visto como consciente,
ais. A estratificação social de uma sociedade mo- calculado e flexível ou como inconsciente, habi-
derna, com sua distribuição de riqueza e renda tual e rígido. Em um ou outro caso, as preferên-
associada, possui grandes e óbvios efeitos nos cias e os poderes dos atores são exógenos ao sis-
eventos políticos. As diferenças de classe tradu- tema político, dependendo de suas posições no
zem-se em diferenças políticas com grande sistema social e econômico. A segunda pressupo-
confiabilidade, através do tempo e traspassando sição é a de que o comportamento coletivo é mais
culturas; as diferenças na organização e na ideo- bem entendido como se originando do entrelaça-
logia das classes sociais parecem conduzir a dife- mento de comportamentos (possivelmente
renças previsíveis nas organizações e nas institui- intrincados) compreensíveis em um nível mais bai-
ções políticas (TILLY, 1978). Outras análises, no xo de agregação. A descoberta, ou a dedução, das
mesmo nível de agregação, tornam a estrutura e o conseqüências coletivas pode ser difícil ou mesmo
processo da política uma função do ambiente fí- impossível, mas a crença central é de que os resul-
sico, da geografia e do clima; da etnicidade, da tados, no nível coletivo, dependem somente das
língua e da cultura; das condições econômicas e complexidades das interações entre os atores indi-
do desenvolvimento, ou da demografia, da viduais, que os conceitos que sugerem comporta-
tecnologia, da ideologia ou da religião. Desenvol- mento autônomo no nível agregado são certamen-
veram-se argumentos plausíveis que tornam a vida te supérfluos e provavelmente deletérios.
política um derivativo de uma ou mais dessas for-
Em tal perspectiva, por exemplo, o comporta-
ças contextuais abrangentes e não é difícil encon-
mento de uma organização é a conseqüência das
trar dados empíricos para apoiar esses argumen-
escolhas entrelaçadas feitas por indivíduos e
tos. Embora haja uma quantidade de teorias
subunidades, cada qual agindo em termos de suas
contextuais relativamente precisas, do presente
expectativas e preferências manifestadas nesses
ponto vista a principal significância teórica des-
níveis (NISKANEN, 1971). O comportamento de
sas idéias são menos as formas específicas das
um mercado é a conseqüência das escolhas
teorias do que sua inclinação geral em perceber as
entrelaçadas feitas por indivíduos e empresas, cada
conexões causais entre a sociedade e o Estado
qual agindo em termos de um conjunto de expec-
politicamente organizado como se movendo da-
tativas e preferências manifestadas nesses níveis
quela para este, em vez de na direção oposta. Su-
(STIGLER, 1952). Não é necessário que os
põe-se que classe, geografia, clima, etnicidade,
microprocessos envolvam escolha, por certo. O
língua, cultura, condições econômicas,
comportamento agregado em um grupo pode ser
demografia, tecnologia, ideologia e religião – to-
definido como a conseqüência do entrelaçamento
dos afetam a política, mas não são significativa-
de um aprendizado por tentativa e erro que ocorre
mente afetados por ela.
no nível do indivíduo (LAVE & MARCH, 1975).
II.2. As macroconseqüências de microcomporta- Ou o comportamento agregado de uma indústria
mentos: o reducionismo pode ser definido como a conseqüência do entre-
laçamento de procedimentos de operação-padrão
Historicamente, a Teoria Política tratou as ins-
e de normas contábeis seguidos no nível da firma
tituições políticas como determinando, ordenan-
individual (NELSON & WINTER, 1982).
do ou modificando as motivações dos indivíduos
e como agindo autonomamente em termos de ne- Não há nada de intrínseco em uma perspecti-
cessidades institucionais. Por outro lado, elemen- va que enfatiza as macroconseqüências de micro-
tos substanciais de modernos trabalhos teóricos ações que requeira que as unidades elementares
na Ciência Política supõem que os fenômenos sejam individuais. Tudo o que se requer é que o
políticos são mais bem entendidos como as con- comportamento de um sistema mais abrangente
seqüências agregadas de comportamentos com- seja decomponível em comportamentos elemen-
preensíveis nos níveis do indivíduo ou do grupo. tares explicáveis em um nível menos abrangente.
Entretanto, na prática, na maior parte das Ciênci-
Tais teorias baseiam-se em duas pressuposi-
as Sociais, as ações de seres humanos individuais
ções. A primeira pressuposição é a de que um sis-
são consideradas como determinando o fluxo de
tema político consiste em um número
eventos em um sistema social maior. Considera-
(freqüentemente grande) de atores elementares.
se que os resultados no nível do sistema são de-

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terminados pelas interações entre indivíduos que Os detalhes a respeito da metáfora da escolha
agem consistentemente em termos de axiomas do variam de uma abordagem para outra, mas a for-
comportamento individual, quaisquer que eles se- ma característica supõe que as escolhas originam-
jam. Assim, fazemos suposições sobre consumi- se a partir de duas conjecturas sobre o futuro. A
dores individuais a fim de entender os mercados, primeira é sobre as incertas conseqüências futu-
sobre eleitores a fim de entender a política e sobre ras da ação atual possível. Os teóricos da decisão
burocratas a fim de entender as burocracias. reconhecem que as limitações humanas podem
restringir a precisão das estimativas, que as esti-
As duas teorias do comportamento agregado
mativas podem ser parciais e que as informações
mais bem especificadas, a teoria econômica dos
em que as estimativas baseiam-se podem ser
mercados e a teoria ecológica da competição
dispendiosas; mas as informações sobre as con-
ambiental, exemplificam o estilo moderno. Consi-
seqüências prováveis são supostas como impor-
dere-se a teoria dos mercados. Nessa teoria, en-
tantes para uma escolha. A partir dessa suposi-
contramos consumidores individuais, cada qual
ção, sucede uma ênfase no poder da informação e
buscando fazer aquisições pelos melhores preços
da competência (CROZIER, 1964) e na impor-
possíveis de acordo com suas próprias preferên-
tância de fontes de informação confiáveis e im-
cias e alternativas, e produtores individuais, cada
parciais (NISBET & ROSS, 1980). Embora nu-
qual buscando tomar decisões relativas à produ-
merosos experimentos psicológicos tenham indi-
ção e aos preços que resultem no melhor retorno
cado que as conjecturas dos seres humanos são
possível de acordo com suas próprias preferênci-
parciais (KAHNEMAN, SLOVIC & TVERSKY,
as e alternativas. Supõe-se que o comportamento
1982), não foi fácil formular alternativas à noção
do mercado seja compreensível em função das
simples de que as conjecturas dos seres humanos
tomadas de decisão desses atores individuais que,
experientes são, na média, precisas. Como resul-
em conjunto, redundam nos fenômenos de mer-
tado disso, a maior parte das teorias da escolha
cado. Considere-se, de maneira similar, a teoria
apresentam as decisões como sendo, na média,
ecológica da competição ambiental. Nessa teoria,
sensatas. Em suas versões políticas, as teorias da
encontramos espécies individuais, cada qual se
escolha supõem que, na média, os eleitores vo-
adaptando a um ambiente por meio da sobrevi-
tam com inteligência no que tange aos seus inte-
vência, da mutação e da reprodução. Supõe-se que
resses; os legisladores organizam coalizões sen-
a seleção e as mudanças na distribuição da popu-
satas, dados os seus interesses, e estados-nação
lação no ambiente sejam compreensíveis como
fazem alianças, voluntariamente, que, na média,
conseqüências das ações de atores individuais que,
melhoram suas posições.
em combinação com as ações de outros e da ca-
pacidade potencial do ambiente, produzem uma A segunda conjectura sobre a qual a escolha
distribuição de tipos. intencional e antecipatória baseia-se é sobre as
incertas preferências futuras do tomador de deci-
II.3. A ação como a tomada de decisões calcula-
são por possíveis resultados futuros. Em qual-
das: o utilitarismo
quer teoria sobre a escolha deliberada, as ações
Historicamente, a Ciência Política enfatizou as dependem dos valores do tomador de decisão. Visto
maneiras em que o comportamento político este- que as conseqüências de interesse devem ser ob-
ve inserido em uma estrutura institucional de re- tidas no futuro, é necessário antecipar não so-
gras, normas, expectativas e tradições, as quais mente o que acontecerá, mas como o tomador de
limitavam severamente o livre exercício da vonta- decisão sentir-se-á a respeito daqueles resultados
de e do cálculo individual (WOLIN, 1960). Por quando experimentados (MARCH, 1978). As com-
outro lado, na maior parte dos casos, a Ciência plexidades desta segunda conjectura são largamen-
Política moderna descreveu os eventos políticos te ignoradas por teorias da escolha. Em suas for-
como a conseqüência de decisões calculadas. Não mas-padrão, essas teorias supõem que as prefe-
somente na Ciência Política, mas ao longo de toda rências são estáveis e, em conseqüência, que as
a moderna obra teórica nas Ciências Sociais, a preferências atuais são bons preditores de prefe-
visão proeminente do comportamento humano é rências futuras; que as preferências são consis-
uma visão da escolha. A vida é caracterizada como tentes e não são ambíguas, de tal sorte que uma
sendo a tomada de decisões deliberadas. escolha será claramente a indicada, dada a pri-

