O princípio da participação popular na elaboração do Plano Diretor: o resgate dos motivos pelos quais o homem busca viver em cidades

O princípio da participação popular na elaboração

do Plano Diretor: o resgate dos motivos pelos
quais o homem busca viver em cidades
Adir Ubaldo Rech*

Resumo
A cidade é uma construção antropológica que deve ser entendida como casa, lugar de
convivência, de moradia, de segurança, de bem-estar e de qualidade de vida ao homem.
Os motivos que levam o homem a viver em cidade são objeto de seu planejamento, preo-
cupação atual, que clama por uma postura epistêmica. O princípio da participação popular
resgata a origem das cidades, devolve o poder de decidir ao seu verdadeiro ‘dono’ – o povo
– e faz do Plano Diretor um projeto de planejamento com espírito de cidadania. O projeto de
cidade não pode ser, apenas, um projeto de governo; deve ter natureza cultural e popular e
respeitar a diversidade, cujo governante precisa, tão somente, administrar sua construção,
dar-lhe continuidade e manter a preservação. A gestão poderá modernizar e/ou construir ci-
dades inteligentes, mas nunca deverá se afastar das bases, que deram origem às cidades,
bem como do espírito de seus cidadãos.

Palavras-chave: Cidade. Direito Urbanístico. Instrumento de efetividade. Plano Diretor. Prin-

cípio da participação popular.

Recebido em: 10/12/2017 | Aprovado em: 07/01/2018

http://dx.doi.org/10.5335/rjd.v32i1.7865

*
Mestre e doutor em Direito. Coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito da Universi-
dade de Caxias do Sul. Professor de Direito Urbanístico ambiental. Atuou na redação de dezenas de Planos
Diretores. E-mail: aurech@ucs.br.

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Adir Ubaldo Rech

Introdução

A cidade é uma construção antropológica que transcende o próprio tempo,

pois deve levar em consideração o passado, o presente e o futuro. Por isso, para
se conhecer uma cidade e projetar seu futuro, é preciso se à necessidade de uma
reflexão epistêmica acerca de sua origem.
A cidade sustentável é um conceito epistêmico, que, por meio das diversas
ciências, busca contemplar os elementos com base nos quais o homem busca
viver em cidade, criar espaços de convivência e relações sociais respeitosas e
justas, disponibilizando diversidades econômicas de sobrevivência e agregando
inteligência aos mecanismos de eficiência dos meios de produção, comunicação,
mobilidade, educação, saúde e bem-estar.
A cidade inteligente, expressão muito utilizada atualmente, não é uma
nova cidade; é a mesma cidade original, que racionaliza os objetivos pelos quais
o homem procura viver em cidade. O uso de tecnologia para projetar o futuro
das cidades é inevitável e bem-vindo, mas jamais poderá mudar a finalidade da
própria cidade, que é ser casa, habitat, local de convivência, identidade, diver-
sidade e bem-estar do homem.
A cidade, na sua origem, tem um caráter antropológico, pois, mesmo sendo
construída sobre espaços em perfeita harmonia com a natureza, continua exer-
cendo, como há cinco mil anos, o mesmo fascínio, a mesma influência mágica
e sobrenatural e de controle sobre os homens.1 Tanto isso é verdadeiro que a
maior parte dos homens do Planeta vive em cidades.
Platão2 afirmou:
A cidade nasce, em minha opinião, pela circunstância de que nenhum de nós
basta-se por si mesmo e que necessita de muitas coisas. Assim, pois, cada um
vai buscar determinado homem para satisfazer uma necessidade e outro para
outra, deste modo, ao necessitar de muitas coisas comuns, reúnem-se numa
única vivenda muitas pessoas, com qualidades de associados e auxiliares dife-
rentes. [A este] lugar denominamos com o nome de cidade. Creio que essa é a
razão pela qual se fundam as cidades.

Essa afirmativa remete a uma reflexão acerca dos motivos pelos quais se
quer viver em cidades e a necessidade de equilibrar os enfoques meramente
econômicos e mecanicistas dados atualmente, o que ocasiona o desvio do pro-
jeto de convivência e bem-estar para um projeto de exclusão socioambiental,
que não leva em conta o homem, sua origem, suas necessidades, sua história, o
meio ambiente, o bem estar e a qualidade de vida.

