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SIMÃO FINO

Direito da União Europeia

FACULDADE DE DIREITO DE LISBOA


ANO LETIVO 2019/2020
Direito da União Europeia

Introdução:

Portugal faz parte da União Europeia desde 1986, altura em que ainda era designada por
Comunidade Económica Europeia (CEE).
A integração Europeia é, sobretudo, um efeito direto da Segunda Guerra Mundial e da
tentativa de criar condições que impedissem o desenvolvimento de novos conflitos militares como
aquele que deixava atrás de si horrores e destruição.

A nível institucional, a União ultrapassa a confederação sem atingir a versão do federalismo,


misturando traços de:
• Federalismo;
• Intergovernamentalidade.

Fundamentos Históricos do Desígnio Europeu

Até à I Guerra Mundial


Foi na Antiguidade Clássica que surgiu o nome Europa - associado à mitologia e identificado
como um espaço geográfico assimétrico, indefinido em relação à ásia, sendo formado por
identidades múltiplas e por um mosaico de paisagens, climas, povos, línguas e culturas.
➔ Origem exprime uma vontade de autodeterminação cultural e política, face à Ásia.
✓ Apesar da geografia incerta, há paradoxalmente, um código civilizacional
tendencialmente comum, na ascendência cultural (greco-romana) e na
mundividência religiosa (Cristianismo): procura de unidade
• Na génese da construção europeia prevaleceu a força motivadora das ideias (e não das
armas) – com os projetos da utopia europeia.

Período Medieval: valoriza-se o sentido geográfico da Europa Humanismo Renascentista: Europa


como “entidade histórico-cultural e política”

No período pós-medieval, finda a Respublica Christiana, com o advento de numerosos Estados


soberanos, cai o ideal de unidade europeia baseada na tutela política do império.
➔ Perdura uma “nostalgia de unidade” que se alimentou numa base religiosa. Com a
Reforma, há uma divisão religiosa.
• Surge, noutra manifestação reinventada da “nostalgia de unidade”, o imperativo ético e
político de modelos teóricos e idealistas de “paz perpétua”.

Europa de soberanias nacionais cuja referência política e normativa será a nova ordem jurídica
interestadual consagrada pela Paz de Vestefália (1648).
• Enquadra-se o aparecimento duma pluralidade de Estados soberanos e a igualdade entre
eles;
• Dos visionários precursores do movimento europeu destacam-se: Antoine Marini; Duque
de Sully; William Penn; Abade Saint-Pierre; Rousseau; Bentham;
➔ Kant, que sustenta um princípio de paz que não depende apenas de um pacto de federação
entre os Estados europeus (como a “Sociedade Europeia” de Saint-Pierre) nem a associação
de pequenos Estados para contrabalançar a hegemonia dos grandes (de Rousseau), mas é
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mesmo uma “Federação de Estados livres” de acordo com o modelo de constituição


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republicana baseada na separação de poderes e igualdade perante a lei, ênfase na forma de

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poder democrático e garantia de paz – advoga a aplicação de um Direito Cosmopolítico,
baseado no contrato de livre e permanente associação entre os Estados, tendo como
pressuposto o respeito do Estado de direito; (antevisão do Direito Comunitário).
✓ Equilíbrio de Forças, orientado para impedir a prevalência hegemónica de um ou
vários Estados, foi responsável pela insegurança permanente das relações dos
Estados europeus.
✓ Estratégia de alianças entre Nações poderosas reduziu os Estados pequenos à
condição de submisso face a desígnios e interesses alheios.

Revolução Francesa: trouxe o desígnio expansionista de Napoleão Bonaparte + 2novas ideias


sobre igualdade e liberdade como princípios fundamentais da sociedade humana = perigo para as
monarquias europeias

4 potências vencedoras (Áustria, Inglaterra, Prússia e Rússia) estabeleceram, após o Congresso de


Viena (1814-1815), a Santa Aliança. Projeto do Concerto Europeu (a que a França se juntou em
1818) consagra a nova estratégia de coexistência das soberanias nacionais.

No séc. XIX, período de democracia liberal na Europa, há vários pensadores da unidade europeia
que se destacam:
➔ Conde Saint-Simon (1814, estudo de uma Europa federal em torno da França, Grã-Bretanha
e futura Alemanha); precursor da tendência institucionalista que vingará no séc. XX sob a
forma dos Tratados Institutivos das Comunidades Europeias);
➔ Benjamin Constant (1815) federalismo assente na União pacífica dos povos europeus e no
respeito da liberdade das nações federadas);
➔ Ernest Renan (1870, plena guerra franco-prussiana, formação de federação europeia como
meio de aproximar duas nações tradicionalmente antagónicas; Europa seria uma
“confederação de Estados reunidos por uma ideia comum de civilização”- respeitando a
individualidade de cada nação o elemento fundamental de legitimação de qualquer
comunidade política é o consentimento dos cidadãos, no seio dos seus Estados,
consentimento dos Estados, de todos os Estados, em relação ao ato fundador da
Federação).
✓ Vários Congressos de Paz foram realizados com intenção de aplicação de um projeto
federalista.
✓ Em 1889 inicia-se um novo ciclo de “Congressos Universais da Paz” – legatários
diretos do ideal de Paz Perpétua e dos Congressos anteriores – além da divulgação
alargada das diferentes correntes europeístas e pacifistas, criou-se a União
Interparlamentar (promovia a cooperação entre os parlamentos como veículos
privilegiados da ideologia pacifista).

Período entre Guerras Mundiais - Desde o Tratado de Versalhes à década de 40.

A I Grande Guerra levou a que os Europeístas clamassem “Unir-se ou morrer”.


➔ Apressou o declínio da Europa face aos EUA
➔ Germinava o pessimismo europeu.

Sociedade das Nações (Genebra, 10/2/1920) nasceu e viveu enfraquecida pelo paradoxo de uma
época de transição: impulsionada pelo presidente dos EUA Woodrow Wilson (que não convenceu
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o Senado), apesar de ter vocação mundial, acabou dominado por potências europeias como a
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Grã-Bretanha e a França.

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Algumas iniciativas tentavam contrariar a atitude do pessimismo e desenvolver as teses
da unidade europeia. Destacou-se a obra de:
➔ Conde Coudenhove-Kalergi – propunha a criação de uma nova entidade, a União
“Paneuropa” (título do seu livro12 de 1923, publicado em Viena), sem a Rússia e a Grã-
Bretanha, de forma a garantir a paz nas relações europeias e assegurando a defesa comum
da Europa contra a política hegemónica russa e o poderio económico dos EUA.
✓ Seria sediada em Viena e possuiria um parlamento com 2 câmaras (Conselho
Federal com delegados de cada Estado e Assembleia com delegados dos
parlamentos nacionais), um tribunal federal e uma chancelaria controlada pelas 2
câmaras.
✓ Cidadania europeia vinculada à cidadania nacional em que se respeitava a
identidade cultural e nacional dos seus povos.
➔ Aristide Briand – em 5/9/1929 propôs uma federação chamada União Europeia num
discurso à SDN, sendo formalmente apresentado a 8/9/1930. Sem tocar nas soberanias das
nações, dever-se-ia configurar uma associação comum no âmbito económico, político e
social criando-se uma “espécie de vínculo federal” (concretização seria num pacto
constituinte da “União Europeia”). Maior realismo da proposta foi na vertente económica da
União em que se propunha aproximar as economias dos Estados europeus (e já desde 1925
que tinha surgido a “União Aduaneira Europeia” com a intenção de criar um grande
mercado livre europeu aberto à circulação de pessoas, mercadorias e capitais.).

Propostas dos anos 20 traduziam um certo idealismo político sem expressão fora do
círculo intelectual e diplomático, mas, lançam determinadas ideias que mais tarde estarão na base
da criação e aprofundamento das Comunidades Europeias.

Crise económica dos anos 30 e o triunfo dos regimes autoritários de inspiração


nacionalista impediu a realização de qualquer proposta de união.

Entre 1939 e 1945 ainda se fazem ouvir vozes favoráveis a uma Federação Europeia.
➔ Triunfa um projeto de unificação entre os países do BENELUX – assinam em 1944 o
Tratado da União Aduaneira, que começa a funcionar em 1948 e ainda se mantém.
➔ Ainda se tentou (Winston Churchill e Jean Monet) a união política entre França e o Reino
Unido. A hipótese não é aceite e quando se consuma a libertação da França em 1945, o
projeto é abandonado definitivamente.

Problema da distinção entre organizações internacionais clássicas (instituições de cooperação


internacional) e o projeto europeu (integração):

Diferença entre cooperação internacional e a integração:

Cooperação internacional - não há uma transferência de soberania para essa organização


internacional; os estados estão nessa organização porque querem estar e só se vinculam às
matérias que se querem vincular, não há a possibilidade de lhes ser imposta uma decisão por essa
OI à qual eles não pretendam ser vinculados, ou seja, estamos no âmbito das decisões por
unanimidade, tipicamente.

Integração - Estados transferem poderes soberanos para a instituição/entidade supranacional;


tem a possibilidade de avocar essas competências, saindo – volta a dizer que não quer pertencer e
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sai da comunidade (ex.: RU); mas, enquanto dentro desta comunidade supranacional, transferiram
essa soberania e abdicaram da possibilidade de a exercer). Uma vez exercido o poder de

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transferência da soberania, o Estado pode ser vinculado a uma decisão tomada pela maioria
qualificada dos estados membros dessa entidade, mesmo estando contra.

NOTA: Nas OI clássicas também há situações em que um Estado-membro pode ser vinculado por
uma decisão dessa OI (Ex: exercício pela ONU dos poderes do capítulo VII – resolução 1540 – para
combater o terrorismo). Embora seja a exceção.

EPF - Como ultrapassar a destruição da Europa no Pós-guerra?

O fim da Segunda Guerra Mundial e o desejo de paz na Europa levaram ao ressurgimento


da ideia de unidade europeia. Para isso contribuíram ainda outros aspetos, como o colapso das
economias europeias, a pendência de uma ameaça exterior (Rússia) e a existência de problemas
políticos e económicos comuns. Urgia a necessidade de reconstruir a Europa. Para isto contribuiu
o discurso de Winston Churchill, um dos líderes políticos a quem mais devemos a vitória da
democracia e a derrota nazi, proclamava num discurso em Zurique, em 1946: “é imperioso
construir uma espécie de Estados Unidos da América. Só dessa forma centenas de milhões de
trabalhadores poderão recuperar as alegrias e esperanças simples que dão sentido à vida. Basta
determinação e empenho em fazer o que está certo em vez do que está errado, para ter a
recompensa felicidade em vez de sofrimento”. Churchill apela especialmente a uma cooperação
paritária entre a França e a Alemanha que “a concretizar-se tomará menos importante a força
material de um único Estado”. Esta, no entanto, não incluiria o Reino Unido, já membro da
Commonwealth. Realiza-se em Haia um congresso com o objetivo de discutir a questão da
unidade da Europa.

Neste defrontam-se essencialmente duas teses:


A) Tese federalista – defendia-se uma instituição imediata de uma federação política;
B) Tese unionista – defendia-se contactos intergovernamentais.

A moção final do Congresso acaba por ser aprovada por unanimidade e desta consta a
convocação de uma Assembleia Europeia constituída por parlamentares nacionais. Pretende-se
criar e exprimir uma opinião pública europeia, recomendar as medidas imediatas adequadas ao
estabelecimento progressivo, examinar os problemas jurídicos e constitucionais colocados pela
criação de uma União ou de uma federação e ainda a criação de um Tribunal encarregue de
assegurar o respeito de uma carta europeia dos direitos humanos. Após a derrota eleitoral de
Churchill, a Europa reconstrói-se pela via intergovernamental. Assinam-se variados acordos em
matérias de economia, defesa, política e de criação de algumas organizações internacionais
europeias.

Duas dificuldades fundamentais colocavam-se aos países europeus que procuravam


encontrar formas de cooperação:
• A rivalidade franco-alemã – marcada pela tendência hegemónica da Alemanha;
• Falta de experiência em trabalho comum.

O papel dos EUA:

No plano económico, a ameaça da guerra fria e os riscos políticos da ruína económica


fizeram com que os americanos propusessem um plano de ajuda económico-financeira à
Europa. A intervenção americana foi crucial para atravessar o problema da falta de experiência em
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trabalho comum. Mais do que problemas políticos, a Europa atravessava períodos conturbados

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de desespero e sofrimento, vendo as suas condições económicas precárias; particularmente a
destruição do tecido produtivo e a escassez de dólares.
Nos EUA (país decisivo na vitória das forças democráticas), a designada doutrina Truman -
conjunto de práticas do governo dos Estados Unidos em escala mundial, à época da chamada
Guerra Fria, que buscava conter o avanço do comunismo junto aos chamados "elos frágeis" do
sistema capitalista – de dimensão política e estratégica – concretizava o Plano Marshall. Os EUA
comprometiam-se a “auxiliar o regresso da saúde económica normal ao Mundo, sem a qual não
poderia haver estabilidade política e paz garantida”.
A partir de 1947, torna-se claro que o esforço da reconstrução da Europa implicava uma
cooperação de dimensões inovadoras entre os Estados. MARTINS DA SILVA – “a unidade
europeia como pretensão da América e um imperativo para a Europa”.

O Plano Marshall – 1948 a 1951:

O Plano Marshall, ou Plano de Recuperação Europeia, foi um programa de ajuda


econômica dos EUA aos países da Europa Ocidental após a II Guerra Mundial. O objetivo do
plano era reconstruir economicamente os países europeus ocidentais que foram destruídos ou
que sofreram perdas com a ocorrência da guerra.
O Plano Marshall recebeu esse nome em homenagem ao seu idealizador George Marshall, um
general do exército estadunidense, e totalizou um aporte de 18 bilhões de dólares aos europeus,
utilizados para a reconstrução de edificações e indústrias, importação de alimentos e mercadorias
industrializadas, bem como no financiamento da agricultura.
Alguns órgãos foram criados para administrar os recursos financeiros, como a
Administração de Cooperação Econômica, pelos EUA, e a Organização Europeia de Cooperação
Econômica (OECD).
O Plano Marshall vigorou entre 1947 e 1951, sendo o principal motivo para o rápido
arranque econômico dos países europeus. Os principais beneficiados foram a Inglaterra, a França e
a Itália, entre os europeus, e os EUA, que conseguiram criar as instituições de fortalecimento da
internacionalização dos capitais na segunda metade do século XX.
Outro objetivo do Plano Marshall era realizar uma propaganda maciça contra a URSS,
estabilizar a situação política e social na Alemanha e conter o avanço do poder de partidos
comunistas na França e na Itália. Com a vitória soviética na II Guerra Mundial, o prestígio da
URSS estava em alta, além das tropas do Exército Vermelho estarem estacionadas em países da
Europa centro-oriental.
Os capitalistas dos EUA e da Europa Ocidental apostavam na recuperação econômica e na
melhoria dos níveis de consumo material da população, além da criação de uma forte estrutura
estatal de oferecimento de serviços sociais, nas áreas de saúde, educação e emprego, por
exemplo. Dessa forma, eles pretendiam mostrar que o modelo de capitalismo ocidental era melhor
que o capitalismo soviético (erroneamente chamado de comunismo).
O Plano Marshall mostrou-se eficiente e garantiu altas taxas de crescimento econômico aos
países da Europa Ocidental nas décadas posteriores ao fim da II Guerra Mundial. O plano serviu
ainda para criar as bases do chamado Estado de Bem-Estar Social, que seria atacado a partir da
década de 1970. Além disso, o Plano Marshall possibilitou a transnacionalização do capitalismo
ocidental, sendo um dos motivos para a vitória da esfera de influência dos EUA na Guerra Fria.

No plano económico, a exigência dos EUA na coordenação do auxílio económico leva à


criação, logo em 1948, da Organização para a Cooperação Económica Europeia, mais tarde
transformada em OCDE. Os países que se juntaram no Plano aderem à ideia de uma estreita
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ligação entre democracia e capitalismo, que funcionaria como uma das bases do futuro da Europa
Ocidental. A União Soviética recusou aderir, proibindo, ainda que alguns dos Estados da sua zona

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de influência pudessem aderir, o que demonstra uma profunda inspiração política por detrás da
ajuda económica – URSS lançou o Plano Molotov.
Espanha não foi convidado e Portugal, num primeiro momento, recusou o apoio financeiro,
para mais tarde vir a dele beneficiar.
O Plano Marshall foi um êxito, possibilitando a importação de bens, o que viabilizou uma
recuperação rápida. Mais, criou uma experiência de planeamento económico, habituando os
dirigentes europeus a trabalhar em conjunto.

No plano da defesa, é assinado também em 1947 o Tratado de Dunquerque entre a França


e o Reino Unido. A ameaça vinda da Rússia leva cinco Estados europeus – Bélgica, Holanda,
Luxemburgo, França e Inglaterra – a concretizarem os seus propósitos de defesa comum. Cria-se,
em 1949, a NATO, por via do Tratado de Washington. A esta juntam-se também os EUA e o
Canadá. Destaque-se que a Alemanha apenas passa a integrar essas políticas de defesa europeia
com a revisão do Tratado de Bruxelas, ocorrida por força dos Acordos de Paris de 1954. Cria-se a
União da Europa Ocidental, tendo o tratado sido assinado por 10 países: França, Reino Unido,
Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Alemanha, Itália e, mais tarde, Espanha, Portugal e Grécia.
Já no plano político, os Governos francês e belga decidem em 1948 propor a criação de
uma Assembleia Parlamentar Europeia. Daqui vem a resultar a criação do Conselho da Europa –
a 5 de maio de 1949, Bélgica, França, Holanda, Luxemburgo, Reino Unido, Dinamarca, Irlanda,
Noruega e Suécia assinam em Londres o Estatuto do Conselho da Europa. Este tem como
principal objetivo a proteção dos direitos humanos, pelo que é de destacar a Convenção
Europeia dos Direitos dos Homens. Criado pelo Tratado de Londres, sediado em Estrasburgo – é
uma organização de cooperação política que centrou a sua atuação na promoção e defesa dos
valores relacionados com a democracia representativa, princípios da Defesa da Pessoa Humana,
liberdade política e primado do Direito. Proclamou a CEDH e instituição do TEDH;
Antecâmara de adesão às Comunidades Europeias – controlo para autenticar se há uma
“verdadeira democracia” e respeito pelos Direitos Humanos (uma vez que se estarão a vincular à
CEDH); Tem 47 Estados – Grande Europa – representação comum de valores e herança cultural.
Garantiu enquadramento político às Comunidades Europeias e desde 1993 que facilita a
articulação entre os espaços europeus parcialmente sobrepostos, de conformação da vertente
política das soberanias dos Estados europeus – a Grande Europa e a Pequena Europa.
O texto final da convenção foi assinado em Roma, a 4 de novembro de 1950, tendo
entrado em vigor a 3 de setembro de 1953. Politicamente, a Europa passa a ser tratada numa
perspetiva intergovernamental (e não federalista, como havia resultado do Congresso de Haia)

A Declaração Schumann – 9 de maio de 1950 – a caminho da criação da CECA:

Como precedentemente enunciado, em 1950, cinco anos depois do fim da Segunda Guerra
Mundial, as nações europeias continuavam a braços com a devastação causada pelo conflito.
Os governos europeus, determinados a evitar que se repetisse uma guerra tão terrível,
chegaram à conclusão de que a colocação em comum da produção de carvão e de aço iria tornar a
guerra entre a França e Alemanha, países historicamente rivais, «não só impensável, mas
materialmente impossível» (Declaração Schumann).
Pensou-se, e com razão, que a fusão dos interesses económicos contribuiria para melhorar o
nível de vida e constituiria o primeiro passo para uma Europa mais unida. A adesão à CECA foi,
assim, aberta a outros países.

Citações:
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«A paz mundial não poderá ser salvaguardada sem esforços criativos que estejam à altura dos
perigos que a ameaçam.»

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«A Europa não se fará de uma só vez, nem de acordo com um plano único. Far-se-á através de
realizações concretas que criarão, antes de mais, uma solidariedade de facto.»
«A colocação em comum da produção de carvão e de aço (...) mudará o destino das regiões
durante muito tempo condenadas ao fabrico de armas de guerra, das quais foram as principais
vítimas.»

Relativamente ao problema do relacionamento franco-alemão, ele vai ser problematizado


por um conjunto de estadistas (versados nos princípios e na arte de governar), com uma perceção
daquilo que era possível no momento: o abandono das questões políticas a benefício da
resolução dos problemas económicos.
Um deles, Jean Monnet, percebera que era necessário abandonar o campo político e passar
para o económico, deixando de parte os projetos mais grandiosos em benefício de uma política de
pequenos passos (a imperfeição de um passo leva a que seja necessário dar o próximo, e assim
sucessivamente).
Esta política corresponde à integração funcionalista ("uma estrutura que visa construir
uma teoria que considera a sociedade como um sistema complexo cujas partes trabalham juntas
para promover a solidariedade e a estabilidade"), que vai ser desenhada na Declaração Schumann,
através da qual a França afirma a sua disponibilidade para promover a união do mercado de
carvão e aço sob o patrocínio de uma comissão supranacional.
É há declaração Schumann, de conteúdo marcadamente económico, que se liga o arranque
do processo de integração europeia. E é também quando se celebra o Dia da Europa.
«A paz mundial só poderá ser salvaguardada com esforços criativos à medida dos perigos
que a ameaçam”.
A contribuição que uma Europa organizada e viva pode prestar à civilização é
indispensável para a manutenção de relações pacíficas. Revela que visa obter efeitos além da
esfera económica. Concretiza a ideia que Churchill apresentara em Zurique: a paz e o progresso da
Europa passariam necessariamente pela cooperação franco-alemã. Schumann: “A mobilização das
nações europeias exige que seja eliminada a oposição secular entre a França e a Alemanha: a
ação a levar a cabo deve dizer respeito em primeiro lugar à França e à Alemanha.”
Simbolicamente, a proposta de Schumann, preparada por Monnet, vai no sentido de que a
produção franco-alemã de carvão e aço seja colocada sob a alçada de uma Alta Autoridade
Comum, o que representa uma significativa vitória da diplomacia alemã, que consegue, assim,
romper o veto à industrialização, imposto a seguir à derrota militar, e evitar o projeto de
transformação do Estado num país essencialmente agrícola. A Alemanha começara a evoluir,
assim, de um país ameaçada por um processo de desindustrialização, punido, para a reintegração
entre as nações prósperas, depois substancialmente reforçado pelo perdão das dívidas. Esta era,
em qualquer caso, uma solução que servia igualmente os interesses dos franceses, apostados em
dispor das fontes de energia e da indústria alemã.
A escolha do carvão e do aço tinha, no cenário pós-guerra, uma grande carga de
simbolismo, já que se tratava de indústrias que produziam as matérias primas necessárias à
produção de armamento e à sobrevivência económica de um país.
Com este mecanismo, os alemães criaram condições para a rápida recuperação da zona de
influência: deixando a França surgir como o paladino (defensor) da paz e da integração e,
discretamente, recuperar o poder económico e político para a Alemanha.
A proposta de Schumann foi estendida a outros países da Europa – entendendo-se que a
diminuição das tensões entre as duas potências se faria melhor no contexto de uma Europa Unida;
nomeadamente, juntando-se à França e Alemanha, Bélgica, Países-Baixos e Luxemburgo
(BENELUX) e Itália - 1957.
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Dúvidas não restam que a questão central era a da convivência entre os dois Estados e a criação
de condições mais favoráveis à sua recuperação económica.

A Declaração Schumann inicia, por um lado, um método de construção europeia faseada,


ao proclamar que a Europa não se construiria de uma só vez, nem pela concretização de um
projeto global predeterminado, sendo necessário primeiro criar solidariedades de facto. (A
imperfeição de um passo leva a que seja necessário dar o próximo, e assim sucessivamente).
O facto de apresentar a integração como um projeto de manutenção e reformulador dos
laços históricos com o continente africano e de desenvolvimento económico comum,
tranquilizando as potências que mantinham especialmente laços fora do continente europeu e
apontando para uma Europa cuja influência se projetaria muito fora das suas fronteiras.

Com a criação da CECA – 1952 -, que estabelecia a livre circulação de carvão, ferro e aço
entre os países-membros, e defendia políticas para a instalação de industrias siderúrgicas,
iniciava-se um longo percurso que pode, no seu conjunto, ser considerado uma história de
sucesso, até ao momento em que a aceleração da passagem para a União Económica e Monetária
começou a levantar as primeiras questões sérias sob a forma como se pretendia evoluir,
confirmando todas as análises sobre as fragilidades do edifício construído e abrindo o caminho
para que se chegasse à trágica situação atual.

A história da integração europeia é, como já ficou patente, essencialmente uma história de


relacionamento entre a França e a Alemanha.

Da Comunidade de Carvão e Aço à Comunidade Económica Europeia:

Recapitulando: O passo decisivo que pôs em marcha o processo de integração europeia,


conducente à criação da CECA, a primeira das três Comunidades, foi a histórica Declaração de
Schuman: o Ministro dos Negócios Estrangeiros francês, Robert Schuman, acabaria por, a 9 de
maio de 1950, apresentar a que ficou conhecida como a Declaração de Schuman. Este afirmava que
“a Europa não se construirá de uma só vez, nem pela concretização de um projecto global
predeterminado: resultará, sim, de realizações concretas - criando em primeiro lugar
solidariedades de facto”. Jean Monnet era realista, não era idealista, por isso sabia que este projeto
não se concretizaria de uma só vez. A melhor maneira de mudar as leis é criando realidades e
solidariedades de facto novas.
O plano Schuman repousava sobre um objetivo imediato de reconciliação franco-alemã e,
para este efeito, propunha a gestão em comum do carvão e do aço. Com a gestão destes dois
produtos estratégicos subordinada aos poderes da Alta Autoridade, resolver-se-ia o problema
premente dos níveis de produção da vasta região mineira do Ruhr e submeter-se-ia a um controlo
comum as condições de produção e de circulação de dois produtos que, tradicionalmente,
alimentavam o esforço de guerra. Desta resultaria então uma união da produção de carvão e aço
entre a França e a Alemanha. Foram cinco os Estados que concordaram com esta declaração –
Alemanha, Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo. Através desta, a Alemanha conseguiu reentrar
na cena política europeia em pé de igualdade com os demais.

Apesar de ter sido um fracasso, a verdade é que esta declaração acaba por ser o primeiro
grande documento de integração europeia, tendo dela resultado a criação da primeira
Comunidade Europeia – a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA). O seu tratado
constitutivo foi assinado a 18 de abril de 1951- Tratado de Paris -, tendo o mesmo entrado em
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vigor a 25 de julho do ano seguinte. Neste estava previsto o seu período de vigência – 50 anos a
partir da data de entrada em vigor.

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Assim, o tratado acaba por expirar a 23 de julho de 2002, tendo a partir daí a produção de
carvão e aço ficado sujeitos ao regime normal do Tratado Institutivo da Comunidade Económica
Europeia (TCEE) até à entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Atualmente, esta matéria é
regulada no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

No tratado CECA, França, Itália, República Federal da Alemanha, Bélgica, Luxemburgo e


Países Baixos, decidem sujeitar a uma autoridade comum todo o sector produtivo do carvão e do
aço. Assim, a Declaração de Schumann é a carta de apresentação de um novo conceito: o de
supranacionalidade. Funda-se aqui a ideia de limitação da soberania dos Estados a favor da sua
união. Associados à CECA estavam dois tipos de objetivos:
• Políticos – prossegue-se a manutenção da paz no Mundo;
• Económicos e sociais – pretende-se uma expansão económica, o aumentar do emprego e o
relançar do nível de vida nos Estados-membros. Para isso, urge criar um mercado comum,
objetivos comuns e órgãos comuns.

Criaram-se, então, os seguintes órgãos:


• Alta Autoridade – era o órgão com poder de decisão, de funcionamento independente
perante os Estados;
• Assembleia – composta pelos representantes dos povos dos Estados reunidos na
Comunidade;
• Conselho – formado por representantes dos Estados, partilhava com a Alta Autoridade a
capacidade para tomar as decisões mais importantes. Este era encarregue de harmonizar a
ação da Alta Autoridade e dos Governos com a política económica geral;
• Tribunal – assegurava a conformidade com o Direito, podendo interpretar e aplicar o
Tratado e os regulamentos de execução.

Com o TCECA, os Estados abdicaram de parte dos seus poderes a favor de uma entidade
comum. Era estabelecida uma relação direta entre a Alta Autoridade e as empresas, sem
necessidade de mediação por parte dos Estados. A CECA dispunha de personalidade jurídica e
de capacidade jurídica nas relações internacionais.

Tendo as negociações para o TCECA decorrido durante a guerra da Coreia, verifica-se um


aumento da ameaça da União Soviética de Estaline, o rearmamento da Alemanha e a sua
entrada na NATO, o que não agradou à França. Em resposta a isto, o Ministro da Defesa francês
apresentou em 1950 uma proposta de criação de um exército europeu ligado às instituições
políticas da Europa unida, sob responsabilidade de um Ministro da Defesa europeu, sob controlo
de uma Assembleia europeia e com orçamento militar comum.
A 27 de Maio de 1952 é assinado o Tratado da Comunidade Europeia de Defesa, o que se
deveria traduzir na criação de um exército comum europeu.
Em 1952 constitui-se uma Assembleia ad hoc, composta por membros da Assembleia CECA
e do Conselho da Europa, com o objetivo de elaborar um projeto de Comunidade Política
Europeia. Apresentando-se sob a forma de Constituição europeia de estrutura federal, esta não
foi aceite pelos Seis, por ser excessivamente federalista.
Em França, assiste-se a uma mudança de Governo, o que vai facilitar a vida da
Comunidade Europeia de Defesa e, por consequência, possibilitar a Comunidade Política
Europeia. A recusa da Assembleia Nacional francesa à ratificação do TCED fez com que a CPE e
a CED fossem um fracasso. Com base nisso, Jean Monnet anuncia que não estava disponível
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para a renovação do mandato como Presidente da Alta Autoridade.


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Em abril de 1955, o Governo holandês apresenta o Memorando Beyen de 1952, onde se
afirma ser necessário criar uma comunidade supranacional global, cuja tarefa seria realizar a
integração económica da Europa. Para isso, deveria começar-se por uma união aduaneira e, mais
tarde, por um amplo mercado comum europeu e uma união económica e monetária.
O trabalho especialmente diligente de círculos europeístas e um conjunto de circunstâncias
favoráveis a meio da década de cinquenta levaram à convocatória da reunião de Messina
(reunião de ministros de negócios estrangeiros), que contrapunha: os que preferiam um
aprofundamento da integração económica através de um modelo setorial do tipo CECA vs.
aqueles que optariam por uma integração horizontal/Global.
Estas opções são discutidas, daí resultando a aprovação de uma resolução – de Messina -
na qual os Seis defendem o desenvolvimento de novas instituições comuns, a integração
progressiva das economias nacionais, a criação de um mercado comum e a harmonização da
política nacional. Cria-se um comité, do qual resulta o Relatório Spaak, apresentado em Veneza
a 21 de abril de 1956. Deste resulta a necessidade de criar duas novas comunidades, com o
objetivo de criar um mercado comum geral.
Nesse novo caminho pela área económica, Monnet propõe a criação de uma organização
para a energia atómica – EURATOM, ao mesmo tempo que procura um projeto de mercado
comum generalizado, cujo principal promotor foi o ministro da economia Alemão, Ledwig
Erhard.
No dia 25 de março de 1957, o passo decisivo deste processo seria a assinatura dos Tratados
de Roma, que criaram a CEE (Comunidade Económica Europeia) e o EURATOM, às quais
ficaram a pertencer os mesmos países que estavam já presentes na CECA, a entrar em vigor a 1 de
janeiro de 1958.

O Reino Unido tentara juntar-se neste esforço de integração, mas na realidade apenas
defendia uma zona de comércio livre, o que ficaria distante das ambicionas metas comunitárias e
se abrigaria em torno da OECE. Afastadas as hipóteses da sua entrada, decidiu avançar com o
projeto de zona de comércio livre – EFTA.

Assim, a união económica traduzir-se-ia num mercado comum mais políticas económicas
comuns, o mercado comum numa união aduaneira, acompanhada da livre circulação de pessoas
e capitais, a união aduaneira seria uma área de livre troca, acompanhada de um tarifa exterior
comum, a zona de troca livre, assente na supressão de barreiras entre os Estados e união
económica e monetária, uma união económica acompanhada de uma moeda única.

A Comunidade Económica Europeia:

O processo de integração da europa capitalista continuou depois da criação da CECA,


levando em 1957 à assinatura do mais importante tratado da história da União Europeia, o
Tratado de Roma, com as mesmas partes originais do Tratado CECA. Este tratado foi um passo
além do de Paris, criando uma verdadeira comunidade económica europeia e continua em vigor
sob o nome de Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE –importante,
recomendável vividamente que se saiba diferenciar o TUE e o TFUE).
O Tratado de Roma é importante porque efetivamente transforma o projeto europeu,
criando um conjunto de regras base que vai levar ao desenvolvimento da União.
O Tratado estabelecia como primeiro objetivo a realização da união aduaneira (eliminação
dos direitos aduaneiros nas relações entre os Seis e aplicação de uma pauta aduaneira comum nas
10

relações com países terceiros). O mercado comum geral abrangia regras que visavam assegurar a
Página

liberdade de circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais. O funcionamento do


mercado comum exigia ainda um certo número de políticas comuns – Política Agrícola Comum,

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Política Comum de Pescas e Política Comercial Comum – e um mecanismo de harmonização das
legislações nacionais. De um ponto de vista económico, ressalta ainda consagração de regras de
concorrência e de proibição de auxílios do Estado, bastante contrárias à cultura da generalidade
dos Estados Europeus e reveladora do predomínio do liberalismo sobre o Estado Social.
Apesar da forte influência francesa, é provável que as regras de concorrência tenham
entrado por via alemã – reflexo do “ordoliberalismo”: defende a necessidade de retirar o Estado
da Economia, criando idealmente uma constituição económica que garantisse que o Estado não
interviria nos setores transacionáveis onde a economia funciona bem. Entendendo, de igual
modo, que é necessário que as deturpações ao funcionamento do mercado não derivem do
próprio setor privado, e daí a importância da política de concorrência contra os monopólios
privados para assegurar um funcionamento normal do mercado. Contudo, este modelo veio a
revelar-se inadequado à atual União Europeia, cujo percurso e tradição foram profundamente
diferentes.
A criação da CEE vai apresentar umas das mais significativas novações na politica
internacional no séc. XX, revestindo características ímpares, constituindo uma forma de interação
pela positiva, assente não apenas no desarmamento aduaneiro, mas também na definição de
políticas próprias a serem executadas no território dos Estados abrangidos e, sobretudo, na
criação de um conjunto de órgãos de caráter supranacional, com relevo para a Comissão
Europeia.

Para a criação do Mercado Comum, o Tratado criou uma estrutura institucional, dotada de
determinados órgãos:

(i) Comissão – semelhante à Alta Autoridade do Tratado CECA; é um órgão independente


dos Estados-membros, que defendia os interesses da Comunidade. Esta era como que
a guardiã dos tratados, tendo poder para aplicar sanções às empresas, para
desencadear um processo de incumprimento contra os Estados-membros, para
negociar tratados internacionais de que a Comunidade fosse parte e para gerir os
serviços da Comunidade e dos fundos comunitários; zelava pelos interesses comuns;
detém o poder executivo e propõe atos comunitários ao Conselho de Ministros;
(ii) Conselho – órgão representativo dos Estados, detentor do poder normativo na
aplicação do tratado. Este podia tomar decisões de natureza constitucional, decidir ao
nível do alargamento da competência dos Estados-membros; defendia os interesses dos
Estados;
(iii) Assembleia Parlamentar (depois Parlamento Europeu) – órgão representativo dos
povos europeus. Detinha poderes em matéria legislativa, sendo esses essencialmente
consultivos. A sua eleição só mais tarde passou a ser feita por sufrágio direto e
universal;
(iv) Tribunal de Justiça – é o órgão jurisdicional, independente dos Estados; como
intérprete dos tratados, devendo zelar pela sua aplicação; zelando, também, pelo
respeito pelos princípios do direito europeu, bem como pelo controlo da legalidade
dos atos do Conselho e da Comissão.

Pontos especialmente relevantes do Tratado de Roma:

• Apresentando-se com uma profunda ligação ao modelo social europeu, veio introduzir
uma profunda rotura com essa modelo, substituindo-o por uma inspiração fortemente
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liberal; consagrando o princípio da concorrência como traço estruturante do mercado


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comum e as quatro liberalidades – pessoas, mercadorias, capitais e liberdade de

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


estabelecimento – abanava-se fortemente a tradição dos Estados, como a França, fortemente
habituados à tutela estatal sobre a economia;
• A única política comum expressamente consagrada era a PAC, assegurando a proteção de
um grupo social minoritário – agricultores - gerando a discórdia;
• Escassez das receitas/dimensão do orçamento comunitário atribuídas a uma Comunidade
Europeia que nascia com projetos tão ambiciosos;
• Criação do Tribunal de Justiça, que viria a desempenhar um papel decisivo no avanço da
integração, principalmente graças à afirmação do princípio da supremacia do Direito
Comunitário. Viria a ser graças a “ele” que se viria a criar aquilo que vulgarmente se
designa por Constituição Económica Europeia, que se sobrepõe às próprias Constituições
dos Estados-membros e neutraliza muitos dos aspetos em que se consubstanciava o Estado
social.
• Criação da Comissão, cujos membros são nomeados por comum acordo, pelos Governos
dos Estados-membros e sujeitos a apreciação pelo Parlamento Europeu a partir do
Tratado de Lisboa.

Para se ter conseguido um objetivo de coesão económica e social, que teria poupado a
Europa a muitos problemas, era necessário que os Estados tivessem aceitado abrir mão de um
montante significativo de recursos, afetos a um orçamento central que poderia operar as funções
musgravianas de distribuição.

Aquilo que seguramente atrai mais as atenções no Tratado é, todavia, a organização


política criada em torno da Comunidade, situada entre as formas de intergovernamentalismo e
de federalismo supranacional. Na sequência da CECA, a peça essencial é a Comissão, que surge
como uma autoridade supranacional, uma vez que os comissários devem agir em nome do
interesse europeu e não aceitar as instruções dos seus Executivos, apesar de serem oriundos dos
Estados-membros e indicados pelos respetivos Governos.
Já o Conselho de Comissões Europeias surge como um órgão de natureza híbrida,
simultaneamente comunitária e intergovernamental, que tem duas competências fundamentais:
assegurar a coordenação das políticas económicas gerais e exercer o poder de decisão.
O Tribunal de Justiça, como dito, viria a desempenhar um papel decisivo no avanço da
integração, principalmente graças à afirmação do princípio da supremacia do Direito
Comunitário, tinha como missão zelar pela interpretação e aplicação do Tratado e controlar a
legalidade dos atos do Conselho e da Comissão.
Através de acórdãos com a importância do Van Gend en Loos e Costa v. Enel, o Tribunal
colocou-se numa posição que lhe atribuiria uma centralidade absoluta no futuro da Europa e que
lhe permitiria desenhar uma Constituição Económica Europeia já referida.

Não obstante a integração económica promovida através do Tratado de Roma, ela (a


integração) avança muito em relação a outras formas de integração:
(a) A criação de um órgão – a Comissão – com poderes supranacionais, levanta múltiplas
dúvidas, a que se associa o modelo liberal subjacente.
(b) Está muito longe da integração assente numa mera abolição das fronteiras alfandegárias,
uma vez que é criada uma pauta aduaneira.

Pierre Mendés France considerou excessiva a importância dada à política de concorrência e


ao que considerava um modelo clássico liberal, tecendo críticas.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A existência de uma Assembleia Parlamentar e de um Tribunal, que vai ele próprio criar
uma ordem jurídica nova e sobreposta à dos Estados diferentes, aponta para um modelo muito
mais avançado e que cria um espaço para uma evolução do tipo que se viria a verificar.
Um aspeto igualmente relevante, como anteriormente enunciado, que permite diferenciar a
criação das Comunidades da integração económica de modelo tradicional é a possibilidade de
existência de políticas próprias da Comunidade nas áreas fiscal, dos transportes e do
regionalismo. Entre essas políticas só era concretizada a PAC, criticada pela desviada percentagem
esmagadora de recursos para um setor restrito e minoritário da população. Mais tarde, a fixação
de quotas de produção e o estímulo ao abandono das produções excedentárias vieram a ter
consequências trágicas para a agricultura portuguesa, assim como para a pesca.

Para além da CEE e da já existente CECA, também foi criada, como suprarreferido, a
Comunidade Europeia de Energia Atómica (CEEA), com suas próprias instituições. A existência
de três comunidades económicas com os mesmos países foi eventualmente considerada
desnecessária, levando a um novo tratado assinado em Bruxelas em 1965, o Ato de Fusão. Este
ato (menos relevante) fundiu as três estruturas administrativas (mas não as três entidades),
criando apenas uma Comissão – o Parlamento (antiga Assembleia) e o Tribunal de Justiça já
operavam em todas as três instituições. A partir daqui é possível dizer que, de facto, as
Comunidades Europeias operam como uma organização.

A EFTA: Uma outra forma de integração económica

Criada pela Convenção de Estocolmo de 1960, tendo subjacente o facto de, como referido,
“O Reino Unido tentara juntar-se neste esforço de integração, mas na realidade apenas defendia
uma zona de comércio livre, o que ficaria distante das ambicionas metas comunitárias e se
abrigaria em torno da OECE. Afastadas as hipóteses da sua entrada, decidiu avançar com o
projeto de zona de comércio livre – EFTA.”

As relações entre a Comunidade e os Estados-membros eram de comunhão de interesses


e solidariedade. Os Estados-membros comprometiam-se a adotar todas as medidas necessárias
para o cumprimento dos tratados e a não pôr nunca em causa esses objetivos. O TCEE tinha uma
vigência limitada, mas isso não impediu a sua modificação, nem a sua substituição pelo Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia, parte integrante do Tratado de Lisboa.

Em contraste com o cenário económico mais favorável, as Comunidades Europeias


conheceram nesta fase dois momentos críticos de discordância política, ambos protagonizados
pela França:
1) Em 1963, com a primeira recusa francesa ao pedido de adesão do Reino Unido;
2) Em 1965, com a chamada “crise da cadeira vazia” – rutura das negociações entre a
França e os demais países membros depois de disputa pelo financiamento da PAC. Durante seis
meses, a França nega-se a ocupar os seus cargos nas instâncias comunitárias.

Com o falhanço das negociações entre os Estados-membros da OECE e da CEE para que se
criasse uma zona de comércio livre entre eles, o Reino Unido, em 1958, decidiu impulsionar a
criação de uma zona de comércio livre entre ele e mais seis Estados europeus – Noruega, Suécia,
Áustria, Suíça, Dinamarca e Portugal. Foi em 1959 assinada a Convenção que criou a EFTA, tendo
entrado em vigor a 6 de maio de 1960. A EFTA era dotada de objetivos essencialmente
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económicos, estando associada a um plano simplesmente intergovernamental. Com o


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enfraquecimento da Commonwealth e o sucesso das CEE, o Reino Unido decide alterar a sua

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posição referente à integração europeia, apresentando a 9 de dezembro de 1961 o primeiro
pedido de adesão às CEE, vetado pela França em 1963.
Na conferência de Paris em 1961, o General De Gaulle apresentou um projeto de união
política europeia original – a Europa dos Estados. Foi criada uma comissão para dar forma à
vontade de união política da Europa, tendo sido em 1961 adotada pelo Seis uma resolução
conhecida como a Declaração de Bad-Godesberg. Nesta decide-se a criação de uma união de
Estados europeus. Para alguns, esta é vista como o ato de nascimento da ideia da Europa política.
O Plano Fouchet é apresentado em novembro de 1961, do qual resultava a criação de uma união
indissolúvel de Estados. Esta proposta foi rejeitada em janeiro de 1962, tendo depois sido
apresentada uma segunda proposta. Esta baseava-se numa união de Estados federalista – a cada
Estado é atribuído o direito de veto - que apenas era apoiada pela França. Não se atingindo
qualquer acordo, as negociações são suspensas e os Planos abandonados. O isolamento francês
era crescente, tendo a tensão aumentado com a recusa à entrada do Reino Unido nas CEE.
Em 1965 sofre-se uma das maiores crises da CEE – França inicia a 1 de julho de 1965 a
chamada crise da cadeira vazia, através da qual se recusa a participar nas reuniões do Conselho.
Esta apenas viria a ser ultrapassada nos acordos de Luxemburgo. Através destes institui-se o
direito de veto dos Estados do Conselho. Dá-se o afastamento da necessidade de uma maioria
qualificada, o que vem afetar as regras de decisão previstas no Tratado.
Apesar disso, estes acordos seriam a base da estagnação do Conselho nas duas décadas
seguintes. Em 1965 são feitos significativos avanços institucionais: os Seis assinam o Tratado de
Fusão. Deste resulta um Conselho único e uma Comissão única, pelo que o quadro institucional
das três Comissões passou a ser um só (as três comunidades começaram com quadros
institucionais próprios, distintas, até à sua fusão na década de 60 – passaram a ser três pessoas
jurídicas de DI distintas, mas com um quadro institucional partilhado (tribunal era o mesmo, a
comissão era a mesa, o conselho, o parlamento …)..
Em 1967, o Reino Unido renova o pedido de adesão às CEE, voltando França a vetar a sua
entrada, com bases em razões económicas e monetárias (relacionadas essencialmente com a
questão da política agrícola comum). No final da década de 60 decorre a Cimeira de Haia (1 e 2
de dezembro), durante a qual se fala sobre o aprofundamento (com a União Económica
Monetária), o alargamento (ao Reino Unido) e o acabamento (da política agrícola comum).
Desta Cimeira resulta a análise aos pedidos de adesão do Reino Unido, da Dinamarca, da
Irlanda e da Noruega, do que resulta pela primeira vez a adesão de um país com
desenvolvimento manifestamente inferior (Irlanda). A Noruega, por realização de referendo,
acaba por não ratificar o Tratado, pelo que a partir de 1973 as CEE passam a unir 9 países. Resulta,
também, a necessidade de os Seis elaborem um relatório sobre os progressos em matéria de união
política. Este seria o Relatório Davignon, adotado a 27 de outubro de 1970 na Cimeira do
Luxemburgo. É elaborado um segundo relatório, este apresentado em 1973, e do qual resultava a
necessidade de cooperação entre os Estados-membros das CEE e de adotar posições comuns em
matéria relativa aos principais problemas internacionais.
Recorde-se que, da Cimeira de Haia, decorre uma resolução do Conselho (1971), tendente
à instauração de uma união económica e monetária por etapas, inspirada no Plano Werner de
1970. Aí se previa a criação de uma política monetária comum, a aproximação das políticas
económicas dos Estados e a criação de uma moeda única. Este plano não vingou, uma vez que
França o via como um acentuar da soberania das instituições europeias.
No entanto, em 1971, os Seis decidem pela realização da UEM em três etapas. Apesar de a
crise mundial se ter alastrado e ditado o fracasso desta união, é aprovada no Conselho Europeu
a criação de um Sistema Monetário Europeu (1977), tendo este sistema entrado em vigor a 13 de
14

março de 1979 (sem o Reino Unido).


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Em 1973, o Reino Unido e a Dinamarca entraram nas Comunidades, o que implicou a saída
da EFTA, hoje reduzida a: Islândia, Noruega e Liechtenstein.
A EFTA dispõe de órgãos como o Conselho de Ministros, o Comité de Vigilância, o
secretariado e o Tribunal.
A atual saída do Reino Unido – Brexit – pode ter como consequência o regresso à EFTA,
podendo encontrar novos parceiros, como os Estados que tiveram ligados ao COMECON (bloco
económico dos países socialistas e que ainda não conseguiram entrar na União), reforçando a
organização.
Um dos aspetos mais sedutores à entrada de Portugal era o que se prendia com a ausência
de qualquer forma de compromisso político, a par com o facto de as então províncias
ultramarinas não serem abrangidas pelo acordo.
A EFTA correspondia a uma pura área de comércio livre, baseada na não sujeição a
impostos dos produtos importados de Estados-membros, o que determinou o aumento de trocas
internacionais.
Portugal viria a ser um dos Estados beneficiados com um acordo com a CEE quando o
Reino Unido aderiu à Comunidade, celebrando em 1972 um acordo de comércio livre, a entrar em
vigor a 1 de janeiro de 1973.
No ambiente exterior de grande apoio ao Portugal democrático, não se pode esquecer a
forma como a EFTA continuou a apoiar Portugal mesmo para além do pedido de adesão às
Comunidades e numa fase em que a organização estava significativamente reduzida no seu poder
– a adesão à EFTA foi um momento de primeiríssima relevância, onde “os valores da livre
iniciativa, da concorrência e da solidariedade internacional começaram a ser assimilados”.

A integração política, cultual e militar:


REC.
Ainda antes da criação das Comunidades Europeias, existiu um debate de grande
intensidade sobre os modelos de união a prosseguir em que chegou a ganhar força significativa o
movimento federalista.

Realiza-se em Haia, em 1948, o Congresso da Europa com o objetivo de discutir a questão


da unidade da Europa. Neste defrontam-se essencialmente duas teses:

1. Tese federalista – defendia a instituição imediata de uma federação política;


2. Tese unionista – acreditava ainda na suficiência da cooperação intergovernamental.

A moção final do Congresso acaba por ser aprovada e desta consta a convocação de uma
Assembleia Europeia eleita pelos parlamentos nacionais. Pretende-se criar e exprimir uma opinião
pública europeia, recomendar as medidas imediatas adequadas ao estabelecimento progressivo,
examinar os problemas jurídicos e constitucionais colocados pela criação de uma União ou de uma
federação e ainda a criação de um Tribunal encarregue de assegurar o respeito de uma carta
europeia dos Direitos do Homem. Após a derrota eleitoral de Churchill, a Europa reconstrói-se
pela via intergovernamental. Assinam-se variados acordos em matérias de economia, defesa,
política e de criação de algumas organizações internacionais europeias.

A Europa Militar:

A tentativa de Monnet foi a de que a solução que desenhara para a CECA, para a resolução
15

de uma questão económica circunscrita, ainda que de importância fundamental, pudesse ser
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aplicada também ao rearmamento da Alemanha.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A proibição de rearmamento da Alemanha, que fora uma das condições impostas pelos
Aliados e que dispunha de não poucos defensores na própria Alemanha, não se coadunava com a
visão dos EUA do período de Guerra Fria, em que não só gostariam que alguns países europeus se
pudessem com eles empenhar no conflito da Coreia como temiam, sobretudo, a necessidade de
uma nova intervenção na Europa, desta vez contra o bloco soviético e para a qual contavam com o
apoio dos alemães do Ocidente.
Para os EUA o rearmamento alemão passava de problema a prioridade – a geoestratégica
facilitava a reinserção alemã na comunidade internacional a uma velocidade superior ao
esperado.
Para a França era difícil tolerar esta ideia, traumatizada com a segunda guerra mundial,
mas a pressão americana levou Schumann a aceitar o princípio.
O projeto de Comunidade Europeia de Defesa – 1952 -, aparecendo como Plano Pleven,
previa: “a criação para a defesa comum de um exército europeu ligado a instituições políticas da
Europa unida, sob a responsabilidade de um ministro europeu da defesa, sob o controlo de uma
Assembleia europeia, com um orçamento militar comum”. Assinado pelos seis Estados-membros
da CECA, e rapidamente ratificado, veio a conhecer dificuldades em França: De Gaulle viu no
texto o rearmamento da Alemanha e o desarmamento da França, estando na origem de diversas
crises políticas. Nem a tentativa de alteração do Tratado, por Mendés France, logrou conseguir
aprovação, dado que, para os opositores, não tinham sido feitas as alterações todas as que
desejariam e, para os apoiantes do projeto, este tinha sido descaracterizado.
O falhanço da Comunidade Europeia de Defesa viria a ser ultrapassado com a criação da
União da Europa Ocidental, que reunia os seis países da CECA e a Grã-Bretanha e no quadro da
qual se efetivaria o rearmamento da Alemanha – obtendo até mais do que estava previsto. Era,
por outro lado, instituída, no seio da União, a Agência de Controlo de Armamentos com um
poder sobre esta matéria.
A União Europeia permaneceu, todavia, como um nado-morto, que viria a ser integrado na
União Europeia. Seguramente de nada valeu à França como alternativa à Comunidade Europeia
de Defesa e não foi capaz de atrair a Inglaterra para uma presença mais ativa no continente
europeu.
Paradoxalmente, os acontecimentos que se seguiram à queda do Muro de Berlim e a fim
da Guerra Fria viriam a trazer a questão da política militar europeia, de novo, para o centro das
atenções e polémicas.
A partir de 1992 e com o cuidado de não duplicar nem hostilizar as ações da NATO, o
Conselho de Ministros da União Europeia Ocidental instituiu missões através da Declaração de
Petersberg, adaptada na sequência do conselho ministerial da UEO, realizado em 1992. Nos
termos desta declaração, os países-membros da UEO decidem colocar à disposição da UEO, mas
igualmente da NATO e da UE, unidades militares provenientes dos diversos ramos das suas
forças convencionais.

A partir de então ficaram abrangidas:


• Missões humanitárias ou de evacuação dos cidadãos nacionais; missões de prevenção de
conflitos e as missões de manutenção da paz;
• Missões de forças de combate para a gestão das crises; operações de restabelecimento da
paz;
• Missões de aconselhamento e assistência em matéria militar;
• Operações de estabilização no termo dos conflitos;
• Ações conjuntas em matéria de desarmamento.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Todavia, foi com a Cimeira de Saint-Malo – entre a França e o Reino Unido – que a União
Europeia começou a avançar no domínio da defesa, com a definição de estratégias e objetivos que
conduziram à primeira missão militar da UE – Operação Concórdia.
A partir do Tratado de Lisboa, o art.º 40º do Tratado da União veio a tornar clara a
subordinação da política comum de segurança e defesa à política externa e de cooperação, bem
como a possibilidade de a União aplicar meios no exterior, a fim de assegurar a manutenção da
paz, a prevenção de conflitos e o reforço da segurança internacional de harmonia com a Carta das
Nações Unidas. Vide art.º 42º e 43º do Tratado de Lisboa.
Cláusula de solidariedade – art.º 222º do Tratado de Funcionamento da União Europeia –
prevê a atuação da União em conjunto para prevenir a ameaça terrorista num Estado-membro,
proteger instituições democráticas e a população civil.
Mais longe vai a criação de uma Cooperação Estruturada Permanente (CEP): “um quadro
legal para investimentos em segurança e defesa que permitirá aos Estados participantes
melhorarem as suas capacidades militares através de iniciativas concertadas. Gastar mais dinheiro
com a defesa não é necessariamente mau, se soubermos porque e onde o gastamos”. Projetos e
natureza do projeto CEP são, por exemplo, drones, viaturas blindadas e aeronaves. Tem em vista
um reforço da cooperação militar entre os Estados-membros.
Os federalistas procurarão a integração recorrendo ao argumento da cooperação mais estreita, de
modo a atingir os seus objetivos.
Contudo, a existência de um exército europeu não seria, à partida, possível, não atendendo muitos
países a esta ideia.

O Conselho da Europa – natureza intergovernamental:

Como assinalado, foi mais fácil a integração económica do que a política (?). Nesta linha se
inseriu o Tratado de Londres – 1949 – instituidor do Conselho da Europa. Bélgica, França,
Holanda, Luxemburgo, Reino Unido, Dinamarca, Irlanda, Noruega e Suécia assinam em Londres
o Estatuto do Conselho da Europa. O texto final da convenção foi assinado em Roma, a 4 de
novembro de 1950, tendo entrado em vigor a 3 de setembro de 1953. Politicamente, a Europa passa
a ser tratada numa perspetiva intergovernamental (e não federalista, como havia resultado do
Congresso de Haia).
Juntavam-se, aos seis Estados das Comunidades Europeias quatro outros, expandindo o
Conselho que hoje reúne 47 membros e ainda um estado candidato – a Bielorrússia – e cinco
observadores: Canadá, EUA, Japão, México e Vaticano.
O critério de acesso ao Conselho restringia-se ao respeito pela democracia. Portugal, por
exemplo, só pôde entrar em 1976, depois da queda da ditadura e da aprovação democrática de
uma Constituição.

Difícil de explicar continua a ser a inversão de posição de Churchill que, tendo voltado à
chefia do Governo no início da década de cinquenta, colocou a Grã-Bretanha à margem das
Comunidades Europeias, situação que só viria a alterar-se nos anos 70, já depois da saída de De
Gaulle da Presidência Francesa. Facto que parece ter marcado a integração da Inglaterra com um
processo de integração europeia que lhes parecia como demasiado ambicioso e suscetível de
colocar dificuldades às alianças transcontinentais com os EUA e a Commonwealth. Ao mesmo
tempo, provavelmente sentia-se em Londres que esta solução dissolvia os últimos sonhos de
glória imperial e banalizava a Inglaterra com apenas mais um país Europeu.
O Conselho da Europa funciona como verdadeira reserva moral, recusando a entrada de
17

regimes ditatoriais (salvo visão pragmática quanto à aceleração de processos de transição).


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O principal objetivo do Conselho da Europa será a proteção dos direitos humanos, pelo
que é de destacar a Convenção Europeia dos Direitos dos Homens e a Carta Social Europeia.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A 18 de setembro de 1959 foi criado o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem para
fazer respeitar a Convenção, funcionando como uma instância de controlo das decisões dos
tribunais nacionais.
Mais, de entre os vários objetivos do Conselho destaca-se o de “atingir uma maior
unidade entre os seus membros, no propósito de salvaguardar e compreender os ideais e
princípios que são a sua principal herança comum e facilitar as suas progressões económicas e
sociais”. Em 1993, em Viena, na primeira Cimeira dos Chefes de Estado e Governo dos Estados-
membros, “seria o guardião da segurança democrática fundada sobre os direitos do homem, a
democracia e o estado de direito”.
Entretanto, o Conselho evoluiu, também, para a área cultural (Convenção Cultural
Europeia de 1954) e social (Carta Social Europeia de 1961).

O Tribunal dos Direitos do Homem:

Tem como fim zelar pelo respeito da Convenção Europeia dos Direitos do Homem –
aproximação ao Conselho da Europa – mas também pelos seus protocolos adicionais.
Não é um órgão do Parlamento, devido à sua natureza jurisdicional, que exige
independência.
Entrou em funcionamento em 1959, sediado em Estrasburgo e um nº de juízes
correspondentes ao dos Estados-membros, eleitos pela Assembleia Parlamentar, de entre três
indicados por cada Estado, para um mandato de 9 anos não renovável, totalmente independentes
e que não representam o Estado de origem.
Todos os Estados-membros da Convenção submetem-se à sua jurisdição.
O Presidente e os dois vice-presidentes são eleitos pelo plenário dos juízes.
Todos os Estados signatários e, desde 1998, todos os residentes, que se considerem
vítimas de uma violação da Convenção e que tenham esgotado as vias de recurso internas,
podem recorrer para o Tribunal Europeu.