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meira conjectura; que as preferências são ta. As teorias econômicas dos mercados e as teo-
exógenas, de modo que, qualquer que seja o pro- rias ecológicas da competição, por exemplo, es-
cesso que gere as preferências, ele precede à es- tão preocupadas com as características de um
colha e é independente do processo de escolha. equilíbrio, se é que ele existe. Elas são usadas para
Em uma das mais bem desenvolvidas formas de predizer diferenças (por exemplo, em mercados,
uma teoria da escolha, essas suposições com res- em estruturas organizacionais, na população, em
peito a preferências são tomadas como axiomas e tecnologias) que serão observadas, em equilíbrio,
as preferências são descobertas sem se pedir aos em diferentes ambientes. De modo semelhante,
tomadores de decisão que as relatem, mas por algumas teorias dos partidos políticos do período
meio da definição de uma função de “preferência posterior à II Guerra Mundial vêem a orientação e
revelada” que satisfaça os axiomas e seja consis- a organização partidárias como soluções de equi-
tente com as escolhas feitas pelo tomador de de- líbrio para problemas de sobrevivência em um
cisão (LUCE & RAIFFA, 1957). Embora a exis- ambiente político competitivo (DOWNS, 1957).
tência empírica de preferências reveladas consis- A suposição de eficiência histórica faz que essas
tentes tenha sido objeto de debates consideráveis teorias sejam largamente indiferentes à realidade
(BECKER & STIGLER, 1977; KAHNEMAN, comportamental dos microprocessos que se su-
SLOVIC & TVERSKY, 1982), a idéia teórica for- põem. Por exemplo, pode-se supor que a compe-
ma as bases do extenso desenvolvimento analíti- tição elimine a ação que seja inconsistente com a
co e da exploração empírica. lógica da sobrevivência. Os exemplos incluem te-
orias do equilíbrio de mercado, tais como aquelas
II.4. A eficiência da história: o funcionalismo
encontradas em idéias recentes a respeito de mer-
Historicamente, a Teoria Política tem sido cados de capitais eficientes (SHARPE, 1970); te-
ambivalente sobre a eficiência da história. Os es- orias das estruturas organizacionais, tais como
tudiosos do desenvolvimento político, assim como aquelas encontradas em idéias recentes a respeito
outros cientistas sociais, têm-se inclinado a acei- da organização industrial (WILLIAMSON, 1978),
tar uma idéia de progresso, o movimento históri- e teorias dos partidos políticos, tais como aquelas
co mais ou menos inexorável em direção a algum encontradas nas idéias da Economia Política
nível mais “avançado”. Ao mesmo tempo, as histó- (OLSON, 1965).
rias políticas freqüentemente enfatizaram a
Não se pode garantir que a história seja efici-
significância singular de uma seqüência particular
ente. Um equilíbrio pode não existir. Mesmo se
de eventos ou escolhas, o impacto de uma estra-
houver um equilíbrio, os processos históricos
tégia ou discurso de campanha particular ou as
podem muito bem ser bastante lentos em relação
táticas particulares da negociação internacional.
à taxa de mudanças no ambiente, de modo que é
No uso moderno, a terminologia do progresso foi
improvável que o equilíbrio do processo seja al-
largamente substituída por uma terminologia da
cançado antes das mudanças no ambiente e, as-
sobrevivência, mas na Ciência Política teórica
sim, do equilíbrio. Ao suporem rapidez, as teorias
contemporânea, na maior parte dos casos consi-
do comportamento político evitam enfocar em
dera-se que as instituições e o comportamento
fenômenos transitórios que podem ser menos pre-
evoluem por meio de alguma forma de processo
visíveis e mais sujeitos aos efeitos dos detalhes
histórico eficiente.
dos processos envolvidos. Por exemplo, quando
Um processo histórico eficiente, nesses ter- se prediz que partidos políticos convergirão para
mos, é aquele que se move rapidamente para uma posições idênticas em um ambiente de preferên-
solução singular, dependente das condições cias de voto single-peaked4, supõe-se que o ajus-
ambientais do momento e, assim, independente te partidário será muito mais rápido do que o se-
da trajetória histórica. O equilíbrio pode envolver rão as mudanças de preferência de voto. A efici-
uma distribuição estocasticamente estável ou um ência requer também que o equilíbrio seja singu-
ponto fixo, mas requer-se uma solução que seja lar e alcançável. Processos com múltiplos equilí-
alcançada com relativa rapidez e que seja inde- brios são, evidentemente, especificados com fa-
pendente dos detalhes dos eventos históricos que
conduzem a ela. A suposição de eficiência históri- 4 As preferências são consideradas single-peaked quando
ca é uma suposição-padrão de muito da moderna sua ordenação é determinada pela posição de uma política
Ciência Social, embora comumente não-explíci- em relação à sua política preferida (N. T.).

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cilidade e freqüentemente observados. O que os e cerimônias são definidos como fachadas para
torna pouco atraentes não é sua raridade, mas sua os processos políticos reais ou como instrumen-
intratabilidade e a indeterminação de seus resulta- tos pelos quais os espertos e poderosos exploram
dos. Não é por acaso que o princípio mais co- os ingênuos e os fracos. A contratação de peritos
mum das teorias em Ciências Sociais é o princí- empresta legitimidade a políticas (MEYER &
pio da otimização e que uma das maiores preocu- ROWAN, 1977); a associação de movimentos
pações em tais teorias é mostrar que um processo impopulares com símbolos populares é animador
possui um nível ótimo singular que será (EDELMAN, 1964). O controle de símbolos cons-
indubitavelmente alcançado. titui-se em uma base de poder, assim como o con-
trole sobre outros recursos (PFEFFER, 1981a), e
II.5. A primazia dos resultados: o instrumen-
o uso de símbolos é parte de uma luta pelos resul-
talismo
tados políticos (COHEN, 1974).
Historicamente, as teorias das instituições po-
III. AS PERSPECTIVAS INSTITUCIONALIS-
líticas retrataram as tomadas de decisão políticas
TAS
primordialmente como um processo com o fim
de desenvolver um senso de propósito, direção, O neo-institucionalismo não é peculiar à Ciên-
identidade e pertencimento. A política era um ve- cia Política. O renovado interesse nas instituições
ículo para a educação dos cidadãos e o melhora- é característico de tendências recentes na Econo-
mento dos valores culturais. Embora haja exce- mia, que descobriu a lei, os contratos, as hierar-
ções, de modo geral a perspectiva moderna na quias, os procedimentos de operação-padrão, os
Ciência Política deu primazia aos resultados e, ou códigos profissionais e as normas sociais
ignorou as ações simbólicas, ou percebeu os sím- (AKERLOF, 1980). Também é visto na Antropo-
bolos como parte de esforços manipulativos com logia e na Sociologia, embora visões não-
o fim de controlar os resultados, em vez do re- institucionalistas nunca tenham sido bem-sucedi-
verso disso. das nesses campos tanto quanto foram na Ciên-
cia Política e na Economia. Também não são in-
Os modernos estados politicamente organiza-
teiramente novas as idéias institucionalistas. Ao
dos são tão repletos de símbolos, rituais, cerimô-
designar essa coleção de idéias de “neo-
nias e mitos quanto as sociedades mais familiares
institucionalismo”, queremos fazer notar o fato
à tradição antropológica. Os políticos anunciam
de que houve, com efeito, um “velho
apoio público a posições que são incapazes de
institucionalismo”, que ciclos no mundo das idéi-
defender em privado (EDELMAN, 1964). Os le-
as trouxeram-nos de volta considerações que
gisladores votam a favor de legislações ao mesmo
tipificaram formas anteriores de teoria na Ciência
tempo em que permanecem indiferentes quanto à
Política. Entretanto, não queremos sugerir que o
sua implementação (PRESSMAN & WILDAVSKY,
novo e o velho sejam idênticos. Provavelmente,
1973). Os administradores solicitam a participa-
seria mais exato descrever o pensamento recente
ção pública na tomada de decisões a fim de asse-
como combinando elementos de um velho
gurar apoio público às políticas com as quais já se
institucionalismo aos estilos não-institucionalistas
encontram comprometidos. Os altos dirigentes
de recentes teorias da política.
defendem a reorganização da burocracia pública,
anunciam planos para realizar essas reorganiza- Esse neo-institucionalismo pode ser apresen-
ções e, com regularidade, abandonam esses pla- tado e discutido como uma perspectiva
nos (MARCH & OLSEN, 1983). Informações são epistemológica de profunda importância para en-
coletadas, políticas alternativas definidas e análi- tender-se as Ciências Sociais, mas, para nossos
ses de custo e benefício realizadas, mas elas pa- propósitos, é mais útil defini-lo em termos de uma
recem estar mais dirigidas a reassegurar os ob- coleção restrita de desafios ao pensamento teóri-
servadores da adequação das ações sendo toma- co contemporâneo, um pequeno conjunto de idéi-
das do que influenciar as ações (FELDMAN & as relativamente técnicas de primordial interesse
MARCH, 1981). para os estudiosos profissionais da vida política.
Essas idéias minimizam a dependência do Estado
Nas discussões modernas sobre política, es-
politicamente organizado com relação à socieda-
sas ações simbólicas são caracteristicamente re-
de em favor de uma interdependência entre insti-
tratadas como movimentos estratégicos realiza-
tuições sociais e políticas relativamente autôno-
dos por atores políticos autoconscientes. Rituais

