BILHIM J (2008) CienciaDaAdministr

Copyright O UNIVERSIDADE ABERTA - 2OO8
147
Palácio Ceia'Rua da Escola Politécnica'
1269-00l Lisboa - Portugal
www.univ-ab.Pt
e -mail : cvendas @univ-ab'Pt
TEXTOS DE BASE;N'" 204

DL 293623109
ISBN: 978-91 2-6'7 4-593 -8
Ciência da Administração
1. Introdução
t5 Sumário
16 Objectivos da Unidade
ti Contexto e Justificação
18 Plano do Curso
19 Estrutura das Unidades de f,'orma$o
2a Plano deAvaliação
20 Recomendações para a Auto-aprendizagem
2. AAdministração Pública como Objecto de Estu.do

23 Sumário
25 Gestão
28 Administração
30 Ciência da Administração em Sentido Lato
3t Ciência daAdminiStração em Sentido Estrito: Objecto de Estudo
3s Autonomia da Ciência da Administração
37 Itinerário da Ciência da Administração
4t Origem da eiêneia da Administração
45 APerspectivaGestionária:Managerialisnro
48 A Reinvenção da Governação
5l O Novo Serviço Fúblico t-'
53 Teste Formativo
53 Respostas às Actividades
54 Respostas ao Teste Formativo
55 Leituras Complementares
3. AAdministração Reguladora e Prestadora de Serviços
59 Sumário
6t Do Estado Circunscrito ao Estado Inserido na Economia
64 0 "eonsenso de WashingÍor'f': Expansão dos Mercados e Retracção
do Estado
67 A Compressão do Papel do Estado pelas Privatizações

7o As Privatizações, Externalizações e Contratos de Concessão
74 A Administração Produtora e Prestadora
79 A Administração Reguladora
86 A Noção de Serviço Público

89 Interesse Nacional, Público e Geral
93 Teste Formativo
4. Missões e Estruturas da Administração
97 Sumário
99 Administração Pública
99 Missões da Administração
103 Administração Central do Estado

106 Administração Indirecta do Estado
r07 Administração Local do Estado
108 Administração Local Autárquica
r09 Delegação de Poderes e Competências
113 Desconcentração, Descentr alizaçáo, Devolução de Poderes

118 Teste Formatiyo
5. OrganizaçãoAdministrativa
123 Sumário
t25 Diagnóstico dos Problemas de Estrutura
r27 Organograma
t29 Departamentalizaçáo
130 Princípios Gerais de Organização
t34 Estruturas Thadicionais
r37 Estruturas Modernas
t39 Estruturas Contemporâneas
143 Serviços Partilhados
144 Teste Formativo
6. Planeamento e Avaliação na Administração

t49 Sumário
lso Objectivos da Unidade
151 ltinerário Teórico do Planeamento
155 Planeamento Central
158 Planeamento Regional
161 Planeamento Local
t63 PlaneamentoOrganizacionaloudeActividades
168 Planeamento e Gestão Estratégica
177 Planeamento e Avaliação das Actividades na Administração Pública
r78 AvaliaçãonaAdministraçãoPública
184 Teste Formativo
184 Respostas ao Teste Formatiyo
185 LeiturasComplementares
7. Decisão e Políticas Públicas
189 Sumário
r9t A Tomada de Decisão
195 O Processo de Decisão
t96 Modelos de Decisão
2ot Decisão Individual e de Grupo
204 Métodos de Decisão no Sector Público

2ro O Princípio da Decisão
zto Políticas Públicas
212 Teste Formativo
2t2 Respostas ao Teste Formatiyo
213 Respostas às Actividades
t
8. Gestão de Recursos Humanos
217 Sumário
2tB Objectivos da Unidade
219 A Gestão Estratégica de Recursos Humanos
222 Princípios Orientadores da Gestão de Recursos Humanos: Regime
Jurídico
224 Vínculos
228 Recrutamento e Selecção
229 Carreiras
231 Remunerações
234 Gestão e Avaliação do Desempenho
238 Mobilidade
239 Exercício de Cargos Dirigentes
242 Férias, Faltas e Licenças
249 Teste Formativo
9. Gestão Financeira
253 Sumário
25s A Reforma da Administração Financeira do Estado
257 Funções e Regras do Orçamento
263 Elaboração,Aprovação, Execução e Fiscalização do Orçamento
266 Regime de Administração Financeira do Estado
270 O Plano Oficial de Contabilidade Pública
277 Teste X'ormativo
10. A Reforma Administrativa e a Qualidade em Serviços Públicos

28t Sumário
283 A Modernizaçáo e as Reformas Administrativas
289 o Processo de Mudança

2s2 Evolução do Conceito de Qualidade
2s6 As Normas ISO 9000 e a Certificação
2sB A Satisfação dos Clientes como Medida

301 A Qualidade nos Serviços Públicos
30s O Modelo deAuto-avaliação da EFQM
3oe O Modelo da CAF
311 Teste X'ormativo
3tz Respostas ao Teste Formativo
3r3 Leituras Complementares

f
315 Bibliografia Geral
1. lntrodução
SUMÁRTO
Objectivos da Unidade
1.1 Contexto e Justificação
I.2 Plano do Curso
1.3 Estrutura das Unidades de tr'ormação
I.4 Plano deAvaliação
1.5 Recomendações para a Auto-aprendizagem
15
Pretende-se, com este curso, proporcionar aos formandos conteúdos

programáticos e um conjunto de actividades de treino que os possam levar a:
a) Compreender a realidade administrativanas suas diversas facetas;
b) Transformar tais situações, através de metodologias e técnicas de

avaliação, tendo em vista o aumento da produtividade administrativa,
na sua vertente reguladora e/ou prestadora de serviços.
Estas finalidades gerais do curso decompõem-se em objectivos de apren-

drzagem que se apresentam no início de cada unidade de formação.
A consecução destes objectivos depende, naturalmente, da interacção

existente no seio do binómio: curso de formação e formando - cada um
contribuindo com diversos elementos.
O curso inclui:
. Este texto-base intitulado ciência da administraçáo;
. Materiais mediatizados que reforçam o tratamento de alguns temas,

conceitos e objectivos fundamentais;
. Provas regulares de avaliação formativa, enviadas ao formando;
. Apoio a distância, por carta ou via telefónica e em centros de

apoio.
Pela paÍe do formando, conta-se com os seguintes contributos:

. Formação específlca em áreas das ciências sociais;
. Motivação para conhecer o funcionamento das organizações públicas

e das pessoas que látrabalham;
. Tempo dedicado ao estudo do texto-base e àrealização das actividades

de treino contidas neste manual.
Í6
1.1 Contexto e Justificação
O estudo da ciência da administração insere-se num contexto mais vasto

- o das ciências sociais - e relaciona-se directamente com a sociologia, a
psicologia, a ciência política e o direito administrativo.
A ciência da administraçáo nasce nos fins do século XIX, ao mesmo tempo

que ganha colpo a ciência social.
Do conjunto das diversas ciências sociais, talvez a mais elaborada e há mais

tempo estabelecida seja a economia, que dispõe já de um corpo teórico muito
t complexo, elaborado ao longo de dois séculos.Apsicologia, a antropologia e
a ciência política (incluindo a administração pública) são as outras disciplinas
científlcas mais directamente ligadas à sociologia, a que se pode ainda associar
a demografla, a história, o direito e outros campos mais restritos como a
t
assistência e política social.
A ciência da administraçáo estuda, em nosso entender, a Administração

Pública, a qual constitui o objecto científlco próprio de um ramo da ciência
com um tronco comum que é a gestão/administração, a qual tem outro ou
outros ramos, como seja a gestão/administração privada.
Tem sido difícil delimitar a 6rea científlca ou o objecto da ciência da

administração. Por isso, a expressão "ciência da administraçáo" tanto pode
ser equivalente a "gestão" ou a "teoria organízacional", aplicável tanto à
administração pública como à administração privada, como pode significar
especificamente o campo de estudo e ensino ligado à administração
pública.
Por isso, perante a expressão "ciência da administraçáo" há que clarificar

se se trata do sentido restrito, ou seja, do ramo da gestão/administração que
estuda e ensina a "administração pública" ou do sentido amplo idêntico a
gestão/administração.
I Sobre a def,nição de ciência

Neste manual, estamos autihzar a expressão no sentido restritol, ou seja, a
da administração em sentido
ciência da administraçáo enquanto domínio ou área de estudo e ensino sobre restrito veja-se João Bilhim,
a administração pública. "Administração do Território
e Regionalizagão", in ISCSP-
-90 AN O S : I 906- I 996.Lrsboa:
Para os alunos de administração pública o presente texto tem uma dupla ISCSP, 1996, p.259.
função:
. Proporcionar informação e actividades de treino que permitam

adquirir conhecimentos e aptidões filndamentais relativamente à
forma como os funcionários públicos devem encarar as organizações
administrativas e as pessoas que nelas trabalham.
t]
r Fornecer o caminho pedagogicamente adequado ao formando,
integrado num sistema de ensino a distância , capaz de lhe permitir,
com mais facilidade, o acesso ao auto-estudo.
1.2 Plano do Curso
Este manual constitui o instrumento de trabalho básico.
os conteúdos e objectivos que fazem parte do curso organizam-se em l0

unidades de formação, todas elas estruturadas do mesmo modo, como a
seguir se explicará:
A sequência de unidades é a seguinte:
Unidade 1 - Introdução
Unidade 2 -AAdministração Pública como Objecto de Estudo
unidade 3 -AAdministração Reguladora e prestadora de serviços
Unidade 4 - Missões e Estruturas da Administração
Unidade 5 - Organização Administrativa
Unidade 6 - Planeamento e Avaliação
Unidade I- ADecisão Administrativa
Unidade 8 - Função Recursos Humanos: Função pública
Unidade 9 - Função Financeira
unidade 10 - A Reforma Administrativa e eualidade em serviços

Públicos.
Na unidade 1, def,ne-se o modelo de ensino a distância deste curso e

apresenta-se os conteúdos das diversas unidades e o sistema de avaliação.
Na Unidade 2, pretende-se caracterizar os principais conceitos e sumariar as

deflnições mais utilizadas no âmbito da ciência da administração.Apresentam-
-se as duas grandes tradições da ciência da administração: a americana,
fundada a partir do conceito de sociedade industrial e a europeia, baseada
I na ideia de Estado/Nação. Apresentam-se ainda as principais abordagens
I
actuais sobre a administração pública.
Na Unidade 3, aborda-se o problema central darazão de ser da administração

pública como administração reguladora e administração prestadora.
18
Na Unidade 4, apresentam-se as diversas missões e estruturas da Admi-
nistração e a forma e peso que aS mesmas têm assumido ao longo da história.
Referem-se os diversos tipos de administraçáo, desde a administração
central passando pela indirectapaÍa terminar na administração autárquica.
Os problemas da desconcentração, descentralizaçáo e devolução de poderes
constituem um ponto crucial desta unidade.
Na Unidade 5, identificam-se os diversos elementos que entram no

organograma e no diagnóstico dos problemas de estrutura. Apresentam-se
os princípios gerais de organização e explica-se a importância da delegação
de competências.
Na Unidade 6, descreve-se o itinerrírio teórico do planeamento, fazendo

referência ao planeamento central, ao planeamento regional e local. Salienta-
-se a importância do planeamento organizacional ou de actividades. Dá-se
um enfoque ao controlo e à avaliação.
Na UnidadeT ,aborda-se o tema central erazáo de ser dos estudos na ciência

da administraçáo que é a decisão, a escolha ou opção entre altemativas.
Na Unidade 8, discutem-se os conceitos de gestão de pessoal e gestão de

recufsos humanos. Salienta-se o papel das novas competências pessoais no
desenvolvimento das pessoas pala o Conhecimento. Referem-se os principais
aspectos do regime jurídico do trabalho em funções públicas.
Na Unidade 9, apresentam-se os principais aspectos da reforma da

administração flnanceira do Estado, referindo nomeadamente as funções e
regras do orçamento, sua elaboração, aprovação, execução e f,scalização e o
regime de administração flnanceira do Estado. Apresentam-se os principais
aspectos do POCP e do POCAL.
Na Unidade 10, discute-se o problema da modernizaçáo e da reforma

administrativa. Caracterizam-se os métodos e técnicas de gestão da qualidade.
É concedida particular atenção à qualidade nos serviços públicos e aos
modelos de auto- avah açáo da Euro p e an F o undat i o n fo r Quality Mana g e m e nt
(EFQM) e o Common Assessment Framework (CAF).
1.3 Estrutura das Unidades de Formação
Cada unidade apresenta a seguinte estrutura:
1. Objectivos de aprendizagem, descrevendo um conjunto de

competências a atingir pelo estudante;
2. Desenvolvimento do tema: conteúdos programáticos e clariflcação
de tópicos mais complexos;
t9
1
Teste formativo;
4. Leituras complementares, que são sugestões de leituras, para quem

estiver interessado em aprofundar os temas expostos.
1.4 Plano de Avaliação
o curso inclui actividades de aprendizagem e testes formativos.
Não há qualquer propósito de classif,cação nestas actividades ou mesmo

no
teste formativo.
No f,nal do curso, terá lugar uma prova de avaliação somativa de que resultará
a classificação do formando.
1.5 Recomendações para a Auto-aprendizagem
Planeamento e organizaçáo da aprendizagem. Há toda a vantagem em

elaborar um horário de trabalho semanal. Deverá ter tempo para as
seguintes
tarefas:
1. Estudar o manual;
2. Elaborar um dossier com as actividades;
3. Responder aos testes formativos;
4. Fazer as leituras recomendadas;
5. consultar a universidade Aberta sempre que sinta necessidade.
Manter um ritmo de estudo. Lembre-se que é o estudante quem deve gerir

o processo de aprendizagem.
Tirar partido dos recursos disponíveis.

uma das limitações que tem sido apontada ao ensino a distância é o facto
de poder ser um sistema de aprendizagem em que o estudante poderia
estar
excessivamente entregue a si mesmo. Isto não constitui uma fatalidade
e
pode ser ultrapassado.
Tire partido nomeadamente do telefone, fax, correio electrónico e sessões

presenciais (físicas ou virtuais) para entrar em contacto com a
universidade
Aberta.
20
2. L Administração Pública como Objecto de Estudo
SUMÁRIO
2.1 Gestão
2.2 Administração
2.3 Ciência da Administração em Sentido Lato
2.4 Ciência da Administração em Sentido Estrito: Objecto de Estudo
2.5 Autonomia da Ciência da Administração
2.6 Itinerário da Ciência da Administraçáà
2.7 Origem da Ciência daAdministração
2.8 A Perspectiva Gestionária: Managerialismo
2.9 A Reinvenção da Governação
2.r0 O Novo Serviço Público
Teste Formativo
Respostas às Actividades
Respostas ao Teste Formativo
Leituras Complementares
23
No flnal do processo de aprendtzagem desta unidade o estudante deverá

estar apto a:
. Relacionar gestão pública e gestão privada.
Distinguir a ciência da administração em sentido lato e em sentido

estrito.
Identificar a especiflcidade da administração pública.
Identificar as três perspectivas sociológicas da gestão.
Distinguir gestão e administração.
Identificar o papel do gestor.
Explicar o objecto de estudo da ciência da administraçáo.
Indicar o itinerário da ciência da administraçáo.
Discutir a autonomia da ciência da administração face às restantes

ciências sociais.
Relacionar a "nova administração pública" com a "reinvenção da

governação".
Elaborar um projecto de pesquisa em ciência da administraçáo.
Distinguir um estudo científico sobre a administração pública de um

estudo de ciência da administração.
24
2.1 Gestão
Desde o início do século XX e particularmente após a Segunda Guer:ra

Mundial, devido aos escritos e à acção pessoal e pedagógica, em especial
de Peter Drucker, a direcção das organizações vem sendo objecto de estudos
de análise e de sistematizaçáo, por parte de investigadores que dão origem
a novos modelos conceptuais que constituem um novo corpo organizado
,de conhecimentos, uma disciplina académica, habitualmente designada por
gestão.
.Encarada, por vezes, como conjunto de ferramentas analíticas ou como

conjunto de técnicas e truques, a gestão def,ne regras que permitem estabelecer
conexões de causa e efeito, a parlir de uma sucessão de casos anteriores. De
facto, as orientações para aacçáo,que propõe, vêm conseguindo resultados
positivos na vida das empresas, acabando por conforÍnar o modo como as
organrzações são dirigidas e por conf,rmar a validade dos pressupostos.
No entanto, outros autores defendem uma perspectiva diferente, considerando

a gestão como uma arte, pelo facto de corresponder a uma actividade que
[em que ver com seres humanos, com motivações e projectos variados e
interactivos, que não se enquadram em regras flxas que permitam prever
consequências inevitáveis dos respectivos pressupostos.
O que é curioso, contudo, é que aparecem convergências entre as duas linhas,

que apontam para a validade de um tratamento científ,co, embora com
pressupostos mais alargados, exigindo o estudo da acçáo humana livre.
Esta acção humana começa quando duas ou mais pessoas têm de produzir
algo em conjunto, e a imagem mais conhecida da gestão corresponde a um
conjunto de processos racionais que visam atingir obiectivos instrumentais,
atravé s da mobiliz aç ão de tecnolo gias oryglgtglglg§_efi ciente_s .
I
Mike Reed.7"/re Sociology of
Manage ment.New YoÍk letc.] :
Harvester wheatsheaf, 1989.

A ideia de gestão que acabamos de apresentar, tanto se aplica à gestão do O autor desmonta nesta obra
sector empresarial privado como do público. esta imagem estereotipada da
gestão.
O termo gerir tem origem na arte de manejar cavalos. Durante muitos anos
_qerir e administrar foram sinónimos e, ainda hoje, há cursos superiores. em
Portugal, com designações de gestão e administração.
Todavia, o termo gerir tende a aplicar-se mais à actividade desenvolvida por

organizações empresariais - que visam o lucro, sujeitas às leis de mercado -,
quer o seu capital social seja total ou parcialmente privado ou público.
Por gestão pública, em Portugal, entendia-se a actividade desenvolvida pelas

'organízaçóes empresariais do sector empresarial do Estado ou dasAutarquias.
As empresas cujo capital social pertence ao Estado ou às Autarquias, quer
25
2.1 Gestão
Desde o início do século XX e particularmente após a Segunda Guer:ra

Mundial, devido aos escritos e à acção pessoal e pedagógica, em especial
de Peter Drucker, a direcção das organizações vem sendo objecto de estudos
de análise e de sistematizaçáo, por parte de investigadores que dão origem
a novos modelos conceptuais que constituem um novo corpo organizado
de conhecimentos, uma disciplina académica, habitualmente designada por
_uestão.
Encarada, por vezes, como conjunto de ferramentas analíticas ou como

conjunto de técnicas e truques, a gestão deflne regras que permitem estabelecer
conexões de causa e efeito, a partir de uma sucessão de casos anteriores. De
facto, as orientações para aacçáo, que propõe, vêm conseguindo resultados
positivos na vida das empresas, acabando por conformar o modo como as
organrzações são dirigidas e por conflrmar a validade dos pressupostos.
No entanto, outros autores defendem uma perspectiva diferente, considerando

a gestão como uma arte, pelo facto de corresponder a uma actividade que
tem que ver,com seres humanos, com motivações e projectos variados e
interactivos, que não se enquadram em regras flxas que permitam prever
consequências inevitáveis dos respectivos pressupostos.
O que é curioso, contudo, é que aparecem convergências entre as duas linhas,

que apontam para a validade de um tratamento científico, embora com
pressupostos mais alargados, exigindo o estudo da acção humana livre.
Esta acção humana começa quando duas ou mais pessoas têm de produzir
algo em conjunto, e a imagem mais conhecida da gestão corresponde a um
conjunto de_processos racionais que visam atingir objectivos instrumentais,
através da mobilização de tecnologias org4nglgiqnalq eflciente_sr. Mike Reed. The Sociology of
Manageme nt.New York [etc.] :
Harvester wheatsheaf, 1989.
A ideia de gestão que acabamos de apresentar, tanto se aplica à gestão do O autor desmonta nesta obra
sector empresarial privado como do público. esta imagem estereotipada da
gestão.
O termo gerir tem origem na arte de manejar cavalos. Durante muitos anos
gerir e administrar foram sinónimos e, ainda hoje, há cursos superiores, em
Portugal, com designações de gestão e administração.
Todavia, o termo gerir tende a aplicar-se mais à actividade desenvolvida por

organizações empresariais - que visam o lucro, sujeitas às leis de mercado ,
quer o seu capital social seja total ou parcialmente privado ou público.
Por gestão pública, em Porhrgal, entendia-se a actividade desenvolvida pelas

organizações empresariais do sector empresarial do Estado ou dasAutarquias.
As empresas cujo capital social pertence ao Estado ou às Autarquias, quer
25
assumam arlafJÍeza de empresas públicas, quer de sociedades comerciais,
integram-se numa designação comum de sector empresarial do Estado ou
'?Veja-se a Lei n.' 58/98 de 18 das Autarquias2.
de Agosto (Lei das Empresas
Municipais, Intermunicipais
e Regionais);Decreto-Lei n.o
Todavia, há, actualmente, quem defenda que as recentes tendências
408182, de 29 de Setembro nas organizações públicas conduziram a uma nova gestão pública
(Código das Sociedades
Comerci ais) ; Decreto-Lei
(public management), diferente da tradicional administração pública e
n; 260116, de 8 de Abril e da gestão empresarial. Isto é a posição nascida do "managerialismo", um
Decreto-Lei n.o 7 5-N17 ,de28
de Fevereiro (Lei das Empresas
movimento surgido na década de 80, nos países anglo-saxónicos e que
Públicas). admite que uma melhor gestão é a solução eflcaz para os males sociais e
económicos3.
I Vd. Christopher Pollit,
Managerialism and the Public
Services: Cuts or cultural Alguns autores4 advogam que esta gestão pública funde a administraçáo
change in the 1990s.2"d ed., pública tradicional com a orientação instrumental da gestão privada. Não é,
Oxford: Blackwell Publishers,
Ltd., 1993,p. 1. porém, esse o sentido que queremos dar aqui à expressão gestão pública5.
Em Portugal, Oliveira Rocha6 defende que gestão pública e administração
aV. J. Perry e K. Kraemer, pública são conceitos que se sobrepõem.
Public Management: Public
and Private Perspectives.
California: Mayfield,
1983. Citado por David
Farnham e Sylvia Horton, Oqueéagestão?
"Managing Private and Public
Organisations", in D. Farnham
e S. Horlon (ed..), Managing Será a gestão um processo racional de planeamento, organtzaçáo,comando,
the New Public Services.2'd
coordenação e controlo?
ed., London: MacMillan Press,
Lld,1996,p.25.
Mike ReedT analisôu o processo de gestão ao longo deste século, na tentativa
5 C. C. Hood, "Public de identif,car tal processo, e chegou à conclusão que há três perspectivas
management for All Season".
diferentes: técnica,política e crítica.Isto signiflca que, para o autor, a ideia
Public Administration, 69,
3-19; Vincent Ostrom, 7àe que os especialistas e os práticos têm de gestão náo é a mesma.
Intelectual Crisis in American
P ublic Administration. Naperspectiva técnica a gestão é um instrumento racionalmente concebido
Alabama: Alabama University
Press. 1971. pata a realízaçáo de objectivos instrumentais. Esta perspectiva faz uso da
teoria sistémica, e a sua estratégia de acção é a valoização da eficâcra
6Oliveira Rocha, Princípios
de Gestão Pública. Lisboa:
organizacional.
Presença, 1991.
Na perspectiva política, a gestão surge como um processo social de
7 Mike Reed, The Sociology negociação,paÍa regulação do conflito de grupos de interesse, num meio
of Management. New York
[etc.] : Harvester Wheatsheaf,
envolvente caracterizado por incertezas consideráveis acerca dos critérios
1989 . p. l-32. de avaliação do desempenho organizacional. Esta perspectiva rompe com
a racionalidade e a tendência determinista, implícita na perspectiva técnica
anterior.Agestão concentra-se nas transformações peÍmanentes do equilíbrio
de interesses e de poder que se gera no quadro dos órgãos de gestão, o que
pode gerar comportamentos não racionais dos actores envolvidos.
Na perspectiva crítica, a gestão surge como um mecanismo de controlo

destinado à extracção máxima de mais-valias, que funciona para satisfação
dos imperativos económicos impostos pelo modo de produção capitalista, e
26
para difundir o quadro ideológico que permite obscurecer estas realidades
estruturais. Esta caracterizaçáo dos processos e das estruturas de gestão
encontra-se ligada à abordagem marxista das organrzações.
Aperspectiva técnica é, claramente, a mais conhecida e de maior tÍlhzaçáo

quotidiana e está presente nas diversas acções de formação ministradas.
As perspectivas política e crítica são mais conhecidas e utilizadas pelos
investigadores, mas têm menor impacto na vida quotidiana das empresas e
dos gestores.
PerspectiYas sobre a Gestão
Modelo Estratégia
Temática
de explicação de acção
l.Perspectiva Instrumentos racionalmente Teoria sistémica Valorização da eflcácia
técnica concebidos p aru a realização da conflguração orga-
de objectivos instrumentai s nizacional
2.Perspectiva Processo social de negocla- Teoria da acção Aperfeiçoamento
política ção para regulação de con- das capacidades de
flitos de grupos de interesse negociação dos que
exercem funções de
gestão
3.Perspectiva Mecanismo de controlo des- Teoria marxista Evitar, aos prof,ssio-
críÍica tinado à extracção máxima nais de gestão, visões
de mais-valias distorcidas da reali-
dade social
Para sabermos o que é a gestão, podemo-nos interrogar sobre o que fazem

os gestores e quais as suas funções e tarefas?
Henry Mintzberg fez notar: "se perguntar a um gestor o que é que ele faz,
provavelmente responderá que planeia, organiza, coordena e controla. Em
seguida, observe o que ele de facto faz, e não flque surpreendido se não
8 Henry Mintzberg, "The
conseguir relacionar o que vê, com aquelas quatro palavras"8.
Manager's Job Folklore and
FacÍ". Harvrtrd Business
O autor conclui que o gestor desempeúa dez papéis integrados em três grupos Rev i ew. 53 :4 (197 5) 49 ; N ature
diferentes: relações interpessoais, informação, decisão. O papel interpessoal of Mana ger ial Wo r k. London:
Harper& Row, 1973.
diz respeito à representação formal, ligação entre colegas e liderança dos
subordinados. O papel relativo à informação integra a monitorizaçáo, a
disseminação e interlocutor para o exterior. O papel de decisor envolve o de e
Nature of Managerial Work.
London: Harper& Row, 1973.
empreendedor, que inicia a mudança, o de controlador da perturbação, de
p.56-57 .
responsável pela afectação de recursos e negociadore.
21
Normalmente as actividades de um bom gestor implicam:
- Estabelecimento de objectivos claros;
- Sua comunicação à organizaçáo;
- Afectação de recursos para que os objectivos sejam atingidos;
- Controlo de custos;
- Motivação do pessoal;
-Aumento da eflciência;
ro
Christopher Pollitt, ob
- Actuação estratégica e pro-activa.r0
p.5.
Durante os anos 80, também se discutiu, bastante, a necessidade dos gestores

de topo formarem e gerirem culturas organizacionais conducentes a um
melhor desempenho, sobretudo após a publicaçã o de ln Search of Excellence
rr Thomas J. Peters e de Tom Peters e Robert Watermanll.
Robert
H. Waterman h., ln Search
of Excellence (Na Senda da
Excelência). 2." ed., Lisboa:
A gestão não é apenas gestão de negócios (business). É parte integrante de
Publicações Dom Quixote, todas as iniciativas humanas que reúnam numa organrzaçáo pessoas com
987.
diversos conhecimentos e competências. Tem de ser aplicada a todas as
1
instituições do sector terciário, como hospitais, universidades, associações

privadas sem flns lucrativos, organismos públicos . por todo o mundo a gestão
tornou-se numa função social.
Actividade 2.1
Escreva, cerca de mil caracteres (uma págrnaA4), respondendo, de

forma fundamentada, à questão: Pode o Estado ser accionista de uma
sociedade anónima?
2.2 Administração
o termo administrar remonta às expressões latinas administratio e ad

ministrare. os etimologistas não estão de acordo quanto à origem de ad
ministrare. Para uns seria ad manws trahere, sinónimos de trazq à mão.
28
conduzir, servir e manejar. Segundo outros, derivaria de minister - o agente,
auxiliar, o intermediário na realizaçáo de um serviço.
Têm sido atribuídos diversos sentidos ao termoAdministrar. De acordo com

o Código das Sociedaães Comerciais, as sociedades por quotas dispõem de
conselhos de gerência, enquanto as sociedades anónimas têm conselhos de
administração. Esta diferença parece induzir uma certa hierarquia entre os
dois termos: administar seria uma actividade superior à de gerir. Por outro
lado, e em sentido oposto à hierarquia anterior, quando se quer referir a
actividades rotineiras fala-se em administração, como no exemplo: pessoal
administrativo.
Administrar, durante o século XX, foi uma actividade vista como: a

interpretação das missões e objectivos flxados por quem de direito e a sua
transformação em acção organizacional - produção de bens ou serviços -,
através do planeamento, organização, direcção e controlo, de todos os esforços
realizados, a f,m de atingir tais objectivos.
Temhavido tentativas para determinar o que seja a actividade de administrar