Portugal e a integração europeia

A natureza não democrática de Portugal condiciona a evolução do relacionamento do nosso


país com as instituições europeias, atrasando a adesão.
Salazar era contra a UE.
Até ao 25 de Abril seguimos um percurso que nos foi aproximando de algumas instituições
politicas europeias, mas que não permitia a plena integração. Com a democracia, Portugal foi
colocado numa posição de liberdade para procurar aliados.
O período inicial da Revolução é agitado por debates em torno das alianças a privilegiar,
com o PS e a direita a quererem mais relações com a Europa, o PC a querer uma aproximação ao
bloco socialista e ainda uma via de orientação terceiro-mundialista não alinhada, defendido por
alguns militares e setores da inteligência.
O PS lançou uma campanha de aproximação á Europa, expresso num slogan e na visita a Lisboa
de líderes europeus. Na formação do Primeiro Governo o PS vai preferir Medeiros Ferreira em
detrimento de Melo Antunes.
Alguns grupos de intelectuais ou empresariais admitem a possibilidade de se manter uma ligação
semelhante às existentes à data, ainda que reforçados, juntando a discussão da possível adesão
com a da CRP, entretanto aprovada.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O primeiro e mais fácil passo foi dado pelo pedido de adesão ao Conselho da Europa. A
entrada para o Conselho levou à concretização da última formalidade prévia para aderir às
Comunidades, que era um objetivo do Primeiro Governo Constitucional. Este tinha definido um
conjunto de pressupostos para esta concretização:
1. A disposição favorável ao alargamento por parte da CEE;
2. A apresentação de um idêntico pedido por parte da Espanha e da sua aceitação;
3. A aproximação dos países africanos à CEE;
4. Um longo período negocial, na altura estimado em cinco anos e que acabariam por ser oito.

O pedido de adesão português vai ter argumentos de ordem económica e política, mas se os
segundos são fáceis de sustentar, os primeiros não podem ser ignorados na complexidade, e que
vão estar na origem da demora do processo de adesão.
Mário Soares e Medeiros Ferreira forçaram a aceitação, colocando pressão.
O Conselho de Representantes Permanentes chegou a acordo para a conversa com o
Primeiro Ministro Portugal, assente nos seguintes pontos:
1. Reafirmação do caráter aberto da Comunidade, reconhecimento da vocação europeia de
Portugal e satisfação pela opção do governo português de aderir à Comunidade;
2. Reconhecimento das dificuldades económicas e financeiras de uma integração a curto
prazo;
3. Recordação do conjunto das ações já realizadas em comum desde a instauração da
democracia em Portugal;
4. Reafirmação do desejo de continuar com Portugal a busca dos meios para chegar à adesão
plena;
5. Tomada de conhecimento de que Portugal iria apresentar o pedido de adesão;
6. Reiteração da vontade de cooperar com Portugal, em termos políticos e económicos;

O pedido português coincidiu com o da Espanha e o da Grécia, que vão levar a um


quadro europeu heterogéneo, exigindo mais do princípio da solidariedade (estes que entraram são
mais pobres).
O pedido mais fácil foi o da Grécia, que já tinha um acordo de associação, entretanto
congelado.
O aumento de regiões desfavorecidas face à média comunitária levou a reforço do FEDER e
de outros pacotes como os PIM.
No decurso das negociações, quando parecia mais difícil conjugar interesses, surgiu a ideia
da Europa a duas velocidades, rejeitada pelos candidatos.
O Tratado de Adesão Português não foi tão favorável como esperado graças às imposições
em matéria de reestruturação do setor produtivo.
As ajudas e verbas de apoio, às quais se juntaram o Fundo de Gestão, eram um apoio, mas a
sua utilização gerou controvérsia.
A adaptação da legislação nacional às exigências comunitárias foi difícil.
A adesão à UE foi vista com entusiamo, só resfriado com a crise.
19
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Alterações dos Tratados
Ato Único Europeu (1986) – o reforço das instituições europeias e a preparação para a próxima
fase
O período marcado pela ascensão da Alemanha inicia com um novo esforço de maior
integração e caracteriza-se por uma multiplicação de revisões e tentativas de revisão dos Tratados
fundadores.
O confronto de posições entre os que acharam que a Europa devia avançar para uma
federação e os que acharam que esta se devia ver como uma associação estava longe se superado.
Poucas vezes as populações foram chamadas a pronunciar-se.
Estavam reunidas as condições para uma primeira alteração ao Tratado de Roma, 30 anos
depois de este ser celebrado.
A assinatura do Tratado Único foi antecedida de Declarações e Projetos em que eram
identificadas 279 medidas legislativas necessárias para a realização do mercado interno.
Os objetivos consistiam em relançar o processo de construção europeia para concluir o
mercado interno, que exigia arranjar forma de tornear a unanimidade precisa para a tomada de
decisões. Aproveitava-se para aprovar alterações sobre o processo de tomada de decisão no
Conselho, sobre as competências da Comissão, poderes do Parlamento Europeu e o alargamento
das competências da Comunidade.
O Ato Único é constituído por:
1. Preâmbulo – apresenta os objetivos fundamentais do Tratado e exprime a vontade dos
estados membros de transformar as suas relações tendo em vista a criação de uma UE.
Estabelece o carácter único do Ato, que agrupa as disposições comuns à cooperação em
matérias de política estrangeira e às Comunidades Europeias. Destaca os 2 objetivos de
revisão dos tratados – melhorar a situação económica e social aprofundando as
políticas comuns e prosseguindo novos objetivos, e garantir um melhor
funcionamento das Comunidades
2. 4 títulos
3. Declarações adotadas pela Conferência

Para facilitar o mercado interno, prevê um aumento do nº de casos em que o Conselho pode
deliberar por maioria qualificada e não por unanimidade. Isto facilita a tomada de decisões,
evita bloqueios inerentes à procura de um acordo unanime dos 12 estados membros. Deixa de ser
preciso unanimidade para medidas com vista ao estabelecimento do mercado interno, com
exceção das medidas sobre a fiscalidade, livre circulação de pessoas e direitos e interesses dos
trabalhadores assalariados.
Institui o Conselho Europeu, que oficializa as conferencias ou cimeiras dos Chefes de estado
e de governo e reforça os poderes do Parlamento mediante a exigência de um parecer favorável
deste para concluir um acordo de associação.
Estabeleceu as bases que possibilitaram a criação do Tribunal de 1ª Instância. Todos os
processos são transferíveis para este, exceto os processos a título prejudicial introduzidos pelos
estados membros ou instituições, e as questões prejudiciais.
O art.º 30º prevê que os estados membros se esforcem por formular e aplicar em comum
uma política externa europeia. Para tal, assumem o compromisso de se consultarem mutuamente
sobre qualquer questão política externa que possa ter interesse para a segurança dos estados
membros. Aqui, a Presidência do Conselho é responsável pela iniciativa, coordenação e
representação dos membros junto dos países 3º´s.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Tratado de Maastricht (1993) – finalmente, a União Europeia!

No fim dos anos 80, a situação económica muito favorável, o sucesso do mercado interno
e do alargamento, conjugadas com a direção europeísta da Comissão e das grandes potencias,
levaram a que se achassem reunidas as condições para avançar ao encontro de uma verdadeira
União económica e política.
Isto é impulsionado pela queda do Muro de Berlim, que criou condições para que deixe de se
ligar à ideia UE uma ideia de conceção política e geoestratégica.
A possibilidade de retomar a ideia da Europa do Atlântico aos Urais não é recebida com
satisfação unanime. A evolução apanhou de surpresa a generalidade dos líderes europeus,
sendo que muitos foram hostis à ideia de reunificação da Alemanha e de alargamento a Leste,
pressentindo a recriação da grande Alemanha com tudo o que trazia de menos bom para a
europa.
Outros preocuparam-se com o financiamento da operação e as verbas necessárias. Na
Alemanha, houve quem expressasse medos ao recordar o passado nazi.
A França empenhou-se em encontrar medidas para minimizar o impacto. Deve-se a
Mitterrand a ideia de avançar com a moeda única. Seria este o elixir milagroso – substituir o
marco alemão poderoso por uma moeda única para equilibrar a Europa. Em Bruxelas, esta ideia
foi apoiada, já que lá se debatiam com a ideia há muito. Os alemães entenderam que isto lhes
abria um caminho mais frutuoso apesar das dificuldades políticas internas para substituir o
marco, e juntaram-se à ideia. Theo Weigel, Ministro das Finanças, disse que o euro ia manter a
europa unida, mas impunha a aprovação de um Pacto de Estabilidade para se sentir mais
seguro.
A moeda única seria integrada na UEM e as implicações políticas ficavam escondidas
apesar de desejadas pelos dirigentes. A convicção de sucesso era tal que o processo avançou mais
clara e abertamente do que o normal na comunidade.

Para fazer uma revisão do Tratado de Roma, convocaram-se em 1991 2 conferências


intergovernamentais:
1. Uma para discutir assuntos da UEM
2. Outra para discutir problemas de união política

Este método não foi o melhor porque as 2 discussões não são dissociáveis.
O processo culminou na aprovação do Tratado de Maastricht em dezembro de 1991. Foi
assinado a 7/2/1992 e entrou em vigor a 1/11/1993. O Tratado representou um grande avanço na
integração europeia, superando o objetivo inicial da Comunidade aparentemente restrito à
integração económica pela 1ª vez, trazendo objetivos claros no sentido de um progresso à
integração política.
A história passada de sucesso e os novos desafios assim o justificavam, mas o acordo não
foi fácil. A assinatura só foi possível porque Delors importou para Maastricht uma regra da
subsidiariedade, que neste contexto implicava que o nível mais alto só deve intervir quando o
mais baixo se releve impotente. Onde devia estar solidariedade ficou a subsidiariedade.
O princípio era compreendido por uns como uma barreira ao federalismo, e por outros
como uma alternativa que exclui o princípio da solidariedade.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O Tratado de Maastricht constitui um programa ambicioso. Cria a União Europeia (UE), assente
em 3 vertentes distintas (os chamados pilares):

1. As Comunidades Europeias
a. Como resultado da unificação das comunidades anteriores (CECA, CEE e
EURATOM), que mantinha o essencial do seu funcionamento
2. PESC – Política Externa e de Segurança Comum
Tem por objetivo:
• salvaguardar os valores comuns, os interesses fundamentais e a independência
da UE;
• reforçar a segurança da UE e dos seus Estados-Membros;
• preservar a paz e a segurança internacional em consonância com os princípios
das Nações Unidas;
• promover a cooperação internacional;
• desenvolver e consolidar a democracia e o Estado de direito, bem como o
respeito pelos direitos humanos e as liberdades fundamentais.
3. JAI – cooperação entre os governos da UE nos domínios da justiça e dos assuntos
internos.
Este pilar tem por objetivo proporcionar aos cidadãos um nível elevado de segurança
através:
• do estabelecimento de regras relativas às fronteiras externas da UE e respetivos
controlos;
• da luta contra o terrorismo, a criminalidade organizada, o tráfico de droga e a
fraude internacional;
• da organização da cooperação judiciária em matéria penal e civil;
• da criação de um Serviço Europeu de Polícia (Europol) para o intercâmbio de
informações entre as forças policiais nacionais;
• do controlo da imigração ilegal;
• da criação de uma política comum em matéria de asilo.

Entre as inovações mais relevantes do tratado destacam-se:


1. O estabelecimento das bases para uma União Económica e Monetária, a moeda única (o
euro) e os critérios para a sua utilização

➔ A moeda única:
• é introduzida em 3 etapas:
➢ liberalização dos movimentos de capitais (a partir de 1 de janeiro de 1990),
➢ permissão aos Estados-membros de reunirem as condições necessárias a
adesão, nomeadamente por via da convergência das políticas económicas
nacionais (a partir de 1 de janeiro de 1994),
➢ criação de uma moeda única e estabelecimento de um Banco Central
Europeu (a partir de 1 de janeiro de 1999);
• define critérios relativos à inflação, aos níveis de dívida pública, às taxas de juro e às
taxas de câmbio que os Estados-Membros terão de cumprir antes de adotarem o
euro;
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


2. O fornecimento de uma base legal para políticas comuns da UE em 6 novos domínios

➔ Cabe à UE a responsabilidade pelos seguintes domínios:


➢ redes transeuropeias (RTE);
➢ política industrial;
➢ proteção dos consumidores;
➢ educação e formação profissional;
➢ questões relativas à juventude;
➢ cultura.

Protocolo social
➔ Este protocolo alarga a responsabilidade da UE aos seguintes domínios:
• promoção do emprego;
• melhoria das condições de vida e de trabalho;
• garantia de uma proteção social adequada;
• condução do diálogo social;
• desenvolvimento dos recursos humanos necessários para assegurar um nível de
emprego elevado e duradouro;
• integração das pessoas excluídas do mercado de trabalho
3. Alterações institucionais

• o reforço dos poderes legislativos do Parlamento Europeu; Processo de codecisão


entre o Parlamento e o Conselho
• Sujeitou os membros da Comissão à aprovação do Parlamento
• o alargamento das votações por maioria qualificada na adoção de atos legislativos
por parte dos governos da UE;
• a criação de um Comité das Regiões;
• a aplicação do princípio da subsidiariedade, segundo o qual a UE só deve atuar
quando a sua ação seja mais eficaz do que uma ação desenvolvida a nível nacional

4. A introdução do conceito de cidadania europeia

➔ É cidadão da União Europeia (UE) qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um país
da UE. A cidadania da União Europeia acresce à cidadania nacional e não a substitui,
atribuindo direitos específicos aos cidadãos.
➔ Confere a qualquer cidadão de um país da UE o direito de:
• livre circulação e residência no território da UE;
• voto nas eleições europeias (Parlamento) e voto e elegibilidade nas eleições locais no
seu país de residência;
• assistência e proteção diplomáticas das embaixadas ou consulados de outros países
da UE;
• petição ao Parlamento Europeu e apresentação de queixas relativas a casos de má
administração comunitária junto do Provedor de Justiça Europeu.

A assinatura do Tratado pelos governantes foi delicada – a ratificação também. Em França,


a aprovação deu-se por uma maioria muito baixa. No UK, a recusa em aceitar as disposições
23

sociais quase levou à derrota parlamentar de John Major. Na Dinamarca, o referendo foi negativo,
originando uma prática de introduzir disposições mais favoráveis aos estados que tinham
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


recusado a ratificação para depois a conseguir passar num 2º referendo. Esta prática veio a repetir-
se.

Este Tratado foi depois alterado ao longo do tempo:

Tratado de Amesterdão (1997) – o Tratado de Amesterdão possibilitou o aumento das


competências da União mediante a criação de uma política comunitária de emprego, a
comunitarização de uma parte das questões que eram anteriormente da competência da
cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos, as medidas destinadas a aproximar a
União dos seus cidadãos e a possibilidade de formas de cooperação mais estreitas entre alguns
Estados-Membros (cooperações reforçadas). Alargou, por outro lado, o procedimento de
codecisão, bem como a votação por maioria qualificada, e conduziu à simplificação e a uma nova
numeração dos artigos dos tratados.

Tratado de Nice (2001) – foi essencialmente consagrado ao "remanescente" de Amesterdão, ou


seja, aos problemas institucionais ligados ao alargamento que não foram solucionados em 1997.
Trata-se da composição da Comissão, da ponderação dos votos no Conselho e do alargamento
dos casos de votação por maioria qualificada. Simplificou igualmente o recurso ao
procedimento de cooperação reforçada e tornou mais eficaz o sistema jurisdicional.

Amesterdão e Nice. Alterações pouco importantes


A perceção da incompletude do Tratado de Maastricht levou a que se aguardassem os
próximos passos. Logo o Tratado de Amesterdão foi recebido no geral com deceção. A reforma
deste é “de pequenos passos, à volta das grandes questões, adiando o problema institucional e
passando ao lado da reflexão da UEM e suas consequências”.
Tanto o Tratado de Amesterdão com o de Nice trazem alterações de menor relevância,
incapazes de criar quadros de dinamismo europeu.
Além de alterações formais, houve algumas mudanças a reter:
1. A revisão do tratado visou dar resposta à necessidade de reformar as instituições da UE
para a preparar para a entrada de novos países, que faziam parte do bloco soviético e
que vinham a querer aderir
a. Anexou-se um protocolo que previa determinadas condições que as instituições
da EU deviam preencher até ao próximo alargamento e a convocação de uma
Conferencia intergovernamental – CIG – quando atingisse mais de 20 estados
membros
b. É assim que se procede ao alargamento do campo de aplicação da votação por
maioria qualificada do Conselho, porque a nova realidade (+ de 20 membros)
deixaria de ser compatível com a regra da votação por unanimidade
2. Regista-se um reforço dos poderes do Parlamento Europeu no âmbito do processo
legislativo, que passou a abranger novas matérias
a. Alargamento significativo dos processos de codecisão
b. A solução no caso de desacordo entre as 2 instituições nos casos de codecisão foi
simplificada
i. Antes previa-se a possibilidade de recurso para uma terceira leitura pelo
Conselho, que tinha posição prevalecente na adoção dos atos legislativos
em causa. Só podia ser rejeitada por maioria absoluta do Parlamento
ii. Agora suprimia-se esse mecanismo e as propostas em causa seriam
24

rejeitadas se as 2 instituições não estivessem de acordo


Página

3. No plano jurisdicional, aumentavam os atos sujeitos a controlo pelo TJ das


Comunidades Europeias, que passava a ter poder para julgar questões sobre os direitos

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


fundamentais – asilo, imigração, livre circulação de pessoas, cooperação judiciaria civil,
policial e judiciaria em matéria penal
4. Instaurou o mecanismo de cooperação reforçada – mais um passo para concretizar a
integração diferenciada
a. A ideia de uma europa a diferentes velocidades tornou-se um tema de grande
debate. Criação de um núcleo dirigente integrado pelos países mais poderosos,
sendo que os restantes não participavam das decisões centrais

Em matéria da Direitos Fundamentais, o art.º 6/1 (a EU assenta nos princípios de liberdade,


democracia, respeito pelos Direitos Homem e pelas liberdades fundamentais e o estado de
direito”. A vinculação a estes princípios abrange os estados membros e os órgãos e organismos da
EU, cuja fiscalização jurisdicional cabe ao TJCE. Até então, a tutela dos direitos fundamentais na
EU baseava-se no respeito pelos direitos como garantidos pela CDH do Conselho da europa e
nas constituições comuns dos estados membros.
O Tratado de Amesterdão permitiu a imposição de sanções aos estados membros que
violassem os princípios do 6º/1, como a suspensão dos direitos previstos com a manutenção dos
seus deveres nos termos dos tratados. A passividade na aplicação da sanção é preocupante. Foi
aplicado à Áustria quando a extrema-direita subiu ao poder.

No Conselho Europeu de Helsínquia de 1999, decidiu-se que devia ser convocada uma CIG
para discutir assuntos não resolvidos e introduzir as mudanças necessárias à preparação para o
alargamento. Na sequência dessa CIG surge o Tratado de Nice, que veio rever os anteriores ao
invés de os substituir, tal como o Tratado de Amesterdão.
O Tratado de Nice teve por objeto mudanças associadas ao alargamento da EU aos novos
países candidatos do Leste e Sul europeus, tentando-se colmatar as insuficiências que o Tratado
de Amesterdão deixou. Este ainda foi pior.
No seguimento do Protocolo sobre as instituições na perspetiva do alargamento, foi repensado
o sistema de ponderação de votos no seio do Conselho:
1. Aumento de nº de votos de cada estado – apesar da proporção dos mais populosos ter
diminuído com a adesão dos novos estados
2. E um sistema baseado no critério demográfico – o nº de votos de cada estado membro é
maior ou menor consoante a numerosidade da sua população

Prosseguiu-se na senda do aumento das matérias em que é possível a votação por maioria,
criando um mecanismo que permite que qualquer membro do Conselho requeira a verificação de
que a decisão sujeita a maioria qualificada representa um mínimo de 62% da UE.
O Tratado de Nice, em relação ao de Amesterdão, tem natureza essencialmente
complementar. Assumem os 2 um papel transitório numa altura em que as mudanças
institucionais eram imperativas para se adaptarem à nova realidade.

Carta Social Europeia

O Conselho da Europa, precursor com a CDHC, foi precursor com a Carta Social Europeia
adotada em 1961, a que a UE replicaria com a Carta Comunitária Fundamental dos Direitos dos
Trabalhadores de 1990. Esta deixou à margem o UK, num processo de afastamento da europa
social que viria a conhecer a sua conclusão lógica com o acordo negociado por David Cameron,
para facilitar a permanência do UK na UE.
25

Surgiu uma nova esperança com a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, assinada em
Página

2000, à qual seria dado igual valor ao das normas do Tratado de Lisboa. A Carta apresentava-se
como inovadora, acabando com a dicotomia entre os direitos fundamentais e os direitos

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


económicos e sociais, com a sua sistematização em 7 títulos – dignidade, liberdade, igualdade,
solidariedade, cidadania, justiça e disposições comuns.
Estávamos na presença de uma renovação dos princípios da revolução francesa, mais
avançados e apurados. A sistematização e inclusividade são aspetos louvados na Carta.
Convém não esquecer os artigos de interpretação e aplicação da Carta – comprometem o seu
real efeito, correspondendo à técnica do compromisso comunitário suscetível de induzir avanços
em pequenos passos. Os art.º 51 e seguintes estabelecem limites suscetíveis de esvaziar grande
sentido da Carta, através da reafirmação do princípio da subsidiariedade e da remissão para a
interpretação de harmonia com as tradições constitucionais dos estados membros.
A autocontenção é compreensível, porque a Carta surge numa contracorrente – havia muita
contestação ao estado social. A aceitação de exceções e métodos restritivos de interpretação, com a
aceitação de que certos estados membros pudessem não estar no seu âmbito de aplicação reduz o
seu impacto.
Os resultados da Carta não foram os melhores do ponto de vista dos direitos sociais –
exemplos: migrantes, perseguições étnicas. O impulso da Carta, que visava criar um ordenamento
onde a dignidade humana fosse respeitada assim como um conjunto de valores, não foi
potenciado.
Na UE, a questão da proteção dos direitos sociais e políticos tem exposto a vulnerabilidade
das soluções que existem e a substituição das regras jurídicas pela negociação política e afirmação
do poder.
Os textos existentes demonstram que a orientação seguida quanto à política de austeridade é
inaceitável à luz dos valores fundamentais da UE. Foram os estados membros que incluíram o
essencial dos direitos sociais e por isso têm de os defender.

A jurisprudência também se abate


A afirmação da Europa social vai ser obra do TJUE, que definiu uma Constituição EE liberal.
Na 1ª década vai extrair as consequências da liberdade de circulação, assegurando uma proteção
social inclusiva.
Um conjunto de acórdão onde se estabelece uma simbiose direitos da cidadania/direitos
económicos e sociais constitui marco histórico no avanço da sua efetividade.
No auge desta linha de jurisprudência, é no caso Zambrano que as sementes colhem os seus
frutos – estabelece-se definitivamente que a cidadania europeia não está subordinada ao exercício
prévio de uma liberdade de circulação, estendendo os direitos relacionados com a cidadania
europeia aos cidadãos estáticos – que não exerceram as suas liberdades económicas e não
tencionam fazê-lo.
Os acórdãos esclareceram que o direito de cidadania europeia não depende do exercício de
liberdade de circulação, beneficiando os cidadãos estáticos e dinâmicos, pois outra interpretação
seria uma discriminação injustificada. Permitem ver o impacto dos direitos fundamentais na
determinação do sentido e alcance da cidadania europeia.
A contestação feita por dirigentes políticos de vários estados acabou por ter efeitos no
Tribunal. Em retrocesso, o tribunal veio pôr em causa o avanço antes feito, invertendo o
paradigma. No caso Dano, considerou que o direito europeu não se opõe a legislação nacional por
força da qual cidadãos dos outros estados membros são excluídos do benefício de algumas
prestações, quando essas são garantidas aos cidadãos do estado membro de acolhimento. No caso
Alimanovic, o mesmo para os cidadãos europeus cujo direito de resistência no território de um
estado membro só é justificado pela procura de trabalho.
Só a conjugação da liberdade de circulação com a igualdade de tratamento ou não
26

discriminação em razão da nacionalidade pode fazer alcançar uma efetiva cidadania social
Página

europeia, num movimento ascendente em termos de geração de emprego e qualidade de vida.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Por muito que tenha recolhido manifestações políticas positivas, estas decisões marcam os
limites até aos quais a EU está disposta a ir em termos de Estado Social.
Este retrocesso na jurisprudência, saudada por David Cameron, fez-lhe sentir que era o
momento em que o UK podia extremar a sua posição em relação à europa social. A matéria teve
papel central no caderno reivindicativo com os requisitos para apoiar o não ao brexit.
Apesar da oposição manifesta por governos de alguns países, cujos cidadãos vão sair
prejudicados, veio ser aceite um acordo que constitui um revés para a ideia de uma europa de
parceiros iguais, ao abrir um estatuto especial para a Grã-Bretanha. Neste estatuto figura a
possibilidade de suspender a Segurança Social aos trabalhadores emigrantes de outros estados
membros por 7 anos.
Com esta disposição, morre a ideia de uma europa social e de uma europa com regras
estabelecidas que só podem ser mudadas com a revisão dos tratados.

O estado social naufrago da globalização?


Já vimos como depois da segunda guerra mundial não singraram as tentativas de construir
uma ordem jurídica internacional que tivesse em conta as necessidades de defesa do estado social.
Estávamos num momento em que a abertura internacional se restringia ao comércio.
A associação entre a defesa de liberdades de circulação de capitais e de mundialização de
sistemas financeiros, e a revolução tecnológica vieram criar dificuldades.
Chegámos ao apagamento dos direitos nacionais e do direito internacional perante
ordenamentos de outra natureza que atuam livres de controlo e sem legitimidade. Não há uma
instituição internacional com poderes de regulação económica e financeira que possa reconhecer
ou garantir direitos que se reúnem na noção de estado social. O FMI, com a cumplicidade do
banco mundial e da comissão europeia, limita-se a aplicar o Consenso de Washington e pressiona
para a abertura das fronteiras comerciais, a desregulação do mercado de trabalho e a privatização
dos serviços públicos.
O FMI funciona de modo oposto ao expectável, criando condições para que desapareçam as
políticas publicas que sustentam os estados sociais e reforçando o papel dos mercados. Esta via
consiste numa opção política.
Certos setores de intelectualidade francesa estabelecem uma distinção entre mundialização e
globalização, demonstrando que esta é apenas uma parcela não necessária de um processo que
contribuiu para estreitar as relações mútuas e o conhecimento recíproco entre os povos.
Nos termos em que deu a globalização, está só a servir para diminuir a capacidade de ação
política e para fragilizar os apoios sociais existentes, em face do dumping social praticado em
vários países, apesar de alguns autores pensarem que a globalização vai acabar por os levar a
aproximar-se do modelo social europeu.

Tratado da Constituição para a Europa

O Tratado que estabelecia uma Constituição para a Europa foi muito mais ambicioso:
constituiria um reforço significativo da supranacionalidade, levando a um vivo debate e à sua
rejeição em referentes em França e na Dinamarca que levaram a um posterior abandono.
Na sua origem, está a Declaração sobre o Futuro da união, em 2001. Daqui resultou a
convocação de uma convenção com vista à preparação da CIG que viesse a decidir as questões
norteadoras do futuro da UE – Convenção Europeia sobre o Futuro da Europa.
Esta Convenção, com representantes dos estados membros, do PE, dos parlamentos
nacionais e da Comissão deliberou publicamente entre 02/2002 e 07/2003. Refletiu a preocupação
27

de dar à UE uma melhor repartição de competências, um caráter mais transparente, democrático,


Página

mais eficaz, e de tornar mais claros os instrumentos jurídicos que a regessem através da sua
simplificação.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O método seguido na elaboração do Tratado da Constituição queria transmitir uma ideia
de maior participação e transparência. Essa mensagem não foi recebida claramente pelas opiniões
publicas nacionais, e não se compreendeu a sua razão de ser.
As opções adotadas na convenção foram transpostas para o Tratado da Constituição. A
confusão de tratados que se acumulava levou a que um dos grandes objetivos deste TC fosse
substituir todos os anteriores, exceto o do EURATOM, num esforço de sistematização e clareza.

Destacam-se nas inovações e alterações:


1. Prevista a unificação da UE criada em Maastricht à Comunidade Europeia – uma única
entidade, que passaria a ter personalidade jurídica própria
2. Supressão da estrutura de pilares do Tratado Maastricht – o 2º e 3º pilares que até então
tinham cariz intergovernamental, estavam previstos para a sua comunitarização

O Tratado, ao revogar os anteriores e utilizar terminologia associada a um cariz


constitucional, não gerou consenso real entre todos os Estados.
Não se chega a concretizar este tratado, apesar do apoio do PE e do sim nos referendos da
Espanha e Luxemburgo – pela recusa de ratificação na França e Holanda, depois da derrota do
projeto nos referendos.
A sua vigência estaria dependente da ratificação de todos os membros da UE, que
adotariam as regras internas necessárias ao processo. Uns foram pelo referendo e outros pela
ratificação parlamentar, processo mais tranquilo que era objeto de contestação.
A recusa da Constituição Europeia marcou um revés para os que achavam que seria
possível avançar rápido no sentido político e proceder à sua institucionalização. Não surgiu
qualquer projeto alternativo que apontasse por outra via de integração. Em vez disso, tentou-se
encontrar o momento perfeito para voltar a lançar a mesma solução.
Para esse efeito, nomeou-se um grupo de notáveis presidido por Giuliano Amato, que lançou as
bases para o que viria a ser o Tratado de Lisboa, sem ser capaz de lançar ideias inovadoras e
mobilizadoras – não se aprendeu nada com a resposta do eleitorado.

Tratado de Lisboa

Apesar de só ter disposições que, a PAZ FERREIRA, parecem desfavoráveis a Portugal, foi
saudado como um vivo feito da Presidência portuguesa e da Comissão europeia. Pode ser
considerado aceitável de um ponto de vista formal e temporal, mas não substancial.
Na sequência do Conselho Europeu de Bruxelas de 2007, foi convocada uma CIG à qual foi
conferido o mandato de adotar um tratado reformador. As linhas orientadoras foram definidas no
sentido de que as modificações se deviam prender:
1. Com as competências respetivas da UE e dos estados membros, e com a delimitação
dessas
2. Com a natureza especifica da política externa e segurança comum
3. Com o reforço do papel dos parlamentos nacionais
4. Com o tratamento da Carta de Direitos Fundamentais
5. Com um mecanismo no domínio da cooperação policial e judiciaria em matéria penal,
que permita a alguns estados membros ir mais além em determinado ato, dando aos
demais a possibilidade de o não fazerem

Para evitar muitas reservas que antes haviam sido levantadas, estabeleceu-se no mandato
28

da CIG que o TUE e o TFUE não teriam caracter constitucional e que essa mudança se refletiria
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na terminologia usada em todos os textos dos tratados.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Daqui surge um novo tratado em Lisboa, aprovado a 18/19 de outubro, assinado a
13/12/2007 sem que se tenham registado grandes comemorações. Entrou em vigor, apesar de
hesitações por alguns estados, em 1/12/2009, depois de um compromisso de não sujeitar o
tratado a referendo popular.
Aprovou-se um texto que se pensava que seria rejeitado pelas populações, o que era
provável pela sua proximidade ao texto do Tribunal Constitucional.
Em acatamento do mandato da CIG, aqui não se procedeu à revogação dos tratados
anteriores no seu todo substituindo-os por um único como o Tribunal Constitucional queria.
Continua a existir os 2 tratados anteriores – o TUE que institui a UE, e o Tratado que institui a
Comunidade Europeia, que agora se chama TFUE.

Dá-se:
1. Unificação da UE à CE, adaptando-se a designação da 1ª, à qual é reconhecida
expressamente personalidade jurídica própria. A União sucede à Comunidade,
substituindo-a
2. A EURATOM mantém-se como instituição autónoma
3. Expressa menção aos valores em que se funda a UE – antigos princípios – passando a
incluir o respeito pela igualdade e dignidade humana. O acatamento destes passa a
ser condição essencial de adesão de novos estados
4. Permite-se o recesso de um estado membro
5. Novo capítulo para a ação externa da EU, que deve nortear também a atuação no
domínio da PESC, sujeita aos princípios reconhecidos
6. Art.º 5 do TUE prevê a possibilidade de um estado membro abandonar a UE em
conformidade com as regras constitucionais
a. 10 anos depois o UK sai
b. Frisar a importância que se quis dar ao fito de dotar a UE de maior visibilidade
na cena internacional, pela criação do Alto Representante da União para os
Negócios Estrangeiros, responsável por conduzir a política externa da União
7. Abolição da antiga estrutura de pilares, pelo menos a nível formal – a comunitarização
não se deu plenamente; a PESC continua a ter feição intergovernamental, mantendo-
se a regra de sujeição à deliberação por unanimidade
8. Novo sistema de votação no Conselho
a. Sistema de dupla maioria, prevendo uma nova definição de maioria
qualificada e eliminando o método de votação ponderada
b. Passa a atender a um critério puramente demográfico, eliminando o
favorecimento da representação dos médios e pequenos estados – leva a uma
acentuação do predomínio dos grandes estados, sentindo-se a falta de um órgão
político em que todos os estados membros estejam representados em plano de
igualdade
i. É particularmente sensível o declínio do poder relativo no sistema de voto
dos países médios como Portugal
9. Conselho Europeu é reconhecido como instituição
a. Reconhecimento em pleno do seu papel e funções na EU
b. Art.º 13 TUE e art.º 235 e 236 TFUE
10. Criação do cargo de Presidente permanente do Conselho Europeu – papel primacial
de melhorar a coerência e eficácia dos trabalhos realizados no âmbito do Conselho
Europeu
29

11. Atribuição ao Conselho Europeu de competência para nomear o Alto Representante da


Página

União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança


a. Alto Representante foi um cargo criado ex novo pelo Tratado de Lisboa

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


12. BCE elevado a instituição da União
13. No plano jurisdicional, o TJ das Comunidades passa a ser o TJUE
a. Alterações na estrutura do TJUE:
i. Composição abrange o TJ, Tribunal Geral (antigo Tribunal de 1ª Instância)
e tribunais especializados
ii. Poderes reforçados com o âmbito das competências alargadas a novos
domínios
14. Repartição das competências entre a EU e os estados membros é clarificada. Tripartição
a. Competência exclusiva da EU
b. Competência partilhada
c. Competência complementar
15. Previsão da adesão da EU à Convenção Europeia dos Direitos do Homem – 6/2 TFUE –
apesar de ainda não se ter atingido o desígnio pelas dificuldades do processo

Apesar de um processo de ratificação mais fácil como havia sido comprometido pelos
chefes de estado e governo, o tratado teve duplo referendo na Irlanda com resultados negativos no
1º referendo em 2008, obrigatório segundo as suas regras constitucionais. Isto levou a esforços
para esclarecer o conteúdo do tratado, que levou a resultados positivos no segundo referendo em
2009.

Evolução da comunidade desde a sua origem até a sua situação atual:


Principais linhas da evolução do processo europeu

• Alargamento das competências da UE de forma continua


• Expansão do projeto de mercado interno a várias áreas – as quatro liberdades foram
construídas progressivamente, no entanto a sua expansão ocorre ainda nos dias de hoje.
• Cada vez mais poderes soberanos são transferidas para a UE, por outro lado a nível
institucional a UE tem mantido o seu papel que teve desde o inicio. O conselho manteve o seu
poder legislativo, mas viu-o restringido na medida em que tem de o partilhar com o
parlamento europeu, a instituição que mais mudou foi o parlamento que começou como um
órgão meramente consultivo para o órgão com legitimidade direta e legislador na maior das
matérias.
• Modificações do tratado de lisboa – IMPORTANTE – mais o projeto de constituição para a
europa que foi chumbado em dois referendos, um na frança e outra na holanda. Quais as
diferenças entre eles, porque é que um foi aprovado e o outro foi recusado.
✓ Deixou de existir uma comunidade europeia para ser designada por EU

• Tratados importantes – tratado de lisboa e depois, segundo o professor, o de Maastricht, pois


foi ele que nos deu o Tratado da UE.

Alargamentos da EU

• Países originais – Bélgica, frança, Alemanha, holanda, Itália e Luxemburgo


• Primeiro alargamento em 1971 – UK, irlanda e Dinamarca. Foi um alargamento curioso,
porque o UK sempre manifestou o seu afastamento até este momento. No entanto, a frança, de
Gaulle, não estava interessada na sua entrada, o que provocou um período de crise na europa,
mais conhecido como o período da cadeira vazia, que durou 6 meses. Depois já foi permitida a
30

sua entrada.
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Segundo alargamento em 1981– Grécia. Foi uma adesão estabelecida relativamente rápida
porque a Grécia tinha acabado de sair de um regime ditatorial
• Terceiro alargamento em 1986 – Portugal e Espanha
• Quarto alargamento em 1995 – Áustria, Finlândia e da Suécia. Aqui ficaram estabelecidos os
15 estados membros, que foram os estados que levaram à consolidação do projeto de
integração da UE num formato mais próximo do que conhecemos hoje. Até que chegamos ao
alargamento a leste da europa
• Quinto alargamento em 2004 – entram os primeiros países da europa central e de e leste –
Estónia, Letónia, Lituânia, Polonia, Checa, Eslováquia, Hungria, Eslovénia, Chipre e Malta
• Sexto alargamento em 2007 – Bulgária e da Roménia
• Sétimo alargamento em 2013 – Croácia
• Saída da UK em 2020
• Para além disso há ainda um alargamento – um alargamento muito grande a um território e
com uma população muito grande, com um peso económico muito importante, que foi a
unificação da Alemanha - e um desalargamento escondidos – houve a saída de um território da
EU, que foi a Gronelândia, por razões internas constitucionais dinamarquesas foi permitida à
Gronelândia a sua saída.

Alargamentos da UE - EPF
As Comunidades europeias, que antecederam a EU, foram fundadas por 6 estados – França,
Alemanha, Itália, Holanda, Bélgica e Luxemburgo – obedecendo a uma estratégia e seguindo o
processo descrito antes.
Tratava-se de um projeto encarado com o aberto à adesão de novos membros que conheceu
dificuldades na recusa da França à entrada no UK no inicio da década de 60.
A entrada do UK, com a Irlanda e a Dinamarca verificou-se em 1973. Com a exceção da
Irlanda, que tinha um PIB inferior a metade do PIB comunitário, mantinha-se a característica de
ser um conjunto de países ricos. Isto viria a mudar com a entrada da Grécia – 1981 – e de Portugal
e Espanha – 1986.
A entrada da Grécia foi relativamente rápida – havia um acordo muito alargado com este país,
que tinha sido cancelado na ditadura dos coronéis, mas que permitiu uma rápida conclusão do
projeto quando se repôs a democracia. Já a entrada de Portugal e Espanha foi objeto de um
processo longo de negociação, em contraste com as adesões nos anos 90 e seguintes.
Tornou-se claro que nem todos os meios comunitários estavam preparados para a modificação
da natureza da Comunidade Europeia e para os problemas da produção agrícola que acabaram
por ser resolvidos com um processo negativo para Portugal, contrabalançado pelo apoio
financeiro noutras áreas.
Em 1995, consubstanciou-se o 4º alargamento, que envolveu a Suécia, Áustria e Finlândia.
Deu-se sem quaisquer problemas.
O 5º alargamento foi em 2004, com Malta e Chipre, e mais um amplo conjunto de estados que
estavam no bloco soviético – República Checa, Estónia, Letónia, Lituânia, Hungria, Polónia,
Eslovénia e Eslováquia.
Em 2007, juntou-se a Bulgária e a Roménia.
O 7º alargamento foi em 2013 com a adesão da Croácia, elevando o nº de estados membros
para 28.
A saída do UK decidida com um referendo de resultado inesperado parou aquilo que era um
movimento constante de crescimento.
31
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O Tratado de Maastricht, no art.º 19º, regulava a matéria do alargamento. Previa que qualquer
país que respeitasse os princípios da liberdade, democracia, respeito pelos direitos humanos e
liberdades fundamentais, assim como o Estado de Direito se podia candidatar a aderir.
A multiplicação dos pedidos de adesão e os problemas específicos relativos a vários estados
levou a que o Conselho Europeu de Copenhaga, em 1993, definisse os critérios de Copenhaga:
1. Estabilidade das instituições que garantem a democracia, o estado de direito, os direitos
humanos e o respeito e proteção das minorias
2. Uma economia de mercado com funcionamento efetivo e a capacidade de fazer face à
pressão concorrencial e às forças de mercado da EU
3. Capacidade para assumir as obrigações decorrentes da adesão, incluindo a capacidade
de aplicar com eficácia as regras, normas e políticas que compõem o corpo legislativo
da EU e a adesão aos objetivos de união política, económica e monetária.

Para que as negociações de adesão à EU se iniciem, o país tem de cumprir o 1º critério. A


Turquia – 99 -, Macedónia – 2005 -, Montenegro – 2010 -, a Sérvia – 2012 – e a Albânia – 2014 –
dispõem estatuto de candidatos. Os problemas de cada candidatura foram divulgados em 2014
nas Conclusões do Conselho Europeu.
De todas estas, aquela que teria mais importância seria a da Turquia, pela grande população
abrangida, implicações geoestratégicas e pela abertura da EU a novas áreas.
Os receios de vários estados quanto a uma possível expansão muçulmana para a Europa e o
grande número de turcos residentes designadamente na Alemanha, fizeram com que as
negociações se arrastassem por um período longo e se complicassem em função da radicalização
do país.
Os últimos movimentos de repressão política na Turquia tornaram claro que a haver adesão,
não será num futuro próximo, posição em que empenharam os principais dirigentes europeus.
Importa assinalar que vários estados que estavam em condições de aderir optaram por não o
fazer:
1. Estados EFTA (Noruega, Islândia e Liechtenstein). Estes fazem parte da área
económica europeia, o que lhes assegura acesso ao mercado interno
2. Suíça, que consegue também acesso ao mercado interno pela via de acordos bilaterais,
enquanto em 2013 se via um referendo em San Marino com ligeira maioria à adesão
insuficiente para ser vinculativa.

A Geórgia, Moldávia e Ucrânia celebraram um acordo de associação com a EU e entraram na


Deep and Comprehensive Free Trade Area, destinada a criar melhores condições para um pedido
de adesão.
Algumas parcelas de estados-membros, com estatutos político administrativos próprios, não
fazem parte da EU:
1. Ilhas Faroé – consagrado expressamente no Tratado da União
2. Gronelândia – saiu em 1985
a. Nos dois casos, por causa da política comum de pescas

A propósito dos referendos na Escócia e Catalunha, a União deixaria de os considerar como


estados membros em caso de terem conseguido independência, sujeitando-os a novo pedido de
adesão.
Os defensores do alargamento apontam como vantagens o aumento significativo de trocas
comerciais entre os estados membros antigos e os novos, maior estabilidade na Europa e um
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maior peso nos assuntos mundiais. Em relação à primeira não há dúvidas, mas quanto às outras já
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não se diz o mesmo.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O desenho incoerente e as decisões controversas tomadas não permitiram que a EU tomasse o
papel que seria previsível na cena mundial.
O alargamento ao Leste trouxe problemas, com a inserção de governos não democráticos na
EU e com a força que deram no ocidente a líderes populistas contrários à integração.
PAZ FERREIRA não concorda com os últimos alargamentos e as motivações que levaram a
eles. Esta é uma das razões que determina a necessidade de uma reforma na UE – não basta
aumentar o nº de estados membros para alcançar um estatuto mundial adequado ou um maior
bem-estar das populações.
Antes do Brexit, a EU tinha uma área de 4 463 600 km2 para uma população de 508 450 856,
um PIB de 14 904 217.9 milhões de euros em 2016 correspondente a 23.8% do PIB mundial em
2014.

Brexit e o art.º 50º TFUE

Saber como aconteceu, o referendo, as negociações e ter uma ideia do que esta a acontecer neste
momento, problema entre as fronteiras na irlanda, pensar na opção politica que esta por detrás
disto tudo que tem haver com o tipo de Estado que o UK quer ser no futuro e a maneira como
vai concorrer com o espaço europeu ou não no futuro.

O Reino Unido entrou na União Europeia, à época CEE, em 1 de janeiro de 1973, mas não
tardou muito para que houvesse as primeiras contestações ao modelo político-económico da CEE.
Dois anos depois, em 5 de junho de 1975, um referendo teve de ser votado para resolver o impasse
que o Reino Unido vivia com relação à permanência ou saída da CEE, de modo semelhante ao que
ocorreu em 2016. A população foi às urnas e decidiu pela permanência
Além disso, outro impasse que os britânicos também viviam com relação à UE dizia
respeito à questão monetária. O Reino Unido nunca aceitou entrar na zona do Euro, isto é, sua
moeda, a libra esterlina, nunca esteve submetida ao padrão monetário da moeda comum europeia.
Uma vez consolidada a saída do Reino Unido em abril de 2019, espera-se que a economia
britânica sofra impactos, apesar de ser muito difícil prevê-los. O Fundo Monetário Internacional,
por exemplo, publicou um estudo que faz uma estimativa de que a economia britânica encolhe
1,5% a 9,5% com a consolidação da saída. Existem, porém, aqueles que discordam do dado
apresentado, argumentando que o Reino Unido terá a liberdade de fazer acordos econômicos
livremente com outros países e que isso beneficiará a economia britânica.
A questão econômica gera preocupação interna, uma vez que muitos produtores britânicos
exportam produtos em maior quantidade para países-membros da União Europeia. Caso não haja
acordos econômicos do Reino Unido com cada país desse bloco, muitos produtores podem ficar
sem compradores para seus produtos ou podem ver os valores de exportação aumentarem, o que
diminuiria o lucro. Outra questão polêmica que envolve o Brexit é o futuro de trabalhadores
europeus que moram no Reino Unido.
O rascunho do acordo de retirada do Reino Unido da União Europeia inclui:
• O valor que o Reino Unido deverá pagar à União Europeia por quebrar o contrato de
parceria: cerca de 39 bilhões de libras (R$ 191 bilhões);
• Os cidadãos europeus que já estejam no Reino Unido antes do Brexit e do fim do período
de transição poderão manter os atuais direitos de residência e acesso a serviços públicos (o
mesmo vale para britânicos que moram em países da UE);
• Sugere uma forma de evitar o retorno a uma fronteira fechada entre a Irlanda do Norte
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(que é parte do Reino Unido) e a República da Irlanda (que é um país independente que faz
parte da União Europeia). Um período de transição foi proposto para permitir que Reino
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Unido e União Europeia formulem um acordo de comércio e para permitir que empresas se
organizem.

O futuro da fronteira entre a Irlanda do Norte, que é parte do Reino Unido, e da República
da Irlanda, membro da União Europeia, é um dos pontos mais delicados das tentativas de acordo
para viabilizar o Brexit. O governo britânico teme que a restituição de pontos de controlo de
passaportes e mercadorias na divisa entre os dois países - a chamada "fronteira dura" - traga à
tona antigas tensões entre irlandeses e norte-irlandeses. O acordo de paz de 1998 pôs fim a três
décadas de conflito entre nacionalistas, que queriam a integração com a Irlanda, e unionistas, que
queriam continuar fazendo parte do Reino Unido. O acordo contempla a ausência de barreiras
físicas. Embora Londres e Bruxelas tenham concordado em não fixar uma fronteira "dura" após o
Brexit, o grande obstáculo foi definir os termos dessa divisão. Conforme a proposta apresentada
anteriormente por May, se não houvesse qualquer tipo de acordo entre o Reino Unido e a União
Europeia, uma "rede de segurança" - chamada de backstop - passaria a vigorar automaticamente.
Assim, a Irlanda do Norte continuaria alinhada com algumas das normas do mercado único
da União Europeia - algo que gera descontentamento em parte dos membros do Partido
Conservador e do Partido Unionista Democrático.
Outra questão considerável é o seu retorno à EFTA.

Estrutura Institucional

Para permitir a prossecução dos objetivos partilhados pelos estados-membros, é preciso


criar uma estrutura forte, constituída por instituições que sejam dotadas de capacidade para
prosseguir certos fins.
Os sucessivos alargamentos geográficos e de funções da UE testaram os limites da
estrutura. Havia necessidade de maior transparência e democracia das instituições.
Esta estrutura tem-se vindo a alterar e aperfeiçoar, com várias alterações recentes pós-
tratado de Lisboa.
As instituições mantêm-se praticamente inalteradas, mas a sua composição, funcionamento
e competência sofreram modificações como resultado de 20 anos de trabalho conjunto entre as
instituições e os governos dos estados membros.
Além das instituições da UE, há órgãos auxiliares, agência e comité.

O art.º 13º/1 TUE elenca as instituições da UE: ordem protocolar


1. Parlamento europeu – surge em primeiro porque é o único cujos membros são eleitos por
sufrágio universal direto – maior legitimidade democrática. Não significa ser a instituição
mais poderosa.
2. Conselho europeu
3. Conselho
4. Comissão europeia
5. TJUE
6. BCE
7. Tribunal de Contas

Algumas das instituições vêm da fundação das Comunidades, ao passo que outras são mais
recentes. Em termos gerais, há modificações nas competências no sentido da sua expansão (+
competências).
34
Página

Artigo 13º/2 – “Cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas
pelos Tratados” – princípio da legalidade.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Além das instituições, para a promoção dos valores europeus e prossecução de objetivos e
interesses comuns, são criados órgãos e instâncias complementares:
1. Alto Representante e Serviço europeu para a ação externa
2. Comité Económico e Social
3. Comité de Regiões
4. Banco Europeu de Investimento
5. Agências e organismos especializados
6. Comités
7. SEBC
8. Comité Económico e Financeiro

Artigo 14º e ss.: QUADRO INSTITUCIONAL. Ver 223º e seguintes do TFUE quando a resposta
que procura não esta nestes artigos relativos às instituições.

Parlamento Europeu (art.º 14º TUE e art.º 223 e ss. TFUE)


Em 1º lugar na ordem formal do artigo 13º TUE, correspondente a uma evolução no sentido
de reforço dos seus poderes e aproximação à estrutura política interna dos estados-membros.

As funções estão no artigo 14º TUE:


1. Função legislativa e orçamental conjuntamente com o Conselho
2. Função de controlo político e consultiva
3. Eleger o Presidente da Comissão

Quanto à função legislativa, o Tratado de Maastricht reforçou o poder através do atual


procedimento legislativo ordinário, previsto no 289º/1 TFUE.
Por força do artigo 218º/6 a) TFUE, dependem da aprovação por esta instituição vários
acordos.
O PE é considerado legislador no processo ordinário, mas no que toca ao processo
legislativo especial, raramente legisla sozinho. Ainda que nestes processos a decisão caiba ao
Conselho, o PE é chamado a intervir só em casos excecionais de harmonia com o 289º/2 TFUE.
A esta instituição não é reconhecida a iniciativa legislativa, exceto nos casos previstos no
289º/4 TFUE.
No que toca à função orçamental, esta era a principal função do PE. Nos termos do 310º TFUE, o
orçamento da UE é elaborado pelo PE e pelo Conselho, nos termos do artigo 314º, sendo que há
um poder equiparado ao do Conselho.
O PE sempre teve uma forte competência de controlo político. Mais tarde, o Tratado de
Lisboa veio reforçar essa função.
Sempre teve a atribuição de fiscalização do Conselho e da Comissão, sobretudo pelo facto
de poder apresentar uma moção de censura à Comissão. Esta capacidade mantém-se, nos termos
do 234º TFUE, do qual resulta a responsabilidade política da Comissão perante o Parlamento
Europeu. Esta responsabilidade também está prevista no artigo 17º/8 do TUE.
Ao PE compete ainda eleger o Presidente da Comissão e adotar a lista das outras pessoas que
tenciona vir a nomear membros da Comissão, nos termos do 17º/7 TUE.
O Tratado de Lisboa confere a esta instituição, dentro da função de controlo político, a
capacidade para constituir comissões de inquérito temporárias - 226º TFUE - assim como exigir a
apresentação de relatórios e informações a outros órgãos da UE.
35

Controla a Europol e o Eurojust, e elege o Provedor de Justiça, nos termos do 288º/1 TFUE
Página

(artigo errado acho eu porque no 288º não diz nada sobre estes órgãos suplementares).

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Há disposições em tratados nos quais o PE participa enquanto órgão de consulta - 27/3
TUE, 41º/3 TUE, 21º/3 TUE, etc.

Artigo 14º/1: “controlo político” - tem poderes sobre a comissão europeia; tem de aprovar colégio
de comissários escolhidos - verifica por exemplo a idoneidade. Tem poder de moção de censura à
comissão europeia, fazendo-a cair.

Artigo 14º/2 primeira parte: significa que está limitada à distribuição desse nº pelos vários estados
membros (Ex: saída RU - teve de haver uma nova renegociação desta redistribuição dos lugares
vagos por todos os Estados-membros). Tem em conta a demografia. Tem de haver uma
proporcionalidade.

Conselho Europeu (art.º 15º TUE e art.º 237º e ss. TFUE)

Reunião de chefes de estado e governo dos estados membros. Toma decisões estratégicas e
de alto nível para a UE.
Instituição internacional diferente, nasceu como algo externo aos tratados, - pilar mais
conhecido - TEDH - Direitos do homem.
O Conselho Europeu foi criado através de um ato informal dos Estados-membros – um
comunicado final – que resultou da Cimeira de Paris, decorrida no ano de 1974. Aqui se definiu
que o Conselho Europeu deveria ocupar-se dos assuntos comunitários e ser o órgão da cooperação
política europeia. Com o Ato Único Europeu, este passa a estar previsto de forma expressa. No
Tratado de Maastricht, o mesmo é transformado em Órgão da União Europeia, sendo apenas no
Tratado de Lisboa que o mesmo é visto como uma instituição da UE de pleno direito – art.º 13º, nº
1 TUE. Os Estados-membros são, no Conselho Europeu, representados pelo respetivo Chefe de
Estado ou de Governo (art.º 15º, nº 2 TUE), tratando o art.º 15º TUE da sua composição. A essa
composição, vai juntar-se o Presidente, o que é uma inovação trazida pelo Tratado de Lisboa, bem
como o Presidente da Comissão. O Conselho reúne duas vezes por semestre, podendo haver
reuniões extraordinárias. A principal inovação trazida pelo Tratado de Lisboa prende-se com a
eleição do Presidente. Antes, havia um sistema de presidência rotativa semestral, entre os Chefes
de Estado ou de Governo. Agora, o Presidente é eleito pelo próprio Conselho, por um mandato de
dois anos e meio, renovável por uma vez. Este desaparecimento do sistema rotativo acaba por
prejudicar os Estados médios e pequenos, que veem agora a possibilidade de ter um Presidente
“seu” eleito. Também pela primeira vez são enumeradas as funções do Presidente do Conselho
Europeu – art.º 15º, nº 6 TUE. O Conselho Europeu decide por consenso, salvo disposição em
contrário – art.º 15º, nº 4 TUE. Pode ser exigida maioria qualificada ou mera maioria simples, de
acordo com as situações previstas nos art.º 235º e 236º TFUE.
Quanto à competência do Conselho Europeu, define o art.º 15º, nº 1 TUE que este dá à
União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e define as orientações e prioridades
gerais da União, não exercendo a função legislativa. Esta exclusão de competências legislativas
não é, no entanto, absoluta, visto que há situações nas quais o Conselho Europeu terá de agir em
vez do Conselho (art.º 48º, n82º, 83º, 87º, nº 3 TFUE).

Artigo 15º/3: “duas vezes por semestre” - mas pode reunir-se mais - reuniões extraordinárias,
questões que não podem esperar pela reunião ordinária.

Artigo 15º/4: “consenso” - ao contrário do conselho de ministros, em regra decide por


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unanimidade - esta ideia vem de resquícios da logica intergovernamental com que surgiu.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Artigo 15º/6: “presidente” - anteriormente costumava ser um dos chefes de Estado/governo -
agora a presidência é exercida pela figura do presidente do conselho europeu - eleito pelo próprio
conselho. Tentativa de ter alguém que pudesse ser uma cara da União europeia - figura protocolar
- não tendo amplos poderes (não tem poder de veto, por ex).

Conselho/ Conselho de ministros/ Conselho da União Europeia (art.º 16º TUE e art.º 237 e ss.
TFUE)

O Conselho passou a ser um órgão comum das três Comunidades com o Tratado de Fusão
de 1965. Com o Tratado da União Europeia, na sua versão de Maastricht, estabelecia-se que o
Conselho era composto por um representante de cada Estado-membro ao nível ministerial/
ondem se reúnem ministros de cada estado membro, com poderes para vincular o Governo desse
Estado e exercer o direito de voto. Esta disposição surge por influência da Alemanha, mantendo-
se intocada no Tratado de Lisboa – atual artigo 16º. O Conselho é então, neste momento e desde
2013, composto por 28 membros. O Conselho reúne em diferentes formações, consoante os temas a
abordar. Essas formações estão presentes no art 236º TFUE. Instituição que funciona diariamente;
há um secretariado - analisa propostas; verificações se a UE tem competência....
Ao Conselho dos Assuntos Gerais cabe assegurar a coerência dos tratados das diferentes
formações do Conselho, sendo este aquele que prepara as reuniões do Conselho Europeu, em
cooperação com o Presidente do Conselho Europeu e com a Comissão. A presidência das várias
formações do Conselho, com exceção da Presidência do Conselho dos Negócios Estrangeiros, é
exercida pelos representantes dos Estados-membros, com base num sistema de rotação igualitária
– art.º 236º TFUE. Quanto ao funcionamento do Conselho, o mesmo decorre dos dois tratados
mencionados e, ainda, do regulamento interno da instituição. O Conselho reúne por convocação
do seu Presidente, por iniciativa deste, de um dos seus membros ou da Comissão – art .º237º
TFUE. Com o Tratado de Lisboa, as reuniões relativas a questões legislativas passam a ser
públicas, o que significa que as reuniões passam a ser divididas em duas fases: a fase sobre
questões legislativas e a fase sobre questões que não o sejam.
O Conselho é assistido por um Secretário-Geral, sendo que o Tratado prevê ainda alguns
Comités. As regras de votação do Conselho são complexas, sendo que, apesar de a regra ser a
maioria qualificada (art.º 16º, nº 3 TUE), os Tratados preveem situações de maioria simples e
situações de unanimidade. Tudo variará, portanto, consoante a base jurídica ao abrigo da qual
aquela instituição adota o ato. A regra geral é objeto de derrogação no art.º 238º TFUE. Foi, além
disso, criado um regime transitório até 1 de novembro de 2014, que podia ser prorrogado até 31 de
março de 2017. Começando pela regra geral, a maioria qualificada corresponde, a partir de 1 de
novembro de 2014, a pelo menos 55% dos membros do Conselho, os quais devem representar
Estados-membros que correspondam a pelo menos 65% da população da União.
Quando o Conselho não delibera sob proposta da Comissão ou do Alto Representante para
os NE e para a Política de Segurança, define o art.º 238º, nº 2 TFUE que a maioria qualificada
corresponde a, pelo menos, 72% dos membros do Conselho, exigindo-se na mesma os 65% de
representação da população da União. Em situações de integração diferenciada opera o disposto
no art.º 238º, nº 3 TFUE. Quanto à competência do Conselho, a mesma é definida nos Tratados.
Legislador por excelência na UE.
Note-se, porém, que este exerce conjuntamente com o Parlamento Europeu a função
legislativa e a função orçamental.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Em suma: O Conselho tem como competências:

(a) Poderes de decisão - o art.º 16º/1 TUE descreve de modo genérico os poderes de decisão
do Conselho no âmbito da função legislativa e da função orçamental que partilha com o
Parlamento Europeu.
(b) Poderes de vinculação internacional- art.º 218º TFUE.
(c) Poderes de execução – art.º 290º e 291º TFUE, art.º 24º e 26º TUE.
(d) Poderes de coordenação - art.º 16º/1 TUE. No plano das políticas da UE, sob a batuta do
Conselho dos Assuntos Gerais (art.º 16º/6 parágrafo segundo TUE) e no plano das políticas
definidas pelos Estados membros.