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A cidade, ao longo da história e com o advento do imperialismo, teve sua

autonomia usurpada, cuja consequência foi o afastamento do homem de sua
origem e uma gestão não focada nos motivos que impulsionam os homens a
buscarem esse local para viver. Infelizmente, esse afastamento persiste.
Mumford3 afirma que, devido à origem das cidades ainda permanecer
obscura e de grande parte de seu passado estar enterrado ou irrecuperavel-
mente apagado, fica mais difícil pesar suas perspectivas futuras, mas, mesmo
assim, se o desejo é lançar novos alicerces para a vida urbana, é necessário
retomar suas origens, compreender a natureza histórica da cidade e distinguir,
entre suas funções originais, aquelas que dela emergiram e aquelas que podem
ser ainda invocadas.
A verdade é que a forma de ocupação do homem, muito antes da inter-
venção do Estado, estabelecendo regras de ordenamento dos espaços ocupados
pelo homem, a cidade nasceu de necessidades antropológicas, que não podem
ser ignoradas pelo Direito Urbanístico, sob pena de serem criadas normas sem
efetividade e sem eficácia, que acabam gerando graves problemas urbanos de
sustentabilidade, convivência e bem-estar humano. O projeto de cidade, que
no passado decorria da iniciativa particular de cada cidadão, hoje, é controlado
pelo Estado mediante normas legais. Isso não significa que o Estado pode fazer
o que bem entende, sem continuar buscando a participação popular.
Com base neste cenário, este trabalho, inicialmente, analisa o princípio da
participação popular como instrumento para preservar os motivos pelos quais
o homem vive em cidade e o espírito dos seus cidadãos, seguido pelo exame dos
fundamentos e motivos da necessidade de haver participação popular na elabo-
ração do Plano Direito das cidades.
O princípio da participação popular como instrumento para preservar os moti-
vos pelos quais o homem vive em cidade e o espírito dos seus cidadãos

No inciso II, do art. 2o, do Estatuto da Cidade,4 o legislador criou a neces-

sidade de haver a participação da população na formulação, na execução e no
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
É o que, em Direito, denomina-se princípio da participação popular.
Isso significa que todas as normas urbanísticas que venham a ser defini-
das ou alteradas pelos Municípios, bem como seu acompanhamento, devem ser
objeto de participação popular. Qualquer lei urbanística municipal, que crie ou
modifique o Plano Diretor, e que não tenha passado pela gestão democrática,

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envolvendo a participação popular, é ilegal e passível de nulidade. É o princí-

pio uma norma objetiva pertencente ao mundo do dever-ser, isto é, o que pode
prever ou exigir de que forma deve acontecer, obrigatoriamente, a construção
do ordenamento jurídico de uma cidade ou o projeto de cidade, consolidado no
Plano Diretor.5
Nesse sentido, a participação popular não é uma decisão política, mas le-
gítima, já que o projeto de cidade não é propriedade dos políticos, mas de toda
a coletividade. O prefeito não tem o poder de alterar o projeto da cidade, assim
como o síndico não pode mudar o projeto de um prédio sem consultar os condô-
minos. O Plano Diretor tem, na vontade popular, seu princípio, fonte de norma
superior de interpretação e inspiração nas leis urbanísticas. Isso não significa
que o Parlamento municipal não possa legislar sobre Direito Urbanístico; sig-
nifica que as normas positivadas devem contemplar o princípio da participação
popular, isto é, não contrariar o que foi decidido pelo povo na elaboração do
Plano Diretor.
O povo não precisa decidir sobre os detalhes técnicos, as normas específi-
cas, mas essas não podem sobrepor-se ao próprio espírito dos cidadãos. Mesmo
em temas importantes, que envolvam conhecimento técnico, e que a população
ignora, impõe-se que a mesma seja esclarecida para poder aceitar (ou não) a
decisão.
Não é só na definição do ordenamento urbanístico que se impõe o princípio
da participação popular, mas também em simples processos de implantação de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o
meio ambiente natural ou construído, que possam vir a afetar o conforto ou a
segurança das pessoas e moradias.6
Nesse viés, é necessário ouvir a população mediante instrumentos jurídicos
que tornem efetiva a vontade popular. Não se está, aqui, falando em alteração
da legislação, mas na simples implantação de empreendimentos ou atividades
que exerçam efeitos negativos sobre o meio ambiente natural ou construído.
É o caso da construção de um prédio que pode alterar uma paisagem notável
ou a demolição de outro, de uma praça com significação afetiva e histórica à
população.
O mesmo se pode dizer de alterações urbanistas ou projetos que, comprova-
damente, tenham alterado o grau de conforto e segurança da população. Quan-
do a população escolhe determinado local para morar, o faz por razões muitas
vezes de conforto e segurança, não podendo o Poder Público vir a alterar, poste-