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mas; elas minimizam a simples primazia de menos problemático do que se faz sentido ou não
microprocessos e histórias eficientes em favor de as imputar a um indivíduo (KAHNEMAN, 1982;
processos relativamente complexos e da inefici- MARCH & SHAPIRO, 1982). A resposta prag-
ência histórica; elas minimizam as metáforas da mática parece ser a de que a coerência das insti-
escolha e os resultados alocativos em favor de tuições varia, mas é, por vezes, substancial o bas-
outras lógicas de ação e da centralidade do signi- tante para justificar que se considere a coletivida-
ficado e da ação simbólica. As idéias não são to- de como agindo coerentemente.
das mutuamente consistentes. Com efeito, algu-
A reivindicação de autonomia é necessária para
mas delas parecem mutuamente inconsistentes.
estabelecer que as instituições políticas são mais
Por exemplo, idéias baseadas na suposição de que
do que simples espelhos de forças sociais. As ob-
estruturas institucionais grandes (por exemplo,
servações empíricas parecem indicar que os pro-
organizações, legislaturas, estados) podem ser
cessos internos às instituições políticas, embora
retratadas como atores autônomos racionalmente
possivelmente iniciados por eventos externos, afe-
coerentes são companheiras incômodas para idéias
tam o fluxo da história. Programas adotados como
que sugerem que a ação política está inadequada-
um simples acordo político por uma dada
mente descrita em termos de racionalidade e de
legislatura tornam-se dotados de um significado e
escolha.
de uma força distintos em virtude de possuírem
III.1. A posição causal das instituições políticas uma agência que foi estabelecida para cuidar de-
les (SKOPCOL & FINEGOLD, 1982). A implan-
Sem negar a importância tanto do contexto
tação de políticas públicas ou a competição entre
social da política quanto das motivações dos ato-
burocratas ou legisladores ativa e organiza as iden-
res individuais, o neo-institucionalismo insiste em
tidades e clivagens sociais de outro modo
um papel mais autônomo para as instituições polí-
quiescentes (TILLY, 1978; OLSEN & SAETREN,
ticas. O Estado não é somente afetado pela socie-
1980). Dentro do sistema político, especialistas
dade, mas também a afeta (KATZENSTEIN, 1978;
em políticas desenvolvem e conformam o enten-
KRASNER, 1978; STEPHAN, 1978; SKOCPOL,
dimento das questões e das alternativas relaciona-
1979; NORDLINGER, 1981). A democracia polí-
das a essas políticas (HEDO, 1974).
tica depende não somente da economia e das con-
dições sociais, mas também do desenho das insti- Tais fenômenos não são costumeiramente aco-
tuições políticas. A agência burocrática, a comis- modados pela Teoria Política moderna, o que tor-
são legislativa e as cortes de apelação são arenas na os resultados políticos uma função de três fa-
para as forças sociais contraditórias, mas tam- tores primordiais: a distribuição de preferências
bém são uma coleção de procedimentos e estru- (interesses) entre atores políticos, a distribuição
turas de operação-padrão que definem e defen- de recursos (poderes) e os constrangimentos im-
dem interesses; elas são atores políticos em si. postos pelas regras do jogo (constituições). Cada
um desses é tratado como exógeno ao sistema
O argumento de que as instituições podem ser
político. Isto é, as preferências são desenvolvidas
tratadas como atores políticos constitui-se em uma
no interior de uma sociedade e transmitidas por
reivindicação de coerência e de autonomia
meio da socialização; os recursos são distribuí-
institucionais. A reivindicação de coerência é ne-
dos entre atores políticos por algum processo
cessária a fim de tratar as instituições como
social amplo e as regras do jogo são ou estáveis,
tomadoras de decisão. De tal ponto de vista, a
ou mudam por meio de uma intervenção revoluci-
questão é se desejamos conceber o Estado (ou
onária exógena às atividades políticas ordinárias.
alguma outra instituição política) como fazendo
escolhas com base em algum interesse ou inten- A idéia de que as preferências são produzidas
ção coletivos (por exemplo, preferências, objeti- e alteradas por um processo exógeno aos proces-
vos, propósitos), alternativas e expectativas sos de escolha é fundamental para a teoria da de-
(LEVI, 1981). Não há resposta obrigatória para cisão moderna. Na versão da teoria da “preferên-
essa questão, a menos que imponhamos uma. Se cia revelada”, para que a teoria seja testável as
faz sentido ou não, de um ponto de vista teórico- preferências devem ser estáveis. Em outras ver-
pragmático, imputar interesses, expectativas e as sões, as preferências podem mudar, mas a esco-
outras parafernálias da inteligência coerente a uma lha em si não produz mudança de preferências.
instituição, a priori não é algo nem mais nem As teorias convencionais dos mercados, por exem-

127
NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

plo, concebem a publicidade e a experiência como recursos, o que por sua vez afeta o poder dos
fornecendo informações sobre alternativas e suas atores políticos, afetando, conseqüentemente, as
propriedades, não como afetando gostos. De instituições políticas. Riqueza, posição social, re-
modo semelhante, as teorias convencionais da putação de poder, conhecimento de alternativas e
política supõem que a exposição do eleitor a um atenção não são coisas facilmente descritas como
candidato e sua escolha por um não alteram suas exógenas ao processo político e às instituições
preferências quanto aos vários atributos que um políticas. A ocupação de um cargo no Estado pro-
candidato possa ter, embora elas possam mudar vê direitos de participação e altera a distribuição
as crenças dos eleitores a respeito de quais candi- de poder e de acesso (LAEGREID & OLSEN,
datos têm quais atributos. O neo-institucionalismo, 1978; EGEBERG, 1981). As políticas alternativas
juntamente com a maior parte das pesquisas so- dos líderes não são completamente definidas por
bre preferências, argumenta que na política, as- forças exógenas, mas são modeladas por agênci-
sim como no restante da vida, as preferências e as administrativas existentes (SKOCPOL, 1980;
os significados desenvolvem-se por meio de uma SKOCPOL & FINEGOLD, 1982; SKOWRONEK,
combinação de educação, doutrinamento e expe- 1982). Os resultados do processo político modi-
riência. Eles não são nem estáveis nem exógenos ficam as reputações de poder, as quais, por sua
(COHEN & AXELROD, 1984). Se as preferênci- vez, modificam os resultados políticos (MARCH,
as políticas são moldadas por meio de experiênci- 1966; ENDERUD, 1976).
as políticas ou por instituições políticas, é
Por fim, o terceiro fator exógeno em teorias
canhestro ter-se uma teoria que suponha que as
convencionais da política – as regras do jogo –
preferências sejam exógenas ao processo políti-
também não é realmente exógeno. As constitui-
co. E se as preferências não são exógenas ao pro-
ções, as leis, os contratos e as regras usuais da
cesso político, é incômodo conceber o sistema
política tornam muitas ações ou considerações
político como estritamente dependente da socie-
potenciais, ilegítimas ou não-observadas; algumas
dade a ele associada.
alternativas são excluídas da agenda antes que a
O contraste entre os dois tipos de noções é política inicie-se (BACHRACH & BARATZ, 1962),
encontrado mais nitidamente em teorias da lide- mas esses constrangimentos não são impostos de
rança política. Uma idéia clássica de liderança po- modo completo por um sistema social externo;
lítica enfatiza a criação de coalizões políticas ven- eles desenvolvem-se no contexto das instituições
cedoras entre participantes com certas demandas políticas. As agências públicas criam regras e fa-
(MARCH, 1970). O papel da liderança é o de um zem que os políticos sancionem-nas (ECKHOFF
intermediário: fornecer informações, identificar & JACOBSEN, 1960) e as mudanças revolucio-
coalizões possíveis e facilitar o intercâmbio de nárias são iniciadas e perseguidas por burocratas
concessões [side-payments] e a articulação de tro- militares (TRIMBERGER, 1978).
cas de favores. Tal visão de liderança está implí-
III.2. A complexidade causal da história política
cita na teoria do processo político que foi desen-
volvida na Ciência Política em décadas recentes. As teorias políticas tendem a supor a existên-
Uma segunda concepção de liderança enfatiza a cia de um entrelaçamento relativamente
transformação das preferências, tanto aquelas do descomplicado entre as unidades elementares de
líder quanto aquelas dos seguidores (SELZNICK, um sistema político. Pode haver muitos indivídu-
1957; BURNS, 1978). Os líderes interagem com os, grupos ou classes envolvidos, mas eles são
outros líderes e são cooptados para assumir no- relativamente indiferenciados e suas ações são
vos compromissos e crenças. O papel da lideran- relativamente simples. Por outro lado, as obser-
ça é aquele de um educador, estimulando e ade- vações empíricas de sistemas políticos
rindo a visões de mundo em mutação, redefinindo freqüentemente salientam a complexidade
significados e estimulando compromissos. Tal vi- institucional dos estados modernos (ASHFORD,
são é mais conspícua nas idéias do neo- 1977; SCHARPF, 1977) e identificam um
institucionalismo. enlaçamento bastante complexo entre instituições,
indivíduos e eventos. As alternativas não são
A distribuição dos recursos políticos também
fornecidas automaticamente a um tomador de
é parcialmente determinada de maneira endógena.
decisão: elas devem ser encontradas. A busca de
As instituições políticas afetam a distribuição dos
alternativas ocorre em um contexto organizado