Comissão Europeia (art.º 17º TUE e art.º 244º e ss. TFUE)

Representa e defende os interesses da UE na sua globalidade.

Tem as suas funções enumeradas no 17º/1 TUE:


1. Promoção do interesse geral da UE e tomar as iniciativas para esse efeito
2. Velar pela aplicação dos tratados e medidas adotadas pelas instituições
3. Controlo da aplicação do direito da UE sob a fiscalização do TJUE
4. Execução do orçamento e gerência dos programas
5. Funções de coordenação, execução e gestão conforme os Tratados
6. Assegurar a representação externa da UE, exceto a política externa e de segurança comum e as
outras exceções previstas
7. Iniciativa da programação anual e plurianual da UE para obter acordos interinstitucionais

A Comissão tem a sua origem na Alta Autoridade da CECA. Esta é composta, hoje em dia,
por 28 membros. Define o art.º 17º, nº 4 TUE que, a partir de 1 de novembro de 2014, a Comissão é
composta por um número de membros, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante,
correspondente a dois terços do número dos Estados-membros, a menos que o Conselho Europeu,
deliberando por unanimidade, decida alterar esse número. Do art.º 244º TFUE resultam critérios a
que deve obedecer essa decisão. O Presidente deve ser proposto pelo Conselho Europeu (sendo a
deliberação feita por maioria qualificada), tendo este em vista os resultados das eleições do
Parlamento. O candidato é eleito por maioria dos membros do Parlamento Europeu. Se essa
maioria não for atingida, o Conselho deve apresentar novo candidato no prazo de um mês. Os
membros da Comissão são depois definidos pelo Conselho, mediante acordo do novo Presidente.
Esses membros são escolhidos de acordo com as sugestões apresentadas por cada Estado-membro,
de acordo com o art.º 17º, nº 7. Segue-se um voto de aprovação por parte do Parlamento, que
recairá sobre todos os membros da Comissão – Presidente, Alto Representante e restantes
membros. Os membros da Comissão são independentes em relação aos interesses privados, aos
outros órgãos e aos Estados-membros – art.º 18º TUE. Estes não podem ser destituídos pelo
Conselho, nem pelo conjungo dos Governos. Os comissários têm de exercer as suas funções em
exclusividade, não podendo exercer quaisquer outras tarefas. O seu mandato tem a duração de 5
anos, podendo o Parlamento Europeu votar moções de censura à Comissão. Se essas forem
aprovadas, a Comissão é obrigada a demitir os seus membros – art 234º TFUE.
O Tratado de Lisboa veio reforçar os poderes do Presidente em relação aos demais
membros da Comissão. A este cabe:
• Definir as orientações no âmbito das quais a Comissão exerce a sua missão;
38

• Determinar a organização interna da Comissão, a fim de assegurar a coerência, a eficácia e a


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colegialidade da sua ação;

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Nomear vice-presidentes de entre os membros da Comissão, com exceção do Alto
Representante.

As deliberações são tomadas por maioria dos seus membros – art.º 250º TFUE. Os poderes
da Comissão encontram-se previstos, desde logo, no art.º 17º TUE. Também o TFUE, nos seus art.º
290º e 292º, lhes faz referência.

Além destes, tem poder de iniciativa legislativa nos termos do 17º/2 TUE, que exerce por
competência própria ou a pedido do PE. Tem a iniciativa legislativa, mas corresponde ao órgão
executivo da UE, com a competência para executar os atos, sobretudo nos casos do 290º TFUE.
Assim, à Comissão correspondem poderes executivos, e ao PE e Conselho poderes legislativos.
Uma das suas principais funções é de “guardiã” dos tratados, com o dever de fiscalizar as
outras instituições, órgãos, organismos, estados-membros, pessoas singulares e coletivas no
cumprimento do direito europeu.
Quando se justifique, a Comissão pode controlar e impugnar comportamentos que
incumpram o direito - 258º TFUE - formulando um parecer fundamentado, se considerar que um
estado-membro não cumpriu. 260º TFUE.
Nos termos do 292º TFUE pode adotar recomendações e pareceres.
Há consenso no facto de que a Comissão perdeu muitos poderes com o Tratado de Lisboa,
pelo que tem um papel mais reduzido no âmbito da Política externa e de segurança comum, da
UEM, etc.

Artigo 17º/1: “interesse geral da União” - as outras também - mas podem estar a lutar pelos
interesses específicos do seu Estado. Por sua vez, a Comissão não pode ter essa lógica. Não foi
eleita por um Estado. Ela representa toda a União europeia, sendo uma instituição que é o garante
do interessa da integração da união europeia - guardiã dos tratados. surge como promotor da
integração e interesse coletivo da UE. Verdadeira entidade supranacional que visa o interesse dos
povos europeus.

Artigo 17º/1 primeira parte - Parlamento não pode iniciar um processo legislativo. A iniciativa
legislativa vem da Comissão - quando o tratado prevê a iniciativa legislativa dos cidadãos não é
uma iniciativa legislativa, mas mera petição. A comissão não fica vinculada a apresentar a
proposta. Ia contra o monopólio caracterizador da comissão europeia.

Artigo 17º/1: “propõe” – proposta que pode ser negociada

Artigo 17º/8: “moção de censura” - Comissão sujeita ao controlo político do Parlamento Europeu.

Alto Representante para os Negócios Estrangeiros (art.º 17º/7 e 18º TUE)

O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança


(Alto Representante) é responsável pela coordenação e condução da Política Externa e de
Segurança Comum (PESC) e da Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia. O Alto
Representante é também um dos vice-presidentes da Comissão Europeia e, nessa qualidade,
garante a consistência da ação externa geral da UE. É nomeado para um mandato de cinco anos
pelo Conselho Europeu por maioria qualificada (após acordo do Presidente da Comissão
39

Europeia).
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A nomeação do Alto Representante está também sujeita ao voto de aprovação do
Parlamento Europeu, em conformidade com o art.º 17º TUE. Isto deve-se ao facto de o Alto
Representante ser também um dos vice-presidentes da Comissão Europeia e de a nomeação deste
órgão, como um todo, requerer a aprovação do Parlamento Europeu. O Alto Representante
contribui para o desenvolvimento da PESC apresentando propostas ao Conselho da União
Europeia e ao Conselho Europeu, garante a implementação das decisões que são adotadas,
garante a ação externa da UE nas áreas de ajuda ao desenvolvimento, presidindo também às
reuniões dos Ministros dos Negócios Estrangeiros no Conselho da União Europeia.

Artigo 17º/7 - tratado de lisboa teve também como objetivo reduzir o nº de pessoas com
competências na área da representação externa e criar uma figura (MNE). Mesmo depois, a
situação é similar. Temos então: o alto representante - similar ao MNE; o presidente do Conselho
europeu - similar ao PR; o presidente da Comissão europeia.
No fundo, estas figuras têm poderes de representação externa (tal como outros comissários).
A figura do alto representante não tem a mesma força política que o MNE de um Estado.

Tribunal de Justiça da União (art.º 19º TUE e art.º 252º e ss. TFUE)

O Tribunal de Justiça da União Europeia inclui o Tribunal de Justiça propriamente dito, em


sentido estrito, o Tribunal Geral e jurisdições especializadas, atualmente reconduzidas ao Tribunal
da Função Pública. Compete ao Tribunal garantir o respeito do Direito na interpretação e na
aplicação dos Tratados. Este é, para isso, dotado de uma competência muito vasta. O Tribunal de
Justiça da União Europeia tem competência para decidir sobre os temas presentes no art.º 19º TUE.
É uma instituição que tem tido papel fundamental na integração europeia. É a que mais se
assemelha ao tipo de poderes e funcionamento que conhecemos a nível de ordenamento interno.
Todos os juízos do tribunal, em sentido amplo, (dos 2) têm assistentes (Referender) – que
são assessores jurídicos que ajudam os juízes a redigir as suas decisões e a tomar posições sobre
projetos de acórdãos proferidos por outros colegas.

Processos contenciosos que aparecem no TJUE:


Há duas ordens jurídicas distintas, ainda que interligadas: a portuguesa e a europeia,
havendo um primado do direito europeu. O TJUE é uma instituição da EU que não tem relação
hierárquica com os tribunais nacionais – nunca há direito de recursos dos tribunais nacionais para
o direito europeu.
Para os tribunais nacionais vão os casos que no âmbito do direito nacional se prevê que
são competentes para decidir, mesmo que estejam a aplicar direito europeu.
O TJUE vai conhecer recursos de anulação de atos adotados pelas instituições/agencias
da UE.
Depois há os recursos por omissão, também da UE. Há ainda os recursos de
responsabilidade extracontratual da UE. Há também a via do reenvio prejudicial - quando um
tribunal nacional tem uma dúvida sobre a interpretação do Direito europeu, e tem de aplicar o
direito europeu num caso que tem perante si e pergunta ao TJUE para esclarecer a questão. O
TJUE responde e o tribunal nacional fica vinculado a aplicar o direito europeu tal como foi
esclarecido (não é só o tribunal concreto que fica vinculado a fazer isso, mas todos os tribunais
nacionais de futuro). Graças a este processo temos tido os maiores saltos de integração.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Tribunal de Justiça – em sentido estrito

São várias as referências feitas ao Tribunal no TFUE. O Tribunal é assistido por oito
advogados-gerais, podendo esse número ser aumentado por deliberação por unanimidade do
Conselho. Aos advogados-gerais cabe apresentar publicamente conclusões fundamentadas sobre
as causas que requeiram a sua intervenção. Estes advogados, bem como os juízes, são escolhidos
de entre personalidades que ofereçam garantias de independência e que reúnam as condições
exigidas, sendo que há um juiz por cada Estado-membro.
O Tribunal pode, de acordo com o respetivo estatuto, prescindir das conclusões dos
advogados-gerais, se considerarem que não se suscitam novas questões de direito. Procura-se
evitar o acréscimo de trabalhos sobre os advogados. Os juízes e os advogados são nomeados de
comum acordo, por um período de 6 anos, de acordo com o disposto no art.º 255º TFUE.
O Tratado de Lisboa traz uma importante inovação: a nomeação dos juízes e dos
advogados gerais radica na criação de um comité composto por sete personalidades, escolhidas de
entre antigos membros do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, um dos quais será proposto ao
Parlamento Europeu. Esse dará um parecer sobre a adequação ao exercício das funções de juiz ou
advogado-geral. A seguir, os Governos dos Estados-membros deverão ouvir o referido comité e só
depois deliberar sobre a nomeação desses membros. O mandato é renovável, sendo prevista a
renovação parcial dos juízes de três em três anos.
Os juízes gozam de certos direitos, como a inamovibilidade durante a duração do mandato,
a imunidade de jurisdição para todos os atos que praticaram enquanto durar o seu mandato ou
ainda outros previstos nos Estatutos. Cada juiz dispõe de três assessores, juristas qualificados. São
três as causas de cessação de funções:
• substituições normais;
• falecimento;
• demissão.

O Tribunal de Justiça reúne a três níveis – Secções (3 ou 5 juízes), Grande Secção (13 juízes
+ Presidentes das Secções de 5 juízes) e Pleno (todos os juízes do Tribunal). A regra é a da
apreciação do processo pelas Secções, sendo as Grandes Secções e o Pleno excecionais.

Artigo 19º/2: “um juiz por cada Estado-membro” - desde a saída do RU tem então 27.
Artigo 19º/2: “advogados gerais” - Tem 11. Há um sistema de rotação. É uma voz independente.
Consultor do tribunal. Não decide. Nem participam em todos os casos do TJUE em sentido estrito
- só há neste. Emite opinião sobre casos controversos. Se o tribunal entender não chamar não
chama.
Partes apresentam alegações e antes de o tribunal decidir os advogados dão a sua opinião (não
vinculativa). É um perito independente. as opiniões são importantes porque: muitas vezes
encontramos esclarecimentos que nos permitem perceber melhor o acordão (mas temos de ter
cuidado); constroem, no fundo doutrina, fazendo proposta de dogmatizações; muitas vezes a sua
opinião influencia drasticamente a evolução da jurisprudência europeia.

Tribunal Geral

Este Tribunal Geral – Tribunal de Primeira Instância – é criado por via do Ato Único
Europeu, com um duplo objetivo: descongestionar o TJ; instaurar na Ordem Jurídica comunitária
um duplo grau de jurisdição. O Tratado de Lisboa estabelece a competência do Tribunal Geral no
41

art 256º TFUE, não se afastando do que estava já previsto no Tratado de Nice. Este tem
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competência para, em primeira instância, conhecer dos recursos de anulação (art 263º), de omissão

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


(art 265º), das ações de responsabilidade (art 268º), dos recursos de funcionários (art 270º) e dos
recursos com fundamento em cláusula compromissória (art 272º).
Quanto às questões prejudiciais previstas no art 267º TFUE, o Tribunal Geral pode conhecer
delas em matérias específicas determinadas pelo Estatuto, podendo remeter as questões
prejudiciais ao TJ – art 256º, nº 3 TFUE.
Os Estatutos do Tribunal Geral são aprovados pelos Estados-membros, de comum acordo,
sem intervenção do Parlamento ou do Tribunal de Justiça. Estes são nomeados por seis anos,
sendo metade substituíveis de três em três anos (art 254º TFUE). Beneficiam dos privilégios e das
imunidades idênticas aos juízes e advogados-gerais do Tribunal de Justiça (art 254º TFUE). Não
dispõe de advogados-gerais permanentes.
A sua organização e o seu funcionamento estão previstos nos art.º 50º do respetivo Estatuto,
podendo este Tribunal funcionar em secções de três ou de cinco juízes.
O mandato é renovável - 253º TFUE. Está prevista uma renovação parcial dos juízes de 3 em
3 anos.
Os juízes e advogados-gerais devem ser escolhidos de entre pessoas que ofereçam todas as
garantias de independência. Os juízes não podem exercer atividades políticas ou administrativas,
atividades profissionais (salvo autorização do Conselho a título excecional) - 4º Estatuto. Têm
determinados direitos:
1. Inamovibilidade durante o mandato. Só são removidos pelo próprio Tribunal por decisão
unânime dos juízes e advogados - 6º Estatuto
2. Imunidade de jurisdição para os atos que praticam durante o mandato, no exercício da sua
função ou não

Artigo 19º/2: “tribunal geral” - tem neste momento 51 juízes. 2 juízes por cada estado - reforma
ainda não concluída.
Todos os recursos vão 1º para este tribunal e depois é possível recurso, em questões de direito,
para o TJUE em sentido estrito - TJUE. É o que responde às questões prejudiciais, mas este permite
que o geral responda a algumas.
Artigo 19º/2: “escolhidos entre personalidades (…)” - quem costuma ser? Tipicamente há 3
grandes categorias: juízes de carreira (tipicamente do STJ; TC; Procuradoria); académicos; alguns
advogados. Há peso político? Os governos ao nomearem têm alguma atenção à cor política, mas
não há uma tendência de os Estados membros pensarem de determinada forma sobre
determinadas questões. Juízes são submetidos a um processo de significativo escrutínio por um
comité de peritos.

Tribunal da Função Pública (tribunais especializados)

A formação deste Tribunal baseou-se na necessidade de melhorar o funcionamento do


sistema judicial da União Europeia e de melhorar a adaptação às particularidades do contencioso
em causa. Sustenta-se hoje no art 257º TFUE – o Conselho e o Parlamento Europeu, deliberando de
acordo com o processo legislativo ordinário, podem criar tribunais especializados adstritos ao
Tribunal Geral. Este tem competência para conhecer, em primeira instância, dos litígios entre a
União e os seus agentes (art 270º TFUE).
Este Tribunal é composto por sete juízes, podendo esse número ser aumentado a pedido do
Tribunal de Justiça, pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada. A deliberação do
Conselho relativa a estes juízes é feita com base no art 257º TFUE. O Conselho deve garantir que a
composição do Tribunal seja equilibrada e assente na mais ampla base geográfica, visto que neste
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Tribunal não há um juiz por cada Estado-membro. O mandato dos juízes é de seis anos, renovável.
Página

Estes designam entre si o Presidente por um período de três anos, podendo ser reeleito.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Banco Central Europeu (art.º 13º TUE e art.º 282º e ss. TFUE)

O Tratado de Maastricht previu a criação de um Sistema Europeu de Bancos Centrais e de


um Banco Central Europeu. O BCE, diga-se, não é uma instituição como as demais: a sua
competência não se estende a todas as matérias dos Tratados, mas apenas às matérias monetárias.
O BCE conduz, conjuntamente com os bancos centrais, a política monetária da União – art.º 282º,
nº 1 TFUE. Os bancos centrais nacionais e o BCE constituem o SEBC, Euro sistema, sendo que o
BCE é dotado de personalidade jurídica. As atribuições do SEBC estão previstas nos art.º 127º e
seguintes do Tratado sobre o Funcionamento da UE. As atribuições do BCE estão previstas no
artigo seguinte.
Destaca-se o direito exclusivo de autorizar a emissão de notas de banco em euros na UE.
Pode adotar regulamentos ou decisões, formular recomendações e pareceres - 132º TFUE -,
aplicar multas e sanções pecuniárias temporárias às empresas em caso de incumprimento de
certas obrigações nos termos do 34º E do BCE/SEBC.

Alto Representante e Serviço Europeu para a Ação Externa

Órgão introduzido pelo Tratado de Lisboa. É um órgão híbrido da UE, sendo em


simultâneo o Vice-Presidente da Comissão Europeia e Presidente do Conselho dos Negócios
Estrangeiros.
Tem competência para contribuir para a definição das PESC, sendo o seu condutor e representante
da UE - 18º/2 TUE.

Tribunal de Contas da União (art.º 286º e ss.ºTFUE)

Foi criado pelo Tratado de Bruxelas em 1975. De acordo com o art.º 285º, nº 2 TFUE, este é
composto por um nacional de cada Estado-membro – 28 membros. O Tratado de Lisboa determina
que o Conselho, após consulta ao Parlamento Europeu, aprova a lista dos membros estabelecida
em conformidade com as propostas apresentadas por cada Estado-membro.
O seu mandato é de seis anos, renovável. Estes devem garantir ao máximo a sua
independência, bem como exercer as suas funções com total independência, no interesse geral da
União. Do art 287º resultam as competências do Tribunal de Contas, cujo principal aspeto é o
exame das contas da totalidade das receitas e das despesas da União.

Órgãos consultivos da União Europeia


Falamos do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões (arts 13º, nº 4 TUE e 300º,
nº 1 TFUE).

Comité Económico e Social: É o órgão consultivo mais antigo da UE já estava previsto na versão
originária do Tratado de Roma. É composto por representantes dos diferentes sectores da vida
económica e social. O número de membros não será superior a 350, sendo a composição concreta
definida por deliberação do Conselho (por unanimidade), sob proposta da Comissão. O seu
mandato é de 5 anos, renovável. Quanto à sua competência, esta é meramente consultiva. É um
dos órgãos consultivos dos órgãos deliberativos (PE, Comissão e Conselho) - 13º/4 TUE. Tem
papel indireto na construção da UE através da consulta que faz a esses órgãos.
Há casos, porém, em que, por força do 304º TFUE, a legislação da UE tem de passar por uma
43

análise deste órgão.


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Comité das Regiões – foi instituído no Tratado de Maastricht, resultando atualmente dos arts 300º
e 305º a 307º TFUE. Este é composto por representantes das autarquias regionais e locais que sejam
quer titulares de um mandato eleitoral a nível regional ou local, quer politicamente responsáveis
perante uma assembleia eleita. O seu número de elementos não será superior a 350, sendo a
composição concreta definida pelo Conselho, que delibera por unanimidade. O mandato é de 5
anos, renovável. Tem competência consultiva, muitas vezes obrigatória.

Provedor de Justiça da União

Foi criado pelo Tratado de Maastricht, sendo o seu titular eleito pelo Parlamento Europeu –
art.º 228º TFUE. O Provedor de Justiça exercerá as suas funções com total independência, não
solicitando nem recebendo instruções de qualquer organismo e não podendo exercer quaisquer
outras atividades profissionais, remuneradas ou não. O seu estatuto é fixado elo Parlamento, por
meio de regulamentos adotados por iniciativa própria de acordo com um processo legislativo
especial. A sua competência implica poderes para receber queixas apresentadas por qualquer
cidadão da União Europeia ou por qualquer pessoa, singular ou coletiva, com residência ou sede
estatutária num Estado-membro. Pode proceder à instrução e apresentação de relatório sobre as
queixas recebidas, e promover os inquéritos que considere pertinentes exceto se os factos em causa
forem ou tenham sido objeto de processos jurisdicionais.

Agências e Organismos Especializados

Estas representam um fenómeno de descentralização do Direito da União Europeia. Estas


são entidades com personalidade jurídica e independência em relação às instituições da União em
sentido próprio. São agências dotadas de autonomia financeira e são-lhes atribuídos uma série de
poderes de natureza técnica ou científica, no sentido de criar uma rede forte que permite à UE a
prossecução dos seus fins. Criados, então, para auxiliar a Comissão Europeia nas suas
competências. Há 252 organismos especializados na página oficial da UE online, divididos entre:
1. Agências descentralizadas
2. Agências da política comum da segurança e defesa
3. Agências e organismos da EURATOM
4. Agências executivas
5. Outros organismos

Os valores da União Europeia

Os Tratados que precederam o Tratado de Lisboa não mencionavam, expressamente, os


valores das Comunidades Europeias nem da União. Ou seja, nas versões originárias dos Tratados
não se encontrava qualquer referência aos valores subjacentes às Comunidades, o que não é
sinónimo de ausência de base axiológica. Pelo contrário, os valores que atualmente fundam a
União sempre estiveram subjacentes à integração europeia, nomeadamente da democracia e dos
direitos fundamentais. Mas a verdade é que somente na revisão dos Tratados realizados em
Amesterdão é que foi possível inferir implicitamente os valores da União, dado que a cada um dos
princípios nele enunciados deveria corresponder um valor. O atual artigo 2º do TUE replica ipsis
verbis o artigo com o mesmo número do TECE dedicando um preceito aos valores da União.

A dignidade humana
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O primeiro valor referido no artigo 2º do TUE é a dignidade humana e não é por acaso.
Impondo o respeito da dignidade humana o reconhecimento de que todo o ser humano, em

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


qualquer lugar e a qualquer tempo, pelo simples facto de o ser, deve ser titular de um núcleo
mínimo de direitos e não pode ser degradado à qualidade de objeto, a União Europeia está
obrigada, em todas as suas ações, a pautar-se por estas regras.
Surgindo, essencialmente, ligado à filosofia, à moral e à religião, o conceito de dignidade
humana só muito tardiamente vai transpor estas fronteiras e passar para o discurso jurídico, em
primeiro lugar, para o Direito Constitucional e, após a WWII, para o Direito Internacional. É a
partir daí que a dignidade humana passou a ser incorporada na maior parte dos textos de direitos
humanos.
A ideia de proteção da dignidade humana enforma a Jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a dignidade humana passa a ser
reconhecida, no Direito Originário, a vários propósitos. Além do já mencionada no artigo 2º do
TUE, o qual aponta como o primeiro valor em que se funda a União, só depois enunciando a
liberdade, a democracia, a igualdade, o Estado de Direito e o respeito pelos direitos humanos, a
CDFUE confere à dignidade humana um lugar proeminente, uma vez que abre com ela o catálogo
dos direitos fundamentais da União. Deste modo, a dignidade humana é a porta de entrada para
os direitos à vida e à integridade do ser humana e para a proibição da tortura ou dos tratos ou
penas desumanos ou degradantes e da escravatura e do trabalho forçado, os quais constituem o
núcleo duro de qualquer catálogo de direitos fundamentais.
A dignidade humana é o fundamento último de muitas normas dos Tratados. Preceitos
como, por exemplo, os artigos 18º e seguintes do TFUE, relativos à não discriminação e à
cidadania da União, ou os artigos 67º e seguintes do TFUE, sobre o espaço de liberdade, segurança
e justiça, devem ser interpretados e aplicados com base no valor da dignidade humana.
A Carta não define, todavia, qual o conteúdo, a natureza e a função que a dignidade
humana deve desempenhar no contexto do sistema de direitos fundamentais da União Europeia e
não existe na Doutrina num consenso universal quanto a estes aspetos.
Tendo a dignidade humana sido introduzida, na Jurisprudência do TJ, pela via das
tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, a sua caracterização como direito
fundamental não é pacifica. Aliás, o Tribunal de Justiça, mais do que a existência de um direito
fundamental à dignidade humana ou ao respeito da dignidade humana, tem vindo a afirmar a
existência de um princípio geral de Direito de respeito da dignidade humana.
O facto de a União ancorar o seu sistema de direitos fundamentais no respeito pela
dignidade humana está, por um lado, em consonância com as tradições constitucionais comuns
aos Estados-membros e, por outro lado, com o Direito Internacional dos Direitos Humanos, os
quais constituem a base da proteção dos direitos fundamentais da União, desde as suas primeiras
afirmações na Jurisprudência do TJ. Não se trata, portanto, de uma especificidade da União
Europeia, antes se insere no contexto mais vasto da sua participação numa rede de
interconstitucionalismo, num constitucionalismo plural, num constitucionalismo de múltiplos
níveis, que, no domínio dos direitos humanos, é particularmente evidente.

A liberdade

A ideia de liberdade não é um valor absoluto em si mesmo, tendo surgido associado à ideia
de igualdade, que a limita, e vice-versa.
A ideia de liberdade adquire o seu apogeu com o liberalismo e envolve a liberdade
política de votar e poder ser eleito para cargos públicos, a liberdade de expressão e de reunião, a
liberdade de consciência e de pensamento, a liberdade pessoal como o direito de possuir
propriedade e a liberdade contra toda a detenção e imputação arbitrárias.
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O valor da liberdade implica o respeito da liberdade física do individuo, que inclui a


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liberdade de movimentação, ou seja, a livre circulação dentro de um determinado espaço


territorial, o respeito de alguns direitos, como sejam a liberdade de expressão, de informação, de

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


consciência, de religião e de culto, de associação e de criação cultural. Politicamente, o valor da
liberdade aparece associado à ideia de democracia.
O antigo artigo 6º do TUE introduzido na revisão de Amesterdão, reconheceu o princípio
da liberdade como um dos fundamentos em que assentava a União.
É igualmente a ideia de liberdade que mais tarde vai servir de base ao Tratado da EU
quando incluiu entre os objetivos da União a manutenção e o desenvolvimento enquanto espaço
de liberdade, segurança e justiça, em que deve ser assegurada a livre circulação de pessoas, em
conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, asilo e
imigração, bem como de prevenção e combate à criminalidade.

A democracia + infra

O valor da democracia fez igualmente parte das tradições constitucionais comuns aos
Estados-membros, tendo sido afirmada pela Comunidade Europeia muito antes de constar do
articulado dos Tratados.
A primeira referência no articulado dos Tratados ao respeito do valor da democracia
constava do artigo F/1 do TUE introduzido pelo Tratado de Maastricht, o qual afirmava que “a
União respeitará a identidade nacional dos seus Estados-membros, cujos sistemas de governo
se fundam nos princípios democráticos”.
A revisão de Amesterdão reforçou a exigência do respeito da democracia por parte dos
Estados-membros, na medida em que previa a suspensão de um Estado-membro que não
observasse o princípio democrático. Além disso, o respeito da democracia foi alcandorado a
condição de adesão à União.
A democracia implica que o poder provém do povo, é exercido pelo povo e para o povo.
Assim sendo, os cidadãos devem eleger os órgãos de decisão política, devem poder participar na
adoção das decisões políticas e devem dispor do poder de controlar os governantes. Essa
participação pode ocorrer diretamente ou através de instituições eleitas periodicamente, as quais
devem agir em nome do povo, observando os princípios previamente estabelecidos no pacto
inicial. A democracia não se esgota numa única concretização, sendo compatível com um leque
mais abrangente.
Nos Estados que respeitam o império do Direito e dos direitos fundamentais, o princípio
democrático assume-se, de um modo geral, como uma norma jurídica constitucionalmente
positivada, o que implica que a legitimidade do Poder está sujeita à prossecução de determinados
fins e à realização de certos valores e princípios, dos quais se destacam a soberania popular, a
garantia dos direitos fundamentais, o pluralismo de opinião e a organização democrática do
poder político.
A democracia pressupõe, portanto, uma sociedade aberta e ativa, uma vez que o poder
político não se deve considerar vinculado a determinadas pessoas, devendo antes permitir a todos
a participação crítica no processo político em condições de igualdade.
Partindo destas premissas, facilmente se compreende que uma entidade com as atribuições
da União Europeia não deve ficar imune às exigências da democracia, na medida em que a sua
atuação é suscetível de afetar direta e imediatamente os cidadãos.
O objetivo de criação de uma União mais democrática, mais transparente e mais eficaz
tenha vindo a ser, recorrentemente, afirmado as sucessivas revisões dos Tratados.
O Tratado de Lisboa insere-se nesse quadro evolutivo. Com efeito, o valor da democracia
explica, indubitavelmente, algumas alterações introduzidas nos Tratados, como sejam a inclusão
do título II relativo aos princípios democráticos, alguns aspetos da reforma institucional e alguns
46

preceitos da Carta.
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No que diz respeito ao título II do TUE, deve notar-se que é a primeira vez, na História da
integração europeia que se consagram princípios democráticos. Assim, a votação no seio do

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Conselho por maioria qualificada e a representação no Parlamento Europeu apresentam-se mais
consentâneas com o critério demográfico. Assim, o apuramento da maioria qualificada, no seio
do Conselho, passa a ter em maior linha o critério da população.
O TUE expressamente afirma que o PE é composto por representantes dos cidadãos da
União e que a sua representação é degressivamente proporcional, prevendo-se um limiar mínio
de seis membros por Estado e máximo de noventa e seis.
O Tratado de Lisboa exige, pela primeira vez, que o Conselho Europeu tenha em conta os
resultados das eleições para o Parlamento Europeu na proposta de um candidato ao cargo de
Presidente da Comissão. Por último, deve mencionar-se que os casos de votação no Conselho por
maioria qualificada bem como a adoção dos atos com base no procedimento legislativo
ordinário aumentaram, com o consequente reforço dos poderes do PE.
Além dos aspetos acabados de mencionar, verificam-se ainda outras modificações que
contribuem, sem dúvidas, para reforçar a democracia na União. É o caso da participação dos
parlamentos nacionais no procedimento legislativo e do papel que desempenham no âmbito do
princípio da subsidiariedade, do direito de petição dos cidadãos e da introdução do método da
convenção no procedimento ordinário de revisão.
Em suma, o Tratado de Lisboa, em observância do valor da democracia, pretende criar
uma União mais aberta e mais próxima dos seus cidadãos, assim como uma União mais eficaz e
transparente.

A igualdade

O valor da igualdade funda dois princípios muito importantes do Direito da União


Europeia, o princípio da igualdade e o princípio da não discriminação. Com efeito, a proibição
da discriminação em função da nacionalidade e a igualdade de remuneração entre homens e
mulheres desempenharam um papel fundamental no Direito Comunitário, desde os primórdios
da integração europeia, continuando a constituir dois alicerces fundamentais do Direito da União
Europeia atual. O Tratado de Lisboa confere uma ampla proteção à igualdade e à não
discriminação.

O Estado de direito + infra

Diretamente relacionado com o valor da democracia está o valor do Estado de direito,


segundo o qual o exercício dos poderes públicos, em nome do povo, implica a sujeição dos
titulares dos órgãos a regras jurídicas previamente estabelecidas.
A ideia de Estado de direito visa conciliar a necessidade de realização das tarefas públicas
por parte dos órgãos do Estado com o respeito dos direitos dos indivíduos.
O Estado de direito comporta uma dimensão formal e uma dimensão material.
Formalmente, é um Estado onde a separação de poderes, a independência dos tribunais, a
legalidade da administração, a proteção jurídica contra atos do poder público bem como a
indemnização pelos danos causados pela administração aos particulares é assegurada.
Materialmente, é um Estado onde é assegurada a execução destes princípios, designadamente
através da vinculação constitucional do legislador e do respeito pelos direitos fundamentais.
É o Estado de direito que justifica o princípio da legalidade da administração segundo o
qual esta não deve atuar contra a lei nem sem fundamento legal, o princípio da prevalência da lei
e da reserva de lei, o controlo judicial dos atos administrativos por tribunais independentes e a
consagração da responsabilidade do Estado e dos funcionários por danos causados por factos
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ilícitos no cumprimento das suas tarefas.


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Está em causa o respeito do Direito com o objetivo de defender os indivíduos dos abusos
de Poder. Daqui decorre que toda a entidade que seja suscetível de pôr em causa os direitos dos
indivíduos deve considerar.se submetida ao princípio do Estado de direito.
Por esta razão, antes as CE e, atualmente, a UE, na medida em que exercem poderes
públicos, que antes pertenciam aos seus Estados-membros, têm de observar os mesmos princípios
do Estado de direito.
O valor do Estado de direito impõe, com efeito, a existência de tribunais independentes e
imparciais capazes de assegurar o respeito da Ordem Jurídica em causa, assim como o direito de
acesso à justiça. Todo o direito, isto é, todo o ato ou norma jurídicos se devem encontrar sujeitos
ao controlo jurisdicional.
Um outro ponto de reforço de União de direito prende-se com a afirmação do primado do
Direito da União sobre os Direitos dos Estados-membros. É certo que o TL se limita a incluir
uma declaração sobre o primado segundo a qual “a Conferência lembra que, em conformidade
com a jurisprudência constante do TJ da EU, os Tratados e direito adotado pela União com base
nos Tratados primam sobre direitos dos Estados-membros, nas condições estabelecidas pela
referida jurisprudência”.
Uma das alterações introduzidas pelo TL com maior impacto, do ponto de vista da União
de direito é, sem dúvida, o reconhecimento dos direitos, liberdades e princípios contidos na
Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia com um valor jurídico idêntico aos dos
Tratados. A União passou a dispor de um catálogo de direitos fundamentais, o qual pode ser
invocado nos Tribunais da União Europeia e nos tribunais nacionais.

O respeito pelos direitos fundamentais

O respeito pelos direitos fundamentais é um valor que sempre esteve subjacente às


Comunidades Europeias, tendo sido posteriormente assumido pela UE por duas ordens de razões.
Por um lado, a proteção dos direitos fundamentais surge, historicamente, ligada, de modo
intrínseco, ao constitucionalismo moderno, pelo que ela constitui um dos pilares fundamentais
da base axiológica de todos os Estados-membros da União. Por outro lado, a transferência de
poderes dos Estados-membros para a UE não deve converter-se numa diminuição de proteção
das pessoas.
O TL insere-se, pois, no contexto pré-existente de afirmação dos direitos fundamentais por
parte da UE, tendo prosseguido o caminho traçado pelos seus antecessores, designadamente,
através:
• Da equiparação do valor jurídico da CDFUE e dos Tratados;
• Da atribuição de competência à UE para aderir à CEDH

A suspensão dos direitos de um Estado-membro por desrespeito dos valores da União

O TL estabelece, no artigo 7º/1 do TUE, a possibilidade de o Conselho, sob proposta


fundamentada de um terço dos Estados-membros, do Parlamento Europeu ou da Comissão
Europeia, decidir, por maioria qualificada de 4/5 dos seus membros, e após aprovação do PE,
verificar a existência de um risco manifesto de violação dos valores referidos no artigo 2º do TUE
por parte de um Estado-membro. O Estado em causa deve ser ouvido antes de o Conselho
proceder a essa constatação, podendo o Conselho dirigir-lhe recomendações segundo o mesmo
processo. Tratando-se de uma decisão que terá certamente um impacto negativo no Estado-
membro em questão, o mesmo artigo, impõe ao Conselho a verificação regular da persistência
48

dos motivos que levaram a essa constatação. Uma vez verificada uma violação grave e
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persistente, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir suspender os direitos
decorrentes da aplicação dos Tratados ao Estado-membro em causa, aí se incluindo o direito de

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


voto do representante do Governo desse Estado-membro no Conselho. Tendo em consideração
que os Tratados conferem diretamente direitos e obrigações às pessoas singulares e coletivas, ao
suspender os direitos de um Estado-membro, o Conselho deve ter em conta os direitos e
obrigações das pessoas. Além disso, em caso de suspensão de alguns dos seus direitos, o Estado-
membro continuará vinculado às obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados.

As atribuições da União Europeia

Princípios fundamentais da UE

1. Princípio da Cooperação Leal

Também chamado de princípio da solidariedade ou da lealdade, este integra o Direito da


União Europeia desde o início do processo de integração europeia. A ideia base é a de que existe
uma comunhão de interesses que fundamenta vínculos de solidariedade entre a União e os seus
Estados-membros e vice-versa. Destaca-se, neste, a coesão entre os Estados e os vários povos
europeus. A Professora Ana Guerra Martins defende que este deve ser visto como uma
manifestação do princípio da boa-fé. Este é mais amplo que o princípio pacta sunt servanda, pois
que a União tem com os Estados que a compõem uma relação muito mais estreita que a que se
verifica entre Estados ao nível do Direito Internacional. Este princípio está hoje consagrado no
art.º 4º, nº 3 TUE, do qual resulta que a UE e os Estados membros respeitam-se e assistem-se
mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados. Este princípio tem uma
vertente positiva – que vincula os Estados a tomar todas as medidas necessárias a cumprimento
da missão da União – e uma vertente negativa – que vincula os Estados a absterem-se de praticar
atos que ponham em perigo a aplicação dos Tratados. Este princípio é um princípio base,
invocado várias vezes pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

2. Princípio Democrático

Do art.º 9º TUE resulta que as instituições, órgãos e organismos da União devem observar
o princípio da igualdade dos seus cidadãos. Do art.º 10º resulta que o funcionamento da União
se baseia no princípio da democracia representativa, estando assim os cidadãos representados no
Parlamento Europeu e os Estados-membros no Conselho Europeu e no Conselho. Também os
princípios da transparência, da publicidade e da coerência das ações da União – art.º 11º - e a
participações das associações representativas e da sociedade civil são expressamente
mencionados. Os parlamentos nacionais devem contribuir ativamente para o bom funcionamento
da União. Assim, os mesmos devem:
• Ser informados pelas instituições da União e notificados dos projetos de atos;
• Garantir o respeito pelo princípio da subsidiariedade;
• Participar nos mecanismos de avaliação da execução das políticas da União;
• Participar nos processos de revisão;
• Ser informados dos pedidos de adesão à União;
• Participar na cooperação interparlamentar entre os Parlamentos nacionais e o Parlamento
Europeu.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


3. Princípio da Subsidiariedade

Este incide sobre o exercício das atribuições por parte da União Europeia, acabando por
constituir um filtro entre a atribuição da União e a possibilidade de exercer essa competência. O
princípio da subsidiariedade foi introduzido no Direito da União Europeia pelo Tratado de
Maastricht, sendo neste introduzido para compensar as modificações acentuadas e que
demonstravam uma lógica centralizadora. Através deste, dá-se uma maior participação dos
cidadãos no processo de integração europeia, o que permite também um reforço do princípio
democrático. O Tratado de Lisboa prevê o princípio da subsidiariedade no art.º 5º, nº 3 TUE. A
sua aplicação compete, em primeira análise, às instituições da União Europeia e deve integrar a
fundamentação dos atos legislativos. Este é hoje, sem espaço para dúvidas, um princípio jurídico.
Regra comum geral à distribuição de poderes UE/Estados com origem na doutrina social
da igreja. Deve sempre procurar-se que os problemas sejam sempre resolvidos ao nível mais
próximo dos cidadãos.

4. Princípio da autonomia

Visa acentuar a diferença do direito internacional, pelas origens e diferenças na aplicação.

5. Princípio da especialidade da atribuição

Este princípio, acontece, entre outros fatores, porque até à entrada em vigor do Tratado de
Lisboa as atribuições da União não estavam determinadas no Tratado. Não existia nenhuma lista
de atribuições, de que decorresse – por inferência ou a contrario – a repartição de competências
entre os Estados-Membros e a Comunidade. Saber que poderes eram os da Comunidade (ou da
União) decorria da jurisprudência, da doutrina e, em particular, do princípio da atribuição, que o
artigo 5º do Tratado CE definia do seguinte modo: "A Comunidade atuará nos limites das
atribuições que lhe são conferidas e dos objetivos que lhe são cometidos pelo presente
Tratado”. Não existia qualquer tipo de poder geral para adoção de medidas, as quais estavam
limitadas aos objetivos e aos poderes expressamente referidos no Direito originário. O princípio
da atribuição determinava assim que não podia a CE ultrapassar os limites das atribuições
definidas nos Tratados (que, como vimos, não continham um catálogo específico de atribuições)
ou dos objetivos neles definidos. Mas tratava-se também de um dever: o de recorrer aos poderes
necessários para o cumprimento desses mesmos objetivos.
O Tratado de Lisboa veio alterar substancialmente o quadro jurídico relativo aos poderes
da União na sua relação com os Estados-Membros. Assim, no artigo 4º do TUE, prevê que "as
competências que não sejam atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-
Membros”, uma provisão tipicamente de organização federal (os poderes que a Constituição
federal não atribui à federação pertencem por defeito aos Estados federados). O artigo 5º, por seu
lado, refere no n.º 1 que a delimitação das competências da União se rege pelo princípio da
atribuição (e o respetivo exercício pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade); no
n.º 2, desenvolvendo o previsto no artigo 4º, explicita: "Em virtude do princípio da atribuição, a
União atua unicamente dentro dos limites das competências que os Estados-Membros lhe
tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos”. E,
repetindo o previsto no artigo anterior: "As competências que não sejam atribuídas à União nos
Tratados pertencem aos Estados-Membros”.
Em resumo, o princípio da atribuição, em conjunto com os princípios da
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proporcionalidade – obrigação de provar que os atos jurídicos são absolutamente necessários e


que não há outros meios de ação mais adequados – e da subsidiariedade, exigem que nenhuma
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ação comunitária seja tomada se não for efetivamente necessária no quadro global da União,

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


face às soberanias nacionais e respetivos poderes. E que, sempre que não for necessária, nesse
enquadramento, as ações (os poderes) continuarão na esfera nacional, isto é, caberá aos Estados
tomar as decisões. Nem mais, nem menos.

Art.º 5/1 TUE. Não há possibilidade de legislar para além do que foi permitido pelos estados.

6. Princípio da proporcionalidade

Consagrado no TUE – art.º 5º. Proibição do excesso – normas não podem ir além do necessário.

À semelhança do princípio de subsidiariedade, o princípio da proporcionalidade regula o


exercício das competências exercidas pela União Europeia. Visa delimitar e enquadrar a atuação
das instituições da UE. Por força desta regra, a atuação da UE deve limitar-se ao que é necessário
para atingir os objetivos dos tratados. Por outras palavras, o conteúdo e a forma da ação devem
estar relacionados com a finalidade prosseguida.
O princípio da proporcionalidade está consagrado no artigo 5.º do Tratado da União
Europeia. Os critérios para a sua aplicação estão expostos no protocolo (n.º 2) relativo à aplicação
dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo aos Tratados.

7. Princípio da união de direito

A UE é concebida como garantia dos direitos individuais e como limite à ação dos órgãos da UE.
Consagrado no Tratado de Lisboa.

A Jurisprudência está na origem do reconhecimento dos direitos fundamentais enquanto


princípios gerais do DUE. Estão consagrados no 6/3 TUE, que refere os direitos fundamentais tal
como o garante a Convenção europeia para a proteção dos direitos do homem e liberdades
fundamentais e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos estados membros,
bem como da CDF da EU.

Qual é o papel dos tratados internacionais já que os estados membros estão obrigados
por tratados anteriores e não transferiram para a UE a competência exclusiva de celebrar estes?
É a UE que tem a competência para celebrar acordos internacionais com outros estados ou
organizações internacionais. Esta competência geral e exclusiva da UE resulta do 3/2 TUE,
densificado no 216 TFUE, identificando-se com 3 situações principais:
• Quando estiver previsto nos tratados ou num ato juridicamente vinculativo da EU
• Quando a celebração do acordo seja necessária p alcançar um dos objetivos da EU
• Quando a celebração do acordo afete normas comuns ou altere o seu alcance.

Os objetivos da União Europeia

O TL substituiu a lista dos objetivos das Comunidades e da União Europeia por uma
lista única de objetivos da União Europeia, a qual conta do artigo 3º do TUE. O TL estabelece,
nos artigos 2º a 6º do TFUE, regras claras relativas às categorias e aos domínios de competências
da União.
O primeiro objetivo é a promoção da paz dos valores da União e o bem-estar dos seus
51

povos. Uma vez que a promoção da paz tem subjacente a ideia de segurança, a qual é um fim
Página

político tradicionalmente atribuído ao Estado, o mesmo se aplica à promoção do bem-estar das


populações.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O segundo objetivo da União é o de proporcionar aos seus cidadãos um espaço de
liberdade, de segurança e de justiça, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em
conjugação com medidas adequadas no domínio do controlo de fronteiras externas, de asilo e
de imigração, bem de prevenção e combate da criminalidade. Este objetivo coloca o ser humano
no centro das preocupações da União, na medida em que se, por um lado, se dirige aos cidadãos
da União, por outro lado, não descura os cidadãos de Estados terceiros ao referir expressamente o
controlo de fronteiras externas, asilo e a imigração.
O terceiro objetivo elencado é o estabelecimento do mercado interno. Apesar de o
mercado interno continuar a dever ser considerado como um objetivo económico fundamental da
integração europeia, não pode deixar de se salientar que, no artigo em questão, surge após os
objetivos políticos. Além disso, o mercado interno já não se reconduz apenas a um espaço onde
as mercadorias, as pessoas, os serviços e os capitais circulam livremente, como se verificava
anteriormente. Pelo contrário, faz parte de uma realidade muito mais vasta e complexa, que
inclui outros domínios, dos quais se devem destacar as questões sociais, ambientais e até
culturais. A União empenha-se no desenvolvimento sustentável, assente num crescimento
económico equilibrado e na estabilidade de preços, numa economia social de mercado
altamente competitiva que tenha por meta o pleno emprego e o progresso social e a melhoria da
qualidade do ambiente e que a União fomenta o progresso científico e tecnológico.
A União combate a exclusão social e as discriminações e promove a justiça e a proteção
sociais, a igualdade entre os homens e mulheres, a solidariedade entre gerações e a proteção dos
direitos das crianças. A União promove igualmente a coesão económica, social e territorial e a
solidariedade entre os Estados-membros, respeita a sua diversidade cultural e linguística e vela
pela salvaguarda e pelo desenvolvimento do património cultural europeu.
O quarto fim da União é o estabelecimento de uma união económica e monetária cuja
moeda é o euro.
Por último, o fim da afirmação da União no plano internacional. “Nas suas relações com o
resto do Mundo, a União afirma e promove os seus valores e interesses e contribui para a proteção
dos seus cidadãos. Contribui para a paz, a segurança, o desenvolvimento sustentável do planeta, a
solidariedade e o respeito mútuo entre os povos, o comércio livre e equitativo, a erradicação da
pobreza e a proteção dos direitos do Homem, em especial os da criança, bem como para a rigorosa
observância e o desenvolvimento do direito internacional, incluindo o respeito pelos princípios da
Carta das Nações Unidas”.

Os objetivos horizontais previstos no TFUE

A plena compreensão dos objetivos da União pressupõe que se compaginem os objetivos


acabados de enunciar com os objetivos previstos nas disposições de aplicação geral do TFUE.
Em primeiro lugar, a União, na realização de todas as suas ações, terá por objetivo eliminar
as desigualdades e promover a igualdade entre homens e mulheres.
Em segundo lugar, na definição e execução das suas políticas e ações, a União deve ter em
conta as exigências relacionadas com a promoção de um elevado nível de emprego, a garantia de
uma proteção social adequada, a luta contra a exclusão social e um elevado nível de educação,
formação e proteção da saúde humana, assim como deve ter por objetivo combater a
discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou
orientação sexual.
Em terceiro lugar, na definição e execução das suas ações politicas e ações, a União deve
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integrar as exigências em matéria de proteção do ambiente e de defesa dos consumidores. Na


definição e aplicação das politicas nos domínios da agricultura, da pesca, dos transportes, do
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mercado interno, da investigação e do desenvolvimento tecnológico, a União e os Estados-

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


membros devem ter plenamente em conta as exigências em matéria de bem-estar dos animais,
enquanto seres sensíveis, respeitando simultaneamente as disposições legislativas e
administrativas e os costumes dos Estados-membros, nomeadamente em matéria de ritos
religiosos, tradições religiosas e património regional.
O zelo pelos serviços de interesse económico geral, a promoção da boa governação, a
participação da sociedade civil e a proteção dos dados de caráter pessoal constituem igualmente
os objetivos horizontais da União. A União respeita o estatuto de que gozam, os Estados-
membros, ao abrigo do Direito nacional, as igrejas e associações ou comunidades religiosas, bem
como as organizações filosóficas e não confessionais.

As competências da União Europeia

As competências da UE aproximam-na muito do ordenamento constitucional de um


estado. Não se trata, contrariamente à maior parte das outras organizações internacionais, de uma
transferência de competências técnicas exatamente delimitadas, mas de domínios de atividade na
sua globalidade essenciais para a existência dos estados.
As competências da UE são previsivelmente muito diversificadas, abrangendo
competências económicas, sociais e políticas.

• Competências económicas

No cerne das competências económicas está a criação de um mercado comum que reúna no
seu seio os «mercados nacionais» dos Estados-Membros e no qual todas as mercadorias e serviços
possam ser vendidos e comercializados nas mesmas condições que num mercado interno, ao qual
todos os cidadãos da União devem aceder livremente e em igualdade de circunstâncias. O
conceito de criação de um mercado comum foi iniciado pelo antigo presidente da Comissão
Europeia Jacques Delors, e realizado essencialmente através do programa para a realização do
mercado interno até 1992, aprovado pelos chefes de Estado e de Governo. As instituições da União
conseguiram criar o quadro jurídico necessário para o bom funcionamento do mercado interno.
Este quadro tem sido preenchido sobretudo com medidas de transposição nacionais, resultando
daí que o mercado único é atualmente uma realidade. Este mercado único também se faz sentir
no quotidiano, em especial quando se viaja dentro da UE, onde os controlos de pessoas e bens nas
fronteiras nacionais há muito que foram suprimidos.

O mercado interno foi acompanhado pela União Económica e Monetária.

As competências da UE em matéria de política económica não consistem, porém, em


estabelecer e fazer funcionar uma política económica europeia, mas sim coordenar de tal forma as
políticas económicas que as decisões económicas de um ou mais Estados-Membros não tenham
efeitos negativos no funcionamento do mercado interno. Com esta finalidade, decidiu-se o
estabelecimento de um Pacto de Estabilidade e Crescimento que fixasse critérios específicos a
cada um dos Estados-Membros que lhes servissem de orientação na tomada das suas decisões
no âmbito da política orçamental. Quando tal não acontece, a Comissão Europeia pode formular
advertências, e em caso de défice orçamental excessivo e duradouro, o Conselho da UE pode
aplicar sanções. No decurso da crise económica e financeira global, a cooperação em matéria de
política económica ao nível da UE foi ainda mais reforçada entre 2010 e 2012. A coordenação em
53

matéria de política económica ao nível da UE foi complementada por um mecanismo de crise


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permanente que consiste sobretudo nos seguintes elementos: reforço do papel da Comissão,
introdução de novos mecanismos de correção automáticos, estabelecimento de coordenação das

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


políticas económicas ao mais alto nível, coordenação concertada no Semestre Europeu com
obrigações mais exigentes em termos de comunicação de informações por parte dos Estados-
Membros, reforço do papel dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu, bem como
definição de compromissos voluntários no direito nacional. No coração deste novo mecanismo de
crise encontra-se o Semestre Europeu.

O Semestre Europeu é um ciclo durante qual os Estados-Membros da UE coordenam as


suas políticas económicas e orçamentais. Tal como o seu nome indica, o «Semestre» centra-se nos
primeiros seis meses de um ano. Durante o Semestre Europeu, os Estados-Membros procedem ao
alinhamento das políticas orçamentais e económicas nacionais pelas regras e objetivos fixados a
nível da UE. Por conseguinte, o objetivo do Semestre Europeu é contribuir para assegurar a
solidez das finanças públicas, fomentar o crescimento económico e evitar desequilíbrios
macroeconómicos excessivos na UE.
Este mecanismo de crise deve ser encarado como um último recurso. O seu derradeiro
objetivo é proteger a união económica e monetária. Contudo, a orientação política de base
permanece a mesma: responsabilidade nacional na política económica e financeira, em que os
Estados-Membros devem encarar as suas ações como uma questão de interesse comum.

As competências da UE em matéria de política monetária consistem em introduzir uma


moeda única na UE e gerir de uma forma centralizada as questões monetárias. Já se alcançou
algum êxito neste domínio com a introdução, em 1 de janeiro de 1999, do euro como moeda única
europeia nos Estados-Membros que cumpriam já os critérios de convergência definidos com esse
objetivo (taxa de inflação de 1,5%; défice orçamental = nova dívida anual: 3%; dívida pública: 60%;
taxa de juro de longo prazo: 2%). Foram eles: Bélgica, Alemanha, Irlanda, Espanha, França, Itália,
Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Portugal e Finlândia. No dia 1 de janeiro de 2002, as moedas
nacionais destes países foram substituídas por notas e moedas de euro. Desde então, os
pagamentos quotidianos e as transações financeiras nestes países foram feitos numa única moeda:
o euro. Nos anos seguintes, o número de Estados-Membros que conseguiram cumprir os critérios
de adoção do euro aumentou: Grécia (1 de janeiro de 2001), Eslovénia (1 de janeiro de 2007),
Chipre (1 de janeiro de 2008), Malta (1 de janeiro de 2008), Eslováquia (1 de janeiro de 2009),
Estónia (1 de janeiro de 2011), Letónia (1 de janeiro de 2014) e, por último, Lituânia (1 de janeiro de
2015). A «área do euro» (ou «zona euro»), constituída pelos países que usam o euro como moeda,
conta atualmente com 19 Estados-Membros.

Em princípio, os restantes Estados-Membros estão obrigados a introduzirem o euro como


moeda nacional logo que respeitarem os critérios de convergência. As únicas exceções à regra são
a Dinamarca e o Reino Unido. Estes Estados-Membros decidiram adotar uma cláusula de
exclusão (opting out) que lhes permite escolherem por si próprios se e quando desejam iniciar o
processo de avaliação para a adesão à moeda única. A Suécia, que não adotou uma cláusula de
exclusão, representa um caso especial. A sua adoção do euro depende em vez disso de uma
recomendação da Comissão e do Banco Central Europeu ao Conselho no que toca à participação
da Suécia. Caso tal recomendação seja feita, e o Conselho atue em conformidade, a Suécia não terá
em princípio qualquer oportunidade de recusar essa participação. No entanto, a adesão à área do
euro não tem, de momento, qualquer apoio junto da população sueca. Num referendo sobre o
euro, realizado em 2003, 55,9% dos participantes rejeitaram a sua introdução. Segundo um
inquérito feito em dezembro de 2005, esta rejeição era ainda de 49%, com 36% dos inquiridos a
concordarem com a adoção da moeda única.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Não obstante todas as preocupações, o euro conseguiu impor-se como uma moeda forte e
reconhecida internacionalmente, estabelecendo também uma ligação sólida entre os Estados-
Membros da área do euro. Nem mesmo a crise da dívida soberana que começou em 2010
conseguiu mudar este facto. Muito pelo contrário. A UE respondeu à crise introduzindo
mecanismos de apoio temporários, que foram permanentemente substituídos pelo Mecanismo
Europeu de Estabilidade (MEE) em 2013. O MEE, enquanto mecanismo permanente de resolução
de crises, confere assistência financeira externa aos Estados-Membros da área do euro, com uma
capacidade efetiva de concessão de crédito de 500 mil milhões de euros. Os Estados-Membros da
área do euro só recebem esta assistência financeira em condições estritas, que visam uma rigorosa
consolidação orçamental e são refletidas num programa de ajustamento económico a negociar
pela Comissão e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) em estreita cooperação com o Banco
Central Europeu. Dotada do MEE, a UE está em condições de defender o euro, mesmo nas
situações de maior gravidade. Este mecanismo é um reflexo inequívoco do interesse comum e da
solidariedade no interior da área do euro, bem como da responsabilidade de cada Estado-Membro
perante os seus pares.

Para além da política económica e da política monetária, são também da competência da


UE outras áreas da política económica, designadamente a política agrícola e de pescas, a política
de transportes, a política de defesa do consumidor, a política estrutural e de coesão, a política de
investigação e desenvolvimento, a política aeroespacial, a política ambiental, a política de saúde, a
política comercial e a política energética.

• Competências sociais

Ao nível da política social, a UE também tem competências para moldar a dimensão social
do mercado único e garantir que os benefícios da integração económica não sejam apenas sentidos
por quem está ativo na economia. Um primeiro ponto de partida nesta matéria é, por exemplo, a
introdução de um sistema de segurança social para trabalhadores migrantes. Este sistema
garante que nenhum trabalhador que tenha exercido uma atividade profissional, em mais de um
Estado-Membro e, em virtude disso, tenha estado inscrito em diferentes sistemas de segurança
social, seja prejudicado por esse facto nas suas regalias sociais (pensão de velhice, pensão de
invalidez, cuidados de saúde, prestações familiares, subsídio de desemprego). Um outro ponto de
partida também importante para uma missão urgente no domínio da política social é o facto de,
perante a situação do desemprego na UE, que suscita preocupação desde há vários anos, se ter
dado prioridade à definição de uma estratégia europeia de emprego.

Os Estados-Membros e a UE são chamados a desenvolver uma estratégia de emprego e,


sobretudo, a promover a qualificação, formação e flexibilidade dos trabalhadores, adaptando,
além disso, os mercados de trabalho às necessidades da transformação económica. A promoção do
emprego é entendida como uma oportunidade para o bem comum, que requer dos Estados-
Membros a coordenação, no seio do Conselho, das suas atividades nacionais. A UE deve
contribuir para que se atinjam níveis elevados de emprego, incentivando a cooperação entre
Estados-Membros, apoiando e, sempre que necessário, completando a sua ação, no pleno respeito
das competências dos Estados-Membros nesta matéria.

• Competências políticas
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No domínio político as competências da UE situam-se no contexto da cidadania da União,


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da política de cooperação judicial em matéria penal e da política externa e de segurança comum.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A cidadania da União permite reforçar ainda mais os direitos e interesses dos cidadãos dos
Estados-Membros no seio da UE. Qualquer cidadão da União goza do direito de circular
livremente na UE (artigo 21.º do TFUE), eleger e ser eleito nas eleições municipais (artigo 22.º do
TFUE), e beneficia, no território de países terceiros, de proteção por parte das autoridades
diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro (artigo 23.º do TFUE), goza do direito de
petição ao Parlamento Europeu (artigo 24.º do TFUE) e, de harmonia com o princípio da não
discriminação, goza do direito de ser tratado em qualquer Estado-Membro em plano de
igualdade com os nacionais desse Estado-Membro (artigo 20.º, n.º 2, conjugado com o artigo 18.º
do TFUE).