e o seu signiflcado e amplitude sofreram grande aprofundamento e ampliação.
Dg ,lqg T
-plilas dqflaições desta actividadq, uma das mais simples é a de
Gulick: "a adminisfação tem a ver com fazer coisas; com a prossecução de
o@11y9-r Oeflnidàs;. Rdrrunistrai tem, efectivamente, a ver com fazer coisas
ealcançarob19_c1r1o_sr.q:u_T-go-1L91!qo-_,ry-aqia-aqioqal.
Vimos, no ponto anterior, que gerir e administrar têm sido sinónimos,

designando ambos os termos a mesma actividade ou processo.
Por isso, não admira que o carácter instrumental e a convicção de que a

administração tem a ver com a prossecução de objectivos - apresentando
um carácter determinístico, racional e instrumental - seja, de resto, frequente
em gestão.
Assim, administrar é uma actividade que, tal como gerir, se expressa através
da combinação de recursos, que dão entrada num processo de transformação,
e saem sob a forma de bem ou serviço, num contexto organizacional.
Vale a pena lembrar que o termo organizaçáo tem origem no grego organon,
que signif,ca instrumento, utensílio. Ora, é com este instrumento chamado
organizaçáo, que o "fazer coisas, prosseguindo um determinado objectivo",
se transforma em administração. É que nem toda a acção destinada a obter
um efeito é administrqçáo. Por isso, é compreensível que se encare a
administração como uma decorrência da teoria organizacional, como um
pÍocesso que tem lugar no âmbito da actividade organizacional.
O que distingue o trabalho de administração do restante trabalho que tem

lugar numa organrzaçáo, é o facto do trabalho de administração ter a ver
29
com o futuro. É ele que deve traçar o rumo geral, definir a visão a missão,
e os objectivos globais da organizaçáo, condições para a sua sobrevivência
saudável por longo pÍazo.
Se no sector privado os terrnos administrar e gerir são usados ao longo do

século passado de forma mais ou menos indiferenciada, dependendo do
coàtexto o Sentido em que a expressão é rttrhzada, é certo que e-m Portugal
Sempre Se usou e continua a usaf a expressão "administração pública" com
duas acepções bem distintas . Por um lado, um modo de otganização específlca
e concreta (conjunto de instituições) que visa a plossecução do interesse
público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos
cidadão. Por outro lado, a acçáo de otganizat, de impor o cosmos no caos
qüe e õU.lecto da teoria organizacional ou da sociologia das organizações.
Actividade 2.2
Encontre no texto e sublinhe o que é a administraçáo para Gulick?
2.3 Ciência da Administração em Sentido Lato
A ciência da administraçáo, em sentido lato, tem como objecto de estudo

tanto a administração privada como a pública e confunde-se, frequentemente,
com a teoria organizacional.
Um bom exemplo de deflnição de ciência da administração em sentido

lato encontra-se em Herbert Simon: "uma ciência da administração pfátíca
consiste em propostas, relativamente ao modo como os homens devem agir,
se quiserem que da sua actividade resulte o maior grau de realização dos
r: Herbert Simon, objectivos administrativos" 12.
Admini str ativ e B e hav io ur :
A study of decision making
processes in administration
Simon integra-se num grupo de teóricos conhecidos por generics theorists
organization,4 ü. New York: que pugnam por uma concepção unitária e homogeneizada da ciência da
Free Press, 2000 (1945),
administração, que esbate o que há de específlç-o qa a-dr-linistração pública
p.253.
face à administração privada.
A ciência da administração, em sentido lato, não valoiza a instrumentalidade

do poder político, ou seja, o contexto político da actividade administrativa. Não
concede também qualquerespeciflcidade no campo técnico à gestão flnanceirae
orçamental pública, à gestão de recursos humanos no contexto público (função
pública), ao planeamento público (nomeadamente nas vertentes de planeamento
central, sectorial, regional e municipal), à produtividade pública, etc'.
Em sentido lato, a ciência da administraçào confunde-se com a ciência da
,9estão, e não apresenta um colpo teórico diferente. A título de ilustração,
referem-se dois casos de sistematizaçà.o elaborados por dois autores,
cujas obras têm sido ensinadas a diversas gerações de jovens de língua
portuguesa.
Em primeiro lugar, Idalberto Chiavenator3, que organizou a sua obra r3 Idalberto Chiavenato.
Introdução à Teoria Geral
intitulada "Introdução à Teoria Geral da Administraçáo" , do seguinte modo: da Administração. São Paulo
introdução à teoria geral da administração, primórdios da administração; [etc.]: McGraw Hill, 1980.
abordagem clássica da administração ; abordagem humanística; abordagem

estruturalista; abordagem neoclássica; abordagem comportamental e
abordagem sistémica.
Em segundo lugar, David R. Hamptonla, que atribuiu à sua obra "Administração ra David R. Hampton,
Administração Contem-
Contempor àÍtea" a seguinte e strutura : elementos da or gantzação, motivação porânea,3." ed.. São Paulo
-srupos
e organizações informais, tecnologia; planeamento, organizaçáo, [etc.]: McGraw HiIl, 1992.
direcção, controles, e mudança organizacional.
As diferenças que se podem verif,car nos manuais de ensino prendem-se ou

com as preferências pessoais dos autores, ou com as suas posições teóricas,
em terrnos de modelos ou paradigmas científlcos seguidos. É o caso de que
falámos das três perspectivas identificadas por Mike Reedls, sobre o ensino 15
Mike Reed, ob. cit
e investigação em gestão.
Todavia, a administração pública possui especiflcidades face à administração

privada, derivadas do contexto político da sua actividade (dependência dos
órgãos políticos, representativos da comunidade) e da sua missão (assegurar
a satisfação de necessidades colectivas)16. r6
JoãoBilhim, "Administração
do Teritório e Regionalização",
in ISCSP-9O anos: 1906-1996.
Por isso, os termos administrar e administração, no âmbito desta obra ea
Lisboa: ISCSP, 1996, p. 249-
partir deste momento, serão reservados para designar actividade e processos, -269.
desenvolvidos por organizações públicas de tipo não empresarial.
Actividade 2.3
Que defendem os generics theorists? (Compare o que escreveu com

a resposta que se encontra no flnal da unidade).
2.4 Ciência daAdministraSo em Sentido Estrito: Objecto de Estudo

ciência da administração, em sentido restrito, trata do estudo científlco
administração pública, como entidade no seio da qual se desenvolvem
31
actividades administrativas, destinadas à satisfação de necessidades colectivas.
A satisfação de necessidades colectivas pela administração pública confere-
the uma especiflcidade: dependência instrumental do poder político.
A sujeição da administração pública ao poder político afasta-a do âmbito

da administração privada, que está marcada pelo mercado e suas leis. A
administração privada prospera e fracassa com o mercado. o mercado
emite sinais onde há carências e onde há excedentes desnecessários. São
justamente os incentivos e as penalidades um estímulo à invenção e ao
aperfeiçoamento.
Nem Adam Smith, nem os seus sucessores, salvo raras e extremas

excepções, acreditavam que a actividade pública, no seu total, devia ser
da responsabilidade do mercado. Há lugar para o Estado e as Autarquias,
pelo menos, suprirem as carências de mercado e desenvolverem actividades
públicas, quer sob a forma de prestação de serviços, quer de regulação.
A administração pública actüanum contexto de constrangimentos jurídico-

-formais, que sobrepõe os aspectos processuais, o "como deve serfeito,,, aos
objectivos ou "o que deve ser feito".
A administruçQo priy-ada está sujeita à lei da f4lência, ou seja, morte da

actividade organizacional, ao passo que a administração pública, por razões
de ordem política, nomeadamente o preço, pode continuar a sobreviver à
custa de fundos públicos e através de dotações orçamentais. O poder político
póde sustentar uma actividade de administração pública, independentemente
do seu êxito ou fracasso.
'7 J. Stewart; S. Ranson,

Diversos autoreslT apontaram diferenças entre a administração privada e a
"Management in the Public administração pública. Para o Prof. Freitas do Amarall8, "embora tenham
Domain". Public Money and
Management. 8:2 (1988) 13-19. em comum o serem ambas administraçáo, a administração pública e a
administração privada distinguem-se todaviapelo objecto sobre que incidem,
' Freitas do Amaral, Curso pelo flm que visam prosseguir, e pelos meios que utilizam,,.
de Dire ito Administrativo.
Vol. I. Coimbra: Almedina.
t993. p. 41. Quanto ao objecto, a administração públic atratadas necessidades colectivas,
assumidas como tarefas e responsabilidades próprias da colectividade, ao
passo que a administração privada trata das necessidades individuais.
Quanto ao fim, a administraçáo pública prossegue o interesse público,

enquanto a administração privada prossegue flns particulares, pessoais.
Quanto aos meios, a administração públicautrliza o comando unilateral,

quer a forma de acto normativo (regulamento administrativo), quer a forma
de decisão concreta (acto administrativo). pelo contrário, a administração
privada usa o contrato civil - instrumento jurídico típico da administraçáo
privada -, baseado no princípio da igualdade das partes.
32
vas. L. Willcocks e J. Harrow procuraram, também, diferenciar os Serviços
'ere- públicos do sector privado, tal como podemos ver abaixo:
Principais diferenças entre os serviços públicos e o sector privado

bito
S.A Serviços Ptiblicos Sector Privado
:ado Regulamentação; códigos de conduta Conselho de administração; enquadramento

São condicionado pelo planeamento da empresa
)ao \ecessidades provindas da gestão da Indicadores do mercado
economia nacional
Relativa transparência da administração Relativo secretismo; ênfase sobre a conf,-
mas e da tomada de decisão ênfase sobre os dencialidade do negócio
-,
r Sef representantes
1145, hiblico atento; uma base ampla de multi- Foco primordial nos accionistas e na gestão
ades -interessados (stakeholders); impacto de stakeholders; impacto de corPos
corpos reguladores subsidiários
Múltiplos valores e objectivos: Serviço; 5. Relativamente restritos

lico- lnteresse público; Equidade; Profissio-
. aos nalismo; Participação do utente; Trocas
complexas
Fonte principal de recursos: impostos Fonte principal de recursos: receitas opera-
:da cionais e empréstimos
ZõeS
i \mplaresponsabilidade Re spons abilidade restrita
'er à
Não há uma sobreposição política nacional:/
ítico I Darresposta às orientações políticas e aos
local real; menos constrangimentos aÍif,ciais
ente I horizontes de curto prazo em tempo
Objectivos sociais primordiais, ex. segu- Objectivo primordial: lucro

rança, saúde, educação, entre outros
lea
ham XXI.
Fonte: Adaptação de Willcocks e Harrow, ob' cit., p'
ea
1em,
.\s diferenças entre os serviços públicos e os privados resultam de factores
únicos e específ,cos inerentes às organizações públicas, e que restringem a
lVaS,
sua descrição, estruturas e estilos de gestão. Estes factores incluem:
), ao
. Controlo por políticos eleitos;
lico, . Enquadramento legal destinado especificamente aos serviços

públicos;
eral, Relativa abertura;

)Ína
ação
. Responsabilidade perante uma série de garantias do interesse público1e.
Le
D. Farnham: S Hon..:- :a
cit., p.45.
ação
.\s diferenças entre a gestão nas organi?lções !1il1dT_9ry9!tlq,
resultam, emÍltima análise, dos.respectivos conie-xto.§ e.orle-ut4ç0€§-:-
Contexto e Orientação do Sector Privado e do Sector Público
Sector Privado Sector Público

Contexto Dirigido pelo mercado Dirigido pelos políticos
Orientação Satisfação das necessidades Satisfação das exigências políticas,
dos clientes como meio para se como um como meio para a integração
alcançar lucros política e estabilidade social
Fonte: Adaptação de D. Famham e S. Horton, ob. cit., p. 45.
Em resumo, a Administração Pública enquanto Estado-administração, p_e,ssoa
colectiva pública e Administração do Estado, que integra diversas pessoas

colectivas públicas, distingue-se das restantes organizações em dois pontos
essenciais: pertença obrigatória dos cidadãos ao Estado-administração; o
Estado dispõe de poderes de coacção Çus imperium) eprlllégio de execução
prévia, exerce-os sem precisar da aquiescência dos indivíduos.
Estas duas características serão suflcientes para fundamentar uma diferença

essencial entre a administração privada e a pública?
Se entenderÍnos a administração como um conjunto de padrões formais e

informais de comportamento e processos que regem o comportamento dos
indivíduos que integram aAdministração do Estado (sistemas de remuneração,
de incentivos e restrições, mecanismos de coordenação e supervisão, fluxos
20 João Bilhim. "Ciência de informação, relações hierárquicas) a resposta deve ser negativ*o.
da Administração: Relação
públicoiprivado", in António Os problemas da administração pública podem ser analisados e solucionados
Tavares (Coord.), Estudo e
Ensino da Administração com o apoio dos conceitos, modelos e técnicas em uso na administração
P úb a em P ortugal. Lrsboa:
lic privada. Aadministração pública é essencialmente administração (decisões de
Escolar Editora.2006.
coordenação e motivação, destinadas a obterresultados através do cooperação
dos outros indivíduos, utilizando recursos materiais escassos).
Não são a complexidade, o tamanho, a sua natureza hierárquica traços

específicos e muito menos essenciais da administração pública. Há
or gaÍrjrzaçóes privadas grandes, complexas e hierárquicas.
A diferença enfe a administração privada e a pública situa-se fundamentalmente

ao nível do enquadramento. De facto, a administração pública tem lugar
numa envolvente particular e específ,ca de restrições impostas pelo carácter
jurídico-político que a envolve. AAdministraçáo Pública está marcada pela
supremacia do direito e da naturezapolítrca dos seus flns.
Deste ponto de vista, faztanto ou mais sentido escrever um manual ou ensinar

administração pública como administração das instituições fi.nanceiras,
2r Ferrel Heady, Public
Administration. 4th ed. New
industriais, de serviços,etc."É um aspecto de um conceito mais geral - a
York: Marcel Dekker, Inc., administração - cuja essência é descrita como conjunto de acções destinadas
1991,p.2.
à obtenção de um determinado resultado ou atribuições"2l.
34
Será que Administração Pública Portuguesa mudou nos últimos vinte anos ?
a
O seu verdadeiro signif,cado mudou profundamente. É que aAdministração

perdeu uma força laboral composta por trabalhadores pouco qualif,cados
e ganhou em contrapartida uma força de trabalhadores e funcionários do
ibnhecimento, em certos casos altamente qualif,cados. Isto teve como
Consequência que muitas das suas funções, atribuições e competências foram
afteradas por força daquela alteraçáo demográflca.
Compare arazáo de ser da política e da ciência da administração.
25 Autonomia da Ciência da Administração
SIão existe, ainda, um acordo total entre os cientistas sociais, acerca da

administração pública poder constituir uma ciência autónoma, integrada na
amflia das ciências sociais.
Para alguns destes cientistas sociais os estudos científicos da administração

pública sobrepõem-se, total ou parcialmente, com a Teoria Organizacional,
com o Direito Administrativo e, ainda, com a Ciência Política.
\a Europa Continental houve um predonrínio do rnétodo jurídico nt>s estudos

.obre a aclministração pública. Esta he,cemonia do direito administrativo teve
ct)Írlo consoquência a sobrevalorização dos aspectos normativos e tr ocultação
da teoria e comportame*9gE*lt=rytong§-
\os Estados Unidos da América e e4 I1€,1{9qqijLq99E-i9-9I9Uo

tenirmeno, mas com sinal contrário. !9.!gri7a4do;s.g-gs 1§-p99t9s -U.gqq9§-49-
3üer e ao comportamento organizacitlnal. ignoraram os aspectos fbrmais
e legais.
\tas qual é o corpo teórico da ciência da administtaçáo? Qual é a sua matriz

reLirica, entendida esta como conjunto organizado de conceitos e relações
entre conceitos referidos directa ou indirectamente ao real? As respostas a
eitas perguntas não são fáceis. Por isso, não descobrindo tal corpo teórico,
hi quem defenda que a ciência da administtaçáo, em sentido lato, ou em
rentido restrito, não passa de uma pura aplicação da ciência.
Para suprir esta carência há quem lance mão do contributo de outras ciências
e reúna, num todo, os contributos para o conhecimento, a compreensão e
a erplicação do fenómeno administrativo. E, em nosso entender, o caso de
35
22 David H. Rosenbloom, Rosenbloonfz, para quem a teoria da administraçáo pública devg- integrqr
"Public Administration Theory
(assemble) três abordagenq 4|s1_r4!a-q .gg-stiop1?ria, política e legal -,-pa&
and the Separation ofPowers".
P ub li c Admini s tr ation Revi ew. que haja um efectivo corpo teórico.
43 (t983),2t9-227.
Para Dwight Waldo23, num trabalho sobre o pensamento de Woodrow Wilson

'?3 Dwight Waldo,
"The
perdurability of Politics- --pai ía administração pública dos estadqs Unidos da América -,'1o_q!9
Administration Dichotomy in Wilson estavatentandofazer com o estudo da administraçãopública era uma
Jackrabin; James s. Bowman",
P olit ic s anrl Admi ni s tration.
combinação da política, do direito público e da gestão, tudo isto iluminado
New York: marcel Dekker. pela história e pelos estudos comparados".
lnc.,p.219-233.
Para Freitas do Amaral, a Ciência daAdministração apresenta três perspectiv4s

diferentes, que se conjugam: uma de análise (sociologia da administração);
úma de construção teónca(teoria da administração); uma de proposta cútrca
(reforma admini strativa) .
A ciência da administraçáo tem,até ao presente, integrado contribuições de

diversas ciências sociais, e estas têm estudado a administraçáo pública apartlÍ
de ângulos de visão próprios e, simultaneamente, diversos uns dos outros.
Todavia, todas as ciências Sociais se preocupam em explicar, articuladamente,
a rêlação entre conduta humana e as condiçóes materiais e simbólicas que
delãÍêsulta e por sua vez a determina.
Fruto deste enoflne contributo, os pais fundadores da Ciência daAdministração

são, igualmente, de outras ciências sociais, tais como: Max Weber, sociólogo
e economista; Pierre Grémion, sociólogo; Pierre Langrod e Goodnow, juristas;
Gaus, politólogo; entre outros. Significa isto que não estão ainda devidamente
reconhecidas pela comunidade científlca, a existência de uma agenda de
investigação, a formulação de uma problemátticateórrca específlca e uma
metodologia flrme, que ilumine os passos da pesquisa.
Já existe, todavia, há vários anos, ensino sobre a administração pública e

revistas específlcas, onde são divulgados trabalhos sobre este tema na óptica
das ciências sociais. Estão reunidas as condições para que novos cultores
possam surgir neste campo.
Em Portugal, as Faculdades de Direito trataram o tema da administraçáo

pública no âmbito exclusivo do direito administrativo, seguindo, naturalmente,
o método jurídico. Pelo contrário, a escola que teve a seu cargo a formação
de administradores para o antigo ultramar português e, no pós 25 de Abril,
a formação de gestores e administradores públicos - o Instituto Superior de
Ciências Sociais e Política Ultramarina - adoptou um modelo mais próximo
do americano, inspirado na Universidade de Colúmbia.
No final do século XX, a Ciência da Administração tende, no nosso

País, a surgir autonomamente no interior das ciências sociais. Pata tal,
tem contribuído o Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, da
Universidade Técnica de Lisboa, as Faculdades de Direito, a Universidade do
\íinho e a Universidade Aberta e muitas Escolas que integram os Institutos
Politécnicos do País.
A ciência da administraçáo é interdisciplinar, circunstância que lhe confere

ambiguidade e riqueza. Trata-se de uma ciência aplicada que lança mão de
paradigmas de diversas áreas do conhecimento para adaptar a um determinado
contexto.
O seu objecto mantém-se como gestão dos assuntos públicos, pese embora
a sua evolução ao longo do tempo e entre países. Há relativo consenso
sobre quais as áreas científlcas que integram a ciência da Administração:
Direito Administrativo, Teoria e Comportamento Organrzacional, Teorias
da Administraçáo Pública, Gestão pública e Políticas Públicas, Missões ou
Funções do Estado, Economia Pública. Acresce que, actualmente, há um
crescente interesse pelas teorias da escolha pública e da decisão.
Em Portugal e na Europa Continental, está em curso uma aproximação

à perspectiva americana do Management, pese embora o facto de tal
aproximação respeitar e salvaguardar a legalidade, a legitimidade e um
conjunto de imperativos constitucionais.
Actividade 2.5
O que é que todas as ciências sociais tentam explicar?
2.6 Itinerário da Ciência da Administração
A Ciência da Administração teve uma origem e insere-se na evolução dos

estudos de cameralismo dos séculos XVII e XVI[.
O cameralismo é uma designação genérrca para classif,car um conjunto
de escritos heterogéneos, sobre a administração pública, elaborados numa
perspectiva prática e sem preocupação científ,ca, na sua maioria de autores
alemães.
origem
Os historiadores não estão de acordo sobre qual o autor que esteve na
2a João Caupers, A Adminis-
da transformação do cameralismo numa verdadeira ciência. Para Langrod, traçdo Peri;férica do Estado:
foi Sonnenfels e para Small terá sido Justi2a. Estudo de Ciência da admi-
nistr açdo. Lisboa: Ed. Notícias,
1994. p.21; Sousa Franco,
No século XIX, a divulgação do princípio da separação de poderes, e o êxito Manual de Fínanças Públicas
do Estado liberal,levaram a que a ciência do direito administrativo adquirisse e Direito Financeiro, Yol. l,
Lisboa,l974,p.216.
uma posição hegemónica nos estudos dedicados à administração pública.
Foi neste ambiente marcado pelo diÍeito administrativo que Lorenz Von
Stein, autor hoje aceite como fundador da moderna ciência da administração.
escreveu a Sua monumental obra "Verwaltungslehre ", publicada entre 1865
e 1884.
Von Stein defendeu, uma tendência dominante no seu tempo e que viria
ainda a persistir durante décadas, contra o caÍácter unitfuio da ciência da
administração.
Aeste propósito, escreveu João Caupers: "Stein,lutando isoladamente contra

a yaga de fundo do direito administrativo, contra nomes respeitados como
Orlano, Otto Mayer e Laferriêre, não pôde obstar ao eclipse que a ciência
25
João Caupers, A Adminis- da administraçáo já entáo atravessava"2s.
tração Peri;férica do Estddo:
Estudo de ciência da admi-
Nos E. U., A. a Ciência da Administração nasceu marcada pelo conceito
nistração .Lisboa: Ed . Notícias ,
1994,p.2t. dé sociedade industrial e por um sentimento, fortemente antijurídico e

Sem grandes pontos de contacto, com o pensamento eufopeu, apesar da
proximidade cronológica das suas produções'
26 Cfr. Wilson's Era: Para outros autores, o estudo de Woodrow Wilson26 sobre "The Study of
"Philosopby and Times in
Administration" e as suas lições sobre administração na Universidade de
Jack Rabin e James Bowman".
Politic s and Admini s trrtt io n. Johns Hopkins,colrespondem ao nascimento da disciplina da administração
Nova lorque: Marcel Dekker,
pública, naAmérica.
lnc.1984,p. 11-49.
Outros, ainda, entendem que é a obra de Frank Goodnow, "Politics and

Administration", publicada em 1890, que marca o verdadeiro início dos
2? Cfr. Georges Latgrod, La estudos científ,cos sobre a administraçáo píblicaz7 .
Science et I'Enseignement de
I' Adminisn' at io n P u b I i clue aux
Êtat-Unís. Paris, 1954, p.41 Leonard White publicou, em 1926 , a stJa " Introduction to the Study of Public
Administration" e 1921 foio ano em que WilliamWilloughby deu ao prelo
"Principles of Public Administration" .
A substantiva intervenção do Estado no sector económico ,na década de 30

do século passado, esteve na origem da publicação de um número muito
significativo de obras. Em 1935 "Public Administration", de John Pfiffner
r8 Lutlier Gulick & Lyndall F. e , em lg3l , os " Papers on the Science of Administration"zs , por exemplo.
Urwick (ed.), Papers on the
S cie nc e o;f Admi ni s tr ation.
Esta última publicação reúne as contribuições de autores que publicavam
Nova Yorque: Columbia
University, Institute of Public matérias ligada à gestão em geral e hoje classiflcadas como integrando a
Administration. 1937.
metáfora mecanicistaze , eÍttÍe os quais L. Urwick, J. Mooney, M. Dimock e
Cf. Gareth Morgan, lmages
L. Gulick.
'?e
of Organízation. Londres:
Sage, 1986, p. 19-39. Não há dúvida de que, até à Segunda Guerra Mundial, a Ciência da
Administração apresentou um nível de desenvolvimento mais avançado nos
EUA que na Europa.
38
ro
Do lado europeu há duas excepções: o francês Henri Fayol (1841-1925)30, e o Henri Fayol, Ádministration
Industrielle et Générate -
alemão Max Weber (1864-1920)31, gue ficou conhecido mundialmente apartir Prévoyance, Organisatíot,
da sua tradução para inglês, pela mão de um americano, Talcott Parsons. C ommande me nt, C o ordination,
Controle. Paris: Gatithier-
-Villars (1916), 1981.
Weber representa um papel de grande destaque no pensamento das ciências
sociais, desde a sociologia à economia, e na gestão salientou-se pela forma
como caracterrzou aS organizações de tipo burocrático. As suas ideias
encontram-se, porém, muito próximas das de F. W. Taylor 0856-1915)3'z. 3rMax Weber- Social and
Economic Organizations.
Ambos defendem um modelo organizacional mecanicista, marcado pela: 1 Londres: Free Press. 1947.
previsibilidade, racionalidade, controlo e impessoalidade.
Henri Fayol também não esteve distante do grande organizador da indústria

americana no início do século XX, Taylor. O autor francês, dando mais ênfase
à estrutura e ao poder formal do que às funções e tarefas, representou para
a organização administrativa o que Taylor signiflcou para a organrzaçáo
industrial.
Nos EUA, o pós-guerra permitiu lançar um novo e mais intenso dinamismo

nos estudos sobre a ciência da administração, de que o ano de 19{ é
32 Frederick Taylor, The
expressão. Nesse ano, Simon33 desenvolveu a sua teoria da racionalidade W .
Principles of Scientific
limitada, pondo em causa o princípio basilar do modelo mecanicista e Management. Nova Yorque:
Robert Dahl publicou o importante artigo intitulado "The Science of Public Harper & Row, 1911.
Administr ation : Thre e Problems"3a . 3r Veja-se G.Morgan, Images

of Organization. Londres:
Ainda nos E.U.A. Waldo3s introduziu uma nova perspectiva sobre os estudos Sage, 1996, pp. 8 1-84; Herbert
Simon e otÍÍos, Public
daAdministração Pública, até então marcados pela preocupação da eflciência Administrat io n. Nova Yorque:
e, nessa medida, numa óptica comum à da administração privada. Tendo AlfredA. Knopf, 1950.
estudado na Europa, o autor tornou-Se mais sensível às questões da relação 3a

Roberl Dúl, "The Science
entre a administração pública e a política. of Public Administration:
Three problems" . Public
Administration Review 7
Assim, as questões relacionadas com a medição da produtividade e o retorno (t947), p. t-tl.
do investimento público têm, na sua opinião, de entrar em linha de conta com
35 Dwight Waldo, The
avalorização dos aspectos de "serviço público" que, em geral, os estudos Admínistrative State, 2.' ed.
sobre a administração privada não têm que ponderar. New York: Holmes and Meier
(\949), t984 .
Os anos cinquenta são marcados pela publicação de: "The Study of Public
Administration" , de Waldo, em 1955 , e "The Bureaucracy in Modern
Society" de Peter Blau, em 1956.
A década de sessenta vê aparecer "Administrative Organization" e "Public

Administration" de Pfiffner, respectivamente, em 1960 e 1961 .
Howard McCurdy, num estudo feito com base nas vinte obras mais citadas
nos EUA, em dois períodos de transição, da década de sessenta para a de
setenta e desta paÍaade oitenta, conclui que, no primeiro período, houve um
forte abrandamento das temáticas da administração pública e, no segundo,
um fortíssimo incremento dos temas da Ciência da Administraçáo.
39
Na Europa, a Ciência daAdministração está ligada àmatriz do Estado nação,
daí o seu pendor mais jurídico. O seu renascimento teve lugar na década de
sessenta, como resultado da acçáo de dois franceses: Georges Langrod e
Roland Drago.
Langrod publicou uma vastíssima bibliografi.a, com destaque para o "Traité

de Science Administrative", em 1966. Drago publicou "Les Missions de
I'Administration" e foi quem assegurou, no início da década de sessenta, a
cadeira de Ciência daAdministraçáo,em Paris.
Na década de setenta foram publicados três manuais que merecem ser

assinalados'."lntroduction àla Science Administrative", de Bernard Gournay,
" Sc i e", de Charles Debbasch, e " S c i enc e Admini str ativ e"
enc e Adminis tr ativ
de J. Chevallier e D. Loschak.
Numa perspectiva mais sociológica, será de destacar, em França, os

contributos de Michel Crozier e lsabelle Orgogozo.
Em Portugal, no século XIX, merecem destaque as seguintes obras:

"Instituições de Direito Administrativo Português", de Justino de Freitas,
publicado em 1861, e "Estudos de Administração", de Lobo d'Ávila, em
1874. São, no fundo, manuais de direito administrativo, embora o livro de
Lobo d'Ávila integre matérias que poderiam constar no índice de um manual
de ciência da administração.
Na obra "Curso de Sciência da Administração e Direito Administrativo",

publicada já no século XX, o autor, Guimarães Pedrosa, parece ultrapassar
os conteúdos e a visão estritamente normativos e jurídicos do tema, embora
a Ciência da Administração aparcça, ainda, como subsidiiária do Direito.
Marcello Caetano, Afonso Queiró e Freitas do Amaral, embora nas suas

obras não seja abordada a ciência da administração, não deixam de dedicar
ao tema algum tempo. Esforçaram-se, também, por distinguir a ciência da
administração do direito administrativo e por incentivar a emergência, em
Portugal, da ciência da administraçáo,como ciência social autónoma.
Mais recentemente, a Universidade do Minho, as Faculdade de Direito

e a Universidade Técnica de Lisboa atribuíram umas duas dezenas de
doutoramentos nesta rárea científlca e centenas de dissertações de mestrado
já foram aprovadas. A Ciência da Administração, enquanto ciência da
administração Pública ganhou finalmente o seu espaço e muitos proflssionais
estão a ser lançados no mercado de trabalho.
40
Actividade 2.6
Caractenze a ciência da administração nos Estados Unidos daAmérica

e na Europa.
2.7 Origem da Ciência da Administração
Já vimos que a Ciência daAdministração tem uma dupla origem. E apresenta

dois tipos de investigação diferentes. O primeiro, europeu, que tem muito
a ver com a Administração Pública, concebida como instrumento de acção
do Estado. O segundo, que aparece tardiamente nos Estados Unidos, é uma
ciência que se interessa pela organizaçáo e transcende as fronteiras entre o
público e o privado.
-{ emergência destas concepções deu origem às duas tradições existentes na

ciência da administração. Não há dúvida, porém, que ambas têm a ver com o
contexto sócio-político bem característico que está subjacente a cada uma.
No primeiro caso, é a construção de um "Estado de Nação", na Europa.