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riormente, essa situação, sem ser ouvida a própria população interessada, sob
pena de haver a possibilidade de nulidade do ato ou norma. É uma questão de
segurança jurídica, de respeito ao processo histórico de construção de cidade e
de vinculação ao princípio da participação popular, na elaboração ou alteração
do Plano Diretor.
Verifica-se que a Câmara Municipal de Vereadores tem o poder de positivar
normas de Direito Urbanístico, mas não é o nascedouro desse direito, pois esse,
na sua essência, deve originar-se das necessidades da população, podendo (ou
não) ser positivado pelo Poder Legislativo. No entanto, o Poder Legislativo mu-
nicipal não pode criar normas que contrariem decisões da população, as quais
resultaram do processo de gestão democrática, na forma do art. 1°, inciso II,
do Estatuto da Cidade. Isto é, o espírito dos cidadãos deve ser respeitado, con-
forme afirma Montesquieu: “As leis estão relacionadas com o povo, o governo,
o físico do país, com o grau de liberdade [...]. Essas relações formam, juntas, o
espírito das leis.”7
O Plano Diretor que define o projeto de cidade e de Município, não pode ser
propriedade e obra de um prefeito ou de um grupo de vereadores; deve ser um
projeto construído com a participação de todos e para todos. Os prefeitos são
apenas administradores do projeto de cidade e de Município que o povo definiu.
Cada prefeito poderá acrescentar alguns ‘tijolos’ nessa construção, mas jamais
poderá derrubar o prédio ou simplesmente projetar um novo, pois o projeto não
lhe pertence. Aqui está a certeza da continuidade administrativa, da segurança
jurídica de um planejamento em longo prazo.
Por isso, toda vez que as decisões administrativas ou de adoção de normas
urbanísticas violarem o princípio da participação popular, alterando substan-
cialmente o Plano Diretor, estar-se-á diante da possibilidade de a população
anular a decisão.
Não se trata de adotar o populismo, doutrina que torna cego e obcecado
o homem público por aquilo que só agrada ao povo. Isto é, não significa que o
Poder Legislativo municipal não possa contrariar normas urbanísticas que te-
nham nascido de decisões populares, quando essas se mostrarem não efetivas
ou quando não significarem a história, a cultura e o espírito do povo.
A participação popular também é ilegal quando desvirtua ou viola os moti-
vos pelos quais os homens vivem em cidade. A efetividade é o resultado da real
conduta que deve ser praticada pela sociedade, em face da realidade cientifi-

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camente constatada. Uma decisão popular pode ser uma decisão de interesses
privados, contrariando os interesses públicos.
Nesse caso, o Parlamento municipal tem motivos para contrariar a deci-
são da população, em nome da supremacia do interesse público, visto que esse
deve sempre estar em consonância com os interesses da coletividade. Por isso
mesmo, a decisão popular deve ser efetiva, isto é, possível de ser realizada e
que não venha prejudicar toda a sociedade, comprometer o futuro ou criar in-
justiças sociais.
Abbagnano8 afirma que “o efetivo é o mesmo que real, mas mais do que
real, é aquilo que é possível imaginar, desejar e realizar diante da realidade”.
No entanto, nem tudo o que é desejo, possível de realizar, assegura uma cidade
sustentável às presentes e futuras gerações, na forma do art. 2°, inciso I, do
Estatuto da Cidade.9 A sustentabilidade é um dos princípios de Direito Urba-
nístico que pode apontar ao desvirtuamento da própria participação popular.
O planejamento efetivo diz respeito à garantia dos motivos pelos quais o
homem busca viver em cidade. É um planejamento epistêmico, científico, de
conhecimento, mas, na realidade, não tem ocorrido.
Nesse sentido, afirma Caramuru10:
Verdade é que o Município tem recebido a competência para fixar o planeja-
mento urbanístico o que, até o presente, não tem passado de uma quimera tal
planejamento, tendo havido [um] desordenado crescimento em quase todas as
nossas cidades, sendo exceções que confirmam a regra os casos em que se tem
um planejamento efetivo.

As razões que têm pautado o planejamento municipal são mais de ordem

política do que de ordem científica ou em respeito à identidade e à cultura do
povo e em prol da cidadania.

Os fundamentos e motivos da necessidade de

haver participação popular

A participação popular faz com que o Plano Diretor não seja apenas uma
cópia de projetos de outras cidades ou o um projeto de governo. Os modelos po-
dem servir de orientação, mas cada cidade representa uma realidade diferente.
O Estatuto da Cidade, no seu art. 40, traz algumas formas de participação
popular11. No entanto, a fala do povo nem sempre significa o espírito do povo.
Uma das formas mais eficazes de perceber o espírito do povo é o diagnóstico da