No âmbito da Política Externa e de Segurança Comum, as competências da UE passam por


salvaguardar os valores comuns, os interesses fundamentais e a independência da UE, reforçar a
segurança da UE e dos seus Estados-Membros, assegurar a paz mundial e o reforço da segurança
internacional, promover a democracia, o Estado de direito e a cooperação internacional,
salvaguardar os direitos humanos e as liberdades fundamentais, bem como construir uma
defesa comum.

Uma vez que a UE não é um estado, a realização destes objetivos só pode ser feita
gradualmente. Tradicionalmente, a política externa, e sobretudo a de segurança, fazem parte das
áreas em que os Estados-Membros dão uma especial atenção à preservação da sua soberania.
Nesta perspetiva, é difícil definir interesses comuns nesta área, já que, na UE, só a França e o Reino
Unido possuem armas nucleares. Outro problema é que alguns Estados-Membros não são
membros da NATO. Atualmente, as decisões em matéria de política externa e de segurança
comum são, por isso, tomadas ainda predominantemente no âmbito da cooperação entre
estados. No entanto, desenvolveu-se um conjunto de instrumentos de ação autónomo, através do
qual a cooperação entre estados adquiriu contornos jurídicos definidos.

No domínio da cooperação judiciária em matéria penal, trata-se sobretudo do exercício


pela UE de competências que são de interesse europeu, e que incluem em especial a luta contra a
criminalidade organizada e tráfico de seres humanos, bem como a sua punição. Já não é possível
lutar sozinho e com eficácia contra a criminalidade organizada a nível nacional, sendo necessária
uma atuação conjunta ao nível da UE. As primeiras medidas promissoras neste domínio foram já
tomadas com a diretiva relativa à luta contra o branqueamento de capitais e a criação de um
serviço europeu de polícia, a Europol (Agência da União Europeia para a Cooperação Policial)
(artigo 88.º do TFUE), cuja atividade se iniciou em 1998. Além disso, trata-se neste contexto de
facilitar e acelerar a cooperação nos processos judiciais e na aplicação de decisões, facilitar as
extradições entre Estados-Membros, estabelecer regras mínimas quantos aos elementos
constitutivos das infrações penais e das penas nos domínios da criminalidade organizada,
terrorismo, tráfico de seres humanos e exploração sexual de mulheres e crianças, tráfico de
droga e de armas, branqueamento de capitais e corrupção (artigo 83.º do TFUE).

Um dos progressos mais significativos na cooperação judicial na UE foi a criação da


Eurojust em abril de 2003 (artigo 85.º do TFUE). A Eurojust, sedeada em Haia, inclui juízes e
procuradores-gerais de todos os Estados-Membros da União Europeia. Compete-lhe facilitar a
cooperação entre o trabalho de investigação e a ação penal em processos relativos a delitos
transfronteiriços graves. A fim de combater as infrações lesivas dos interesses financeiros da UE,
o Conselho pode instituir uma Procuradoria Europeia a partir da Eurojust (artigo 86.º do TFUE).
56

Outro progresso é, desde janeiro de 2004, o mandado de detenção europeu. O mandado de


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detenção pode ser emitido assim que se verifique uma infração para a qual se aplique uma pena

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mínima de mais de um ano de prisão. O mandado de detenção europeu substituiu os morosos
processos de extradição do passado.

Os poderes da União Europeia

Os Tratados fundadores da UE não concedem às instituições da UE qualquer competência


geral para adotarem todas as medidas necessárias à concretização dos objetivos do Tratado, mas
estabelecem para os diferentes capítulos o âmbito dos poderes para uma atuação em pormenor
(princípio de atribuição). O princípio fundamental é de que a UE e as suas instituições não
podem tomar por si próprias decisões sobre as suas bases jurídicas e competências. Aplica-se
também o princípio fundamental da atribuição de competências específicas limitadas (artigo 2.º
do TFUE). Os Estados-Membros optaram por esta via para manterem uma visão de conjunto da
renúncia aos seus próprios poderes e controlar esse processo. Ao abrigo deste princípio, a União
só pode atuar dentro dos limites das competências que os países da União lhe tenham atribuído
nos Tratados para alcançar os objetivos fixados por estes últimos.

A extensão material destes poderes específicos varia consoante as atribuições da UE.


Desde que não tenham sido transferidas para a UE, as competências continuam a pertencer
exclusivamente aos Estados-Membros. O TUE refere expressamente que as questões da
«segurança nacional» permanecerão na competência exclusiva dos Estados-Membros.

Isso coloca naturalmente a questão da delimitação das competências da UE em relação às


dos Estados-Membros. O Tratado de Lisboa clarifica a repartição de competências entre a União
Europeia e os países da União. Esta delimitação é feita de acordo com três categorias de
competências:

➔ Competências exclusivas – art.º 3º TFUE – domínios nos quais a UE é a única a poder


legislar e adotar atos vinculativos. Os Estados-Membros podem apenas intervir quando a
União Europeia lhes conferir poderes para isso ou para aplicar atos jurídicos da União
Europeia (artigo 2.º, n.º 1, do TFUE).
A União Europeia dispõe de competência exclusiva nos seguintes domínios:
• União aduaneira;
• Estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado
interno;
• Política monetária para os países da área do euro;
• Conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas;
• Política comercial comum;
• Celebração de acordos internacionais em determinadas condições

➔ Competências partilhadas – art.º 4º TFUE – a União e os países da União estão habilitados


a legislar e a adotar atos juridicamente vinculativos. Os países da UE exercem a sua
competência na medida em que a União Europeia não tenha exercido a sua ou tenha
decidido não o fazer (artigo 2.º, n.º 2, do TFUE). As competências partilhadas entre a UE e
os países da União aplicam-se nos seguintes domínios:
• Mercado interno;
• Política social, no que se refere aos aspetos especificamente definidos no Tratado;
• Coesão económica, social e territorial (política regional);
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• Agricultura e pescas (exceto a conservação dos recursos biológicos do mar);


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• Ambiente;

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Defesa dos consumidores;
• Transportes;
• Redes transeuropeias;
• Energia;
• Espaço de liberdade, segurança e justiça;
• Problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública, circunscritos aos aspetos
definidos no TFUE;
• Investigação, desenvolvimento tecnológico, espaço;
• Cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária

➔ Competências de apoio – art.º 6º TFUE – a União Europeia só pode intervir para apoiar,
coordenar ou completar a ação dos países da União. Os atos juridicamente vinculativos da
UE não devem exigir a harmonização das disposições legislativas ou regulamentares dos
países da União (artigo 2.º, n.º 5, do TFUE). A responsabilidade pela forma jurídica cabe,
assim, aos Estados-Membros, que para tal dispõem de uma margem considerável de ação.
As competências de apoio dizem respeito aos seguintes domínios de intervenção:
• Proteção e melhoria da saúde humana;
• Indústria;
• Cultura;
• Turismo;
• Educação, formação profissional, juventude e desporto;
• Proteção civil;
• Cooperação administrativa.

Para além destes poderes especiais de ação, os Tratados da União Europeia abrem também
a possibilidade, às instituições da UE, de intervirem quando tal for indispensável para a
realização e funcionamento do mercado interno e garantia de uma concorrência leal (comparar
com o artigo 352.º do TFUE, a chamada competência para o preenchimento de lacunas ou
cláusula de flexibilidade). Todavia, as instituições não têm poderes de ação generalizados para
agir em domínios que ultrapassam os objetivos previstos nos Tratados, do mesmo modo que
não podem alargar as suas próprias competências em detrimento dos Estados-Membros,
invocando estes poderes de ação. Na prática, as possibilidades que estas competências oferecem
foram muito utilizadas no passado, uma vez que a UE é hoje chamada a intervir em novas
situações que não estavam previstas quando foram concluídos os tratados fundadores, não lhe
tendo por isso sido atribuído nos tratados as respetivas competências. Este aspeto está sobretudo
patente nos domínios da proteção do ambiente e da defesa do consumidor, ou na criação do
Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional, que deverá contribuir para diminuir a
distância entre as regiões desenvolvidas e menos desenvolvidas da UE. Para os referidos
domínios foram, porém, entretanto previstas competências especiais. Com estas regulamentações
claras diminuiu consideravelmente a relevância prática da competência para o preenchimento
de lacunas. O exercício desta competência requer o aval do Parlamento Europeu.

Por último, as instituições da UE têm poderes para tomar medidas nos casos em que estas
sejam necessárias ao exercício eficaz e ponderado dos poderes expressamente atribuídos (poderes
implícitos). É principalmente no domínio das relações externas que estas competências
adquirirem uma especial relevância. A UE pode também contrair obrigações face a países não
58

membros ou outras organizações internacionais em domínios correspondentes às suas


atribuições. Um exemplo ilustrativo é o do processo Kramer, que o Tribunal de Justiça teve de
Página

analisar e que tratava da competência da UE para, com o intuito de se estabelecerem quotas de

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


capturas para a pesca em alto mar, cooperar com organizações de direito marítimo internacional e,
eventualmente, assumir as correspondentes obrigações em matéria de direito internacional. O
Tribunal de Justiça fez derivar a competência externa da UE, indispensável para este efeito, da
competência interna em matéria de política de pescas no domínio da política agrícola comum em
virtude da ausência de uma regulamentação expressa no Tratado.
O exercício de tais competências por parte da UE está subordinado ao princípio da
subsidiariedade tomado de empréstimo à doutrina católica social, que, por estar consagrado no
Tratado UE (artigo 5.º, n.º 3, do TUE), adquiriu um estatuto constitucional. Este princípio tem
duas facetas, uma positiva e outra negativa: a positiva, isto é, a que estimula a existência de
competências comunitárias, dispõe que a UE deve agir quando os objetivos pretendidos possam
ser mais bem alcançados ao nível da União. A negativa, isto é, a faceta limitativa do princípio da
subsidiariedade, significa que a UE não deve atuar quando a ação dos Estados-Membros é
suficiente para alcançar os objetivos pretendidos. Na prática, isto significa que todas as
instituições da União, mas sobretudo a Comissão, estão sistematicamente obrigadas a
demonstrar que são, de facto, necessárias uma regulamentação e uma ação comunitárias.
Parafraseando Montesquieu: quando não é necessário aprovar um regulamento da UE é
necessário não aprovar nenhum. Se houver efetivamente necessidade de uma regulamentação ao
nível da União, há que colocar a questão da intensidade e do tipo da medida da UE a adotar. A
resposta decorre do princípio da proporcionalidade, que se encontra consagrado no Tratado UE
em conjugação com as disposições relativas às competências (artigo 5.º, n.º 4). Subsequentemente,
deve analisar-se em pormenor se é necessário um instrumento jurídico e se outro meio de ação
não seria suficiente em termos de eficácia. Tal significa que há que dar preferência sobretudo a
regulamentos-quadro, a regulamentações mínimas e ao reconhecimento mútuo das disposições
nacionais e evitar disposições legais que sejam exageradamente pormenorizadas e, sempre que
possível, disposições de harmonização.

O respeito pelos princípios da subsidiariedade e proporcionalidade pode agora ser


também verificado pelos parlamentos nacionais. Para isso, introduziu-se um sistema de alerta
segundo o qual os parlamentos nacionais podem emitir um parecer fundamentado, no prazo de
oito semanas após receberem uma proposta legislativa, onde expliquem as razões pelas quais a
proposta legislativa em questão não está em consonância com os requisitos de subsidiariedade e
proporcionalidade. Caso tal parecer fundamentado seja apoiado por pelo menos um terço dos
votos atribuídos aos parlamentos nacionais (dispondo cada parlamento nacional de dois votos e
cada sistema de câmaras de um voto por câmara), a proposta legislativa deverá ser novamente
analisada pelo seu autor (que é, regra geral, a Comissão Europeia). Com base nesta avaliação, a
proposta poderá ser mantida, modificada ou retirada. Caso a Comissão Europeia decida manter o
projeto, terá de elaborar um parecer fundamentado para justificar a razão pela qual, no seu
entender, o projeto está em consonância com o princípio da subsidiariedade. Este parecer
fundamentado será transmitido com os pareceres fundamentados dos parlamentos nacionais ao
legislador da UE para ser levado em consideração no processo legislativo. Caso o legislador da
UE, recolhendo uma maioria de 55% dos membros do Conselho ou uma maioria dos votos
expressos no Parlamento Europeu, entenda que a proposta não está em consonância com o
princípio da subsidiariedade, cessará a apreciação da proposta legislativa.
59
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O Direito da União Europeia

Criada por tratados internacionais, torna-se evidente que os poderes de que a UE é dotada
exigem regras jurídicas próprias. É um dos aspetos mais significativos e inovadores do processo
de integração e que lhe permitiram chegar mais longe. Não se trata só de regras internas aplicáveis
ao funcionamento dos seus organismos administrativos ou regras sobre o relacionamento entre os
estados, mas sim de normas que criam uma verdadeira ordem jurídica própria, disciplinadora
da ordem económica interna, entre outros.
A criação desta ordem jurídica já estava prevista nas Comunidades, mas estendeu-se ao
ritmo da alteração dos tratados e da jurisprudência do TJ, perante uma certa indiferença dos
tribunais nacionais.
Além das normas europeias que vigoram diretamente, são poucos os ramos do direito interno
que atualmente não são condicionados ou influenciados pelo DUE.
A força expansiva do DUE tem limites. As regras europeias são estabelecidas em
harmonia com a atribuição feita pelos Estados à UE e visam dar-lhe a possibilidade de
prosseguir as suas missões. O sistema jurídico da UE é constituído por fontes de Direito Primário
– tratados – e fontes de Direito Derivado – regras emanadas dos órgãos da UE aplicáveis em
vários casos diretamente nos estados membros.

Princípios e Fontes do Direito da União Europeia

Fontes do Direito da União Europeia

O Tratado de Lisboa procurou simplificar o sistema, através do abandono da sua estrutura


tripartida. Procurou ainda estabelecer uma hierarquia de normas e atos da União Europeia pela
distinção entre atos legislativos e não legislativos. Temos, com base nisso, fontes imediatas –
Direito Primário, princípios gerais de Direito, Direito Derivado e Direito Internacional – e fontes
mediatas – jurisprudência e Doutrina.

• Direito Primário

Em relação ao Direito Primário, não temos uma Constituição, mas este direito fundamenta
todo o Direito Derivado, cuja validade é aferida à luz do art.º 1º.

Este é o parâmetro de validade de todas as outras regras da União Europeia. Aqui se


integram os Tratados institutivos das CEE e agora da União Europeia, bem como por todos
aqueles que os modificaram, completaram ou adaptaram. O último desses é o Tratado de Lisboa.
Também a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia se integra no Direito Originário,
sendo a mais importante fonte aqui integrada que não representa um Tratado constitutivo.

Os três tratados originários são o Tratado da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, o


Tratado da Comunidade Económica Europeia (substituído pelo Tratado Sobre o Funcionamento
da União Europeia) e o Tratado da Comunidade Europeia de Energia Atómica. Estes Tratados
foram modificados.

O Tratado de Lisboa, hoje em vigor, faz com que a União se funde em dois Tratados: o
60

Tratado da União Europeia e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O TUE


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apresenta algumas características do tratado-base, fixando as regras fundamentais da União. O

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


TUE e o TFUE têm o mesmo valor jurídico, o que significa que não se verifica qualquer relação
de subordinação do TFUE perante o TUE. Nenhum destes Tratados é autossuficiente.

O Direito Originário compreende ainda os vários Tratados de adesão de novos Estados-


membros. Também aqui se integram os Protocolos e os Anexos dos Tratados. Quanto ao âmbito
de aplicação dos Tratados, o mesmo determina o limite das atribuições normativas da União
Europeia, criando um bloco de constitucionalidade que não pode ser ultrapassado. Em matéria de
âmbito de aplicação temporal, a mesma está definida no art.º 53º, nº 1 TUE e no art.º 356º TFUE –
os Tratados têm vigência ilimitada. Relativamente ao âmbito de aplicação territorial, o art.º 52º
TUE determina que estes Tratados se aplicam à totalidade do território dos Estados-membros.
Esta questão é também tratada pelo art.º 349º TFUE, relativamente a certos territórios (incluindo os
Açores e a Madeira).

Relativamente à revisão dos Tratados, o Tratado de Lisboa determina uma distinção entre
o processo de revisão ordinário e os processos de revisão simplificados. O processo de revisão
ordinário permite modificações em qualquer parte dos Tratados; os processos de revisão
simplificada apenas permitem modificar casos específicos. O processo de revisão ordinário
opera em três etapas: transnacional, internacional e interna. O poder de iniciativa é partilhado
pelos Governos dos Estados-membros, pelo Parlamento e pela Comissão, que podem submeter
projetos de revisão à apreciação do Conselho. Este deve enviá-los ao Conselho Europeu e notificar
os Parlamentos nacionais. Chegando-se à conclusão de que deve haver revisão, pode seguir-se
uma via convencional ou uma via intergovernamental: ou o Presidente do Conselho Europeu
convoca uma convenção composta por representantes dos parlamentos nacionais, os Chefes de
Estado ou de Governo, do Parlamento e da Comissão; ou deverá o Conselho Europeu decidir, por
maioria simples, após aprovação do Parlamento Europeu.

• Direito Derivado - art.º 288º TFUE

Todas as normas e atos jurídicos adotados pela UE e que resultam da vontade das
instituições, órgãos e organismos da UE.

A classificação dos atos depende conteúdo.

✓ Regulamentos – estes são dotados de carácter geral, sendo obrigatório em todos os


seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-membros (art.º 288º, nº
2 TFUE). São aplicáveis a uma generalidade de pessoas e a uma generalidade de
casos, assim se distinguindo das decisões. O facto de estes serem vinculativos em
todos os seus elementos tornam-nos diferentes das recomendações e dos pareceres
(atos não vinculativos), e dos atos obrigatórios somente quanto a alguns elementos
(diretivas). A sua obrigatoriedade significa que os Estados não podem aplicar o
regulamento seletivamente ou de forma incompleta. Estes são diretamente
aplicáveis, não se exigindo interposição do poder normativo nacional. Os
regulamentos podem ser de base (atos legislativos por excelência) ou de execução
(atos normativos de execução). Destacam-se ainda os regulamentos internos (aqueles
que são internos as instituições e aos órgãos da União).
61

✓ Diretivas – estas vinculam o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a


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alcançar, deixando às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos


meios. Esta, tal como o regulamento, pode ser um ato legislativo, mas pode também

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


não o ser. Distingue-se, no entanto, do regulamento, por vincular apenas quanto ao
resultado. Os Estados têm o dever de proceder à transposição das diretivas para o
Direito interno. Em Portugal, a Constituição exige no seu art.º 112º/8 que a
transposição dos atos jurídicos da União para a Ordem Jurídica seja feita sob a forma
de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional. Os destinatários das diretivas só
podem ser os Estados-membros. Estas não serão, então, aplicáveis diretamente
junto dos indivíduos. Para que tal aconteça, é necessário que haja uma
transposição das mesmas para o Direito interno. Certas normas das diretivas
podem ser dotadas de efeito direto (produzem efeitos em relação aos indivíduos,
mesmo antes da sua transposição).

✓ Decisões – estas são obrigatórias em todos os seus elementos. Se estiver designado


o destinatário, esta só é obrigatória para esse. Com o Tratado de Lisboa, a decisão
passou a ser o ato principal da PESC, podendo também esta ser ou não um ato
legislativo. Pode, também, ter ou não efeito direto, em função dos seus destinatários
e do seu conteúdo. Se se dirigir aos particulares ou às empresas, poderá ser
invocada diretamente em tribunal. Tal já não se verifica quando a decisão se dirige
aos Estados-membros, pois que aí se pode defender que só as medidas nacionais de
aplicação poderiam modificar a situação jurídica dos particulares.

Pode ainda falar-se em recomendações e pareceres, sendo estes não vinculativos. As


recomendações destinam-se a todos ou a determinados Estados-membros, podendo também
dirigir-se a outras instituições da União ou a pessoas singulares. Os pareceres, por sua vez,
dirigem-se também a todos os Estados ou apenas a Estados indeterminados, podendo também
dirigir-se a destinatários indeterminados ou a outras instituições da União.

O art.º 289 fala sobre o exercício do poder legislativo: “processo legislativo ordinário consiste
na adoção de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão conjuntamente pelo
Parlamento Europeu e pelo Conselho, sob proposta da Comissão. Este processo é definido no
artigo 294º”.
1. Nos casos específicos previstos pelos Tratados, a adoção de
regulamento/diretiva/decisão pelo PE com o Conselho, ou vice-versa é um processo
legislativo especial
2. Os atos jurídicos adotados por processo legislativo são atos legislativos
3. Nos casos específicos previstos pelos Tratados, os atos legislativos podem ser adotados
por iniciativa de um grupo de estados ou do PE, por recomendação do BCE ou a pedido
do TJ ou do BEI.

Sobre o art.º 290:


1. Um ato legislativo pode delegar na Comissão o poder de adotar atos não legislativos de
alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato
legislativo
2. Os atos legislativos delimitam explicitamente os objetivos, conteúdo, âmbito de
aplicação e período de vigência da delegação. Os elementos essenciais de cada domínio
são reservados ao ato legislativo e não podem ser objeto de delegação
3. Os atos legislativos estabelecem explicitamente as condições a que se sujeita a delegação
a. O PE ou o Conselho podem decidir revogar a delegação
62

b. O ato delegado só pode entrar em vigor se no prazo fixado pelo ato legislativo
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não forem feitas objeções pelo PE ou Conselho

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


c. Para efeitos das 2 anteriores o PE delibera por maioria dos membros que o
compõem e o Conselho por maioria qualificada.

No título dos atos delegados é inserido “delegado” ou “delegada”.


Na hierarquia do Direito Derivado, a supremacia é do regulamento – tem caráter geral,
aplicabilidade direta e é obrigatório.
Os destinatários dos regulamentos podem ser estados ou cidadãos/empresas – não é
preciso um ato de transposição interna.
As diretivas impõem aos estados a realização de objetivos concretos, permitindo a esta
liberdade de escolha nos meios para os atingir.
São aplicáveis diretamente só aos estados, podendo admitir-se que estes possam abdicar da
escolha dos meios e limitar-se a aplicar na integra a diretiva como foi aprovada pela EU.
A transposição das diretivas deve ser feita de modo correto, completo e claro, em
obediência ao principio da segurança jurídica.
Se o EM estava obrigado a transpor a diretiva e não o fez dentro do prazo, está em
situação de incumprimento e os particulares podem invocá-la em tribunal, contra o estado em
falta. Das diretivas não transpostas não podem resultar direitos ou obrigações para particulares.
Caso um país não proceda à transposição de uma diretiva, a Comissão pode dar início a um
processo por infração e intentar uma ação contra o país em causa junto do Tribunal de Justiça da
UE (a não execução do acórdão poderá, nesta ocasião, conduzir a uma nova condenação, que por
sua vez poderá resultar na aplicação de sanções pecuniárias).
A decisão é a terceira categoria de atos no TFUE. Pode abranger um conjunto diversificado
de atos.
É obrigatório, mas não tem efeitos necessariamente individuais – podem ser gerais (Ex:
PESC).
Quanto a decisões dirigidas a particulares, o efeito direto é uma questão controversa, não se
verificando.
Exemplos: 236 TFUE, 65/4 TFUE, 114 TFUE, etc.

O art.º 228 identifica os atos não vinculativos – recomendação e parecer. A distinção baseia-se
no facto de as recomendações se destinam ao exterior e os pareceres ficam no interior.
Os regulamentos internos, códigos de conduta e relatórios são atos atípicos.

A ordem jurídica europeia instituída ao longo do tempo e sujeita a um controlo jurisdicional


permanente só se pôde afirmar pela consagração do princípio da primazia do Direito
Comunitário afirmado pelo TJ em 1974, no caso Costa c. ENEL.
PPC – ao proclamar o primário do Direito Comunitário sem se poder apoiar numa disposição
do Tratado, o TJ veio completar a construção das traves mestras do ordenamento que tinha
começado a propósito da afirmação do efeito direto das normas comunitárias na OJ dos estados
membros.
Há quem entende que não é preciso as constituições dos estados consagrarem a
superioridade do Direito Comunitário, e os que entendem que a superioridade deve ser
explicita ou implicitamente afirmada nas constituições.
No caso Costa c. ENEL, o TJ disse que a supremacia do Direito Comunitário se impunha
também aos textos constitucionais nacionais, numa interpretação controvertida pela doutrina e
tribunais constitucionais nacionais.
Gomes Canotilho diz que é uma aplicação preferencial e não de preeminência de aplicação
63

das normas comunitárias face às constitucionais. As normas internas são apenas inaplicáveis no
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caso concreto se forem incompatíveis com as normas comunitárias.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Em Portugal, não parece ter havido uma situação concreta para apreciar o problema, porque
está resolvido no 8/4 CRP. Este art.º distingue o DUE do Direito Internacional, estabelecendo que
as disposições de DUE e as normas das suas instituições, no exercício das respetivas
competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo DUE, com respeito
pelos princípios do Estado de Direito Democrático.

Em decorrência da aplicabilidade direta e da primazia, o DUE é aplicado pelos tribunais


nacionais, a quem compete o zelo pela aplicação do DUE na ordem interna. Isto leva a que
existam mecanismos de cooperação entre o TJ e os Tribunais nacionais, o que não implica que
haja recursos semelhantes aos que se podiam verificar quanto a um Supremo Tribunal Federal.
O mecanismo de excelência para a cooperação é o reenvio prejudicial, previsto no art.º 267
TFUE. O TJ é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação dos tratados, a
validade e interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da UE, a
interpretação dos estatutos dos organismos criados por ato do Conselho desde que os estatutos o
prevejam.

• Direito Convencional

DIP entra por várias portas.

Acordos Internacionais – 3 tipos que consagram regimes jurídicos diferentes.

✓ Acordos Eurocomunitários: art.º 218º e 216º - acordos celebrados pela UE em matéria


que tem competência; vinculam as Instituições e os Estados-membros (art.º 16º/2), que
não podem colocar reservas pois não são parte contratante.
✓ Acordos celebrados pelos Estados-membros: conservam a sua personalidade jurídica
internacional pelo que podem celebrar tratados em qualquer matéria que não seja da
competência exclusiva da UE. Ex: Tratado Orçamental.
o Estes Tratados acabam por vincular a UE, pelo princípio da cooperação leal (art.º
4º/3), uma vez que a UE não pode agir para esvaziar o conteúdo desses acordos.

✓ Acordos Mistos: acordos celebrados pela UE e pelos Estados-membros com Estados


terceiros (art.º 216º e Constituições). Ex: acordos comerciais com matéria atrelada da
competência exclusiva dos Estados-membros.
o Só entra em vigor após celebrado, assinado e ratificado por todos os Estados-
membros e pela UE. Se todos ratificam tem efeitos do art.º 216º (distinguindo-se as
matérias comunitárias das outras) tendo em conta a cooperação leal. Se nem todos
ratificam, a doutrina discute a amplitude do acordo.

• Princípios Gerais de Direito

Representam não só parâmetros de legalidade, mas também mecanismos de integração de


lacunas, tanto do Direito Primário como do Direito Secundário. A posição dominante considera
que os Princípios Gerais de Direito são, simplesmente, princípios comuns aos diversos sistemas
jurídicos internos dos Estados. São, assim, normas reconhecidas pela maioria dos Direitos
internos. Esta, remontando a matéria de Direito Internacional Público, é uma das fontes presentes
no ETIJ (art.º 38º).
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Ordens jurídicas assentam sobre esses princípios, que revelam normas jurídicas e o TJUE
resolve problemas a partir deles.

✓ Poder revelador e consolidador enquanto elemento sistematizador do DUE.


✓ Expressão de uma exigência de justiça e de respeito de certos valores superiores do
indivíduo e da sociedade civilizada em que este se integra.
✓ A UE também é regida por um direito não-escrito constituído pelos princípios gerais de
direito e pelos princípios resultantes da elaboração jurisprudencial do TJUE.
o TJUE recorre aos princípios do DIP quando é oportuno reafirmar o caráter
obrigatório dos Tratados em que a União se funda; quando se trata de resolver
conflito entre os Tratados que regem a UE e outro tratado ligando Estados-membros
entre si ou a terceiros; quando é necessário para interpretar os Tratados.
o Pode também aplicar princípios captados do direito interno dos Estados-membros.
o Aplica também os princípios fundamentais decorrentes da natureza específica da
UE: princípio da igualdade de tratamento, da não discriminação e da liberdade, da
solidariedade, da coesão económica e da preferência comunitária, do equilíbrio
institucional, da aplicabilidade direta, da primazia do DUE, do efeito útil das
disposições dos Tratados e etc.
▪ Princípios Relativos à Garantia da Eficácia do DUE na ordem interna dos
Estados-membros.

• Jurisprudência

A jurisprudência é essencial no âmbito da União Europeia. É essencialmente por via


jurisprudencial que a União conseguiu demarcar a respetiva Ordem Jurídica. São de extrema
relevância as respostas do Tribunal a questões que lhe são enviadas a título prejudicial. Quanto à
interpretação por parte do TJUE, a análise da jurisprudência respetiva permite identificar quatro
métodos de interpretação:
1. Interpretação em função da intenção dos autores das normas;
2. Interpretação de acordo com o elemento textual;
3. Interpretação de acordo com o elemento teleológico e funcional;
4. Interpretação de acordo com o elemento sistemático.

O TJUE privilegia, desta maneira, o procedimento objetivista da interpretação e a interpretação


extensiva.

Papel muito vincado no DUE. Do Tribunal de Justiça não há recurso e a pronúncia é


vinculativa – além de ter efeito inter partes vincula erga omnes e tem uma eficácia de
precedente. Papel próximo do supremo tribunal EUA.

✓ Efeito de precedente atípico – não há uma vinculação de natureza hierárquica (como


num Estado Federal) mas sim de natureza funcional. Tem de ser acatada para julgar
casos futuros.

✓ Art.º 267º a partir do qual o Tribunal de Justiça criou a sua obra jurisprudencial (tendo
em conta o art.º 19º em que o Tribunal não se limita a interpretar e aplicar o Direito)
65

✓ Há ativismo judicial (cria e recria Direito através da interpretação extensiva)


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


“Golden Age” da jurisprudência: anos 60 e 70 (com o AUE os Estados ganharam poder de rever os
Tratados saindo do escopo do juiz a sua adaptação).
✓ Desde 1958 que os Tratados se foram adaptando pela interpretação do Tribunal de
justiça (pois não houve revisões dos mesmos Tratados).
✓ Ativismo judicial consentido;

✓ Tribunais viram oportunidade de identificar características próprias da ordem jurídica


da UE.
o Decisões constitucionais sobre princípios que enformam o DUE – vêm da
jurisprudência e alguns nem têm consagração nos Tratados.
▪ Através de uma jurisprudência ousada, iniciada e prosseguida ao longo dos
anos 60 e 70, o Tribunal de Justiça elaborou e conseguiu impor ao
ordenamento jurídico comunitário certos princípios.
▪ Isto porque a prossecução dos objetivos enunciados nos Tratados exigia a
aplicação uniforme do DUE como direito comum a um conjunto de Estados-
membros que pretendem realizar a sua integração económica.

• Doutrina

Quanto à Doutrina, esta é constituída por jurisconsultos. Esta não assume grande
relevância em sede de Direito da União Europeia.

Relações entre o Direito da União Europeia e o Direito interno

O que está em causa é o funcionamento em rede de ordens jurídicas diferentes, num espaço de
internormatividade.
➔ Marilu: não se fala em hierarquia, nem em constitucionalismo multinível.
➔ Há apenas uma articulação com base no princípio da competência.

A perspetiva é a de uma relação funcional com ordens jurídicas paritárias – relação de


Internormatividade.
➔ Não pelo critério da hierarquia, sim pelo princípio da competência.
➔ Tribunal de Justiça dirime litígios quando há conflito de normas, mas não atende ao
critério hierárquico e sim ao critério da competência – a norma aplicável é a que se
reconduz à competência, que decorre dos Tratados, por vontade dos Estados.

A obra jurisprudencial dos anos 60 e 70 consagrou vários princípios do DUE

Princípio da Autonomia

Característica das ordens jurídicas

TJUE afirmou desde muito cedo a autonomia da Ordem Jurídica comunitária, tanto em
relação ao DIP como em relação ao Direito Interno de cada Estado-membro.

• Autonomia recíproca – eurocomunitária e nacional – são autónomas uma em relação à outra.


66

Acórdão Costa c. Enel + Acórdão Van Gend en Loos – Tribunal afirma a independência da
ordem jurídica da UE – “Tratado CEE institui uma ordem jurídica própria que é integrada no
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


sistema jurídico dos Estados-membros a partir da entrada em vigor do Tratado e que se impõe
aos seus órgãos jurisdicionais nacionais”.
• Faz valer a autonomia dessa ordem jurídica em relação aos Estados (autonomia interna) e em
relação ao DIP (autonomia externa)

TJ considerou que o então TCEE, ao contrário de todos os outros tratados internacionais, criou o
seu próprio sistema jurídico – novo e autónomo – o qual se baseava:
• Num sistema de fontes próprio;
• Num quadro institucional independente;
• Num sistema de fiscalização judicial eficaz;
• Em princípios específicos;
• Na especificidade dos objetivos do Tratado.

Art.º 344º - pedra angular da autonomia da ordem jurídica eurocomunitária e jurisdição do


Tribunal como garante dessa autonomia – monopólio jurisdição na origem de jurisprudência
reiterada, constante e consistente (Ex: parecer 2/13 sobre compatibilidade da UE aderir ao TEDH;
poderia pôr em causa o art.º 344º).

• Tribunal é cioso da autonomia e vê-se a si próprio como garante dos Tratados, estando no
topo e com papel fundamental.
o Pode até haver conflito com Tribunais Constitucionais nacionais, pois o TJUE
considera que a norma comunitária prevalece sobre a interna.

• Tribunal descobre o seu espaço de manobra e o seu lugar – qualquer litígio é dirimido neste
Tribunal, a não ser que o Tratado permita uma solução diferente.

Primado do Direito da União Europeia

A autonomia da ordem jurídica da UE implica que ela não é tributária das ordens jurídicas dos
Estados-membros e que, portanto, define as suas relações com estas últimas segundo os seus
próprios princípios e critérios – ou seja, sem subordinação às leis ordinárias ou constitucionais
dos Estados-membros.
O princípio do primado do Direito da União Europeia surge para resolver, a favor do Direito
Comunitário, conflitos entre regras de Direito Internacional e regras de Direito Interno. Só faz
sentido falar-se em primado se estivermos perante um conflito de normas que provêm de
ordenamentos distintos. Assim, só se fala em primado quando estamos perante normas de
Direito da União Europeia que foram diretamente aplicáveis na ordem jurídica nacional.
Coloca-se ainda a questão de saber quem deve resolver essa questão – se o Tribunal de
Justiça, se os Tribunais Constitucionais. Excluindo a situação alemã (caracterizada por ter um
Tribunal Constitucional forte e de posição vincada), a verdade é que cabe ao Tribunal de Justiça o
papel principal nestas questões.

Não precisa de uma consagração nos Tratados, tendo sido originalmente consagrado pela
jurisprudência dos anos 60.
• Primado do DUE, corolário da sua vigência na ordem interna, era, de resto, uma consequência
inevitável da atribuição pelos Estados-membros de amplas competências à UE.
67

• Primado do DUE aparece como corolário do seu caráter de direito comum a uma coletividade
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de Estados.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Este princípio fundamental foi declarado pelo TJUE – princípio do primado e determinação
progressiva das suas implicações são o resultado de um esforço pretoriano

Relativamente a este princípio há um antes ao Tratado de Lisboa e um depois ao Tratado de


Lisboa:
(i) Até ao tratado de Lisboa: o direito da UE afirmava o primado com caráter absoluto e
incondicional, ou seja, toda e qualquer norma da UE prevalecia sobre toda e qualquer
norma de direito nacional;
(ii) Após o Tratado de Lisboa: esta questão tem de ser reequacionada devido à inclusão do
princípio da identidade constitucional fundamental dos Estados-membros no artigo
4º nº2 do TUE.

Segundo o princípio do primado, o direito europeu tem um valor superior ao dos direitos
nacionais dos Estados-Membros. O princípio do primado aplica-se a todos os atos europeus
com força vinculativa. Assim, os Estados-Membros não podem aplicar uma regra nacional
contrária ao direito europeu.
O princípio do primado garante a superioridade do direito europeu sobre os direitos nacionais. É
um princípio fundamental do direito europeu. Tal como o princípio do efeito direto, não está
consignado nos Tratados, tendo sim sido consagrado pelo Tribunal de Justiça da União
Europeia (TJUE).

O TJUE consagrou o princípio do primado no acórdão Costa contra Enel de 15 de julho de


1964. Neste acórdão, o Tribunal declara que o direito proveniente das instituições europeias se
integra nos sistemas jurídicos dos Estados-Membros, sendo estes obrigados a respeitá-lo. O
direito europeu tem assim o primado sobre os direitos nacionais. Deste modo, se uma regra
nacional for contrária a uma disposição europeia, as autoridades dos Estados-Membros devem
aplicar a disposição europeia. O direito nacional não é nem anulado nem alterado, mas a sua
força vinculativa é suspensa.
Posteriormente, o Tribunal especificou – acórdão Simmenthal - que o primado do direito
europeu se aplica a todos os atos nacionais, quer tenham sido adotados antes ou após o ato
europeu em questão.
Na medida em que o direito europeu passa a prevalecer sobre o direito nacional, o
princípio do primado garante assim uma proteção uniforme dos cidadãos em todo o território
da UE, através do direito europeu.

Alcance do princípio

O primado do direito europeu sobre os direitos nacionais é absoluto. Assim, todos os atos
europeus com força vinculativa beneficiam deste primado, quer sejam provenientes do direito
primário ou do direito derivado.
De igual modo, todos os atos nacionais estão sujeitos a este princípio, seja qual for a sua
natureza: lei, regulamento, portaria, despacho, circular, etc., independentemente de se tratar de
diplomas emitidos pelo poder executivo ou legislativo dos Estados-Membros. O poder judicial
está igualmente sujeito ao princípio do primado. Na verdade, o direito que produz, a
jurisprudência, deve respeitar o da União.
O Tribunal de Justiça considerou que as constituições nacionais estão também sujeitas ao
68

princípio do primado. Compete assim ao juiz nacional não aplicar as disposições de uma
constituição contrária ao direito europeu.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Responsáveis pelo cumprimento do princípio

A exemplo do princípio do efeito direto, o Tribunal de Justiça exerce o controlo da boa


aplicação do princípio do primado. Pune os Estados-Membros que não o respeitam através das
suas decisões decorrentes dos fundamentos das diferentes ações judiciais previstas pelos tratados
fundadores, designadamente as ações por incumprimento.
Compete também aos juízes nacionais fazer respeitar o princípio do primado. Estes
podem, se necessário, recorrer à decisão prejudicial em caso de dúvida sobre a aplicação do
princípio. Num acórdão de 19 de junho de 1990 (Factortame), o Tribunal de Justiça declarou que
um órgão jurisdicional nacional, no âmbito de uma questão prejudicial sobre a validade de
uma norma nacional, deve suspender de imediato a aplicação da referida norma, na pendência
da solução preconizada pelo Tribunal de Justiça, bem como da sentença que o órgão
jurisdicional proferir sobre a questão quanto ao mérito.

Este foi um princípio desenvolvido por via jurisprudencial, com destaque, com
supramencionado, para os acórdãos Costa ENEL e Simmenthal. Também da jurisprudência
resulta outro dado essencial: é aos tribunais nacionais que cabe assegurar a prevalência da
norma comunitária. Através disto, o Tribunal acaba por arranjar maneira de estar muito mais
próximo destas situações de conflito, conseguindo marcar a sua posição mesmo sem estar desde
logo a par da situação – a sua posição será, em princípio, a que os tribunais nacionais aplicarão

Acórdão Costa c. Enel (15 julho de 1964) + infra

Contém toda uma teoria geral das relações entre o DUE e o Direito Interno, bem como a
justificação da superioridade da ordem jurídica da UE sobre as ordens jurídicas nacionais,
deduzida em termos que, embora esclarecidos e desenvolvidos em acórdãos posteriores, jamais
foram ultrapassados.

Tribunal fornece o princípio que fundamenta a aplicabilidade do DUE em 2 pontos:

• Natureza específica da ordem jurídica comunitária – Tratado CEE institui uma ordem
jurídica própria, integrada na ordem jurídica dos Estados-membros e que se impõe às suas
jurisdições, pois limitaram-se os direitos soberanos dos Estados-membros, transferindo-os
para a UE, criando assim um corpo de direito aplicável aos seus cidadãos e a eles próprios.
• Exigências próprias da ordem jurídica comunitária – força executiva do Direito Comunitário
não poderia variar de um Estado-membro para outro, ao sabor das legislações internas, sem
pôr em perigo a realização das finalidades do Tratado ou provocar uma discriminação
proibida pelos mesmos.

Uma vez proclamado o princípio, o TJUE não cessou de o confirmar e explicitar,


sublinhando que o primado se manifesta em relação a todas as normas nacionais, quaisquer que
elas sejam, anteriores ou posteriores, tornando inaplicáveis de pleno direito todas as
disposições nacionais existentes.

Acórdão Simmenthal (9 de março de 1978)

Sendo as normas de direito comunitário diretamente aplicáveis, são fonte imediata de


69

direitos e obrigações para todos aqueles a quem dizem respeito, quer se trate de Estados-
membros quer dos particulares que são sujeitos das relações jurídicas reguladas pelo direito
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comunitário, pelo que o juiz nacional, enquanto órgão dos Estados-membros que tem por missão

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


proteger os direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário, está diretamente
vinculado à observância dos princípios da aplicabilidade direta e do primado.
➔ Incumbe-lhe, pois, uma vez chamado a julgar no âmbito da sua competência, a obrigação de
aplicar integralmente o direito comunitário, deixando inaplicada qualquer disposição
eventualmente contrária da lei nacional, que esta seja anterior quer posterior à regra
comunitária.

Existindo um conflito (Que tem de existir e não pode ser ultrapassável, por interpretação
conforme ao DUE pelo juiz nacional – 1º procura-se responder pela interpretação, na medida do
possível – Acórdão Marleasing), a norma interna não pode ser aplicada e prevalece o DUE,
quando não é possível conciliar normas. Administração em geral tem o dever de afastar a
aplicação de qualquer disposição nacional, ainda que de natureza constitucional, quando esta
obste à aplicação efetiva do direito comunitário – normas internas devem ser desaplicadas pela
Administração pública ex oficio (sem ter que ir a Tribunal, a Administração pública pode
desaplicar por si) se violarem qualquer tipo de norma de DUE – Acórdão Internationale
Handelsgesellschaft (17/12/1970).

Única referência atual é na Declaração 17


• Marilu: declaração inútil – pois é claro que os Estados reconhecem o primado e tal já é
invocado há 50 anos.
• Estava previsto no art.º 6º da Constituição Europeia (Daí que CRP tenha no art.º 8º a
referência ao primado; hoje inútil, mas na altura era necessário para acomodar a
Constituição Europeia, que Portugal ratificou)
• Indícios do primado: art.º 4º/3; ação por incumprimento; art.º 267º

Consequência/Função do primado:
• Em situação de litígios, e apenas em situações de litígios (pois o primado é uma solução de
conflitos entre normas e só deve ser invocado nessa sede – tem uma função pragmática),
garante-se a aplicação da norma comunitária em vez da interna existente sobre a matéria.
✓ Princípio de competência material – normas de DUE primam pois são elas que são
praticadas no âmbito das competências sobre essa matéria dada à UE e nenhum
Estado tem competência isolada para afastar normas de DUE, pois isso destruiria o
caráter comunitário do DUE.
✓ O que justifica a ideia de primado é a existência de domínios em que a UE é
materialmente competente, pelo que um Estado isoladamente não pode dispor em
sentido divergente.
✓ Para haver aplicabilidade prática do DUE tem que se consagrar este princípio.
✓ DUE é materialmente competente para regular o caso concreto e por isso é que
primam sobre as do direito nacional.

• Primado apenas tem uma solução pragmática de desaplicação da norma contrária.


o Primado não ilegaliza norma interna que lhe seja contrária – não estabelece relação
de invalidação do direito interno face ao DUE. Ilegalidade pressuporia realidade de
subordinação hierárquica.

Os Tratado originários não tinham qualquer referência à supremacia do Direito


70

Comunitário sobre os Direitos nacionais, pelo que o TJ se fundamentava numa interpretação


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global dos Tratados. Posto isto, o Tribunal de Justiça muito se apoiou, para esta construção, no

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


princípio da cooperação leal (art.º 4º, nº 3 TUE), do qual resulta que os Estados se devem abster
de tomar todas as medidas suscetíveis de pôr em perigo a realização dos objetivos da União. Tal
implica, então, que os Estados não devem emanar atos legislativos que ponham em causa outros,
contrários, de Direito Europeu. Diziam ainda que era posto em causa o princípio da não
discriminação em razão da nacionalidade (art.º 18º TFUE) se cada Estado-membro pudesse,
unilateralmente, afastar o Direito Comunitário. Se os Estados pudessem legislar em sentido
contrário, era afastado o caráter obrigatório e diretamente aplicável dos regulamentos,
consagrado no art.º 288º TFUE.

O Tribunal consegue assim fundar o princípio do primado do Direito da União Europeia


nesse próprio Direito, defendendo que a própria natureza do Direito Comunitário exige que este
se sobreponha ao Direito interno. Note-se que o primado abrange não só o Direito Originário,
mas também todas as demais fontes de Direito da União Europeia, incluindo o Direito Derivado e
o Direito Internacional que vincula a UE. Este primado do Direito da UE só foi possível graças a
dois fatores:
• Execução deste Direito competir aos Estados-membros, o que permitiu a sua colaboração;
• Existência do chamado efeito direto, que muito resumidamente consiste na possibilidade de
os particulares invocarem a norma comunitária perante as autoridades nacionais

Da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultam um conjunto de deveres impostos às


Autoridades dos Estados-membros:
• Não aplicação do direito nacional incompatível;
• Interpretação do Direito nacional conforme o Direito da UE;
• Supressão das consequências de um ato nacional contrário ao Direito Europeu;
• Controlo jurisdicional efetivo da aplicação do Direito da União Europeia;
• Respeito pelos Estados-membros, a todo o custo, do Direito Comunitário.

Apesar da jurisprudência que desenvolveu estes corolários ser relativa ainda ao tempo das
Comunidades Europeias, a verdade é que em nada mudou relativamente à União Europeia e ao
Tratado de Lisboa em concreto. É, inclusive, dito num anexo à Ata Final dos Tratados, que
consiste num parecer do Serviço Jurídico do Conselho sobre esta matéria: “Decorre da
jurisprudência do Tribunal de Justiça que o primado do direito comunitário é um princípio
fundamental desse mesmo direito. (…) O facto de o princípio do primado não ser inscrito no
futuro Tratado em nada prejudica a existência do princípio nem a atual jurisprudência do
Tribunal de Justiça” (22 de Junho de 2007) Quanto à perspetiva dos Estados-membros perante
este princípio do primado, a verdade é que cabe ter em conta que o mesmo implica uma cedência
do Direito Constitucional de cada um, em prol do Direito Europeu. Tal faz com que o primado
nunca tenha sido muito bem aceite, quer pela jurisprudência interna, quer pela Doutrina.

Primado e CRP/Direito Nacional

Jurisprudência do TJUE é que o Primado era geral e não admitia exceções

Quanto aos tribunais nacionais, muitos deles fundam o primado na própria Constituição
nacional, por via das “cláusulas Europa”. Assim sendo, acreditam que o fundamento do primado
depende de Estado para Estado, não sendo por isso uniforme. Daí, tornar-se-á normal que os
Tribunais Constitucionais sempre se tenham visto como competentes para, em certas alturas,
71

fiscalizar a constitucionalidade de normas de Direito da União contrárias às respetivas


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Constituições. Note-se que, apesar de tudo isto e mais uma vez com exceção do Tribunal

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Constitucional Alemão, toda esta questão tem sido hoje em dia pacífica. O primado está, agora,
geralmente aceite.

Assim, TC Alemão e TC Italiano tinham perspetivas diferentes


➔ Avançaram com a Teoria dos Contra Limites: primado não se poderia aplicar de forma
absoluta e incondicional ignorando a natureza da norma interna contrária; ideia de
normas constitucionais internas (sobre Direitos Fundamentais) que seriam invioláveis e
nessa medida eram contra limite ao primado.
➔ TJUE incorporou essas objeções e respondeu-lhes indiretamente emitindo jurisprudência
em relação a Direitos Fundamentais, dizendo-se vinculados ao respeito desses direitos
que resultam das Constituições dos Estados, Convenções e Princípios = bloco de
fundamentalidade, que vincula o juiz constitucional é o mesmo que vincula o TJUE.
✓ Apesar deste entendimento jurisprudencial, que esvaziou as questões mais
esquinadas, ainda vão aparecendo questões controvertidas em relação ao primado
supraconstitucional.

Tribunal Constitucional Alemão só aceita primado na medida que (doutrina do primado


limitado – primado enquanto) a norma em conflito esteja na competência dada pelos Estados.
Rejeita a ideia do mandato sem controlo – primado sim, se a UE não ultrapassar as suas
competências, TC alemão arroga-se ao direito de ver se a norma comunitária não está a extravasar
essas competências.
➔ Considerou-se, também, competente para declarar uma disposição do direito comunitário
inaplicável pelas autoridades administrativas ou pelos órgãos jurisdicionais alemães se ela
ofendesse um direito fundamental, garantido pela Lei Fundamental ou que afetasse a
“estrutura fundamental da Constituição, que confere a esta a sua identidade”

No caso português, o art.º 7º/6 CRP legitima todas as formas de repartição de atribuições
entre a União e os Estados-membros. Art.º 7º/6 CRP – cláusula de limitação da soberania - É o
que legitima limitações de soberania por via convencional. Plantou na CRP um fundamento de
autolimitação da própria CRP. Não é limitação irrestrita, tem-se em conta princípio da
reciprocidade, da subsidiariedade e respeito pelas competências da UE e Estado de Direito
Democrático.
Também o art.º 8º/4 CRP é relevante. Deste resulta que se a União respeitar as
competências que lhe foram atribuídas e se forem respeitados os princípios fundamentais do
Estado de Direito Democrático (positivação da jurisprudência do TC Alemão), as disposições dos
Tratados que regem a UE e as respetivas normas por ela emanadas vigora na ordem jurídica
interna, nos termos definidos pelo Direito da União – ou seja, pela jurisprudência do TJ. Até ao
momento, no entanto, o Tribunal Constitucional Português ainda não foi verdadeiramente
confrontado com a questão dos primados. São poucos os que ainda defendem a supremacia do
Direito interno. Entre eles, o Professor Jorge Miranda e o Professor Marco Capitão Ferreira. A
nível jurisprudencial, como já referido, o Tribunal Constitucional Alemão.

A Professora Ana Guerra Martins afirma que o primado do direito da UE sobre a CRP
existiria mesmo que tal não estivesse previsto na Constituição. Há hoje uma habilitação
constitucional clara para que o Direito da União Europeia tenha a prevalência que ele deseja
ter. Esta realidade é, no entanto, limitada: as normas de Direito da UE têm de respeitar as
normas de competência da UE, sob pena de caírem no âmbito dos atos ultra vires.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Aplicabilidade Direta e Efeito Direto – Caso Van Gens Loos

A aplicabilidade direta representa a suscetibilidade de aplicação de um ato ou norma da


União, sem necessidade de transposição por parte do Estado. O facto de a mediação e a
transposição do estado membro não ser necessária, não faz com que esteja totalmente excluída a
aprovação de medidas de execução e a necessidade de adotar medidas de implementação ou
execução da norma da União. As execuções dessas medidas são da responsabilidade dos estados
membros – art.º 291º/1 do TFUE, exceto se estiverem reunidas as condições do nº2 do mesmo
artigo, nesses casos a execução de tais medidas já será da responsabilidade do Comissão ou do
Conselho.

A aplicabilidade direta funda-se no art.º 288º TFUE, o qual estabelece que os


regulamentos são diretamente aplicáveis – os regulamentos gozam, assim, de aplicabilidade
direta. As decisões, apesar do mesmo não estar expresso, também.

O efeito direto, por sua vez, é a suscetibilidade de invocação de uma norma de Direito da
União Europeia, por parte daquele a quem essa norma confere direitos, num tribunal nacional
ou perante qualquer autoridade pública, quer essa norma tenha sido implementada, ou não, por
parte do respetivo Estado-membro.
Quanto ao efeito direto, o mesmo representa outra criação jurisprudencial. A sua primeira
manifestação aparece no Acórdão Van Gend & Loos. Numa primeira fase, o Tribunal de Justiça
exige como condições para que seja diretamente invocável uma norma comunitária a clareza e a
precisão. Posteriormente, a estas duas características vai juntar-se uma terceira: a
incondicionalidade. Assim, para que uma norma (de um tratado ou diretiva) possa ser dotada de
efeito direto, exige-se que seja clara (seja possível dela extrair um direito), precisa e
incondicional (não esteja sujeita a um ato de execução, a especificidades, a condições).

NOTA: O efeito direto só pode criar direitos para os particulares, e não obrigações (isso só é
possível para os Estados-membros).

Em suma: O princípio do efeito direto permite aos particulares invocarem diretamente uma
norma europeia perante uma jurisdição nacional ou europeia. Este princípio diz apenas respeito
a determinados atos europeus. Constitui, juntamente com o princípio do primado, um
princípio fundamental do direito europeu. Foi consagrado pelo Tribunal de Justiça da União
Europeia (TJUE) e permite aos particulares invocarem diretamente o direito europeu perante os
tribunais, independentemente da existência de textos provenientes do direito nacional.
O princípio do efeito direto garante assim a aplicabilidade e eficácia do direito europeu
nos países da UE. No entanto, o TJUE define várias condições para que um ato jurídico europeu
seja diretamente aplicável. O efeito direto de um ato pode, igualmente, aplicar-se apenas às
relações entre um particular e um país da UE ou ser alargado às relações entre todos os
particulares.
O efeito direto do direito europeu foi consagrado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Van
Gend en Loos de 5 de fevereiro de 1963. Neste acórdão, o Tribunal afirma que o direito europeu
acarreta obrigações para os países da UE, mas também direitos para os particulares. Os
particulares podem assim prevalecer-se destes direitos e invocar diretamente normas europeias
perante jurisdições nacionais e europeias. Assim, não é necessário que o país da UE integre a
norma europeia em questão na sua ordem jurídica interna.
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Sabe-se hoje que o efeito direto pode ser horizontal ou vertical:

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• O efeito direto vertical exerce-se nas relações entre os particulares e o país, o que significa
que os particulares podem invocar uma norma europeia em relação ao país. Pode ser
ascendente (do particular contra o Estado) ou descendente (do Estado contra o particular).
• O efeito direto horizontal exerce-se nas relações entre os particulares, o que significa que um
particular pode invocar uma norma europeia em relação a outro particular.

Relativamente às normas dos Tratados, o Tribunal de Justiça reconheceu-lhes efeito direto


vertical e efeito direto horizontal. Daí resulta que as disposições dos Tratados pode ser invocadas
nos litígios entre particulares e entre particulares e Estados membros.

Acórdão Simmenthal (9/3/1978)

Primeira noção de aplicabilidade direta: “normas de direito comunitário produzem a


plenitude dos seus efeitos, de modo uniforme em todos os Estados-membros, a partir da sua
entrada em vigor e durante todo o período da respetiva vigência, constituindo uma fonte
imediata de direitos e obrigações para todos os seus destinatários, quer se trate de Estados-
membros ou de particulares, que sejam titulares de relações jurídicas às quais se aplique o
direito comunitário. Vale igualmente para o juiz que tem por missão proteger os direitos
conferidos aos particulares pelo direito comunitário.”

Pressupostos de:
• Vigência automática de pleno direito das normas de DUE.
➔ Não se confunde com self-executing – pode precisar de normas jurídicas internas que
acomodem as normas de DUE.
• Produção de efeito imediato na esfera jurídica dos sujeitos de direito comunitário.
• Salvaguarda, pelo juiz nacional, dos direitos conferidos aos particulares por uma norma
comunitária.

Aplicabilidade direta dos Regulamentos


Art.º 288º dispõe que o regulamento é diretamente aplicável a todos os Estados-membros.
Condicionado à publicação no JOUE e à sua entrada em vigor (art.º 297º/1 TFUE).
➔ Não é aplicabilidade imediata: regulamento pode subordinar a aplicação das suas
disposições à intervenção de medidas ulteriores de execução a adotar pelas instituições ou
pelos Estados-membros.

Aplicabilidade direta das Decisões


Resultam diretamente em direitos ou obrigações a favor ou a cargo dos destinatários a que
se dirigem – o que determina a sua aplicabilidade direta na ordem interna.
➔ Podem ser Decisões dirigidas a Estados-membros nos termos que foi definido pela
jurisprudência Franz Grad (6/10/1970)

Aplicabilidade direta dos Acordos Internacionais


Deve ser considerada diretamente aplicável sempre que, atendendo ao objeto e à natureza
do acordo, este contêm uma obrigação clara e precisa que não esteja dependente, na sua execução
ou nos seus efeitos, da intervenção de qualquer ato posterior.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Princípio do Efeito Direito – DNB

Não está previsto nos Tratados e é criação jurisprudencial.

Vem responder a questões relacionadas com a possível Aplicabilidade direta das Diretivas

• Parece que só se impunha uma obrigação de resultados (obriga apenas quanto ao resultado
a atingir) e que direitos para os particulares apenas resultariam das disposições nacionais
adotadas na ordem interna do Estado destinatário, para implementar a diretiva.
• Na jurisprudência do Tribunal foi-se consolidando que a diretiva poderia produzir efeitos
imediatos, suscetíveis de tutela jurisdicional, na esfera dos particulares.

Acórdão Van Duyn (4/12/1974)


Uma vez que [uma diretiva] se trata de uma obrigação imposta aos Estados-membros, a
segurança jurídica dos interessados exige que essa obrigação possa ser por eles invocada, mesmo
tendo sido consagrada num ato normativo que, no seu todo, não tem aplicabilidade direta.

Tribunal invoca o princípio do efeito direito para assegurar garantias de direitos aos particulares e
punir o infrator (Estado-membro que não transpôs) retirando-lhe o benefício da infração – não se
pode socorrer da infração da não transposição para negar o direito a um particular.
➔ Isto porque o efeito direto é mecanismo de substituição de algo que devia existir (norma
interna transpondo uma diretiva) mas que não existe.
➔ Estado-membro quando não transpõe incorre em incumprimento (art.º 258º) e pode sofrer
sanções (art.º 260º), mas, tal não vai impedir os particulares de invocarem as normas DUE
pelo seu efeito direito e demandar os Estados-membros em responsabilidade.

Efeito direito não é automático e as normas das diretivas PODEM ter efeito direito se cumprirem
os requisitos:

Positividade da norma – tem de ser regra de direito positivo.