No segundo, o desenvolvimento do conceito de "sociedade industrial", nos
Estados Unidos36. 36
Jacques ChevaJier, Science
Administrative, 2." ed., Paris:
PUF.1994.
A partir dos anos sessenta destacam-se na ciência da administração três
concepções diferentes:
a) Uma concepção jurídica: marcada pelo objectivo de conhecer as

estruturas de funcionamento da administração pública, a partir da
pesquisa documental.
b) Uma concepção gestionária: voltada pata a investigação e imple-

mentação das técnicas de gestão mais ef,cazes, que não se limita à
administração pública e não vê razõesparaa existência de fronteiras
entre o sector público e privado.
c) Uma concepção sociológica:que investiga o fenómeno administrativo,

com recurso às técnicas específ,cas da sociologia, em particular o
inquérito sociológico.
Perspectiva Jurídica
Segundo a concepção jurídica, o objecto da ciência da adminisffaçáo é,

apenas, a administração pública, considerada com uma instituição específ,ca
4t
e diferente de outro tipo de organizaçáo. Nos países europeus é aelaque os
juristas se referem e a mesma é objecto de estudo nas escolas de direito dos
respectivos países.
Em geral, os seus defensores não confundem "ciência da administração" com

"direito administrativo", encarando a primeira como uma ciência positiva, e
a segunda como uma ciência normativa.
com excepção da Inglaterra, a perspectivajurídica tem sido a abordagem

marcante em todos os países europeus. A sua ligação está, claramente,
patenteada no facto de se localizaÍ nas faculdades de direito europeias uma
cadeira ou uma licenciatura com o nome de CiênciaAdministrativa ou Ciência
de Administraçáo.
Por outro lado, o imperativo do direito sobre a ciência da administraçáo

revela-se, ainda, no facto de desempenhar um papel importante nesta ciência,
já que ocupa um capítulo onde se distingue a ciência da administração do
direito administrativo. Este último, encarado como disciplina normativa,
fundada sob os métodos da lógica formal, e a ciência da administração vista
como disciplina positiva, que tem por objecto a administraçáo tal e qual ela é.
Apesar desta separação, em geral admitida, nem por isso a ciência

da administração deixa de ser tributária dos esquemas do direito
administrativo.
É, ainda, a partir de critérios de tipo administrativo, que se institui o próprio

objecto da ciência da administração, ou seja, ela trata da administraçáo
pública, enquanto titular de um estatuto específico, e da sujeição a um regime
jurídico que se afasta, e muito, do regime de direito comum.
Mesmo a distinção entre a administração e a política é estabelecida a partir

de textos da Constituição e não se efectua, portanto, uma separaçáo apartt
de critérios próprios da ciência da administração.
AimpoÍância do direito está aindapresente no método utilizado pela ciência da

administração, na perspectiva jurídica. ora como sabemos, a ciência do direito
usa, fundamentalmente, o método dedutivo, ou seja, aparttr de uma regra
procura examinar as condições da sua aplicação. Só com muita dif,culdade é
que os juristas procuram, por exemplo,fazer investigação empÍrica.
Nesta perspectiva, a ciência daAdministração ainda se mantém, claramente,

com uma impressão característica da ciência do direito, podendo mesmo
considerar-se como um prolongamento desta.
42
Perspectiva de Gestão
Uma segunda concepçáo é a concepção de gestão, que difere da anterior ao

pÍocurar fazertmaassimilação da administração e da gestão. O seu objectivo
é bastante pragmático, na medida em que procura descobrir, e pôr em marúá,
à&õõó"mais racionais e eflcazes de organizaçáo.
Assim, a ciência da administração parece confundir-se pura e simplesmente

com a gestão. Todavia, esta perspectiva não deixa de reconhecer, na
administração pública, a existência de certos particularismos administrativos,
que não se encontram no campo das empresas privadas.
Nesta perspectiva, a ciência da administração tende a transformar-se no ramo

da gestão que tem aplicação na gestão pública. Haveria assim um tronco
comum de gestão, que subdivide-se em dois ramos, um voltado paraagestão
privada e o outro para a gestão pública.
Quanto à f,nalidade, a gestão é bastante utilitária e claramente operacional.

A sua ambição é definir as melhores regras, norÍnas e preceitos, com o fim
de permitir às organizações, com o máximo de eflcácia, atingir os objectivos
que fixaram. Em princípio, a gestão lida com aoptimização da relação entre
utilização de recursos e resultados.
Todavia, a gestão não se limita apenas a ser um conjunto de receitas sobre

a melhor forma ou, dito por outras palavras, a forma mais eficaz de gerir.
Há uma dimensão, teórica e conceptual, onde estas práticas se ligam com a
representação da realidade que se quer científlca.
De qualquer forma, a gestão peÍmanece com uma preocupação fundamental,

que é a de encontrar as condições óptimas de realização e de articulação de
operações, nomeadamente, planear, otganizar, gerir e controlar, no sentido
de obter a maior eficâcia,os melhores resultados.
Mesmo para esta perspectiva de gestão, a administração pública possui um

conjunto de particularismos que, de alguma forma, se distinguem do sector
privado, ou seja, uma coisa é assimilação outra é uma aproximação.
Embora - como vimos -, se reconheça que existem estes particularismos

no sector público, não existe unanimidade acerca do grau de especificidade
destes particularismos. Para uns, a Administração Pública tem um conjunto
de instrumentos de acção idênticos aos da gestão privada e apenas as escolhas
estratégicas divergem, em razáo das diferentes objectos de estudo. Para
outros, a gestão pública deve forjar instrumentos próprios de gestão e evitar
qualquer imitação das empresas privadas.
43
I
Perspectiva Sociológica
Uma terceira concepçáo é a concepção sociológica, que tem três tipos de

investigadores e de defensores.
Um primeiro tipo constituído por pessoas da Ciência Política (politólogos),

que se interessam fundamentalmente, no quadro dos trabalhos da Sociologia
Política, pelo actor administrativo.
Se é verdade que a Ciência Política abandonou, durante muitos anos, as

questões ligadas à administração, ela acabou por descobrir que a administração
é um aspecto primordial da actividade do Estado. Esta descoberta deu-se,
sobretudo, pelo papel económico e social que o Estado tem, a partir dos anos
sessenta, vindo a desempenhar.
Por outro lado, esta perspectiva dos estudos políticos levou ao abandono
progressivo da visão jurídica e formalista da administração, que a enceÍrava
nas tarefas da simples execução. Permitiu ainda perceber a sua implicação
no exercício do poder, e revelar a grande diflculdade dos políticos traçarem
fronteiras entre a esfera administrativa e a esfera política.
Assim, este grupo interessou-se pela análise do poder burocrático, do

fenómeno tecnocrático, pela elaboração de políticas públicas sobre o processo
de decisão e, fundamentalmente, sobre o funcionamento do sistema político
administrativo.
Em segundo lugar, esta perspectiva integra também um grupo de sociólogos

que se interessam pela administração pública, seja no quadro de uma
sociologia do Estado (prolongando a tradição de Weber), ou no quadro de
uma sociologia das organizações.
Em terceiro lugar há, ainda, o contributo dos juristas, que procuram romper
com a dogmática jurídica e se vão reapropriar do saber sociológico.
Estes três grupos têm como motor, como elemento fundamental, o desenvolvi-
mento enoÍne da sociologia das organizações que vai dar à ciência administra-
tiva, não só o corpo de referências teóricas, como as metodologias necessárias.
A sociologia das organrzações parte da confluência dos trabalhos e das

preocupações de Max Weber e da sua ligação com o movimento de relações
humanas desenvolvido no interior das grandes flrmas industriais.
O seu postulado é o de que o funcionamento de uma organizaçáo não pode ser

reduzido, a que apenas sejam tidos em conta os regulamentos explícitos que
a governam. Há todo um conjunto de elementos que completam e corrigem,
concretamente , este aspecto formal, e que passam pela análise das motivações ,
comportamento s e e straté gias do s membro s de ss a me sma organi zaçáo . Nesta
44
:t
EBn6EÉti-t-):i'Í4.Ér'rÊ.8ffir1$iHj.f;,.c:ã,-#r(Iú=...FúrlÉfãrÉ:,il4ki t+!fl9-!(.l§-Eg.-::ê9!#'+
Ircrspectiva, as organizações são unidades sociais complexas, formadas de

indivíduos e grupos, cujo interesse raramente coincide, sendo, muitas vezes,
palco de conflito.
As organizações não são sistemas fechados, pois evoluem num meio

determinado, com o qual estabelecem trocas mais ou menos intensas. Por
isso, é necessiário tomar em conta as chamadas variáveis do ambiente ou da
envolvente, que condicionam o tipo de estruturação interna e a sua própria
37 Sobre as diferentes abor-
sobrevivência37.
dagens sociológicas das
organizações veja-se de João
Isto leva a que a organização se confronte com um duplo processo de Bilhim, Te or ia O rganiTac ional.
ajustamento. Por um lado, o ajustamento interno, com a sua envolvente interna Lisboa: ISCSP,2008.
no sentido da integração e, por outro, a sua envolvente externa, que vai no

38
sentido da adaptaçáo aos diversos elementos dessa mesma envolvente38. Sobre esta abordagem
veja-se João Bilhim, Teoria
Organizacional. Lisboa:
ISCSP.2OO8.
Actividade 2.7
Sublinhe no texto os principais termos que caracterrzaÍna perspectiva

sociológica.
2.8 A perspectiva Gestionária: Managerialismo
Desde o final dos anos 70 que se vem assistindo a uma mudança de foco:
da public administration paru a public management. Adrferenciação entre
elas deriva da procura e adopção de modelos de gestão alternativos aos
tradicionais, com origem no sector empresarial.
Por managerialismo entende-se, em geral, um conjunto de práticas, raramente

testadas, fundadas na crença de que uma melhor gestão é a solução eficaz
para um vasto campo de males económicos e sociais3e. 3e
Christopher Pollitt, ob. cit.,
p. l.
Os pressupostos destas crenças são os seguintes:
. o caminho para o progresso social depende da obtenção de aumentos

contínuos de produtividade;
. tais aumentos de produtividade resultam da aplicação de tecnologias
cada vez mais sofisticadas, tais como sistemas de informação e
comunicação;
. a aplicação e exploruçáo destas tecnologias implica a existência de
uma força de trabalho altamente treinada e disciplinada, de acordo
com as norÍnas da produtividade;
45
. a gestão é uma função ofganizactonal separada e distinta das
demais;
o sucesso do negócio dependerá, cadavez mais, das qualidades e do

profi ssionalismo dos gestores;
para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial deverão

{ Christopher Pollitt, ob. cit., possuir um espaço de manobra considerável4o.
p.2-3.
Generalizou-Se, a partir dos anos oitenta, a ideia de que oS bons gestores
possuem as mesmas tarefas e capacidades, independentemente do sector
ar J. Stewart e S. Ranson, ob. onde Se encontram4l. Daí o impacto do manageríalismo nas doutrinas da
cit.,p.26. administração públicas, nas últimas décadas, tradtzido em dois movimentos
idênticos: a New Public Management e o Reinventíng Government.
O managerialismo, reflectiu-se, nas últimas décadas do século XX, num

movimento de refotma e modemização administrativa, que atravessou oS
países da OCDE - o New Public Management.
Segundo Hood, a New Publíc Management é a designação atribuída a um

conjunto de doutrinas globalmente semelhantes, que dominaram a agenda
da reforma burocrática em muitos países da OCDE, desde o final dos
a'z
Christopher Hood, "A Public anos 7042.
Management forA1l Seasons?".
ublic Administration. 69
P
(Spring, 1991), p. 3-4.
Para o autof, a emergência desta corrente é uma das mais Surpreendentes
tendências internacionais na administração pública. O seu aparecimento parece
estar ligado a quatro mega tendências administrativas, nomeadamente:
a) a tentativas para abrandal, ou reverter, o crescimento do Sector admi-

nistrativo em terÍnos de despesa pública e número de funcionários;
b) uma tendência para a prtvattzação e quase-privatizaçáo, e um

afastamento das instituições governamentais, com uma ênfase
renovada na subsidiariedade na provisão de serviços;
c) o desenvolvimento da automação, especialmente das tecnologias de

informação, na produção e distribuição dos serviços públicos;
d) o desenvolvimento de uma "agenda" internacional cada vez mais

centrada nos aspectos gerais da administração pública na concepção
de políticas, nos estilos de gestão e na cooperação intergovernamental
(emvezda velha tradição da especiflcidade da administração pública
a3
C. Hood, ob. cit., p. 3. nacional)a3.
Trata-se, em resumo, da importação de conceitos e técnicas do Sector

aaElisabeth Wilson, ob. cit., privado para o sector públicoaa, e os pressupostos que a legitimam: a gestão
é superior à administraçáo; agestão no sector privado é superior à gestão no
p.42.
46
sector público; a boa gestão é uma solução efrcaz para uma vasta variedade
de problemas económicos e sociais; a gestão consiste num corpo distinto de
conhecimentos universalmente aplicáveisa5. as
E.Wilson, ob. cit,, p. 50.
Para o attor, a N ew P ub I i c Man agement pos sui uma pretensão à universalidade :
"a public administrationfor all seasons".
Para Hood, os elementos-chave da New Public Management sáo:. a gestão

profissional actuante; os padrões e as medidas de desempenho explícitos; a
maior ênfase nos controlos de resultados; a tendência paÍa a desagregação
de unidades; a tendênciapara uma maior competição; a ênfase nos estilos
de gestão praticados no sector privado; uma maior ênfase na disciplina e
parcimónia na úllizaçáo de recursosa6. a6
C. Hood, ob. cit., p. 4-5.
As críticas feitas ao managerialismoaT e à sua aplicação no domínio público a7

Moshe Moar, "The Paradox
of Managerialism" . Public
(New Public Management), andam à volta da possibilidade de se aceitar a Adminis tration Review, Yol
universalidade da gestão e, logo, da aplicação dos seus conceitos e técnicas, 59, n.' 1, 1999, p. 5-18.
independentemente do contexto considerado (sector privado, público ou

voluntário). A questão, àpartida, reside em se saber se existem diferenças
entre o sector público e o sector privado, e em que é que elas se traduzem.
Para Christopher Pollitt, existem factores de diferenciação entre os sectores i

público e privado, que são incontornáveis e irão condicionar, se não mesmo
desvirtuar, a aplicaçáo de conceitos e técnicas oriundos do sector privado
no sector público.
Estes factores são: Responsabilidade perante os representantes eleitos;

\{últiplos e conflituantes objectivos e prioridades; Ausência ou raridade
de organizações em competição; Relação oferta/rendimento; Processos
orientados para o cliente/cidadão; Gestão do pessoal; Epquadramento
a3
le-eala8. Christopher Pollitt, ob. cit.,
p,118.
Em suma, a gestão privada encontra-se, internamenÍe, balizada pela

legislação, regulamentos procedimentos formais e, externamente, limitada
e
pelo tipo de legislatura política que esteja a ser efectuada. Pelo contrário, a
gestão privada acha-se menos circunscrita pelo tipo de legislatura política,
menos espartilhada por imperativos constirucionais. nomeadamente, pelos
princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade
e da boa-fé (artigo 266." da CRP).Dado o tipo de constrangimentos formais
u-orrl eue, obrigatoriamente, tem de lidar o gestor público em Portugal,
afigura-se ser mais exigente ser um bom gestor público do que ser um bom
_sÊstor privado.
Actividade 2.8
Descreva, por palavras suas, as crenças subjacentes ao managerialismo'

e compare-as em seguida com o texto'
2.9 AReinvenção da Governação
Desde o início da década de 90, que nos Estados Unidos da América,

a
administração Clinton liderou um movimento conhecido por: reinventing

que a
governmenÍ. Este movimento apresentava uma forma mais moderada
ánterior, protagonizada por Margareth Thatcher e Ronald Reagan.
No anterior
modelo, o tefino mais expressivo do seu pensamento era
"ptlatização" dos
serviços públicos e introdução do espÍrito da administração privada
nas áreas
que não fossem susceptíveis de privatizaçáo'
do New
Para o movimento do reinventing goverment e para a terceira vta
Labour emlnglaterra o termo "pnvatízação" é Substituído por "concorrência"'
quer seja
Sustenta-se que o monopólio é sempre mau, quer seja público
para
privado.Assim,o que importa,então, éciatas regras de jogo (regulação)
que oS diversos actores públicos e privados possam actuar. A concorrência
entre serviços públicos e entre estes e os privados seria o elixir
paÍa a
mais
modernização da Administração e a solução para uma Administração
eflciente, eficaz,económica e éttca.
deve-se
Importa,porém, salientar que a expressão <<reinventinS Sovernmenf>>
a David osborne e aTed Gaebler, qu€, em lggz,publicaram
uma obra muito
divulgada mundialmente, intitulada'. Reinventing Government. - How
the
to
entrepreneurial spirit is transforming the public sector from schoolhouse
ae
David Osborne; Ted Gaebler, statehouse, city hall to the pentagonae .
Reinv e nting G ov ernme nt : How

da concepção
the entrepreneurial sPirit is Os postulados de Osborne e Gaebler destacam as directrizes
transforming the Public sector dos serviços
lrom s c hoolhous e to stateho us e, da adminis traçáopública empreendedora via empresafializaçáo
públicos sociais: A maioria dos governos empreendedores promoveria
city hall to the PentaEon. a
Reading, Massachusetts: poder aos
Addison-Weslev Publishing competição entre os que prestam serviços ao público. E'les dão
paru a
Company. Inc., 1992. cidaàãos, transferindo o controlo dessas actividades da burocracia
não os factores
comunidade. Medem aacíLaçáodas suas agências, focalizando
utilizados, as entradas de recursos, mas sim, os resultados.
Orientam-se pela mlsgão e pelos seus objectivos, em vez de

regraq e
r-gulamentos. Redef,nem os seus utilizadores como clientes, oferecen9gp
Evitam
opções - entre escolas;prôgramas de iôrmação, tipos de moradia.
o surgimento de problemas, limitando-se a oferecer serviços à guisa de
48
soÍrecção ou remédio. Investem as suas energias na produção 4q rygn§es,
@hímente nas despesas.
Descentralizam a autoridade, pfomovendo a gestão com participação.

Preferem os mecanismos do mercado às soluções ao público, mas, também
acatálise de todos os sectores - público, privado e voluntiário -para a acção
50 Osbomei Gaebler, ob. cit.,
conjunta, dirigida à resolução dos problemas da comunidadeso.
p-20.
Tendo Como cerne tais directrizes, os autores propõem ainda que oS mesmos
princípios sejam aplicados nos sectores sociais dos sistemas de saúde,
educação justiça. Nessa linha, sugerem uma reinvenção do ensino público
e
a c,m torno da ideia de reestruturaçáo da gestão escolar.
g
a Os autores advogam " [ . ..] maior escolha para os pais , um sistema de avaliação
,r focalizado nos resultados, no lugar do cumprimento de regras e regulamentos;
}S
&scenffali zaçáo da autoridade e da responsabilidade pelas decisões em favor
1S
daescola local; um sistema de pessoal que premeie, efectivamente, o sucesso
dos estudantes e faça com que o insucesso tenha consequências reais; além da
participação activa e sustentada dos pais e da comunidade empresarial"5l. 5r Osborne; Gaebler, ob. cit.,
p.343.
w
,. No seu livro, Osborne e Gaebler defendem a existência de dez princípios
para uma <<administração de tipo empresarial» que são:
la,
ru
ia
a
ris 1. Administração Catalisadora
2. Àdministração Pertencente à Comunidade

BC
3. Administração Competitiva
úo
he 4. Administração Dirigida pela Missão
to
5. Administração Orientada por Resultados
ão 6.Administração Orientada para o Cliente

i()s
7. Administração de Tipo Empresarial
la
I()s 8. Administração Pró-activa
)a
9. Administração Descen tr alizada
l€s
10. Administração Orientada para o Mercado
BE
rcs
âm
d"
49
Todavia, o precursof desta proposta, na pfáLtica política, foi o antigo vice-
presidente dos Estados Unidos, Albert Gore, ao elabolar um relatório acerca
da administração pública norte-americana, onde propagou a necessária
reinvenção da mesma. O enfoque de governança empreendedora representou
o novo contrato Sobre o funcionamento dos Serviços públicos, uma nova
administraçáo eficaz,eflciente e capaz de dar fespostas aos pfoblemas "[...]
diz respeito à mudança da rotina burocrática para a obtenção de resultados
concretos, criando uma Administração Pública que funcione melhor e gaste
s'?
Albert Gore, Reinvençdo menos"s2,
da Administraçdo P ública.
Lisboa: Quetzal, 1996, P. 25. O Relatório de Albert Gore apresenta recomendações para mudanças com
base numa nova fllosof,a de gestão: "[...] na qual inspiram as cerca de
380 recomendações apresentadas, implicando a adopção de cerca de 1200
medidas concretas. O que Se pretende, confessamente, é uma reinvenção da
s3
AlbeÍ Gore, ob. cit., p. 9 Administração Pública"s3.
Albert Gore chama a proposta de reinvenção da administração pública de

National Performance Review sob a alegação de que essa gestão funcione
melhor e gaste menos: "[...] Chegou a altura de pôr aAdministração Pública
a trabalhar para oS cidadãos, aprender afazer muito com pouco e a tratar oS
5a
Albert Gore, ob. cit., p. 33 contribuintes como clientes"sa. A proposta teve por base quatro princípios-
-chave: 1) Eliminar a burocracia;2)Pôr os clientes em primeiro lugar; 3)
Dar competências aos funcionários para obter resultados; 4) Regressar ao
fundamental: melhor Administração por menos dinheiro.
Idêntica f,losofla pode ser identif,cada na "terceira via" protagonizada pelo

55 Anthony Gt-dderts, Para New Labour de Tony Blair, cujo teórico foi o sociólogo Anthony Giddens55.
(Jma Terceira Vla. Lisboa: Para o autor, o primeiro objectivo de uma política de terceira via devia ser o
Presenga.
de ajudar os cidadãos a encontrar um,caminho atravéS das revoluções mais
importantes do nosso tempo: globahzaçáo, transformação da vida pessoal e
o nosso relacionamento com aÍa1.],JÍeza.
Uma política de terceira via deveria ter uma atitude positiva a respeito
da globalização mas, e isto é fundamental, na medida em que ela for um
fenómeno de âmbito mais alafgado do que o mercado global. Os sociais-
-democratas têm de combater o proteccionismo económico e cultural, têm
de lutar no teÍreno da extrema-direita, que encara a globahzaÇão como uma
ameaça à integridade nacional e aos valores tradicionais.
Uma política de terceiÍayianão deve encarar a globalizaÇão como aceitaçáo

tácita da liberdade dos mercados. O comércio livre pode ser a locomotiva
do desenvolvimento económico mas, devido ao poder destrutivo que os
mercados exercem Sobre a sociedade e a cultura, temos Sempre de analisar
as consequências mais graves da sua libertação.
50
Uma política de terceira via deve manter a justiça social como preocupação
nuclear, embora levando em linha de conta que o leque de questões que
não cabem na velha dicotomia esquerda/direitaé mais amplo do que nunca.
Igualdade e liberdade individual podem tornar-se antagónicas, mas as
medidas de rgtahzação podem também alargat as perspectivas de liberdade
que se aplesentam aos indivíduos. Para os sociais-democratas liberdade
devia signiflcar autonomia de acção, o que por Suavez exige o envolvimento
da comunidade social mais alargada. Tendo abandonado o colectivismo,
a política de terceira via procura um novo tipo de relacionamento entre o
indivíduo e a comunidade, uma redeflnição de direitos e obrigações.
n
O segundo preceito da sociedade actual deveria ser que náohâ autoridade
) sem democracia.Adireita sempre viu os símbolos como meios privilegiados
a de justiflcar a autoridade, fosse a Nação, o Governo, aFamília ou outras
instituições. Numa sociedade em que attadiçáo e os costumes estão a perder
forças, o único caminho paÍa aestabilidade passa pela democfacta. O novo
e individualismo não coffói inevitavelmente a autoridade, mas exige que ela
e seja repensada numa base de participação activa.
a
S
Uma modernizaçáo sensível aos problemas ambientais não signif,ca "mais
e mais modernidade", mas tem consciência dos problemas e limitações dos
i-
processos de modernizaçáo.Está alerta paraanecessidade de restabelecer a
)
continuidade e melhorar a coesão social num mundo de mudanças erráticas,
o
em que as energias, por si próprias imprevisíveis, da inovação científ,ca e
tecnológica têm um papel importante.
o
Constituem valores da terceira via: igualdade; protecção dos desfavorecidos;
liberdade encarada como autonomia; não há direitos sem obrigações;
o
cosmopolitismo pluralista; conservadorismo fl losófl co.
,S
e um programa da terceira via incluiria: centro radical; o ,rouo Estado

democrático (o Estado sem inimigos); sociedade civil activa; a família
democrática; a nova economia mista; igualdade como inclusão; protecção
o
social positiva; o Estado social como investimento; a nação cosmopolita;
n
democracia cosmopolita.
j-
n
IA
2.10 O Novo Serviço Público

rO
ta .\ctualmente,há claramente dois modelos em presença: o tradicional ou

Burocrático, centrado na interpretação e aplicação da lei, de raiz iwídica; e o
)S
modelo Gestionário, onde se inserem as políticas de gestão por objectivos na
Ir
Administração Pública, centrado na medição. Para este último, gem é medir
objectivos; medir é comparar resultados; e comparar é melhorar a prestação
da qualidade do serviço Público.
51
.I
ATRIBUTOS BUROCRÁTICO GESTIONÁRIO

Obiectivos Vagos, atribuições departamentais Precisos, com indicador &
meÃidq
Critérios de Evitar erros, seguir os procedimentos Atingir/superar obj ectivos
SUCESSO administrativos operacionais
Uso de Foco no despacho de delegação de Ef,ciência, eficáçia,
Recursos competências. Gasta-se de acordo com a qualidade e éÍica
lei. Baixa preocupação com o resultado
I
Tipo de Mecanicista, rÍgida e hierarquizada Flexibilidade, estrutura
i Orgutizaçáo achatada, rede e delegação.
Papel do Interpreta e aplica a lei Lidera, opta entre soluções
Dirigente alternativas
O modelo gestionário inspira-se na tradição anglo-saxónica, área cultural

onde a administração pública partilha idêntica origem com a gestão privada,
isto é, o conceito de sociedade industrial.Acontece que o modelo tradicional
e continental europeu lança as suas raízes no conceito de Estado-naçáo.Daí
a sua matriz mais jurídtca.Ora,a aproximação destes dois modelos, que está
actualmente em curso, não está isenta de problemas, em viÍhrde das diferenças
culturais subjacentes a ambos os modelos.
As perspectivas managerialista e de reinvenção do governo promoveram a

visão de um gestor público empreendedor de um novo governo reduzido e
progressivamente mais privatízado, imitando não apenas as práticas da gestão
privada, mas até os seus valores. Os seus autores argumentavam com base
no contraste entre a sua perspectiva e a administração pública burocrática
e mecanicista.
56 Denhardt
Denh Janet; Denhardt Mais recentemente, Robert B. Denhardt e Janet Vinzant Denhardt56 têm
obert, The New Public
Robert
zruice: Ser-ving, not steering.
Seruice.
posto em causa esta dicotomia entre administração gestionária e burocrática
ondon: M. E. Sharpe,2003.
London epropõem que tal comparação se estabeleça com o que os autores chamam o
I
novo serviço público "New Public Service,"movimento apoiado na cidadania
democrática, na comunidade e sociedade civil e numa dimensão humanista
do sistema organizacional.
Assim, Robert B. Denhardt & Janet Vinzant Denhardt sugerem sete princípios
para o novo serviço público em que o papel mais importante do funcioniário
ou trabalhador da Administraçáo é ajudar a estabelecer paÍcerias entre a
administração e cidadãos e empresas, para a solução dos seus problemas,
mais do que controlar ou pilotar a sociedade.
I Tais princípios constitutivos deste movimento do novo serviço público são:

Buscar o interesse público; Yalorizar a cidadania; Pensar estrategicamente
e actuar democraticamente; Prestar contas; Servir e não mandar; Yalorrzat
as pessoas; Respeitar os ideais do serviço público.
I
I
filresente uma crítica à perspectiva da reinvenção da governação a

ir de um artigo de um jornal.
-
Formativo
íInl a perspectiva técnica da gestão? (Assinale a resposta que julgar

correcta).
a1
L, À A gestão é um processo racional instrumental.
al de conflitos.
B. A gestão é um processo negocial, regulador
Lí
lÁL A gestão destina-se a extrair a mais-valia.
ls
o sentido etimológico dos termos administrar/ administração?
i
la sentido estrito, de que trata à Ciência da Administtação?

ie
se entende por administração pública?
m
§e que é o cameralismo?
DA
m
DA
às Actividades
to -Fode.
Temos entre outros casos, os CTT Correios de Portugal SA.
úa
uma sociedade anónima cujo capital pertence I00Vo ao Estado
fra
Português.
Aadministração tem a ver com fazer coisas; com a prossecução de

os
io ójectivos definidos.
a
üfanr por uma concepção unitrária e homogeneizada da Ciência
ls, úa Administração, esbatendo o que possa haver de específlco na
rdministração pública face à privada.
b: â política existe para def,nir o interesse geral da colectividade,

Fe a administração pública tem por f,nalidade interpretar e
!aÍ o interesse geral deflnido por aquela.
f
53
N.' 5: As ciências sociais tentam, articuladamente, explicar a relação entre
a conduta humana e as condições materiais e simbólicas que dela
resulta e por sua vez a deteruninam.
N.o 6: Nos EUA, a Ciência da Administraçáo está marcada pelo conceito

de sociedade industrial, enquanto na Europa, amattiz encontra-se na
noção de Estado nação.
N.o 7: Politólogos; Sociologia Política; actividade do Estado em matéria

económica e social; abandono progressivo da visão jurídica formalista
da administraçáo; fronteiras entre a esfera administrativa e a esfera
política; análise do poder burocrático; prolongando a tradição de
Weber;juristas que procuram romper com a dogmática jurídica e se
vão reapropriar do saber sociológico; o desenvolvimento enorme da
sociologia das organizações que deu à ciência administrativa não só
o corpo de referências teóricas como a metodologia necessária.
N.o 1: A.
N." 2: O termo "adminisffar" remonta às expressões latinas administratio e ad

ministrare.Os etimologistas não estão de acordo quanto àoigemde
ad ministrare.Parauns seria ad manus trahere, sinónimos de trazet à
mão, conduzir, servir e manejar. Segundo outros, derivaria de minister
o agente auxiliar, o intermediário na realização de um serviço.
N.o 3: A ciência da administraçáo, em sentido restrito, trata do estudo

científlco da administraçáo pública como entidade no seio da qual se
desenvolvem actividades administrativas, destinadas à satisfação das
necessidades colectivas. A satisfação das necessidades colectivas pela
administração pública confere-lhe uma especificidade: a dependência
instrumental do poder político.
N.o 4: Entende-se por administração pública a entidade social, formalmente

coordenada, com fronteiras delimitadas, e funcionando numa base
relativamente constante. As actividades que desenvolvem, na
dependência dos órgãos políticos representativos de uma comunidade,
destinam-se a assegurar as necessidades colectivas de segurança,
cultura e bem-estar, individualmente sentidas.
N.' 5: O cameralismo é a designação genérica que se usa para classif,car um

conjunto de escritos heterogéneos, na sua maioria de autores alemães,
elaborados numa perspectiva prática e sem preocupação científlca,
sobre a administração pública.
54
I
I
rc Complementares
la
, João
2008 Teoria Organizacional: Estruturas e pessoas 6 .o edição .Lisboa:
ISCSP.
, Barry
la 1993 Public Management. SanFrancisco: Jossey-Bass.
la
:a
, João
ile
§e
1994 A Administração Periferica do Estado: estudo de ciência da
admini s tr aç ão . Lisboa: Notícias .
ila
bó
VALIER, Jacques
1994 Science Administrative,2." edição. Paris: PUF.
, Robert
t995 P ublic Administration, Zth. New York [etc.]: Harcourt Brace
College Publishers.
wd
Janet; DENHARDT Robert
de
I. 2003 The New Public Service: Serving,
la
I
Sharpe.
ler
C. C.
do
"Public Administration for All Seasons" . Public Administration,69,
,so 3-r9.
las
pla
, Oliveira
cia
l99l Princípios de Gestão Pública. Lisboa: Presença.
lte
[s"
'na
de,
Ç2,
hÍI
bs,
lca,
55
A Administração Reguladora e Prestadora de Serviços
SUMARTO
3.1 Do Estado Circunscrito ao Estado Inserido na Economia
3.2 O "Consenso de Washington": Expansão dos Mercados e

Retracção do Estado
aa
J.J A Compressão do Papel do Estado pelas Privatizações
3.4 As Privatizações, Externalizações e Contratos de Concessão
3.5 A Administração Produtora e Prestadora
3.6 A Administração Reguladora
3.1 A Noção de Serviço Público
3.8 Interesse Nacional, Público e Geral
Teste Formativo
59
No f,nal do processo de aprendizagem desta unidade, o estudante deverá

estar apto a:
. Relacionar a acçáo reguladora e produtora do Estado.
. Distinguir o papel abstencionista e intervencionista do Estado, em

matéria económica.
. Distinguir o papel da Constituição Portuguesa de 7933 e de l9J6,em

matéria económica.
Identiflcar a função que a Constituição da República Portuguesa

(CRP) confere ao Estado na organízação do processo económico.
Explicar em que consiste o modelo de economia mista, consagrada

na CRP.
Indicar as razões principais que alimentam o movimento redutor do

papel do Estado como empresário.
a Discutir o significado da privatizaçáo e repnvatrzaçáo.

a Distinguir o papel do Estado como produtor de bens e serviços e
como regulador da actividade económica.
Discutir o signiflcado de serviço público.
60
3.1 Do Estado Circunscrito ao Estado Inserido na Economia
Teoricamente, o papel económico do Estado passou de um período

abstencionista no século XIX para um período intervencionista e de inserção
na economia, no século XX.
Para o Estado Liberal do século XVI[, a economia não precisava de ser

regulada artiflcialmente por meio de comandos exógenos. O mercado podia
reagir sobre os factores de perturbação e reequilibrar o funcionamento dos
mecanismos económicos. A regulação era inerente à própria economia. A
máquina funcionava "naturalmente" sozinha, não precisando de qualquer
regulação.
Este foi o modelo postulado e que vigorou no mundo ocidental até à I Guerra
Mundial. Em 1926, Keynes publica a sua célebre conferência intitulada
The End of Laissez Faire, apresentando a certidão de óbito deste tipo de
capitalismo.
Todavia, os ataques à ordem liberal da economia não começaÍam com o

opúsculo de J. M. Keynes, co-editado por Virginia Woolf. Tais ataques já
vinham de trás. Nos Estados Unidos nascera, por volta de 1887, a primeira
comissão reguladora, e no f,nal do século passado, foi aprovado o Clayton
Act, destinado a lutar contà os trust concentradores e anticoncorrenciaisl. I C. V. Browni P. M. Jackson,
Public Economic Sector.
Mas o modelo liberal clássico, enquanto capitalismo auto-regulado de dentro Oxford: Blackwell, 1990,
3-27.
para fora pelo mercado, nunca existiu tal como foi postulado. Tratou-se antes
de um "ideal model", no sentido weberiano da expressão. Contudo , náo é
menos verdade que, até à I Guerra Mundial, não se podia afirmar que as
Constituições dos países tivessem matérias económicas2, e que os Estados '? J. Canotilho e V. Moreira,
Co nstituiç ão da Re p úb lic a
fossem Estados económicos. Em matéiaeconómica, os Estados tinham um Coimbra:
P or tugue sa Anotoda.
papel circunscrito e abstencionista. Coimbra Editora, 1993, p. 383.
Foi a Constituição de Weimal naAlemanha (1919), a primeira a introduzir

rma sec,ção especialmente dedicada ao enquadramento da vida ecônóúica. No
gglo, outras constituições anteriores - como a Lei Fundamçntal Sôvietica,
de 1918, e a Constituição Mexicana, de I9I7 -, continham jâu-ma ordem
eírrómica oxplícita.
Aordem constitucional da economia passa a garantir o livre funcionamento
do mercado (o princípio de auto-regulação, característico das constituições
liberais), mas também para enunciar formas de hetero-regulação necessárias
r) seu equilíbrio.
6I
A intervenção do Estado na economia acentua-se, porém, com a crise iniciada
nos Estados Unidos, em 1929. Com esta crise, a maior parte dos países
passou afazer da economia uma questão fundamental de governo. Mas foi
particularmente nos anos trinta, que se multiplicaram as agências reg-uJadqras
nos EUA, como ferramentas do New Dealrcoseveltiano, bem como os ffices
r Joseph E.StigliÍz,Economics intervencionistas em França e os organismos reguladores em Portugal3.
of the Public Sec/or. Londres:
W.W. Noúon Company, 1988,
No nosso País, foi a Constituição de 1933 que, pela primeiravez,consagrou
1-22.
um princípio explícito de hetero-regulação do mercado. Todos os textos
constitucionais anteriores (constituiçáo de 1822,Carta Constitucional de 1826.
Constituição de 1838 e Constituição de 1911), obedeciam, genericamente,
em matéria económica, às características das constituições liberais.
Na Constituição de 1933, reconhecia-se a necessidade de intervenção dos

poderes públicos, com carácter subsidiário e correctivo, pela afirmação de
um princípio proteccionista da economia nacional, pela consagraçáo de um
modelo de representação orgânica dos interesses, e pela acentuada limitação
dos direitos dos trabalhadores.
AII Guerra Mundial acabou com os regimes autoritários, que tinham instituído
formas de capitalismo de direcção estatal camuflado, de corporativismo, mas
não restabeleceu o Estado Liberal, divorciado da economia. Pelo contrário,
em diversos países, a intervenção estatal assumiu grandes dimensões:
constituíram-se extensos sectores públicos empresariais e procedeu-se a
nacionalizaç õe s, nomeadamente em Franç a.
Assim, nos anos setenta, estavam instituídos modelos de regulação que

chegaram a tomar a forma de planeamento central, mais ou menos forte, e o
capitalismo na Europa ocidental tomava lJorma de uma economia orientada
e coordenada pelo Estado. O Estado Providência apostava no alargamento das
prestações sociais e o Estado produtor assumia-se, em todo o seu esplendor,
em nome do "serviço público".Isto, de acordo com a tradição francesa, ou
em nome da"public utilities", de tradição anglo-saxónica.
Este movimento, porém, só chegou a Portugal com a Revolução de 25 de

Abril. De facto, a revisão constitucional de l97l náo alterou o carâcter
autoritário da Constituição de 1933, expresso nas limitações dos direitos dos
trabalhadores e no regime de condicionamento industrial. Portugal remava
contra todas as marés da história do seu tempo.
Só a Constituição de I91 6 consagrou, pela primeiÍavez,uma economia aberta

ao exterior, orientada para o desenvolvimento e corrigida pela intervenção
do Estado democrático de direito. Com ela ficavam garantidos os direitos
dos trabalhadores e dos demais agentes económicos, e conciliado o plànõ e
a õoncorrência, enquanto elementos de coordenação da economia, tal como
haviam feito, antes, muitos países europeus.
62
Desde a sua versão inicial, a Constituição de 1976 garuntia a existência, em
Poúugal, de um sistema económico complexo, assente na coexistência de
três sectores de actividade económica e de três tipos de iniciativa: pública,
privada e cooperativa.
Porvia das sucessivas revisões constitucionais de 1982, 1989 e 1992,amatena

económica da Constituição sofreu transformações em relação ao primitivo
texto constitucional4. Aos poucos, foi conferida à Constituição económica V Moreira. ob.
a
J. Canotilho e
cit..390.
maior flexibilidade, ao alargar as possibilidades de combinação de formas
de apropriação e de regulação. Foi também reforçada a iniciativa privada
e aumentado o seu espaço de manobra, possibilitadas as reprlatrzações e
o mercado e reduzido o papel da "planiflcação democrâtica da economia".
De todas as revisões, parece-nos que foi a de 1989 que mais transformação1
trôúxe ao domínio económico, em especial no que se refere à abolição do'
princípio da proibição das privatizações.
Todavia, Constituição Portuguesa actual atribui ao Estado diferentes funções

a
na organização do processo económico. É possível agrupá-las, de modo
aproximado, em dois tipos:
. Aquelas em que o Estado aparece como empresário - como produtor

ou distribuidor de bens ou de serviços;
. Aquelas em que cabe ao Estado regular (condicionar, flscalizar ou

planear e promover).
Genericamente, pode dizer-se que a Constituição consagra um modelo

de economia mista e estabelece os princípios básicos de uma economia
de mercado. Isto, ao impor a regulação pública de alguns aspectos do
seu funcionamento, e ao salvaguardar os direitos dos trabalhadoiós e dos
cônsumidores, enquanto limites ao poder económico privado ou público.
Este modelo, de equilíbrio entre interesse público e economia de mercado,

está presente em vários preceitos constitucionais. Defende a propriedade
privada, estabelece a liberdade de empresa, favorece a concorrência, def,ne
a posição central do sector privado no processo económico e permite as
reprlatrzações. Simultaneamente, atribui ao Estado incumbências em
matéia de orientação e controlo da actividade económica e de distribuição
de rendimentos, estipula a segurança do emprego e o direito à greve, concede
o direito de informação ao consumidor, proíbe-se a publicidade enganosa e
protege a qualidade ambiental.
No texto constitucional actual deixou de estar consagrado um princípio de

subsidiariedade relativa à acção do Estado, como acontecia na Constituição de
1933. Neste último, reconhecia-se a necessidade de intervenção do Estado na
economia apenas com carácter subsidiário e correctivo. A actual Constituição
63
reconhece a pluralidade de sectores de actividade económica e de formasÔ
iniciativa: privada, pública e cooperativa.
Estamos, pois, perante uma Constituição económica explícita.na definit'r

dos limites objectivos ao livre funcionamento do mercado. Estes limites Ér
origem na capacidade do Estado enquadrar e limitar a actividade económia
privada e de concorrer com ela na produção de bens e serviços . A Constituiç-
reconhece e garante ainda direitos eventualmente conflitantes com o livre
funcionamento do mercado, como os direitos dos consumidores ou os dc
trabalhadores.
3.2 O "Consenso de Washington": Expansão dos Mercados e

Retracção do Estado
Em 1989, com Reagan como Presidente dos Estados Unidos e Margareth

Thatcher, Primeira Ministra da Inglaterra, máximas expressões do neolibe-
ralismo em acção, reuniram-se em Washington, convocados pelo Institute
for International Economics, entidade de carácter privado, diversos
'economistas latino-americanos de perf,l liberal, funcionários do Fundo
Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e do governo norte-americano. O tema do encorttro
foi"Latin Americ Adjustment: How Much has Happened?"e visava avaliar
as reformas económicas em curso no âmbito da América Latina.
John Willianson, economista inglês e director do instituto promotor do

encontro, foi quem alinhavou os dez pontos tidos como consensuais entre
os participantes e, simultaneamente, qüem cunhou a expressão "Consenso
de WashingtoÍr" , através da qual f,caram conhecidas as conclusões daquele
encontro, como regras universais:
1. Disciplina f,scal, através da qual o Estado deve limitar seus gastos à

anecadação, eliminando o deflcit público.
2. Redução dos gastos públicos comfocalização emeducação, saúde e

infra-estrutura.
3. Reforma tributiária que amplie a base sobre a qual incide a caÍga

tributária, com maior peso nos impostos indirectos e menor
progressividade nos impostos directos.
4. Juros de mercado: hberalízação financeira, com o f,m de restrições

que impeçam instituições financeiras internacionais de actuar em
igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do sector.
64
5. Câmbio de mercado: taxa de câmbio competitiva.
6. Abertura comercial: liberalização do comércio exterior, com redução

P
de importação e estímulos à exportação, visando a impulsionar a
I globahzaçáo da economia.
h
o
7. Investimento estrangeiro directo: eliminação de restrições ao capital
externo, permitindo investimento directo estrangeiro.
I
§
8. kivatizaçáo, com a venda de empresas estatais.
9. Desregulação, com redução da legislação de controlo do processo

económico e das relações trabalhistas'
10. Propriedade intelectual.
Esta-s medidas destinadas a expandir o papel dos mercados e a restringir o

dos Estados, desde então, não deixaram de dominar a discussão em torno das
h
funções do Estado e a política de desenvolvimento económico. Conforme
t_
disse John Williamson, em 2002, estas medidas "são princípios de base,
?
sendo, por isso, que deram origem a consenso"'
§
D -\ discussão à volta da redução do papel do Estado e da introdução dos valores
e e do espírito da gestão emBresarial na Administração Pública vai beber a
D sua inspiração aqui nestas bases do Consenso de Washington. Mas agora
tÍ Dani Rodrik, um reconhecido economista.da Universidade de Harvard, foi
a mais recente voz a questionar os fundamentos intelectuais do Consenso de
Washington num convincente novo livro, intitulado "One Economics, Many
Recipes : Gtobalization, Institutions , and Economic Growth" - Atese de Rodfit
D
p
+_49aue-.4LesaÍ de baver apenas u!qg,9g-oqgpl?,r %§!e.
D
rpaassegulg{!_s_ugeqso_dp-{esenvolvimentoeconó_lqico.
e
Atese das "muitas receitas" diz que os países se!çqqrvolvelq cg:rnêÚo-ao
rcguirern políticas r4éti"_er-,-f9_4g§-u.1qrqqlda, qqe respondem a es
L ,ftcais específicas , em yez d" ,:gg éuq-u.lalg-e!9ri94s--{e-tnelhores
"p ç**gq
I
ia Eqla teoria p9g
shington e a sua fórmula de aplicação
lab-o-raisdesÍeguhmentad0§,
némiça- urternacional s- esÍahiklade
-. -
Jela*dç-iuflaçao'
NO entanto, se bem que a tese das muitas receitas suscite um grandejntqlqs-S§,

usufrua de suporte empírico e sugira um espírito de plurallsmo teórico, a
é qrfq._tlA!4y"1,,*u u", q,r" dá u
nante é a única economia autêntica.
Parte dããiEcukÉcG-em elPliggl qsJ4 r9§!t!@f9§1qe no facto d"_!gygrlqg
aisc"siíô dos Iconomistas neoclássicos, que divide áqueles que
"aíamna
65
I
da
acreditam qqe as,econoÍnias de mercado do mundo real Se aproximam-
concolrência perfeita e aqueles que não acreditam nisso'
Os drentes identiflcam-Se com a "Escola de Chicago", cujos principais

exponentes incluem Milton Friedman e George Stigler. Os descrentes
identificam-se com a "Escola do MIT" (Massachusetts Institute of
nomes
Technology), associada a Paul Samuelson e Rodrik, bem como outros
Esta
5 Paul Kr:ugmart, The conhecidos, como Paul Krugman5, Joseph Stiglitz eLaÍfy Summers.
Conscience of a Liberal divisão esconde a uniformidade subjacente do pensamento.
London: Penguin Books,
2007. real
A Escola de chicago defende que as economias de mercado do mundo
públicas
produzem resultados em glande medida eflcientes, que as políticas
na economia
não podem melhorar. Por isso, qualquer intervenção do Estado
prejudicaria semPre alguém.
real
Pelo contrário, a Escola do MIT Sustenta que as economias do mundo
Suportam aS consequências das falhas dos mercados, onde se incluem
a
a
concorrência imperfeita e os monopólios, aS externalidades associadas
problemas como a poluição e a incapacidade de fornecer bens públicos,
iais como iluminação pública ou a defesa nacional. Consequentemente,
as intervenções estatais dirigidas às falhas de mercado - bem
como às
generuIizadas imperfeições da informação e à inexistência de muitos
mefcados necessários - podem beneficiar todas as pessoas.
que
Acresce que nem a Escola de chicago nem a Escola do MIT defendem
os resultados do mercado são equitativos, porque os resultados
reais dos
mercados dependem da distribuição inicial dos recursos. se essa
distribuição
não for equitativa, os actuais e futuros resultados também não o
serão' Os
nos
economistas de chicago parecem acreditar que a falta de equidade
que
resultados do mundo real é aceitável e, o que é ainda mais importante,
porque
as tentativas para emendar essa situação são demasiado dispendiosas,
a manipulação dos mercados provoca ineficiências económicas.
a geraf
Eles parecem estar convictos de que a intervenção do governo tende
o, ,.o, próprios fracassos, bastante dispendiosos, devido à incompetência
burocrática e à procura de rentabilidade fácil, mediante as quais os interesses
privados tentam orientar as políticas em seu próprio benefício.
Os economistas do MIT pensam exactamente o contrário: a equidade

é
do
importante, o mundo Íeal é de uma injustiça inaceitável e os fracassos
gorr"rno podem ser evitados através de um quadro institucional apropriado,
como
nomeadamente o democrático. Acresce que economistas heterodoxos
muitas
Thorsten Veblen e Joseph Schumpeter há muito que expuseram
das actuais questões mais prementes da economia neoclássica, incluindo
gica e ciclos
o papel das normas sociais e a relação entre inovação tecnoló
económicos.
66
la 1$er:ronomia heterodoxa engloba conceitos teóricos de base que são,
hedumentalmente, incompatíveis com a economia neoclássica em
q=*Ofuer das suas duas formas contemporâneas. Estes conceitos resultam
TS
iffiexplicações signif,cativamente diferentes do mundo teal, incluindo
)S
à §sar-rbuição dos rendimentos e os factores detertninantes da actividade
rf l=Enmlrrlica e do crescimento. Além disso, muitas vezes resultam na prescrição
]S ê d-Íerentes políticas.
ta
Afur,rna como o Estado tem encarado as falhas de mercado tem conduzido,
sde,. o Consenso de Washington à procura de alternativas que petmitam,
al
$U'rlrn lado evitar intervenções de consequências nefastas e, por outro,
1S
FÍírrnrover o eflciente desempenho das
funções fundamentais do Estado, ou
ia G$. rrr.:tualmente, assiste-se a uma discussão de natureza política tendo por
$gi<u:ma doutrina económica sobre as novas funções/missões/atribuições do
al
Bpr*o.Co- o peso crescente do Estado e o poder crescente dos Governos,
aarÉl.i:,ie das regras de decisão política e do modo como actuam os agentes
a 6
André Alves; José Moreira,
a E*i;o s torna- se essencial6.
O que é a Escolha PúbLica?.
Cascais: Principia, 2004.
rS,
e.
às
,ê5 A Compressão do Papel do Estado pelas Privatizações
)S
(s'ÊãDs oitenta vieram pO. .rn causa o Status cluo qtantoao papel do Estado,
ne
.@r sido palco de um movimento de redução desse papel na vida económica
CS
€srdatr.
io .À,axcepção de um menor Estado, ou seja, de um menor protagonismo
)s deste na actividade económica, apresenta tónicas diferenciadas entre
OS é::,,i1e versões minimalistas do tipo Estado mínimo, até versões mais
Ie ionistas, do tipo "intervir menos para intervir melhor"7
7
Joseph E. Stiglitz,Economics
of the Public Suclor. Londres:
Ie W. W. Norton CompanY, 1988,
e,.r,olução conhece uma assinalável aceletaçáo, em especial desde a t-22.
do Muro de Berlim e do impulso decisivo da globahzação económica
'ar
ârs mercados. Representa, também, com a revolução tecnológica e
:ia lcacional, a entrada de um novo paradigma de organrzação económica
CS . marcado pela agressividade competitiva à escala planetárra.
gryrri:mento de resposta às novas condições da envolvente assentou em

tieias. Uma foi a de promover a privatrzaçáo de sectores económicos
do pelo Estado. Outra foi a de assumir uma orientação no sentido
lo. ição e simplif,cação da intervenção económica pública. A terceira
no Édte garantir a aplicação às relações com as empresas, do princípio da
:AS e das regras da livre concorrência.
Co
OS 6lqrvimento foi acompanhado por orientações políticas de desregu-
ação e de desregulação e, no campo ideológico, foi incentivado pelo
67
reviver das doutrinas neolibelais da Escola de Chicago e pelas concl
saídas do Consenso de Washington, em 1989'
Desde então, tem-se assistido a uma enorrne vaga de prrvatrzações de em

públicas e de sectores públicos em quase todos os países do mundo. Er=a
vaga começou em Inglateffa e espalhou-se, posteriormente, àAustrália. \u»À
Zelàndia e países do Norte da Europa. Os países francófonos parecem \<r
mais resistentes ao impacto desta vaga mas,lentamente, também apfesenlã=
sinais de cedência à sua força e sedução.
Este movimento de privatização tem diminuído substancialmente p

participação do Estado na actividade económica e à desregulamentaçirl
de sectores , até háL pouco explorados em regime de monopólio. Aliviou =
restringiu, também, o peso da intervenção pública. Tudo isto, associado a'o
demrbe das economias comunistas de planeamento central estatal, deu
-e
esta Onda, nos anOS noventa, traçoS de um mgvimento regeneradof, cuja:

consequôncias ainda são, em grande pafte, imprevisíveis.
Razões de vária ordem têm sido aduzidas para explicar o movimento redutor
do papel do Estado empresário.
Emprimeiro lugar, a ineflciência das empresas públicas, provocada, em

i pafte, pela Sua gestão sacrificar os objectivos económico-financeiros e
comerciais, aos políticos e Sociais; entre estes, o endémico endividamento.
fruto de resultados operacionais e f,nanceiros altamente negativos, a redução
de tarifas e pIeços por razões políticas circunstanciais e a manutenção de
8
Joseph E. StigliÍz,Economics elevado níveis de empregos.
of the Public Sector.Lond,on'.
W. W. Norlon CompanY, 1 988,
Em segundo lugar, anecessidade de diminuir o desequilíbrio dos orçamentos
90-1 i6.
públicos (déflce e dívida pública), aliviando-os dos déflces de algumas
empresas públicas, com o acréscimo de receitas extraordinárias provenientes
da venda de capital e património.
Em terceiro lugar, a redução do peso político dos sindicatos ou das clientelas

político-partidárias.
Em quarto lugar, a intenção de promover vantagens sociais adequadas à

presente fase do capitalismo. Por exemplo, o acesso à propriedade directa
do capital das empresas à generalidade dos agentes, nomeadímente dos
trabalhadores no capital das empresas aprtvatizaÍ.
Para os partidários da desintervenção ou da redução das actividades

produtivas de bens ou serviços do Estado, a passagem da gestão pública
para a gestão privada acaÍreta uma série de melhorias. Aumenta a eficácra,
melhora a qualidade ,redtz os impostos, diminui o sector público e melhora
o atendimento dos clientes.
68
Esta nova fllosofia administrativa tem-se expressado, como vimos, através
OáÀAmmlstração Pública de tipo Empresarial "New Public Management",
da Reinvênçao da Governação "Reinventing Government" ,das abordagens
e André A. Alves: José M.
da Escolha Públicae e do Novo Serviço Púb1ico10.
Moreira, O que é a Escolha
Para Peters e Waterman, o modelo burocrático, característico das organizações P úb lica. Cascais: Princípia,
2004.
públicas, é gerador de ineflciências e disfunções, razáo por que se deverá
adoptar modelos e técnicas de gestão empresarial. As administrações públicas 10 Janet Denhardt; Robert
Denhardt. The New Public

apresentam um excessivo formalismo que paralisa as organizações, as quais
Service: Ser-ving, not steering.
ignoram os resultados e os clientes para insistirem no cumprimento de regras. London: M. E. Sharpe,2003.
O§ gestores, por sua vez, são avaliados em função do grau de cumprimento

das normas.
No âmbito desta nova filosofia administrativa, ao sector público não

deverá, como no passado e durante décadas, ser pedido que seja um grande
empregador e que resolva os problemas de desemprego. Isso já não constitui
a sua missão. A sua missão é prestar um bom serviço a um preço ou taxa
baixa, isto é, dar ao cliente maior qualidade ao menor custo.
}luma óptica microeconómica, as privatizações têm, pois, como objectivo,

melhorar o funcionamento dos serviços, aumentando a qualidade e baixando
os preços, ou introduzindo mais valor no produto ou serviço f,nal mantendo
o mesmo preço. Numa óptica macro-económica, tem-se em vista restaurar
os mecanismos de mercado e reduzir o peso do Estado na economia. Razões
de ordem f,nanceira, económica,política e ideológica misturam-se, assim,
no mosaico de justiflcações do processo de redução do peso do Estado na
economia.
Como referimos ,a revisão constitucional de 1989 veio retirar da Constituição

o princípio da irreversibilidade das nacionalizações. Deste modo, supfmiu os
principais limites à reprivatização total de empresas nacionalizadas, seja da
titularidade, seja da gestão dos meios de produção (art.o 85, n.o 1) e permitiu
uma rápida compressão do sector público produtivo.
-\ própria Constituição inclui uma norna transitória (art.296), contendo os

princípios básicos de uma futura lei-quadro das privatizações. que surgiu em
I 990 (Lei n.' 1 1/90 , de 5 de Abril) . Na sequência dela, o Governo levou a cabo
um vasto plano de reprivatizações, a que juntou o anúncio da prlatrzação

da gestão de vários serviços públicos.
O grande limite à privatizaç áo é ,parece-nos , o que decorre , em última análise ,
do princípio constitucional da coexistência dos sectores público, privado e