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realidade, um procedimento epistêmico, que busca pesquisar o status do meio

ambiente natural e do criado.
As leis que devem definir o projeto de uma cidade estão relacionadas aos
motivos pelos quais o homem vive em cidade, em respeito às suas necessidades
antropológicas, sociais e econômicas, com sentimentos, identidades, culturas e
história de seu povo.
Todas as cidades foram edificadas em lugares estratégicos. As antigas edi-
ficações eram construídas no alto das colinas, cercadas de muralhas. Segundo
Aristóteles12, eram necessárias para evitar a violência que vinha dos vales. A
violência que vinha de fora dos muros, nas antigas cidades, fragilizava o ho-
mem do campo, que encontrava segurança nas cidades.
A convivência em cidades decorre da própria natureza social do homem.
Mesmo antes de os homens viverem em aldeias, sonhavam com uma vida em
comum, em local maravilhoso, organizado, misterioso, eterno e indestrutível.
Os cemitérios e templos, encontrados antes das primeiras aldeias, demonstram
“que a cidade dos mortos antecede à cidade dos vivos”, 13 e que o desejo de con-
vivência é imanente ao homem.
O túmulo, segundo Fustel de Coulanges14, é a segunda morada, onde re-
pousam várias gerações de antepassados que continuam agrupadas na cidade
eterna. O fato comprova a visão natural e ontológica que os homens já tinham
sobre a necessidade de terem uma vida em comum, limitada por um território
e adequadamente organizada, projeto e desejo que se foram consolidando his-
toricamente nas cidades. Essas passaram a existir a partir do dia em que vá-
rias tribos puderam associar-se entre si, com a condição de que o culto de cada
uma delas fosse respeitado.15 As várias tribos reunidas passavam a adotar um
santuário comum chamado urbe.16 Por isso, a cidade é uma ideia antropológica,
epistêmica e não apenas de governo.
A cidade é também uma construção ontológica. Antigamente, ela era o lu-
gar onde as pessoas podiam reunir-se para reverenciar o mesmo Deus. Um
lugar sagrado, no qual a proteção ia muito além da convivência humana; um
lugar onde o homem mantinha uma comunicação direta com o ente.
O universo é a origem natural de tudo, inclusive do homem. No universo
tudo está em comum, tudo se move de forma harmoniosa em comunicação com
o ente. Esse espírito consolida-se na cidade e no desejo de cidade eterna, em
que, de uma forma ou de outra, todos acreditam.

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Nodari17 entende que o ser humano, mesmo na sua relação com Deus, não
quer mais se deixar limitar por instituições e dogmas, passando a ter consciên-
cia de sua própria consciência e de sua força criadora. Mesmo sendo necessário
voltar ao ente para descobrir algumas verdades, o homem constrói sua própria
cidade e seu bem-estar, porque é dotado de razão, que é seu maior poder e fun-
damento de sua liberdade. A cidade antecipa a crença da cidade eterna, a nova
casa do homem, lugar de civilidade e meio de defesa do seu interesse comum.
A cidade foi e é um lugar para convivência idealizado pelo homem. O passa-
do mostra que ideias e objetivos que nos unem devem ser preocupação das cida-
des. Munford18 afirma que “a principal função da cidade é converter o poder em
forma, a energia em cultura, a matéria inanimada em símbolos vivos de arte, a
reprodução biológica em criatividade social e bem-estar”. Para Aristóteles19 a
cidade representa o fim da evolução da sociedade e da natureza humana. Uma
cidade bem-organizada e que efetivamente assegure bem-estar a todos é o de-
sejo máximo de civilidade
A cidade tem também um profundo sentido familiar. A família natural é
antropológica e ontológica como a cidade. A cidade, nesse sentido, tem um pro-
fundo significado de terra dos pais, terra-pátria, terra prometida, terra de bem-
-estar. Portanto, a cidade não é o projeto de um governo, mas de um povo.
Fustel de Coulanges20 explica:
A pequena pátria era o recanto fechado da família, com túmulo e fogo sagrado.
A grande pátria era a cidade, com a prítanes e os heróis, com o recinto sagrado
e com o território, assinalado pela religião. Tudo o que o homem podia ter de
mais caro se confundia com a pátria. Nela ele encontrava o bem, a segurança, o
direito, a fé e Deus. Ao perdê-la perdia tudo.

Exilar significa colocar alguém para fora de seu habitat, para além
dos muros, tornando-o impuro e indigno.21 Esse espírito legado pela histó-
ria continua impregnado nos sentimentos de homens e mulheres de nos-
so tempo. Todos querem estar dentro da cidade, querem se sentir dignos e
dela poder participar, não do mesmo culto, como nas antigas cidades, mas
do mesmo espírito, da convivência e do bem-estar. Não podem os Planos
Diretores ser obras apenas de um governo.
Esse espírito que fez com que nascessem as cidades foi ignorado no decorrer
da história pelos urbanistas, mas, fundamentalmente, pelo Direito, que não
conseguiu preservar o que é naturalmente direito e passou a desrespeitar as
diversidades ambientais, sociais e culturais, protegendo comportamentos pau-