➔ Clareza – em que TJUE tem competência para interpretar a regra em questão tornando claro
o seu sentido e alcance
➔ Precisão da norma – precisão das obrigações impostas pela norma.
➔ Incondicionalidade da norma – exclusão de qualquer margem de apreciação e intervenção
por parte dos Estados-membros, não têm poder de mediação. Tem de conter todos os
elementos necessários para ser efetivamente aplicada pelos tribunais nacionais à situação
concreta subjudice.
➔ Perfeição Jurídica da norma – vocação ou aptidão da norma para conferir direitos
subjetivos, criando na esfera jurídica dos particulares direitos e obrigações individuais que
os tribunais nacionais podem ser chamados a salvaguardar ou impor. Norma tem de
permitir aos particulares o exercício concreto desse suposto direito

No decurso do prazo de transposição não há efeito direito, pois norma não é incondicional –
isto é uma garantia para os Estados-membros.
• Segundo jurisprudência assente, uma diretiva só pode ter efeito direito após expirar o
75

prazo fixado para a sua transposição na ordem jurídica dos Estados-membros.


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Também não é incondicional se houver opção do legislador sobre a medida jurídica a
aplicar.
Particular pode socorrer-se das diretivas para arguir em Tribunal os direitos que lhe são
conferidos e pode contestar quando não haja correta aplicação do DUE.

➔ Suscetibilidade de invocação da norma eurocomunitária pelos particulares, no âmbito de


um litígio em que sejam partes, nos Tribunais nacionais.

Efeito direto vertical – litígio que opõe particulares e poderes públicos


Efeito direto horizontal – litígio que opõe os particulares entre si

Norma da diretiva pode ser invocada na vertical, mas não na horizontal, pois deve evitar-se que
o Estado tire proveito da sua inobservância do direito comunitário, mas uma diretiva não cria por
si só obrigações na esfera jurídica de um particular – Acórdão Marshal (1986).
Impacto restritivo da doutrina Marshal inibiu os direitos dos particulares, mas posteriormente a
jurisprudência definiu que os particulares não podem invocar na horizontal, mas têm garantias:

• Acórdão Marleasing (1990) – Aplicação conforme: interpretação do direito interno


nacional, na medida do possível, conforme a diretiva, pois o Estado está vinculado ao fim
da diretiva.
➔ A diretiva serve de parâmetro de interpretação do direito nacional, dentro da margem de
apreciação (nunca habilita que o Direito nacional seja interpretado contra legem – Tribunais
nunca o podem invocar para interpretar o direito num sentido contrário ao da letra da lei –
violaria a separação de poderes (Marilu))
➔ Pode ser invocado num litígio entre particulares – tem que se interpretar o direito nacional
conforme o que diz a norma, se isso couber no que a norma preveja (ex: a norma não disser
taxativamente e ser exemplificativamente e o elenco da diretiva vem por novos casos)
➔ Ao aplicar o direito nacional, quer se trate de disposições anteriores ou posteriores à
diretiva, o órgão jurisdicional nacional chamado a interpretá-lo é obrigado a fazê-lo, na
medida do possível, à luz do texto e da finalidade da diretiva, para atingir o resultado por
ela prosseguido e cumprir desta forma o artigo 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado.
➔ Aplicação conforme tem o efeito de esgotar a interpretação da norma nacional de forma a
que tal esteja de acordo com o DUE e o direito nacional.

• Acórdão Medicine Control Agency (1996) – Efeito incidental das diretivas: nas relações
triangulares, admite-se que um particular invoque uma Diretiva contra uma entidade
pública de modo a retirar efeitos jurídicos para as relações jurídicoadministrativas que esta
tenha com outros particulares.

• Acórdão Wallonie (1997): Estados devem de se abster de adotar atos contrários que
prejudiquem ou inviabilizem a aplicação do resultado da diretiva (quando a diretiva está
em vigor e decorre o prazo de transposição).

• Acórdão Kucukdevici (1997) - Diretiva que concretiza principio geral do DUE e que tem
assento na CDFUE pode ser invocada porque o que está na CDFUE tem aplicabilidade
direta.
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Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


➔ Não reconhece efeitos horizontais das diretivas e apenas reconhece que se as diretivas
exprimir princípios de outros instrumentos normativos que têm aplicabilidade direta, esses
princípios vinculam as relações jurídico-privadas.

• Se tudo isto falhar e o particular não tiver forma de beneficiar, direta ou indiretamente dos
efeitos normativos de uma Diretiva, resta a tutela secundária de tipo indemnizatório:
➔ Acórdão Francovich (1991) – Responsabilidade Extracontratual: particular tinha certo
direito dado por uma diretiva; por ela não ser incondicional viu esse direito frustrado, pelo
que pode demandar o Estado-membro a indemnizá-lo pelo prejuízo que sofreu de ver o seu
direito suprido.

Efeito Direito nasceu para ser invocado junto dos Tribunais Nacionais, mas, agora evoluiu para
vincular a Administração Pública se o administrado invocar a norma da diretiva – Administração
teria que desaplicar norma interna e utilizar a diretiva.
➔ Marilu: discorda desta situação.
1. Há requisitos para se usar o efeito direito, que têm de ser apreciados pelos Tribunais
– aqui punha-se em causa a separação de poderes, pois a Administração interpretava
algo que cabia aos Tribunais. o Administração só está vinculada à diretiva e tem de a
utilizar se houver jurisprudência consolidada (do TJUE ou Tribunais Superiores) em
relação ao efeito direto da diretiva.

Efeito direto e direito primário

No que diz respeito ao direito primário, ou seja, aos textos de base da ordem jurídica
europeia, o Tribunal de Justiça estabeleceu no acórdão Van Gend en Loos o princípio do efeito
direto. Não obstante, indicou como condição que as obrigações devem ser precisas, claras,
incondicionais e não devem requerer medidas complementares, de carácter nacional ou europeu.
No acórdão Becker (acórdão de 19 de janeiro de 1982), o Tribunal de Justiça rejeita o efeito
direto quando os países possuam uma margem de manobra em relação à aplicação da disposição
em causa (acórdão de 12 de dezembro de 1990, Kaefer e Procacci), por mais reduzida que possa
ser essa margem.

Note-se que também o Direito Derivado está sujeito a efeito direto. Os regulamentos, pela
sua natureza e da aplicabilidade direta que o art.º 288º TFUE lhes garante, são dotados de efeito
direto vertical – esses são fontes de direitos e obrigações junto dos particulares. No entanto, esse
efeito direto não é absoluto: tudo depende de saber se o regulamento necessita, ou não, de
medidas de execução.

O Tribunal, mais tarde, acabou por reconhecer também a presença de efeito direto nas
normas das diretivas. Estas são de natureza incompleta, só se tornando efetivas após a sua
transposição para o Direito interno nos prazos previstos (não gozam, por isso, de aplicabilidade
direta). O reconhecimento do efeito direto das diretivas ocorre já pela década de 70, tendo
principal fundamento no facto de o Conselho ter começado a adotar diretivas cada vez mais
completas, que acabam por impor obrigações incondicionais que se assemelhavam às impostas
pelos regulamentos. O TJ reconheceu, pela primeira vez, o efeito direto de uma diretiva no
Acórdão Van Duyn. É de salientar, relativamente a este ponto, que o efeito direto apenas opera
no sentido ascendente, ou seja, do particular para o Estado, e não ao contrário. Por isso, não é
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possível a Estado invocar a diretiva contra o particular, o que é compreensível se pensarmos


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que o cumprimento da diretiva cabe ao Estado e não ao particular e, que a invocação da diretiva

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


ocorre, de um modo geral, quando o estado não efetuou a sua transposição atempadamente ou
corretamente, pelo que o Estado não pode beneficiar de uma atuação contrária ao Direito

Quanto à possibilidade de a diretiva ser dotada de efeito direto horizontal, o Tribunal de


Justiça começou por negar de forma firme essa possibilidade, de modo a evitar conflitos com os
tribunais nacionais. No entanto, tal chegou a tornar-se incomportável, situações nas quais o
Tribunal se viu obrigado a criar outras vias de afirmação do direito dos particulares.

É isso que acontece no Acórdão Marshall, o TJUE recusou o efeito horizontal das normas da
diretiva, com fundamento no artigo 288º TFUE: segundo este artigo as diretivas só são
obrigatórias para os estados-membros destinatários. Ora, se a diretiva não pode criar obrigações
para os particulares também não pode ser invocada contra particulares. Uma vez que as
diretivas não gozam de efeito direto horizontal, o Tribunal tentou compensar as consequências
negativas que daí resultavam, da seguinte forma: § Alargou o conceito de Estado – no fundo, o
TJUE permitiu a invocação da diretiva contra entidades que muito duvidosamente se podem
incluir no conceito de Estado membro; § Exigiu a interpretação da norma nacional em
conformidade com a norma da diretiva – o TJUE impôs ao juiz nacional a obrigação de
interpretar as disposições do direito nacional, anteriores e posteriores à diretiva, conforme o
texto e a finalidade da diretiva. Ou seja, a diretiva condiciona e influencia a interpretação do
direito nacional, por isso, a diretiva acaba por ter um efeito indireto.

➔ “O Tribunal de Justiça admite que diretivas não transpostas ou mal transpostas ou mal
transpostas possam ser invocadas contra o “Estado” (efeito direto vertical). Esta
jurisprudência, que assenta no abuso de direito (o Estado que não cumpriu a obrigação de
transposição não pode invocar esse incumprimento em litígios com particulares), utiliza
uma noção ampla de Estado: nela são incluídas as autoridades administrativas,
constitucionalmente independentes, os organismos públicos e as coletividades territoriais e
mesmo uma sociedade constituída sob forma comercial, resultante de uma privatização:
qualquer organismo, seja qual for a sua forma jurídica, encarregado por ato da autoridade
pública de realizar, debaixo do controlo desta última, um serviço de interesse público e que
dispõe, para o efeito, de poderes exorbitantes relativamente às regras aplicáveis nas
relações entre particulares, figura entre as pessoas às quais podem ser opostas disposições
de uma diretiva, suscetíveis de produzirem efeito direto.

O Tribunal reconhece também efeito direto às decisões. Se os seus destinatários forem um


ou mais Estados-membros, o efeito direto opera nos mesmos termos que o da diretiva, tendo o
Tribunal algumas dúvidas quanto ao efeito direto horizontal. Se, pelo contrário, a decisão se dirige
às empresas ou aos particulares, o efeito direto horizontal é admitido.

Procedimentos de Decisão da União Europeia

A UE distingue-se pela amplitude material das suas atribuições, cujo exercício é assegurado
através de um conjunto vasto e complexo de procedimentos - encadeamento ordenado de fases e
de formalidades que precedem a adoção de atos pelo decisor político e administrativo da UE –
designação da tramitação típica da decisão dos tribunais pelo que se prefere a expressão
procedimento.
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Princípio da Tipicidade
Procedimentos de decisão existem na medida em que estejam previstos nos Tratados.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Não é incompatível com a aprovação de atos que não estão expressamente previstos nos
Tratados, mas que neles encontram o seu fundamento jurídico – ex.: comitologia;
• Rigidez do princípio pode ser compensada com a ativação das cláusulas-passarela.

Procedimento de Aprovação de Atos Legislativos

Procedimento Legislativo Ordinário


Não é um modelo de decisão simplificada e rápida. Tendo em conta a natureza das
matérias e o seu impacto subordinante nas ordens jurídicas da UE e dos Estados-membros,
compreende-se a complexidade do processo legislativo.

Art.º 288º: Atos Legislativos – sabemos que estamos perante um ato legislativo pois foi originado
por um procedimento legislativo (critério do procedimento = definição procedimental).

O procedimento legislativo ordinário resulta do art.º 294º TFUE:

1º - A Comissão apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho - impulso


legiferante da Comissão que não pode ser substituída na elaboração da proposta (art.º 17º/2 TUE)
• Justificação sobre a necessidade de legislar sobre a matéria (atendendo ao princípio da
subsidiariedade – art.º 5º/3 TUE)
• Justificação sobre a adequação das medidas propostas e do próprio ato jurídico a adotar
(princípio da proporcionalidade – art.º 5º/4 TUE)
• Compete-lhe a escolha do tipo de ato quando os Tratados não o preveem (art.º 296º/§2
TFUE)
• Competência da UE só pode ser exercida na medida em que possa ser identificada nos
Tratados a respetiva norma de habilitação, a base jurídica145 (art.º 5º/2 TUE – princípio da
competência de atribuição)
• Proposta limitada pelo critério do travão orçamental (art.º 310º/4 TFUE)
• Enquanto Conselho não tiver deliberado, Comissão pode alterar a proposta (art.º 293º/2
TFUE), desde que essas alterações ainda estejam no âmbito da proposta inicial
• Alteração pelo Conselho da proposta da Comissão exige unanimidade (art.º 293º/1 TFUE)
• Comissão pode decidir pela retirada da proposta – Tratados não o preveem, mas não o
excluem – enquadra-se no direito de iniciativa e avaliação das circunstâncias negociais
(implícito no art.º 293º/2 TFUE);
• Se Comissão não apresentar proposta – art.º 225º e 241º TFUE – pode haver recurso
jurisdicional por omissão (art.º 265º TFUE).
i. Comissão terá de dar execução à sentença/acórdão e apresentar proposta
(art.º 266º TFUE)
ii. Se disser não, houve um ato, logo a impugnação não pode ser pelo art.º
265º e sim pelo art.º 263º TFUE

Essa proposta é analisada pelo Parlamento, daí resultando a sua posição, acompanhada pelos
pareceres dos Comités (Comité das Regiões e Comité Económico e Social Europeu). O projeto
segue para o Conselho.

O Conselho, neste momento, pode aceitar ou rejeitar a posição do Parlamento.


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(a) Se a aceitar sem alterações, é essa adotada como posição do Conselho e está concluído o
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procedimento;

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


(b) Se não aceitar, o Conselho adota a sua posição e transmite-a ao Parlamento. Essa posição
deve ser acompanhada das fundamentações da decisão.

O Parlamento pode, no prazo de três meses:

(a) Aprovar a posição do Conselho em primeira leitura ou nada dizer, considerando-se que o
ato em questão foi adotado com a formulação correspondente à posição do Conselho.
(b) Rejeitar a posição do Conselho em primeira leitura, não sendo o ato adotado;
(c) Propor alterações ao Conselho, aprovadas por maioria de deputados. O texto alterado é
transmitido ao Conselho e à Comissão, que emitirá um parecer positivo ou negativo sobre
tais alterações.

Considerando ocorrida a terceira possibilidade, pode no prazo de três meses, prorrogável por
mais 1 mês a pedido do PE (art.º 294º/7 e 17 TFUE), o Conselho, deliberando:

(a) Aprovar as alterações feitas pelo Parlamento, por maioria qualificada (se o parecer da
Comissão tiver sido positivo) ou por unanimidade (se o parecer tiver sido negativo). Em
ambos os casos, o ato jurídico é adotado;
(b) Rejeitar as emendas feitas pelo Parlamento.

Verificada a segunda possibilidade, o Presidente do Conselho, de acordo com o Presidente do


Parlamento Europeu, convoca o Comité de Conciliação no prazo de seis semanas, prorrogáveis
por mais 2 (art.º 294º/12 e 14 TFUE). A partir daqui, apenas existem duas possibilidades:

(a) Há acordo, por maioria qualificada – é aprovado um projeto comum;


(b) Não há acordo – o ato tem-se como não adotado e dá-se o fim do procedimento legislativo.

Se esse projeto for aprovado dentro do prazo, o Parlamento e o Conselho terão seis semanas
par adotar o ato em causa de acordo com o projeto comum. O Parlamento delibera por maioria de
votos expressos e o Conselho por maioria qualificada.
Uma vez aprovado, o ato jurídico é transcrito nas 23 línguas oficiais da União, é assinado
pelos Presidentes do Parlamento Europeu e do Conselho e, depois, publicado no Jornal Oficial da
União Europeia ou é enviada notificação aos seus destinatários, se o ato for apenas destinado a
Estados específicos.

Os Parlamentos Nacionais podem intervir no procedimento legislativo à luz dos mecanismos de


participação institucional previstos no Protocolo nº1 e Protocolo nº2.
• Em Portugal, art.º 161º/n CRP dá à AR um direito de pronúncia que deveria traduzir um
mandato de negociação que vincularia o Governo Português nas posições que viesse a
adotar no Conselho (Marilu).
• Art.º 163º/f e art.º 197º/1/i CRP

Pode haver iniciativa legislativa popular na UE – art.º 11º/4/§1 TUE e art.º 24º TFUE – convite à
Comissão (pré-iniciativa legislativa), não há forma de ela estar vinculada.
• Comissão pronuncia-se sobre a admissibilidade prévia da iniciativa, aprecia a versão final e
toma posição (conclusão jurídico-política) com menção das medidas que tenciona tomar.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Procedimento de aprovação de atos não legislativos

Este compreende todos os atos que devam ser adotados pelas instituições e pelos órgãos da
União sem observar um processo legislativo. São três os tipos de atos não legislativos:
• Atos que resultam diretamente de disposições específicas dos Tratados;
• Atos delegados, através dos quais um ato legislativo autoriza a Comissão a completar ou
alterar certos elementos não essenciais de um ato legislativo;
• Atos de implementação da Comissão ou do Conselho quando sejam necessárias condições
uniformes de aplicação dos atos juridicamente vinculativos.

Procedimento relativo aos Atos Delegados - Art.º 290º TFUE:

Atos Delegados - Poder normativo secundário (ato normativo, mas não legislativo)
Não há uma clara distinção nos Tratados entre atos delegados e atos de execução.

Atos delegados desenvolvem os atos legislativos e são aprovados pela Comissão por delegações
do PE e Conselho.
• Subordinados a ato legislativo anterior – onde expressamente se delega na Comissão o
poder normativo regulamentar o Conteúdo do ato legislativo tem que ser veículo para
atribuição de competência normativa secundária
• Parâmetro de legalidade do ato delegado é o ato legislativo

TUE, TFUE, CDFUE

Atos legislativos Podem ser:


Regulamentos
Atos delegados Diretivas
Decisões
Atos de execução

Procedimentos legislativos especiais:

Existem vários processos legislativos especiais. Estes representam aqueles que permitem a
adoção de atos legislativos segundo modalidades diferentes do processo legislativo ordinário,
estando previstos no art.º 289º, nº 2 TFUE. A determinação do processo legislativo especial
depende das várias disposições dos Tratados.
• Processo de consulta – a iniciativa pertence, geralmente, à Comissão. O poder de decisão,
por sua vez, costuma pertencer ao Conselho e o Parlamento é apenas consultado. O
Conselho decide, em regra, por unanimidade. Esse não tem qualquer obrigação de seguir o
parecer do Parlamento, embora o mesmo seja em muitos casos obrigatório.
• Processo de aprovação pelo Parlamento – o Conselho decide com base numa proposta da
Comissão, após aprovação da mesma por parte do Parlamento Europeu. O Tratado de
Lisboa reduziu o âmbito de aplicação deste procedimento;
• Processo em que o Parlamento decide e o Conselho ou a Comissão aprovam. Também
aqui há casos em que a Comissão é chamada para dar o seu parecer.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Garantia Jurisdicional do Direito da União Europeia

Princípio da tutela jurisdicional efetiva - artigo 47º da CDFUE

Deste retira-se um direito de acesso ao Direito e aos Tribunais, o direito de obter uma
decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo e o direito à efetividade das
sentenças proferidas.
Princípios da efetividade e da equivalência – Princípios afirmados pelo TJUE

• Principio da efetividade – regras nacionais não podem tornar impossível ou


excessivamente difícil a efetivação/concretização (colocar em prática) de um direito
decorrente da ordem jurídica europeia.
• Principio da equivalência – regras nacionais não podem tratar de modo mais desfavorável
um direito decorrente da ordem jurídica europeia por comparação a direitos decorrentes da
ordem jurídica nacional.

O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) interpreta as normas do direito europeu


com o objetivo de assegurar a sua aplicação uniforme nos vários Estados‑membros. O TJUE não
funciona como um tribunal de recurso das decisões proferidas pelos tribunais nacionais, cujas
decisões não anula nem modifica. Quem perde um processo num tribunal nacional não pode
interpor recurso para o TJUE.
Os cidadãos só podem aceder ao TJUE por duas vias. Uma é indireta, mediante um
mecanismo judicial chamado reenvio prejudicial, pelo qual um juiz nacional pede ao TJUE que
interprete ou fiscalize a validade de uma disposição de direito da UE aplicável ao processo que
tem em mãos. O juiz nacional fica obrigado a acolher a resposta do TJUE quando proferir a sua
decisão.
Já a via direta de acesso ao TJUE depende do chamado recurso de anulação, interposto
contra um ato jurídico emitido por uma instituição, órgão ou organismo da UE. Para tanto, o
cidadão tem, porém, de provar que é o destinatário do ato jurídico contestado ou que o ato lhe diz
direta e individualmente respeito.
De qualquer forma, o cidadão não fica privado de proteção judicial para fazer valer os
direitos que a legislação europeia lhe concede. Os tribunais nacionais estão obrigados a aplicar o
direito da UE, independentemente de ser invocado pelas partes.

Desenvolve-se depois o princípio da tutela cautelar perante os tribunais nacionais. Este


princípio impõe que os tribunais nacionais concedam proteção cautelar a direitos reconhecidos
anteriormente pelo Direito Comunitário e hoje pelo Direito da União Europeia nas mesmas
circunstâncias em que o devem fazer os Tribunais da União europeia à luz do art.º 279º TFUE. A
sua primeira manifestação a nível jurisprudencial encontra-se no Acórdão Factortame.
Consolidou-se no acórdão Johnston – paradigma do princípio de direito a um juiz, sendo um
Direito fundamental derivado das tradições constitucionais dos Estados-membros e da CEDH.

Mecanismo das questões prejudiciais (processo de reenvio)

Este é o processo previsto no art.º 267º TFUE. Do mesmo resulta que:


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1) Um juiz nacional, ao resolver um caso concreto, pode ver-se confrontado com a


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necessidade de aplicar uma norma da União (por via da existência do efeito direto e da
aplicabilidade direta).

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


2) O juiz nacional pode ter dúvidas sobre a interpretação ou a validade da concreta norma ou
ato de Direito da União Europeia.
3) Para tentar resolver essa questão, o mesmo pode submeter ao Tribunal de Justiça
questões de interpretação ou de validade do Direito da União que sejam relevantes para a
boa decisão da causa. Há situações nas quais o tribunal nacional está obrigado a submeter
a questão ao Tribunal – sempre que julga em última instância. Note-se que foi este
mecanismo que permitiu ao Tribunal, na maioria dos casos, criar o Direito Europeu por
via jurisprudencial.

Deste modo, o artigo 267º do TFUE visa assegurar a aplicação concreta do Direito da
União, colocando ao dispor do juiz nacional um meio de eliminar as dificuldades que poderiam
advir da necessidade de dar ao Direito da União o seu pleno efeito nos vários sistemas
jurisdicionais dos Estados-membros.

Este mecanismo de reenvio prejudicial presente no art.º 267º TFUE existe, essencialmente, por
cinco razões:
• Aplicação descentralizada do Direito da União – o juiz nacional é o juiz comum do Direito da
União;
• Necessidade de assegurar a uniformidade de interpretação e aplicação do Direito da União;
• Necessidade de assegurar a estabilidade do Direito Derivado;
• Favorecimento do desenvolvimento do Direito da União;
• Proteção jurídica dos particulares;
• Compensação das restrições impostas aos particulares em sede de recurso de anulação (art.º
263º TFUE).

O Tribunal de Justiça não pode apreciar o Direito nacional, mas pode fornecer ao juiz
nacional todos os elementos que lhe permitam ele próprio fazer essa apreciação. Não pode,
também, avaliar as situações sem elementos de conexão com o Direito da União Europeia.

➔ As questões prejudiciais de interpretação: interpretar significa não só esclarecer o sentido


material das disposições do Direito da União Europeia em causa, mas também determinar
o seu alcance e definir os seus efeitos.
➔ As questões prejudiciais de apreciação da validade: a competência para apreciação da
validade é apenas para os atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
O TJ não tem competência para apreciar a validade dos tratados, até porque a validade
destes não pode ser posta em causa, uma vez que o próprio TJ é um órgão jurisdicional
criado por tratado.

Efeitos materiais do acórdão prejudicial:

1. Quanto a acórdãos interpretativos, estes obrigam o juiz nacional que suscitou a questão,
pelo que este não se pode basear, para a solução do litígio principal, numa interpretação
diferente da que foi dada pelo TJ. Obriga também todas as instâncias nacionais que
ocuparam do litígio, ou seja, mesmo que se trate de tribunais superiores estes devem
considerar-se vinculados pelo acórdão proferido a pedido de um tribunal inferior.

A obrigação de respeitar a decisão dada pelo TJ não incide só sobre a decisão propriamente
83

dita, mas também sobre a sua fundamentação – a interpretação feita pelo TJ tem alcance geral,
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pois incorpora-se na norma interpretada, assim qualquer juiz nacional que queira aplicar tal

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


norma tem a obrigação de o fazer com o sentido e o alcance que lhe foi dado pelo acórdão
interpretativo.

Daqui resulta que esta interpretação só pode ser posta em causa se posteriormente houver
uma modificação da norma ou das normas que com ela se relacionam e só o próprio TJ pode
alterar a sua interpretação anterior. O TJ admite, no entanto, que um tribunal nacional lhe possa
suscitar questões prejudiciais mesmo que o TJ já tenha respondido a questões idênticas, por
considerar que não está ainda suficientemente esclarecido.

2. Quanto às declarações de invalidade, estas obrigam o juiz nacional que suscitou a questão
prejudicial. Este não pode aplicar um ato da União declarado inválido pelo TJ. Um
acórdão que declara a invalidade de um ato constitui razão suficiente para qualquer outro
juiz o considerar como não válido, quando o pretender aplicar a qualquer processo
pendente.

A declaração de invalidade obriga todo e qualquer tribunal nacional, pois um ato


declarado inválido não deve ser aplicado. Contudo, os tribunais nacionais não ficam impedidos
de suscitar novamente questões prejudiciais sobre o ato declarado inválido. Tal pode justificar-se
se subsistirem dúvidas relativas aos fundamentos, à extensão ou às consequências da invalidade
precedentemente declarada.

Efeitos temporais do acórdão prejudicial:

O acórdão prejudicial produz efeitos retroativos? Ou seja, aplica-se aos factos ou situações
que ocorreram antes da data em que este foi proferido, ou pelo contrário, aplica-se apenas aos
factos ou situações que ocorreram após essa data?

O acórdão interpretativo tem efeito retroativo: a interpretação que lhe foi dada pode e deve
ser aplicada pelo juiz às relações jurídicas nascidas e constituídas antes do acórdão interpretativo.

Argumentos que sustentam esta retroatividade:


➔ Natureza declarativa do acórdão: quando o TJ interpreta uma regra da União limita-se a
precisar o significado, o sentido e os limites de uma regra já existente, não está, por isso, a
criar uma nova regra, pelo que não razões para restringir os efeitos do acórdão para o
passado;
➔ Finalidade e natureza do processo do artigo 267º do TFUE: o objetivo deste artigo é
precisamente uniformizar a aplicação do Direito da UE, tal só poderá ser assegurado se o
acórdão tiver efeitos retroativos;
➔ Princípio da legalidade: atribuir à norma um sentido até um dado momento e outro a partir
daí acarretaria o fracionamento do sentido da norma que deve ser só um. Este princípio só
deve ceder perante considerações de segurança jurídica, confiança e estabilidade nas
relações jurídicas em situações muito excecionais.

A declaração de invalidade de um ato da União produz efeitos retroativos: Contudo, o TJ


admitiu a limitação no tempo dos efeitos da declaração de invalidade, com base numa aplicação
analógica do artigo 264º parágrafo 2 TFUE. A faculdade de limitar no tempo os efeitos do acórdão
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fundamenta-se em razões de segurança jurídica e é da competência exclusiva do TJ.


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Contencioso perante o TJUE e o TGUE:

Em matéria de meios contenciosos, o Tratado de Lisboa introduz algumas alterações significativas


perante o TCE. Temos:

a) Ação por incumprimento (ação ou omissão – art.º 260º TFUE)

É um mecanismo atípico, através do qual um órgão acusa outro de não ter cumprido com
o Direito da União Europeia. Neste caso, pode o Estado-membro que não cumpriu pode ser
interpelado no sentido de cumpra, de modo a garantir a boa-fé e a minimizar o número de casos
em Tribunal. Este mecanismo tem normalmente sido usado pela Comissão contra os Estados-
membros, sendo um mecanismo que teve especial importância no desenvolvimento do mercado
comum: impunha-se a livre circulação de pessoas, mercadorias, serviços e capitais. Enquanto
guardiã dos Tratados, a Comissão tem não só o dever de os cumprir, mas também o dever de fazer
com que os demais os cumpram.
A multa associada a esse incumprimento é normalmente diária, mantendo-se até ao dia
em que o Estado-membro cumprir com a obrigação. Do art.º 260º TFUE resulta que a Comissão
pode submeter o caso a Tribunal, após considerar que o Estado-membro em causa não tomou as
medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal. Será a Comissão a indicar o montante da
quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória a pagar pelo Estado-membro.
Caso o incumprimento se baseie na não transposição em tempo de uma diretiva para o
ordenamento jurídico interno, o Tribunal, a pedido da Comissão, pode aplicar uma sanção
pecuniária ao Estado-membro em causa, cuja obrigação de pagamento produz efeitos na data
estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão.

b) Recurso de anulação (art.º 263º TFUE)

Permite que as instituições europeias ou os particulares possam interpor, perante o TJUE,


recurso para a anulação de um ato adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da
União. Este meio contencioso permite ao TJUE fiscalizar a legalidade o ato em questão. Note-se
que há uma presunção de legalidade dos atos juridicamente vinculativos da União, que apenas
pode ser posto em causa pelos tribunais. O Tribunal tem competência para fiscalizar:
• Todos os atos legislativos;
• Atos adotados pelo Conselho, pela Comissão ou pelo Banco Central Europeu, que
não sejam recomendações ou pareceres;
• Atos do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu, destinados a produzir efeitos
jurídicos em relação a terceiros;
• Atos dos órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em
relação a terceiros.

São quatro os possíveis fundamentos do Tribunal para proceder à anulação:


• Incompetência;
• Violação de formalidades essenciais;
• Violação dos Tratados ou de qualquer norma jurídica relevante à sua aplicação;
• Desvio de poder.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Quanto aos recorrentes, podemos ter:
• Recorrentes privilegiados – Estados-membros, Parlamento, Comissão e Conselho. São
considerados privilegiados na medida em que podem interpor um recurso de anulação
perante o TJUE sem terem de demonstrar um interesse em agir;
• Recorrentes semi-privilegiados – são os que podem interpor recursos específicos. Falamos
do Tribunal de Contas, do BCE e do Comité das Regiões, que podem interpor recursos de
anulação contra os atos europeus que atentem contra as suas prerrogativas;
• Recorrentes não privilegiados – são os particulares. A estes é exigido que demonstrem
interesse em que o ato seja anulado. Assim, exige-se que o ato impugnado tenha incidência
na sua situação pessoal ou o afete diretamente e de forma individual.

Os recursos devem ser interpostos no prazo de dois meses, a contar da publicação do ato,
da sua notificação ao recorrente ou, em falta desta, do dia em que o recorrente tenha tomado
conhecimento do ato.

Quanto à repartição de competências entre o TJUE e o Tribunal Geral:


• Tribunal de Justiça – tem competência para analisar os recursos interpostos pelos Estados-
membros contra o Parlamento ou o Conselho, bem como para analisar recursos interpostos
por uma instituição contra outra instituição;
• Tribunal Geral – tem competência para conhecer, em primeira instância, todos os outros
tipos de recurso, incluindo os recursos interpostos por particulares.

c) Recurso por omissão (art.º 265º TFUE)

Estamos perante a situação na qual Estados-membros, instituições da União Europeia,


qualquer pessoa singular ou coletiva, se dirige ao Tribunal de Justiça invocando a omissão por
parte do Parlamento, do Conselho Europeu, do Conselho, da Comissão ou do Banco Central
Europeu. Nestes casos, só é relevante a omissão se a instituição, o órgão ou o organismo tiverem já
ser convidados a agir.
O Tribunal deve agir de acordo com o previsto no art.º 266º TFUE.

Liberdades de circulação de mercadorias, serviços, capitais e cidadania

O mercado interno

No art.º 3º, nº 3 TUE pode ler-se “a União estabelece um mercado interno”. Também do art.º
26º TFUE resulta esse objetivo. Cabe, desde logo, definir o conceito de integração: integração
consiste na reunião de elementos para formar um todo ou aumentar a coesão de um todo já
existente. Assim, a integração económica internacional implica a criação de uma nova unidade,
para constituir um todo através das várias unidades económicas nacionais.
Esta integração internacional é mais forte que a mera cooperação – na integração não é
mantida a independência dos principais, deixando de haver poder de decisão autónomo.

Vantagens e Dificuldades da Integração Económica

A integração traz consigo, desde logo, inegáveis vantagens:


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• Economia de escala – resulta de uma eficiência acrescida das unidades produtivas. Essa
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resulta do alargamento do mercado, que faz aumentar essas unidades e possibilita mais
produção a custos mais baixos.

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• Desenvolvimento de atividades dificilmente compatíveis com a dimensão nacional – fala-se,
aqui, do facto de os países mais pequenos não conseguirem, normalmente, atingir uma
situação na qual lhes seja possível chegar a certos mercados (por se exigir muito dinheiro ou
tecnologia demasiado avançada).
• Formulação mais coerente e rigorosa das políticas económicas – exige-se, para que tudo isto
funcione, que os Estados aperfeiçoem as suas políticas económicas, monetárias e fiscais, de
modo a fazer face à concorrência sentida no seu mercado e nos mercados dos demais Estados.
A integração faz sempre diminuir a liberdade de definição das políticas nacionais.
• Transformação das estruturas económicas e sociais – isto resulta de, em sistema de
integração, os Estados trabalharem para atingir o nível do Estado mais avançado que esteja
nesse determinado conjunto.
• Reforço da capacidade de negociação – resulta do aumento de investimentos estrangeiros,
que faz aumentar o mercado e fortalecer a posição de cada Estado no mercado.
• Aceleração do ritmo de desenvolvimento – a concorrência sentida no mercado comum faz
com que os Estados sintam necessidade de se desenvolver, para se conseguirem manter no
mercado.
• Intensificação da concorrência – resulta do facto de estarmos a falar de várias empresas,
presentes em mercado aberto, que atuam em competição com os produtores de outros
Estados. Gera-se uma redimensão e restruturação das empresas, uma necessidade de redução
de custos, uma melhoria da qualidade dos produtos…
• Vantagens para os consumidores – no limite, estes poderão adquirir produtos de melhor
qualidade decorrente do progresso tecnológico e de preços mais baixos, possível pela
redução dos custos de produção.

Podemos também, no entanto, apontar como desvantagens ou dificuldades da integração


económica, por exemplo, as disparidades do desenvolvimento económico e social entre os
participantes nessa integração ou a resistência dos vários sistemas nacionais às regras coletivas
que se impõem. Também razões de natureza histórica e questões de opinião pública podem
afetar negativamente esse processo integrativo.

Características de um Espaço Economicamente Integrado

Desde logo é necessário entender o conceito de mercado – conjunto dos compradores que
podem ser abastecidos pelos produtores. Se um determinado produtor deseja apenas chegar ao
mercado nacional, não enfrenta hoje, com uma integração económica nacional plenamente
realizada, grandes problemas. Terá:

• Livre circulação de mercadorias – as mercadorias circulam livremente no interior das


fronteiras de cada país;
• Liberdade de estabelecimento – o produtor pode instalar as unidades fabris e montar os
armazéns e os postos de venda que lhe forem necessários para escoar os bens produzidos;
• Livre circulação de trabalhadores – o produtor pode recrutar livremente os trabalhadores de
que precisa, podendo também estes movimentar-se livremente em todo o espaço nacional para
esse efeito;
• Liberdade de prestação de serviços – os profissionais independentes podem desenvolver a
sua atividade onde desejarem, prestando livremente os serviços que lhes forem solicitados;
87

• Livre circulação de capitais – o produtor vende e é pago em moeda nacional, resolvendo-se


assim problemas de câmbio.
Página

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• Princípio da livre concorrência e da igualdade de tratamento – todos os operadores
económicos estão submetidos às mesmas regras da concorrência e à mesma legislação.

Estes são os traços gerais de uma integração económica estável. Se é hoje relativamente fácil
atingir isto a nível nacional, a verdade é que tudo se complica quando um produtor pretende
alcançar um mercado de outro país. Para que um produtor possa livremente entrar no mercado
estrangeiro, é necessário que ele não se depare com problemas em qualquer um dos aspetos
supracitados. Tudo isto foi a base para que se desenvolvesse um mercado comum aos Estados-
membros da União Europeia – falamos de um mercado único, no qual existe um espaço
económico liberalizado e integrado. Neste, os produtos de cada Estado-membro circulam
livremente e atingem consumidores dos restantes Estados, beneficiando todos eles de um
tratamento não discriminatório. No mercado comum é valorizada a vantagem comparativa de
cada país na produção de certos bens. Para atingir este estádio a nível Comunitário, foi
necessário ir progressivamente eliminando as várias barreiras restritivas que existiam. Todo o
processo teve base em cinco alicerces essenciais:

• Zona de comércio livre – trata-se de um grupo de dois ou mais territórios aduaneiros entre os
quais os direitos aduaneiros (conjunto de normas legais criadas com o intuito de regular e
controlar as operações do comercio exterior, alem de impor sanções a indivíduos que violem
estes regulamentos) e as outras regulamentações comerciais restritivas são eliminadas para o
essencial das trocas comerciais relativas aos produtos originários dos territórios da zona de
comércio livre. Este ponto engloba a livre circulação de mercadorias (possível através da
proibição de restrições quantitativas ou medidas equivalentes). Note-se que isto não prejudica
a possibilidade de, nas suas relações com terceiros Estados, cada um dos Estados-membros
reserve a sua liberdade de ação. No entanto, esse fator leva a que se possam gerar grandes
complicações (p.e. se os produtos de países terceiros podem circular livremente dentro dessa
zona, então estes tenderão a entrar por via do Estado que lhes impuser uma tarifa aduaneira
mais baixa). Assim, conclui-se que os produtos importados de terceiros países não podem
circular livremente no interior desta ZCL, sob pena de prejuízos graves das produções
nacionais.
• União aduaneira – é a forma mais perfeita de comércio livre, incluindo a livre circulação de
mercadorias em geral (sejam elas originárias dos Estados-membros ou legalmente importadas
de terceiros países). Isto implica que os Estados adotem uma pauta aduaneira comum (tarifa),
de modo a que os produtos importados do exterior estejam sujeitos a imposições iguais,
qualquer que seja a fronteira da união pela qual pretendem entrar. É uma área de livre-
comércio com uma tarifa externa comum (TEC).
• Mercado comum – a noção de mercado comum, de acordo com o art.º 3º TUE, comporta a
união aduaneira, uma pauta aduaneira comum e as chamadas “quatro liberdades”.
• União económica e monetária – a união económica exige que as legislações nacionais sejam
harmonizadas, tendo de haver uma autoridade comum. Esta união implica a transformação
de vários mercados nacionais num mercado único, o que exige igualdade das atividades
económicas de produção, distribuição e consumo. Para que se verifique uma união monetária
não é exigido que se adote uma moeda única, apesar de tudo se facilitar se assim for.

O mercado interno da União Europeia

As características desde mercado interno são-nos dadas, desde logo, pelos art.º 26º e
88

seguintes TFUE. Aqui se referem as medidas relativas à abolição das barreiras estatais e, ainda,
Página

as que visam interditar comportamentos anticoncorrenciais (art.º 101º e seguintes TFUE). O


quadro jurídico do mercado interno conta ainda com normas relativas à política comercial

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comum, à política comum de transportes e à política agrícola comum. “O mercado interno
compreende um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação de mercadorias, das
pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições dos Tratados”
(art.º 26º, nº 2 TFUE).

Liberdade de circulação de mercadorias e a União Aduaneira

Concretiza-se através da criação de uma União Aduaneira que abrange a totalidade do


comércio de mercadorias e implica a proibição, entre os estados membros, de direitos
aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de efeito equivalente, bem
como a adoção de uma pauta aduaneira comum nas suas relações com países terceiros – art.º
28º/1 TFUE. Estão abrangidos tanto os produtos originários dos estados membros como os
produtos de países terceiros que estejam em “livre trânsito”1 nos estados membros - 28/2 TFUE.
A adoção de uma Pauta Aduaneira Comum da UE com direito aduaneiros e outras
condições de comércio iguais em todos os estados membros nas relações de comércio com
países terceiros simboliza a harmonização no domínio do comércio através da política exterior
comum.2
A UA e a PCC são domínios de competência exclusiva da UE, que é a única que pode
legislar e adotar atos juridicamente vinculativos na matéria. Os estados membros só o podem
fazer se estiverem habilitados e nos termos da habilitação, com o propósito de dar execução aos
atos da UE - 3/1 a), /1 e) e 2/1 TFUE.

Dupla vertente da União Aduaneira:


1. Intracomunitária - proíbe direitos aduaneiros de entrada no território nacional de produtos de
estados membros e encargos equivalentes; proíbe direitos aduaneiros de saída do territorio de
cada estado membro para outros estados membros e de encargos equivalentes; proíbe direitos
aduaneiros fiscais
2. Extracomunitária - fixar a PAC aplicada do mesmo modo em todos os estados membros nas
relações com países não membros nas importações e exportação de produtos

O domínio do mercado interno - quando não envolva a UA ou a PCC, regras de


concorrência necessárias ao mercado interno ou de conservação dos recursos biológicos marítimos
- é da competência partilhada da UE com os estados membros. Tanto um como os outros podem
legislar e adotar atos juridicamente vinculativos - os estados membros exercem a competência na
medida em que a UE não haja exercido a sua - 2/2 e 4/2 a) TFUE.

Os direitos aduaneiros são exigidos por ocasião da transposição de fronteira entre


territórios aduaneiros distintos, podendo o montante pecuniário respetivo ser calculado e
baseado na natureza/peso/volume do bem (direitos aduaneiros específicos) ou no seu valor
aduaneiro (direitos aduaneiros ad valorem).
1. Imposições pecuniárias impostas pelo estado aos importadores de produtos, provenientes de
outros estados para utilização ou consumo no território nacional aquando da entrada de um
território aduaneiro autónomo

1
Estão em livre trânsito os produtos em relação aos quais foram cumpridas as formalidades de importação e
cobrados os direitos aduaneiros ou impostos da alfândega ou outros encargos equivalentes exigíveis no estado
membro da UE para onde entram os produtos, e que não tenham beneficiado de isenção/suspensão dos direitos ou
89

encargos - 29 TFUE
2
Contribui para o desenvolvimento do comércio mundial, supressão progressiva das restrições às trocas
Página

internacionais, redução das barreiras alfandegários, uniformização das medidas de liberalização, política de exportação
e medidas de defesa comercial, etc - 206 e 207 TFUE

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2. Tributos impostos pelo estado aos exportadores de produtos com origem no estado para saída
para outros, aquando da saída de um território aduaneiro autónomo

Os que integram a Pauta Aduaneira Comum estão previstos do Código Aduaneiro da UE,
aprovado pelo Regulamento 952/2013 do Parlamento e do Conselho.
O TCEE (Roma) de 1957 estabeleceu o congelamento imediato dos níveis de proteção
aduaneira vigentes nos estados membros da altura e a eliminação, progressiva, dos direitos
aduaneiros e restrições quantitativas em vigor nos estados membros durante um período de
transição que se prolongaria até ao final da década de 70. O objetivo de eliminação dos direitos
aduaneiros e medidas nacionais restritivas do comércio intracomunitário independentemente da
natureza (legislativa, regulamentar ou administrativa) foi alcançado antes de acabar o período de
transição.
Atingiu-se a liberdade de mercadorias por via da integração negativa.
O TCEE também obrigou a não criar novos obstáculos comerciais e a não agravar os
anteriormente vigentes nas relações com os outros estados membros.

Além da concretização da UA com a dupla vertente intracomunitária e extracomunitária, uma


efetiva livre circulação de mercadorias exige no plano intra-UE:
1. Proibição de restrições quantitativas - quotas ou contingentes - na importação ou exportação
entre estados membros e de todas as medidas de efeito equivalente - 34 e 35 TFUE
2. Aproximação de políticas económicas dos estados membros ou até mesmo a unificação destas,
quando seja necessário ao bom funcionamento do mercado interno (sobretudo política
comercial e de concorrência)

As proibições enunciadas à liberdade de circulação de mercadorias entre membros e a PA


única aplicável em todo o território da UE estão previstas no direito originário das comunidades e
da UE, desde o TCEE por constituírem um requisito essencial à realização do mercado comum, e
depois do AUE, do mercado único da UE - 26/2 TFUE.
O cumprimento pleno da liberdade de circulação de mercadoria foi gradual, obrigando a
um labor sucessivo de precisão do conteúdo através de jurisprudência do TJUE sempre que este é
chamado a resolver conflitos na aplicação das disposições desta matéria.
Sucessivamente, o TJUE obrigou ao cumprimento do princípio da desconformidade ao
Direito das Comunidades e da UE de todas as regras e medidas de política comercial dos estados
membros que constituem “direta ou indiretamente, atual ou potencialmente, um entrave à
liberdade de circulação de mercadorias” - afirmado no Dassonville - e do principio do
reconhecimento mútuo das legislações nacionais em domínios não harmonizados, sem prejuízo
de continuar a reconhecer aos estados a competência para ficar regras técnicas e de comércio - no
Cassis de Dijon - com projeção no principio do esgotamento dos direitos industriais e intelectuais.
A primeira liberdade de circulação económica respeita a todo o comércio de mercadoria -
28/1 TFUE - originária dos estados membros ou de países terceiros que esteja em livre trânsito no
território do mercado interno.

A noção de mercadorias abrange os produtos industriais, agrícolas e de pescas - 38/1


TFUE - mas não os bens abrangidos por outras liberdades de circulação (moedas com curso legal,
prestação de serviços).
A proibição dos direitos aduaneiros e restrições quantitativas e encargos equivalentes é
90

aplicável aos produtos de estados membros e de terceiros em livre trânsito nos estados membros -
Página

28/2 TFUE. Não há especificações nos tratados quanto ao que seja um produto originário (inclui
no mínimo os produtos fabricados totalmente no estado membro ou colhidos no território desse),

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porque cada vez mais o processo de fabrico se reparte entre vários países, sendo importante
determinar concretamente quando é que um produto é considerado originário de um estado
membro, já que tem consequências a nível de regime jurídico. 3
As mercadorias em livre trânsito são as que, tendo origem num país terceiro, já
cumpriram as formalidades de importação da UE e em relação às quais já foi feito o pagamento
dos direitos aduaneiros exigidos na PA única e por isso, circulam livremente no território dos
estados membros - 29 TFUE.
Todos os produtos originários de países terceiros devem cumprir as exigências referidas
para poder circular livremente, incluindo bens sem fins económicos? (ex - bens que os viajantes
trazem consigo). O controlo de entrada desses bens pode ser feito pelas autoridades mediante a
exigência de uma declaração do viajante ou da apresentação de um documento de transito
comunitário interno, daí não decorrendo a isenção necessária de direitos aduaneiros.
A liberdade de circulação de mercadoria no mercado interno tem como principais
obstáculos os direitos aduaneiros e os encargos equivalentes previstos no 30 a 32 TFUE e as
restrições quantitativas e medidas equivalentes previstas como proibidas no 34 e 35 TFUE.
Os direitos aduaneiros são imposições financeiras previstas na PA exigíveis nas operações
de importação/exportação, tendo por fim a proteção do mercado e dos produtos/ores nacionais e
a obtenção de receitas públicas. São liquidados a partir da declaração apresentada pelo
importador de que pretende por as mercadorias em livre prática e comercializar no território,
tendo por base o valor aduaneiro ou características do produto.
São proibidos pelo 30 TFUE os encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros. O
TJUE considerou que são os encargos pecuniários unilateralmente impostos (qualquer que seja a
técnica ou designação) sobre as mercadorias em razão do simples facto de transporem a fronteira,
independentemente do momento da cobrança, desde que “aquando ou em razão da importação”.
Não importa a quem se destinam, qual o modo de cobrança, a finalidade prosseguida com a
afetação de recursos ou a verificação ou não de efeitos discriminatório ou anti concorrenciais -
importa que os encargos de efeito equivalente restrinjam a concretização plena do mercado
interno, que tenham projeção comunitária e não apenas no interior de um estado membro (nesse
caso, já não se aplica o DUE).
A proibição do 30 TFUE esteve na origem da construção jurisprudencial do princípio
essencial do “efeito direto” das normas de DC e da UE. Caso Van Gend en Loos - o TJUE
apreciou a conformidade da criação de um novo direito aduaneiro por um estado membro com
o artigo, após a sua entrada em vigor, tendo concluído que a norma estabelecia uma obrigação
clara, precisa e incondicional de abstenção, a qual vedava aos estados membros a possibilidade
de criarem novos direitos aduaneiros, podendo ser invocada (a obrigação) pelos particulares em
juízo, por criar direitos na esfera jurídica respetiva.
O artigo 30 TFUE prevê uma proibição precisa essencial à concretização do mercado
interno, pelo que qualquer exceção deve ser interpretada restritivamente. As exceções ao 30 estão
enunciadas no 36 TFUE e 110 TFUE, para além dos encargos permitidos por fontes do direito
internacional e dos encargos proporcionalmente correspondentes a uma prestação efetivamente
feita pelas autoridades do estado membro quando o serviço prestado seja exigido pelo direito da
UE. Entre os encargos permitidos incluem-se as despesas reais com o desalfandegamento, que não
podem ser calculadas ad valorem.
Para uma concretização da liberdade de circulação de mercadorias são proibidas entre os
estados membros as restrições quantitativas e medidas de efeito equivalente à
importação/exportação - 34 e 35 TFUE – acórdão Dassonville. Estas produzem efeito direto, de
91

3
O critério da CEE foi o do lugar da última transformação ou da operação de alteração substancial
Página

complementar de fabrico, até se alcançar um “novo e original produto”. O CA atual distingue mercadorias
comunitárias e não comunitárias (produtos fabricados em + que um país) consoante o último país de transformação.

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acordo com o TJUE, pelo que podem ser imediatamente invocadas perante as autoridades
públicas, incluindo os tribunais. Pelo menos nos domínios objeto de harmonização pelo DUE, só
são admitidas as exceções do TFUE, desde que cumpram os critérios de necessidade,
proporcionalidade e uniformidade, não podendo ser discriminatórias em razão da nacionalidade.
Todos os obstáculos à livre circulação de mercadorias consistentes na imposição de
contingentes/quotas de importação/exportação de mercadorias produzidas num estado membro
ou em livre trânsito no seu território são consideradas restrições quantitativas. A proibição
destas restrições aplica-se a todas as mercadorias objeto de transações comerciais lícitas, inclusive
as que estejam em livre prática, as que são abrangidas por políticas específicas da UE (ex - PAC) e
as excluídas do âmbito de aplicação do TFUE.
Não se justifica a discriminação do regime entre os produtos originários e os produtos em
livre trânsito no âmbito da proibição de restrições - caso Suzanne Donckerwolcke e Shou.

É mais difícil definir medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à


im/exportação de mercadorias. A noção foi consolidada com a jurisprudência do TJUE na
sequência de reenvio prejudicial, através do qual os tribunais nacionais poem por questões sobre
interpretação dos tratados.
Uma decisão relevante foi do caso Dassonville - “qualquer regulamentação comercial dos
estados membros suscetíveis de prejudicar, direta ou indiretamente, atual ou potencialmente, o
comércio intracomunitário deve ser considerada como medida de efeito equivalente a restrições
quantitativas” – 34º e 35º TFUE.
Outra foi a do caso Cassis de Dijon - proclama implicitamente a vigência de um princípio
de reconhecimento mútuo das legislações nacionais, devendo ser admitidos a circulação e
comercialização no território dos estados membros os produtos regularmente produzidos e
comercializados noutro estado membro.

As afirmações do TJUE nestes 2 casos foram reiteradas. O Tribunal admitiu, sem afastar as
disposições nacionais restritivas da livre circulação, que os estados membros pudessem manter
determinados obstáculos à liberdade económica até à entrada em vigor de regulamentação
comum da produção e comercialização de um produto, desde que as medidas nacionais fossem
consideradas “necessárias para a satisfação das exigências imperativas atinentes à eficácia dos
controlos fiscais, proteção da saúde publica, lealdade das transações comerciais e defesa dos
consumidores” além de não discriminatórias.
Não são consideradas discriminatórias em razão de nacionalidade as medidas
equivalentes a restrição quantitativa que afetem igualmente os produtos nacionais ou de outros
estados membros.

Foi apurada a atual interpretação do 34 TFUE, no sentido de restringir o âmbito de


aplicação aos casos em que o direito nacional incida sobre trocas comerciais entre os estados
membros.
No caso Torfaen Borough Council, o TJUE não considerou contrária ao 30 TCEE / 34 TFUE
a regulamentação nacional em causa, e no Keck e Mithouard, também não considerou
desconforme a proibição da legislação francesa da revenda com prejuízo (ponto 14). Isto depois de
reconhecer que os operadores económicos andavam a invocar o 34 TFUE para impugnar qualquer
regulamentação que limite a sua liberdade comercial.
92

O TJUE distinguiu:
Página

1. Disposições nacionais que determinam as condições dos produtos produzidos ou


provenientes de outros estados membros e que são legalmente transacionados no território,

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que mesmo que não discriminatórias restringem o comércio intracomunitário (sendo
proibidas, exceto se e na medida em que haja justificação na prossecução de objetivos de
interesse geral suscetíveis de prevalecer sobre as exigências de livre circulação
2. Disposições nacionais que limitam ou proíbe certas modalidades de venda a produtos que
venham de outros estados membros que não afetem o comércio entre os estados membros, em
relação as quais se justifica decidir contrariamente ao que se verificava até então (que não são
desconformes) salvo se não foram aplicadas igualmente a todos os operadores que exerçam a
atividade no território ou se afetarem de diferente modo produtos nacionais e produtos de
outros estados membros, caso em que viola o 34 TFUE

Para além da evolução jurisprudencial decisiva nesta matéria, o legislador procurou


clarificar a noção de restrições quantitativas à livre circulação de mercadorias, com o
Regulamento 2679/98 do Conselho, com base na noção de “entrave atual ou potencial à livre
circulação de mercadorias” - qualquer comportamento atribuível a um estado membro e que
envolva uma ação ou omissão por parte deste, que possa ser uma violação dos 34-36 TFUE e que
perturbe seriamente a livre circulação por impedir a importação das mercadorias, a exportação ou
o transporte através de qualquer estado membro, cause prejuízo grave as pessoas afetadas e exija
ação imediata para evitar a continuação da perturbação/prejuízo.
Só estamos perante um entrave proibido se estiverem preenchidos os 3 requisitos referidos,
o que não se verifica com entraves apenas potenciais.
Sem prejuízo da extensão da responsabilidade dos estados membros por entraves à livre
circulação de mercadorias com origem em perturbações causadas por particulares, no caso de não
terem reagido de imediato para as cessar, o Regulamento 2679/98 instituiu um mecanismo de
verificação das situações, conduzido pela Comissão, que pode justificar uma solicitação de
cessação imediata do entrave, para além da sujeição ao principio da transparência para permitir a
concretização plena do mercado interno.