;
cooperativo dos meios de produção e que impede uma eventualprlattzaçáo
I
total do sector público produtivo. Acresce, ainda, que a Constituição
)
estabelece, de forma moderada, sectores vedados à actividade privada, cuja
I
titularidade e gestão não podem ser transferidas para o sector privado, nos
teÍnos do arl.o 87.o, n.o 3, senão até 497o do seu capital (art." 2).
69
O sector empresarial do Estado é constituído por empresas públi:.'
sociedades de capitais públicos, e sociedades de economia mista control;Lj::
O Estado pode, ainda, deter participações minoritárias em sociedac.'
comerciais Privadas.
Por último, importa salientar que existe um grande debate académico, teóric" '
político e económico na área do bem-estar e das flnanças públicas, acel'=
das velhas e novas funções do Estado. Na prática é aqui que se focaliza ':
essencial da questão, pol exemplo, acerca do sector público podel ou nãir
ter um peso superior a357o do Produto Interno Bruto (PIB) de um país. \ú
última década Portugal aplicava cerca de 507o do PIB no sector público
Todavia, há países como a Suécia com um peso superior. Por isso, há queni
Se inteffogue se deveremos centfar a questão apenas no peso da despesa
pública face ao PIB ou na relação entre este rácio e a qualidade de sen.içt.'
público prestada ao cidadão pela Administração.
3.4 As Privatizações, Externalizações e Contratos de Concessão
Aprlatrzaçáo é uma técnica pela qual o Estado feduz ou modif,ca a sua

intervenção na economia em favor do sector privado. Os modelos a seguir'
para que esse objectivo seja alcançado, variam de acordo com as políticas
públicas económicas. Esses modelos vão da alienação da propriedade dos
meios de produção públicos e da cedência da sua gestão à abertura de
sectores anteriormente vedados à iniciativa privada. Passam, ainda, peia
hberalízaçáo dos regimes legais da actividade económica privada e também
pela colaboraçáo de entidades privadas na execução de tarefas públicas.
O termo privattzaçáo pode assumir diversos significados, confundindo-se

com extern alizaçáode serviços,por isso convém esclarecer os vários sentidos
lr E. S. Savas.Privatiz.ationand com que esta palavra tem sido utilizadalr.
c P ar t ner slrrps. Chatam,
P ub li
NJ: Chatan House.2000. De um modo geral, são os seguintes signif,cados mais corentes:
a) Transferência total ou parcial da propriedade de empresas e/ou bens

públicos para entidades privadas. Utiliza-se o terrno reprivatização
quando anatürezade tais bens ou empresas resultou de nacionahzaçáo
anterior.
b) concessão a entidades privadas, mediante contrato, da gestão de

empresas públicas ou de serviços públicos.
c) Contratação de serviços por entidades públicas a entidades privadas

(contracting out oü subcontratação de serviços públicos)'
70
d) Abertura, à iniciativa privada, de sectores anteriormente explorados
pelo sector público em regime de monopólio.
e) Desregulamentação, quando as entidades públicas deixam de

regulamentaÍ,natotalidade ou em parte, o modo de produção ou de
distribuição de um bem ou serviço.
0 Processo de submissão dos serviços ou das empresas públicas a regras

de gestão denafiirezaprivada. É aprwalização formal, qye s
-!1ac!qz
no mero recurso a formas organizacionais ou regimes jurídicos de
diielto privado. A.prrvatização material ocorre quando há efectiva
transferência de propriedade do Estado para os privados.
Parceria pública privada que por sua vez assume diversas formas. Uma das
-e)
mais conhec idas é o Proiect firutnce. OPrcjectfinance inclui três aspectos:
decisão de investimento, envolvendo um activo; decisão organizacional,
envolvendo a formação de uma empresa independente; e decisão de
financiamento, envolvendo o tipo de dívida e garantias relacionadas'
D
Historicamente, o Sector privado tem utilizado o proiectfinance para financiar
gojectos industriais. Mais recentemente, outra área em que este mecanismo
a Em Se mostrado promissor é a de infra-estrutuÍa,na qual identiflcam-se
r, parcerias público-privadas para o f,nanciamento de instalações de transporte,
,S
estações geradoras de energia, sistemas de comunicaçáo e outros projectos.
rs Eses projectos de infra-estrutura, tais como pontes ou certas redes de auto-esfrada,
e portos e aeroportos são altos e de longa maturação, exigindo financiamentos
a mrbém de longo prazo,além de um ambiente económico estável'
n
-{ presença do sector privado está aumentando em várias áreas de infra-
<strutura pública, sendo de grande proeminência na de transportes. A
;e pÍestação de serviços, que envolva receita de taxas dos utentes, tem sido
)S újecto de flnanciamento por parte do sector privado. Os acordos entre os
i&-tores público e privado podem assumir diversas formas, diferindo entre si
na forma pela qual responsabilidades, riscos e retornos são compartilhados.
hpofta salientaÍ que nos termos dos contratos existentes, por Iegra num prazo mais
grt menos alargado, a propriedade da infra-estrutura reverte a favor do Estado.
IS
lo Trata-se, na prática, de um mecanismo que permite aos cidadãos antecipar

lo a fruição de um bem de infra-estrutura pública. Muita polémica do ponto de
rista académico se tem levantado sobre isto, nomeadamente Se o recurso a
este instrumento não custa mais ao Estado. Naturalmente, que é mais oneroso'
le
Todavia, aflgura-se ser a via para usufruir um bem quando não se tem recurso
para o financiar no momento.
TS
Importa, por último, referir que o Projectfinance náo é novo. O f,nanciamento
baseado em fluxo de caixa é uma técnica antiga, tendo seus primórdios no
7l
VII, no comércio na Europa. Em 1299,a Coroa Britânica negociou um
século
empréstimo junto a Frescobaldi, um dos principais bancos de investimento
italianos da época, para desenvolver minas de prata. Contratualmente, o
credor controlaria as minas e retiraria o minério na quantidade que quisesse,
durante um ano, assumindo o custo da operação.
Importa salientar que, no que toca às parcerias público-privadas, o Decreto-

-Lei n.o 8612003, de 26 de Abril, foi publicado tendo em vista potenciar o
aproveitamento pelo Estado da capacidade de gestão do sector privado,
melhorar a qualidade dos serviços públicos prestados e gerar poupanças
consideráveis na utilização de recursos públicos.
O desenvolvimento de projectos estruturantes e a inerente criação de

encargos de médio ou longo prazo para o parceiro público ou para o Estado,
que poderão perdurar por viárias gerações, constitui o traço def,nidor das
parcerias público-privadas, justificando a necessidade de um regime jurídico
especialmente orientado para assegurar o rigor e a exacta ponderação dos
custos e benefícios das opções tomadas, bem como a respectiva articulação
com as norÍnas de enquadramento orçamental.
Aquele decreto-lei pretendeu, com efeito, instituir princípios gerais de

eflciência e economia, designadamente através de uma mais cuidada avaliação
da possível repartição do risco e da ciaçáo de incentivos à def,nição de
parcerias flnanceiramente sustentáveis e bem geridas.
Com a revisão operada pelo Decreto-Lei n." 14112006, de 2l de Julho,

ao regime jurídico anterior procedeu-se ao alargamento do seu âmbito
de aplicação, alterou-se o modo de funcionamento das comissões de
acompanhamento das parcerias, instituiu-se a obrigatoriedade de se
constituírem, via de regÍa, comissões de negociações quando estejam em
causa alterações a contratos de parcerias público-privadas já celebrados
ou quando haja lugar à reposição do equilíbrio flnanceiro dos mesmos e
estabelecem-se os procedimentos a observar quando existam situações ou
se pretendam tomar decisões susceptíveis de gerar novos encargos para o
parceiro público ou para o Estado.
Estes diversos sentidos, atribuídos ao termo vulgarmente conhecido por

pnvatízaçáo, deixam bem claro que este movimento de redução do peso
do Estado na economia, não diz respeito apenas, nem sobretudo, ao sector
empresarial do Estado, mas a toda a Administração Pública.
Há quem defenda que passa, também, por aqui indispensável modernizaçáo

a
administrativa. A pivatização, em sentido estrito e material, e em sentido

amplo e formal, constituiÍia, assim, um instrumento poderoso na enoÍne
tarefa da modernizaçáo administrativa. Modernizar a administração pública
passa, nesta perspectiva, por reduzir o peso do Estado na economia. Por o
Estado sair e dar lugar a outras entidades para operar, muitas vezes, em seu
nome, ou seja, em nome do Estado.
Fica claro que, em muitas situações, o Estado não abandona o seu papel
de f,nanciador, de planeador e mesmo de tutor. Do que atrás referimos
pode-se concluir que, em alguns casos, não se trata tanto de transferência
da propriedade ou da gestão públicas, mas apenas de formas de abertura à
A
concorrôncia. E uma forma de ampliar o papel da actividade privada ao lado
da pública ou, apenas, de um artifício legal para permitir maior flexibilidade
à gestão, retirando-a do espartilho das normas do direito administrativo, da
disciplina orçamental e do modelo rígido da função pública.
O outsowrcing engloba um conjunto de ferramentas de externalização qtue

podem contribuir, quando tecnicamente bem geridas, para aliviar o peso
do Estado e aumentar a ef,ciência dos dinheiros públicos. É uma decisão e
técnica de gestão destinada a baixar os custos de produção e a concentrar as
energias daAdministraçáo Pública no essencial das suas competências, com
maior eflciência nattthzaçáo dos recursos.
Outra forma de redução do peso do Estado na prestação de serviço público

é o recurso à concessão. A concessão compreende a atribuição, feita
através de contrato, pela Administração Pública, a uma entidade externa,
a concessionária, da gestão e/ou da exploração de uma dada actividade ou
-rviço públicos. O art.o 9.o, da Lei46177 (Lei da Delimitação dos Sectores),
já previa que a exploração e gestão das empresas, referidas no art.o 2.o,
poderiam ser conflada pelo Governo a entidades privadas.
\as bases gerais das concessões de serviço público de movimentação de

s-âr-eâs em áreas portuárias, aprovadas pelo decreto-lei n.o 324194, de 30 de
Dezembro, aflrma-se que a "concessão tem por objecto o direito de exploração
.-omercial, em regime de serviço público, da actividade de movimentação
de cargas, incluindo o respectivo estabelecimento". No preâmbulo deste
diploma clarifica-se o objectivo do recurso, pela Administração, a este
úpo de mecanismo. Diz textualmente: "criam-se as condições para que
.r: administrações portuárias se libertem do envolvimento em actividades
operacionais e de gestão comercial, concentrando a sua acçáo no exercício
,Ls funções de autoridade portuária, que melhor coffespondem à sua natureza
óe institutos públicos e à sua vocação prioritária".
-{ravés do confato de concessão, a concessionána passa a exercer uma acti-

ridade de interesse geral, que está reservada por lei à entidade que conces-
)
:ima. A entidade concessioniíria assume o papel de colaborador permanente
) .ür -{dministraçáo, em virtude deste tipo de contrato possuir uma vigência de
l Lugo termo, embora seja sempre outorgado por um determinado prazo.
a
IJ
il
A concessionária tanto pode ser uma sociedade de capital público. coi'-rr

misto, ou mesmo privado. É o caso dos CTT Correios de Portugal, que -+-àr
uma sociedade anónima de capital I007a público, a quem foi concessionauir
oserviçopúblico de correio.Aconcessão efectiva-se através dacelebração ui=
um contrato de natureza administratlarealizado entre o Estado e a entidad=
concessionária.
Importa, porém, salientar que há uma diferença entre privatizar e externahzat

serviço s e atribuiçõe s da Admini stração . A p iv attzaçáo em portuguê s sempre
passa por alienação da propriedade e património de mãos públicas para mãos
privadas. Pelo contrário, a externalizaçáo de serviços como, por exemplo.
os de limpezade serviços de cantina, de gestão de sistema de informação
ou de serviços públicos, como hospitais, não implica qualquer alienação de
património e consequentemente deve ser encarado como um instrumento
diferente dapnvatrzação que, por norma, causa um encaixe f,nanceiro que
vai directo para a redução da despesa pública do Estado.
Actividade 3.1
Entreviste alguns clientes de um serviço que seja prestado, em

concor:rência, pelo Estado e por entidades privadas, e compare o grau
de satisfação.
3.5 AAdministração Produtora e Prestadora
Na época liberal, as intervenções directas dos Estados na produção de

bens e de serviços restringiam-se, na generalidade dos países europeus,
aos investimentos em infra-estruturas de interesse geral, aos serviços de
correios e comunicações, de transportes ferroviários, às imprensas nacionais,
às manufacturas de material de guerra e aos monopólios dos tabacos e dos
fósforos (fontes de receitas flscais). Serviços de interesse público como a
distribuição de água, gás e electricidade, lançados também durante esse
período, foram assumidos pelas administrações municipais.
A actividade económica do Estado - distinta, por natureza, da sua função

como legislador e administrador da coisa pública - eÍa, então, entendida
como excepcional. À luz da doutrina liberal, os poderes públicos deviam
abster-se de actuar como agentes económicos, sob pena de falsearem as leis
do mercado. Daí que as suas intervenções só fossem, em princípio, admitidas
quando justificadas pela existência de «falhas do mercado>>. Por exemplo,
a incapacidade do mercado de produzir bens ou serviços de interesse geral
em quantidades ou condições adequadas (de preço, universalidade, etc.), os
monopólios naturais (os caminhos de ferro, as telecomunicações) e actividades
que constituíssem o prolongamento natural da acção de um serviço público
administrativo (caso das imprensas nacionais e do fabrico de equipamentos
para as forças armadas).
Nesta fase, foram duas as formas de organização e gestão das actividades

do Estado como produtor de bens e de serviços: a administração directa por
departamentos da Administração Pública sem personalidade própria, e a
concessão dessas actividades a sociedades de estatuto privado. A figura do
serviço público económico não personahzado foi cedendo, progressivamente,
lugar à instituição de serviços dotados de personalidade jurídica. Embora esta
tendência paÍa a personalização dos serviços públicos, que se desenvolveu
sobretudo a partir da Primeira Guerra Mundial, tenha abrangido tanto os
serviços administrativos propriamente ditos como os serviços industriais e
comerciais, ela marcou em especial estes últimos por razões que Se prendem
com a maior exigência de autonomia e flexibilidade que os catacterrza.
Desenvolveram-se, na mesma época, as empresas de economia mista. Ao

conceder a empresas privadas a exploração de actividades de interesse público,
o Estado pretendia que o funcionamento destas obedecesse a princípios e
regras de gestão característicos das empresas privadas (designadamente, a
liberdade de organização, gestão e autonomia contratuais).Isso não o impedia,
porém, de atribuir às empresas concessioniárias prerrogativas de autoridade
pública, quando julgadas necessárias12. u Joseph E. Stiglitz, Economics
o;f the Public Seclor. Londres:

W.W. Norton Company, 1988,
A criação de serviços públicos de carâcter industrial e comercial na esfera r-22.
do Estado veio, também, acompanhada da tendência para a submissão
desses serviços a regras do direito privado. Isso, sem que prejudicasse a sua
vinculação institucional ao sector público e a sujeição ao direito público
de aspectos do seu funcionamento, como a tutela, o estatuto do pessoal
e a possibilidade de recorrer ao contrato administrativo em determinadas
circunstâncias. Verif,ca-se assim que, tanto no caso da concessão como do
serviço público personalizado, se usaram técnicas de direito privado Plta a
prossecução de flnalidades públicas.
A seguir à Segunda Guerra Mundial, particularmente nos países que haviam

,estado envolvidos de forma directa no esforço
de guerra, tiveram lugar
processos de nacionaltzaçáo de empresas privadas (que abrangeram, em certos
casos, empresas concessionárias). As nacionalizações deram origem a uma
nova flgura institucional, a entidade pública empresarial , apaÍ dos serviços
públicos personalizados. Estas nacionalizações, que se explicam (como mais
I tarde as pivatízações), por um contexto político e ideológico específ,co,
coincidiram com o reforço de outros mecanismos de intervenção desses
Estados na economia, como o plano e os auxílios às empresas privadas.
75
empresarial
Em Portugal, as formas jurídico-institucionais da actividade
aos de outros países da
do Estado só em parte mostram traços semelhantes
figuras de concessão de bens
Europa ocidental. Recorreu-se, inicialmente, às
","ruiçorpúblicos(porexemplo,doscaminhosdeferroedostelefonese
fabrico de material
telégraios) e à administração directa (imprensa nacional,
de tornar mais flexível o regime
de g-uena). O reconhecimento da necessidade
conduziu, igualmente, o
de determinados serviços públicos económicos
personalidade jurídica e
Estado português a atribuir a muitos organismos
autonomia administrativa e financeira. Mas só no
final dos anos 60 se assiste'
em empresas, bem
em Portugal, à transformação de alguns desses serviços
como à criação ex novo de outras empresas públicas'
distinta da maioria
Ainda que em obediência a uma filosof,a de organização
Novo>> favoreceu, também,
dos regimes ocidentais da pós-guerra, o <<Estado
de colaboração próxima entre as economias
pública e privada'
oma
"xpe.iência maioritária, no capital de
Isso traduziu-se na participiçáopública, por vezes
empresasprivadas,particularmentenolançamentodeempreendimentosem
de energia'
sectores básicos, como a siderurgia e a produção
realizadas entre l9l4 e l9l6 '

Foi, porém, com as nacionalizações de empresas
se verificou a expansão do
na sequência da Revolução de Abril de lgl4,que
sector emPresarial do Estado'
em 1988 e prosseguida
Finalmente, a política de privatizações, desencadeada
a dimensão, e
após a revisão da CRP, em 1989, reduziu consideravelmente
Jt".o, as formas institucionais da actividade económica do Estado'
passaremos, seguidamente, em revista os vários formatos institucionais
começaremos pelos
que tem assumido a actividade empresarial do Estado.
o regime das empresas
serviços públicos económicos e abordaremos, depois,
directamente das
púbhtas- Tendo estas empresas resultado, em Portugal,
processo. Referiremos, a
nacionalizações , dedicaremos especial atenção a este
a concessão de bens e selviços
seguir, o regime das privatizações e, a terminar,
de «privatização»
priUli.o, . psta última representa, de certo modo, uma forma
uma importância renovada
de actividades económicas do Estado e readquire
no quadro da actual política de privatizações'
como produtor de
Na origem das actuais formas de organização do Estado
os serviços públicos
bens e de serviços encontram-se - como se indicou -,
oS serviços
económicos. Originariamente, como serviços administrativos,
pela
públicos económicos começafam a sef geridos de modo directo
personalidade jurídica
Administração Pública, por meio de estruturas sem
própria(régies).Noserviçopúblicogeridodirectamente,apessoapública
assume não apenas a sua direcção e orientação
estratégica, mas também a
prestação operacional do serviço'
76
De um modo geral, esses serviços foram sendo transformados em serviços
personalizados (ou estabelecimentos de carácter industrial e comercial),
dotados de autonomias administrativa e flnanceira. O recurso ao serviço
personalizado foi pensado como um meio de evitar os perigos da estatização
(politização e burocratizaçáo) das actividades económicas do Estado, o que
se tornava especialmente premente no caso das actividades industriais e
de prestação de serviços ao público. Beneficiando de orçamento e gestão
autónomos, esses serviços podiam, assim, escapar à rtgtdez das regras
orçamentais e da contabilidade pública e adquirir, desse modo, condições
de uma maior eflciência.
Os serviços públicos económicos passaram, em consequência, a ser deflnidos

não só pelo seu objecto, que consiste numa actividade de carâctu industrial
ou comercial, como pelas condições do seu funcionamento, que se aproximam
das que regem as empresas privadas. Uma das características desses serviços
é a do seu funcionamento ser, em grande parte, subtraído às regras do direito
administrativo, o que vale, designadamente, para as suas relações com
fornecedores e clientes.
Hoje, subsistem, entre nós, poucos serviços públicos de carácter económico,

quer sob administração directa do Estado, quer como estabelecimentos
públicos personalizados. São exemplos, a nível da Administração local,
os serviços municipalizados (dependentes das Câmaras Municipais e sem
personalidade jurídica, ainda que desfrutando de autonomia funcional), e a
nível da Administração central, alguns estabelecimentos fabris militares. A
tendência actual é,porém,para a aquisição de um estatuto empresarialpor
parte deste últimos estabelecimentos.
-\ noção de empresa pública (em sentido amplo), surgida na Europa

posteriormente à Segunda Guerra Mundial, acabou por se sobrepor ao
conceito de serviço público económico ou estabelecimento industrial e
comercial.
Em Franga, por exemplo, o conceito de empresa pública - que acabou por

não encontraÍ expressão na deflnição de um regime específico deste tipo de
empresas - passou a englobar quer as sociedades de capitais públicos (e de
a-onomia mista controladas), que resultaram das nacionalizações, quer os
stabelecimentos públicos industriais e comerciais, tendo aí duas categorias
B-:5nd6 a ser diferenciadas, de modo relativamente impreciso, em função do
"r-aior ou menor grau de privatizaçáo dos seus regimes.
Em Portugal, a empresa pública foi, até meados dos anos 70, entendida como
'r'ma categoria do serviço público personalizado e representava o substracto
óe determinados serviços económicos personalizados. Nessa acepção, foram
qresas públicas tanto a Fábrica de Vidros da Marinha Grande,legada ao
Esado no século XIX, como os CTT ou a Imprensa Nacional.
77
Só em l976veioa ser criado um regime específlco para as empresas públicas,
r3 Decreto-lei n.' 260176, de instituindo-se um verdadeiro sector empresarial do Estadot3.
8 de Abril (iei de bases das
empresas públicas). o sector empresarial do Estado, hoje, integra as emplesas públicas, isto é, as
Sociedades constituídas nos terÍnos da lei comercial, nas quais o Estado
ou
outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente,
de forma directa ou indirecta, üma influência dominante em virtude de
dos
alguma das seguintes circunstâncias: a) Detenção da maioria do capital ou
direitos de voto; b) Direito de designar ou de destituir a maioria dos membros
dos órgãos de administtaçáo ou de fiscalização; c) as pessoas colectivas
de
direito público, com nature za empresarial, criadas pelo Estado conhecidas

por «entidades públicas empresadais».
Acrescem a estas as empresas participadas, isto é,organizações empresariais

que tenham uma participação pelmanente do Estado ou de quaisquer outras
por
entidades públicas estaduais, de carácter administrativo ou empÍesarial,
que
forma directa ou indirecta. Consideram-se participações permanentes as
não tenham objectivos exclusivamente flnanceifos, sem qualquer intenção
de influenciar a orientação ou a gestão da empresa por parte das entidades
participantes, desde que a respectiva titularidade não atinja uma duração,
contínua ou interpolada, superior a um ano. Presume-se aÍa|n)tezapeÍnanente
da
das participações sociais fepresentativas de mais de 707o do capital social
entidade participada, com excepção daquelas que sejam detidas por empresas
la
Decreto-lei n.o 558/99, de 17 do sector flnanceirola.
de Dezembro.
Com a revisão da lei de bases das empresas públicas de 7999, Portugal
aproximou-se do conceito da União Europeia relativamente à doutrina contida
no Decreto-lei de tgl6.Nas doutrinas europeia e comunitária, este conceito
é mais amplo. Nelas o conceito de entidade pública empresarial abrange
pelo
todas as empresas criadas por iniciativa pública e que são controladas
Estado, independentemente da sua estrutura e forma institucional ' A definição
de entidade pública empresarial pela Comunidade Europeia considera
como
tal, toda aquela em que os poderes públicos possam exercer uma influência
dominante com base na propriedade, na participação financeira ou nas
regras que a regem. Esta noção (de entidade pública empresarial em sentido
material), tende a tornar-se, em Portugal, progressivamente mais operativa
com o processo de privatizações. Este processo levou à transformação de
muitas empresas públicas em sociedades de capitais públicos e em sociedades
de capitais mistos e Privados.
Os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas

podem criar empresas públicas, no seu âmbito, para exploração de actividades
r5 Lei n.o 58/98, de 18 de que prossigam flns de reconhecido interesse púb1ico15'
Agosto - Lei das emPresas
municipais, intermuniciPais e São empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as sociedades
constituídas nos termos da lei comercial, nas quais os municípios, associações
Regionais.
78
de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, respectivamente,
possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante
em virtude de alguma das seguintes circunstâncias: a) Detenção da maioria
do capital ou dos direitos de voto; b) Direito de designar ou destituir a
maioria dos membros do ôrgão de administração ou de f,scalização. São
também empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, as entidades
com natureza empresarial reguladas. Os municípios, as associações de
municípios e as iíreas metropolitanas de Lisboa e do Porto podem constituir
pessoas colectivas de direito público, com natureza empresarial, designadas
«entidades empresariais locais>>16. 16
Lei n." 53-F12OO6,de29 de
Dezembro (Apro a o regime
juídico do sector empresarial
local, revogando a Lei n."
58/98, de 18 de Agosto).
Actividade 3.2
Entreviste um administrador público e tente descobrir a razão pela

qual o Estado tem de ser o produtor daquele tipo de serviço.
3.6 AAdministração Reguladora
A redução do peso do Estado-empresário e a liberalização de determinados

sectores de actividade económíca,a que se tem assistido nos últimos anos
em diversos países, têm sido acompanhadas por um alargamento do papel
de Estado como regulador.
A Constituição da República Portuguesa (CRP), no seu art. 81.o, alínea f),

atribui ao Estado, sob a epígrafe "Incumbências Prioritárias", a obrigação
de "assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de modo a garanttt
a equilibrada concorrência entre as empresas, a contrariar as formas de
organizações monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante e
outras práticas lesivas do interesse geral".
Naverdade, quer o funcionamento eflciente dos mercados, quer a concorrência

equilibrada, quer ainda as formas de organização monopolistas, incluindo
abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral,
exigem do Estado uma melhor regulação.
Em certo sentido, hoje exige-se que o Estado converta parte dos recursos
nomeadamente humanos que dedicava, tradicionalmente, à produção tangível
de bens públicos em novas competências destinadas a satisfazeÍ as novas
atribuições da regulação.
79
Í
Com feito, os desenvolvimentos elaborados a partir da primeira legislaçã+

dos EUA"anti trust", ou seja, o ShermanAct (1890) e,por outro, o paradigrÊ
de "undistorted competition", que adquiriu cidadania universal no quadÍÕ
das relações internacionais e da administraçáo pública existente em váriil§
Estados, e que tem vindo a operar a partir do Tratado de Roma (1957), com
várias externalidades positivas, de que a Construção Europeia é o exempiro
mais evidente.
De facto, público pelo estado regulador pode manifestar-

a defesa do interesse
se sob três formas ou regimes. Como autoridade que def,ne as condiçõe>
de acesso e as regras e obrigações a observar no desempenho de umu
dada actividade. Como co-participante no funcionamento das unidade:
empresariais, que assumem tal actividade. enquanto accionista. Como podeí
regulador que acompanha,fiscaliza,conffola e até pune os agentes prestadores
lr M. Motta, Competition do serviço públicor7.
Policy - Theory and Practice.
Cambridge: Cambridge
Universlty Press, 2004: M.
Este fenómeno da regulação incide, em especial, sobre os mercado:
Neumann; Weigand (eds.), emergentes, como resultado dos referidos processos de privattzaçáo e de
The Internatiortal Handboo k
oJ C o ntp e tition. Chel tenham:
liberalização.
Edr'vard E1gar, 2004; Annette
Bongardt (ed.), Competition Assim, tanto a privatizaçáo de empresas públicas - que, em muitos casos, não
Policy in the European Union.
Experiences and Challenges
havia sido objecto de uma Íegulação pública sistemática -, como a abertuÍa
ahe ad. Oeiras'. INA. 2005. à concorrência de sectores anteriormente vedados ou de acesso controlado
(como, por exemplo, as telecomunicações, a electricidade, o serviço de
televisão, os coffeios, o transporte aéreo, água, saneamento básico) têm dado
origem ao estabelecimento de novos regimes e instâncias de regulação.
São dois os objectivos essenciais destes regimes. Garantir o respeito das

empresas pelas regras da concorrência, designadamente as privatizadas,
:
públicas ou de capital público. Assegurar a qualidade e a quantidade dos bens

ou serviços produzidos, em pafticular, quando se trate de bens ou serviços
de interesse geral.
O Estado regulador apresenta, ainda, outras facetas, que têm coincidido

historicamente com os desenvolvimentos referidos, e que se distinguem
quanto às suas causas e características. Trata-se, nomeadamente, da regulação
pública das actividades económicas que comportam riscos para a saúde, a
t8 António Pinto Barbosa, segurança e o meio ambiente, e da regulação dos mercados flnanceirosl8.
Economia P ública. Li,sboa:
McGraw-Hi1l, 1997; José
Fernandes Soares, Teorias
Na opinião de alguns autores, o Estado regulador configura um novo
Económicas da Regulação. paradigma de intervenção do Estado intervencionista, ou dirigista. que marcou
Lisboa: Instituto Piaget, 2007 ;
as décadas que se seguiram à Segunda Guerra Mundial.
A. Castro Gtelra. PoLítica de
Concorrêncía em P ortugctl.
Lisboa: GEPE, 1997. Também na Constituição económica portuguesa, e na actividade económica
propriamente dita, a perda de importância do sector empresarial do Estado não
foi acompanhada pelo declínio do seu papel como regulador dessa actividade.
80
o Isto não signif,ca que no desenvolvimento e aplicação do texto constitucional
ra não tenham variado, ou possam variar, as actividades regulamentadas ou os
'o instrumentos utilizados pafa esse efeito. Tal acontece, por exemplo, quando
)S o Estado concede maior importância à protecção da concorrência do que
11 à regulamentação dos preços. E, também, quando prefere a negociação à
lo imposição, como meio de vincular os agentes económicos a determinados
comportamentos. Neste aspecto, a ordem jurídica portuguesa vem reflectindo
tendências globais para a desregulação de certas actividades e a regulação
r- de outras.
)S
1a Muitos autores chamam a atenção para o papel que a substituição da
ES intervenção pública pela privada desempenha como forma de modernizar a
er -\dministração Pública.
,CS
Uma vez que parece Ser consensual, actualmente, que o sistema de