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tados por interesses econômicos e políticos, alheios ao verdadeiro espírito da

cidade. O desrespeito à diversidade humana acarreta prejuízos sociais graves
e ao meio ambiente, a não observância da biodiversidade provoca transtornos
irreversíveis, sendo que muitos sistemas fenecem por essa razão.
Platão, no seu livro A República, cuja tradução exata do título seria O re-
gime de governo da cidade, lembra que a cidade foi a unidade social última do
antigo mundo grego. De outra parte, Aristóteles afirma que a cidade não se
formou com vistas, apenas, ao necessário, senão também ao bom e honesto22
– o que remete à necessidade de definir, com base no indivíduo, com respeito
às suas necessidades ontológicas e antropológicas, o que efetivamente é bom e
honesto para o homem.
O urbanismo de hoje tem como um de seus objetivos não apenas planejar
a ocupação dos espaços, o parcelamento do solo e os índices construtivos, mas
erguer cidades cada vez mais inteligentes, interativas e abastecedoras de infor-
mação, capazes de preservar a identidade de seu povo e motivar o cidadão para
buscar objetivos comuns. Conforme Fustel de Coulanges23, voltando à história
e à origem das cidades, “a lei das cidades não existia para o escravo como não
existia para o estrangeiro”. Cidadão era aquele que era admitido na cidade.24 A
plebe e os de fora da cidade de Roma possuíam terras sem caráter sagrado; era,
portanto, profana e sem demarcação.25
Nesse contexto, eram os legítimos fora-da-lei. A exclusão por conta das di-
ferenças sociais só aumentou a proporção nos dias atuais. São as grandes dife-
renças sociais que nutrem o sentimento de injustiça e de exclusão, haja vista
que contribuem para a existência de várias cidades no mesmo espaço geográfi-
co. É necessário resgatar os motivos que unem os homens em cidades, criando
um espírito comum de pertencimento. É necessário, pois, que o Plano Diretor
contemple esse espírito.
O planejamento das cidades, nos dias atuais, é uma questão ontológica,
antropológica, ambiental, social e econômica, mas, fundamentalmente, de edu-
cação para a inclusão social, através de um processo de consciência e partici-
pação social, onde a escola tem continuidade no tempo e em todos os espaços
da cidade, porque ela é parte integrante do projeto de cidade, esse previsto no
Plano Diretor, com base em instrumentos jurídicos de Direito Urbanístico que
dão conta dessa importante tarefa.
Platão26 fazia referência à necessidade de educar homens e mulheres, vol-
tados ao encaminhamento dos problemas enfrentados pela cidade da época:

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“Não existe coisa mais vantajosa para uma cidade do que ter suas mulheres
e homens dotados de educação.” E continua o filósofo: “Nós diremos que é por
ignorância, má educação ou má organização política que se dá ali essa classe de
gente”,27 referindo-se à pobreza de espírito e de bens. O mesmo é evidenciado
por Aristóteles ao afirmar que “o homem sem virtude é o animal mais ímpio e
mais selvagem que existe”.28
Portanto, a família e a escola são lugares onde se constroem as virtudes, a
ética, onde se reforçam a identidade e a capacidade de trabalho, para evitar a
desagregação e a pobreza de espírito. A cidade é, portanto, o espaço onde essa
formação se manifesta na forma de cidadania, convivência e espírito comum.
O Plano Diretor é o instrumento adequado para estabelecer políticas públicas
de cidade, o qual vai muito além de regras de ocupação dos espaços e parcela-
mento do solo.
Já, no princípio, Platão29 afirmava que a cidade precisava organizar-se,
com relação a tantos aspectos, como atividades e infraestrutura, de modo que
fosse capaz de atender às necessidades pelas quais os homens se reuniam. Esta
é, aliás, uma pergunta ainda atual que necessita ser respondida com políticas
de planejamento, nos Planos Diretores: Por que os homens buscam a cidade
para viver?
Essa resposta só é legítima quando o povo é ouvido na elaboração do projeto
de cidade, contemplado no Plano Diretor. Nos dias atuais, precisam-se buscar
respostas para os motivos que levam tanta gente a viver nas cidades, muitas
vezes, em situação de miserabilidade. Só assim, poderão ser adotadas políticas
públicas adequadas.
Nesse sentido, afirma Solano30 que “se impõe com urgência a necessidade
de iniciar uma investigação antropológica acerca dos fatores humanos, ecológi-
cos, econômicos que têm contribuído e seguem contribuindo para o desenvolvi-
mento das cidades da forma que vem ocorrendo”.
Na realidade, a ocupação humana já não é mais uma escolha como antiga-
mente, mas uma decorrência de onde se nasceu. É muito pouco provável que,
hoje, o homem possa, como no passado, fazer escolhas de ocupação em locais
sustentáveis (com água, alimentos, segurança, belezas naturais, etc.), pois nas-
ce em cidades com grande densidade demográfica, com inúmeros problemas
ambientais e sociais, o que reforça a necessidade de elaboração de outras (no-
vas) normas que definam a forma adequada, racional e científica à ocupação
humana nas cidades.