Da livre circulação de trabalhadores à livre circulação de pessoas

A progressiva evolução levou à exigência de livre circulação de fatores de produção, ou


seja, livre circulação dos trabalhadores, da livre circulação de serviços e da livre circulação dos
capitais.
A liberalização da circulação de bens e fatores de produção tem como objetivo obter o
maior aproveitamento das condições oferecidas por um mercado com maior dimensão, através
da redução dos custos de fabrico, da melhoria da qualidade e do aumento do número dos bens
produzidos, sem prejuízo de alguma diversidade desses bens, em função da preferência dos
consumidores e preços, bem como do acesso às oportunidades de trabalho oferecidas no território
da UE considerado como um todo.
Apesar de fundado em princípios gerais, o processo de integração europeia desenvolveu-se
em torno de um objetivo de natureza económica - o estabelecimento de um Mercado Comum, ou
mais tarde de um Mercado Interno.
A concretização das quatro liberdades tem como agente participante a pessoa humana,
mas enquanto empresário organizador e trabalhador na produção de bens e prestação de
serviços, bem como intermediário entre produtores e consumidores, para além de utilizador e
consumidor.
Garantiu-se desde o começo que os trabalhadores e prestadores de serviços circulassem
93

livremente em toda a União. Posteriormente, foi reconhecido o direito de serem acompanhados


Página

pelas respetivas famílias. O TIJ reconheceu ainda o direito de circulação aos que não participam
ativamente, mas apenas passivamente no processo produtivo.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Daí em diante passou a ser assegurada uma efetiva liberdade de circulação das pessoas,
independentemente de uma justificação económica específica para o efeito, o que veio bulir com
os fundamentos anteriormente apresentados e aceites para restringir o âmbito da liberdade de
circulação dos trabalhadores e dos prestadores e beneficiários de serviços à respetiva função no
processo produtivo.
Por outro lado, o anteprojeto de tratado de 1979 que deu origem ao Plano Spinelli propôs
o estabelecimento de uma Cidadania Europeia. Foi acolhida positivamente pelo Conselho
Europeu de Fontainebleau, que criou um grupo ad hoc para o estudo de uma Europa dos
cidadãos, e permitiu as condições para a celebração, em 1985, do Acordo Schengen entre cinco
Estados (Alemanha, França e o Benelux), complementando pela Convenção de Aplicação do
Acordo de Schengen, subscrito por três dezenas de Estados europeus.
O Ato Único Europeu, de 1986, introduziu no Direito primário a liberdade de circulação
das pessoas como objetivo a alcançar para a concretização plena do Mercado Interno.
Apesar da porta entreaberta com o Ato Único no sentido da extensão do processo de
integração europeia a outros domínios para além do estritamente económico, a natureza
económica não deixou de continuar a prevalecer, mas não tanto. A expansão a outros domínios
de integração não deixou de se ampliar (referência importante ao acórdão Heylens, onde o TIJ se
referiu a um direito fundamental de circulação dos trabalhadores).
Tendo em vista o objetivo de completar no calendário previsto o novo objetivo de
integração europeia até ao final de 1992, foram aprovadas em 1990 três diretivas destinadas a
reconhecer os direitos de entrada, permanência e residência no território de um Estados aos
nacionais dos restantes Estados membros que não fossem ainda titulares dos direitos de
circulação já atribuídos aos trabalhadores, prestadores e beneficiários de serviços.
As mudanças decisivas no sentido do estabelecimento de uma cidadania europeia só
ocorreram com os trabalhados da conferência intergovernamental de 1990 sobre a União Política,
preparatórios da revisão dos Tratados.
Com base numa proposta do Governo Espanhol, a Cidadania da União constituiria um
novo pilar fundamental do espaço de integração europeia, a par do antigo pilar baseado
essencialmente na integração económica, ampliado e aprofundado em torno de um objetivo mais
ambicioso, embora ainda assente na noção de Mercado Interno, a criação de uma UEM e também
um terceiro pilar, relativo à Política Externa e de Segurança Comum. A Cidadania da União
concretizar-se-ia pela definição imediata dos direitos especiais próprios dos cidadãos da União
e pelo dinamismo e progressividade desses mesmos direitos, com abertura para a inclusão
posterior de novos direitos, embora com uma separação face ao tema dos direitos fundamentais.
Entre os direitos dos cidadãos da União, que se encontram no art.º 20º/2 do TFUE e no
art.º 45 da Carta dos Direitos Fundamentais da União, encontramos o direito fundamental de
circular e permanecer livremente no território dos Estados membros.
O Tratado de Roma, que foi o que criou a CEE, estabeleceu a liberdade de circulação dos
trabalhadores como componente essencial do Mercado Comum, conforme os art.º 45 a 48 do
TFUE. O Tribunal atribuiu efeito direto ao art.º 45/1 do TFUE.
O art.º 45 do TFUE compreende, sem prejuízo das limitações justificadas por razões de
ordem pública, segurança pública e saúde, o direito a:
1. Responder a ofertas de emprego efetivamente feitas;
2. Deslocar-se livremente para o efeito, no território dos Estados membros;
3. Residir num dos Estados para trabalhar lá;
4. Permanecer no território de um Estado depois de lá ter trabalhado, desde que nas
condições do /3.
94

A liberdade de circulação de trabalhadores prevista no Tratado constitui um verdadeiro


direito fundamental de natureza económica, componente essencial do Mercado Interno,
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


conforme o TIJ, e é um dos traços gerais da ‘’Constituição Económica’’ europeia em sentido
material, que esteve na base do processo de construção europeia.
Beneficiam da liberdade de circulação de trabalhadores apenas os trabalhadores nacionais dos
Estados membros, logo cidadãos da União.
Não vigora na União a liberdade de circulação de nacionais de países terceiros
independentemente de já terem sido reconhecidos como trabalhadores num Estado membro.
Contudo, o direito derivado ampliou os beneficiários da livre circulação dos trabalhadores aos
seus familiares, independentemente da nacionalidade.
É considerado trabalhador, logo beneficiário da liberdade de circulação de pessoas
qualquer pessoa humana que já tenha exercido, que exerça ou que pretenda exercer uma
atividade económica assalariada, conforme o TIJ.
Apesar da definição de trabalhador partir da situação de quem exerce presentemente uma
atividade por conta de outrem, gozam de liberdade de circulação quer os desempregados,
voluntários quer os incapacitados, quer as pessoas abrangidas por algum sistema de segurança
social aplicável aos trabalhadores.
O trabalho previsto deve ser real e efetivo, mesmo que curto ou um part-time.
Importa, contudo, que a circunstância de não se verificarem este pressupostos não impede a
livre circulação de pessoas, mas apenas enquanto livre circulação de trabalhadores, dado que
todos os nacionais dos Estados gozam do direito de circular e permanecer livremente no
território dos Estados, exceto quando se verifiquem certas limitações ou exceções admitidas pelo
Direito da União.
Este direito, mesmo que apenas para procurar emprego, implica o tratamento igual aos
cidadãos desse país. A igualdade resulta do art.º 18 e do 45/2.
O direito de livre circulação não depende da obtenção de qualquer documento do Estado
membro de acolhimento, mas este pode exigir que a permanência no respetivo território seja
comprovada por um certificado de registo ou cartão de residência permanente, com efeito
declarativo, cuja não obtenção ou invalidade não deve determinar a não admissão no território
do Estado, conforme precisa o TIJ.
Para além dos trabalhadores que se encontrem num Estado mas que não sejam cidadãos
desse ou de outro Estado da União, os cidadãos de um Estado membro sujeitam-se a limites e
exceções ao exercício do direito de circulação, que não é aplicável nas situações internas, ou seja,
que não envolvam os territórios de pelos dois Estados membros.
O direito fundamental de circulação entre Estado, consagrado no acórdão Heylens,
embora não possa ser objeto de restrições em razão da nacionalidade, deverá ceder, caso
necessário, para assegurar interesses públicos relevantes, como a exigência do domínio
suficiente da língua oficial do país no exercício de certas profissões.
O TFUE prevê exceções ao disposto no 45. No acórdão Comissão vs. Bélgica encontramos
uma noção funcional de administração pública, presente no 45/4.
A livre circulação de pessoas encontra-se ainda restringida por razões de ordem pública,
segurança e saúde pública. Na hipótese de verificação de uma condição pessoal, certas pessoas
poderão ser impedidas de exercerem o direito de circulação. Embora não exista uma definição da
União para ‘’ordem pública’’, tal não significa a ausência de controlo.
Quanto ao limite de saúde pública, não vigora um regime uniforme na União, e embora se
tenha tentado estabelecer as bases para uma harmonização das disposições nacionais, mediante a
previsão das doenças que podiam impedir a entrada no Estado, dificilmente poderá servir de
justificação para a rejeição da entrada de um cidadão de outro Estado membro, ainda para mais
se a doença tiver sido adquirida após a entrada no território nacional, tendo por isso o Estado de
95

acolhimento a obrigação de comprovar o inverso, pelo que por exemplo Maria Luísa Duarte
sustenta a efetiva supressão desta causa de restrição da liberdade de circulação.
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


No que diz respeito às reservas de ordem e segurança pública, a diretiva que o Conselho
aprovou impunha que as medidas nacionais se deviam fundamentar exclusivamente no
comportamento pessoal do indivíduo em causa, o que constituía uma limitação forte ao poder de
os Estados membros invocarem a ordem e a segurança pública para impedirem a liberdade de
circulação, que podiam assim invocar contra o Estado membro em causa o efeito direto daquela
norma sempre que não estivesse em causa o comportamento pessoal de um determinado
indivíduo.
Coube assim ao TIJ determinar quando é que está em causa o comportamento pessoal de
determinado indivíduo. (Ex: inscrição numa organização com propósitos contrários ao interesse
público do Estado; terrorismo, o cibercrime, o tráfico de seres humanos, as drogas ilícitas ou o
branqueamento de capitais).

Liberdade de circulação de serviços

O Tratado de Roma previu igualmente a liberdade de circulação de serviços. As disposições


sobre esta matéria encontram-se nos art.º 49 a 62 do TFUE, distribuídas por dois capítulos, que são
o direito de estabelecimento e a prestação de serviços.
No art.º 57 encontramos a definição de serviços. Os serviços compreendem:
1. Atividades de natureza industrial;
2. Atividades de natureza comercial;
3. Atividades artesanais;
4. Atividades das profissões liberais.

A definição de serviços do Tratado é muito vasta. Compreende as atividades próprias das


profissões liberais, e abrange ainda todas as que tenham natureza comercial, industrial e artesanal,
desde que não reguladas pelas disposições específicas das liberdades de circulação de
mercadorias, capitais e pessoas.
O cuidado em relação a estas exclusões é justificado desde logo pela distinção entre
liberdade de circulação de pessoas e a liberdade de prestação de serviços, embora a última
pressuponha a primeira.
Quanto à distinção entre a prestação de serviços e o trabalho por conta de outrem não há
grandes dúvidas, sendo que só se torna mais complexa quando aplicada. É uma distinção
frequente nos Ordenamentos Jurídicos, e é determinante no regime aplicável às atividades,
consoante seja trabalho subordinado ou independente, sendo que também há diferenças no
regime de tributação.
Encontram-se incluídas na noção de serviços as atividades empresariais em diferentes
áreas, para além das atividades profissionais independentes, exercidas por pessoas singulares
ou coletivas.
A liberdade de prestação de serviços no Mercado Interno abrange quer os serviços
prestados no território do Estado membro em que o operador tenha residência, a quem aí
pretenda beneficiar, quer os serviços prestados no território de um Estado membro ao qual se
desloque o operador económico, falando-se então em prestação ‘’ativa’’ de serviços. (Ex: na
primeira hipótese, um advogado com escritório em Lisboa pode ser procurado nesta cidade por
um cidadão Belga que more em Bruges - prestação passiva; ex: um médico residente e com clínica
em Nice pode deslocar-se a Génova a pedido de um doente que aí more, para efetuar um
tratamento - prestação ativa).
Existe uma terceira hipótese, na qual por exemplo um profissional independente
96

estabelecido num Estado membro é procurado por via eletrónica por uma sociedade criada e
Página

sediada em Bucareste para elaborar um projeto específico, sem que tenha de se deslocar ao
território do Estado beneficiário.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Haverá liberdade de circulação de serviços no Mercado Interno se os profissionais
independentes de um Estado membro da UE poderem prestar as respetivas atividades
específicas no território de qualquer outro Estado membro sem restrições ou discriminação em
razão da nacionalidade, e quando os destinatários dessas prestações de serviços beneficiarem
delas no território de qualquer Estado sem qualquer restrição de circulação.
Beneficiam assim da liberdade de prestação e circulação de serviços aqueles que se
desloquem nos territórios dos Estados membros para usufruir da liberdade de prestação de
serviços. Só haverá uma total liberdade se for não só reconhecido como cumprido o direito de
estabelecimento previsto no art.º 49.
Os nacionais de um Estado membro da UE podem, de acordo com o art.º 49, estabelecer-se
livremente no território de qualquer outro Estado membro, tanto através da criação de uma
empresa individual ou coletiva em qualquer domínio de atividade, considerada estabelecimento
principal, como através da abertura de uma filial ou de uma sucursal, ou então de uma agência ou
de qualquer outra forma de representação ou extensão de empresa anteriormente criada noutro
Estado membro da União, ou seja, através da criação de um estabelecimento secundário.
Uma primeira dificuldade respeita à distinção entre liberdade de prestação de serviços e
liberdade de estabelecimento, dado que esta pode ter por objeto a primeira. Sendo insatisfatório
um critério quantitativo baseado no volume e valor dos serviços prestados a partir do Estado
membro de origem e os executados através de um estabelecimento aberto no Estado membro de
destino ou exercício da atividade, será certamente mais apropriado um critério assente na
presença do prestador de serviços no território do Estado em que a atividade é executada.
Na liberdade de prestação de serviços a presença no território é temporária, pelo que as
instalações materiais a que possa ter de recorrer para executar a prestação de serviços não se
manterão depois da referida prestação de serviços a clientes determinados, ao invés da situação
de liberdade de estabelecimento , que é exercida a partir de um estabelecimento aberto com
natureza permanente, para clientes indeterminados, destinando-se a perdurar estavelmente.
As liberdades de estabelecimento e de prestações de serviços só podem ser exercidas
pelas pessoas nacionais de um Estado membro da União no território de outro Estado membro,
em conformidade com os princípios da preferência comunitária europeia e da não
discriminação, conforme os art.º 49 a 56.
Basta ser nacional de um Estado para, em princípio, poder abrir um estabelecimento
principal nesse território ou no território de outro Estado, mas não já abrir um estabelecimento
secundário e para prestar serviços num Estado membro do qual não é originário, porque o direito
à constituição de agências é atribuído apenas aos nacionais de um Estado membro.
Beneficiam das liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços quer as pessoas
singulares quer as pessoas coletivas, equiparadas às primeiras, no que respeita às sociedades
constituídas em conformidade com a legislação de um Estado membro e que tenham a sua sede
social, administração central ou estabelecimento principal na União, pelo 54/1 do TFUE.
Encontram-se excluídas do direito de estabelecimento e da liberdade de prestação de
serviços as pessoas coletivas que não prossigam fins lucrativos porque o direito do Mercado
Interno da União regula atividades económicas, não atividades sem fins económicos.
Ainda quanto ao âmbito pessoal dos beneficiários da livre prestação de serviços, importa
salientar a expansão significativa decorrente quer da sua previsão explícita por sucessivas
diretivas europeias quer da jurisprudência do TIJ, que passou a entender que a liberdade de
circulação dos serviços abrange também os respetivos destinatários.
Assim, todos os cidadãos de um Estado membro quando se desloquem pelo território de
outros Estados, independentemente do fim que os mova, ficam presumivelmente abrangidos
97

pelo disposto no Tratado em matéria de liberdade de prestação de serviços, tal como beneficiam
do mesmo regime os seus familiares, independentemente de serem nacionais de um país
Página

terceiro.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A proibição da discriminação em razão da nacionalidade decorria já do art.º 18 do TFUE
enquanto princípio. No domínio da livre circulação, o Tratado dispõe especificamente que os
nacionais de um Estado membro podem estabelecer-se noutro Estado membro, nas condições
definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus nacionais.
O benefício do tratamento nacional afasta em princípio quaisquer obstáculos legislativos
nacionais ao acesso e exercício das atividades económicas pelos cidadãos de outros Estados
membros da União, incluindo as regras relativas a facilidades de ordem geral que favoreçam o
exercício das atividades.
A não discriminação em razão da nacionalidade prevista pelo Tratado não coincide
rigorosamente com a regra do tratamento nacional. Por um lado, o nacional de outro Estado
poderá beneficiar de um tratamento mais favorável do que o reconhecido aos nacionais. Assim, os
estrangeiros nacionais de outro Estado não têm de apresentar as qualificações profissionais
exigidas aos nacionais, bastando a prova da titularidade de autorizações, diplomas ou
qualificações equiparáveis.
Idêntica discriminação positiva pode resultar da dispensa da exigência de residência e
instalação profissional no território nacional aos prestadores de serviços originários de outros
Estados membros da União, ao contrário do que pode ser imposto aos nacionais do Estado.
Compete a cada Estado definir quais as obrigações em matéria de estabelecimento económico a
que os seus nacionais ficam sujeitos, como tem afirmado o TIJ.
O Estado membro pode aplicar disposições legislativas, regulamentares e administrativas
que prevejam um regime especial para os estrangeiros, desde que justificadas por razões de
ordem, segurança ou saúde públicas.
O TIJ reconheceu desde cedo o efeito direto das disposições dos art.º 49 e 56 do TFUE.
O cumprimento pelos Estados membros do tratamento nacional desses artigos obrigou à
supressão imediata de quaisquer discriminações decorrentes da legislação interna contra os
nacionais de outros Estados membros.
Em princípio, as liberdades de estabelecimento e prestação previstas no tratado podem ser
exercidas sem restrições em qualquer setor de atividade. Apesar de não terem sido elencadas no
art.º 49 as atividades abrangidas pela liberdade de estabelecimento, em contraste com a técnica do
art.º 57, a regra é que estão abrangidas todas as atividades, desde que tenham natureza ou
conteúdo económico e sejam exercidas de modo independente.
O Tratado determina, no entanto, que as disposições relativas ao direito de
estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços não são aplicáveis às atividades que
num Estado membro estejam ligadas ao exercício da autoridade pública.
Os art.º 52º e 62º contêm derrogações destinadas a salvaguardar a ordem, a saúde e a
segurança pública, relativas ao exercício de poderes de polícia por parte das autoridades
nacionais, em termos coincidentes com o 45/3º.
A concretização do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços estava
prevista para o termo do período de transição, tendo ficado dependente da gradual redução e
eliminação das discriminações e restrições baseadas na nacionalidade ainda em vigor nas
legislações e regulamentações dos Estados membros.
A adaptação de leis, regulamentos e das restantes medidas internas ao disposto nos
Tratados em matéria de livre estabelecimento e livre prestação foi impulsionada e assegurada pela
ação normativa e jurisdicional das instituições comunitárias, em especial pelo labor do TIJ no
âmbito do mecanismo de reenvio prejudicial.
Para garantir uma efetiva equiparação entre o tratamento dado foi necessário a aprovação
de diretivas de harmonização legislativa. Assim, foram adotadas medidas específicas para
98

diversas profissões regulamentadas, e ainda diretivas gerais, com vista a facilitar o exercício de
Página

todas as atividades profissionais sujeitas num Estado membro de acolhimento à obtenção de


uma formação pós-secundária, na medida em que os trabalhadores sejam titulares de diplomas e

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


concluam um ciclo de estudos superiores de pelo menos 3 anos que os preparem para essas
atividades, obtidos noutro Estado membro (isto envolve muitas diretivas. Não deve ser preciso
saber as diretivas).
Foi imposto aos Estados membros o reconhecimento das qualificações obtidas pelo
prestador de serviços noutro Estado membro, sem excluir a exigência de um nível mínimo de
qualificações com o fim de garantir a qualidade dos serviços prestados, no respetivo território
nacional, no exercício das profissões regulamentadas, ou seja, atividades em que o acesso e
exercício estão subordinados à posse de qualificações profissionais específicas.
A obrigação de reconhecimento abrange as formações adquiridas noutros Estados
membros, e termos de reciprocidade e não reconhecimentos efetuados por outros Estados.
Enquanto regime geral, o disposto na Diretiva 2005/36 tem natureza supletiva, aplicando-
se na ausência de regras especificas de harmonização e ainda quando não se verifiquem as
condições de aplicação de regimes especiais. Prevê o reconhecimento automático baseado numa
longa e recente experiência profissional, e estabelece mecanismos de incentivo à circulação de
profissionais, designadamente através de plataformas comuns, redes de contactos e carteiras
profissionais.
Esta diretiva aplica-se às profissões liberais e não afasta o estabelecimento pelos Estados
membros e também por outras entidades de parte substancial das disposições que disciplinam o
exercício destas atividades, tendo por fim garantir a qualidade e o profissionalismo do serviço
prestado.
Nas prestações que exijam formação em matérias diferente das abrangidas pelo título de
formação do Estado de acolhimento e nas que exijam conhecimentos específicos do direito
nacional, os Estados membros podem obrigar o requerente do direito de estabelecimento a optar
entre a realização de um estágio de adaptação e de uma prova de aptidão.
Apenas depois de obtido o reconhecimento da formação adquirida noutro Estado membro
da União o interessado pode beneficiar do direito de estabelecimento ou da liberdade de prestação
de serviços atribuídos pelos Tratados, à luz do princípio de tratamento nacional, com as reservas
feitas no que respeita à dispensa concedida aos nacionais de outros Estados membros de certas
exigências que cada um dos Estados membros podem impor aos nacionais.
A dicotomia entre o direito de estabelecimento e a livre prestação de serviços decorrente da
redação e organização sistemática existentes desde o Tratado de Roma foi abalada a nível
legislativa com a proposta da Comissão sobre os serviços no mercado interno europeu- proposta
Bolkenstein, de alcance geral e horizonta, abrangendo as liberdades de circulação de serviços e
todos os setores da economia, com exceção dos regulados especificamente ao nível da União.
Esta proposta tinha em conta a jurisprudência do TIJ relativa às liberdades de
estabelecimento e prestação desde os regimes de autorização prévia, considerados injustificados a
menos que fossem provadas essenciais para a salvaguarda de interesses fundamentais,
respeitassem o princípio da proporcionalidade, assentassem em critérios objetivos e não
discriminatórios.
A Diretiva 2006/123 não refletiu toda a ambição e âmbito iniciais da Comissão, mas
introduziu alterações que contribuíram para uma realização mais eficaz do mercado interno dos
serviços, apos o decurso do prazo de transposição fixado. Entre as alterações substanciais da
Diretiva inclui-se a previsão do princípio geral do deferimento tácito dos requerimentos de
autorização para o exercício da prestação de serviços, tornando-os excecionais e invertendo o
sentido de soluções legislativas e práticas enraizadas em vários ordenamentos, incluindo Portugal,
da regra do indeferimento tácito, derrogado pela exigência de aprovação ou autorização do órgão
competente em várias situações.
99
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Liberdade de circulação de pagamentos e capitais

Presente nos art.º 63 a 66 do TFUE. Integra a competência partilhada da União com os


Estados membros, cujo exercício se rege pelo 2/2 do TFUE.
A livre circulação de capitais é a mais recente e — devido à sua dimensão única respeitante
a países terceiros — a mais ampla de todas as liberdades previstas no Tratado. A liberalização dos
fluxos de capital progrediu gradualmente. Desde o Tratado de Maastricht, todas as restrições à
circulação de capitais e pagamentos foram suprimidas, tanto entre Estados-Membros como com
países terceiros. Este princípio tem efeitos diretos, ou seja, não implica a criação de legislação
adicional a nível da UE ou dos Estados-Membros.
O relatório Spaak que antecede a criação da CEE previa o direito de os nacionais dos
Estados membros adquirirem, transferirem e utilizarem em qualquer parte da Comunidade o
capital dela proveniente, devendo proceder-se à substituição das regulamentações nacionais que
impediam a criação de novas empresas e fábricas.
Devem ser suprimidas todas as restrições à circulação de capitais entre Estados-Membros e
entre Estados-Membros e países terceiros, salvo algumas exceções. A livre circulação de capitais
constitui a base do mercado único comum e complementa as três outras liberdades. Contudo, a
eficácia destas liberdades dependia muito dos pagamentos efetuados pela aquisição de
mercadores pela realização de trabalho e prestação de serviços. Se estes pagamentos fossem
considerados movimentos de capitais, os beneficiários das liberdades de circulação não os
poderiam transferir para outros Estados membros, restringindo o exercício. Também contribui
para o progresso económico, ao permitir um investimento eficiente do capital, e promove a
utilização do euro como divisa internacional, contribuindo assim para o papel da UE enquanto
interveniente mundial. Foi também indispensável para a evolução da União Económica e
Monetária (UEM) e para a introdução do euro.
O TIJ distingue o conceito de movimentos de capitais de pagamentos correntes, incluindo
nestes últimos as transferências de divisas que constituem uma contraprestação no âmbito de
uma transação subjacente, nomeadamente em resultado do exercício das liberdades de
circulação de mercadorias, pessoas e serviços.
As primeiras medidas comunitárias tiveram um âmbito de aplicação limitado. O Tratado
de Roma exige a eliminação das restrições apenas na medida necessária para efeitos de
funcionamento do mercado comum. A «primeira diretiva sobre movimentos de capitais» [1] de
1960, alterada em 1962, eliminou as restrições em certos tipos de movimentos de capitais
comerciais e privados, tais como a aquisição de valores imobiliários, os créditos a curto e médio
prazo ligados a transações comerciais e a aquisição de valores mobiliários negociados em bolsa.
Alguns Estados-Membros foram mais além, introduzindo medidas nacionais unilaterais,
suprimindo assim praticamente todas as restrições aos movimentos de capitais (por exemplo,
Alemanha, Reino Unido e os países do Benelux). Seguiu-se outra Diretiva [2] relativa aos fluxos
financeiros internacionais em 1972.
Foi necessário esperar pelo estabelecimento do mercado único para relançar a
liberalização iniciada em 1960. Foram efetuadas alterações à primeira diretiva sobre
movimentos de capitais em 1985 e em 1986, alargando a liberalização incondicional aos créditos
a longo prazo ligados a transações comerciais e à aquisição de valores mobiliários não negociados
em bolsa.
No contexto da realização do mercado único (até 1993), da criação da UEM e da
introdução prevista do euro, os movimentos de capitais foram totalmente liberalizados, numa
100

primeira fase, em 1988, por uma diretiva do Conselho (Diretiva 88/361), que suprimiu todas as
restrições subsistentes aos movimentos de capitais entre residentes dos Estados-Membros a partir
Página

de 1 de julho de 1990.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Numa segunda fase, o Tratado de Maastricht, que entrou em vigor em 1994, estabeleceu a
livre circulação de capitais como uma liberdade consagrada no Tratado. Hoje, o artigo 63.º do
TFUE proíbe qualquer restrição à circulação de capitais e pagamentos entre os Estados-Membros,
bem como entre Estados-Membros e países terceiros. Incumbe ao Tribunal de Justiça da União
Europeia interpretar as disposições relativas à livre circulação de capitais, existindo uma vasta
jurisprudência neste domínio. Quando os Estados-Membros limitam a liberdade de circulação de
capitais de uma forma injustificada, aplica-se o processo por infração definido nos artigos 258.º-
260.º do TFUE.
As exceções são essencialmente limitadas à circulação de capitais com os países terceiros
(artigo 64.º do TFUE). Além da possibilidade de os Estados-Membros manterem as medidas
restritivas relativamente aos investimentos diretos e a outras operações que estiveram em vigor
numa determinada data, o Conselho pode igualmente, após consulta do Parlamento Europeu,
adotar medidas deliberando por unanimidade, que constituam um retrocesso na liberalização da
circulação de capitais com países terceiros. Além disso, o Conselho e o Parlamento Europeu
podem adotar medidas legislativas que envolvam investimento direto, estabelecimento, prestação
de serviços financeiros ou admissão de valores mobiliários em mercados de capitais. O artigo 66.º
do TFUE prevê a adoção de medidas urgentes face a países terceiros, mas que não podem exceder
o período de seis meses.
Se estiver em confronto a livre prestação de serviços financeiros num Estado membro por
um país terceiro que invoque a liberdade de circulação de capitais, o TIJ aprecia o regime do país
de acolhimento à luz da liberdade de estabelecimento, por se considerar secundária face à outra.
Quanto à eventual sujeição da criação de sucursais, de empresas novas e da aquisição
integral de empresas já existentes na liberdade de estabelecimento ou na liberdade de circulação
de capitais, o TIJ considerou que exerce o direito de estabelecimento o nacional de um Estado
membro que detém, no capital de uma sociedade com sede noutro Estado membro, uma
participação que lhe confere influência sobre as decisões dessa sociedade.
A aquisição de ações numa sociedade, quer esteja em causa um investimento direto ou de
carteira, é regida pela livre circulação de capitais (investimento direto é para influenciar ou
controlar, o de carteira é para ganhar dinheiro).
Enquanto o investimento de carteira não está abrangido pela liberdade de estabelecimento,
a aquisição de um número de ações numa sociedade que confira ao seu titular o controlo da
mesma constituirá simultaneamente exercício da liberdade de circulação de capitais e liberdade de
estabelecimento.
Quando a legislação nacional se aplica apenas às hipóteses em que existe uma influência
certa sobre as decisões de uma sociedade, havendo sujeição às normas relativas à liberdade de
estabelecimento, não atinentes à livre circulação de capitais’’, enquanto se a legislação nacional
não for aplicável somente às participações que permitem exercer uma influência efetiva nas
decisões de uma sociedade e determinar as suas atividades, mas se aplicar independentemente da
percentagem de participação detida pelo acionista, é suscetível de ser também abrangida pelas
duas.
A liberdade de circulação de capitais abrange as operações financeiras que visam
essencialmente a colocação ou o investimento do montante em causa, e não a remuneração de
uma prestação (TIJ considera que a aquisição de bens imobiliários e as participações sociais são
abrangidas), o que não acontecerá se a situação concreta for subsumível, de forma principal, por
outra liberdade de circulação, dependendo a definição de qual a liberdade principalmente em
causa do objeto de legislação nacional.
101

O art.º 63 proíbe todas as restrições aos movimentos de capitais e não apenas as


discriminações de tratamento mencionadas na versão originaria do Tratado de Roma, apesar de
Página

não explicitar em que consistem essas restrições aos movimentos de capitais, ao contrário do que

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


se verifica quanto às liberdades de circulação de mercadorias e de pessoas. São proibidas quer as
medidas discriminatórias as que impeçam, limitem ou apenas dissuadam os movimentos de
capitais.
As únicas restrições justificadas relativamente à circulação de capitais em geral, incluindo
a circulação na União Europeia, estão estabelecidas no artigo 65.º do TFUE. Destacam-se as
seguintes: (i) medidas que evitem as infrações à legislação nacional (designadamente no domínio
fiscal e da supervisão prudencial dos serviços financeiros); (ii) procedimentos para a declaração
dos movimentos de capitais para fins administrativos ou estatísticos; e (iii) medidas justificadas
por razões de ordem pública ou de segurança pública. Esta última foi invocada durante a crise da
área do euro, quando Chipre (2013) e a Grécia (2015) se viram obrigados a introduzir controlos de
capitais a fim de evitar uma saída incontrolada de capitais. Enquanto Chipre suprimiu todas as
restrições que subsistiam em 2015, a Grécia mantém os controlos de capital, se bem que
flexibilizados.
O artigo 144.º do TFUE permite, no quadro dos programas de assistência à balança de
pagamentos, que se adotem medidas de proteção da balança de pagamentos, quando as
dificuldades ponham em risco o funcionamento do mercado interno ou quando surgir uma crise
inesperada. Esta cláusula de salvaguarda só está disponível para os Estados-Membros não
pertencentes à área do euro.
Por último, os artigos 75.º e 215.º do TFUE preveem a possibilidade de impor sanções
financeiras para prevenir e combater o terrorismo ou com base em decisões adotadas no quadro
da política externa e de segurança comum.

Quanto aos pagamentos, o artigo 63.º, n.º 2, do TFUE estipula que «são proibidas todas as
restrições aos pagamentos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros».
Em 2001, foi adotado um regulamento que harmoniza os encargos aplicáveis aos
pagamentos nacionais e transfronteiras na área do euro. Este regulamento foi revogado e
substituído em 2009[4].
A Diretiva relativa aos serviços de pagamento (DSP) (Diretiva 2007/64/CE) estabeleceu a
base jurídica para a criação de um conjunto de normas aplicáveis a todos os serviços de
pagamento na UE para tornar os pagamentos transfronteiras tão fáceis, eficientes e seguros
como os pagamentos «nacionais» e promover a eficácia e a redução de custos através de um
reforço de concorrência resultante da abertura dos mercados de pagamentos a novos operadores.
A DSP estabeleceu o enquadramento necessário a uma iniciativa do setor bancário e dos
pagamentos europeu, designada «Espaço Único de Pagamentos em Euros (SEPA)». Os
instrumentos SEPA já existiam, mas foram pouco utilizados até ao final de 2010. Por conseguinte,
em 2012, foi adotado um regulamento (n.º 260/2012) que estabelecia datas-limite, a nível da UE,
para a migração das transferências bancárias e dos débitos diretos nacionais para os instrumentos
SEPA. Em 2015, os colegisladores adotaram a Diretiva revista relativa aos serviços de pagamento
(DSP 2) (2015/2366), que revoga a diretiva em vigor. Esta nova diretiva melhora a transparência e
a proteção dos consumidores e adapta as normas aos serviços de pagamento inovadores,
incluindo pagamentos por Internet e os pagamentos móveis. A Diretiva entrou em vigor em 12 de
janeiro de 2016 e deve ser transposta até 13 de janeiro de 2018.
Apesar dos progressos alcançados na liberalização dos fluxos de capitais na UE, os
mercados de capitais permaneceram, em grande medida, fragmentados. Com base no Plano de
Investimento para a Europa, a Comissão lançou, em setembro de 2015, a sua iniciativa
emblemática: «União dos Mercados de Capitais». Este processo inclui várias medidas com vista à
102

criação de um mercado único de capitais verdadeiramente integrado até 2019. Em junho de 2017,
foi publicada uma revisão intercalar do plano de ação dos mercados de capitais. Além disso, a
Página

Comissão e os Estados-Membros estão a trabalhar no sentido de eliminar os obstáculos aos

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


investimentos transfronteiriços incluídos no âmbito das
competências nacionais. O Grupo de Peritos sobre os obstáculos à
livre circulação de capitais foi criado para analisar esta questão. Em Base jurídica
março de 2017, no seguimento do trabalho do grupo de peritos, a
Comissão publicou um relatório que descreve a situação nos
Estados-Membros. A Comissão está também a trabalhar no sentido A União Económica e
de suspender os tratados bilaterais de investimento intra-UE, muitos Monetária (UEM) é o
dos quais já existiam antes das últimas vagas de alargamento da UE. resultado de uma
A Comissão considera estes acordos entre Estados-Membros um integração económica
obstáculo ao mercado único, uma vez que colidem com o quadro progressiva da União
legislativo da UE e se sobrepõem ao mesmo. Por exemplo, os Europeia e constitui
mecanismos de arbitragem integrados nos tratados bilaterais de uma expansão do
mercado único da
investimento excluem quer os órgãos jurisdicionais nacionais quer o
União Europeia, com
Tribunal de Justiça da União Europeia, impedindo assim a aplicação regulamentações
do direito da UE. Estes tratados comportam também o risco de dar comuns dos produtos e
lugar a um tratamento mais favorável dos investidores de a livre circulação de
determinados Estados-Membros que tenham celebrado tratados bens, capitais,
bilaterais de investimento intra-UE. A Comissão intentou processos trabalhadores e
por infração contra uma série de Estados-Membros. A Comissão serviços. Uma moeda
também publica anualmente relatórios e estudos sobre os fluxos de comum, o euro, foi
introduzida na área do
capitais no interior da UE e a nível mundial.
euro, que é composta
atualmente por 19
União Económica e Monetária Estados-Membros da
União. Todos os 28
Base jurídica - Artigos 119.º a 144.º, 219.º e 282.º a 284.º do Tratado Estados-Membros da
sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) União, com exceção do
Reino Unido e da
Objetivos Dinamarca, devem
A UEM é o resultado de uma integração económica adotar o euro após uma
participação no MTC II
progressiva, não constituindo, portanto, um objetivo em si mesma.
de pelo menos dois
A gestão da UEM está concebida para apoiar um crescimento anos e o cumprimento
económico sustentável e elevados níveis de emprego através de uma dos critérios de
governação económica e monetária adequada. Tal envolve três convergência. O Banco
atividades económicas principais: (i) a implementação da política Central Europeu (BCE)
monetária com o objetivo de estabilidade dos preços; (ii) a define uma política
coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros; (iii) a monetária única, que é
garantia do bom funcionamento do mercado único. complementada por
políticas orçamentais
harmonizadas e
Realizações
políticas económicas
O euro faz atualmente parte da vida quotidiana de 19 coordenadas. Na UEM
Estados-Membros da União Europeia e, a prazo, será adotado por não existe uma
outros Estados-Membros. A moeda única apresenta vantagens instituição única
incontestáveis: reduz os custos das transações financeiras, faz com responsável pela
que seja mais fácil viajar, reforça o papel da Europa a nível política económica,
internacional... mas uma partilha da
responsabilidade entre
103

os Estados-Membros e
O que é a União Económica Europeia?
as várias instituições
A União Económica e Monetária não constitui um fim em si da União.
Página

mesma, mas é um instrumento para promover os objetivos da União


Europeia e melhorar as vidas dos cidadãos nos países da UE. Por

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


conseguinte, a elaboração de políticas económicas torna-se uma questão de interesse comum para
todos os países da UE. Para assegurar o bom funcionamento da economia da União Europeia no
seu conjunto, é importante que todos os países coordenem as suas políticas económicas e
orçamentais, tendo como objetivo comum a estabilidade e o crescimento.
Além dos benefícios da estabilidade económica, a União Económica e Monetária e a moeda
única também apoiam um mercado único mais eficaz, que beneficia as pessoas e as empresas.
Em termos práticos, a União Económica e Monetária significa:
• a coordenação das políticas económicas dos países da União Europeia;
• a coordenação das políticas orçamentais, nomeadamente através da imposição de limites
máximos para a dívida e o défice públicos;
• uma política monetária independente aplicada pelo Banco Central Europeu;
• regras únicas e a supervisão das instituições financeiras da área do euro;
• a moeda única e a área do euro (que constitui a zona do euro é constituída pelos Estados-
Membros da União Europeia que adotaram o euro como moeda).

A UEM é resultado do Tratado de Maastricht. Criou-se o euro e as suas condições de


acesso, tendo sido considerada uma ideia que iria ser consagrada com grande sucesso, mas na
realidade veio-se a verificar que a moeda única quase destruiu a Europa, porque a estrutura da
arquitetura constitucional da moeda única tem muitos vícios que tem comprometido o seu
progresso.

Não obstante, os antecedentes históricos da UEM podem ser reportados ao próprio Tratado
de Roma, que criou a CEE. Embora o Tratado não contivesse disposições substanciais nesta
matéria, a criação de um mercado comum apontava , desde logo, para a necessidade de o processo
de integração económica contemplar uma união monetária que permitisse que as trocas entre
Estados-membros se processassem como se trocas internas se tratassem.

Em 1960 Robert Triffin identificava uma série de medidas que a Europa deveria tomar para
criar um União Monetária que lhe permitisse lidar com o final do sistema de Bretton Woods. A
104

proposta incluía já a gestão conjunta de reservas em ouro e mecanismos de equilíbrio das balanças
de pagamentos, por exemplo.
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Em 1968 a Comissão preconiza a criação de uma unidade de conta Europeia, a fixação das
taxas de câmbio e a criação de um Fundo Monetário Europeu.

Em 1969, no decorrer da Cimeira de Haia, assume-se o objetivo de criar uma União


monetária e económica europeia.
Neste decorrer, surge o Relatório Werner, que propunha uma caminhada progressiva, em
que se equilibrava a integração económica e a unificação monetária.

A crise monetária de 1971 levou os EUA a pôr fim ao sistema de Bretton Woods, que levou
a uma violenta instabilidade dos mercados cambiais, “matando” a implementação do relatório de
Werner e da união económica e monetária.

Em 1973, o choque petrolífero vem agravar a crise monetária mundial. A instabilidade do


sistema monetário internacional e a desvalorização do dólar levam a Europa a abandonar o dólar
como moeda referencial das margens de flutuação.

Segue-se, historicamente, o Sistema Monetário Europeu, que entra em vigor em 1979, com
dois objetivos: eliminar a turbulência cambial e abrir caminho à união monetária. Com este
sistema nasceu o ECU - uma moeda virtual comum usada como unidade de conta. No âmbito do
Sistema Monetário Europeu, os países da UE concordam em ligar as suas moedas de modo a
mantê-las (as suas moedas) dentro de um determinado intervalo de flutuação. É o início do
mecanismo de taxas de câmbio do SME. Sistema este que funcionou razoavelmente.

Em 1988 o Conselho Europeu encarregou um Comité de elaborar um relatório que


contivesse indicações quanto à viabilidade e forma de efetivação de uma União Económica e
Monetária - Relatório/Plano Delors, que propunha que a UEM decorresse em três fases.

O Tratado de Maastricht institucionalizou as propostas do Relatório Delors:


• liberalização dos movimentos de capitais (a partir de 1 de janeiro de 1990),
• permissão aos Estados-membros de reunirem as condições necessárias a adesão,
nomeadamente por via da convergência das políticas económicas nacionais (a partir de 1 de
janeiro de 1994),
• criação de uma moeda única e estabelecimento de um Banco Central Europeu (a partir de 1 de
janeiro de 1999);

No inicio dos anos 90, no entanto, o Sistema Monetário Europeu sofre uma crise acentuada
que veio alterar a sua natureza. O mecanismo das taxas de câmbio foi substituído pela UEM
para aqueles Estados-membros que a ela aderiram.

Desde 1999 o Euro passou a ser a moeda dos 111 países originalmente aderentes, tendo sido
fixadas as taxas de conversão entre essas moedas e o Euro, entrando também em vigor a legislação
aplicável.

Associado à UEM surge o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que define, no essencial, o


modelo de continuidade dos critérios de convergência entre os diferentes Estados, prevendo a
supervisão e coordenação das políticas económicas. De acordo com o PEC, todos os países da
105

União Europeia devem apresentar regularmente programas de estabilidade ou programas de


convergência (aqueles para os países que fazem parte da área do euro, estes para os que ainda não
Página

adotaram o euro), devem respeitar os objetivos macroeconómicos contidos nesses programas e

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


devem evitar défices públicos superiores a 3% do PIB, bem como valores da dívida pública
superiores a 60% do PIB (valores do PIB a preços de mercado). Défices superiores àquele valor
podem levar a sanções, incluindo pagamento de multas. O objetivo foi o de garantir o
prosseguimento do esforço de disciplina orçamental dos Estados-membros após o lançamento da
moeda única. Impossibilidade material de incorrer em défices excessivos. Este grau de supervisão
foi recentemente elevado por via da aprovação do chamado Tratado Orçamental.

União Económica e política orçamental

A UEM sucede ao SME e tem associada uma moeda única, o Euro.

Competência do BCE:
➔ definição da política cambial face às restantes moedas no mercado cambial;
➔ controlo da inflação – estabilidade preços – inflação abaixo 2%/ano;
➔ decisões relativas à emissão de moeda (controlo do “stock” monetário).

No âmbito da UEM os Estados abdicam das políticas monetária e cambial, que passam para
o BCE – perdem, assim, a possibilidade de reagir perante situações de crise económica, adotando
uma politica anticíclica, que estimule uma maior expansão do crédito, através de uma baixa das
taxas de juros nominais. Isto estimula, assim, o investimento privado e permite às empresas
nacionais uma acrescida capacidade de investir, reconverter e melhorar a sua performance no
mercado.

Se a crise resultar de uma conjuntura de crescimento não sustentado, a política monetária


pode ser usada para a combater – sobreaquecimento. Um aumento das taxas de juro pode
absorver a liquidez excessiva que determina a tensão inflacionista.

De uma forma simplista, a valorização da moeda permite controlar a divida externa,


valorizar a credibilidade da economia e vencer dificuldades ao nível da procura agregada.
A desvalorização da moeda, por sua vez, destina-se, em regra, a aumentar a
competitividade externa das empresas nacionais e atrair investimentos na área produtiva.

Por fim, o poder Orçamental do Estado. Em tese, o Estado visa alterar o comportamento
dos agentes económicos. Ao invés de o fazer por via legislativa, o Estado vai procurar, através da
inscrição no Orçamento de receitas ou despesas relacionadas com esse fim, mas sem chegar a agir
como um agente económico, influenciar o mercado.
É possível, através do orçamento, reagir a um choque assimétrico ou a uma crise
económica. Através dele é possível protagonizar, também, uma expansão premeditada das
despesas publicas de investimento.
O Estado assume, em tempo de recessão, o papel de motor da economia, gerando trabalho e
riqueza através de planos ambiciosos de investimento.

O BCE tem ainda competências relativas a bom funcionamento dos sistemas de pagamento
da Zona Euro. É um instancia independente do poder político.
Não obstante, a sua atividade é acompanhada pelo Conselho de Ministros da Economia e
106

Finanças (ECOFIN) – coordena políticas macroeconómicas dos Estados-membros e define políticas


de câmbio. As orientações gerais não podem colocar em causa a estabilidade dos preços, nos
Página

termos do Tratado.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Para cumprir o mandato da estabilidade dos preços o BCE dispõe de mecanismos de
influência sobre o mercado e ainda de controlo sobre a massa monetária que pode adequar às
variações do mercado – absorve liquidez junto do mercado bancário delimitando a taxa de juro a
curto prazo.
Em termos simples, a politica monetária tem como objetivo final a estabilidade dos
preços e como objetivo intermédio mais provável o controlo da oferta da moeda.

Os países aderentes à UEM tiveram de reunir duas condições cumulativas:


1) serem Estados-membros;
2) terem cumprido os critérios de convergência económica e os requisitos institucionais (no
essencial, independência dos bancos centrais nacionais e proibição de financiamento da
dívida junto destes). Ainda hoje estando estes requisitos em vigor para futuras adesões.

A UEM vem permitir completar o Mercado Único e, simultaneamente, a sua viabilidade


depende do sucesso deste. Para os estados-membros participantes a UEM contém vantagens (de
ordem microeconómica) e desvantagens (de ordem macroeconómica).

Vantagens:

• Estabilidade de preços
A experiência mostra, contudo, que o Banco Central Europeu tem tido um sucesso apenas
parcial na manutenção desta estabilidade.

• Finanças públicas saudáveis e estabilidade económica


Como vimos, o modelo da UEM assenta na exigência de que os participantes atinjam
valores referenciais de défice e dívida públicos como condição de entrada (critérios de
convergência) as quais depois se mantêm (pacto de estabilidade e crescimento). É esta uma
vantagem, uma vez vista como um incentivo para os Estados.

• Ganhos de senhoriagem
Euro com papel no mercado internacional levará a que operadores estrangeiros usem Euros
nas suas transações e que os bancos Centrais de outros países os detenham, à semelhança do dólar
e do ouro, como reservas cambiais.

• Fim da especulação cambial


Atualmente, por exemplo, o euro está mais valorizado que o dólar. Mas já inicialmente o
BCE mostrava uma postura despreocupada.

• Economia de reservas cambiais


O valor do excedente nos mercados não é despiciendo/desprezável, restando saber qual a
utilização que lhe tem sido dada.

• Reforço do papel internacional da EU e do próprio Euro


Incremento do peso da Europa no nível das trocas mundiais, consequente do papel
107

internacional que o Euro assume como divisa de expressão mundial.


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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


• Eliminação dos custos de transação
Custos mais baixos – visto que desaparece os riscos cambiais e porque não é preciso fazer
uma gestão dos fundos em divisas.
Sendo a zona Euro relativamente fechada às trocas com o exterior este benefício atinge uma
percentagem elevada das transações comerciais efetuadas.

• Transparência nos preços


Atores económicos passam a poder, com muito mais facilidade, comparar os preços dos
bens e serviços nos vários Estados-membros.

• Estímulo ao comércio interno

Desvantagens:

• Convergência nominal
Esta não chega para assegurar a muito mais importante convergência real entre as
economias da zona, podendo mesmo provocar uma divergência real causada por medidas
destinadas a obter a convergência nominal a qualquer custo.

• Desaparecimento do instrumento taxa de câmbio e perda de lucros cambiais

• Desemprego
Motivado, nomeadamente, pela perda de instrumentos cambiais e financeiros e a restrição
dos instrumentos orçamentais.

Zonas Monetárias Ótimas e a “Zona Euro”

Este ponto visa problematizar a possibilidade de um choque económico adverso num país
da UE que participe na UEM e de quais os instrumentos ao dispor desse país para o combaterem
contraponto à visão mais descritiva do processo da sua criação constante do ponto anterior.

Em ligação direta com o problema dos choques económicos assimétricos (efeitos


económicos reais divergentes nos diferentes estados membros da união monetária) está a TEORIA
DAS ZONAS MONETÁRIAS ÓTIMAS.

Esta corrente defende que, numa zona monetária ótima, os custos de um choque assimétrico são
atenuados, quando não evitados de todo, pela própria dinâmica interna da Zona Monetária.

Como vimos, os Estados-membros perderam a liberdade de conformação da política


monetária, passando esta a pertencer a uma nova autoridade monetária de dimensão Europeia.

Se é certo que a política monetária não é por definição prosseguida por via orçamental, os
compromisso assumidos no pacto de estabilidade e no Tratado Orçamental impõe uma efetiva
restrição da liberdade de conformação orçamental, por estarem condicionados indicadores chave
108

da economia como a dívida pública, o défice do próprio orçamento, e a inflação.


Verifica-se, assim, que a perda de controlo sobre a política monetária implica por si só, e
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pela natureza dos compromissos assumidos, uma nova exigência de rigor orçamental, e de

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conformação do orçamento com critérios formais que reduzem substancialmente a margem de
manobra dos governos. Pouca será a margem de liberdade orçamental de um dado Estado-
membro.

Uma vez que os Estados-membros da UEM perderam totalmente a possibilidade de usar a


política Monetária e Cambial, seria indispensável que pudessem usar a política económica,
excetuada por via do orçamento, para absorver os choques económicos.

Numa Zona Monetária Ótima a sincronização dos ciclos depende, não só do grau de
integração económica, mas também de uma flexibilidade de salários e preços acompanhada de
uma elevada mobilidade dos fatores de produção, que permitirá ao mercado, por si, a absorção de
choques.

Em suma: o país incluído numa Zona Monetária Ótima beneficia da possibilidade de usar
os recursos tornados livres pela inexistência da moeda nacional para outros fins, mas pode vir a
suportar as consequências da perda dos instrumentos tradicionais de política económica.
Numa ZMO os choques assimétricos não existem. Contudo, nenhuma Zona é imune a crises
geograficamente sectoriais.

Resta saber se a UEM é uma Zona Monetária Ótima. A resposta depende, em parte, da
confiança dos mercados e dos cidadãos europeus nas estruturas comuns de gestão da política
monetária e cambial e de coordenação das políticas económicas, já muito abaladas pela gestão
casuística que tem sido feita da atual situação e que não aponta para a existência de capacidade e
vontade de efetivamente gerir de forma solidária os choques assimétricos.
Uma Zona Monetária é Ótima quando existe flexibilidade de salários e preços ou quando
existe uma política orçamental centralizada. Em teoria, a flexibilidade de salários e preços
permite ao país participante afetado reagir a um choque económico sobre o emprego de forma
automática.
Segundo alguns autores se um país exporta e importa um dado produto, uma queda da
procura agregada deste acaba por afetar, igualmente, esse país e os seus parceiros comerciais,
assegurando a simetria de choque.
Em teoria, a flexibilidade de salários e preços permite a pais participante afetado reagir a
um choque económico sobre o emprego de forma automática. Assim, se houver uma depreciação
real dos salários e preços de um Estado participante, os bens deste tornam-se relativamente mais
baratos e aumentam a competitividade externa.

Outro fator de reação a este tipo de crise seria a perfeita mobilidade dentro da Zona
Monetária dos fatores de produção.
A ser verdade a liberdade de circulação de trabalhadores e capitais sem restrições dentro
da Zona Monetária, o problema dos choques sobre o emprego e a produção seria facilmente
corrigível – fatores de produção deslocar-se-iam da zona em ciclo negativo para as de ciclo
positivo e, assim, os trabalhadores reencontrariam o emprego perdido e os capitais a rentabilidade
desejada, de modo que a performance económica da zona afetada pelo choque assimétrico seria
recuperada por via da pressão do emprego sobre a economia local. Contudo, a mão de obra ano
de desloca com tanta flexibilidade que possamos esperar vir daí a solução para qualquer crise
económica. Subsistem na UE barreiras culturais e linguísticas, que aliadas a outros fatores como os
109

diferentes graus de proteção social, índices de remuneração… determinam que a mobilidade da


Zona Euro é historicamente incipiente.
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Em alternativa, pode-se recorrer à centralização da política orçamental de estabilização –
único instrumento clássico que foi deixado aos Estados-membros (Estados-membros recusaram
centralizar as competências orçamentais). Contudo, a capacidade dos Estados para executar tais
políticas encontra-se restringida, quer pelos Tratados, quer pelo PEC.
A impossibilidade material de incorrer em défices excessivos, que, aquando disso, penaliza
os Estados-membros, nomeadamente através de multas que podem acabar por contribuir para o
agravar da crise económica, obrigará o governo de um país participante a efetuar uma redução da
despesa que não só o impedirá de promover a estabilização como o vai levar, provavelmente, a
executar uma política pró-cíclica agravando a dimensão do choque económico.
A recusa da EU em assumir a centralização da política orçamental de estabilização prende-
se com a problemática dos contribuintes líquidos entenderem que esta centralização comporta a
necessidade de transferir mais fundos para o orçamento comunitário, e um acréscimo de riscos de
cada país com todos os demais.

Se se conclui pela fraca flexibilidade dos salários e preços, pela incipiente mobilidade dos
fatores de produção e pela inexistência de uma politica orçamental de estabilização centralizada a
par de uma politica orçamental de estabilização a nível nacional deficiente, torna-se obrigatório
defender que a UEM não é uma Zona Monetária Ótima.

Não sendo a UEM uma Zona Monetária Ótima devemos estar preparados para a
ocorrência de choques assimétricos. Embora a União Monetária, as políticas cambial e monetárias
únicas e a integração a todos os níveis reduzam a probabilidade.

Sendo que a UEM está inserida num processo global de liberalização do comércio, é de
antecipar, anda, ditada pelas forças do mercado, a existência de concentrações sectoriais regionais,
ditadas pela necessidade de criar economias de escala, que tornarão os choques sectoriais em
verdadeiros choques assimétricos.

A procura de instrumentos que permitam combater estes choques assimétricos não deve
passar por soluções ocasionais, mas sim por instrumentos de estabilização eficazes, habilitados a
responder a choques assimétricos de diferente magnitude, origem e dimensão geográfica.

Raciocínio da estabilização automática:


➔ Existem transferências de impostos para o Governo com base, por exemplo, no consumo;
➔ O advento de uma crise económica levará a que esse Estado transfira menos verbas para o
Orçamento Central apenas devido à quebra do volume de procura agregada;
➔ Se simultaneamente as transferências do governo para o Estado se baseiam em pressupostos
diferentes e se, especialmente, asseguram as prestações de caráter social, temos a funcionar
um mecanismo de reação a crises assimétricas.
➔ Na prática, o Estado afetado vai beneficiar de uma solidariedade inter-regional indireta.
Paga menos ao Governo Central e recebe o mesmo volume de receitas.

O sucesso deste mecanismo assenta:


• Na rapidez de resposta;
• Este tipo de transferências gera uma solidariedade automática, independente de
negociações caso a caso.
110

A grande vantagem deste mecanismo é que a estabilização é feita diretamente ao nível do


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cidadão, pelo menos na parte relativa ao aumento das prestações sociais.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Este mecanismo age quer sobre a capacidade de financiamento de despesa pública do
Estado afetado, quer sobre a capacidade financeira de cada cidadão, que consegue manter o seu
poder de compra quase intacto e que acaba por ser o motor da recuperação económica.

A Europa tem falhado nestes dois aspetos. Este é um mecanismo pouco apto a funcionar no
seio da UEM: uma certa coordenação de políticas fiscais e orçamentais é já uma realidade, mas não
está sequer na Agenda Política prevista a transferência de poderes nets área para a Comunidade.
Tem de se partir, então, em busca de instrumentos de estabilização, já não inerentes ao
próprio mercado (automáticos), mas criados fora deste com o objetivo de o estabilizar.
A estabilização deve ser requerida tendo em conta o princípio da subsidiariedade: se essa
estabilização puder ser feita de modo satisfatório a nível dos Estados-membros assim deverá
acontecer.
Ponto assente é então que a estabilização deve ser prosseguida como um objetivo e deve
caber à União fazê-lo.

A União Económica Monetária e a crise 2008-2010

A crise de 2008 na Europa tem, no essencial, características de um choque assimétrico. A


crise de 2008-2010 colocou em evidência os desequilíbrios entre o pilar da política monetária e o da
política económica. Para muitos setores esta foi uma crise de dívida pública, quando o que permite
especular quanto à sustentabilidade da dívida pública de um país é a saúde subjacente da sua
economia.

O pacto de estabilidade e crescimento, mesmo depois das suas revisões, mostrou-se


incapaz de gerar mecanismos de resolução da crise. O mesmo de siga a respeito do Tratado de
Lisboa – suporta uma maior integração de políticas, mas insuficientes para lidar com situações
deste género.
Já em 2005, aquando da primeira revisão do PEC, tinha ficado claro que a Europa só ajusta
devidamente as políticas quando são afetados os grandes países, nomeadamente a Alemanha e a
França.

Do ponto de vista da realidade portuguesa, avultam entre as implicações a falta de


solidariedade e ausência de mecanismos adequados a gerir crises ou choques assimétricos dentro
da zona Euro (efeitos económicos reais divergentes nos diferentes estados-membros da união
monetária).

A UEM no pós-crise

Foram introduzidas inúmeras alterações com vista a, ao menos, fortalecer a UEM e facilitar
o retorno ao crescimento económico sustentável, a criação de emprego, estabilidade financeira e
finanças públicas sólidas.
Há três instrumentos particulares: dois pacotes legislativos para fortalecer o Pacto de
Estabilidade e crescimento (“Six Pack” e “Two Pack”) e o Tratado de Estabilidade, Coordenação
e Governação na União Económica e Monetária.
111

O Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na UEM tem em vista o


Página

reforço do pilar económico da UEM, adotando um conjunto de regras destinadas a promover a

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


disciplina orçamental e a reforçar a coordenação das suas políticas económicas e a melhorar a
governação na área do euro (art.º 1º/1).

Considera-se que existe um equilíbrio orçamental ou excedente se o saldo estrutural anual


das administrações públicas tiver atingido o objetivo de médio prazo específico desse país, tal
como está definido pelo PEC, com um limite de défice estrutural de 0,5% do PIB a preços de
mercado (art.º 3º/1/b)).

Temos de saber qual foi a sede própria desta regra orçamental: ou a Constituição ou a LEO.
Em favor da sua inclusão na Constituição, está o argumento da força jurídica superior e da sua
blindagem. Em favor da sua inclusão na LEO está a garantia de uma certa flexibilidade na
aplicação da regra e, sobretudo, o argumento técnico da difícil concretização, numa norma
constitucional, de uma formulação econométrica - aquela que preside à concretização do objetivo
orçamental de médio prazo.

O “Six Pack” reforçou o PEC e introduziu uma nova ferramenta de vigilância


macroeconómica: o procedimento de desequilíbrio macroeconómico.

O Six Pack foi criado no final de 2011 e consiste num pacote de seis medidas de direito
comunitário derivado. Globalmente, este pacote visou reforçar as medidas de supervisão
multilateral das políticas económicas e associar-lhes novas sanções para o caso de incumprimento
dos objetivos orçamentais fixados aos Estados membros.
Mas, acima de tudo, na generalidade dos diplomas trata-se de reforçar “o quadro comum
de governação económica, em conformidade com o elevado grau de integração alcançado entre as
economias dos Estados membros da união e, em especial, da área do euro”.
Este reforço do quadro de governação económica europeia aparece associada a outras áreas
de atuação e surge ainda orientada por um desígnio desenvolvimentista que nem sempre a prática
europeia parece corroborar.
Acrescenta-se nestes preâmbulos “o quadro de governação económica reforçada deverá
assentar em várias políticas interligadas e coerentes de crescimento sustentável e do emprego, em
particular numa estratégia da união para o crescimento e o emprego, com especial incidência no
desenvolvimento e reforço do mercado interno, no fomento do comércio internacional e da
competitividade, num Semestre Europeu para uma coordenação reforçada das políticas
económicas e orçamentais, num quadro de eficaz prevenção e correção dos desequilíbrios
macroeconómicos, em requisitos mínimos para os quadros orçamentais nacionais e uma regulação
e supervisão reforçadas do mercado financeiro, incluindo a supervisão macro prudencial do
Comité Europeu do Risco Sistémico.”