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008

em que os problemas não somente procuram so- aspecto usual, a agregação supõe que os fatores
luções, mas as soluções procuram problemas. As afetando os resultados podem ser divididos em
informações sobre as conseqüências das alterna- dois grupos, um sistemático e outro aleatório.
tivas são geradas e comunicadas por meio de ins- Assim, por exemplo, poderíamos supor que em
tituições organizadas, de modo que as expectati- uma população de eleitores existem muitos fato-
vas dependem da estrutura de conexões dentro res afetando a escolha eleitoral. Alguns desses fa-
do sistema, assim como as maneiras pelas quais tores (por exemplo, a renda) têm impactos no voto
os vieses e contra-vieses acumulam-se (SIMON, que são fortes e consistentes ao longo de todo o
1957a; 1957b). As conjecturas sobre as preferên- espectro de indivíduos. Outros fatores (por exem-
cias futuras desenvolvem-se dentro de instituições plo, questões a respeito de políticas específicas)
dedicadas a definir e modificar valores e os signi- têm impactos que são mais fracos ou menos con-
ficados das ações (CYERT & MARCH, 1963; sistentes ou menos bem entendidos. Se supuser-
MARCH & OLSEN, 1976). Há muitas dessas ins- mos que estes últimos fatores podem ser tratados
tituições, algumas aninhadas dentro de outras, com como ruídos, isto é, que são variáveis indepen-
conexões múltiplas e imbricadas (LONG, 1958). dentes, distribuídas aleatoriamente, os fatores sis-
Sistemas políticos nacionais encaixam-se em sis- temáticos ficarão claros nos resultados agrega-
temas políticos internacionais e são compostos dos. Dessa maneira, suposições convencionais de
de numerosos subsistemas, alguns dos quais se agregação impõem uma ordem estatística aos re-
estendem para além das fronteiras nacionais. sultados.
Se essa complexidade não pode ser decom- A segunda simplificação clássica é a suposição
posta analiticamente em partes menores ou não é de eficiência histórica. Embora esse argumento
suscetível à aplicação de certas técnicas de agre- esteja comumente associado a teorias da seleção
gação relativamente simples, os problemas teóri- natural e melhor especificado em teorias moder-
cos relacionados ao entendimento da história so- nas de Biologia de Populações, a idéia básica da
cial não são facilmente acomodados no interior eficiência histórica está implícita em muitas teori-
dos estilos teóricos contemporâneos. Por exem- as modernas. Independentemente da complexida-
plo, pode ser temerário supor que erros relacio- de ou das aparentes anomalias do comportamento
nados a expectativas possuam uma distribuição humano, supõe-se que os processos históricos
normal com uma média zero. A alocação de aten- eliminam regras de comportamento que não são
ção pode ser crítica para o fluxo dos eventos. A soluções para um problema de adequada otimização
responsividade do sistema político a pressões conjunta. Assim, uma predição baseada na solu-
ambientais pode, ao menos no curto prazo, de- ção do problema de otimização predirá comporta-
pender do montante de inatividade no sistema e mentos corretamente, independentemente de se os
das maneiras pelas quais os números contábeis atores envolvidos formulam ou resolvem esse pro-
[accounting numbers] são produzidos e postos de blema explicitamente (FRIEDMAN, 1953). Por
lado. O sistema pode não chegar perto de tentar exemplo, poderíamos predizer o resultado de uma
resolver conflitos, mas pode, simplesmente, aten- complexa negociação política por meio da suposi-
der, em seqüência, as demandas dele exigidas ção de que os atores envolvidos estejam, cada um
(CYERT & MARCH, 1963). O aprendizado pode deles, agindo racionalmente com base em infor-
ser supersticioso e regras de inferência falaciosas mações integrais a respeito um do outro e do mun-
podem persistir por longos períodos (NISBET & do, apesar de que reconheçamos que tais suposi-
ROSS, 1980). No limite, as conexões entre pro- ções são inteiramente falsas como uma descrição
blemas e soluções podem ser menos dominadas do comportamento individual.
por uma lógica de conexões causais entre meios e
Os estudiosos das instituições sugerem sim-
fins do que pelas menos problemáticas conexões
plificações teóricas alternativas para entenderem
temporais de simultaneidade (COHEN, MARCH
sistemas políticos complexos, mais comumente a
& OLSEN, 1972).
suposição de uma estrutura política. Por “estrutu-
Mais comumente, as teorias do comportamento ra política” queremos dizer um conjunto de insti-
coletivo simplificam o potencial atoleiro da com- tuições, regras de comportamento, normas, pa-
plexidade coletiva por uma de duas vias clássicas. péis, arranjos materiais, edificações e arquivos que
A primeira é a da agregação estatística. Em seu são relativamente invariantes frente à rotatividade

129
NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

de indivíduos e relativamente resilientes às prefe- ência e mais suscetíveis de gerar predições inte-
rências e expectativas idiossincráticas dos indiví- ressantes a respeito de equilíbrios múltiplos ou
duos. Em contraste com teorias que supõem que longas trajetórias temporais. De fato, a suposição
a ação constitui-se em escolha baseada nos valo- de eficiência torna-se principalmente uma ques-
res de indivíduos, as teorias da estrutura política tão de fé se o problema de otimização associado
supõem que a ação constitui-se no cumprimento não puder ser especificado ou resolvido pelo ob-
de deveres e de obrigações. A diferença é impor- servador ou se for impossível identificar os me-
tante. Em uma metáfora da escolha, supomos que canismos precisos pelos quais a experiência his-
os atores políticos consultam preferências pesso- tórica é transformada em ação no tempo presen-
ais e expectativas subjetivas; em seguida, que se- te. A menos que o processo seja especificado, é
lecionam ações que são tão consistentes quanto impossível examinar quer a probabilidade de que
possível com aquelas preferências e expectativas. um equilíbrio particular será alcançado, quer quan-
Em uma metáfora do dever, supomos que os ato- to tempo levar-se-á para isso.
res políticos associam certas ações com certas
III.3. A política como uma interpretação da vida
situações por meio de regras de adequação. O que
é adequado para uma pessoa particular em uma Uma concepção de política como tomada de
situação particular é definido pelo sistema político decisões é pelo menos tão antiga quanto Platão e
e social e transmitido por meio da socialização. Aristóteles. Ela reflete-se na linguagem e nas pre-
ocupações do pensamento político, desde os pri-
A estrutura política simplifica o mundo com-
meiros filósofos políticos, passando por Bentham
plexo para os indivíduos que nela estão. Entretan-
até Merriam e Lasswell. Quem consegue e como?
to, ela não torna os problemas do teórico político
Na maior parte dos casos, a teoria contemporâ-
necessariamente mais simples. O complexo en-
nea da Ciência Política considera a política e o
trelaçamento de comportamentos guiados pelas
comportamento político nesses termos instrumen-
regras pode ser tão difícil de desemaranhar quan-
tais. O intento das ações encontra-se em seus re-
to o complexo entrelaçamento de comportamen-
sultados e o princípio organizador de um sistema
tos guiados por preferências. Como resultado dis-
político é a alocação de recursos escassos frente
so, existe, desde muito, uma tendência de combi-
a conflitos de interesse. Assim, ação é escolha;
nar-se idéias de estrutura política com idéias de
escolhas são feitas em termos de expectativas
eficiência histórica. Se o comportamento indivi-
quanto a suas conseqüências; significados são
dual no interior de uma estrutura política é guiado
organizados para afetarem as escolhas; símbolos
pelas regras, então é possível imaginar que a ex-
são cortinas que obscurecem a política real ou
periência histórica acumula-se ao longo de gera-
artefatos de um esforço para tomar-se decisões.
ções de experiências individuais. A informação
sobre aquelas experiências encontra-se codifica- Partes do neo-institucionalismo são desafios a
da nas regras institucionais (NELSON & WINTER, essa primazia dos resultados. Esses desafios eco-
1982). Esse argumento é familiar ao discurso po- am um outro tema antigo do pensamento político:
lítico. Ele foi parte da doutrina conservadora por a idéia de que a política cria e confirma interpreta-
centenas de anos, formando uma base para a de- ções da vida. Por meio da política, os indivíduos
fesa tanto das regras de comportamento tradicio- desenvolvem-se, assim como suas comunidades
nais quanto da ordem política existente. e o bem público. Nessa visão, a participação na
vida cívica é a forma mais elevada de atividade de
Para além de sua aparente consistência com
uma pessoa civilizada. Essas idéias encontram
numerosas observações, a vantagem de tratar o
vozes pós-helenísticas em J. S. Mill, Pateman
comportamento como algo guiado pelas regras não
(1970) e Lafferty (1981). A política é considerada
é que é possível, desse modo, “salvar” a crença
como educação, como um lugar para descobrir,
na eficiência histórica; mais exatamente, é que isso
elaborar e expressar significados, estabelecer con-
conduz – de modo mais natural do que tratar o
cepções compartilhadas (ou opostas) de experi-
comportamento como uma otimização – a um
ência, de valores e a natureza da existência. É sim-
exame das maneiras específicas nas quais a his-
bólica, não no sentido recente de símbolos como
tória encontra-se codificada em regras e, desse
artifícios dos poderosos para confundir os fra-
modo, torna a idéia de eficiência histórica mais
cos, porém mais no sentido de símbolos como
atenta às possíveis condições limitativas de efici-
instrumentos de ordem interpretativa.