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Uma cidade não se constrói apenas com ruas, praças, prédios, fábricas, lo-
jas, teatros, etc., mas também e, principalmente, com educação, virtudes, ética,
valores universais de convivência, que unem os homens, que os tornam iguais
nas relações sociais e criam um sentimento de inclusão e responsabilidade so-
cial. O pertencimento, o sentimento de se sentir parte da cidade, é um resgate
necessário. A falta de compromisso e a preocupação social com sua cidade le-
vam os homens a viver um ao lado do outro, sem sequer conhecer o vizinho. Por
isso, impõe-se uma eterna discussão pública de participação popular sobre a
cidade que temos e a cidade que queremos.
Conforme afirma Ávila31, “não é possível avaliar que comportamento hu-
mano é adequado à realização de um estado ideal de coisas sem considerar
comportamentos passados e sua relação com um estado de coisas já conquis-
tado”. As cidades nasceram da necessidade de convivência, da percepção e
consciência de dependência e responsabilidade social, de valores que uniram
e tornaram iguais em espírito, formando as cidades, não apenas com muros,
casas, celeiros, praças, etc., mas com cidadania e civilização, isto é, numa forma
elevada de vida, onde todos se sintam parte, incluídos, como colaboradores e
participantes.32
Como se verifica, os problemas enfrentados pelas cidades são históricos,
mas nem sempre as lições da história são trazidas cientificamente para os dias
atuais, para servir de embasamento a ser incluído no planejamento de nossas
cidades, não apenas o parcelamento do solo, os zoneamentos urbanísticos, a
estrutura de mobilidade urbana, a preocupação com as atividades econômicas,
mas, fundamentalmente, cultivar o espírito de civilidade, que é o motivo que
une os cidadãos em cidades.
Os patrícios33 e plebeus das antigas cidades romanas estão presentes ainda
nos dias atuais, não por simples diferenças econômicas, mas pelo distancia-
mento social, pela inexistência de um espírito comum, de não pertencimento à
mesma cidade, apesar de haver um mesmo espaço. A pouca discussão sobre a
cidade, nas escolas, nos meios de comunicação e na gestão pública gera indivi-
dualismo, falta de espírito de pertencimento e de compromisso com objetivos
comuns.
Finalmente, o princípio da participação popular é um instrumento de efe-
tividade do Direito Urbanístico. O estabelecimento de normas de Direito Urba-
nístico de ocupação, convivência, segurança, sustentabilidade e resgate dos ob-
jetivos que levaram o homem a viver em cidade é, sem dúvida, o “remédio” para

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os problemas enfrentados pela cidade contemporânea. Os administradores pú-

blicos não racionalizam o crescimento com vistas ao bem-estar e à cidadania,
e nossas universidades, na sua dogmática, apontam a matrizes ambientais,
sociais e econômicas, sem se sentirem responsáveis pela pragmática e produção
de conhecimentos referentes a instrumentos jurídicos de como fazer, de como
efetivamente construir uma cidade para o cidadão. Os fundamentos desses ins-
trumentos jurídicos de Direito Urbanístico são epistêmicos.
Porém, a cidadania é um estado de consciência e de identidade, que ne-
cessita resgatar os motivos pelos quais os homens buscam viver em cidade, no
sentido de ser capaz de assegurar o verdadeiro espírito que deve existir nas
relações sociais de cidadania, de inclusão e de pertencimento, superando o pa-
radigma das cidades modernas, que é o de serem apenas espaços de negócios e
de poder político.
O planejamento das atividades econômicas, sociais e de infraestrutura é
apenas um modo de fazer-acontecer a cidadania, mas a certeza de melhores
perspectivas nasce da responsabilidade social coletiva. O espírito das leis de-
fendido por Montesquieu começa no Município,34 quando esse contempla, na
elaboração de suas leis, princípios como efetividade, legitimidade e eficácia. A
efetividade consiste em que a conduta daqueles a quem se direciona a norma
coincida com o conteúdo delas.
Conclui-se que a maior parte das normas é efetiva quando são obedecidas,
observadas e respeitadas. A norma deve possibilitar que o sujeito direcione
sua conduta conforme o Direito, resultado da aceitação da própria norma, por
ser ela efetiva e representar o que é preciso ser feito e não aquilo que alguns
querem fazer.35
A efetividade é ‘o óbvio’, ‘o lógico’, o resultado da real conduta que deve
ser praticada pela sociedade, em face das realidades social, cultural, religio-
sa, geográfica, etc., cientificamente constada. Efetivo, conforme afirmado, “é
o mesmo que real, aquilo que é possível imaginar, desejar e realizar diante da
realidade”.36 Leis sem efetividade carecem de imaginação, de desejo do povo,
porque, sabe-se, ficam “mofando” nas gavetas, pois o que é proposto nunca se
realiza, porque essas vão na contramão da realidade e do possível.
Assim, é possível dar um caráter científico à construção do ordenamento ju-
rídico- urbanístico, porque nasce do princípio da participação popular, e não na
forma de audiências públicas que servem apenas de palco a manifestações ide-
ológicas, coorporativas e individualistas; deve contemplar o verdadeiro desejo,
as necessidades, os ideais e o espírito do povo, cientificamente, constatados.