!-oncorTência é a melhor forma das empresas se apresentarem no mercado, a
OS mcessidade do Estado intervir como regulador, em especial nas situações em
de çe existem desvios significativos a eSSa concorrência, é cada vez maior.
Se tivermos em conta o momento que actualmente se atravessa, de passagem
rão de estruturas monopolizadas para situações de concorrência, a intervenção
lra reguladora do Estado é ainda mais importante. Em causa estão, entre outras,
rdo áreas como a energia, as telecomunicações, os transportes, a água, os resíduos
de vrlidos, a saúde e os correios.
rdo
-{ medida que estas diversas áreas deixam de ser públicas e vão sendo abertas
a privados, importa regular, de forma eficaz,as relações entre a esfera pública
Jas e privada, de modo a assegurar a defesa de todos os interesses em confronto,

las. sobretudo, os dos cidadãos.
3ns
\a maioria dos casos, a salvaguarda de interesses cabe a uma Entidade
ços
Re_euladora, cuja criação tem sido feita à medida que o flm dos monopólios
- avizinha. O objectivo assenta, assim, na necessidade de definir o quadro
ido de relacionamento entre as entidades públicas e privadas que actuam num
em iector. Ou seja, evitar abusos de posição dominante dos agentes já instalados,
ção rss€gurar a sã concorrência e, ao mesmo tempo, salvaguardar o interesse dos
re
s-onsumidoresle. Roberl Boyer; Yves Saillard,
e.a Théoríe de la Régulation
L'état des Savoirs. Paris: la
tmporta salientar que, até aos anos oitenta, em todo o mundo, os Governos Découverte, 1 995.
0vo erpandiram o âmbito das suas actividades e assumiram funções que

cou mcumbiam, outrora, ao sector privado. Por exemplo, as instituições de
protecção social, contra a doença e invalidez, e a segurança económica na
yelhice, tiveram origem fora da esfera estatal'
ruca
não Houve inúmeras instituições ou redes informais de segurança social ao
ade. longo da história, a começar na família, passando pelas Misericórdias, com
81
génese religiosa, e acabando nas associações de socolros mútuos, de
sindical.
A partir do século XIX, na Europa, esta tendência inverteu-Se em far or tb'

Estado Produtor, até que, no flnal dos anos oitenta do século XX sqr
novamente a tendência a alterar-Se, pugnado-Se por menor e melhor Estado-
Segundo os partidários da desintervenção ou da redução das actividadcs

do Estado, a passagem da gestão pública pafa a privada é de tal maneira
importante que acaÍreta uma série de melhorias. Entre elas, o aumento de
eficâcia, a melhoria da qualidade, a redução dos impostos, a diminuição do
sector público e o melhor atendimento do cliente.
Que se entende por regulação pública da economia? Esta consiste no conjunto

de medidas legislativas, administrativas e convencionadas, através das
quais o Estado, por si ou por delegação, determina, controla, ou influencia o
comportamento de agentes económicos. O objectivo é evitar efeitos desses
mesmos comportamentos, que sejam lesivos de interesses legítimos, e orienú-
20 R. Boyer; Y. Saillard, ob. los em direcções socialmente desejáveis2O.
cit..
Na essência, estas medidas visam a alteração dos comportamentos dos agentes
económicos (produtores e distribuidores), em relação ao que seriam se esses

comportamentos obedecessem apenas às leis de mercado ou a formas de
autoregulação.
A regulação pública económica distingue-se, poltanto, da regulação pelo

mercado e das regras provenientes de entidades privadas dotadas de poder
económico suflciente para aS tornarem efectivas (por exemplo, regulamentos
internos, decisões associativas ou códigos de conduta provenientes de
associações privadas).
Têm cabimento, contudo, no conceito de regulação pública, as medidas

convencionadas ou contratualizadas entre entidades públicas e privadas,
por iniciativa e num quadro legal deflnido pelas primeiras (como é o
caso dos contratos-programa, dos preços convencionados ou dos acordos
de concertação). Tem-ainda lugar aqui, parece-nos, a regulação feita por
entidades privadas por delegação e apoiada no enquadramento produzido
por entidades públicas, como acontece com as noÍnas técnicas.
O facto dos principais destinatários da regulação pública serem agentes

económicos privados não signiflca que o sector empresarial do Estado não
seja também por ela abrangido. Assim acontece, por exemplo, em matétra
da concorrência, cujas regras se aplicam a todos oS agentes económicos,
independentemente da sua natarezapública, privada ou outra.
2r
António Carlos Santos eÍ a/.,
Direito Económico. Coimbra: De acordo com Carlos Santos21, em função dos seus objectivos, as medidas
Almedina, 1991, 225-227 . de regulação pública podem ser agrupadas em duas categorias básicas.
82
-í1
at Â primeira compreende as que visam restringir a liberdade de
iniciativa económica, em qualquer das Suas componentes: acesso,
organização, ou exercício da actividade económica. Esta forma de
regulação corresponde à tradicionalmente designada pol poli!,ica
económica. Ela exprime-Se, tipicamente, em medidas de catâçtet
prevent_ivo e rgp,res úvo.
)S br -{ se_eunda categoria compreende as medidas que contêm indicações,

a iqgg1r11vos, ap-oiós oÍ auxílios aos agentes económicos. para que
a assumam comportamentos favoráveis ao desenvolvimento de políticas
) pÉ9!içt,designadamente económicas ou sociais. Os planos de
desenvolvimento e os diversos tipos de auxílios de natureza f,nanceira
ou técnica, concedidos pelos Estados às empresas, enquadram-§ neqte
)
tipo. Daí advêm ónus ou faculdades para os seus destinatários.
s
) Estas formas de regulação - no passado designadas como medidas de fomento

S económico -, podem ser concedidas com ou Sem contrapartidas. Mais do que
uma função correctora ela é incentivadora da actividade económica também,
na medida em que o Estado usa incentivos para inflectir os comportamentos
dos agentes económicos em determinados sentidos compatíveis com os
S
objectivos das políticas públicas.
S
U Constata-se que, no âmbito da sua acçáo reguladora, aAdministração recorre

a medidas imperativas, de natureza legislativa e/ou administrativa, de âmbito
ou individual. Por esse meio,limita a liberdade dos agentes económicos
-eeral
D
ou proporciona-lhes vantagens condicionadas à assumpção de determinados
r comportamentos22.
22 R. Boyer; Y. Saillard, ob.
cit..
S
e -{ lei def,ne o enquadramento geral que a Administração se encarrega de

aplicar, através de actos administrativos de catácter preventivo (licenças ou
autorizações) ou repressivo (sanções de natufeza civil, administrativa ou
rS penal), acompanhados dos respectivos actos de controlo (inspecções, etc.).
i, A lei cria, igualmente, incentivos às empresas ou programas de apoio de que
o os agentes económicos beneficiam. Isto, desde que preencham as condições
s def,nidas, ou de acordo com os critérios de apreciação daAdministtaçáo (quando
r a lei the confere o poder discrigionário para proceder a esse julgamento).
)
A Administração pública tem vindo a ptivatizar os seus instrumentos
de regulação económica, complementando ou substituindo os actos
S administratiyos unilaterais por acordos de incitação ou de colaboração com
) os destinatiários da regulação. Este tipo de procedimento é susceptível de
a ser aplicado, independentemente dos objectiyos d,a 19ell9Çáo, sejam qles
t, restritivos ou incentivadores, ou procurem atingir os dois objectivos em
simultâneo . Como acontece, por exemplo, num contrato-plQgram a emmaténa
ambiental. Os mais típicos procedimentos negociados são os corttratos
económicos e os acordos de co4c-ertação,
83
As principais áreas de regulação económica variaram ao longo do século
XX por razões que se prendem com o desenvolvimento tecnológico, com
os fenómenos da internacionalizaçáo e globalização da economia e, mais
recentemente, com as políticas desreguladoras e de privatização. Assim,
enquanto áreas tradicionais de regulação, como a f,xação de preços , perderam
importância, emergiram outras, como o controlo da qualidade, do ambiente
ou do consumo.
Não obstante as variações sucessivas e a diflculdade em tÍaçar fronteiras

precisas entre as diferentes áreas de regulação pública da economia, podemos
destacar nove áreas principais:
. Planeamento e formas de orientação e auxílio aos agentes

económicos;
Restrições e condicionamentos ao acesso à actividade económica;
Concorrência e preços;
Actividade monetária e flnanceira;
Ambiente;
Qualidade e protecção dos consumidores;
Electricidade;
,, ' Comunicações;
. Informação.
Em qualquer destas áreas cruzam-se, muitas vezes, os objectivos de polícia

ou de restrição da liberdade dos agentes económicos, com os de promoção ou
apoio à sua actividade. Mas o peso relativo de cada um deles é muito variável.
Por exemplo, o planeamento é basicamente promocional, enquanto a protecção
da concorrência constitui uma área qle se caracteriza, essencialmente, pela
proibição de comportamentos lesivos do livre funcionamento das leis de
mercado. Os procedimentos utilizados variam igualmente, passando dos
imperativos aos negociados, e vice-versa, nas diferentes áreas de regulação
económica.
Todo o regime de regulação implica três vertentes essenciais: o estabelecimento

de regras; a sua implementação concreta; e a sanção às infracções cometidas.
Nada impede, pofém, que estas verlentes e os poderes em que elas se analisam,
23 M. M, Leitão Marques; estejam repartidos por diferentes instâncias regulatórias23'
J. P. Simões de Atmeida;
A. M. Forte, Concorrêncio
e Regulaçõo. Coimbra: Num sistema de regulação, deverão estar as instituições reguladoras na
Coimbra Editora, 2005. dependência do poder executivo do Governo ou poderão depender do poder
84
I
político da Assembleia da República, ou poderão ainda ser autónomas?

Trata-se de uma questão de grande interesse actualmente, do ponto de
vista da Ciência da Administração. E19qntr1m-99 1o mu1d9 e na Europa,
presentemente, experiê,ncias diversas e falta a avaliaçãa de tai.s experiências
de forma a se obter doutrina sobre o tema. Há países de maior trad-içã,o
democrática onde as agências reguladoras são órgãos independentes, em
que é o Parlamento quem designa a maioria dos membros do Conselho
Regulador.
Em Portugal temos um sistema misto, estando a maioria na dependência de

um membro do governo e poucos são os casos na dependência do Parlamento,
como acontece com a Entidade Reguladora para a Comunicação Social,
criada p,el-q L9,i 5312005, de 8 de Novembro. A ERC foi constituída como
uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa
e flnanceira e de património próprio, com naturezade entidade administrativa
independente.
O Quadro abaixo enuncia os vários níveis ou instâncias organrzativas da

2a Vital l|doreira, Auto-
regulação de acordo com Vital Moreira2a.
-Regulação Profissional e
Admini str aç ão P úb lic a.
Instâncias Reguladoras Coimbra: Almedina, 1997,
11.4.
Tipo de Regulação Instância Reguladora

Regulação estadual directa Govemo
Regulação estadual indirecta Instituto público
Regulação pública independente "Independent regulatory ageflcy"
Co-regulação Organismo misto Estado/profl ssões
Auto-regulação pública Organismo profi ssional público
Auto-regulação privada Organismo profi ssional privado
Um Estado regulador tem de desenvolver políticas de concor:rência. As

democracias formais enfrentam uma dicotomia que está marcada por urna
questão ideológica: qual a posição a assumir entre o poder privado e o das
autoridades públicas.
Os mercados começam por Ser a emanação de regras ditadas pelo podqr

político, o que, nomeadamente, implica um paradigma de exclusão e, em
consonância com o conceito "paradigma de concorrência", começam a
desenvolver-Se neste paradigma de concorrência inclusiva, acabando por
Sucumbir às mãos dos grupos mais eflcientes, com maior poder de mercado
e maior poder económico.
Ora estes grupos mais eflcientes geram e consolidam bameiras à entrada e

quando se julgam suficientemente protegidos,tornam-se ineflcientes, em Seu
85
exclusivo benefício, inventando formas de condicionar ou mesmo eli
concoffência, sendo que os mercados tornam-se draconianos e exclu:i1L1A
É aqui que nasce a necessidade de uma política de concorrência com tr L-51o

objectivo de: promover a variante inclusiva, já que é a única que prorcoF.r=:!il
desenvolvimento sustentável; impedindo a emergência das variantes exci'JJ-tr,
e abusiva; assegural uma cidadania com uma efectiva liberdade de esc,-É:a
25
Lopes Rodrigues, Políticas e igualdade de oportunidades25.
Públicas de Concorrência.
Lisboa: ISCSP,2007.
3.7 A Noção de Serviço Público
A noção de serviço público tem evoluído ao longo das últimas décadas. -:

concepção tradicional consffuída, no essencial, com base em noções Sob.=
o papel do Estado e da Administração Pública, não coincide com as re-qra:
de mercado e de livre concoffência que actualmente dominam'
26 Marcello CaeÍalo. ManuaL Em Portugal, e em particular na expressão de Marcello Caetano26, "o servico
de Direito Administr at iv o. v o1.
IL Lisboa, p. 1068.
público é o modo de actuar da autoridade pública a flm de facultar, por modc
regular e contínuo, a quantos deles careçam, os meios idóneos pafa satisfação
de uma necessidade colectiva individualmente sentida".
O Estado Novo fez coincidir a noção de serviço público com a ideia de

Seruiço administrativo ao qual, enquanto elemento de certa pessoa Colectiva
de direito público, pertenceria em princípio a respectiva gestão. Marcello
Caetano aceitava que, em certos casos, a pessoa colectiva de direito público
entregasse a gestão do serviço público a particulares. Todavia, o papel central
na garaÍÍia do serviço público era semple conferido ao Estado, embora
apresentasse diferenciações em função dos sectores em que o serviço público
se inseria, na tefminologia do autol "serviços públicos económicos, sociais
ou de segurança e culturais".
Esta concepção, que identif,ca serviço público com serviço administrativo,

organicamente vinculado àAdministração,dependente dadisciplinado Direito
Público e norteado poI preocupações incompatíveis com as regras de concor-
rência Sobre que assenta a economia de mercado, tem sido altamente criti-
cada e posta em causa nas últimas duas décadas, no mundo e em Portugal.
No essencial, este movimento cítico centrou os seus argumentos na inaptidão

do Estado em gerir sectores económicos inteiros. Pelo fraco dinamismo face
aos clientes. Pela paralisia face à evolução tecnológica. Pela ausência de reais
economias de escala nos custos. Pelo condicionamento político dos preços
e pela escassa independência das instâncias de regulação.
86
por serviço público'
A grande questão, hoje, é saber o que se deve entender
prestador para um
Isto, num contexto de passagem do Estado produtor e
Estado regulador e mais selectivo no desempenho
da função prestadora
I (entendida como prestação directa de serviços públicos)'
)
I Háquereconhecerqueestapassagemforçadaportodoestemovimento
de aflrmação
t crítióo referido abriu, em todos os quadrantes, novos espaços
à iniciativa privada. Por si ou em articulação com
capital público, mesmo
do Estado.
nos sectores tradicionalmente tidos como exclusivos
não flcaram imunes
Neste quadro, o conceito e a função de serviço público
,"rrr rá plano nacional, nem no plano europeu' O que foi posto
em causa
do serviço
foi, fundamentalmente, a fórmula organizacional de prestação
público.Hoje,játnáosedefendequeestetenhadeseridentificadocoma
\ Administração Pública.
'e
da validade de serviços
IS caminha-se, assim, no sentido do reconhecimento
individualmente
públicos para efeitos de satisfação de necessidades colectivas,
público e a titularidade
sentidas e do abandono da antiga ligação entre serviço
privado'
:o
administrativa.É,muitas vezes, a fuga para o direito
lo
das concepções
Ío Além disso, não parece ter sentido a fecusa da generalizaçáo
,,Estado mínimo", no domínio das prestações de serviço público' Do
de
nos model0s
mesmo modo, náo faz muito sentido o entrincheiramento
de empresas
clássicos de reserva, em benefício de serviços administrativos,
1e
va
públicas ou de capitais cem por cento públicos'
lo
público estão
co os pressupostos do modelo europeu continental de serviço
ral tambémaevoluir,comvistaàadaptaçãodosprincípiosedosmodelos
Ía organizacionais às regras de acrescida concorrência'
co regras de solidariedlde 9
Neste quadro, o serviço públicofundamenta-se em
ais
de igualdade de tratamento,".on.t tizaçáode
direitos sociais dos cidadfuis'
Assim, o serviço público lóàaliza-se na encruzilhada do funcionamento do
coesão e equidade'
VO, mercado, com a realização de finalidades de solidariedade,
por sa-t-is-'f-eitas -apçnas-
)ito De tal fbrma que estas f,nalidades não se têm totalmente
Joseph E. Stiglitz- Ecortorttrcs
com o exclusivo jogo das forças de mercado2T'
'??
:or- o;f the Public Szctor. Londres:

iri- W.W. Norton & ComPanl
prestação
Em Portugal por assento constitucional, o Estado está vinculado à
e 1988.
fundamentais dos
de serviçàs públicos ligado-s à satisfação de direitos
na Lei Fundamental
Jão cidadãos. As formas de Jcançar as f,nalidades previstas
'ace
encontram-seabertasàcooperaçãocomosectorprivado,desdeque
3ais salvaguardadoum..conteúdomínimo,,deserviçopúblico.
)ços
da vinculação orgânica
Este conteúdo é, cada vez menos , def,nido em função
pelas regras de acesso e
ao Estado. Ao invés, é cadavez mais caracterrzado
8l
I
obrigações de prestação, que impendem sobre os operadores, num contexto

de concorrência das próprias entidades públicas entre si.
Aconcepção económica do serviço público faz salientar a ideia de prestação

de um serviço ou fornecimento de um bem abaixo do seu custo.
Os economistas costumam distinguir entre bem público e serviç,op_úblico. O

primeiro caracteiza-se por duas ideias: ausência de rivalidade no-ca1r5U1nq e a
não exclusão. O serviço público justiflca-se nas situações em queé necessário
um "empurrão" do Estado, pois do livre jogo do mercado resúltaria- üm-§ector
subdimensionado.
Assim, há uma situação de serviço público sempre que seja fornecido um bem
ou um serviço a toda a população, abaixo do preço de custo. Esta necessidade
'?S
Stiglilz, Ec onomic s
Joseph E. ocorre devido, em especial, às externalidades2s.
Public Seclor. Londres:
o;f the
W.W. Norton & Companw,
t988.214-235.
A ideia de externalidade corresp-q4L(e à situação em que q- ac_ç,{q !e um
agãnte ecõnómico tem impacto no bem-estar de outros, "e 9ug.!gl -r.rup--aç,ta
não é medido por uma transacção de mercado, sendo portanto ignorado,pelo
agente decisor. Esta relação entre agentes económicos é, assim, externa ao
mercado. Se o Estado não intervir no sentido de compensar esta externalidade,
o agente não investirá.
Para entender bem este problema,há que distinguir: serviços de interesse

geral, serviços de interesse económico geral, serviço público e serviço
universal.
Os serviços de interesse geral integram as actividades comerciais consideradas

de interesse geral pelas autoridades públicas e, por esse motivo, sujeitas a
obrigações específlcas de serviço público.
Os serviços de interesse económico geral, mencionados no artigo 90.' do

Tratado da União Europeia, integram actividades de serviços comerciais
que consubstanciam missões de interesse geral e que, assim, se encontram
sujeitas, pelos Estados-membros, a obrigações específlcas de serviço público.
Trata-se, em particular, do caso dos serviços em redes, tais como o das
comunicações.
O serviço público tem, normalmente, um duplo sentido. Tanto designa o

organismo que presta o serviço, como diz respeito à missão de interesse
geral a ele conflad4, Ora. é com o objectivo de favorecer ou de permitir a
reahzaçáo da missão de interesse geral,que a autoridade pública pode impor
obrigações específlcas ao organismo que presta o serviço, por exemplo, em
matéria de transportes, de energia e de comunicações.
Por último, o serviço universal designa uma série de exigências de interesse

geral, a que deveriam estar sujeitas as actividades das telecomunicações ou
88
dos correios, As obrigações daí decorrentes destinam-Se a assegurar, por
toda a parte, o acesso de todos a prestações de qualidade e por um preço
ÍazoáNel.
Fm rçstmo, o serviço público visa a satisÍação de necessidades colectivas

inclividualmente sentidas, através do fornecimento de bens ou serviços abaixo
do seu custo.
Actividade 3.3
Examine edições recentes de publicações, e escolha um caso onde

seja nítida a necessidade do Estado intervir como regulador.
3.8 Interesse Nacional, Público e Geral
{ :ry19ssão "interesse nacional" conq-reg.3. "l-T -.:"ilto de objectivos e

ariUuifOés, que se associam, directamente à es,qQqciq de Potlry{, e-lÍl!lq-!9
E§tado-N ação. na-sü_a' ácepção intern aciog-ql.Pq1Í!i9a-e administrativl.Trata-
-se cla "essência" que Se mantém inalterável perante o devir da "existência",
pese embora as "leituras" de quem ao longo da "história" tem legitimidade
para tanto.
Assim, o "interesse nacional" decorre. antes de mais, do que esteja na

Étrã da Constitúço da República PoÍuguesa CRP ou da sua exegese ou
D
s
tsterpreeÉg
n Por isso, a primeira aproximação ao que hoje deve ser entendido por interesse
). nacional decorre do articulado da CRP, em cuja hierarquia intrínseca avulta
rs desde logo a Secção de abertura, intitulada "princípios fundamentais." Ng§te
a1tflguram-oçoucgitojxÍers§§9-:oaçiooal . Numa
@ c
perspectiva mais descritiva, não pode deixar de tomar em devida conta

o
o conjunto das designadu. "
g plu'*u9T _rlg[q,oji I USE).
a
)r
m
;e
Assembleia da República.
)u
89
Num segundo nível da análise, aparece igualmente nos programas dos
diferentes Governos, e também nas designadas Grandes Opções do Plano'
Em níveis complementares da análise, oS programas dos partidos da
oposição , e, em particular os discursos programáticos dos respectivos líderes ,
incluem também elementos que permitem contribuições subsidiárias para
a compreensão do interesse nacional num determinado momento.
O que se poderia considerar uma regÍa de algibeira para averiguar se estamos

ou não perante um interesse nacional, devidamente sustentado, reside em
(s)
saber se ele é ou não, objecto de acordo entre o partido do Governo e o
parlido (s) da oposição. Todavia, esta regra tem de ser relativizada dado que
pode acontecer que os interesses partidários, num determinado momento, Se
conjuguem em seu favor e não do interesse nacional
Assim sendo, nas últimas décadas , existem alguns objectivos que claramente I
foram objecto de um determinado interesse nacional, tais como: a) A

celebração da Primeira Constituição da República Poftuguesa, a seguir à
Revolução de Abril de l9l 4 ,ou seja a constituição de 197 6;b) As inovações
políticas introduzidas em cada uma das sucessivas revisões Constitucionais
já operadas (democratizaçáo plena; opção pela economia de mercado; voto
Presidencial extensivo a todos os portugueses espalhados pelo mundo;
alterações institucionais exigidas pelo processo de participação na UniãO
Europeia); c) Acandidatura de Portugal à adesão às Comunidades Europeias,
e, mais tarde,à fundação da União Económica e Monetária'
Um outro sinal dos esforços para delineaf pefspectivas pragmáticas do que

é o interesse nacional encontra-se nas audições que o Primeiro-Ministro
faz
regularmente com os líderes dos partidos da oposição com representação
parlamentar, antes dos Conselhos Europeus da União Europeia. Acresce
que, actualmente, o interesse nacional tem múltiplas interfaces com o que Se
discute e se decide politicamente nesses Conselhos, tais como: alargamento
da EU; perspectivas financeiras; conclusão do mercado interno; defesa e
segurança comuns; imigração; combate ao terrorismo'
A sociedade conectada de hoje inclui verdadeiramente a confluência de
diversas dimensões de dimensão transnacional e, exactamente por isso, o

interesse nacional é obtido, não só através da depuração de tudo o que é
aleatório nas relações internacionais, mas também pela cristahzaçáo daquilo
que verdadeiramente é essencial.
ambicioso que o de
Quanto ao conceito de "interesse público" é menos
interesse nacional, pese embora a possibilidade de ser invocado de forma
mais
que
alargadae extensiva. No fundo, o interesse público consagra situações
se podem sistematizar na seguinte taxonomia: a) realidades expressamente
previstas na lei, como conf,gurando objectivos , critérios , factores , ou quaisquer
90
outros elementos, ditos de "interesse público"; b) a acção do Governo e de
outros órgãos de soberania, dentro da margem de discricionariedade prevista
no Estado de Direito, Constitucional e Democrático; c) a acçáo de entidades
diversas, de nattreza institucional, inseridas na acepção lata do Estado, no
exercício de atribuições que a CRP ou a lei ordinária lhes confiou; d) acção
de outras entidades, eventualmente privadas , a quem a lei conflou o exercício
de atribuições de serviço público.
Relativamente à categoria (a), os conteúdos normativos, volitivos e

axiológicos do interesse público estão positivamente deflnidos em cada
um dos instrumentos legais considerados. Significa isto que uma boa
hermenêutica destes diplomas deve ser suficiente para explicitar aqueles
significados. Reconhece-se, contudo, que esta é uma situação ideal, nem
sempre suficientemente próxima da realidade tangível do cidadão comum.
Na verdade, temos uma extensa panóplia de leis, decretos-leis, decretos,
1nÍarias, norÍnas, circulares e outros instrumentos com efeito jurídico, que
onstituem frequentemente um elevado obstáculo epistemológico à sua exacta
mmpreensão. Acresce que esta multiplicidade de textos frequentemente dá
azo a interpretações de sentido divergente ou mesmo contraditório. Assim
sendo, o objectivo de delimitar o conceito de interesse público através da
málise formal dos textos legais em que o mesmo é invocado, seria sempre
m projecto de longa duração e de sucesso incerto.
Relativamente à categoria (b) e não obstante existir uma larga intersecção
oom a categoria (a),há um critério objectivo que permite atalhar muitos
Grminhos, desfazer muitas ambiguidades e chegar a um porto seguro, com
alguma rapidez. !s99 critério decorre da conflguração do interesse pÍblico
oomo sendo aquele que é objecto da alocação de dinheiros públicos. Assim
rilõ, estar-se-ia peranÍe um projecto de interesse público se e só se, no
respectivo financiamento, existisse? no pass1do.,l_o 9, Ll-o- f,gJgro=,
PI9!e*49-,
dinheiro do,s-c o*utr.ibuinte s.
Quanto à categoria (c), pese embora um conjunto de várias intersecções

1msíveis com as categorias anteriores, parece que o critério objectivo que
relhor permite averiguar da efectiva prossecução do interesse público decorre
das seguintes iniciativas: mecanismos de avaliação pública previstos nas leis
agânicas daquelas entidades, é o caso por ex. daAutoridade da Concorrência;
aditorias temáticas realizadas por outras entidades independentes como, por
aemplo, o Tribunal de Contas.
'D{o que toca à categoria (d), aplicam-se, antes de mais, as considerações
,rú€.riorês adaptadas à circunstância.
'hr último, o conceito de interesse geral tem um suporte jurídico e

SEáTiVõíúicutar que o permite diferenciar dos conceitos anteriores.
9l
A sua existência decorre de imperativos de cidadania em socieda;=.
democráticas . De facto, não existindo legitimidade para que haja cidadãos :.
primeira e segunda classe, o Estado tem obrigação de assegurar a provisão ;<
um determinado "stock" de bens colectivos a todos os cidadãos, tais con:,-
saneamento básico; distribuição de ágtae de energia; comunicações poSte.:
e telefónicas; cuidados básicos de saúde. Os exemplos mais soflsticados têr
a ver com o acesso a determinados bens culturais, de que o serviço público de
rádio e de televisão coÍresponde à situação mais facilmente identiflcável.
Aprofusão e disseminação destas situações vêm ao encontro de disposições

previstas nos Tratados de Roma ( 1 95 8) e de Amesterdão (1999) , no sentido de
assegurar que o Estado, em nome destes objectivos, não favoreça determinada-s
empresas, criando distorções múltiplas à concorrência. Esta matéria tem dado
azo a uma extensa doutrina e a uma jurisprudência variada, nem sempÍe
convergente. No fundo, trata-se de distinguir na referida intervenção do
Estado, as componentes de flnanciamento que podem ser subsumíveis ao
conceito de Auxílio de Estado.
Como se sabe, os auxílios de Estado são proibidos pelo artigo 87.'do Tr4[ado
de Roma. Todavia, esta proibição pode ser derrogada ou excepcionada, mas
sempre na base de normas específlcas também previstas no mesmo Tratado.
O não cumprimento destas normas tem pesadas sanções, a menor das quais
será seguramente a obrigatoriedade que impende sobre o Estado no sentido
de recuperar o montante f,nanceiro que foi indevidamente concedido. Desde
a existência da Comunidade Europeia, estas questões têm sido intensamente
controvertidas e objecto de frequentes reclamações de empresas concorrentes
que se sentem lesadas. Para que um incumbente, por exemplo os Corteios de
Portugal, possam pelo "serviço universal" (assegurar a comunicação postal
em áreas não rentáveis) que prestam ao País, receber um contrapartida do
Estado flnanceira ou outra é necessário que f,que provado que tal se deve a
título de "montante compensatório" e não como "auxílio do Estado".
Actividade 3.4
Discuta com os colegas a comparticipação financeira atribuída pelo

Estado a uma empresa concessionária de um serviço de interesse geral e
veja se se trata de "auxílio do Estado" ou "montante compensatório".
92
Teste Formativo
1. Nas alíneas que a seguir se apresentam,há um termo que não combina

com os restantes. Identifique-o:
a) Keynes; b) estado liberal; c) estado intervencionista; d) estado

inserido na economia.
2. De acordo com os partidários da redução das actividades produtivas de

bens ou serviços do Estado, quais são as principais melhorias resultantes
dessa redução?
3. Pelo contrato de concessão, pode a concessionária passar a exercer

actividade de intere sse geral, reservada por lei à entidade que conces siona?
Justiflque a resposta.
4. Que se entende por sector empresarial do Estado?