130
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008

A fonte primordial do desafio institucionalista que os rituais procuram estabelecer é não somen-
é empírica. Os observadores dos processos de te a virtude moral dos eventos, mas também sua
tomada de decisão discernem com regularidade necessidade.
características difíceis de serem relacionadas com
IV. A PESQUISA TEÓRICA E AS INSTITUI-
uma concepção de escolha coletiva orientada para
ÇÕES POLÍTICAS
o resultado. A satisfação está freqüentemente no
processo. Os participantes potenciais parecem As ações humanas, os contextos sociais e as
importar-se com o direito de participação tanto instituições operam uns sobre os outros de ma-
quanto com o fato da participação; os participan- neiras complexas; esses processos de ação com-
tes recordam-se das características do processo plexos e interativos e a formação de significados
mais fácil e vividamente do que de seus resulta- são importantes para a vida política. As institui-
dos; argumentos acalorados conduzem a decisões ções não parecem ser nem reflexos neutros de
sem que haja preocupações sobre sua forças ambientais exógenas nem arenas neutras
implementação; informações relevantes para uma para o desempenho de indivíduos guiados por pre-
decisão são solicitadas, mas não são considera- ferências e expectativas exógenas. Como resulta-
das; a autoridade é exigida, mas não é exercida do disso, a Teoria Política contemporânea é pro-
(MARCH & OLSEN, 1976; FELDMAN & vavelmente confiante em demasia a respeito da
MARCH, 1981). Essas observações são possibilidade de uma teoria da política que ignore
freqüentemente relatadas como anomalias, como as instituições políticas.
sintomas de algum tipo de perversidade nos siste-
Entretanto, na maioria dos casos, o trabalho
mas observados, paradoxais. Entretanto, a apa-
teórico relevante ainda está por ser feito. A suges-
rência de paradoxo é um produto de nossa pres-
tão de que as instituições políticas e a sociedade
suposição teórica de que o ponto central de um
são independentes é interessante, mas essa afir-
processo de tomada de decisões é a decisão. Para
mação precisa encontrar uma expressão teórica
muitos propósitos, essa pressuposição pode ser
mais rica. É adequado observar que as institui-
enganadora. Os processos da política podem ser
ções políticas podem ser tratadas como atores
mais centrais do que seus resultados.
quase da mesma maneira pela qual tratamos os
A política e a governança são rituais sociais indivíduos como tais; mas carecemos de demons-
importantes. Em mundos idos, em que a força trações mais detalhadas da utilidade de fazer-se
causal mais importante que produzia a experiên- isso. É de bom senso notar que a história não é
cia histórica era a vontade dos deuses, os rituais necessariamente eficiente, mas seria de uma aju-
sociais eram organizados em torno de cerimônias da ainda maior se fôssemos capazes de mostrar
pelas quais essa vontade era descoberta e influen- as maneiras específicas pelas quais processos
ciada. Sociedades contemporâneas mais desen- específicos dependentes da história conduzem a
volvidas, de algum modo mais seculares em suas resultados que são ou não-singulares ou muito
concepções de causalidade, acreditam que a ex- atrasados sob algumas condições. É plausível ar-
periência é produzida por uma combinação de leis gumentar que a política está repleta de comporta-
naturais e ação humana intencional. Portanto, nes- mentos que são difíceis de encaixar em um mo-
sas sociedades, os rituais sociais e políticos são delo utilitário; mas a plausibilidade aumentaria se
organizados em torno da consulta aos especialis- conseguíssemos descrever um modelo alternati-
tas e da tomada de decisões (OLSEN, 1970). Os vo. E é provocativo notar a importância dos sím-
procedimentos de decisão que observamos são bolos, rituais, cerimônias e mitos na vida política,
reflexos e lembretes dessa concepção moderna e mas não podemos sustentar essa provocação sem
secular da ordem social. Elas são sinais e símbo- uma especificação mais clara de como as teorias
los da adequação dos eventos, não no sentido de políticas são afetadas por tal visão.
que o que aconteceu necessita ser visto como
Mover-se de julgamentos sutis sobre o conhe-
desejável ou agradável, mas no sentido de que o
cimento empírico em direção a uma formulação
que aconteceu pode ser visto como tendo ocorri-
teórica adequada não é mais fácil na análise da
do da maneira que as coisas acontecem
política do que seria em outra atividade. Isso re-
(FELDMAN & MARCH, 1981). O termo usual é
quer não somente estudos empíricos mais exten-
“legítimo”; mas a legitimidade pode denotar algu-
sos, mas, também, pesquisa teórica. Por pesqui-
ma coisa mais restrita do que se intente, pois o

131
NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

sa teórica queremos dizer, primordialmente, o de- ação estratégica em um mundo povoado por ato-
senvolvimento de idéias, conceitos e modelos ba- res racionais auto-interessados. As idéias extraí-
seados em observações empíricas, relevantes para das dos estudos organizacionais sobre a
um entendimento comportamental e uma ordena- racionalidade limitada e o conflito interno permeiam
ção prescritiva da vida política. Esse objetivo não a teoria econômica moderna na forma de discus-
é impossível de ser atingido. Trinta anos atrás, os sões sobre risco moral, informações assimétricas,
estudiosos das organizações de orientação agência, sinalização e estratégias ótimas de infor-
empírica fizeram duas grandes críticas à existen- mação (HIRSHLEIFER & RILEY, 1979). A maio-
te teoria organizacional da tomada de decisões. A ria dos estudiosos das organizações argumentaria
primeira crítica foi a de que a teoria fez extraordi- que essas teorias também são incompletas, mas
nárias demandas de tempo e de informação às está claro que as críticas empíricas anteriores re-
organizações (SIMON, 1957a; 1957b; MARCH formaram a reflexão teórica.
& SIMON, 1958). A informação e o tempo foram
O neo-institucionalismo beneficiar-se-ia de um
tratados como recursos livremente disponíveis.
desenvolvimento teórico similar se ele pudesse
Requerer que todas as conseqüências de todas as
realizar-se. Assim como as observações anterio-
alternativas fossem conhecidas de modo preciso
res sobre a racionalidade limitada e o conflito in-
parecia irrazoável frente à evidência empírica de
terno, as observações a respeito da importância
que as organizações consideravam somente um
das instituições tomaram, de modo geral, a forma
pequeno número de alternativas, examinavam so-
de crítica das idéias teóricas existentes, em vez
mente um pequeno número de conseqüências re-
da delineação de um conjunto alternativo de con-
lacionadas somente a um subconjunto de objeti-
ceitos teóricos precisos. Desenvolver uma estru-
vos organizacionais e produziam estimativas rela-
tura teórica abrangente para a reflexão institucional
tivamente imprecisas.
é, por certo, uma tarefa prodigiosa e pretensiosa
A segunda crítica foi a de que a teoria supôs e não será empreendida aqui. Entretanto, pode-
que todos os participantes em uma organização mos identificar algumas idéias associadas ao neo-
compartilhavam os mesmos objetivos ou, se as- institucionalismo que poderiam ser merecedoras
sim não fosse, que os conflitos entre eles podiam de atenção teórica.
ser gerenciados prontamente conforme os termos
IV.1. Concepções institucionais de ordem
de algum acordo prévio (MARCH, 1962; CYERT
& MARCH, 1963). No caso de uma organização A reflexão institucional enfatiza o papel desem-
política, o acordo era um contrato de coalizão, ou penhado por estruturas institucionais na imposi-
uma constituição, pelo qual todos os membros da ção de elementos de ordem em um mundo poten-
coalizão ou do Estado politicamente organizado cialmente imperfeito. A Teoria Política tradicional
concordavam em sujeitar-se às políticas conferiu uma atenção considerável à ordem pro-
especificadas por meio de barganha ou da legisla- duzida pelos contratos políticos, refletida em cons-
ção. Daí a familiar distinção entre “política” e “ad- tituições, leis e outras regras estáveis, ou por uma
ministração”. No caso de uma organização eco- comunidade de obrigações morais, freqüentemente
nômica, o acordo era um contrato de trabalho pelo inspiradas e amparadas pelo dogma religioso
qual os empregados, em troca do pagamento de (WATERSTONE, 1966; BERKI, 1979). Na mai-
salário, concordavam em agir como se tivessem or parte dos casos, a Teoria Política contemporâ-
os mesmos objetivos que o dono ou que outro nea afasta-se de tais preocupações e concentra-
formulador de políticas legítimo. Estudos se na agregação e na eficiência histórica
empíricos pareceram indicar que o conflito nas superpostas a dois outros tipos de ordem: a or-
organizações era endêmico e que ele tendia a ser dem imposta pela razão e a ordem imposta pela
interminável, em vez de resolver-se por meio dos competição e pela coerção. Reconhece-se a razão
acordos prévios. Essas críticas começaram a ter nas idéias de racionalidade e de ação intencional;
um sério impacto nas teorias formais da ação or- ela encontra expressão institucional na organiza-
ganizada no momento em que elas foram ção hierárquica de meios e fins (e, desse modo,
traduzidas em afirmações teóricas úteis por meio em instituições planejadas formalmente). A com-
do desenvolvimento da economia da informação petição e a coerção são reconhecidas em idéias de
e das teorias da agência. Tais teorias consideram conflito de interesse, poder, barganha, sobrevi-
a informação como um recurso escasso sujeito à vência e guerra; elas encontram expressão

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008

institucional nas eleições e na elaboração de políti- aberrações interessantes, distúrbios de um


cas. A pesquisa teórica relevante para o neo- sistema de outro modo mantido unido pela
institucionalismo envolveria a elaboração de no- maneira como o desejo por algo conduz à
ções adicionais de ordem política. Acreditamos ser feitura de alguma coisa conectada àquele
possível identificar ao menos seis concepções desejo e pela maneira como a feitura de al-
desse tipo sobre as quais um montante modesto guma coisa conduz a conseqüências rela-
de trabalho teórico poderia gerar recompensas. cionadas à intenção. A ordem temporal provê
uma alternativa em que as conexões são
1) Ordem histórica. O conceito de ordem his-
menos conseqüentes do que temporais. As
tórica implícito na teoria contemporânea
coisas são conectadas em virtude de suas
enfatiza a eficiência dos processos históri-
presenças ou chegadas simultâneas. Em
cos, as maneiras pelas quais a história
uma cultura com um forte sentido de ci-
move-se, rápida e inexoravelmente, na di-
clos mensais ou anuais ou de coortes de
reção de um resultado singular, o qual é,
nascimento, não deveríamos ficar demasi-
normalmente e em um certo sentido, um
ado surpresos pela ordem temporal. Em
nível ótimo. Uma teoria institucional espe-
muitas situações envolvendo os seres hu-
cificaria como os processos históricos são
manos, a propriedade mais facilmente
afetados pelas características específicas de
identificada de objetos ou de eventos são
instituições políticas e proveria um enten-
os subscritos temporais associados a eles.
dimento teórico mais amplo quanto às ine-
Por conseguinte, os estudiosos da alocação
ficiências da história, isto é, processos his-
de tempo nas organizações observaram as
tóricos que não possuem equilíbrios, que
maneiras por que a atenção a problemas
ocorrem por longos períodos de tempo, que
parece ser determinada tanto pelo tempo de
conduzem a equilíbrios não-singulares ou
seu surgimento quanto por avaliações a res-
que têm resultados singulares, porém me-
peito de sua importância. Uma forma clás-
nos favoráveis. A atenção teórica com as
sica de ordem temporal é encontrada na
ineficiências da história envolve uma preo-
teoria das filas, embora a maioria das dis-
cupação maior com as maneiras pelas quais
cussões sobre filas esteja incluída em uma
as instituições aprendem a partir de suas
estrutura conseqüente na qual as filas são
experiências (ETHEREDGE, 1976) e com
ou indistinguíveis ou distinguíveis somente
as possibilidades de que o aprendizado pro-
por meio de seus tempos de processamento.
duzirá ajustes mais lentos ou mais rápidos
em relação ao adequado ou até mal-orienta- 3) Ordem endógena. Uma boa parte da teoria
dos. Ela envolve tentar especificar as con- contemporânea enfatiza a maneira pela qual
dições sob as quais os ramos seqüenciais a ordem é imposta sobre as instituições
da história voltam-se uns sobre os outros e políticas por um ambiente externo. Dessa
as condições sob as quais eles divergem; perspectiva, por exemplo, o poder dentro
ela envolve caracterizar o papel dos proce- de um sistema político é determinado pela
dimentos de operação-padrão, das profis- posse de recursos no ambiente, os interes-
sões e da perícia em armazenar e recordar ses são determinados pela posição no mun-
a história. do externo e a coerência no interior de uma
instituição é assegurada pelas exigências da
2) Ordem temporal. Na maioria das teorias da
existência. Desse modo, a ordem é efetiva-
ação, supomos que as coisas estão ordena-
mente exógena à instituição e não depende
das de acordo com suas conexões conse-
das suas propriedades ou dos processos em
qüentes. Os meios estão conectados aos fins
seu interior. Os estudiosos das instituições
adequados; as causas estão conectadas aos
sugeriram diversas maneiras pelas quais os
efeitos que produzem; as conseqüências
processos institucionais internos afetam
estão conectadas às ações que conduzem a
coisas tais como a distribuição de poder, a
elas e às preferências que afetam; as solu-
distribuição de preferências ou a gestão do
ções estão conectadas aos problemas que
controle. Desse modo, eles convidam ao
resolvem. Tais conceitos de ordem consti-
desenvolvimento teórico de modelos que
tuem a base das teorias da escolha. Os des-
sejam adequados para entender-se as ma-
vios da ordem conseqüente são vistos como