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Não é, portanto, uma cientificidade cósmica, mas nascida da terra e do

povo. Diz respeito à eficácia social da lei e à real distribuição de direitos de for-
ma justa e em nível local. Almeida, quando se refere às competências materiais
privativas dos Municípios, aceita o critério interesse local e que as leis muni-
cipais, especialmente as do Plano Diretor – ao serem adotadas pelos Municí-
pios – devem considerar, de forma apropriada, o interesse local,37 reforçando a
necessidade de que seja dada efetividade às leis.
Nesse cenário, o simples formalismo da lei, na maior parte das vezes, con-
templa uma construção individualista, resultado de uma visão ideológica do
parlamentar ou de meros interesses de alguns eleitores, todavia, isso não signi-
fica efetividade, pois os interesses coletivos e a forma de ser do povo não foram
integralmente contemplados, o que torna o Plano Diretor ilegal, por não ter
sido construído via processo de participação popular, mas, fundamentalmente,
por não significar a vontade da população. A validade do Direito Urbanístico
não está na mera reprodução do sistema de construção do Direito, mas por ser
o resultado concreto da realidade fática.
A efetividade não se confunde com simples participação popular, pois, nem
sempre, a participação popular é entendida como garantia de normas realmente
efetivas. A efetividade é, em nível local, uma norma objetiva pertencente ao
mundo do dever-ser, isto é que pode prever ou exigir que aconteça, e cuja valida-
de se reconhece como dotada de vigência, validez e obrigatoriedade,38 mas que
também pertence ao mundo do ser, isto é, relativo à existência do mundo e do
homem como eles efetivamente são.39
O Direito Urbanístico não pode ser uma mera expectativa frustrada, rela-
tivamente ao que deve ser a realidade, em comparação com o que ela é, mas
assegurar uma existência efetivada, que, ao mesmo tempo, preserve algo que
deve estar em constante evolução, sem pretender mudar esse processo natural
e histórico.
Esse direito não existe como tempo presente, porque ele é passado, presen-
te e futuro. A efetividade não tem tempo, mas compreende o que foi, o que é, e
o que será seguramente. Assim, deve ser a efetividade do Direito Urbanístico,
pois, quando as normas não são efetivas, quando nada acontece ou quando algo
acontece, vai, com o tempo, gerando graves problemas ambientais, sociais, eco-
nômicos ou distorções da realidade e dos motivos que levam o homem a viver
em cidade. As normas efetivas geram sustentabilidade, qualidade de vida e
dignidade às presentes e futuras gerações.

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Adir Ubaldo Rech

Considerações finais

Cidades sustentáveis é um tema atual. A sustentabilidade tem como objeti-

vo o bem-estar do homem. No entanto, a modernidade e a tecnologia ignoram os
principais motivos pelos quais o homem busca viver em cidade. O cidadão, dono
da cidade, não é ouvido nas decisões. É o mesmo que o síndico de um prédio de-
cidir sem ouvir os condôminos. As questões antropológicas, ontológicas, sociais,
ambientais, etc. são ignoradas em face de os interesses econômicos serem ainda
a plataforma de planejamento das cidades em que se mora. A participação do
povo nas decisões é uma postura epistêmica, de diagnóstico, tendo o Direito
Urbanístico como principal instrumento de segurança jurídica, indispensável
à construção de um projeto de cidade para o cidadão, em longo prazo e com
sustentabilidade.
A sustentabilidade de uma cidade pressupõe garantia de cidadania, o que
implica o resgate do espírito pelo qual todos buscam viver nela. Não é mais
apenas uma discussão dogmática desses motivos, mas real, com vistas a criar
instrumentos jurídicos capazes de planejar e construir cidades harmoniosas,
em que seja sua diversidade preservada, um lugar onde o homem se sinta ver-
dadeiramente cidadão, incluído, como em sua casa.

Popular participation principle in the Managing Plan: the

rescue of the motives why the man seeks to live in cities

Abstract
The city is an anthropological construction which should be understood as a house, acquain-
tanceship place, dwelling, security, and welfare and life quality for the man. Motives that lead
men and women to live in a city are object of their planning, present concern, which cries
out for an epistemic posture. Popular involvement principle rescues the cities rise, it gives
back the power of deciding his true ‘owner’ – the people – and it makes the Managing Plan
a planning project with citizenship spirit. The city project should not be just a government
project; it must have a cultural and popular nature and respecting diversity whose ruler must
only manage its construction, continuity and preservation. Management can modernize and/
or build smart cities, but it should never stand back from the foundations that they gave rise
at the spirit of their cities, as well as the citizens.