As seis peças deste pacote legislativo são as seguintes:

• Regulamento nº 1173/2011, de 16 de novembro, relativo ao exercício eficaz da supervisão


orçamental na área do euro: fixa um regime de sanções destinadas a reforçar a aplicação
das vertentes preventiva e corretiva do PEC; prevê quanto à vertente preventiva, a
constituição pelo Estado incumpridor, de depósitos remunerados e, quanto à vertente
corretiva, a constituição de depósitos não remunerados; prevê ainda, com caráter inovador,
a aplicação de multas para os casos de manipulação de estatística por parte dos Estados.
112

• Regulamento nº 1174/2011, de 16 de novembro, relativo às medidas de execução


destinadas a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro: prevê
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


também a instituição de sanções relativas à correção de tais desequilíbrios (depósito
remunerado e multas).
• Regulamento nº 1175/2011, de 16 de novembro, que altera o regulamento nº 1466/1997
relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação
de políticas económicas: a previsão de um conjunto de medidas com vista à detecção
precoce de uma situação de défice orçamental excessivo; a revisão do art. 2º-A (objetivo
orçamental de médio prazo), contemplando-se a possibilidade de desvio relativamente à
trajetória de ajustamento, caso esse desvio resulte uma circunstância excecional não
controlável pelo Estado membro ou em caso de recessão económica grave que afeta a área
do euro ou toda a EU; a execução de grandes reformas estruturais deverá também ser tida
em conta, permitindo também um desvio relativamente à mesma trajetória de ajustamento
(art. 6º); a supervisão orçamental tem por base a apresentação de programas de
estabilidade; a realização de progressos suficientes para atingir o objetivo orçamental de
médio prazo deve ser apreciada com base numa avaliação global que tenha como referência
o saldo estrutural.
• Regulamento nº1176/2011, de 16 de novembro, sobre prevenção e correção de
desequilíbrios macroeconómicos: estabelece um mecanismo de alerta para facilitar a
identificação precoce e a vigilância de desequilíbrios macroeconómicos; prevê a criação de
um painel de avaliação e de um mecanismo de apreciação aprofundada- deve apurar se o
Estado membro está a ser afetado por desequilíbrios e se os mesmos são excessivos; caso
tais desequilíbrios sejam confirmados, tal facto poderá dar lugar, primeiro, à aplicação de
medidas preventivas, e segundo, de medidas corretivas.
• Regulamento nº1177/2011, de 16 de novembro, que altera o regulamento nº1467/97
relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices
excessivos: reforço das regras de disciplina orçamental, atribuindo um papel mais relevante
ao nível da evolução da dívida e da sustentabilidade global.
• Diretiva do conselho 2011/85/EU, de 8 de novembro, que estabelece requisitos aplicáveis
aos quadros orçamentais dos Estados-membros. Destacamos as seguintes orientações:
➔ No que diz respeito aos sistemas nacionais de contabilidade pública, os Estados membros
devem criar sistemas contabilísticos que abranjam, de forma integral e coerente, todos os
subsectores da administração pública e contenham as informações necessárias para gerar
dados de exercício, com vista à elaboração dos dados baseados no Sistema Europeu de
Contas Nacionais e Regionais (SEC95). Estes sistemas de contabilidade pública estão sujeitos
a procedimentos internos de controlo e auditoria (art.º 3º);
➔ No que diz respeito às previsões económicas, os Estados membros asseguram que o
planeamento orçamental se baseia em previsões macroeconómicas e orçamentais realistas,
recorrendo, para isso, às informações mais atualizadas. O planeamento orçamental deve
basear-se no cenário macro orçamental mais provável ou num cenário mais prudente (art.º
4º);
➔ No que diz respeito às regras orçamentais, cada Estado membro deve estabelecer as suas
regras orçamentais numéricas específicas (art.º 5º). Essas regras devem promover i) o
cumprimento dos valores de referencia aplicáveis ao défice e à dívida estabelecida nos
termos do TFUE; ii) a adoção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no
qual se inclua o respeito dos objetivos orçamentais a médio prazo dos Estados-Membros.

(I) Quanto à programação plurianual da despesa pública, os Estados membros devem


113

estabelecer um quadro orçamental eficaz, credível, a médio prazo que facilite a adoção
de um horizonte de planeamento orçamental de, pelo menos, 3 anos, a fim de assegurar
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


que o planeamento orçamental nacional se inscreve numa perspetiva de planeamento
orçamental plurianual (art.º 9º). Este quadro deve compreender:

(a) objetivos orçamentais plurianuais abrangentes e transparentes em termos de défice da


administração pública, dívida pública, e qualquer outro indicador orçamental sumário,
tal como a despesa;
(b) Projeção em relação às rúbricas mais relevantes em termos de despesa e receita da
administração pública;
(c) uma descrição das políticas previstas a médio prazo com impacto nas finanças da
administração pública;
(d) uma avaliação da forma como as políticas poderão afetar a sustentabilidade a longo prazo
das finanças públicas.

➔ No que respeita ao reforço da coordenação, transparência e da responsabilidade


orçamentais, prevê-se, por exemplo, que os Estados membros estabeleçam mecanismos
adequados de coordenação entre os vários subsectores da administração pública, de forma a
assegurar a cobertura exaustiva e coerente de todos esses subsectores do planeamento
orçamental, nas regras orçamentais numéricas, específicas para cada país, bem como na
elaboração de previsões orçamentais e no estabelecimento do planeamento plurianual.

Do Six Pack ressalta um aspeto fundamental: o aprofundamento do conceito de desvio


significativo, complementado por um mecanismo efetivo de sanções, por referência ao
ajustamento ao objetivo orçamental de médio prazo. Assim, daí em diante, se a Comissão
identificar algum desvio significativo em relação à trajetória de ajustamento ao objetivo
orçamental de médio prazo, e a fim de evitar a ocorrência de um défice excessivo, será dirigida
uma advertência precoce ao Estado Membro em causa. Com base nesta advertência o Conselho
poderá fixar um prazo não superior a 5 meses para a correção do desvio, sendo que o prazo pode
ser reduzido para 3 meses se a Comissão, na sua advertência, considerar que a situação é
particularmente grave e requer ação imediata.

O desvio em relação ao objetivo orçamental de médio prazo ou à respetiva trajetória de


ajustamento é apreciado com base numa avaliação global que tenha como referencia o saldo
estrutural, incluindo a análise da despesa líquida de medidas discricionárias em matéria de receita
e devendo considerar os seguintes critérios:

• Critério quantitativo: para um Estado Membro que não tenha atingido o objetivo
orçamental a médio prazo, ao avaliar a variação do saldo estrutural, se o desvio for de, pelo
menos, 0,5% do PIB num só ano, ou de, pelo menos 0,25% do PIB, de média anual, em dois
anos consecutivos; ao avaliar a evolução da despesa, líquida de medidas de receitas
discricionárias, se o desvio tiver um impacto total sobre o saldo da administração pública
de, pelo menos, 0,5% do PIB num único ano ou, cumulativamente, em dois anos
consecutivos.
• Critério qualitativo: tendo em conta que o desvio não será considerado significativo se o
Estado Membro em causa tiver ultrapassado significativamente o objeto orçamental de
médio prazo, tem em conta a possibilidade de receitas excecionais significativas, desde que
os planos orçamentais estabelecidos no programa de estabilidade não coloquem em risco
114

este objetivo ao longo do período de vigência do programa.


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Com vista a contribuir para a eficácia destas medidas, verifica-se igualmente o alargamento
do procedimento de votação por maioria qualificada invertida a propostas ou recomendações da
Comissão ao Conselho em matéria de fiscalização do cumprimento das regras (são adotadas salvo
se uma maioria qualificada de Estados-Membros votar contra).

O “Two Pack” prevê que os Estados-membros da área do Euro apresentem projetos de


planos orçamentais para o ano seguinte em meados de outubro. Isso garante que a política fiscal
seja discutida no início do processo orçamentário e que a orientação da Comissão possa ser levada
em consideração antes da adoção dos orçamentos nacionais.

O primeiro regulamento cria novos procedimentos e regras de supervisão para países que
se encontrem em dificuldade financeira. Aplicar-se-á em três casos:
• Países em situação de dificuldade financeira severa (défices orçamentais ou dívida pública
elevados, especulações de mercado, etc);
• Países que se encontrem a receber assistência financeira;
• Países que estão em vias de abandonar essa assistência.

Com esta regulação, pretende-se melhorar a transparência e os canais de acompanhamento


relativamente aos países visados.

O segundo regulamento aplicasse aos países da zona euro e visa fortalecer a base jurídica
do processo de coordenação económica do Semestre Europeu, dando maiores poderes à Comissão
na monotorização do cumprimento dos objetivos orçamentais definidos de acordo com o PEC. Os
países devem apresentar à Comissão os seus projetos de orçamento na mesma altura do ano e a
Comissão terá o direito de se pronunciar sobre eles, podendo inclusive propor que os
projetos de orçamento sejam revistos. O regulamento também prevê uma monitorização mais
apertada aos países da zona euro, no quadro do procedimento orçamental por défices excessivos.
Esta nova legislação suscita-nos algumas questões e preocupações. Até que ponto a intervenção
ativa da Comissão no processo orçamental não significará a diluição crescente do papel dos
Parlamentos nacionais nesse processo, a erosão do princípio da democracia financeira e, no limite,
até a europeização completa dos processos orçamentais.

As regras são aplicadas no contexto do Semestre Europeu, um ciclo anual de coordenação e


vigilância das políticas económicas da UE. O semestre europeu garante que os Estados-membros
discutam os seus planos económicos e orçamentais na primeira metade do ano, de modo a que a
ação nacional possa ser tomada na segunda parte do ano, nomeadamente com a adoção dos
orçamentos para o ano subsequente.

Nos programas de reforma nacionais e nos programas de estabilidade ou convergência


(apresentados à Comissão), os países informam sobre as políticas específicas que estão a
implementar e pretendem adotar para impulsionar emprego e o crescimento, prevenir ou corrigir
os desequilíbrios macroeconómicos e os seus planos concretos para garantir o cumprimento da UE
recomendações e regras fiscais.

A UE é agora confrontada com uma crise que atinge todos os seus membros. No quadro
115

institucional da UE seria de esperar a existência de um organismo orientado para a saúde, que


fosse capaz de responder com maiores meios e maior eficiência à pandemia, mas isso não existe. A
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primeira coisa que a UE fez foi a medida global do encerramento das fronteiras, decidido pelo

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Conselho Europeu, o que muda o dia a dia da Europa que antes era só baseado na liberdade de
circulação, agora só é permitido a circulação de bens e não de pessoas - medida contrária a um dos
fundamentos da UE. A UE surpreendeu de alguma forma quando se anunciou que se iria acionar
a cláusula de escape em relação à proibição dos défices orçamentais (despesas superiores às
receitas; escassez; salvo negativo) superiores aos 3%, o que significa que a UE vai aceitar que o
países que estão com os problemas da pandemia podem exceder os 3% de défice orçamental que
eram considerados inultrapassáveis pela UE.
A quem é fixada com uma preparação do tratado pelas instâncias políticas e econômicas.
tipo de disciplina vai lançar no quadro da UE, vai ser uma disciplina essencialmente conservada e
muito restritas das possibilidades de ação dos Estados, que já eram curtas anteriormente. A quem
é um projeto que não é de todos os estados membros, mas apenas daqueles que reuniram os
requisitos para entrar e que quiseram realizar a sua entrada, onde por alguma surpresa entraram
os países considerados mais pobres, Portugal, Espanha Grécia…
Os alemães consideraram ser muito importante e necessário a estabilidade monetária na
comunidade. Criaram um banco central que tinha uma independência total em relação ao
governo. A sua atuação foi decisiva segundo os alemães, no que toca ao facto de se ter evitado um
endividamento excessivo do setor público e privado e de garantir a estabilidade monetária. Daí
que a Alemanha tenha criado como uma primeira condição essencial para se fazer a quem, a
independência dos bancos centrais. Estes bancos são integrados no sistema europeu de bancos
centrais comandado pelo banco central europeu, que este sim incide sobre todos os temas
importantes da política monetária.
Foi aprovada no mesmo tratado uma cláusula designado por a cláusula nobei, que
significa que nenhum estado é responsável pelas dívidas de outros estados. Se fosse uma
verdadeira união todos os países teriam de ter um sistema de entreajuda, mas é esse sistema que
tem sido sistemática recusado.
Aquilo que a UE talvez precise seja algo similar com o plano Marshall, para permitir a
recuperação da UE, segundo PAZ FERREIRA. Mas esse plano foi feito por financiamento dos
EUA e hoje em dia está fora de questão, com esta administração, que os EUA se propusessem a
este tipo de intervenção, apesar de tal lhes assegurar o domínio da cena política mundial, mas tal
interesse tem se vindo a reduzir e por outro lado não há qualquer solidariedade. Já a china tem
ajudado a Europa, mas essa ajuda tem sido uma zoada ética, a ajuda econômica será mais difícil
de ocorrer. Mas se não temos um financiador externo para o plano Marshall nada impediria que
fosse a UE a financiar, segundo PAZ FERREIRA tal poderia ser feito de várias formas: recurso a
instituições europeias ou com a ida maciça de busca de dinheiro no mercado (Euro Bonds), para
depois ser fácil pagar os juros e retomar o processo ascendente da economia europeia. Esta
segunda solução, seria a melhor segundo o professor.

A cláusula de escape em relação à proibição dos défices orçamentais superiores aos 3% é


bastante positivo em dois pontos de vista: acaba com o mito de que os números fixados no
tratado de Maastricht devem reger totalmente as regras dos estados membros e que não se
podem contestar; por outro lado, só fará sentido se for acompanhada de outras medidas, os
alemães também não queriam que houvesse forma de instabilidade monetária e portanto o marco
para o alemães era uma peça fundamental para democracia, e assim a troca destes por euros teria
de ser assegurada por determinadas garantias, algumas que já foram referidas anteriormente,
outra é o estabelecimento dos 3% e a de que a dívida pública não poderia ultrapassar os 60%. Não
se percebe a natureza destes números, mas pensasse que foram fixados por serem valores médios.
116

a entrada dos países pobres deixaram os mais ricos num estado de angústia o que os levou a
procurar uma medida que afastasse a existência de algum risco, o que levou à criação do pacto de
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estabilidade e crescimento. este tem uma particularidade, uma revisão ilegal do tratado de

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Maastricht. Depois abriu-se um precedente no tratado orçamental, este é um tratado de modelo
clássico, onde os estados-membros da UE assinam um documento em que se comprometem a
garantir valores de défice nulo. a ideia é a de que ao défice real se iriam abater receitas ou
despesas extraordinárias, mas estas são extremamente difíceis e dão um poder bastante forte as
autoridades europeias.
Tudo isto veio demonstrar que o défice não é tudo, segundo Paz FERREIRA.
Temos outra instituição europeia muito importante face a pandemia, o BCE. Este é um
banco que está proibido de fazer empréstimos ao estado e outras entidades públicas ou as
restantes instituições europeias. Lagarde afirmou que o BCE não tinha nada a ver com a
pandemia, o que causou grande contestação, tendo depois alterado a sua declaração, tendo dito
que seria injetado dinheiro nas economias dos estados-membros.

Como se chegou a Maastricht? com a CECA verificou-se um ambiente de prosperidade e


favorável à maior integração, começando a surgir diversos alargamentos. Do ponto vista
institucional surge uma primeira revisão ao Tratado de Roma com o Ato único europeu. Este
visava sobretudo suprimir dificuldades que tenha sido detetadas anteriormente. Maastricht vai
provocar uma alteração radical que extingue as comunidades para passar a criar uma UE, sendo
por isso extremamente relevante, mas vai ter uma prossecução complexa.
Depois de Maastricht, houve a tentativa de criação de uma constituição para europa.

Política de Concorrência

Papel da política de concorrência na integração europeia

Na versão original, o TCEE incluía nos objetivos a prosseguir pela, na altura, CEE, o
assegurar do “estabelecimento de um regime que garanta que a concorrência não seja falseada no
mercado comum. No atual direito da EU, este comando subsiste no Protocolo relativo ao mercado
interno e à concorrência, assumindo que o regime de concorrência não falseada é um dos
elementos do mercado interno. Foi reforçado pelo Tratado de Maastricht, que lhe deu um estatuto
central ao nível da definição da politica monetária e cambial, assim como económica, devendo
estas politicas ser desenvolvidas de acordo com o principio de uma económica de mercado aberto
e de livre concorrência – 119/2 e 120 TFUE.
Estes princípios são concretizados de modo vinculativo nos art.º 101 a 109 TFUE, sendo
especialmente relevantes o 101 e 102 – dirigem-se às empresas.
O art.º 101º e 102º têm a finalidade, segundo jurisprudência do TJ, de manutenção de uma
concorrência efetiva no mercado interno. Estes artigos produzem efeito direto na ordem jurídica
dos EM – criam direitos na esfera jurídica dos particulares suscetíveis de tutela pelos tribunais
nacionais.
O nexo entre politica de concorrência e a integração económica remonta ao Tratado de Paris
(que instituiu a CECA), compreendendo as 1as regras de concorrência internacional aplicáveis
diretamente às empresas, cabendo à Alta Autoridade garantir a respetiva aplicação.

A conexão entre o mercado interno e a politica de concorrência tem 2 ordens de razões:


1. Enquanto complemento da vertente de integração negativa assumida pelas regras de
117

liberdades de circulação – é preciso impedir que os obstáculos a integração dos


mercados criados pelos estados, que os tratados interditam, sejam reerguidos por
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comportamentos empresariais (não abrangidos diretamente pelas regras de liberdades
de circulação, que se dirigem aos estados e a obstáculos que lhes sejam imputáveis)
a. A aplicação do Direito de Concorrência da EU reflete uma preocupação com a
unidade do mercado único, enquanto principio imperativo da ordem pública da
EU, sobretudo quanto a acordos de distribuição e certas categorias de abuso de
posição dominante
2. A promoção da eficiência económica no mercado interno

Através da politica de concorrência e das suas regras, o principio da concorrência assume


caráter de regime-regra de organização da atividade económica no mercado único. A integração
económica pressupõe um conjunto de liberdades que não se esgotam na limitação dos poderes dos
EM e das empresas de criar obstáculos ao mercado, implicam uma concorrência efetiva entre
operadores económicos para que possam produzir os benefícios previstos pela TIE (teoria de
integração económica), nomeadamente o incremente da eficiência na produção, em resultado do
alargar do espaço de atuação dos agentes económicos e a eficiência na afetação de recursos, em
resultado do aumento de liberdade de escolha dos consumidores e do beneficio de concorrência
no preço/qualidade/variedade/inovação. São benefícios que se produzem a longo prazo e
dependem do estimulo de concorrência, para as empresas aumentarem a eficiência e a economia
do espaço comum aumente a produtividade dos fatores de produção.

Se o princípio de concorrência é o regime-regra, importa saber as suas derrogações:


1. Em alguns contextos, a concorrência é insuscetível de gerar os benefícios esperados e
pode inviabilizar a prossecução de outros interesses públicos
a. Isto pode levar à sua limitação ou exclusão, em favor de regimes como o
fornecimento de bens em regime de exclusividade em face à insuficiência ou
falhas de mercado
b. Isto pode condicionar a concorrência ao cumprimento de outros objetivos de
interesse público

Aqui, a natureza das regras de direito originário assegura a sua primazia em relação ao
direito dos EM e ao direito derivado. O legislador europeu não pode comprometer o regime-regra
de concorrência sem ser na medida do que os tratados permitem.
Há reflexos formais da politica de concorrência intervir com outras politicas da EU,
formalmente assumidos como exigência de coerência – 7 TFUE. Não é viável, por isso, a dicotomia
entre o principio da concorrência-condição – implicaria que a concorrência devia ser protegida
enquanto condição-base do sistema económico de liberdade de empresa – e o principio de
concorrência-meio – concorrência como instrumento na prossecução de finalidades gerais.
A concorrência é, simultaneamente, o parâmetro de organização do mercado e um
instrumento de promoção do bem-estar, pelo que deve ser conciliada com outras dimensões dos
interesses públicos da EU e dos EM. Só em casos específicos é possível derrogar o regime regra.
118
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Concorrência efetiva e poder de mercado

Concorrência e eficiência económica


A concorrência é instrumental à eficiência económica, como um processo de organização do
funcionamento do mercado.
1. Promove a eficiência na afetação de recursos
a. Permite a máxima satisfação de necessidades dos consumidores ao custo mais
baixo, para os produtores eficientes conseguirem obter o retorno dos seus
investimentos
2. Protege um mecanismo descentralizado de tomada de decisões económicas no mercado,
pela interação anónima O/P
a. Assume função de garantia institucional de direitos e liberdades fundamentais
b. Assume-se como elemento integrante da estrutura de um EDD, assegurando
condições efetivas para o controlo do poder económico pelo poder político
democrático.
3. A concorrência protege o bem-estar dos consumidores dos riscos de apropriação pelos
produtores, pela atuação de monopólios e cartéis
a. Papel redistributivo: liberalizando o mercado, tende a reduzir a apropriação de
bem-estar pelos produtores, sendo o bem-estar recuperado pelos consumidores
na forma de preço mais eficiente, maior inovação e qualidade de serviço
4. Gera uma pressão para que as empresas sejam mais eficientes a curto e longo prazo,
mediante o investimento em inovações no plano de lançamento de novos produtos e
desenvolvimento de novos métodos de produção e comercialização
a. Promove a eficiência produtiva e dinâmica – motor de incremento de
produtividade económica

Conceito de poder de mercado

A Comissão europeia define o poder de mercado como “a capacidade de manter, de forma


rentável, os preços acimas dos níveis concorrenciais durante um período de tempo ou de manter,
de forma rentável, a produção, em termos de quantidade/qualidade/diversidade do produto ou
de inovação, abaixo dos níveis concorrências durante um período de tempo”.
Adita qualificativos ao consenso da ciência económica quanto ao conceito. É preciso ponderar:
1. Rentabilidade do exercício de poder de mercado – qualquer empresa tem algum grau de
poder de mercado. Só se justifica uma intervenção jus concorrencial se esse poder for
manifesto de modo estável e duradouro
2. Extensão temporal do exercício – o que releva para aplicação das regras de concorrência
é o exercício sustentado do poder de mercado por um período de tempo relevante
3. Magnitude do poder de mercado
4. Condições concorrenciais existentes
5. Norma de concorrência em causa.
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Conceito de concorrência efetiva

É o mais adequado para servir de esteio ao entendimento jurídico-económico da


concorrência enquanto bem jurídico protegido.
É efetiva a concorrência que se traduz na ausência de poder de mercado, assegurando os
benefícios esperados em termos de eficiência, estimulo ao incremento de produtividade e aumento
de bem-estar. A efetividade da concorrência no controlo do poder de mercado é o fundamento das
regras de concorrência aplicáveis às empresas e o seu limite.
A intervenção do Direito de Concorrência visa proteger os benefícios que decorrem para a
sociedade da concorrência enquanto principio organizador dos mercados, e não a posição dos
concorrentes.
Esta intervenção só se justifica caso seja suscetível de diminuir as ineficiências que resultam
de existir ou ser exercitado um poder de mercado, restaurando o mecanismo concorrencial.
Quanto não é suscetível de levar a um melhor resultado de bem-estar, é preciso ponderar a
necessidade de recorrer a outros instrumentos, como a regulação setorial.

Metodologia de análise concorrencial

Aspetos gerais

O facto de uma empresa praticar preços acima do custo marginal não é suficiente para
concluir que tem poder de mercado. Para tal, é preciso analisar as pressões concorrenciais a que
está sujeita. O parâmetro comparativo é o preço que prevaleceria em condições de concorrência
efetiva.
É preciso uma metodologia que permita a identificação e caracterização das pressões a que
as empresas estão sujeitas, para que possam ser consideradas detentoras de poder de mercado. Há
que ter presente que há regras heurísticas que permitem obviar à necessidade de uma análise mais
aprofundada da existência de poder de mercado.
Um exame detalhado implica um método pesado, quanto à informação precisa e ao
tratamento desta para a obtenção de conclusões sólidas. Em alguns casos, a própria conduta pode
ter natureza eminentemente anti concorrencial, de tal modo que os custos administrativos para
proceder ao exame superam os beneficio que daí possam advir, para contribuir para eficiência.

O principio de economia processual levou à formulação de metodologias simplificadas para


dispensar a avaliação do poder de mercado:
1. Regras per se no direito antitrust - EUA
2. Restrições por objetivo – DUE

Em casos que envolvam restrições muito graves, a respetiva proibição não depende de se
fazer a avaliação do poder de mercado.
A natureza da metodologia de avaliação – correspondente a presunção judicial inilidível – e
as circunstancias em que é aplicável são um tema controverso.
Quando não seja aplicável a presunção, a demonstração de uma conduta proibida exige a
demonstração do caráter restritivo por efeito. Quanto às práticas do art.º 101/1 TFUE, o /3 permite
a justificação da restrição da concorrência ao abrigo do critério do balanço económico. Volta a ser
120

relevante o poder de mercado, para ver se não há eliminação substancial da concorrência no


mercado em causa.
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Quanto ao abuso da posição dominante, o conceito de domínio de mercado pressupõe que
se identifica o eventual poder de mercado que a empresa em causa tem.

Delimita-se então o alcance da análise do poder de mercado:


1. É dispensável nas restrições por objeto proibidas pelo 101/1 TFUE que não sejam
suscetíveis de beneficiar da exceção do /3
2. É necessária para as restrições por efeito do 101/1 TFUE e quanto à aplicação do /3
como justificação
3. Necessária no 102 TFUE e no controlo de concentrações de empresas

O poder de mercado pressupõe uma redução da quantidade produzida, ou efeito


equivalente noutros parâmetros relevantes para a concorrência. O poder de mercado convoca uma
relação 1) com os consumidores, para saber se podem encontrar substitutos para as unidades que
saíram do mercado e 2) com as outras empresas no mercado, para ver a capacidade destas para
aumentar o volume de produção e compensar a redução pela empresa que detém poder de
mercado.
Quanto às empresas, não basta a capacidade para reagir, é preciso que tenham incentivo
para tal – aumento de rentabilidade pode levar outras empresas a beneficiar, mantendo a
produção constante ou a alinhar com a conduta de redução de produção para levar a um aumento
do preço por produto e de rentabilidade.
O poder de mercado é um conceito relativo. O grau de poder relevante para a aplicação de
uma regra de concorrência é inferior ao que se exige para qualificar uma empresa como tendo
posição dominante – 101 e 102 respetivamente.
A metodologia de análise concorrencial que permite identificar se há poder de mercado
implica 2 fases que representam exercícios de aproximação às pressões concorrenciais a que a
empresa se sujeita.
1. Definição do mercado relevante – fontes mais imediatas da pressão, que podem impedir
o exercício de poder de mercado
2. Análise da situação concorrencial – obriga a ponderação de outras pressões possíveis,
não tão imediatas quanto as da 1ª fase

Não há uma ciência exata que separe as 2 fases – o que importa é saber se todas as fontes
relevantes foram tidas em conta, antes de se concluir. A definição de poder de mercado é só um
instrumento para orientar a aplicação das regras de concorrência no caso concreto.

Definição do mercado relevante

A existência de poder de mercado podia, em termos ideais, ser determinada pela


comparação entre o preço praticado pela empresa e o custo marginal respetivo – se o preço
estivesse acima do custo marginal, havia poder de mercado. Este é o fundamento do índice de
Lerner – que mede a razão entre o preço e o custo marginal. Este método dificilmente é possível,
devido a dificuldades metodológicas.
As autoridades de concorrência recorrem, na grande parte, a metodologias indiretas que
são de aplicação mais fácil na prática. A metodologia adotada pelo TJUE consiste em deduzir a
121

existência de poder de mercado a partir das quotas de mercado da empresa, da sua comparação
com as quotas concorrentes, análise do grau de concentração no mercado, obstáculos à entrada e
expansão e na ponderação de fatores indiciem a ausência de pressões concorrências na empresa e
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que tenham origem nos consumidores e concorrentes.

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A quota da empresa X é a fração das vendas no mercado. Começa-se por determinar as
fronteiras do mercado Y em causa – produto afetado pela prática em investigação e os
produtores – dimensão material. Se os consumidores tinham substitutos perfeitos para o produto
Y, os produtores não têm poder de mercado se, perante um aumento do preço do produto, parte
substancial da procura satisfaça a mesma necessidade adquirindo o produto Z (sucedâneo
perfeito) -> os produtores Y não podem aumentar o preço acima do nível concorrencial porque
têm pressão da substituição da procura pelo produto Z.
Como a resposta ao exercício do poder de mercado depende de haver sucedâneos
suficientemente próximos, é preciso delimitar o mercado na dimensão material – definição do
mercado de produto – e espacial – no mapa.
Para saber se os produtos são permutáveis entre si – deduzir a substituibilidade com base
nas características, utilizações pretendidas e preços dos produtos em comparação. Na ausência de
prova direta de permutabilidade, é um método razoável, se o exame incidir sobre características
pertinente para a análise. A metodologia tem um risco – situar-se a nível superficial de descrição e
adjetivação, sem cuidar da relevância para a substituibilidade dos produtos.
O principal critério económico para aferir a substituibilidade é a elasticidade cruzada da
procura – o aumento do preço do bem Y leva a um aumento da procura do bem Z? Se sim, a
elasticidade é positiva, e são sucedâneos.
Para estruturar a análise da substituibilidade, a Comissão adotou o critério do monopolista
hipotético – medir o efeito ao nível dos consumidores e concorrentes efetivos de um aumento
hipotético, pequeno, mas significativo e duradouro, dos preços de um bem num período de
tempo. O método passa por ir incluindo produtos e alargando a área geográfica até que um
aumento hipotético entre 5/10% seja rentável – identifica-se um mercado onde é viável o exercício
de poder de mercado. O propósito é encontrar um mercado que valha a pena monopolizar.
As pressões que limitam o poder de mercado podem resultar da resposta de concorrentes.
Perante um aumento do preço pelo monopolista hipotético, os concorrentes podem afetar à
produção do bem ativos usados para o fabrico de outro bem e, com o aumento de produção
resultante, diminuir a rentabilidade do aumento de preço pelo monopolista. Por isso releva ter em
conta a substituibilidade do lado da oferta. Elasticidade da oferta – variação da quantidade
produzida em resposta a uma alteração do preço.
Tida em conta na fase de definição do mercado nos casos em que os seus efeitos equivalem
aos da substituição do lado da procura em termos de eficácia e efeito imediato. Para ser
equivalente é preciso que os fornecedores possam transferir a sua produção para os produtos
relevantes e comercializá-los a curto prazo, sem incorrer em custos ou riscos significativos em
resposta a pequenas alterações nos preços relativos. O curto prazo é um prazo que não implique
uma adaptação significativa dos ativos existentes.
Quando a substituibilidade do lado da oferta obrigue a uma adaptação significativa dos
ativos, ou exige investimento suplementar, modificações na estratégia ou atrasos, a Comissão não
a tem em conta aqui, remetendo para a 2ª fase.
Há que delimitar as fronteiras geográficas. O TJ define o mercado geográfico como uma
“zona claramente definida na qual é comercializado o produto e onde as condições concorrenciais
são suficientemente homogéneas para se poder apreciar o efeito do poder de mercado da empresa,
A metodologia é próxima da que se aplica à dimensão material. A substituibilidade na
procura tem peso significativo – perante um aumento dos preços, os consumidores podem
encontrar fonte alternativa de abastecimento em empresas noutras áreas geográficas? Os fatores
da oferta são tidos em conta na perspetiva dos incentivos/desincentivos quanto a uma resposta
122

competitiva das empresas.


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Metodologia de análise concorrencial – análise da situação
1. Quotas de mercado – definido o mercado relevante, obtêm-se as quotas de cada uma
das empresas que nele são parte. São calculadas em quantidade, recorrendo-se ao valor
de vendas. O valor de vendas é + relevante quanto há diferenciação de produtos.
a. Primeiro indicador de poder de mercado – quanto > a quota de mercado, > o
potencial de a empresa ter a capacidade de aumentar os preços acima do nível
concorrencial
2. Ratio de concentração – medem a quota de mercado detida pelas maiores empresas (CR2
para as 2 maiores, CR4 para as 4, etc.).
a. Usam também o Índice Herfindahl-Hirshman (IHH) – baseado em aritmética,
soma do quadrado da quotas de todas as empresas do mercado
b. Quanto > a quota de uma empresa, maior o contributo para o IHH, que tem como
limite superior o monopólio, 100x100
c. Intui-se que num mercado muito concentrado, é mais provável haver poder de
mercado
3. Obstáculos à entrada, expansão e saída do mercado e concorrência potencial – 3 tipos de
barreira consoante tenham origem nas politicas públicas, tenham caráter estrutural ou
sejam de natureza comportamental
a. Barreiras de entrada
i. Barreiras que resultam de intervenções públicas
ii. Barreiras estruturais – endógenas ao funcionamento da industria e
características da operação económica. Ex: sunk costs (são investimentos
necessários para começar a operar no mercado, mas que são
irrecuperáveis, se um novo concorrente tiver de cessar a atividade.
Mercados com sunk costs atraem menos empresas. Tanto mais sunk
quanto mais específicos são)
iii. Barreiras comportamentais – comportamento dos consumidores,
fenómenos de resistência à mudança, de informação imperfeita ou de
irracionalidade comportamental
iv. Outro fator relevante são os incentivos à entrada – rentabilidade estimada
depois de entrar
v. A eficácia da concorrência potencial como força disciplinadora depende de
saber o peso dos fatores de obstáculos na decisão dos concorrentes
potenciais
vi. Metodologia da Comissão avalia a facilidade de entrada em 3 dimensões:
temporal, probabilidade e suficiência para pôr em causa a rentabilidade de
um aumento de preço
b. Barreiras à saída – tais como obrigações contratuais com os Recursos Humanos
ou fornecedores, obrigações ambientais ou financeiras. 2 efeitos – aumentam o
risco de entrada e aumentam a diferença entre o preço mínimo de mínimo para
entrada e o preço mínimo para a saída. A criação de custos de saída pode
aumentar a pressão concorrencial das empresas que estão no mercado
c. Barreiras à expansão – custos para um concorrente atual aumentar a capacidade
123

4. Poder do comprador – aptidão do cliente para reagir e adotar contramedidas. Poder de


negociação pelos clientes. Se as empresas têm nº limitado de compradores, estes podem
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exercer contrapoder, que inibe o risco de exercício do poder de mercado – as quotas

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elevadas na oferta não são suficientes para indiciar poder de mercado. Um comprador
pode exercer pressão na oferta, ameaçando com a possibilidade de integração vertical.

Estrutura das regras de concorrência aplicáveis às empresas

Aspetos introdutórios

Art.º 101 e seguintes TFUE. O capitulo distingue as regras aplicáveis a empresas e os auxílios
concedidos aos estados. Para agora interessa as 1as – art.º 101º a 106º.
3/1 b) TFUE – regras de competência são da competência exclusiva da EU.
As principais normas substantivas são o 101 e 102, complementados pelo Regime de Controlo
de Concentrações – Regulamento 139/2004.
As regras devem ser interpretadas de forma sistemática, à luz da teologia de um sistema em
que a concorrência não seja falseada no mercado interno.

Art.º 101 TFUE

Ver artigo. A proibição dá corpo ao principio segundo o qual cada agente económico deve
definir de forma independente a sua conduta no mercado. Além de definir os atos empresariais
potencialmente contrários ao TFUE, impõe 2 tipos de requisitos:
1. Objetivo ou efeito – restringir a concorrência (na trilogia de modos de dano apresentada)
2. Suscetibilidade de afetar o comércio entre EM.
Apresenta-se a proibição na forma de clausula geral, concretizadas com alguns exemplos –
uma tipologia exemplificativa.
O art.º 101º/3 permite excluir do âmbito do /1 os comportamentos que, ainda que
preencham os requisitos da proibição, cumpram as 4 condições cumulativas – sendo compatíveis
com o mercado interno. Justifica os comportamentos. Dificilmente se verifica na prática. Os
requisitos de justificação visam proceder a um balanço entre os efeitos anticoncorrência e os
eventuais benefícios – balanço económico. As vantagens que as partes retiram do acordo não
entram para o balanço – só os benefícios que se traduzem em ganhos objetivos, contribuindo a
disposição restritiva para melhorar a produção/distribuição ou para promover o progresso
técnico e económico.
A Comissão europeia equipara os benefícios que são tidos em conta a ganhos de eficiência.
As vantagens devem repercutir-se na sociedade, salvaguardando-se uma repercussão positiva nos
utilizadores.
Acrescem 2 condições negativas – as restrições devem ser indispensáveis à prossecução de
objetivos legítimos em causa e não podem dar às partes a capacidade de eliminar a concorrência
numa parte substancial dos produtos em questão. A eliminação de concorrência é parâmetro
inultrapassável, independentemente dos ganhos que da prática restritiva poderiam advir.
A aplicação do /3 é facilitada pela existência de regulamentos da Comissão que dão o
benefício da inaplicabilidade do /1 aos acordos que preencham os requisitos respetivos –
regulamentos de isenção por categoria.
Os acordos e práticas abrangidos pelo /1 que não sejam justificados pelo /3 são
considerados nulos de pleno efeito – 101/2.
101º – principio de ordem publica económica imperativo. Nega a garantia das clausulas
124

restritivas entre as partes e entre as partes e terceiros.


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Art.º 102 TFUE

Aplicável a empresas que tenham uma posição dominante. Por si só, a qualidade de posição
dominante não chega para determinar um ilícito concorrencial – não é proibida a detenção de uma
posição dominante, o que é proibido é o abuso da mesma.
As empresas dominantes, pela sua posição no mercado, têm deveres de conduta especiais.
Comportamentos que podem ser legalmente adotados por empresas não dominantes estão
sujeitos a proibição especifica quando são seguidos por uma dominante.
A proibição do 102 não incide sobre qualquer ato, mas só sobre os atos que configuram uma
exploração abusiva da posição que a empresa detém no mercado, como dominante.
Clausula geral, com tipologia exemplificativa que concretiza o tipo de condutas suscetíveis de
serem apanhadas pelo artigo, não dispondo de uma exceção (como o 101 tinha no /3).
Pela prática da Comissão e pelo TJUE, acabou por ser reconhecer uma exceção decalcada do
101/3 para comportamentos que sejam prima facie abusivos.

Aplicação simultânea do 101 e 102 TFUE

O facto de um acordo ser abrangido pelo 101/3 não afasta a aplicação do 102, se estiverem
reunidos os pressupostos do artigo.

Controlo de concentrações na UE

Uma concentração de empresas envolve uma alteração na estrutura do mercado, mediante


a integração de 2 ou + empresas num só controlo comum, unitário ou conjunto. A constituição de
uma filial comum para o exercício duradouro de uma atividade económica também é uma
concentração.
Quanto a acordos entre empresas e abusos de posição dominante – 2 diferenças no controlo
de concentrações:
1. O 101 e 102 intervêm na conduta das empresas. O controlo na modificação da estrutura
concorrencial
2. As normas comportamentais envolvem condutas que já estão em curso quando são
objeto de intervenção – ex post. As concentrações estão sujeitas a regime prévio de
controlo – ex ante

O TCEE não previa regras sobre o controlo de concentrações – o regime aplicável


(substantivo e adjetivo) é definido por um ato de direito derivado: Regulamento de CC, 139/2004.
O regulamento dá competência exclusiva à Comissão para se pronunciar sobe concentrações de
dimensão europeia, criando um balcão único para operações desta natureza ao qual as empresas
se devem dirigir.
No plano substantivo – uma operação pode ser autorizada com ou sem condições, depois
de investigação inicial ou de investigação aprofundada nos casos em que surjam duvidas quanto à
compatibilidade da operação com o mercado interno. No fim da 2ª fase, o Comissão pode proibir a
operação – mas é raro.
O critério legal para aprovar ou proibir a operação de concentração inspira-se no 102. É
proibida se entravar significativamente a concorrência efetiva no mercado interno ou numa parte
125

substancial deste, em particular quando deste caso resulte a criação ou reforço de uma posição
dominante.
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


O regulamento não prevê isenções, mas a ponderação de eventuais ganhos de eficiência
faça parte do critério de apreciação.
Âmbito de aplicação das regras de concorrência da UE

Subjetivo

As atividades de natureza comercial ou industrial estão sujeitas às regras de concorrência.


Até que ponto? A resposta está num conceito que procede do principio da competência de
atribuição – 4/1 e 5/1 TUE. No âmbito das regras de integração económica, o critério para
determinar o alcance das normas (incluindo as de concorrência) é o de atividade económica –
surge através do conteúdo da atividade do sujeito-tipo do 101 e 102: a empresa.
No acórdão Hoffner, o TJ deu a definição canónica – o conceito de empresa abrange
qualquer entidade que exerça atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e
modo de financiamento.
A função do conceito deve ser entendida como conceito que visa tornar operativa a
finalidade das regras de concorrência.
O conceito de empresa pode incluir diferentes entidades jurídicas autónomas, mas
economicamente sujeitas a um controlo unitário. Desconsidera-se a personalidade jurídica
individual das partes em favor de um conceito de unidade económica. No acórdão Centrafarm, o
TJ considerou que um acordo entre uma sociedade-mãe e uma subsidiaria não é acordo entre
empresas.
No acórdão Viho c. Comissão foi sintetizada a orientação de que 2 sociedades estabelecidas
em EM diferentes, controladas a 100% por uma sociedade-mãe noutro EM são uma unidade
económica. Este conceito de unidade económica tem implicações na aplicação de regras de
concorrência – se 2 entidades diferentes juridicamente fazem parte da mesma empresa, um
contrato entre elas não é acordo entre empresas, a conduta de uma entidade juridicamente
diferente que é parte de uma empresa pode responsabilizar a soc-mãe pela infração da subsidiária.
O objeto da empresa é o exercício de uma atividade económica num mercado. Este critério
permite distinguir as atividades que o estado faz como atos de exercício de poder publico e atos de
cariz industrial e comercial, e releva para saber quais se sujeitam às regras de concorrência.
A exigência de caracter económico da atividade realizada como requisito indispensável
para a aplicabilidade das regras de concorrência é um imperativo constitucional. O âmbito das
normas relativas ao mercado interno incide só sobre atividades económicas – na vertente pública
que cria obstáculos às atividades, e na de atuação de agentes económicos que restrinja a
concorrência no mercado.
O caracter económico da atividade é uma exigência ontológica do conceito de concorrência
à luz dos seus objetivos.
A definição do que seja ou não atividade económica é tributária de uma análise das
características da atividade em causa, dado que por atividade económica se deve entender a oferta
de bens e serviços num determinado mercado. A assunção do risco de empresa e a oferta de
bens/serviços são os elementos que definem o conceito de atividade económica. O que prevalece é
a atividade considerada em si mesma e não a estrutura ou fins da empresa. O facto de o agente em
causa não prosseguir atividade lucrativa não interessa – o que importa é saber se tem atuação
dirigida para o mercado.
O principio da concorrência tem como função preservar a organização descentralizada de
atividades económicas no mercado, pelo que qualquer intervenção no mercado é passível de ser
126

atividade económica.
O facto de uma determinada atividade poder ser desempenhada em condições de mercado
Página

leva a que possa ser qualificada como atividade económica. Agentes do setor publico ou

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cooperativo/social intervirem no mercado de oferta de bens e serviços faz com que o Direito de
Concorrência tenha de intervir se se revelar necessário.
A plasticidade do conceito de atividade económica é para servir um propósito teleológico
de expansão das atividades compreendidas na matriz do mercado e concorrência. Sabendo que
esta visão expansiva pode gerar atrito na organização tradicional de algumas atividades e por
causa do diferente alcance do mercado em diferentes EM, a jurisprudência criou um conjunto de
princípios de delimitação negativa do conceito de atividade económica.
A Comissão reconhece que a heterogeneidade de organização de funções do estado na EU
torna impossível a definição de uma lista taxativa das atividades que ficam fora do âmbito da
concorrência.
Domínio perigoso – está em causa o equilíbrio entre a defesa da concorrência efetiva e o
respeito pelas competências dos EM.
Há alguns fundamentos de exclusão – atividades decorrentes da autoridade pública, atividades
do SPub e cooperativo/social com logica contrária à concorrência, onde a prestação visa fins
solidários, serviços que integram o núcleo de funções do estado providencia (saúde, ensino).
Excluídas também as atividades de trabalho subordinado ou por conta de outrem (porque faz
parte de uma empresa e não é em si uma empresa), e por agentes comerciais e comissionistas.
Acrescenta-se um ponto ao conceito de empresa – entidade capaz de determinar com
autonomia o seu comportamento no mercado.
Uma empresa que se organize recorrendo a agentes fica, em principio, imune ao 101, pelo
que o TJ estabelece critérios adicionais, atendendo ao nível de risco do agente. Quanto maior o
risco, mais provável que seja considerado uma empresa autónoma, ficando os vínculos com o
comitente sujeitos ao 101.
O art.º 101º, além de empresas, é aplicável às associações respetivas. Finalidade do
alargamento subjetivo – se as empresas pudessem fugir do 101 ao se associarem, o efeito útil do
101 era posto em causa.
A noção de associação de empresas tem um entendimento funcional, não estando
dependente de qualificações formais quanto ao tipo de associação. Mesmo entidades de natureza
publica podem constituir associações de empresas, desde que exerçam uma função de
coordenação do comportamento dos seus membros. O conceito não se limita a associações
patronais e outras organizações representativas de empresas.
Uma ordem profissional pode ter natureza mista – atos sujeitos ao controlo do estado e atos
de expressão da vontade de representantes dos membros de uma profissão.
O facto de uma associação de empresas se ter constituído como sociedade comercial não
afasta a sua qualificação como associação – acórdão MasterCard.

Material

As regras de concorrência são de aplicação a todos os setores de atividade económica, ainda


que sujeitas a regimes especiais em relação a alguns setores, nos quais a aplicação das regras
devem ter em conta fatores socioeconómicos (o TFUE estabelece lex especialis). No TCEE já havia
um regime especial para o setor do carvão e aço. Com o termo de vigência o TCEE, passaram a
estar sujeitas ao TFUE.
Os tratados incluem alguns regimes especiais para conciliar as características de algumas
atividades com as regras de concorrência.
127

1. Agricultura – dificuldade de conciliar o regime de concorrência com a produção agrícola


levou a que se reconhecesse a sua especificidade.
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a. 42 TFUE – o 101 a 109 só são aplicáveis na medida do estabelecido num
regulamento de execução, a aprovar com base com 43 e tendo em conta os
princípios do 39. Consagra a primazia da PAC relativamente às regras de
concorrência e o poder do Conselho definir em que medida as regras são
aplicáveis ao setor agrícola.
b. 40/2 TFUE – adoção de regras comuns em matéria de concorrência no domínio
de organização comum dos mercados agrícolas
c. Só são produtos agrícolas os que tão no elenco taxativo do Anexo I ao TFUE.
d. Quanto a auxílios de estado – 42 TFUE
e. Não há derrogação setorial quanto ao 102 ou ao regulamento 139/2004
2. Transportes – ao nível de direito derivado instituiu-se um regime especial que permite a
continuação do regime de repartição geográfica e coordenação entre as ferroviárias,
suspendendo a aplicação do Regulamento 17/62
a. A aplicação de regras de concorrência em transporte terrestre é objeto se
legislação especial
b. Há regimes especiais para os aéreos e marítimos também
3. Defesa – competência reservada aos estados – 4/2 TUE. 346/1 b) TFUE prevê exceção
quanto a medidas relativas à proteção dos interesses essenciais à segurança dos EM,
sujeita a condição de não distorcer as condições de concorrência quanto a produtos não
destinados a fins especificamente militares
a. Relevante quanto a medidas dos estados que outro modo poderiam ser contrárias
às obg impostas pelas regras de concorrência. O 346 não fala diretamente no 101 e
102, não tendo efeito de autorização legal de práticas anticoncorrenciais, porque
as derrogações devem ser interpretadas restritivamente
b. Controlo de concentrações – Reg 139/2004 reconhece aos EM a possibilidade de
tomar medidas quanto a concentrações, adequadas e proporcionais à proteção de
interesses legítimos (um deles a segurança)

Espacial

Os art.º 101º e 102º são aplicáveis a condutas no território dos EM, mas a concorrência no
mercado interno podia facilmente ser posta em causa se bastasse que as empresas em cartel se
reunissem e acordassem a sua conduta comum num país terceiro. Como tal, cedo se questionou a
aplicação das regras a comportamentos fora do território dos EM e a compatibilidade dessa
aplicação extraterritorial com o DIP.
Do ponto de vista do DIP, o ponto de partida de análise é a soberania de cada estado sobre
o seu território e factos nele ocorridos – prevalece o principio da territorialidade como base de
legitimação da atuação dos estados. A proteção dos interesses do estado pode exigir que este
disponha sobre conduta que os afetam, mesmo que tenham ocorrido noutro território.
O alargamento dos deveres de proteção dos estados no séc. XX levaram ao aparecimento de
novos fundamentos de ordem pública que legitimam a intervenção do Direito de Concorrência. A
generalização de adoção de leis de defesa de concorrência e o reconhecimento do caráter danoso
dos cartéis levou a que aparecessem princípios de ordem pública internacional que legitimam
uma intervenção face a comportamentos que atentam contra esses valores, mesmo que fora do
128

território do estado do foro.


É preciso estabelecer princípios de coordenação do exercício de soberania pelos EM,
Página

quando estão em causa os mesmos factos materiais. Distingue-se competência legislativa e de

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execução (1ª poder de legislar sobre certas pessoas ou condutas, mesmo que fora do seu território,
2ª uso da força).
O principio da territorialidade permite lidar adequadamente com práticas restritivas de
concorrência e concentrações que criam entraves a uma concorrência efetiva. Se o principio na
vertente subjetiva permite a aplicação da lei do estado do foro a ilícitos ocorridos no seu território,
o principio na vertente objetiva permite o exercício de competência legislativa quanto a
comportamentos com inicio fora do território, mas consumados nele.
A partir da territorialidade objetiva chega-se à teoria dos efeitos – não basta que a conduta
tenha efeito no mercado do estado para que este seja competente para aplicar a sua legislação de
defesa da concorrência, é preciso que o efeito seja qualificado para haver uma conexão substancial
e genuína.
O TJUE acolheu a teoria, adotando um critério de efeitos qualificados – exige um efeito
imediato, substancial e previsível, dando cumprimento à exigência de fundamentação do exercício
de competência legislativa através de elementos que estabeleçam uma conexão substancial e
genuína com a ordem jurídica do estado do foro – acórdãos Gencor e Intel Corp.

Acordos e práticas concertadas entre empresas e as decisões de associação

Condutas abrangidas pelo 101/1

O 101/1 visa proteger o funcionamento do mercado contra práticas pelas quais 2 ou mais
empresas restringem entre si a concorrência, eliminando a incerteza concorrencial ao combinar
entre si a conduta no mercado.
1. Acordos entre empresas – o conceito procura alcançar a forma + avançada desta
colusão. É mais amplo que o de contrato, e pode assumir forma desprovida de força
jurídica vinculativa. O TJ cita no acórdão Bayer a definição do TG – o conceito baseia-se
na existência de uma concordância de vontades entre 2 partes ou +, cuja forma não
interessa, desde que constitua expressão fiel das mesmas. Basta que as empresas tenham
expressado a sua vontade comum de se comportar de x forma no mercado, sem ser
necessária natureza vinculativa. A substancia prevalece à forma.
2. Práticas concertadas entre empresas – o conceito de prática concertada tem por objeto
formas de conluio que têm a mesma natureza que o acordo, amas que se distinguem
pela intensidade e forma de manifestação. Os elementos constitutivos desta infração são
diferentes do acordo. A noção de prática pressupõe
a. elemento subjetivo – concertação entre empresas. É preciso que constitua forma
de coordenação que não tenha intensidade para configurar um acordo, mas que
substitua conscientemente os riscos da concorrência inerentes à decisão
autónoma do comportamento dos agentes por uma cooperação prática com
objetivo ou efeito anti concorrencial. Não é preciso demonstrar um plano comum
b. elemento objetivo – comportamento no mercado como consequência da
coordenação e nexo de causalidade conduta/concertação
c. distinção colusão implícita e colusão expressa e o preenchimento do tipo objetivo
de um acordo restritivo da concorrência pelo objetivo – cartel
129

i. colusão tácita gera poder de mercado coletivo e ineficiências na afetação


de recurso, assim como um cartel explicito. A 1ª não é contrária às regras
de concorrência (não exige comunicação entre as empresas) e a 2ª é
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proibida, com prova dos elementos necessários

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3. Decisões de associação de empresas – através da formação de associações, por motivos
anticoncorrenciais ou finalidades legítimas, há a possibilidade de coordenar o
comportamento das empresas associadas, por atos formalmente unilaterais imputáveis
à vontade da associação. Têm igual natureza dos acordos e concertações.
a. Interpretação com base na finalidade da proibição
b. Possibilidade de corresponsabilidade associação/empresas associadas pela
infração, se for demonstrado que a associação teve comportamento distinto dos
seus membros.
c. Uma associação pode ela própria ser qualificada de empresas na medida em que
ofereça bens e serviços em concorrência com outros operados que tenham fins
lucrativos

Restrição de concorrência

Num mercado concorrencial, cada agente deve determinar a sua conduta no mercado de
modo livre e autónomo. A finalidade do 101/1 TFUE é impedir que as empresas restrinjam a
concorrência entre si ou em relação a 3ºs mediante a coordenação da respetiva conduta
concorrencial.
Isto não implica a proibição de todos os contratos entre empresas, sob pena de acabar com o
comercio jurídico. O 101/1 estabelece requisitos que limitam a sua aplicabilidade. Para que se
verifique uma infração subsumível ao artigo, a conduta em causa tem de ter por objetivo ou efeito
impedir, restringir ou falsear a concorrência.
É fundamental distinguir a restrição da liberdade das partes e a restrição da concorrência. O
Direito de Concorrência preocupa-se em preservar uma estrutura concorrencial que leve a um
grau de concorrência suscetível de beneficiar os consumidores. É normal haver assimetria no
poder negocial entre os agentes económicos numa relação vertical, mas a função do direito da
concorrência não é corrigir esse desequilíbrio.
O 101º tem em vista em impactos económicos das restrições verticais do ponto de vista da
concorrência e não proibir e regular certas obrigações contratuais livremente acordadas entre
produtor e distribuidor: o equilíbrio que aí possa haver não é relevante na apreciação dos efeitos
do acordo na restrição da concorrência.
O conceito de restrição de concorrência implica uma análise de 2 cenários de evolução do
mercado:
1. Cenário real – forma como a concorrência se processa na vigência das práticas em
questão
2. Cenário hipotético – como se processaria a concorrência sem a prática em questão.
Corresponde ao cenário contrafactual.

Só há restrição de concorrência se, devido à prática em análise, a concorrência seja


restringida, comparativamente ao que aconteceria no cenário hipotético. A comparação de
cenários deve ter em consideração a distinção entre restrição por objetivo e restrição por efeito.
Todas as restrições, independentemente de serem por efeito ou objetivo, estão sujeitas à proibição,
mas a sua qualificação torna mais fácil ou mais difícil demonstrar uma restrição de concorrência.
A distinção releva para efeitos de análise no caso concreto e para delimitar uma fronteira entre
130

comportamentos prima facie ilegais e outros em que é preciso demonstrar os efeitos


anticoncorrenciais.
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A comissão acha que, apesar do 101/3 não distinguir as restrições por objetivo e por efeito,
sendo as condições de isenção aplicáveis aos dois tipos de restrição (na teoria), a verdade é que é
improvável que restrições graves da concorrência satisfaçam os requisitos do /3.
A distinção produz efeitos de incentivo e desincentivo a certas formas de entendimentos
entre empresas. Esta dimensão é uma das preocupações que leva o TJ a considerar que deve existir
cautela na qualificação de uma prática como restrição por objetivo.
Primeiro, vê-se se a conduta é restritiva por objetivo.
Se uma prática tem por objetivo restringir a concorrência e reúne os outros requisitos do
101/1, é proibida, só podendo ser resgatada pela exceção do /3. O preenchimento, nestas
restrições, do tipo proibitivo é mais fácil para a entidade que alega o caráter restritivo da conduta.
São restrições por objetivo as condutas que, por sua natureza, são prejudiciais ao funcionamento
da concorrência. Para isso, e preciso ter em conta o teor das disposições, os objetivos e o contexto
económico em que se inserem. Deve ser ponderada a natureza dos bens ou serviços em questão e
as condições do funcionamento e estrutura do mercado.
A qualificação de uma conduta como restritiva por objetivo pressupõe que seja apta a
restringir efetivamente a concorrência no mercado interno.
O TJ enfatizou num acórdão que a qualificação de uma conduta como restrição por
objetivo, por ter nocividade suficiente, reflete o grau de gravidade da restrição e as regras de
experiencia relevantes.
Só quando a análise da conduta não revele um objetivo anti concorrencial é que se analisa o
seu efeito. A restrição por efeito implica uma análise mais detalhada do mercado e do potencial
poder de mercado das partes ou coletivo (capacidade de encerramento anti concorrencial no
mercado). Se a analise das clausulas não revela uma restrição por objetivo, então há que ver os
efeitos do acordo e exigir a reunião dos fatores que determinam que, de facto, a concorrência foi
restringida de forma apreciável, para que o acordo possa ser objeto do 101/1.
Conceito de restrição apreciável e flexibilização do alcance do 101/1 com a regra de minimis. O
entendimento formal do alcance do 101/1 defendido pela comissão criava um paradoxo. A regra
de minimis (auxílios de pequena monta) traduz uma exigência de apreciabilidade da restrição da
concorrência para que atinja o patamar de ilegalidade do 101/1. Esta flexibilização dá alguma
segurança jurídica às partes em acordos entre empresas com quotas de mercado baixas, porque
mesmo que o acordo seja restritivo da sua liberdade formal, não é necessariamente restritivo da
concorrência porque a expressão das partes é mínima no mercado.
O reconhecimento desta regra no acórdão Volk c. Vervaecke foi desenvolvido pela
Comissão: não são considerados como restritivos da concorrência os acordos e afins cujas partes
não representem + de 10% de qualquer dos mercados relevantes afetados, no caso de as empresas
em causa serem concorrente efetivos ou potenciais, ou de 15%, quanto a não concorrentes. A
noção de empresa abrange as partes no acordo e as empresas ligadas. A qualificação da relação
das partes como concorrentes ou não pode suscitar duvidas – aí é aplicável o valor de 10%.
Às vezes, o efeito restritivo da concorrência decorre do efeito cumulativo do acordo,
quando apreciado no contexto e no âmbito de uma rede de acordos de natureza semelhante, e não
do acordo isolado. No caso de redes paralelas, é considerado provável o encerramento do
mercado quando as redes correspondem a pelo menos 30% do mercado, sendo aí o limiar de
quota de mercado das partes (no total) de 5%, sejam concorrentes ou não. As redes com mais de
5% são excluídas da regra de minimis porque se presume que contribuem sensivelmente para o
efeito de exclusão.
Para aumentar a segurança jurídica, a comissão considera que são abrangidos os acordos
131

que não excedem os limites em mais de 2% durante 2 exercícios consecutivos.


A comunicação da comissão em vigor alinha o entendimento desta com a nova
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interpretação do 101 – um acordo suscetível de afetar o comercio entre EM e que tenha objetivo

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anti concorrencial constitui uma restrição sensível à concorrência, independentemente de
qualquer efeito concreto e pela sua natureza.
A distinção por objetivo/por efeito ganha relevo para acordos que envolvem empresas com
quotas diminutas.

Quanto às categorias de restrições excluídas do “porto seguro” das quotas do mercado de


minimis:
1. Para acordos entre concorrentes – os mesmos não podem beneficiar quanto contenham
restrições que tenham por objetivo a fixação de preços de venda de produtos a 3º, a
limitação de produção ou venda, a repartição de mercados ou clientes
2. Qualificam-se como restrições graves em acordos verticais, as identificadas como tal nos
regulamentos de isenção
A comunicação de minimis só tem efeitos de Autovinculaçao da comissão e de sujeição desta
aos princípios de igualdade de tratamento e da confiança legítima. Apesar das autoridades e
tribunais nacionais não estarem vinculadas pela comunicação, podem usar os limites de quotas
como um indicio para aferir a sensibilidade de uma restrição.