133
NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

neiras pelas quais os interesses e as prefe- manos, encontrar ordem, definida em ter-
rências desenvolvem-se no contexto da mos da lógica de seu domínio particular de
ação institucional, as maneiras por que as interesse. Desse modo, os estudiosos de
reputações de poder evoluem como conse- legislaturas imaginam que uma legislatura é
qüência dos resultados da política, as ma- melhor entendida em termos da legiferação
neiras pelas quais o processo de controle e os estudiosos das cortes imaginam que
de organizações com determinados propó- uma corte é melhor entendida em termos
sitos produz conseqüências não-antecipa- da tomada de decisões judiciais. Por outro
das e as maneiras por que o curso da toma- lado, uma instituição humana pode ser es-
da de decisões nos sistemas políticos, de tudada e interpretada como o corte trans-
modo sistemático e endógeno, resulta em versal das vidas das pessoas envolvidas. A
ilusões de sucesso e de fracasso. idéia de que o comportamento coletivo pode
ser entendido como um mosaico de vidas
4) Ordem normativa. Na Ciência Social
privadas conecta o pensamento teórico con-
empírica, a observação de que o compor-
temporâneo a idéias similares difundidas
tamento é constrangido e ditado pelos ditos
entre estudiosos qualitativos do comporta-
culturais e normas sociais é um lugar-co-
mento humano e romancistas (KRIEGER,
mum. Embora o interesse pessoal
1983). O foco na demografia institucional
indubitavelmente permeie a política, a ação
combina tal visão de vida organizada com a
é freqüentemente mais baseada na desco-
atenção a uma propriedade das vidas indi-
berta dos comportamentos normativamente
viduais que é, ela mesma, um produto da
adequados do que no cálculo do retorno
estrutura institucional – a carreira individu-
esperado a partir de escolhas alternativas.
al (MARCH & MARCH, 1978; PFEFFER,
Como resultado disso, o comportamento
1981b). Os requisitos teóricos incluem con-
político, assim como outros comportamen-
ceitos úteis a respeito das maneiras pelas
tos, pode ser descrito em termos de deve-
quais as organizações adaptam-se à
res, obrigações, papéis e regras. Entretan-
rotatividade; as instituições são guiadas por
to, tal descrição não foi traduzida em ne-
suas estruturas de coortes e a persecução
nhuma forma teórica convincente. Alguns
de carreiras e padrões profissionais dita o
esforços foram feitos a fim de racionalizar
fluxo dos eventos.
regras normativas, como o altruísmo
(KURZ, 1978) e a reciprocidade 6) Ordem simbólica. Os estudiosos das orga-
(AXELROD, 1980), ou de especificar as nizações formais chamaram a atenção para
condições para sua evolução (TRIVERS, a força ordenadora dos símbolos, dos ritu-
1971; AXELROD & HAMILTON, 1981). ais, das cerimônias, das histórias e do dra-
De uma perspectiva institucionalista, tais ma na vida política (MARCH & OLSEN,
esforços são exemplares, mas eles tendem 1976; 1983; MEYER & ROWAN, 1977;
a limitar a atenção à estática comparativa PONDY, 1978; MARCH, 1981; PFEFFER,
das normas individuais. Um exame teórico 1981a). Os símbolos permeiam a política
mais abrangente da ordem normativa con- de uma forma sutil e difusa, provendo coe-
sideraria as relações entre as normas, a rência interpretativa para a vida política.
significância da ambigüidade e da inconsis- Muitas das atividades e experiências da po-
tência nas normas e a trajetória temporal da lítica são definidas por suas relações com
transformação de estruturas normativas. os mitos e os símbolos que as precedem e
Um entendimento teórico de tais normas que são amplamente compartilhados. Ao
convencionais, como aquelas que circun- mesmo tempo, o comportamento simbóli-
dam a confiança e a legitimidade, parece co também é um elemento estratégico na
suscetível de ser particularmente pertinen- competição política. Indivíduos e grupos são
te para a análise política. freqüentemente hipócritas, recitando mitos
sagrados sem acreditar neles ao mesmo
5) Ordem demográfica. É tentador para os es-
tempo em que violam suas implicações. O
tudiosos da política, assim como para os
problema tradicional com tais observações
estudiosos de outros empreendimentos hu-
não é o da dúvida sobre sua veracidade,

134
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008

mas sobre nossa habilidade em traduzi-las no longo prazo, eventos improváveis que ocor-
em afirmações teóricas úteis sem que se ram em um momento particular são contrabalan-
cause um dano excessivo aos seus signifi- çados por eventos improváveis diferentes em um
cados. O desenvolvimento teórico que seja momento subseqüente. As realizações específicas
o reflexo de uma perspectiva institucional do processo histórico que abrangem os eventos
incluiria um exame das maneiras pelas quais do presente são independentes das realizações es-
as tendências para consistência e inconsis- pecíficas que abrangem os eventos do passado.
tência nas crenças afetam a organização do Cada evento específico de uma história em des-
significado político, as maneiras pelas quais dobramento é relativamente difícil de predizer, mas
“centros exemplares” (GEERTZ, 1980) cri- a predição não é melhorada pelo conhecimento da
am ordem social por meio de cerimônias e história das realizações passadas daquele proces-
as maneiras pelas quais o comportamento so.
simbólico transforma mais do comporta-
É possível compreender a elaboração de polí-
mento instrumental e é transformado por
ticas como um processo de teste independente.
ele. Em particular, um sério entendimento
Suponha-se que pensemos as políticas [policy]
teórico de mitos, símbolos e rituais deve
como a conseqüência da barganha entre atores
incluir alguma atenção à dinâmica dos sím-
políticos com preferências e recursos prévios, mas
bolos e aos processos pelos quais os sím-
sujeitos a variações caso a caso atribuíveis a fato-
bolos moldam o comportamento não so-
res específicos, imprevisíveis e incontroláveis.
mente dos ingênuos, mas da sociedade
Entender a partir daí os resultados de curto prazo
como um todo.
de um processo relacionado a uma política de-
IV.2. Exemplos de pesquisas teóricas possíveis penderia de detalhes consideráveis acerca da situ-
ação específica. Um estudioso das instituições
No bojo dessas seis concepções de ordem,
poderia muito bem observar que os detalhes a res-
existem algumas possibilidades de pesquisas teó-
peito da maneira pela qual a atenção é organizada,
ricas que atentam para os insights dos estudiosos
como as alternativas são apresentadas, quais in-
das instituições. Tais pesquisas são institucionais
formações estão disponíveis, quais participantes
em dois respeitos: em primeiro lugar, são orienta-
estão livres de outras demandas, como a memó-
das por uma ou mais das concepções de ordem
ria institucional é consultada e uma grande quan-
institucionalistas; em segundo lugar, tentam ilu-
tidade de outros fatores afetariam a política
minar como os fatores institucionais e
[policy] de cunho político [political] específica
organizacionais afetam os eventos políticos. A tí-
adotada em um momento específico. Ao mesmo
tulo de exemplos, considere-se o seguinte.
tempo, entretanto, tais fatores são irrelevantes (ou
Exemplo 1: policy martingales5. Muitos modelos redundantes) para entender-se a combinação de
da história reconhecem que eventos históricos políticas de longo prazo. Um tal entendimento é
específicos envolvem elementos relacionados ao possível simplesmente a partir do conhecimento
acaso. O acontecimento histórico singular pode do processo político subjacente e de quaisquer
ser o resultado casual de alguma distribuição vieses institucionais sistemáticos.
probabilística de eventos possíveis. Mesmo em
Nem todos os processos de elaboração de po-
situações em que o acaso, estritamente conside-
líticas são processos de teste independentes. Mui-
rado, não é visto como vital, qualquer evento es-
tos deles parecem ser mais da natureza dos
pecífico é visto como a conseqüência de um com-
martingales (FELLER, 1950). Assim como um
plexo entrelaçamento de fatores que são impossí-
processo de teste independente, um processo de
veis de ser preditos com precisão em um único
martingale está sujeito à variação do acaso, mas
caso. Na versão de teste independente de tais
as variações acumulam-se. O que distingue um
modelos, qualquer evento histórico específico está
martingale é a propriedade de que o valor que se
sujeito a vários tipos de flutuações aleatórias, mas,
espera do processo em um dado momento é igual
ao da realização do processo em um momento
anterior. Essa propriedade torna a trajetória espe-
5 Essa expressão, que se mantém no original em inglês, é de cífica da história importante para entender-se os
difícil tradução; de qualquer forma, os autores explicam o eventos históricos atuais. Na verdade, as flutuações
seu sentido na seqüência (nota do revisor da tradução). da história que ocorrem ao acaso alteram os pon-