5. Quais as categorias em que se agrupam as principais medidas
reguladoras?
6. Deflna serviço público.
1.b)Estado liberal.
l. Aumento daefi.cácia, a melhoria da qualidade, a redução dos impostos,
a diminuição do sector público e o melhor atendimento do cliente.
-i. Pode.Aentidade concessionária, neste caso uma entidade privada, assume

opapel de colaboradorpermanente daAdministração e,pelo contrato de
concessão, passa a exercer funções de administração pública. É o caso
das empresas com contrato de concessão do serviço público rodoviário,
de entidades privadas encarregadas da certiflcação de qualidade ou de
origem de certos produtos, etc.
4. Por sector empresarial do Estado entende-se o conjunto das unidades
produtivas do Estado ou de outras entidades públicas, organizadas e
geridas sob a forma empresarial. Costuma incluir as empresas públicas,
as sociedades de capitais públicos, e as sociedades ou empresas de
economia mista, controladas pelo Estado.
5. São as que visam restringir a liberdade de iniciativa económica e as

medidas que contêm indicações, incentivos, apoios ou auxílios aos
agentes económicos.
6. Satisfação de necessidades colectivas, individualmente sentidas, através

do fornecimento de um bem ou serviço abaixo do seu custo.
93
ALVES, A. André; MOREIRA M. José

2004 O que é a Escolha Pública?. Cascais: Principia.
BOYER, Robert; SAILLARD, Yves

lgg5 Théorie de la Regulation I'Etat cles Savoirs. Paris: la Découverte.
KRUGMAN, Paul
2001 The Conscience of a Liberal. London: Penguin Books.
RODRIGUES, Lopes
2001 Políticas Públicas de Concorrência.Lisboa: ISCSP.
SANTOS,António Carlos; GONÇALVES, Eduarda; MARQUES, Maria M. Leitão

1991 DireitoEconómico.Coimbra:Almedina.
SAVAS, E. S.
2000 Privatization and Public Partnershrps. Chatam, NJ: Chatan House.
STIGLITZ, Joseph
1988 Economics of the Public Sector. London: W. W. Norton &
Company.
VITAL MOREIRA
1997 Auto-Regulaçõo Profissional e a Administração Pública. Coimbra:
Almedina.
94
4. Missões e Estruturas da Administração
SUMARIO
4,1 Administração Pública
4.2 Missões da Administração
4.3 Administração Central do Estado
4.4 Administração Indirecta do Estado
4.5 Administração Local do Estado
4.6 Administração Local Autárquica
4.7 Delegação de Poderes e Competências
4.8 Desconcentração, Descentral izaçáo e Devolução de Poderes
Teste Formativo
No flnal do processo de aprendizagem desta unidade o estudante deverá

estar apto a:
. Distinguir administração pública e Estado.
. Identiflcar os órgãos de soberania.
. Identificar as missões da administração.
. Distinguir Estado e Governo.

. Identiflcar as características do Estado.
. Explicar a relação entre administração pública e a administraçáo da

justiça.
Discutir a relação entre administração directa e indirecta do

Estado.
Identiflcar os elementos compreendidos no conceito de autarquia

local.
a Distinguir as divisões administrativas básicas do território.
a Distinguir desconcentraçã.o, descentralizaçáo e devolução de

poderes.
Distinguir entre delegação de poderes e transferência de

competências.
98
4.1 Administração Pública
A colectividade portuguesa, como qualquer outra, possui um conjunto de

necessidades comuns cuja satisfação étarefada colectividade, com recurso a
serviços por esta executados. É o caso das necessidades de protecção dos mais
fracos, de segurança de pessoas e bens, de cuidados de saúde, de protecção
na velhice e no trabalho. E é, ainda, o caso da recolha de lixo e saneamento
básico nos centros urbanos.
Ora, a satisfação destas e de outras necessidades colectivas exige a união

de esforços e um volume enorme-de recursos materiais e humanos. Assim,
quando se manifesta de forma persistente uma necessidade colectiva, surge
normalmente, nas sociedades organizadas, uma resposta da colectividade,
destinada a satisfazê-la em nome e no interesse da colectividade'
Todavia, nem todos os serviços que existem para satisfazeÍ aS necessidades

colectivas pertencem ao Estado. Há,paraalóm dele, uma grande constelação
de pessoas colectivas públicas e territoriais que existem para responder às
necessidades colectivas.
Com efeito, uns são criados e geridos pelo Estado, outros entregues a institutos
e estabelecimentos públicos, e outros, ainda, são assumidos e administrados
pelas autarquias locais, no âmbito da sua átrea geogtáfica.
A administração pública tem por objectivo satisfazer as necessidades

colectivas de segurança, cultura e bem-estar. Fica, assim, fora do seu âmbito,
a satisfação das necessidades de justiça, dada a separação entre os Poderes
executivo,legislativo e judicial. Contudo, as necessidades colectivas entram,
em geral, na esfera administrativa, originando o vasto conjunto de actividades
económicas que se chama administração pública.
Assim, a Administração Pública não se limita ao Estado. Para além de q

englobar, integra muitas outras entidades e organismos. Por isso, nem toda
a actividade administrativaéestadual, dado que a administraç-ão-púb1t-q-qilão
1up? actividade ex._clusiya do Estado. Embora este desempenhe o principal

papel da actividade administ-r4!iv-3. "
4.2 Missões daAdministração
Na terminologia administrativa tradicional, o termo missão era sinónimo de

atribuição. Hoje liga-seàrazáo de ser de uma organizaçáo, ao motivo especial
ou motivos que justif,cam a sua existência.As missões, apesar da turbulência
de mudança registada nas diversas envolventes, tendem a peÍmanecer. Os
99
objectivos mudam e ajustam-se, assim como as estratégias e as políticas. As
missões raramente mudam e nunca de forma radical. Para que isso suceda
era necessária a refundação da entidade organizacional.
Assim, ao falar-se de missão, devemos entender as funções que a administração

pública terá de desempenhaÍ pata corresponder à razáo da sua criação pelo
poder político.
A classiflcação das missões da adminislraçáo levanta sempre problemas e

I
existem muitos sistemas de classiflcação.Algumas das razões da diflculdade
de classificação prendem-se com a heterogeneidade, a multiplicidade
e o carácter altamente interdependente das missões prosseguidas pela
administração.
Veriflca-se , ainda, que, ao longo deste século e particularmente a seguir

à Segunda Guerra Mundial, se registou, no mundo oeidental, um desenvol-
vimento muito forte das missões da administraçáo. Às missões clássicas
(polícia, moeda e impostos), juntaram-se numerosas actividades de ordem
económica, social e cultural. Em certos casos, estas novas missões emergiram
do nada, e noutros tiveram origem em missões assumidas por instituições
não estatais, nomeadamente as Igrejas.
No flnal dos anos noventa do século XX, já não era pedido à administração
não é pedido que fornecesse mais serviços a administrados mais numerosos,
mas que distribuísse serviços de natureza diferente e de qualidade superior.
Ora, para isso eram necessiários meios f,nanceiros e técnicos mais elevados,
e recursos mais poderosos.
Como dissemos, há diversas formas de classif,car as missões daAdministraçáo .

Entre outras possíveis salientamos as de Drago, Renate Mayntz, Caupers e
Gournay.
Drago estabelece uma separação entre missões gerais e missões de carâcter

técnico. As missões gerais compreendem as de concepção e as de direcção.
As de concepção são repartidas em missões de previsão e otgantzação, e as
de direcção em missões de comando e de controlo.
As missões técnicas (ou especiais) repartem-se, por sua vez, em missões

de interesse nacional e de execução e gestão. As de interesse nacional, por
seu turno, dividem-se em missões de representação dos interesses nacionais
e de segurança. As missões de execução e gestão englobam as de carácter
económico e as de carácter social.
Renate Mayntz refere várias classif,cações das missões da administração,

dividindo-as por cinco áreas:
r00
--
Regulação das relações entre a sociedade e o exterior (defesa e
ne gociações estrangeiras) ;
- Regulação das relações entre indivíduos e grupos dentro da sociedade;
-: Garantia da capacidade de acção do sistema político e administrativo

rrecursos humanos e f,nanceiros, etc.);
' Prestação de bens e serviços;
-: homoção do desenvolvimento (crescimento económico, igualdade

social, etc.).
l
I João
--r-:s "Administração Perifórica do Estado", reparte as missões
. na obra Caupers,Ádministração
Periferica do Estado. Lisboa:
Er -illinistração - pensando na administraçáo periférica -, effi seis grandes Notícias, 1994, pp. 421 -422.
. relativas à segurança interna;
' de regulação social e económica;
' de angarraçáo de recursos;

. de prestação;
. relativas às infra-estruturas e ao desenvolvimento;

. auxiliares.
3r::rd Gournay2, na obra "Introdução à CiênciaAdministrativa", apresenta 2

Bernard Goumay, Inlrodução
à Ciência Administratíva.
rr,.- ;lassiflcação das missões da administração, que foi seguida por Freitas Lisboa: Europa-América,
:u \::raral e que se adequabem aos objectivos deste manual. Esta arazáo 1978.24-26.
:r:r- J'-:e aqui se desenvolve mais em poÍnenor a classiflcação deste autor.
r-:;ssificação de Goumay aponta quatro conjuntos de missões: (de soberania,

sociais e educativas e culturais) que,por sua vez, se subdividem
=,--c.-imicas,
'. r1-i35 missões específ,cas.
-
l Missões de Soberania (ou funções políticas)
1.o Missões de soberania:

. defesa (ou segurança) nacional;
. condução das relações externas.
Missões de soberania interna:
polícia (também chamada segurança civil);
justiça (incluindo o registo civil).
101
3. o Missões propriamente políticas:
. funcionamento das instituições políticas (eleições,
assembleias);
. relações com instituições religiosas;
. informação da opinião para f,ns políticos.
b) Missões Económicas
1.o Atribuições do Estado relativas à moeda:
. (a emissão de moeda é considerada por alguns autores uma

questão de soberania).
2.o Acções específ,cas:

. nos diferentes sectores da economia (energia, minas,
transportes, telecomunicações, indústrias de transformação,
agricultura e pescas, serviços, etc.);
. a propósito das diversas funções ou problemas comuns
aos sectores (pesquisa aplicada e produtividade, mão-de-
-obra e formação prof,ssional, investimento, crédito, preço,
fl scalidade, comércio exterior, etc.) ;
3.o Acoordenação geral dapolíticaeconómicae financeira (incluindo

aqui a coordenação no espaço: ordenamento do território).
c) Missões Sociais
1.o Em matéria de saúde;
2.o No domínio dahabrtaçáo e do urbanismo;
3.' A defesa dos direitos e interesses das categorias socioproflssionais

(designadamente dos assalariados) ;
4." A distribuição de rendimentos em proveito dos socialmente

desfavorecidos;
5." Amanutenção ou atransformação das estruturas sociais (política

familiar, promoção social, etc.).
d) Missões Educativas e Culturais
1.o A investigação científica;
2." A educação das crianças e adolescentes (ensino geral, profls-

sional, artístico, desportivo, etc.), incluindo as acções a favor da
juventude;
t02
3.o Aorganização dos lazeres e actividades culturais destinadas aos
adultos, incluindo a informaçáo de catâcter não político;
4." O desenvolvimento das actividades artísticas: conservação do

património artístico e histórico; incentivo à criação de novas
obras e difusão das obras de arte;
5.o A salvaguarda dos recursos naturais e a melhoria do meio

ambiente.
Esta classificação dá-nos uma visão do conjunto das atribuições da I
dministração, no finaldo 2.'milénio. No entanto, há que ter em mente que

!]em sempre foi assim. Até ao início da Primeira Guerra Mundial, o Estado
-rberal era um estado abstencionista e não interventor, que deixaria para o
rrercado um leque enoÍne de serviços que hoje São, com toda a naturalidade,
e-ssumidas pelo Estado.
-\ condições em que nascem, morrem ou se modificam os serviços distribuídos

fela administração, encontram-se profundamente ligadas a factores de ordem
rclítica e social. À medida que as sociedades se complexiflôam, levantam
novas questões e exigem novas respostas. Ora, oS políticos vão introduzindo
nos programas partidários aS respostas a tais questões, acabando estas por Ser
Lnco-rporadas noó programas dos goveúos e ser, posteriormente, executadas
pela administração.
Actividade 4.1
ldentifique. no Diário da República. o Progranla do gove-rno. e

estabeleça uma comparação entre a classificação das missões da
administração. feita por Gournuy, e a tüilizada pelo governo.
4.3 Administração Central do Estado
Estado
O Estado é uma pessoa colectiva pública, entre muitas outras pessoas

colectivas de direito público que prosseguem f,ns públicos.
Entre as diversas dimensões que o termo possui, destacamos três que nos
parecem mais signif,cativas:
103
. dimensão internacional: Estado soberano, titular de direitos e deveres
ao nível internacional;
. dimensão constitucional: Estado como comunidade, o conjunto de

cidadãos;
. dimensão administrativa: Estado como pessoa colectivapública, que

através do govemo executa a actividade administrativa.
Há que distinguir a administração central do Estado, da administração local do

Estado. Aprimeira, diz respeito ao conjunto de órgãos e serviços do Estado,
com competência extensiva a todo o território nacional. A segunda, prende-se
com os órgãos e serviços locais, instalados em diversos pontos geográflcos
do território nacional, e cuja competência é limitada a uma determina área.
As principais características do Estado e da sua administração directa são,

segundo Freitas do Amaral:
. unicidade: Há muitas autarquias, mas o Estado é aínica espécie do

género;
. carácter originário: Apessoa colectiva Estado náo é criadapelo poder

constituído. A sua naitreza é não derivada;
. territorialidade: Faz pafie da natureza desta pessoa colectiva a

ocupação de um certo território;
multiplicidade de atribuições: Prossegue f,ns múltiplos;
pluralismo de órgãos e serviços: O Governo, os directores gerais, os

governadores civis, etc., são órgãos do Estado;
organizaçáo em ministérios: Os órgãos e serviços do Estado-

-administração ao nível central são os ministérios;
. personalidade jurídica una: Embora haja pluralismo de órgãos, como

vimos, o Estado mantém uma personalidade jurídica una;
. instrumentalidade: A administração é um instrumento para o

desempenho dos fins do Estado;
estrutura hierárquica: Há um vínculo de subordinação a ligar os

diferentes órgãos e agentes, que confere poderes ao superior e impõe
deveres aos subordinados;
supremacia: O Estado-administração, dado o seu carácter único,

originário e instrumental, exerce poderes de supremacia em relação
às pessoas colectivas de direito privado, e ainda em relação a outras
t04
:
pessoas colectivas públicas. Os institutos públicos estão sujeitos

à superintendência do Governo. As autarquias locais à tutela
administrativa do Estado. As regiões autónomas a uma limitada
fiscalização dos órgãos de soberania e do tribunal constitucional.
\os termos da CRP, q4g 9lg3g! 4fqgbq14rr1e1lo Estado o P'esid Í

República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais.
Atendendo à separação 4q podpfqc(egrsl

erecutivo, isto é, o Governo,pertence à Administração Pública. Além de
órgão político, o çgygg1q-(-o órgão admilifatE por excelência.
Há. ainda, um conjunto de órgãos que, embora pertegçg4q.L administração

d g E st a{-o_ 44g _{-ep_elqg!q io Governo . O-!on s qlhq-
@
Nàcional do Plano, a Comissão Nacional de Eleições e oqllqs iirg4gs
rnálogos. Os dlrectores gerãis são órgãos do Estado, pertencentes à
-u--e aocontrárilaoconffi
ão do Governo.
Governo
O Governo é o principal órgáopermanente e directivo do Estado com carácter

administrativo e mais importante da administração central do Estado. Nos
termos da CRP, o Governo é, simultaneamente, o órgão de condução da
política geral do país e o órgão superior da administraçáo pública (art.'
182.').
Qual a composição do Governo? O art.o 183.' da CRP determina que a

estrutura do Governo seja constituída por:
Primeiro Ministro;
Vice s-Primeiro-Ministro ;
Ministros;
Secretários de Estado;
Subsecretários de Estado.
Para sabermos qual a estrutura e a organização dos vários ministérios é

aconselhávellançar mão das respectivas leis orgânicas. Por vezes, a forma
mais prática consiste em consultar o orçamento do Estado, publicado todos os
anos no Diário da República. Constam, nesse documento, todos os serviços
existentes, e faz-se referência à legislação que lhes é aplicável.
105
Actividade 4.2
Identiflque, no Diário da República, a estrutura orgânica do actual

governo. Acha que hâ rclaçáo entre o programa do governo e a sua
estrutura?
4.4 Administração Indirecta do Estado
No ponto anterior tratámos da adminisffaçáo central do Estado. Vamos,

agora, falar da administração indirecta do Estado que, embora esteja ligada
à administração central, não faz parte do Estado. E não faz parte deste na
medida em que a administração indirecta é composta por uma miríade de
entidades com personalidadejurídica própria. E estas são pessoas colectivas
públicas, como o Estado, sendo desse ponto de vista iguais ao Estado.
Todavia, estas entidades públicas prosseguem flns ou atribuições do Estado

e, nessa medida, encontram-se-lhe indirectamente ligadas. No caso da
administração indirecta do Estado, este confere a outros sujeitos de direito
areahzaçáo dos seus flns. Esta administração é estadual, por prosseguir flns
que pertencem ao Estado e é indirecta, na medida em que a execução de tais
f,ns tem lugar no seio de uma entidade diferente do Estado.
O recurso a este tipo de administração tem a ver com o alargamento das\

missões do Estado, a sua complexidade e a satisfação das novas necessidades i
dos cidadãos. Por outro lado, tem também a ver com a necessidade, impostal
pela CRP, da Administraçáo Pública dever ser estruturada de modo a evitar
a burocracia, e a aproximar os serviços das populações.
Ora, a desburocratizaçáo parece passar pela fuga às regras aperladas da

contabilidade pública e da função pública. O que fomenta a expansão deste
tipo de administração e, por vezes, vai mais longe ao incentivar afigapara
o direito privado.
Sobre a administração indirecta estadual, o Estado dispõe, em regra, do poder

de nomear e demitir os dirigentes desses organismos. Possui o poder de
lhes dar instruções e directivas acetca do modo de exercer a sua actividade.
Tem, ainda, o poder de flscalizar e controlar a forma como tal actividade é
desempenhada.
Este tipo de administraçáo é exercido no interesse do Estado, mas importa

salientar que é exercido em nome próprio, isto é, em nome daquela entidade
pública em concreto.
106
signiflca, em resumo, que:
. o património pertence a essa entidade e não ao Estado;
. os recursos humanos são dessa entidade e não do Estado;
. os actos são praticados em nome dessa entidade e não do Estado.
Acriação e extinção destas entidades públicas, que constituem a administração

indirecta, é feita por livre decisão do Estado. O seu financiamento tem origem
no Estado e em outras fontes, nomeadamente em receitas próprias'
Constitui a administração indirecta do Estado as seguintes espécies de

organismos: institutos públicos, empresas públicas e associações públicas.
O secto. p,:Utico_qq tratiyo-GIA).-sqÍ,nplgende o Est4[q, pq-[4q!E!os

pgbl&9Âê3q§9çiagoç§-prúbfhas-Ãau1a§Ús-1q9?i§ ryq"le-giOq,s-eutÓqarsas*
O sector púbti"o (SP q-plqlg?Lg3l de
"-p..r-iul
capital, total ou mqoritarialnente púb .
4.5 Administração Local do Estado
A administraçáo local do Estado assenta em três elementos:
. divisão do território: exige-se a delimitação do espaço que serve para

def,nir competências em razáo do território;
. órgãos locais do Estado: centros de decisão, espalhados pelo território

nacional, mas habilitados, por lei, a resolver assuntos administrativos,
relativos a uma área geogrírfica em concreto, em nome do Estado;
. serviços locais do Estado: os serviços administrativos encaffegados

de preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do
Estado.
Para efeitos de administração civil, há duas divisões administrativas básicas

do território:
. divisão para efeitos de administração local do Estado: distritos e

concelhos;
. divisão para efeitos de administração autárquica: freguesias,

municípios e regiões administrativas, no continente.
Neste ponto, vamos apenas tratar do primeiro trpo de divisão; o segundo

passará para o seguinte, dedicado à administração local autárquica'
t07
Os órgãos locais do Estado são instalados em diversos pontos do territórit-r
nacional e, à frente deles, o Estado coloca alguém para chefial e tomar
decisões. São os casos do delegado de saúde, do chefe da repartição de
f,nanças, etc.
3Freitas do Amaral. Curso Tomando de empréstimo a definição do Prof. Freitas do Amaral3, os

de Direito Administrativo.
órgãos locais do Estado "são os órgãos da pessoa colectiva Estado que, na
Coimbra: Almedina, 1993,
p.399. dependência hierárquica do Governo, exercem uma competência limitada a
uma certa circunscrição administÍattva" .
Isto signif,ca que estes órgãos podem tomar decisões em nome do Estado,
pertencem a este e não às autarquias (mesmo que funcionem no mesmo
edifício), e só podem decidir dentro de uma delimitada zona geográLfrca'
4.6 Administração LocalAutárquÍca
Apesar de também ser administração local, como a anterior, coisa bem

diferente é a administração loca1 autárquica, que não se confunde com a
administração 1ocal do Estado. É uma forma muito diferente de administração
local.
Por administração local autárquica entende-se tanto o conjunto das autarquias

locais, como a actividade administrativa exercida por elas'
As autarquias locais são constituídas por imperativo constitucional' Com

efeito, a CRP no seu art.o 235.o determina:
"1. A otgantzaçáo democrática do Estado compreende a existência de

autarquias locais'
Z. As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos

representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das
populações resPectivas"'
As autarquias locais são, todas e cada uma, pessoas colectivas distintas do

Estado. Repare-se que a CRP diz que São "peSSoaS colectivas territoriais" e
não pessoas colectivas públicas. Assim, elas não fazemparte do Estado, não
são Estado, são até anteriores ao Estado. Trata-se de entidades independentes
e completamente distintas do Estado, apesar de poderem ser flscalizadas e
inspeccionadas.
Apesar de poderem ser subsidiadas pelo Estado, as autarquias locais não

são instrumentos da acçáo do Estado, como é o Governo' São formas de
oÍgaÍizaçáo das populações locais, residentes nas respectivas áreas' Elas são
108
mnstituídas por via ascendente, tendo origem nas populações, e não por via
&scendente, como ocoÍre com a criação dos institutos públicos.
O conceito de autarquia local integra os seguintes elementos:
. comunidade de pessoas;
. ocupação de um determinado espaço territorial;
. defesa dos interesses desta comunidade;
. haver órgãos representativos, livremente eleitos.
A existência de autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia,

expressam uma certa descentralizaçáo da administração. Isto signiflca
que a administração pública náo é, apenas, exercida pela pessoa colectiva
pública - o Estado -, mas sim por um conjunto de entidades independentes
e diferentes deste.
Todavia, as autarquias, para serem auto-administradas, como é da sua

rtatareza, têm de ser geridas por órgãos representativos das populações
locais livremente eleitos. Os órgãos não podem ser nomeados pelo Governo,
como aconteceu durante o Estado Novo. Além disso, só se poderáfalar de
verdadeiro poder local, quando as autarquias dispuserem de um signif,cativo
grau de autonomia administrativa e f,nanceira.
Nos termos do n.o 1, do art.o 236." da CRP, no continente, as autarquias locais

são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. Em Portugal,
a Lei n.o 56191, de 13 de Agosto, estabelece os poderes, a composição e a
competência das regiões administrativas, bem como o funcionamento dos
seus órgãos.
Actividade 4.3
Identiflque, no Diiário da República, a estrutura orgânica de uma