Afetação do comércio entre Estados-Membros

A natureza dos poderes da UE impõe um critério atributivo de competência para distinguir


práticas de relevância nacional das que podem afetar o mercado interno – é a função do requisito
do 101/1, pelo qual só relevam da competência da UE as práticas que sejam suscetíveis de afetar o
comércio entre EM.
Acordos que não afetam o comercio entre EM, por mais gravosas que sejam as restrições,
não são abrangidas pelas regras de concorrência. Ainda assim, podem violar disposições da
legislação do estado onde a pratica produz efeitos, mas só essa lei é aplicável, não a europeia.
O conceito de comercio deve ser entendido à luz da finalidade as regras de concorrência
europeias – engloba toda a atividade económica transfronteiriça e não só o comercio de bens e
serviços.
Além dos casos que têm por objeto o comercio entre EM, o TJ reconhece o preenchimento
do critério nos casos em que um acordo ou prática abusiva afetam a estrutura concorrencial do
mercado.
A comissão estabelece uma presunção negativa ilidível – independentemente da natureza
da restrição, os acordos que preencham os critérios cumulativos da regra NASC não são
abrangidos pelo 101 e 102. Aqui, não dará inicio a processo. Se as empresas tiverem achado de boa
fé que estavam abrangidas pela presunção, a comissão não aplica coimas.
Em alguns casos, a conexão entre o comercio de EM é imediata. A comissão qualifica
acordos destes como sendo suscetíveis de afetar o comercio por natureza. Mesmo que esteja
preenchido um dos 2 critério da presunção da NASC, pode ser-lhes aplicável uma presunção de
afetação do comercio.

Justificação de práticas restritivas

O art.º 101/3 cria uma exceção ao âmbito do /1. Na teoria, qualquer prática abrangida pela
proibição do /1 pode beneficiar da inaplicabilidade da proibição por via do /3, se preencher os
132

requisitos cumulativos.
No âmbito do Pacote Modernização, a comissão interpreta a condição do balanço
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económico relativa à melhora de produção ou distribuição ou a promoção do progresso técnico e

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económico com um critério de “ganhos de eficiência que podem ser tidos em conta e ser sujeitos às
análises da 2ª e 3ª condições. O que se pretende com essa análise é ver quais os benefícios objetivos
criados pelo acordo e a importância económica dos ganhos de eficiência que dele decorrem.”
Tendo em conta que os efeitos pró-concorrência decorrentes devem compensar os
anticoncorrência – por força do 101/3 – é preciso ver o nexo que há entre o acordo e os ganhos de
eficiência.
Esta clarificação da Comissão concentra a discussão do balanço económico num plano mais
objetivo, sobretudo nos casos que chegam aos tribunais nacionais.
Nos termos do 2º do regulamento 1/2003, o ónus de prova do preenchimento dos requisitos
do balanço económico para efeitos do 101/3 cabe a quem o invoca.
Prevalece, atualmente, o principio de autoavaliação dos acordos e outras práticas
abrangidas pelo 101 e 102 TFUE – compete às empresas fazer uma análise da compatibilidade das
suas condutas com as regras de concorrência. Quanto ao 101º, compete-lhes determinar se são
abrangidas pela proibição e, em caso afirmativo, se podem beneficiar da exceção do 101/3. Por
isso é relevante a comunicação da comissão e os regulamentos de isenção por categoria, adotados
pela Comissão com base em poderes delegados pelo Conselho.
Os regulamentos são atos gerais e abstratos, nos termos do 288 TFUE, pelo que todos os
acordos que abrangem beneficiam de modo automático do balanço económico. Sendo atos de
direito da EU com aplicabilidade direta, prevalecem sobre o direito nacional e não é preciso
transposição.
Atualmente, vigoram os regulamentos de isenção por categoria:
1. Acordos verticais – Regulamento nº 330/2010
2. Distribuição automóvel – Regulamento 461/2010
3. Acordos de investigação e desenvolvimento – Regulamento 1217/2010
4. Acordos de especialização – Regulamento 1218/2010
5. Acordos de transferência de tecnologia – Regulamento 316/2014
6. Acordos no setor dos seguros – Regulamento 267/2010
7. Acordos no setor de transportes aéreos – Regulamento 487/2009
Vigoram outros regimes setoriais sobre a aplicação das regras de concorrência.

Abuso de posição dominante

Geral

O art.º 102 aplica o principio da proibição da exploração abusiva de uma posição dominante,
sem previsão de exceção. A criação ou detenção da posição dominante não é ilícita – o seu abuso é
que é proibido. Exige-se um elemento de conduta qualificável como abusivo e distinto da situação
especial do agente, que tem poder de mercado, entendida como pré-condição de aplicabilidade da
norma.
O 102 não define o que é o abuso da posição dominante. O artigo limita-se a uma tipificação
exemplificativa.

Posição dominante

A jurisprudência do TJ procurou conjugar 2 elementos para chegar a uma definição de posição


133

dominante, que não é dada pelo 102 – impacto na concorrência efetiva e a margem de
discricionariedade à disposição da empresa em causa.
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No acórdão United Brands, o TJ definiu – “posição de poder económico detida por uma
empresa que lhe permite afastar a manutenção da uma concorrência efetiva no mercado em causa
e lhe possibilita comportar-se, em medida apreciável, de modo independente em relação aos seus
concorrentes, clientes e consumidores.
A existência de uma posição dominante não depende da demonstração de exclusão de toda e
qualquer concorrência (que acontece com o monopólio) – só que a pressão concorrencial existente
não chega para garantir uma concorrência efetiva, permitindo à empresa que se comporte de
forma independente face à reação dos concorrentes, clientes, consumidores e fornecedores. O
conceito não é incompatível com a existência de concorrência, simplesmente esta não é efetiva.
Nos abusos de posição dominante, há que seguir alguns passos:
1. Delimitação do mercado relevante do ponto de vista material e geográfico
2. Apurar as quotas de mercado da empresa em causa – critério das partes, e ter em conta
outros fatores relevantes que contextualizem a posição da empresa e indiciem a
existência da margem de discricionariedade
a. Não há formula exata, mas a jurisprudência permite identificar algumas baias
fundamentais para que as empresas saibam se estão sujeitas ao regime do 102.
Uma quota de 10% só dá lugar a PD em casos excecionais. Quando haja
concorrente com uma parte de mercado igual, uma quota de 33% não é PD.
b. A comissão diz que é pouco provável que uma empresa seja considerada como
tendo PD quando tenha quota < que 40%. É um valor indicativo, não certo.
c. Na faixa 40-50%, o critério da quota é insuficiente para estabelecer PD, sendo
preciso recorrer a outros fatores. (acórdão British Airways)
d. Quando se chega a quotas de 50%, é mais claro. A jurisprudência aponta para a
presunção, ainda que a comissão se limite a falar de uma forte probabilidade de
haver PD. É uma presunção ilidível.
e. Acima dos 50%, dificilmente a empresa não terá PD, ainda para mais quando
outros fatores contribuam para isso. Releva o tempo durante o qual a empresa
conseguiu manter a quota nesse nível

A análise do mercado relevante é para saber se a empresa tem capacidade de pôr em causa
a concorrência efetiva de se comportar de modo independente. A determinação de Posição
Dominante não se limita à avaliação dos produtos em causa, mas abrange também as condições de
concorrência e a estrutura de O/P no mercado. Relevam fatores com a relação de quotas das
empresas do mercado, obstáculos de entrada e expansão, lucros de monopólio, patentes, avanço
tecnológico etc.
Só a exploração abusiva da PD é proibida – supõe que a empresa tem a possibilidade de
não abusar. O essencial é a capacidade de agir independentemente das forças que disciplinam o
mercado. O 102 estabelece um critério de competência – a PD deve abranger uma parte
substancial, pelo menos, do mercado comum.

Abuso de posição dominante

O art.º 102 não define o abuso da PD – recorre só a uma combinação da proibição soba
forma de clausula geral com uma tipologia exemplificativa.
A análise jurisprudencial do 102 permite afigurar um conceito amplo de abuso da PD –
134

exercício da margem ampla de apreciação conferida pela posição que tem para obter vantagens
que, na presença de um grau de concorrência efetiva, não poderia obter.
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A unidade do conceito exige uma distinção consoante os fins do 102. As vantagens
traduzem-se na lesão atual ou potencial da estrutura concorrencial do mercado:
1. Na participação dos concorrentes numa concorrência não falseada, com recurso a
método que não os da concorrência pelo mérito
2. De um tratamento equitativo de clientes, fornecedores e consumidores que interagem
com a empresa dominante
A dualidade de formas de tutela da concorrência para proibição do 102 leva à introdução de
2 categorias de abuso – de exploração (a vantagem é auferida mediante o exercício sobre os
clientes, fornecedores ou consumidores) e de exclusão (mediante a impossibilitação da
participação dos concorrentes).
O comportamento abusivo deve ser suscetível de afetar o comercio entre os EM –
ponderação global dos elementos da conduta.
Em comportamentos que afetam a estrutura concorrencial na UE pela eliminação ou
ameaça de um concorrente que opere no espaço, os mesmos podem preencher o critério de
afetação do comércio.
Abusos de exploração

Compreende os comportamentos pelos quais a empresa dominante obtém vantagens pela


exploração do seu poder juntos dos seus clientes, fornecedores ou consumidores. Pode
corresponder à prática de preços de monopólio, mas também pode ser a imposição de encargos,
obstáculos ou ónus injustificados.
Uma ação que impede os consumidores de beneficiar das vantagens do MI pode traduzir-se
numa vantagem – a possibilidade de atuar arbitrariamente contra os fins do tratado.
A empresa em PD deve comportar-se como se estivesse sujeita a pressão efetiva, estando a
abusar da sua posição quando a sua conduta lhe confira uma vantagem que decorre da posição
preponderante.

Abusos de exclusão

Inclui condutas que levam à exclusão de concorrentes da empresa dominante no mercado.


O dano para os consumidores é indireto – resulta da diminuição de pressão concorrencial exercida
pelos concorrentes que são vitimas do abuso.
Risco de confusão entre condutas que são concorrência pelo mérito agressiva e condutas
que devem ser proibidas pelas regras de concorrência da EU, em especial à luz da finalidade de
proteção da concorrência efetiva. Qualquer conduta concorrencial é suscetível de levar à saída de
empresas do mercado, o que não significa que seja uma conduta ilícita ainda que o concorrente
que prevalece seja uma empresa com PD. O problema é distinguir os 2 tipos de condutas.
O TJ tem 2 critérios:
1. Qualificação de determinadas práticas como anticoncorrenciais por natureza, quando
adotas por empresas dominantes. Inclui comportamentos que atentam contra os
concorrentes sem ter virtude redentora para os consumidores ou o processo
concorrencial
2. Critério do concorrente igualmente eficiente – apelo a metodologias de comparação de
custos e preços, para saber se uma prática (ex – preço mt baixo) é abusiva na medida em
que seja apto a excluir uma empresa tao eficiente quanto a empresa em PD
135

a. O concorrente igualmente eficiente é um concorrente hipotético que seja tao


eficiente quanto a empresa dominante. Para saber se há possibilidade de encerrar
Página

o mercado, a comissão tem em conta a politica de preços e a estrutura de custos.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


i. Para que seja possível a exclusão do concorrente igual// eficiente, o
comportamento da empresa dominante deve implicar a pratica de preços
abaixo de um nível determinado de custos. O autor do eventual abuso
deve saber a partida se as suas prática são ou não abusivas – basta
comparar os seus preços e custos.
b. Que medida de custos deve ter em conta? Pressupõe o acesso a dados fiáveis
sobre a estrutura de custos da empresa, criando um cenário de assimetria de
informação que permite margem de discussão quanto à qualificação de certos
custos não admissíveis par a determinação da eficiência
c. Cautela na aplicação, para evitar que se transforme num critério de concorrente
igualmente dominante. A menor eficiência de um concorrente pode ser pq ainda
não atingiu o volume de vendas que permite atingir a escala mínima de eficiência
ou de não estar no mercado há tempo que chegue
d. Limites – em certos casos, um concorrente menos eficiente pode igualmente
exercer uma pressão que deve ser tida em conta na avaliação do efeito de
encerramento do mercado
i. Propõe uma perspetiva dinâmica – ter em conta o nível de eficiência que o
concorrente podia alcançar sem a prática abusiva. O nível tem de ser o da
escala mínima de eficiência e não da atual operação da dominante, sob
pena de inviabilizar a estrutura concorrencial e perpetuar o domínio de
mercado

Tipos de conduta – preços predatórios, descontos de fidelização, clausulas de exclusividade,


tying e bundling, recusa de venda, etc.
O art.º 102º não prevê isenção de condutas com fundamento no balanço económico como o
101. O preenchimento do abuso de posição dominante não tem exceção legal. Ainda assim, pode
ter-se em conta o contexto em que se toma a conduta ou a intenção subjacente, na qualificação da
conduta como abusiva.
A jurisprudência admite que um comportamento que, em principio, é considerado abusivo,
não mereça essa qualificação se tiver justificação objetiva. Surge como elemento de analise do
preenchimento do tipo e não como causa de exclusão de ilicitude – o comportamento não é
abusivo. A comissão define a avaliação da justificação objetiva como consistindo na aferição de
necessidade objetiva e da proporcionalidade do comportamento em causa face a fatores externos à
empresa dominante.
Diferente é a possibilidade de justificar uma conduta prima facie abusiva que lesa a concorrência
em função da superação do dano por efeitos positivos na eficiência económica. A comissão
permite que uma empresa dominante possa, a par de invocar uma justificação objetiva – a sua
conduta é necessária objetivamente –, defender-se ao demonstrar que a sua conduta gera ganhos
de eficiência substanciais, que compensam efeitos anticoncorrenciais ao nível dos consumidores.
A justificação objetiva foi reconhecida no acórdão Post Danmark I. Nos acórdãos British
Airways, etc, aparece a defesa de eficiência.
136
Página

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Sistema de aplicação do 101 e 102 TFUE

A compreensão das regras de concorrência exige o conhecimento dos mecanismos de


aplicação destas. O diploma central é o Regulamento 1/2003. A principal alteração é a
transformação, em 1/02/04, do anterior sistema de autorização previa de acordos do 101/1 com
base /3 num sistema de exceção legal, em que a clausula de balanço é aplicável sem decisão
prévia.
Permite maior descentralização da aplicação do 101, passando a ANC (Autoridades
Nacionais de Concorrência) e os tribunais nacionais a ter papel mais ativo no sistema de defesa da
concorrência da EU.
Estamos perante aplicação em rede, pela Comissão e pelas ANC. A comissão assume um
pape de coordenação e garante da uniformidade na interpretação e aplicação do 101 e 102. A
comissão, ANC´s e tribunais nacionais têm competência dada pelo regulamento. Aos tribunais
nacionais ainda – 19/1 TUE (principio de tutela jurisdicional efetiva).
As ANC têm o dever de abrir processo ao abrigo do 101 e 102 sempre que iniciam uma
investigação por condutas equivalentes ao abrigo da legislação nacional de concorrência (principio
da aplicação simultânea) – obrigação de aplicação efetiva das normas europeias.
Do acórdão Walt Wilhelm resultou um regime não isento de ambiguidades quanto ao
problema de primazia do DUE sobre o nacional. O Regulamento veio clarificar o problema,
convocando soluções adaptadas à natureza das normas em questão.
Quanto ao art.º 101º – o direito nacional não pode proibir acordos que afetam o comercio
entre EM, mas não restringem a concorrência, acordos que afetam o comercio e restringem a
concorrência, mas sejam abrangidos pelo /3 ou por um regulamento de isenção. Pode proibir
acordos que não afetem o comercio e acordo contrários ao 101 (abrangidos pelo /1 e não pelo /3
ou regulamento de isenção).
Quanto ao art.º 102º – é aplicável no território de um EM uma legislação nacional mais
restritiva. Tem em vista as regras que integram materialmente o direito nacional de concorrência,
mas que, visando condutas unilaterais, são mais rigorosas que o DUE.
As regras nacionais sobre o controlo de concentrações podem levar a que autoridades
nacionais se pronunciem sobre aspetos que podem relevar na aplicação do TFUE. O regulamento
considera a situação de modo diferente – no controlo nacional de concentrações, as regras do /1 e
/2 não se aplicam, sem prejuízo de princípios gerais e outras disposições de Direito Comunitário –
primado do DUE e das regras europeias de controlo de concentrações.
Há normativos nacionais que não se confundem com as regras europeias de defesa de
concorrência – práticas restritivas de comercio e normas de repressão de atos de concorrência
desleal.
A Comissão tem competência para aplicar o 101 e 102 através de muitos instrumentos –
atos individuais (decisões), regulamentos de isenção por categoria, inquéritos setoriais, atos
informais.
Os regulamentos de isenção assumem especial relevância pela segurança jurídica que dão
aos destinatários. As decisões individuais são atos dirigidos a investigação do carater anti
concorrencial da conduta, podendo culminar na aplicação de coimas e adoção de medidas
corretivas comportamentais e estruturais.
As empresas objeto de processos sancionatórios têm direitos de defesa ao abrigo da
jurisprudência do TJ em matéria de direitos fundamentais como princípios gerais e do 48 e 47 da
CDFUE. Os direitos de defesa conformam o exercício dos poderes de investigação da comissão.
137

Tem como elemento central o principio do contraditório – assegurado mediante a comunicação de


acusações às empresas objeto de processo, que deve anteceder qualquer decisão.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


A importância das coimas é proporcional à dimensão das empresas em causa, e da
dimensão em termos de volume de negócios e gravidade da prática. Ex – 1000 milhões à intel, 2.4
milhoes à google, e em casos de cartel (camiões – 3.8mil).
As decisões da comissão são recorríveis no âmbito do recurso de anulação – 263 TFUE – ou por
omissão – 265 TFUE. Das decisões que apliquem coimas cabe recurso de plena jurisdição – 261
TFUE.

Controlo de concentrações

Finalidade

Concentrações são comportamentos de empresas que têm consequências na estrutura dos


mercados. São abrangidas pelo Regulamento 139/2004.
Do ponto de vista económico, a concentração compreende a reunião de 2 ou mais empresas,
antes independentes uma da outra, sob controlo unitário independentemente da forma como é
prosseguida. O critério é a integração de 2 unidades económicas autónomas numa só.
A existência de controlo por parte de uma empresa sobre outras é o elemento característico
do conceito, tenha o controlo sido obtido pela aquisição de participação maioritária do capital
social, de ativos, por contrato ou outro meio qualquer.
Há 3 modalidades de concentrações, consoante as preocupações quanto aos seus efeitos no
mercado:
1. Horizontal – empresas concorrentes. Onde havia empresas concorrentes, passa a haver
uma só empresa, com a redução do nº de concorrentes no mercado. Quando há muitos
concorrentes, redução do nº de concorrentes em 1 não tem muito impacto, mas se o
mercado só tem 2 concorrentes e se concentram, passa a haver monopólio. Por isso, é
proibido em quase todos os ordenamentos onde haja regime de controlo prévio destas
operações.
a. Quando levam à criação de monopólios, podem ser alternativas aos cartéis,
oferendo a vantagem de impedir que os participantes se sintam tentados a iludir
a disciplina comum, através de uma estrutura rígida
b. Concentrações tendentes a monopólio são raras
c. A principal preocupação do controlo está em impedir que, pela concentração
excessiva das industrias – formando oligopólios, propícios à colusão tácita – as
empresas consigam evitar os riscos de deteção de prática anticoncorrencial,
porque o risco é tanto menor quanto menor o nº de concorrentes no mercado.
d. Outra preocupação – risco de a redução de concorrentes criar ou aumentar os
incentivos para que as empresas que sobram exercerem poder de mercado não
coordenado
2. Vertical – 2 ou + empresas numa relação de fornecedor-cliente. A complementaridade
das atividades em causa e o potencial de produção de ganhos de eficiência, com a
redução dos custos de transação, são fatores que justificam a tolerância em relação a
estes casos de concentração.
3. Conglomerados – as outras operações de concentração. Há 3 tipos de aglomerados:
a. De extensão de mercado – as empresas em causa produzem os mesmos produtos
138

ou produtos semelhantes em mercados geográficos diferentes


b. De extensão de produto – os produtos das empresas são complementares ou
Página

podem ser produzidos/distribuídos da mesma forma

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c. Puro ou de diversificação – produtos sem relação entre si

É possível que uma mesma concentração tenha, em simultâneo, efeitos horizontais e


verticais. Determinar a natureza de cada concentração é importante para os efeitos previsíveis que
levanta e as análises de que devem ser objeto.

Elementos centrais do RCUE - processual


O RCUE (regulamento das concentrações da união europeia) cria um regime substantivo e
processual especifico para as concentrações, com finalidade integradora de uma lacuna (abrange
situações que fogem ao 101 e 102) e de criação de um regime especial para as concentrações que já
relevassem do campo de aplicação do 101 e 102.
Base jurídica – 103/1 e 352 TFUE.
Prevê-se uma obrigação de notificação prévia para as concentrações de dimensão ao nível
da EU, sendo este critério preenchido com base em limites quantitativos de volume de negócios,
que tenham grande dimensão e envolvimento significativo no comercio entre EM. Dentro desses
limites, só a Comissão pode controlar as operações com base em considerações de defesa da
concorrência – principio do balcão único. Esta regra tem regimes especiais de remessa de
processos da Comissão para as autoridades nacionais e vice-versa.
Com algumas exceções, a notificação suspende a concentração, devendo a mesma ser
autorizada pela Comissão. Esta deve concluir a sua avaliação dentro de prazos rigorosos, sob pena
de haver autorização tácita da concentração.
O conceito de concentração corresponde a uma mudança duradoura de controlo que
decorre de uma fusão ou da aquisição de controlo de uma empresa por outra ou por uma pessoa
que controla outra empresa.
O mais frequente é a aquisição de controlo. O controlo é a possibilidade de exercer uma
influência dominante sobre a atividade de uma empresa – 3/1 b) e 2 RCUE. Apesar de serem
enunciadas algumas modalidades de aquisição, o regulamento abrange qualquer meio apto a
conferir a uma pessoa a possibilidade de exercer uma influencia determinante sobre uma empresa,
devendo ser tidas em conta as circunstancias de facto e de direito em que esses meios são
adquiridos e exercidos.
O RCUE assente no principio do balcão único. Evita, quanto a operações transnacionais
(entre empresas de mais que um EM), a necessidade de fazer múltiplas notificações nos vários EM
da união.
A definição da competência da comissão passa pela consagração de limites quantitativos,
com base no volume dos negócios das empresas em causa. Os limites têm função de garantia da
segurança jurídica.
Cálculo do volume de negócios – 5 RCUE.
O critério principal está no 1/2 RCUE – uma concentração tem dimensão a nível da EU
quando:
1. O volume de negócios total à escala mundial pelo conjunto das empresas for superior a
5 mil milhões de euros
2. E o volume de negócios total individualmente na EU por pelo menos 2 das empresas em
causa for superior a 250 milhões, a menos que cada uma delas realize mais de 2/3 do
seu volume de negócios total na EU num só EM
139

Em 97 acrescentou-se outro critério, complementar. Nos termos do 1/3 RCUE, tem


dimensão a nível da EU uma concentração que não atinja os limites do critério principal, quando:
Página

1. O volume de negócios total à escala mundial do conjunto for + de 2500 milhões

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2. Em cada um de pelo menos 3 EM o volume de negócios total do conjunto for + de 100
milhões
3. Em cada um de pelo menos 3 EM o volume de negócios total individualmente por pelo
menos 2 das empresas for + de 25 milhões
4. O volume total individual na EU por pelo menos 2 das empresas for superior a 100
milhões, a menos que cada uma das empresas faça mais de 2/3 do seu volume num só
EM, na EU.
O afastamento de concentrações de dimensão significativa em função do volume de
negócios no interior de um mesmo EM representa um reconhecimento de considerações de
subsidiariedade, na medida em que uma parte tao importante das atividades das empresas diz
respeito a um só estado, é possível presumir que os efeitos transnacionais são menores do que os
que se produzem internamente. Aqui, o EM em causa está em melhor posição para avaliar o
impacto da concentração.
O RCUE prevê mecanismos de remessa de concentrações de dimensão europeia para as
autoridades nacionais – 4 e 9 – e vice-versa – 22/1.
Os EM não podem aplicar as respetivas leis de concorrência a concentrações de dimensão a
nível da UE, com exceção do que seja necessário para fazer investigações para saber se há
fundamento para uma remessa ou, depois de remessa, para preservar ou salvaguardar a
concorrência no mercado em causa – 21/3.
As operações de concentração podem motivar intervenções publicas para acautelar aspetos
de interesse geral que não sejam considerações de matéria concorrencial. A salvaguarda dessa
margem de atuação para os estado é um limite à competência da Comissão, nos termos e limites
do 21/4.
O 7º estabelece um principio segundo o qual a concentração só pode ter lugar depois de
notificada e aprovada, ficando a validade das transações feitas até então dependentes de uma
eventual aprovação.
A obrigação de suspensão até autorização é um dos princípios fundadores do RCUE. 7/2.
A Comissão pode excecionalmente conceder uma derrogação, a qual pode vir
acompanhada de condições e obrigações tendentes a assegurar a concorrência efetiva – 7/3.
O desrespeito da obrigação de notificação ou da obrigação de não execução de uma
operação durante a suspensão pode levar a coimas no valor de 10% do volume de negócios total
da empresa em causa, sendo punível a negligencia – 14/2 a) e b).
O processo começa com a receção da notificação pela comissão, supondo que tem as
informações todas, sendo publicada no jornal oficial.
Apos notificações, começa a Fase I – fase processual para fazer a triagem dos casos de
concentração notificados, evitando os inconvenientes e custos de demoras. Termina com a
aprovação de uma decisão com base no 6º ou, na ausência de decisão no prazo de 25 dias uteis
apos notificação, com a aprovação tácita – 6/1 e 10.
Se a Comissão entender que a operação causa duvidas serias quanto à compatibilidade com
o mercado interno, inicia a Fase II, com a adoção de uma decisão nos termos do 6/2 c). Aqui, terá
90 dias úteis para decidir com base no 8 – 10/3. O prazo é prorrogável por até 105 dias uteis.
No fim da Fase I, a comissão pode tomar 4 tipos de decisão:
1. Operação não é abrangida pelo RCUE – autoridades nacionais têm os poderes de
apreciação – 6/1 a)
2. Compatível – 6/1 b)
140

3. Fica sujeita a condições e obrigações para afastar as duvidas sérias e é considerada


compatível – 6/2 e 6/1 b)
Página

4. Suscita duvidas sérias e abre-se a Fase II – 6/1 c).

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No fim da Fase II, os poderes da Comissão estão no art.º 8.
A comissão tem poderes em sede de medidas cautelares – 8/5 e 8/4.
Os problemas suscitados no processo de controlo podem ser ultrapassados mediante
notificação de modificações da operação notificada ou através da aceitação de certos
compromissos.
As decisões da Comissão são recorríveis no âmbito do recurso de anulação – 263 TFUE. Se
da decisão da Comissão decorrerem coimas, cabe recurso de plena jurisdição – 261 TFUE.

Elementos centrais do RCUE – substantivo

Até 2004 o critério substantivo de proibição/autorização tinha 2 elementos. Com o atual


RCUE, foi reconduzido a uma apreciação dos entraves significativos a uma concorrência efetiva,
sendo a criação ou reforço de uma PD um exemplo de impacto negativo.
Como a influencia do 102 atuava como impedimento à extensão do âmbito da proibição, foi
autonomizado o critério do entrave significativo à concorrência efetiva.
Algumas situações oligopolísticas são suscetíveis de poder em causa o estabelecer de uma
concorrência não falseada no mercado interno.
“Em certos casos, as concentrações que implicam a eliminação de pressões concorrenciais que
as partes exerciam mutuamente, e a redução das pressões nos concorrentes que sobram, podem
resultar num entrave significativo a uma concorrência efetiva, mesmo na ausência de coordenação
entre os membros do oligopólio. Qualquer concentração que entrave significativamente a
concorrência efetiva no mercado interno ou parte substancial deste, deve ser declarada
incompatível”.
Autonomizaram-se critérios de apreciação estrutural.
A Comissão prevê que a maior parte dos casos de incompatibilidade com o mercado
interno se continuam a dever a uma PD.
A adoção do novo critério levou a um aumento da combinação de elementos probatório
qualitativos e meios quantitativos.
O legislador europeu definiu uma lista de fatores que devem ser tidos em conta na
apreciação da Comissão – 2/1 RCUE. Não parece resultar da lista uma obrigatoriedade de ter em
conta todos os fatores em todos os casos, nem maior ou menor peso a algum dos fatores.
O RCUE mantem uma presunção segundo a qual são compatíveis as concentrações que
resultem de uma parte de mercado não superior a 25% do mercado interno ou de parte substancial
dele. Só com quotas nos 50% é que é possível presumir uma PD para efeitos do 102º TFUE, pelo
que fica claro que a presunção vale para os casos em que estamos perante redução de concorrência
num oligopólio.

Estado e as medidas restritivas de concorrência

Uma das funções das regras europeias de concorrência é evitar que acordos, práticas
concertadas ou abusos da PD mantenham ou criem obstáculos ao comercio entre EM, os quais são
incompatíveis com o mercado interno e as regras das 4 liberdades, quando resultem da medidas
estatais. Só em 2º plano lhes compete assegurar uma concorrência efetiva no mercado interno.
A dicotomia de medidas estatais e regras de liberdades e medidas empresariais e regras de
concorrência esconde o facto de que muitas vezes são as medidas estatais que contribuem para
restrições na concorrência. Por isso uma confluência das 2 áreas do DUE nos efeitos da ação estatal
141

na concorrência.
O mercado interno é um sistema que assegura que a concorrência não é falseada. Este
Página

principio é insuscetível de aplicação autónoma, sendo concretizado pelo 101 e 102, 106 – 109. As
medidas dos estados que colidam com o bom funcionamento do mercado interno são objeto das

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


regras relativas à eliminação de obstáculos ao comercio nas 4 liberdades. O TJ não entende que o
101 e 102 não é aplicável a medidas estatais,
A disposição pivot é o 4/3 TUE – os EM abstêm-se de qualquer medida suscetível de por
em perigo a realização dos objetivos da união. Se um dos objetivos é um regime que garante
concorrência não falseada no MI, então é inevitável projetar a obrigação no domínio do respeito
pelas regras de concorrência.
No acórdão INNO c. ATAB, o TJ foi chamado a pronunciar-se sobre uma medida estatal. O
tribunal nacional suscitou a eventual desconformidade da norma com as regras de concorrência,
nomeadamente o 101.
Para o TJ, a interpretação do 101 e 102 deve ser conjugada com o regime de proibição de
adoção de normas que entravem o comércio entre EM. Conjugando os art.º com o 4/3 TUE e o
principio do efeito útil, o TJ retira um corolário do principio da lealdade – o tratado impõe aos EM
que não adotam ou mantenham em vigor medidas suscetíveis de eliminar o efeito útil do 102.
Os obstáculos estatais ao MI podem ser mantidos por praticas empresariais, assim como
estas podem ser reforçadas ou substituídas por medidas estatais – por isso devem as medidas ser
aferidas à luz do impacto no efeito útil das regras de concorrência.
O TJ estabelece distinção entre 2 regimes aplicáveis às obrigações dos estados pelo 4/3
TUE, conjugado com as regras de concorrência:
1. Medidas que põem em causa o efeito útil do 101
a. TJ definiu um conjunto de princípios assentes na articulação do 4/3 e do 101
2. Medidas que poem em causa o efeito útil do 102 por via da concessão de direitos
exclusivos e especiais
a. 106/1 TFUE – lex specialis.

A aplicação conjunta do principio de garantia de concorrência não falseada, dever de


lealdade, 101e 102 a medidas estatais resulta da obrigação dos EM não colocarem em causa o
efeito útil do 101 e 102. Os EM só violam a obrigação se a medida disser respeito a um
comportamento contrario ao 101 e 102. Não proíbem medidas estatais que distorçam a
concorrência na ausência de um comportamento que caiba nos artigos.
Ainda assim, essas medidas podem ser contrarias a outras disposições, como o 34 TFUE.
Uma medida estatal é considerada contrária às obrigações do 4/3 TUE, tendo em conta o
objetivo de salvaguarda de uma concorrência não falseada, conjugado com o 101 e 102, quando o
estado impõe ou favorece a conclusão de acordos contrários ao 101 ou reforça os efeitos desses, ou
retira à sua regulamentação o seu carater estatal, delegando em operadores económicos privados a
responsabilidade de tomar decisões de intervenção na matéria económica.
Para isso é preciso que haja um comportamento de empresas subsumível ao 101 ou ao 102,
e que seja demonstrado um elemento de conexão entre o comportamento e a medida estatal em
questão.

Direitos especiais e exclusivos e os Serviços de Interesse Economico Geral

O art.º 106º TFUE constitui um dos instrumentos mais poderosos de liberalização à


disposição da comunidade, quando conjugado com o 4/3 TUE, tendo em conta a salvaguarda de
uma concorrência não falseada, e com o 101 e 102.
A sua utilização tem tido por objeto situações de abuso de posição dominante.
Artigo 106/1 – estabelece que os EM não podem tomar ou manter em vigor medidas
142

contrárias ao tratado quanto às empresas públicas e empresas com direitos exclusivos ou


especiais, remetendo para outros artigos com as quais tem de ser conjugado para ser operativo.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Não estabelece uma discriminação per se consoante a
natureza das empresas, porque esclarece que não prejudica o
regime de propriedade dos EM – 345º. Só enfatiza um dever de
neutralidade concorrencial no tratamento que o estado dá às NOÇÃO
empresas.
Um auxílio de
Artigo 106º/2 – isenção para as empresas encarregues da
Estado pode ser
gestão de serviços de interesse económico geral e para os
definido como
monopólios fiscais. A estas serão aplicáveis as regras de
uma vantagem
concorrência na medida em que a sua aplicação não seja obstáculo
para uma
ao cumprimento da missão que lhes foi confiada. Se na versão
empresa ou
inicial o Tratado de Roma esta era a única referência aos serviços de
entidade,
interesse económico geral, atualmente temos de ter em conta o art.º
concedida pelos
14 TFUE – “(…) a União e os seus Estados-Membros, dentro do
Estados ou outras
limite das respetivas competências e no âmbito de aplicação dos
autoridades
Tratados, zelarão por que esses serviços funcionem com base em
públicas,
princípios e em condições, nomeadamente económicas e financeiras,
suscetível de
que lhes permitam cumprir as suas missões. Destaca-se ainda o
distorcer a
Protocolo relativo aos serviços de interesse geral e o direito de
concorrência e
acesso a estes – art.º 36º CDFUE.
afetar o comércio
Artigo 106º/3 – Comissão tem o poder de velar pela aplicação e
comunitário. O
de dirigir aos EM as diretivas ou decisões adequadas. O poder
artigo 107.º do
legislativo deste artigo é o principal instrumento para concretizar a
Tratado sobre o
liberalização do setor das telecomunicações, da energia, agua e
Funcionamento
serviços postais – acórdão França c. Comissão.
da União
Europeia (TFUE)
Auxílios de Estado
prevê uma
Introdução: proibição geral
relativamente à
O regime jurídico dos auxílios de Estado é um ramo do concessão deste
Direito da concorrência da União Europeia que, ao contrário das tipo de
políticas restritivas da concorrência e controlo de concentrações, é instrumentos,
estritamente europeu (não existe direito nacional dos auxílios de bem como as
Estado). condições de
Em 195, quando assinaram o Tratado de Roma, os 6 estados exceção em que
membros originais criaram entre si o início de um mercado comum, as ajudas podem
um espaço onde as mercadorias deveriam circular livremente, sem ser concedidas. A
entraves. Mas a criação desse mercado comum trazia muitas concessão de
dificuldades, entre as quais a necessidade de garantir que os auxílios fica
Estados e as outras entidades publicas não dariam vantagens às condicionada à
suas empresas nacionais, para lhes dar uma vantagem na notificação prévia
concorrência contra as empresas dos outros Estados. à Comissão
Se se tivesse criado um mercado comum sem regular a Europeia, cuja
atribuição de auxílios de Estado, ter-se-ia arriscado o chamado decisão é
“efeito Delaware”, uma “corrida para o fundo”, em que todos os condição
Estados se veriam forçados a replicar os auxílios atribuídos pelos essencial para que
143

restantes, sob pena de verem as suas empresas perderem no jogo da o auxílio seja
concorrência. Situação que seria prejudicial para todos. Se uma prestado.
Página

empresa francesa recebe um auxílio pelo Estado francês, é injusto

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


para as empresas de outros Estados (e por isso empresas concorrentes) que não recebam auxílios
idênticos.
Assim, para impedir tal situação, o TFUE, bem como o direito europeu secundário que o
implementa, criou um sistema de controlo supranacional da atribuição de vantagens financeiras
a empresas por entidades públicas, colocando o poder da sua implementação nas mãos da
Comissão Europeia.
O motivo para esta originalidade europeia passa, seguramente, pelo facto de estas regras
terem surgido como moeda de troca para a aceitação política da criação de um mercado unificado,
ao passo que nas outras comunidades políticas a existência de um mercado unificado era (mais ou
menos) um dado adquirido.
O direito europeu dos auxílios de Estado pode ser visto, portanto, como um instrumento
do processo de construção do mercado interno. Mas é, ao mesmo tempo, um instrumento que
permite o controlo da despesa pública, suscitando complexas questões politicas sobre a perda de
soberania e a extensão do poder que se coloca na esfera da Comissão Europeia.
Convém ter presente, desde já, que a existência do regime europeu dos auxílios de Estado
não garante (nem visa garantir) a completa ausência de distorções concorrenciais no mercado
único causados pelo comportamento dos Estados-membros. Acima de tudo, o Estados continuam
a concorrer para atrair empresas para o seu território. O benefício de condições fiscais mais
favoráveis que noutros países cria, obviamente, uma distorção concorrencial, mas esta não é
controlável por via das normas dos auxílios de Estado.

O regime dos auxílios diferencia-se ainda de outros dois ramos do direito da concorrência
por ter uma política mais acentuada e implicar um maior grau de insegurança jurídica. Tanto ao
nível da determinação da existência de um auxílio de Estado, como ao nível do preenchimento dos
requisitos para a autorização de um auxílio, a Comissão Europeia tem uma margem de
discricionariedade significativamente mais ampla do que nas práticas restritivas ou no controlo
de concentrações. Esta margem está sujeita a um controlo judicial muito limitado (erro manifesto
de apreciação).

Fontes do direito:

O direito de auxílios de Estado encontra-se consagrado em fontes de direito primário e


secundário europeu, bem como em documentos soft-law da Comissão Europeia.
Direito Primário: art.º 107º a 109º TFUE.
Direito Secundário: divide-se em diplomas de direito substantivo (esclarecem os
requisitos para a qualificação de medidas como auxílios de Estado, definem condições da sua
legalidade…) e de direito processual (regulam o modo de notificação, avaliação e autorização de
auxílios, os formulários a serem utilizados, a intervenção de terceiros…).
Os documentos soft-law da Comissão Europeia acabam, muitas vezes, por definir
parâmetros normativos que têm de ser respeitados pelos sujeitos de direito (no mínimo pela
própria Comissão por via do princípio da autovinculaçao administrativa), na medida em que a
sua definição não exceda aquela margem de discricionariedade do executivo europeu,
suprarreferida.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Conceito de auxílios de Estado abrangidos pelo artigo 107º/1 TFUE

Introdução:

Nos termos do artigo 107º/1 TFUE, “são incompatíveis com o mercado interno, na medida
em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos
Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que
falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções”.

Assim, para que uma medida pública seja considerada um auxílio de Estado proibido (em
princípio) pelo Tratado, devem estar reunidas as seguintes condições cumulativas.

(i) Deve existir um auxilio, por qualquer forma, i.e., deve ser atribuída uma vantagem;
(ii) Essa vantagem deve ter origem estatal;
(iii) Deve ser seletiva (pois só assim é suscetível de distorcer a concorrência);
(iv) Deve ser atribuída a uma empresa (ou produções);
(v) Deve falsear ou ameaçar distorcer a concorrência e afeta as trocas entre os Estados-
membros.

(I) Vantagem

Um auxílio é qualquer medida que confira uma vantagem ou beneficio ou utilidade


económica. Mas palavras do TJUE: “para apreciar se uma medida estatal constitui um auxílio, na aceção
do artigo (107º) do Tratado, deve determinar-se se a empresa beneficiária recebe uma vantagem económica
que não teria obtido em condições normais de mercado”.
O que importa é que o beneficiário (do auxílio) fique, direta ou indiretamente, numa
posição económica melhor do que aquela em que estaria na sua esfera patrimonial ou por
diminuir a desutilidade, por comparação à situação que se verificaria na ausência da medida
pública em causa. Acórdão ALTMARK: “são considerados auxílios as intervenções que,
independentemente da forma que assuma, sejam suscetíveis de favorecer, direta ou indiretamente,
empresas (…) ou que devam ser considerados uma vantagem económica que a empresa
beneficiária não teriam obtido em condições normais de mercado”.
Num resumo jurisprudencial “o conceito de auxílio pode abarcar não apenas prestações
positivas, como subvenções, empréstimos ou tomadas de participação no capital de empresas, mas
também intervenções que, sob formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o
orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções na aceção estrita da palavra, têm a
mesma natureza e efeitos idênticos” (incluindo vantagens indiretas como “o fornecimento de bens
ou serviços em condições preferenciais”) – Acórdão GEMO.

A atribuição de um beneficio para estabelecer a legalidade (ex.: responsabilidade


extracontratual do Estado, devolução de impostos ilegalmente cobrados…) não é uma
“vantagem”, desde que esse beneficio respeite o principio da proporcionalidade e a legalidade
resposta não seja contrária ao direito europeu.

Frequentemente decisivo na identificação de uma vantagem é o “critério do operador


numa economia de mercado”. Não há beneficio se a interação entre o Estado e a empresa (ex.: a
145

compra ou venda de um imóvel, a compra de ações, a injeção de capital por um acionista…)


ocorreu nos termos eu se teriam verificado num mercado livre, aferido em função da informação
Página

disponível no momento da transação. Nas palavras do TJUE: “Para apreciar se uma medida
estatal constitui um auxílio, há (…) que determinar se a empresa beneficiária recebe uma

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vantagem econômica que não teria obtido em condições normais de mercado”, sendo para tanto
necessário “determinar a remuneração normal das prestações em causa”, com base numa “análise
económica que tenha em conta todos os fatores que uma empresa, que atue em condições normais
de mercado, deveria ter tido em consideração ao fixar a remuneração dos serviços fornecidos”. –
Acórdão SFEI. Cabe ao Estado o ónus da prova do respeito por este critério.

De um modo geral, se a troca tiver ocorrido na sequência de um concurso competitivo,


transparente, não discriminatório e incondicional, ou se intervierem nela entidades públicas e
operadores privados pari passu (ou seja, nos mesmos termos e condições), pode-se assumir que a
transação ocorreu de acordo com a lógica de um operador numa economia de mercado.

O que sucede se o Estado impõe uma obrigação a uma determinada entidade, por a considerar
necessária para garantir um interesse coletivo (por ex.: fornecer correio porta a porta, mesmo
onde essa atividade não é lucrativa)?
Por força do direito constitucional, o Estado tem de indemnizar as pessoas encarregues
dessa missão. Será tal indemnização uma vantagem, para este efeito?
A questão é complexa, jurídica e politicamente. Se a compensação por um serviço de
interesse económico geral (SIEG) for um auxílio, a Comissão Europeia terá o poder de controlar,
em certo grau, opções fundamentais dos Estados-membros como organizar a atividade económica
e o acesso a bens e serviços pelos cidadãos. Uma abordagem demasiado permissiva permitiria aos
Estados-membros invocarem a compensação de SEIGs como forma fácil de escapar às regras dos
auxílios de Estado, distorcer a concorrência no mercado interno e privilegiar determinadas
empresas.

No Acórdão ALTMARK, o TJUE fixou quatro requisitos cumulativos para que uma
compensação por obrigações de serviço publico não seja qualificada como um auxílio estatal (não
tendo de ser notificada e autorizada pela Comissão Europeia).
(i) “a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de
obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas”;
(ii) “os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser
previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar que aquela
implique uma vantagem econômica suscetível de favorecer a empresa beneficiária em
relação a empresas concorrentes (pelo que as retificações indemnizatórias a posteriori
não caem no âmbito desta jurisprudência”;
(iii) “a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou
parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço
público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela
execução destas obrigações”;
(iv) “quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço
público, num caso concreto, não seja efetuada através de um processo de concurso
público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor
custo para a coletividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com
base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente
equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público
requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respetivas
receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações”.
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


(II) Origem estatal

Art.º 107º TFUE: “(…) auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos
estatais (…). TJUE transformou este critério alternativo num critério cumulativo. A alternativa
dos critérios traria para o âmbito do regime europeu de controlo de auxílios de Estado toda e
qualquer regulação económica nacional que aumentasse receitas ou reduzisse custos das
empresas, mesmo que a soberania para regular essas matérias não tivesse sido transferida ou não
tivesse sido exercida pela UE. Assim, por ex.: poderiam ser qualificadas como auxílios de Estado a
regulação de preços, a atribuição de direitos exclusivos, a regulação de condições laborais…

Um auxílio é imputável ao Estado (lacto sensu) se for adotado por qualquer autoridade
pública, ainda que descentralizada ou desconcentrada, ainda que com autonomia jurídica e
independência. Bem como, em certos casos, quando é atribuído por uma empresa pública ou até
por uma entidade privada. Com efeito, “não há que distinguir entre os casos em que o auxílio é
concedido diretamente pelo Estado e aqueles em que o auxílio é concedido por organismos
públicos ou privados que o Estado institui ou designa para gerir o auxílio”.

Quanto à utilização de recursos estatais, deve estar em casa a transferência de recursos ou


a abdicação de receitas de qualquer entidade do Estado – em sentido lado, como supra (Governo,
região, autarquia, banco central…). Os fundos europeus também são considerados recursos
estatais, na medida em que a sua atribuição tenha sido decida por um Estado-membro no
exercício da sua margem de discricionariedade.
Este requisito é também considerado preenchido no caso de mecanismos indiretos de
financiamento público, desde que, antes da transferência direta ou indireta para o beneficiário, os
recursos sejam colocados sob controlo público. É o caso da imposição de taxas ou pagamentos a
consumidores ou empresas, canalizados através de uma entidade para benefício de uma empresa
determinado pelo Estado.

(III) Noção de empresa

É jurisprudência assente que é uma “empresa” qualquer entidade que desenvolva um


atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do modo como seja
financiada – Acórdão CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE. Isto abrange qualquer entidade que
ofereça bens/serviços num mercado.

Podem ser empresas: associações sem fins lucrativos; profissionais liberais; entidades da
administração pública…

Paradigmaticamente, sempre que uma entidade atuar ao abrigo de poderes de autoridade,


não será uma “empresa”, assim se excluindo, por exemplo, atividades de forças de segurança, do
SNS, das agências de controlo de tráfego aéreo/marítimo…

(IV) Seletividade
147

Só são proibidos os auxílios de Estado que favoreçam “certas empresas ou certas


produções”. O mesmo é dizer que os auxílios têm de ser seletivos. Se beneficiarem de iure e de
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facto, todos os agentes de mercado, então não são suscetíveis de distorcer a concorrência e ano
suscitam preocupações na ótica do funcionamento do mercado interno: são medidas gerais.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Uma medida é seletiva de iure se resultar da sua configuração formal que só algumas
empresas/setores têm acesso a esses benefícios.
A seletividade de facto resulta da análise das consequências factuais da medida,
identificando-se um benefício significativo de um determinado grupo de agentes económicos (ex.:
benefícios fiscais para quem faça grandes investimentos estão de iure disponíveis para todos, mas
estão de facto disponíveis apenas para empresas com avultados recursos financeiros).

A leitura atenta do artigo 107º TFUE permite verificar que não são proibidas todas as
vantagens atribuídas por Estados que distorçam a concorrência. Apenas são proibidas as que
favoreçam certas empresas/setores, o que significa que os Estados-membros podem distorcer a
concorrência, desde que o façam através de medidas gerais. Muitas medidas estatais (de natureza
fiscal, segurança social…) favorecem um universo seleto de pessoas e, no entanto, não são
consideradas “seletivas”, porque decorrem da aplicação dos objetivos intrínsecos ao sistema.

Uma medida geral não deixa, necessariamente, de o ser só por ser uma exceção
relativamente a uma regra geral e se aplicar apenas a um determinado setor ou grupo de
empresas. Ex.: tributação fiscal acentuada para atividades com efeitos mais adversos sobre o
ambiente.

Tipicamente não são seletivos os benefícios que resultam da estrita aplicação de


características do sistema tais como a natura progressiva e objetivos redistributivos do imposto
sobre o rendimento, ou o combate à fraude e evasão fiscal, desde que se garanta a coerência
sistemática.

Um problema especial é o da identificação de seletividade no caso de medidas adotadas


por autoridades regionais (ou Estados federados) no exercício da sua autonomia. Por via de regra,
é seletiva na medida em que só se aplique a uma parte do território de um Estado-membro.

(V) Distorção da concorrência entre os Estados-membros

O artigo 107º TFUE só proíbe os auxílios de Estado “que afetem as trocas comerciais entre
os Estados-Membros” e “que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas
empresas ou certas produções”.

Há um efeito distorcido de concorrência “quando um auxílio financeiro concedido por um


Estado ou através de receitas de Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras
empresas concorrentes nas trocas comerciais Intra comunitárias” – Acórdão PHILIP MORRIS.

Se o auxílio for prestado a uma empresa que atua num monopólio legal, estabelecido
legitimamente, sem concorrência no mercado nem pelo mercado (ex. concursos periódicos para
concessão) e sem sucedaneidade próxima com outros bens/serviços, não pode haver impacto
distorcido da concorrência nesse mercado. Pode, porventura, haver um efeito distorcido reflexo
noutros mercados, se essa empresa estiver ativa em mercados concorrenciais, pelo que tem de se
garanti a ausência de subsidiação cuzada entre as atividades. Basta, aliás, que se verifique
148

concorrência potencial (ex.: um auxílio pode contribuir para dificultar a entrada de concorrentes).
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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Diversamente dos artigos 101º e 102º TFUE, o critério de minimis (auxílios de pequena
monta/importância) no plano dos auxílios de Estado encontra-se consagrado normativamente
num regulamento que fixa valores e critérios específicos que devem estar preenchidos para afastar
a proibição da aplicação.

Auxílios compatíveis com o Tratado

Compatibilidade ao abrigo do art.º 107º/2:

• Os auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais com a condição de


serem concedidos sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos produtos;
• Os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por
outros acontecimentos extraordinários;

A Comissão tem entendido que só se verifica uma “calamidade natural” se os danos


tiverem sido substanciais (ex.: destruição de pelo menos 20% da produção em período normal).
A Comissão já aceitou com “acontecimentos extraordinários” derrames extensos de
petróleo, ataques terroristas…
Os auxílios só beneficiam desta isenção na medida em que se limitem a compensar os danos
que tenham resultado diretamente da calamidade ou acontecimento extraordinário.

• Os auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha


afetadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as
desvantagens económicas causadas por esta divisão.

A Comissão Europeia só pode verificar se estão preenchidos os requisitos destas alíneas. Se


estiverem, a Comissão está vinculada a adotar uma decisão de isenção, não tem qualquer margem
de discricionariedade.

Isenções categoriais:

A Comissão pode, dentro dos limites definidos pelo Conselho, adotar regulamentos de
isenção categorial – art.º 109º e 108º/4 TFUE. Estes regulamentos têm por efeito declarar a
compatibilidade com o mercado interno dos auxílios de Estado que cumpram os requisitos neles
definidos, dispensando-os do mecanismo de notificação prévia à Comissão Europeia, sem prejuízo
de deveres de informação (os Estados-membros devem manter a Comissão informada dos auxílios
que adotaram no âmbito das isenções categoriais).

Atualmente, a grande maioria de isenções categoriais está reunida no Regulamento Geral


de Isenção Categorial, que define requisitos gerais e específicos para diferentes tipos de auxílios:
• Para fomentar investigação e desenvolvimento ou formação;
• Para auxiliar trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência;
• Para proteger o ambiente;
• Para remediar danos de calamidades naturais;
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• Para apoiar custos de transporte de habitantes de regiões periféricas;
• Para desenvolver infraestruturas de banda larga, desportivas e recreativas ou locais,
aeroporto ou portos
• Para defender a cultura ou o património.

VER EXEMPLO PÁGINA 304 MANUAL – INTEGRAÇÃO E DIRETO ECONÓMICO


EUROPEU

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Cada Estado-membro deve avaliar, por si, se as medidas que pretende adotar preenchem os
requisitos do regulamento de isenção categorial.
Mas a Comissão Europeia pode vir a discordar e a exigir a notificação de uma determinada
medida.
151

Prevê-se também, em jeito de mecanismo sancionatório e de reação a uma prática abusiva,


que a Comissão possa retirar, num caso concreto, o benefício da isenção categorial se um Estado-
membro tiver alegado, incorretamente, que um determinado auxílio estava abrangido pelo
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regulamento (art.º 10º).

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Isenções individuais ao abrigo do art.º 107º/3º e artigo 106º/2:

Sempre que um auxílio de Estado, que caia na proibição do art.º 107º/1 não se enquadre no
art.º 107º/2 nem goze da proteção de uma isenção categorial, pode ainda beneficiar de uma
isenção individual, ou seja, ser o caso concreto apreciado e autorizado pela Comissão Europeia ao
abrigo de uma das alíneas do artigo 107º/3, se visarem:
• promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que
exista grave situação de subemprego, bem como o desenvolvimento das regiões ultraperiféricas;
• fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação
grave da economia de um Estado-Membro;
• facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das
trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum;
• promover a cultura e a conservação do património, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da
concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum;
• outras categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho, sob proposta da Comissão.

A Comissão pode autorizar auxílios individuais (ad hoc) ou regimes de auxílio. Se a


Comissão autorizar um regime de auxílio é usual que se suscitem dúvidas sobre se uma
determinada medida posterior se enquadra, pela e verdadeiramente, nesse regime (se não se
enquadrar não beneficia da autorização concedida ao regime e tem de ser notificada a título
individual.

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Papel dos tribunais nacionais

Os tribunais nacionais têm um papel importante a desempenhar na garantia do respeito


pelas regras dos auxílios de Estado.
A atuação dos tribunais nacionais, que se enquadra no conceito de “Private enforcement”4,
por se iniciar em reação a pedidos dos particulares, pode ser, essencialmente, de três tipos
(incluindo medidas provisórias:
A) pedidos de suspensão de decisão/recuperação de um auxílio de Estado ilegal (garantia do
respeito pela obrigação de stand still);
B) pedidos de indemnização por danos causados por auxílios de Estado ilegais;
C) pedidos de revisão da legalidade de uma decisão de recuperação de um auxílio ilegal.

Os primeiros dois tipos são, normalmente, intentados por empresas que esta a ser ou foram
prejudicadas pela atribuição de um auxílio de Estado a uma sua corrente.
159

O terceiro tipo é intentado pelo beneficiário do auxílio, destinatário da ordem de


recuperação.
Página

4
Ver PowerPoint de MIGUEL SOUSA FERRO “ “Private enforcement” do direito da concorrência: enquadramento geral”.

SIMÃO FINO | Direito da União Europeia


Estas ações são intentadas contra o Estado (lacto sensu), o que significa que, normalmente,
elas correrão os seus trâmites junto dos tribunais administrativos.

Estes poder-dever dos tribunais assenta no efeito direto dos artigos 107º/1 e 108º/3 do
TFUE, que significa que podem e devem decidir sobre a qualificação de uma determinada medida
como um auxilio de Estado e sobre a eventual violação do dever de notificação prévia, protegendo
os direitos reflexos dos particulares. Mas já não podem julgar a compatibilidade nos termos do
artigo 107º/2 ou 3, que só pode ser decidida pela Comissão Europeia.

A recente crise financeira e o impacto no regime dos auxílios de Estado:

A crise de 2008 levou a Comissão Europeia a adaptar as regras que até então tinha vindo a
aplicar, de modo a permitir um quadro mais ágil e permissivo de apoio pelos Estados-membros,
em especial às suas instituições financeiras em dificuldades. Esta agilização expressou-se na
adoção de múltiplos instrumentos jurídicos (maioritariamente de soft-law), mas também no modo
como os critérios definidos em abstrato vieram a ser aplicados na prática.

A analise da aplicação das regras de auxilio de Estado a casos concretos portugueses,


durante a crise financeira, fornece-nos vários exemplos de motivação política de decisões da
Comissão, quer no sentido de permitir um auxilio defendido pelo Estado português que muto
dificilmente parecia passar nos requisitos europeus (e.g. na identificação de um risco sistémico
criado pela falência de um pequeno banco), ou sendo pouco exigente no controlo desses requisitos
(e.g. decidindo sobre um auxilio extremamente complexo no espaço de um fim de semana), quer
no sentido se promover agendas políticas europeias (como o fomento da concentração da banca
europeia, favorecendo-se a aquisição de bancos portugueses por bancos de outros Estados-
membros).

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Momentos relevantes – adesões e cronologia
1958 Tratado de Roma Pretende-se progresso económico e social, bem como
Criação da Comunidade paz e liberdade.
Europeia (CE Bélgica, Alemanha, França, Itália, Luxemburgo, Países
Baixos.
1965 Tratado de Fusão O Tratado de Fusão de 1965 fundiu os executivos.
Entrada em vigor no ano de 1967 Institui as Comunidades Europeias em resultado da
fusão das instituições criadas pela CECA, CEE e
EURATOM
1973 Primeiro alargamento Altura em que as prioridades da Comunidade se
prendem com a união aduaneira, o mercado único e a
agricultura.
Dinamarca, Irlanda e Reino Unido
1981 Segundo alargamento Grécia

1986 Terceiro alargamento Portugal e Espanha

1986 Ato Único Europeu Introduziu as alterações nos Tratados que instituem as
Entrada em vigora no ano de Comunidades Europeias e consagrou a cooperação
1987 política europeia.
1992 Tratado de Maastricht Cria-se uma União Europeia baseada em três pilares:
Entrada em vigora no ano de Comunidade Europeia, Política Externa e Segurança
1993 Comum e Justiça e Assuntos Internos
1995 Quarto alargamento Exige-se a partir de agora, para a adesão, que estejamos
perante instituições estáveis e que garantam a
democracia, o Estado de Direito e os direitos humanos.
Áustria, Finlândia e Suécia
1997 Tratado de Amesterdão Altera o Tratado da União Europeia, os Tratados que
Entrada em vigor no ano de instituem as Comunidades Europeias e alguns atos
1999 relativos a esses Tratados.
2001 Tratado de Nice Traz alterações significativas, levando a uma reforma
Entrada em vigor no ano de 2003 institucional, à criação da PESC e a cooperações
reforçadas.
2004 Quinto alargamento O Tratado de Amesterdão incorpora Schengen no
direito comunitário. As instituições da UE têm mais
poder em política de asilo e imigração e há uma
cooperação reforçada.
Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia,
Lituânia, Malta, Polónia, Eslováquia e Eslovénia
2007 Sexto alargamento Bulgária e Roménia

2007 Tratado de Lisboa Vem introduzir reformas em várias políticas internas e


Entrada em vigor no ano de 2009 externas da EU.
2013 Sétimo alargamento A antiga estrutura de pilares é substituída por uma
classificação de 3 tipos de competências (exclusiva,
partilhada e de apoio). Fala-se agora mais da Cidadania
Europeia, tendo a UE mais poder a nível político.
Croácia
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2020 BREXIT (art.º 50º TFUE) Saída do Reino Unido


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Países Candidatos: Albânia, Macedónia, Islândia, Montenegro, Sérvia, Turquia.

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SIMÃO FINO | Direito da União Europeia

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