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NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

tos de partida do próximo passo do processo his- tuações ambientais em que qualquer uma dessas
tórico. Descrições corriqueiras de processos caracterizações seja adequada. O que é menos cla-
incrementais relacionados a políticas fazem-nos ro é se podemos modelar os processo de aprendi-
parecer-se com a natureza dos martingales. A dis- zado institucional. Embora tenha-se aventado ar-
tribuição de resultados possíveis a partir de um gumentos pouco precisos concernentes a que o
processo relacionado a alguma política é conce- aprendizado empírico conduzirá, no longo prazo,
bida como conseqüência da competição e da bar- à descoberta e à adoção de estratégias mais favo-
ganha acerca de ajustes incrementais na política ráveis, pouco esforço teórico foi devotado para
em curso; a política efetivamente adotada é um especificar-se precisamente as condições sob as
resultado casual que se dá a partir dessa distribui- quais o aprendizado a partir de experiências con-
ção. Essa propriedade de martingale da elabora- duz a um comportamento mais favorável ou para
ção de políticas não é independente de fatores relacionar tais condições às características da es-
institucionais. Com efeito, parece ser uma carac- trutura ou da vida institucional.
terística institucional prototípica. As políticas, uma
Consideremos o simples modelo de aprendi-
vez adotadas, ficam inseridas nas instituições. Elas
zado a seguir (LEVINTHAL & MARCH, 1982).
associam-se a regras, expectativas e compromis-
Uma instituição de tomada de decisões aprende
sos. Ao afetar a atenção e as aspirações, elas afe-
simultaneamente ao longo de três dimensões. Em
tam o futuro comportamento de busca dos parti-
primeiro lugar, ela modifica sua estratégia, ou seja,
cipantes políticos.
ela altera a probabilidade de fazer uma escolha em
Os martingales divergem mais rapidamente do vez de outra entre as atividades alternativas dis-
que os processos de teste independentes; isto é, poníveis para ela. O sucesso subjetivo leva ao
para um dado montante de variação ao acaso em aumento da probabilidade de repetir uma escolha;
cada período de tempo, a variância entre resulta- o fracasso subjetivo leva a uma diminuição da pro-
dos possíveis, após um certo número de perío- babilidade de repetir uma escolha (MARCH &
dos, será substancialmente maior em um OLSEN, 1976). Em segundo lugar, uma institui-
martingale. Como resultado disso, a precisão com ção modifica suas competências, ou seja, ela alte-
que realizações específicas do processo podem ra a habilidade que possui nas várias atividades
ser antecipadas é consideravelmente menor. Des- em que poderia engajar-se. A competência em uma
se modo, martingales relacionados a políticas vin- atividade aumenta com a experiência que se acu-
culam-se, porém não de maneira idêntica, a vári- mula com ela; ela diminui com o tempo
as idéias menos precisas de bifurcações na histó- (PRESTON & KEACHIE, 1964). Em terceiro lu-
ria, de eventos críticos que fizeram a diferença. gar, uma instituição modifica suas aspirações, isto
Em certo sentido, o primeiro passo é mais impor- é, ela altera sua definição de sucesso subjetivo. As
tante do que qualquer passo subseqüente; porém, aspirações movem-se na direção de desempenhos
esse é um sentido limitado. Em um processo de passados (CYERT & MARCH, 1963). Está claro
martingale, todos os eventos são bifurcações; as que os fatores institucionais afetam diversas das
trajetórias de políticas de dois sistemas políticos características-chave de tal aprendizado. As ta-
com condições políticas subjacentes idênticas se- xas de aprendizado associadas aos três tipos de
rão radicalmente diferentes simplesmente devido à aprendizado são, em parte, uma função das ca-
maneira pelas quais as perturbações (possivelmen- racterísticas da instituição. O grau de acoplamento
te menores) alteram o foco da pressão política. fraco em uma organização afeta a precisão com
que as escolhas são feitas, os resultados observa-
Exemplo 2: aprendizado empírico. A observação
dos, as aspirações expressas e as competências
de que as instituições acumulam uma experiência
realizadas. Assim, ele pode ser expresso como
histórica por meio do aprendizado é freqüente no
formas variadas de ruído no processo. A inativi-
institucionalismo. Os resultados e as inferências
dade organizacional afeta o grau de centralização
das experiências passadas encontram-se armaze-
na organização e assim a conexão entre as
nados em procedimentos de operação-padrão, em
subunidades.
regras profissionais e nas elementares regras de
bolso da pessoa prática. Esses elementos do co- As três dimensões de aprendizado obviamente
nhecimento histórico foram retratados tanto como interagem. Por exemplo, o aprendizado sobre as-
formas de retrocesso irracional quanto como por- pirações afeta a definição de sucesso subjetivo, o
tadores de sabedoria e não é difícil especificar si- que, conseqüentemente, afeta o aprendizado so-

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008

bre as estratégias. O aprendizado sobre as com- mitir ou não permitir que um tomador de decisão
petências afeta os resultados dos desempenhos, o particular participe da feitura de uma escolha par-
que, conseqüentemente, afeta o aprendizado tan- ticular. As estruturas de acesso e de decisão po-
to sobre as estratégias quanto sobre as aspirações. dem ser imaginadas em qualquer tipo de configu-
O aprendizado sobre as estratégias afeta as esco- ração arbitrária, porém duas formas especiais fo-
lhas, o que, conseqüentemente, afeta o aprendi- ram consideradas formalmente. Uma estrutura
zado sobre as competências. Pode-se explorar o especializada é aquela decomposta em
modelo a fim de descobrir-se as circunstâncias subestruturas abertas. Assim, uma estrutura de
sob as quais ele alcança um equilíbrio e, entre aque- decisão especializada é aquela na qual se pode di-
las circunstâncias, aquelas sob as quais ele alcan- vidir as oportunidades de escolha e os tomadores
ça um nível ótimo. Ele também pode ser combi- de decisão em subgrupos e emparelhar os dois
nado em estruturas de aprendizado mais comple- conjuntos de subgrupos de modo que cada
xas em que as escolhas de uma instituição afetam tomador de decisão em um subgrupo particular
os resultados de uma outra (por exemplo, com- de tomadores de decisão tenha acesso a toda opor-
petição e cooperação) e em que a instituição que tunidade de escolha dentro do conjunto de opor-
aprende é, ela mesma, composta de subunidades tunidades de escolha emparelhado, mas a nenhu-
de aprendizado. ma outra. Uma estrutura hierárquica é aquela que
expande direitos de acesso como uma função da
Exemplo 3: latas de lixo. Os modelos da lata de
ordem hierárquica. Por exemplo, em uma estru-
lixo da escolha organizacional foram sugeridos
tura de acesso hierárquico, problemas e escolhas
como a representação de uma ordem temporal
são ordenados e cada problema tem acesso a es-
particular. Em sua forma mais comumente discu-
colhas da mesma classe ou de classe inferior. As
tida na literatura, o modelo da lata de lixo supõe
diferenças feitas por essas estruturas foram nota-
que problemas, soluções, tomadores de decisão e
das tanto formalmente (COHEN, MARCH &
oportunidades de escolha são correntes indepen-
OLSEN, 1972) quanto empiricamente (EGEBERG,
dentes e exógenas que fluem por meio de um sis-
1981; OLSEN, 1983), porém o exame empírico e
tema (COHEN, MARCH & OLSEN, 1972). Elas
teórico de processos de lata de lixo em estruturas
encontram-se conforme o tempo de sua chegada.
de acesso e de decisão que não são completa-
Dessa maneira, as soluções estão primordialmen-
mente abertos mal começou.
te conectadas a problemas em função de sua si-
multaneidade; relativamente poucos problemas são IV.3. Fenômenos sutis e teorias simples
resolvidos; na maior parte dos casos, escolhas são
Esses exemplos mal esgotam a lista. Observa-
feitas, ou antes que quaisquer problemas sejam
ções empíricas de reputações de poder na política
ligados a elas (omissão), ou depois de os proble-
sugerem que tais reputações dependem
mas terem abandonado uma escolha para associ-
pesadamente do lugar do indivíduo na estrutura
arem-se a outra (abandono). Essa situação de ex-
política e das inferências sobre a relação entre
tremo acoplamento fraco, chamada de estrutura
preferências e resultados. Alguns modelos sim-
aberta nas discussões originais sobre a lata de lixo,
ples a respeito das relações dinâmicas entre repu-
atraiu a maior parte da atenção na literatura e os
tações de poder, posições institucionais, preferên-
estudos empíricos revelaram processos de deci-
cias e resultados sociais proveriam um entendi-
são que parecem aproximar-se de tal estrutura
mento mais rico das maneiras pelas quais as re-
aberta (MARCH & OLSEN, 1976).
putações de poder afetam a política. As observa-
Entretanto, nem todas as situações de decisão ções empíricas de surpresas pós-decisórias (isto
são tão desestruturadas assim. Podemos caracte- é, desvios de resultados obtidos em comparação
rizar uma situação de escolha em termos de duas com resultados esperados) sugerem que existem
estruturas. A primeira é a estrutura de acesso, uma diferenças sistemáticas entre as maneiras por que
relação entre problemas (ou soluções) e oportuni- os indivíduos experimentam as conseqüências de
dades de escolha. A estrutura de acesso pode re- suas ações e as maneiras por que as instituições
querer, permitir ou não permitir que um problema fazem-no. Alguns modelos simples a respeito de
particular, se ativado, seja anexado a uma escolha expectativas institucionais, escolhas e avaliações
particular. A segunda estrutura é de decisão: uma pós-decisórias clarificariam as ocasiões em que
relação entre tomadores de decisão e oportunida- se esperariam surpresas positivas ou negativas a
des de escolha. Essa estrutura pode requerer, per- partir da ação deliberada.