Keywords: City. Effectiveness instrument. Managing Plan. Popular involvement principle.

Urbanistic Law.

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O princípio da participação popular na elaboração do Plano Diretor: o resgate dos motivos pelos quais o homem busca viver em cidades

Notas
1
O termo cidade refere-se a um núcleo urbano independentemente de sua organização política.
2
PLATÃO. La República. Trad. de José Manuel Pabón. Madrid: Alianza, 2000, p. 139.
3
MUMFORD, L. A cidade na história. Trad. de Neil da Silva. 4. ed. São Paulo: M. Fontes, 1998, p. 9.
4
Art. 2o, inciso II, do Estatuto da Cidade: “Gestão democrática por meio da participação da população e
de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, na formulação, na execução e no
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.” (BRASIL. Lei nº 10.257,
de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes
gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília, DOU de 11.7.2001, e DOU 17.7.2001. Dispo-
nível em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 10 set. 2017).
5
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 249.
6
Art. 2o, inciso XIII, do Estatuto da Cidade: “Audiências do Poder Público municipal e da população inte-
ressada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente ne-
gativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população.” (BRASIL,
2001).
7
MONTESQUIEU. O espírito das leis. 2. ed. Trad. de Alberto da Rocha Barros. Petrópolis: Vozes, 1991.
p. 11-13.
8
ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia. Trad. de Alfredo Bossi. São Paulo: Mestre Jou, 1960,
p. 289.
9
Art. 2o, inciso I: “Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.” (BRASIL, 2001).
10
CARAMURU, Afonso F. Estatuto da cidade comentado. São Paulo: J. de Oliveira, 2001, p. 67.
11
BRASIL, 2001.
12
ARISTÓTELES. Política. Trad. de Carlos Garcia Gual e Aurelio Pérez Miménez. Madrid: Alianza, 2000,
p. 287.
13
ARISTÓTELES, 2000, p. 13.
14
FUSTEL DE COULANGES, N. D. A cidade antiga. Trad. de J. Cretella Júnior e Agnes Cretella. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 115.
15
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 117.
16
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 123.
17
NODARI, Paulo Cesar. Ética, direito e política. São Paulo: Paulus, 2014, p. 28-29.
18
MUMFORD, 1998., p. 616.
19
ARISTÓTELES, 2000, p. 10.
20
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 182.
21
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 183.
22
ARISTÓTELES, 2000, p. 676.
23
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 175.
24
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 174-175.

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Adir Ubaldo Rech

25
FUSTEL DE COULANGES, 2003, p. 221.
26
PLATÃO, 2000, p. 300.
27
PLATÃO, 2000, p. 476.
28
ARISTÓTELES, 2000, p. 49.
29
PLATÃO, 2000.
30
SOLANO, F. Estudios sobre la ciudad iberoamericana. 2. ed. Madrid: CSTC, 1983, p. 76.
31
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. São Paulo:
Malheiros, 2013, p. 68.
32
ABBAGNANO, 1970, p. 245.
33
Abbagnano (1970, p. 129-223) define patrício como sendo aquele que mora na pátria, na cidade, e plebeu
aquele que mora fora da cidade, que não tem pátria, que não é cidadão.
34
Começa no Município, exatamente porque, conforme Montesquieu (1991, p. 13): “As leis devem estar
relacionadas com o povo, o governo, o físico do país, com o grau de liberdade”, enfim com a realidade local
onde mora o povo. O povo mora nas cidades. As leis locais devem ter, portanto, muito mais preocupação
com o espírito do povo, pois este não mora na União, nos Estados-membros, mas no Município.
35
ANDRADE, Lédio Rosa de. Comentários da obra introdução à sociologia de Oscar Correia. São.
Paulo: Unisul, 1999. Polígrafo da Disciplina de Sociologia e Política.
36
ABBAGNANO, 1970, p. 289.
37
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2. ed. São Paulo:
Atlas, 2000, p. 117.
38
ALMEIDA, 2000, p. 249.
39
ABBAGNANO, 1970, p. 847.

Referências

ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia. Trad. de Alfredo Bosi. São Paulo: Mestre
Jou, 1970.
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2. ed.
São Paulo: Atlas, 2000.
ANDRADE, Lédio Rosa de. Comentários da obra Introdução à sociologia de Oscar
Correia. São Paulo: Unisul, 1999. Polígrafo da disciplina de Sociologia e Política.
ARISTÓTELES. Política. Trad. de Carlos Garcia Gal e Aurelio Pérez Jiménez. Madrid:
Alianza, 2000.
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídi-
cos. São Paulo: Malheiros, 2003.
BONAVIDES, Paul. Curso de Direito Constitucional. 10. ed. São Paulo: Malheiros,
2000.

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O princípio da participação popular na elaboração do Plano Diretor: o resgate dos motivos pelos quais o homem busca viver em cidades

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