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NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

O que caracteriza todos os exemplos, assim que são mais facilmente observados do que expli-
como outros que poderiam ser adicionados, é uma cados. Considerando que as idéias são consisten-
abordagem relativamente simples dos fenômenos tes, essa consistência é sustentada, em parte, pela
institucionais. O neo-institucionalismo é ambigüidade. Muitas das idéias centrais parecem
freqüentemente expresso em termos do contraste plausíveis e têm sido duráveis, mas a durabilidade
entre a complexidade da realidade e as simplifica- plausível (como numerosos estudiosos da histó-
ções fornecidas pelas teorias existentes; mas a ria do conhecimento observaram) não é nem ne-
pesquisa teórica de uma perspectiva institucional cessária, nem suficiente para o bom senso.
não pode envolver a persecução de uma quantida-
O neo-institucionalismo é um preconceito de
de enorme de detalhes contextuais. Ela está
bases empíricas, uma asserção de que o que ob-
constrangida pela capacidade da inteligência hu-
servamos no mundo é inconsistente com as ma-
mana (e artificial) de fazer frente à complexidade
neiras pelas quais as teorias contemporâneas pe-
e, embora essa capacidade pareça expandir-se com
dem-nos para falar. Como outros preconceitos no
o tempo, a taxa de expansão continua a ser mo-
conhecimento, pode ser obstinado ou confuso,
desta em relação às demandas de uma teoria com-
mas também pode ser uma continuação útil da-
pletamente contextual e institucional. Do ponto de
quela confrontação branda entre o sábio e o pers-
vista da pesquisa teórica, conseqüentemente, o
picaz que descreve muito da história intelectual.
neo-institucionalismo é provavelmente mais bem-
Com a probabilidade de que seja o segundo – o
visto como uma busca de idéias alternativas que
que, é claro, não exclui a possibilidade de que seja
simplifiquem as sutilezas da sabedoria empírica
também o primeiro –, tentamos traçar algumas
de uma forma teoricamente útil.
implicações possíveis para a pesquisa teórica na
V. CONCLUSÃO Ciência Política. Elas são, no melhor dos casos,
orientações teóricas sugeridas por uma avaliação
O institucionalismo que consideramos não é
favorável de uma tradição de pensamento
nem uma teoria nem a crítica coerente de uma
institucionalista. Tal esforço é um pouco como
teoria. Ele é simplesmente o argumento de que a
tentar escrever um comentário útil sobre Heidegger
organização da vida política faz alguma diferença.
na forma de um soneto de Shakespeare. Se ele
Algumas das coisas que anotamos são fragmen-
tem alguma virtude, é a de tentar estimular a con-
tos de idéias; outras são um tanto mais sistemáti-
versa sobre um corpo de pensamento sutil, de uma
cas no desenvolvimento de um tema ou no relato
forma suficientemente ingênua a fim de instigar
de uma série de observações. Elas sustentam-se
os tecnicamente proficientes.
pela consciência de um conjunto de fenômenos

James G. March (march@stanford.edu) é Professor Emérito da Universidade de Stanford (Estados


Unidos).
Johan P. Olsen (j.p.olsen@arena.uio.no) é Professor Emérito da Universidade de Bergen (Noruega).

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 247-250 NOV. 2008

NATIONALISMS AND INTERNATIONALISM: THE MICHEL LÖWY-MICHEL CAHEN


DEBATE
Ângela Lazagna, Michel Löwy and Michel Cahen
This article is made up by a debate that went on between Michel Löwy and Michael Cahen in the
mid-1990s that has been edited for this publication. Although the discussion refers to events that to a
certain extent may be considered dated here, the underlying concern these articles share provides
their current relevance: the need for deepening reflections, via Marxist theory, on the problem of
national and internationalism in times of globalization. This deepening, according to the authors,
demands reflections that offer a critical break with the Eurocentrist view of different nationalisms
and go beyond the attitude of many Marxists who held everything that was not directly related to
“class consciousness” in disregard.
KEYWORDS: nationalisms; internationalism; Marxism; Eurocentrism; globalization; class
consciousness.
* * *
THE NEW INSTITUTIONALISM: ORGANIZATIONAL FACTORS IN POLITICAL LIFE
James G. March and Johan P. Olsen
Contemporary theories of politics tend to portray politics as a reflection of society, political phenomena
as the aggregate consequences of individual behavior, action as the result of choices based on
calculated self-interest, history as efficient in reaching unique and appropriate outcomes, and decision
making and the allocation of resources as the central foci of political life. Some recent theoretical
thought in political science, however, blends elements of these theoretical styles into an older concern
with institutions. This new institutionalism emphasizes the relative autonomy of political institutions,
possibilities for inefficiency in history, and the importance of symbolic action to an understanding of
politics. Such ideas have a reasonable empirical basis, but they are not characterized by powerful
theoretical forms. Some directions for theoretical research may, however, be identified in institutionalist
conceptions of political order. This is precisely the objective of the present article.
Keywords: neo-institutionalism; institutional autonomy; symbolic action; efficiency of action.
* * *
THE POWER TO DECREE LAWS AND HORIZONTAL ACCOUNTABILITY: THE
INSTITUTIONAL DYNAMICS OF THE THREE POWERS AND TEMPORARY ACTS IN
BRAZIL IN THE POST-1988 PERIOD
Luciano Da Ros
This article articulates studies on the relationship between Executive and Legislative powers with
bibliography on what has been called the “judicialization of politics” in order to promote a better
understanding of how horizontal accountability unfolds with specific regard to the issue of the Brazilian
president's power to decree bills within the current context of democracy. For these purposes, we
present a brief overview of recent bibliography in Brazilian Political Science on the role of “medidas
provisórias” (“temporary acts”) holding it up against the light of quantitative and qualititative analysis
of observed phenomena. We conclude in agreement with the thesis that these measures enable
Executive control over the political agenda in which the Supreme Court and the Congress tend not

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 255-260 NOV. 2008

mondialisation. Cet approfondissement, selon les auteurs, est nécessaire surtout par l’intermédiaire
d’une réflexion qui provoque d’une façon critique la rupture de la vision eurocentrique des différents
nationalismes et qui dépasse l’attitude de plusieurs marxistes qui ignorent tout ce qui ne soit pas
directement lié à la “conscience de classe”.
MOTS-CLÉS : nationalismes ; internationalisme ; marxisme ; eurocentrisme ; mondialisation ;
conscience de classe.
* * *
NÉO-INSTITUTIONALISME: FACTEURS ORGANISATIONNELS DANS LA VIE
POLITIQUE.
James G. March et Johan P. Olsen
Les théories politiques contemporaines ont tendance à présenter la politique comme un reflet de la
société ; les phénomènes politiques comme les conséquences agrégées du comportement individuel ;
l’action comme résultat de choix basés sur l’intérêt personnel réfléchi ; l’histoire comme étant
efficace à portée de dénouement particuliers et adéquats et la prise de décisions et la distribution de
ressources comme des centres essentiels de la vie politique. Néanmoins, une réflexion théorique
récente en Science Politique associe des éléments de ces styles théoriques à un souci plus ancien
concernant les institutions. Ce néo-nationalisme met en relief l’autonomie relative des institutions
politiques, les possibilités d’incapacité dans l’histoire et l’importance de l’action symbolique en vue
de comprendre la politique. Telles idées ont une assez bonne base empirique, mais ne se caractérisent
pas par des formes théoriques puissantes. Pourtant, il est possible d’identifier quelques directions
pour la recherche théorique dans les conceptions institutionalistes de l’ordre politique : voici notre
objectif dans cet article.
MOTS-CLÉS : néo-institutionalisme ; autonomie des institutions; action symbolique; efficacité de
l’action.
* * *
POUVOIR DE DÉCRET ET ACCOUNTABILITY HORIZONTAL: DIYNAMISME
INSTITUTIONNEL DES TROIS POUVOIRS ET MESURES PROVISÓIRES AU BRÉSIL
APRÈS 1988
Luciano Da Ros
Cet article articule les études sur les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif avec la
bibliographie concernant la “judicialisation de la politique”, afin de mieux comprendre comment se
produisent les contrôles horizontaux (horizontal accountability) en ce qui concerne le pouvoir du
Président brésilien de rendre des décrets, dans le contexte de la récente démocratie. A cet effet,
nous avons mené un rapide relevé de la bibliographie récente de la Science Politique brésilienne sur
le rôle des mesures provisoires, en le comparant aux analyses quantitatives et qualitatives des
phénomènes observés. Notre conclusion va de pair avec la thèse selon laquelle les mesures provisoires
facilitent le contrôle des événements par le pouvoir exécutif, et qu’il existe très peu d’obstructions
à cela aussi bien par le Congrès National que par la Cour Suprême. Les modifications introduites
par la promulgation de l’Amendement Constitutionnel n. 32/2001 permettent d’observer, contrairement
à ce que l’on prévoyait, la continuité de ce scénario, au lieu d’un plus grand contrôle sur l’activité
législative de la Présidence de la République. Cela est mieux saisi si l’on se reporte au fonctionnement
des trois pouvoirs de l’État au long de la période antérieure à 2001, quand se consolidaient
progressivement des paramètres qui se sont incorporés à la Constitution sous la forme de cet
amendement. En outre, les données collectées nous ont permis d’affirmer que la réduction du
contrôle sur les décrets exécutifs, surtout ceux qui concernent la concession de liminaires par la
Cour Suprême, a eu lieu après la promulgation de l’amendement.

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