Direcção-Geral do Ministério da
|aúde.
4.7 Delegação de Poderes e Competências
Não vamos, neste manual, discutir o problema jurídico da natareza da

delegação e poderes e competências. Interessa, apenas, abordar alguns
aspectos introdutórios, que podem ser causa de equívocos.
109
Em nosso entender, a verdadeira delegaçáo há de ter, sempre, impacto na
capacidade de decisão e implicar sempre a transferência do poder para
decidir.
Nos termos da lei 2rca (Artigo 9), os membros do Governo podem delegar
nos titulares dos cargos de direcção superior de 1.o grau a competência para
emitir instruções referentes a matérias relativas às atribuições genéricas
dos respectivos serviços e organismos. Os titulares dos cargos de direcção
superior de 1.o grau podem delegar em todos os níveis de pessoal dirigente
as competências próprias e subdelegar as competências que neles tenham
sido delegadas.
Os membros do Governo podem delegar nos dirigentes máximos dos

serviços e organismos que, nos termos da lei, sejam responsáveis pela
gestão centrahzada de recursos humanos de cada ministério poderes mais
alargados, incluindo as competências relativas ao procedimento do concurso.
A delegação de assinatura da correspondência ou de expediente necessário à
mera instrução dos processos é possível em qualquer funcionário.
A delegação e subdelegação de competências constituem instrumentos

privilegiados de gestão, cabendo aos titulares dos cargos de direcção
superior de 1.'grau a promoção da sua adopção, enquanto meios que
pfDpi§.i»I» 919§»PFrg dç çirçuitos de decisão e uma gestão mais célere e
desburocratrzada.
O exercício de funções em regime de substituição abrange os poderes

delegados e subdelegados no substituído, salvo se o despacho de delegação
ou de subdelegagão, ou o que determina a substituição, expressamente
dispuser em contrário.
Com efeito, nos termos do art.o 35.o do Código do Procedimento Admi-

nistrativo, "os órgãos administrativos competentes para decidir em deter-
minada matéria podem, semple que para tal estejam habilitados por lei, através
de um acto de delegação de poderes, que outro ótgáo ou agente
pratique actos
administrativos sobre a mesma matérra.
de
O n." 2do mesmo artigo aclescenta que, "mediante um acto de delegação
poderes, os órgãos competentes pafa decidir em determinada matéria podem
,.-pr" permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto
pratiquem actos de administração ordinária nessa matétra" .
O último número deste artigo esclarece que os órgãos colegiais também

podem delegar poderes nos respectivos presidentes, a não ser que haja lei de
habilitação específ,ca a estabelecer uma particular repartição de competências
entre os diversos órgãos.
110
A delegação de poderes foi concebida como um instrumento da descon-
centração administrativa. A delegação de poderes, nos termos do Código do
ProcedimentoAdministrativo (CPA), é o acto pelo qual um órgão (legalmente
habilitado para o efeito) permite que outro órgão ou agente pratique actos
administrativos sobre a mesma matéria.
Freitas doAmaral def,ne a delegação de poderes ou a delegação de competência

da seguinte forma: "é o acto pelo qual um órgão da Administração,
normalmente competente em determinad a matérra, permite, de acordo com
a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a
I
mesma matétia".
A possibilidade da delegação de poderes depende da lei a prever, ou seja,

precisa de estar consignada na chamada lei de habilitaçáo. Sem esse requisito,
a delegação é ilegal, nula, por envolver uma renúncia ou alienação de
competência.Daí, os actos que venham a praticar-se ao abrigo dela, flcam
feridos, também, do vício de incompetência (geradora, consoante os casos,
de anulabilidade ou de nulidade).
A exigência da habilitação legal tem mesmo consagração constitucional, pois

o (art.o 111.o, Í." 2) determina que "nenhumórgáo de soberania, de região
autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos,
a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição
e na lei".
,.
E assim necessário a existência de dois órgãos, ou de um órgão e de um agente
da mesma pessoa colectiva pública, ou de dois órgãos de pessoas colectivas
públicas distintas, dos quais um seja o delegante e o outro o delegado. A
delegação pode ter como destinatário um órgão ou agente, e cria entre o seu
autor e o destinatário uma relação nova, a relação de delegação.
Por último, a delegação, para se tornar operante, careet'íe um acto de

delegação formal. Não basta a mera previsão normativa nem uma medida
ou ordem informal.
-\ transferência legal de competências é uma forma de desconcentração

originária, ao passo que a delegação de poderes é uma desconcentração
derivada, resultante de um acto do delegante. Acresce que a transferência é
definitiva - até disposição legal contrária -, enquanto a delegação de poderes
é precâria,pois é livremente revogável pelo delegante.
Tanto a concessão, como a delegação de serviços públicos, constituem uma

transferência temporária de competências para entidades particulares. A
diferença é que, no primeiro caso, é para sociedades comerciais, e no segundo
para associações privadas sem flns lucrativos.
Outra forma de delegaçáo é a coadjuvação. A coadjuvação é a relação que
se estabelece entre dois órgãos a que a lei atribui competências iguais, que
podem ser exercidas indiferentemente por qualquer deles. Constitui um caso
particular de coadjuvação a posição dos Secretários de Estado perante os
ministros respectivos.
No caso da delegação interna não há, propriamente, uma delegação, mas antes
uma repartição de tarefas e competências internas no âmbito dos serviços
de um órgãos administrativo. Esta situação não tem, por isso, relevância no
ordenamento jurídico geral, e corresponde a um poder normal dos titulares
de órgãos administrativos.
É, por exemplo, o caso de se distribuir ao chefe da secretaria, ou da tesouraria

dos serviços, tarefas de processamento e contabilizaçáo, para efeitos de
liquidação de taxas e custos subsequentes.
Na delegação da flrma ou assinatura não há uma delegação propriamente dita,

porque o delegante, o titular da competência, não transmite qualquer poder
a outrém. Nesta situação, o titular apenas incumbe um agente coadjutor de
assinar, em seu nome ou representação, os actos por ele praticados e que the
são, exclusivamente, imputáveis.
Nos termos do art.o 36.'do CPA, o delegante pode autorrzar o delegado a

subdelegar, e este pode subdelegar as competências que lhe tenham sido
subdelegadas. Nos termos do Código, tudo indica que o subdelegado não
pode proceder a mais subdelegações e que outras estão proibidas.
Nos termos do art.o 37.'do_ÇPA, no acto de delegação ou subdelegação,

o órgão delegante ou subdelegante deve especiflcar os poderes que são
delegados. Estes actos encontram-se sujeitos a publicação no Diário da
República ou, tratando-se da administração local, no boletim da autarquia e,
quando tal boletim não exista, devem ser alixados nos lugares do estilo.
Actividade 4.4
Identifique, no Diário da República, um caso de delegação de

poderes.
tt2
4.8 Desconcentração, Descentralizaçáo e Devolução de Poderes
Desconcentração
A origem do termo desconcentração está razoavelmente esclarecida.Trata-

-se de uma importação da linguagem das ciências naturais, especialmente da
física, onde o grau de concentração significa a quantidade de um elemento
sólido dissolvido num líquido.
O sistema de concentraçáo e de desconcentração, no sentido que lhe

atribuimos, diz respeito à organização administrativa do Estado ou de uma
pessoa colectiva pública. Na expressão dg Gqurnayl tem a haver c-9m a fo.rra Bernard Gourn ay, Intro duç ão
a
à Ciência da Administraçdo.
çó píbtlco táo .ottnuaui a células administrativas Li sboa: Europa-América,
amente das autoridades governamentais, no que 1978.,p.156.
toca ao poder d9_deqlqãoll.
O grau de concentração do Estado não tem nada a ver com a relação que
o Estado possa ter com as restantes pessoas colectivas públicas. É que
a concentração/desconcentração é um fenómeno de organrzação interna
da pessoa colectiva pública - dimensão intra -, e não de relação externa
- dimensão inter. O problema da rclaçáo entre o Estado e as diversas
pessoas colectivàs pú6li-ca§ íuni probiemà de desôentralizaç.áo,e não de
desconcentraç4g.
A desconcentração é um fenómeno interno do Estado ou de uma pessoa

colectiva púbIica, contrariamente à descentralizaçáo, que se)consubstancia
no reconhecimento de outras pessoas colectivas públieas--/
Gournay distingue a desconcentração, que qualiflca de geográf,ca, daquela a

que chama técnica, funcional ou vertical. Aprimeira consiste na transferência
das missões e dos poderes de decisão detidos pelos serviços centrais, para um
representante do governo a nível territorial - no nosso caso o governador do
distrito. A segunda diz respeito à transferênciaparaum funcionário situado
à cabeça de um serviço, dotado de um campo de acção nacional ou de uma
missão específ,ca.
Para Freitas do Amaral, a "concentração ou desconcentração têm como

pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo
basicamente na ausência ou existência de distribuição de competências entre
os diversos graus ou escalões da hierarquia".
Assim, para este autor que Segue, no essencial, o critério de Marcelo CaeÍano"a
concentração de competência", ou a "administração concentrada", é o sistema
em que o superiorhierárquico mais elevado é o único órgão competente para
tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e
execução dessas decisões. Por seu turno, a "desconcentração de competência"
113
ou a "administração desconcentrada" é o sistema em que o poder decisório se
reparte entle o Superior e um ou vários órgãos subalternos, oS quais todavia,
5
Freitas do Amarai. Curso de peÍÍnanecem, em fe}fa, sujeitos à direcção e supervisão"5.
Dire it o Adminis tr ativ o, v ol.
I. Coimbra: Almedina, 1993,
pp 657-658.
Há vários níveis, graus e formas de desconcentração.
Quanto aos níveis há que distinguir entre:

. central: quando diz respeito à administração central;
quando se refere à administração autárqurca.
Quanto aos graus de concentração pode ser:
absoluta: quando os órgãos a que deu origem deixam de ser subalternos \
e se tornam independentes;
relativa: quando é menos intensa e não foi tão longe como a primeira
e por isso os órgãos subalternos criados mantêm uma relação de
subordinação ao superior.
Quanto às formas, distinguimos entre a desconcentração:

. originiária, que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte
a competência entre superior e subalternos;
derivada, que precisa de permissão legal expressa, e só tem lugar

perante um acto exprg\o, praticado para o efeito pelo superior.
/
/
Descentralizaçáo
Por descenffalizaçáo tem-se entendido coisas muito diferentes, nos diversos

países e ao longo dos tempos. Por isso, há autores que pensam que a ideia é
yagae imprecisa e reflecte dúvidas e equívocos.
6
I oão Catpes, A Admini s tr aç ão Perante tais dúvidas João Caupers6 questiona:
P eriférica do E stado. Lrsboa.
Notícias, 1994,p.230. "trata-se de um fenómeno denaixezaadministrativa ou de natureza
política? Ou haverá duas descenffalizações,uma do domínio do direito
constitucional, outra do domínio do direito administrativo?;
a descentralização é um fenómeno com um indispensável suporte

territorial ou é admissível uma descentralizaçáo a favor de centros
de interesses desprovidos de carácter local?;
a descentralizaçáo pressupõe a existência e o envolvimento na

prossecução do interesse público de umapluralidade de entes jurídicos
ou pode ocoffer dentro dos limites de um ente?;
tt4
a descentralizaráo exige a difusão do poder ou contenta-se com a
distribuição do trabalho? ;
as privatizações e as concessões enquadram-se no fenómeno da
descentralizaçáo ou esta apenas existe realmente quando opera a
favor de entes de natrrezapública?".
coisas parecem claras entre as diversas questões que Se colocam. Uma

o Estado não parece dispor do monopólio do interesse público. Outra
a descentralizaçáo exige a existência de centros plurais de promoção
público.
ralizaçáo tende, assim, aandar associada ao reconhecimento do

de decisão. Aorganização administrativa pública pode considerar-se
tralizada sempre que integre uma pluralidade de centros dotados
poder de decisão. o grau de descenttahzaçáo liga-se à latitude da
icionaridade permitida à decisão.
Europa continental pode-se agrupar o significado do termo

tralizaçáo:
. à especiflcidade dos interesses locais;
. à repartição territorial do poder;

. à técnica de repartição de funções ou de competências.
Arepartição dos interesses , entre locais e gerais. é prá\a seguida por muitos
7
AtoresT. Os interesses locais, que o Estado se obriga a regleitar, e os interesses Charles Debabasch, Science
Administrative, 4." ed.. Paris,
gerais, cuja prossecução the cumpre. 1985,p.220.
Épacíf,co que adescentralização aproximaaadministraçãopúblicados cidadãos,

favorece as iniciativas locais, incrementa os vínculos sociais, e aumenta a
8
sensibilidade daquela aos problemas dos cidadãos e às necessidades destess. Costa Lobo, Regionalização
ou Reforma Adrninistrativa
Re giornlizadn? .Lisboa: Cesur,
Claro que a descentralizaçáo também tem os seus custos: 1998.
Aumenta em geral as despesas, porque força a especialização das

pequenas unidades funcionais, e porque o desenvolvimento territorial
da administração multiplica as relações funcionais e as necessidades
de comunicação entre os serviços;
Pode ser geradora de políticas e decisões diferenciadas e criar

desigualdades ao nível nacional;
Tende a fragmentar a decisão relativamente aos grandes problemas;
Aumenta a complexidade na execução das políticas de redistribuição

e de investimentos;
Toma a administração pública mais permeável aos grupos de pressão

locais.
115
1), a ideia à
lubjacenle {e1c9_q{a1i-4ação
ao aos cidadãos, e o envolvimento destes
p!9 tleq diz-ern respeito. Désiâ iõ1Aa, ela
ap arec9 indis s ociavelmente li g4d-a à democracia p-artiçip4li-ya.
Nos Estados politicamente consolidados e desenvolvidos, a descentralizaÍáo

não provoca a desagregação da colectividade nacional. É met*o a forma
mais adequada de conciliar a promoção da satisfação dos interesses gerais
com a resolução dos problemas específ,cos
Nos países de tradição centralizadora é prudente que a descentralizaçáo seja

encafada como um processo gradual. Isto por forma a que a transferência
de poder de decisão, para entes e órgãos descentralizados, permita superar
os riscos de duplicações e lacunas, e de agravamento injustiflcado de
despesas.
Costuma-se também distinguir a descentralizaçáopolítica da descentralizaçáo

administrativa. O modo como a distinção é feita não comporta grandes
divergências quanto ao critério distintivo, que assenta no tipo de funções do
Estado em que incide a descentrahzaçáo.
Assim:
. a descentralizaráo administrativa incide exclusivamente sobre a

função a\nistrativa;
. a desce ntrÁiJizaráo política incide sobre mais do que a função
administrativa.
e Freitas do Amaral, Curso Para Freitas do Amarale, a descentralizaçáo administrativa desdobra-se em

de Direito Aclministrativo, jurídico:
vo1. I. Coimbra: Almedina,
dois níveis político administrativo e
1993, pp. 686-687; Minis-
tério do Planeamento e da . ao nível político-administrativo, seria indispensável que os entes
Administração do Teritório,
públicos territoriais, distintos do Estado, fossem dotados de órgãos
D esc entr alizaç ão ; Re giona -
lização e Refotma Democrática livremente eleitos, possuíssem atribuições próprias, e somente

do Estado. Lisboa: MPAT,
1 998
estivessem sujeitos a tutela administrativa de legalidade,parase poder
falar de descentralizaçáo;
. ao nível jurídico, seria suflciente a pluralidade de entes públicos

territoriais para existir descentralizaçáo.
Para este autor há, ainda, diversas formas e graus de descentraltzação.
As formas de descentralizaçáo podem ser: territorial, institucional e

associativa.
. A descentralizaçáo territorial é a que dá origem à existência de

autarquias locais.
. A descentralizaçáo institucional é a que dá origem aos institutos
públicos.
. A descentralizaçáo associativa é a que dá origem às associações

públicas.
De acordo com o autor, são numerosos os graus da descentralização.
Do ponto de vista jurídico, são os seguintes:
. Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado;
. Atribuição de personalidade jurídica de direito público;
. Além da personalidade jurídica de direito público, atribuição de

autonomia administrativa ;
. Além da personalidade juídica de direito público e de autonomia

administrativa, atribuição de autonomia fl nanceira;
. Além das três anteriores, atribuição de faculdades regulamentares;

. Para além de tudo o que flcou enumerado, atribuição também de
poderes legislativos próprios .
Na opinião de Freitas do Amaral, nO primeiro caso estamos, perante uma

forma de Nas quatro alternativas
seguintes tralízaçáo administrativa.
No sexto descentralizaçáo política
Somo é o caso das Regiões Autónomas).
ução de Poderes
interesses públicos garantidos pelo Estado podem ser transferidos para

pessoas colectivas de direito público (institutos públicos e associações
icas), de flns singulares, especialmente incumbidas de assegurar tais
10
Bernard Gournay, Introdu-
ção à Ciência AdministratiYa.
Lisboa: Europa-América,
, considerar-se devolução de poderes, o sistema em que alguns interesses t978,168-173.
do Estado, ou de pessoas colectivas de população ou território, são
, por lei, a cargo de institutos públicos ou associações públicas.
é um processo que consiste na transferência do poder do centro

a periferia que pode assumir três diferentes modalidades: administrativa,
iva, legislativa.
tt7
A devolução do ponto de vista Administrativo é a transferência de
responsabilidades da Administração Central do Estado pata departamentos
regionais, também conhecida por administração periférica do Estado' São
exemplo destamodalidade de devolução as cinco Comissões de Coordenação
e Desenvolvimento Regional (CCDR) e os diversos institutos públicos com
autonomia administrativa e flnanceira com competência territorial tais como
as Administrações Regionais de Saúde.
A devolução na perspectiva executiva é a deslocação de competências e

atribuições do Governo da Repúbhcaparu os Governos Regionais,na âtea
da saúde, educação, como acontece com as Regiões autónomas da Madeira
e dos Açores;
A devolução legislativa compreende a transferência de competências

legislativas nacionais (Assembleia da República) para as Assembleias
Regionais. Isto acontece quando as Assembleias Regionais da Madeira e dos
Açores legislam, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais
da República, ou sob autorização da Assembleia da República, matérias de
interesse específ,co para a respectiva região que não estejam reservadas à
competênciaprópia dos órgãos de soberania.
Teste Formativo
1. A administração pública limita-se ao Estado ou é mais vasta?
2. Como nascem, moÍrem ou se modiflcam os serviços distribuídos pela

administração pública?
3. Quais as três principais dimensões do Estado?
4. Indique um órgão que, sendo central, nao dependa do

governo?
5. O Estado tem mais poder sobre a administração directa ou indirecta?
6. A repartição de f,nanças de um bairro de Lisboa é administração local

estadual, ou adminis traçáo local autárquica?
I . A junta de freguesia é administração local estadual, ou administração

local autárquica?
8. Nos termos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), em que

consiste a delegação de poderes?
9. Caracterize as formas de descentralizaçáo: territorial, institucional e

associativa.
ao Teste Formativo
A Administraçáo Pública não se limita ao Estado. Para além de o

englobar, integra muitas outras entidades e organismos. Por isso, nem
toda a actividade administrativa é uma actividade estadual, dado que a
administração pública não é uma actividade exclusiva do Estado.
2. As condições em que nascem, morrem ou se modificam os serviços

distribuídos pela administração, encontram-se profundamente ligadas a
factores de ordem política e social.
3. Dimensão internacional, constitucional e administrativa.
4. A Comissão Nacional de Eleições.
5. Sobre a administração directa.
6. É a administração local estadual.
7. É a administração local autiárquica.
8. É o acto pelo qual um órgão (legalmente habilitado para o efeito) permite

) agente,pratique
que outro órgáo,ou Q -r / administrativos sobre amesma
t acÍos
matéia. )
9. Adescentralizaçáo territorial é a que dá origem à existência de autarquias

locais. A descentraltzaçáo institucional é a que dá origem aos institutos
públicos . A descentrali zaçáo associativa é a que dá origem às associações
públicas.
FREITAS AMARAL, Diogo

1993 Curso de Direito Administrativo,vol. L Coimbra: Almedina.
CAUPERS, João
1994 AAdministraçõo Periferica do Estado. Lisboa: Notícias.
GOURNAY, Bernard
L978 Introdução à Ciêhcia Administrativa.Lisboa:Europa-América.
119
5. OrganizaçáoAdministrativa
SUMARIO
5.1 Diagnóstico dos Problemas de Estrutura
5.2 Organograma
5.3 Departamentalização
5.4 Princípios Gerais de Organizaçáo
5.5 Estruturas T[adicionais
5.6 Estruturas Modernas
5.7 Estruturas Contemporâneas

5.8 Serviços Partilhados
Teste Formativo
t23
No f,na1 do processo de aprendizagem desta o estudante deverá

estar apto a:
. RelacionaÍ os diversos elementos que entram no organograma.
. Distinguir os elementos a ter em conta no diagnóstico dos problemas

de estrutura.
. Identificar a importância do papel da estrutura no cumprimento da

I estratégia organizacional.
Identiflcar os princípios gerais de otganrzaçáo.
Explicar a importância da delegação de competências.
Elaborar uma e strutu r a or ganizacional.
Desenhar um organo Erama.
r24
5.1 Diagnóstico dos Problemas de Estrutura
O objectivo deste ponto é efectuar uma breve introdução ao diagnóstico dos

problemas da estrutura orgânica.
A estrutura orgânica é uma ferramenta utilizada pela organrzaçáo, para

permitir, de maneira eflciente, a execução da sua estratégia. Uma utilização
adequada dessa ferramenta pressupõe, evidentemente, o conhecimento
completo dessa estratégia, o que impõe a necessidade de adaptação da
estrutura à tecnologia e à envolvente.
Para Peter Druckerr, no diagnóstico da estrutura organrzacional deve-se ter 1

Peter Drucker. The Practice
of Managemer?/. Boston:
em conta a aryrt!11da1 actividades, das decig-õ*gs_p_ dagf-e&çgeq. Butterworth Heinemann, I 995,
cap. 16.
Quanto à análise das actividades, importa inventariar um conjunto de questões
para as quais se deve encontrarresposta. Qual o trabalho que se devefazer?
Quais os tipos de trabalho que podem ser reunidos? Qual a importância que
deve ter cada actividade na estrutura da organrzaçáo?
No que respeita à análise das decisões, convém clarificar a estratégia da

organizaçáo, identiflcar os locais na estrutura onde deve residir maior e
menor autoridade. Para tanto, a resposta às questões que seguem pode ajudar
a elaborar o tal diagnóstico. Que estrutura de topo precisa a organizaçáo?
Qual a autoridade e responsabilidade que devem ter os diferentes níveis de
gestão? Segundo Drucker cerca de 757o das decisões são tomadas por níveis
hierárquicos acima do necessário.
Relativamente à análise das relações, interessa analisar o trabalho do chefe

em relação às actividades que dirige, mas também em relação à contribuição
que a sua actividade deve dar à unidade maior de que fazparte. Trata-se de
analisar o valor acrescentado, ou introduzido, na cadeia de valor.
As questões colocadas pelos especialistas de organrzação no diagnóstico

dos problemas estruturais, devem ter em conta os objectivos, as funções, as
políticas, as relações entre órgãos, as decisões, a autoridade, a responsabilidade,
a coordenação, a delegação, a gestão, a informação, o planeamento, o controlo
e as reuniões.
Desde logo, interessa saber quanto aos objectivos: a clareza e detalhe da

sua definição; o grau de compreensão dos mesmos por todos os níveis do
pessoal; a compatibllizaçáo de objectivos sectoriais com os departamentais; a
correspondência entre os objectivos atribuídos e os resultados alcançados.
Quanto às funções, interessa indagar da sua descrição e grau de detalhe; se

se encontram distribuídas equilibradamente (equidade interna); o seu grau
de compreensão por quem as executa; quais as funções e tarefas efectuadas
para além das formalmente estipuladas.
t25
Relativamente às políticas, interessa identif,car os seus autores e as suas
linhas mestras; e se os objectivos estão alinhados com as políticas.
As relações entre os órgãos constituem outro parâmetro a ter em conta,

diagnosticando o tipo de relações (cooperação ou competição) existentes
entre os departamentos.
Quanto às decisões, há que se saber em que níveis são tomadas; se não

poderão com vantagem ser tomadas a nível mais baixo da hierarquia; que
tipo e qualidade de informações serão necessárias e suficientes; o grau de
parlicipação dos escalões inferiores.
No que respeita à autoridade, tem de se conhecer se as linhas são claras,

deflnidas e precisas e qual o grau de ambiguidade; se número de níveis de
escalões é o adequado; se será possível e/ou necessário suprimir/aumentar
alguns; se a delimitação entre serviços de apoio (staff) e serviços de linha ou
operacionais está definida; qual a qualidade das relações horizontais.
Relativamente à responsabilidade, será necessário identiflcar o seu detentor

e os meios de que dispõe para assumi-la.
Os aspectos ligados à coordenação merecem particular atenção, nomeadamente

conhecendo: o órgão coordenador; se a sua acção é permanente e eflcaz; se há
emanação de ordens de várias proveniências sobre o mesmo assunto; se há
duplicação de processamentos desnecessários; se há excessiva fragmentação
do trabalho; como está dividido o trabalho pelos diversos escalões; como
exerce o órgão coordenador a assistência, consulta e assessoria aos restantes
órgãos.
No que toca à delegação, importa conhecer se a autoridade/responsabilidade

está reunida e delegada nas chef,as inferiores, que apresentem condições e
competências necessárias; se foram assinalados seus limites; se há atrasos
por falta de decisão ou de iniciativa.
No que se refere à gestão, vale a pena conhecer: se o responsável emprega bem

o seu tempo; se conhece os seus poderes em termos de gestão operacional,
f,nanceira e do pessoal; se estão-lhe atribuídos índices de reahzaçáo e quais;
se dedica acadatrabalho um tempo de acordo com a sua importância; se tem
à sua disposição, em tempo oportuno, os elementos de que necessita; se tem
a certeza de que os trabalhos que executa não podem ser feitos por pessoas
de menor categoria; se está convencido de que o trabalho de pormenor será
menos bem feito, se não for ele afazê-lo; se pensou em delegar alguns dos
seus trabalhos; se conserva, neste caso, a sua responsabilidade; se as ordens
são concretas, explícitas e enérgicas, de modo que se obtenha, com rapidez,
os resultados esperados.
t26
Quanto à informação, merece ter em conta: se o pessoal sabe, sempre, o
que querem os chefes; se os chefes conhecem os desejos e dif,culdades dos
colaboradores; se a informação emanada dos dirigentes resulta estimulante
para uma colaboração positiva; se o pessoal é informado, de modo suficiente,
sobre o andamento da organização; se é avaliado o grau de satisfação dos
colaboradores e do público e se os motivos desfavoráveis são objecto de
estudo; se se utilizam convenientemente os instrumentos de comunicação
para o efeito; se há quem retenha a informação no todo ou em parte; se se
luta contra o secretismo desnecessário, defendendo a prestação de contas.
Relativamente ao planeamento, importa salientar: o grau de planeamento das

acções a desenvolver; grau de fiabilidade do planeamento; clareza, síntese
e representaçío grâfica do mesmo; grau de flexibilidade da programação
para adaptar-se a possíveis contingências; alinhamento entre programas e as
tarefas a executar; flabilidade dos dados; robustez do planeamento dos fluxos
de trabalho; em que medida os colaboradores acham que "bem planeado é
meio trabalho feito"; ou se há improvisação desnecessária e ineflciente.
Quanto ao c ontrolo I av aliaçáo I acompanhamento da execução do s objectivo s

planeados, importa saber se: há controlo das acções; há divergências entre
os resultados reais e os esperados; o pessoal foi informado desta função;
surgem situações difíceis nos processamentos previsíveis; há casos de
racionahzação bem sucedidos; existem relações dos defeitos mais notórios
observados; é estabelecida estatisticamente a frequência dos erros; quando há
erros graves, é pedida a opinião dos colaboradores; o sistema de observação é
simples e compreensível por todo o pessoal; os postos de trabalho acatam as
<<advertências>> provenientes do controlo; se reconhece a sua importância.
Por último, no que toca a reuniões, importa indagar se: o sistema de reuniões
é reconhecido pelos responsáveis como um meio eficaz para favorecer a
colaboração de todos; os motivos de reunião são anunciados, dando-se a
conhecer previamente o tema; os horários são afixados de acordo com as
disponibilidades dos participantes; começam à hora indicada e dentro do
horário normal de trabalho, de modo a não perturbarem a vida particular dos
participantes; dão bom resultado.
5.2 Organograma
por
Para representar uma estrutura organizacional utiliza-se o gráfico designado
organograma que é a representação abreviada da estrutura da organização.
Existem vários tipos de organogramas, alguns simples, outros complexos.
Em princípio o organogÍama deve representar: os órgãos daorganização; tanto

quanto possível, de forma genérica, as funções de cada órgão; as relações
t27
I
de interdependência entre órgãos; os níveis administrativos que compõem a
organizaçáo; a via hierárquica.
Para a construção de um ofganogÍama, deve-se observar o seguinte: os órgãos

devem Ser representados por figuras geométricas, normalmente o rectângulo;
os tamanhos dos rectângulos podem sel proporcionais à importância
I hierárquica do órgão; os órgãos de menor hierarquia são colocados abaixo
dos de maiorhierarquia; os órgãos de staffotde serviços de apoio devem ser
I
posicionados horizontalmente, pouco abaixo do ponto da via hierárquica; se

necessários, os tipos de autoridade podem ser representados por diferentes
linhas de ligação, padronizadas da seguinte forma:
a) Hierárquica
b) Funcional
c)Coordenacãolll
d) Assessoria ou staff
Sendo a estrutura a expressão das responsabilidades e das ligações entre as

pessoas da organização, veremos, seguidamente, os tipos de ligações aos
quais correspondem diferentes tipos de estrutura.
São cinco os tipos possíveis numa organrzaçáo: hierárquicas, funcionais, de

cooperação, de staff e de representaçáo.
Ligações hierárquicas - são ligações entre chefe e subordinados, também

chamadas operacionais ou de exploração. Em princípio, estas relações só
devem ser aplicadas a órgãos de execução ou produção.
O número de subordinados deve ser tal que o chefe os possa comandar,

coordenar e controlar eflcazmente. Daí que, quanto maior for o contacto
entre o chefe e os subordinados e quanto mais diversiflcado for o trabalho,
menor deve ser o número de subordinados.
Ligações funcionais - são as ligações estabelecidas entre serviços, em

função da sua competênciatéctica, com vista à emanação de directivas e
conselhos. Em caso da existência de conflitos, eles serão resolvidos pela via
hierrárquica.
Este tipo de ligações nasceu em consequência da especializaçáo e da

complexidade crescente da evolução técnrca. Mas não pode existir uma
estrutura só com ligações funcionais. Complementadas com as ligações
hierárquicas, dão origem a estruturas de stalf e linha. Devemos ter em
atenção que os órgãos, ditos funcionais, só são justiflcados atendendo à sua
competência técnrca.
t28
Ligações de cooperação - são as ligações entre o mesmo nÍvel hlerâfqulco,
mas de departamentos diferentes. Geralmente, só são usadas quando é
necessário constituir grupos de trabalho com vista ao desenvolvimento de
um determinado projecto.
Ligações de staff - são as ligações entre determinado grupo de pessoas

(especialistas) e a organízaçáo. Este grupo actua em nome daAdministtaçáo,
por delegação da autoridade (não tem autoridade própria), e encontra-se à
sua disposição para esclarecer e/ou preparar as decisões.
Ligações de representação - são ligações independentes da hierarquia e das

ligações funcionais, que têm em vista a satisfação de necessidades específicas
externas e internas: externas, em representação da organização junto de outras
entidades; internas, em representação da administração junto do pessoal.
Actividade 5.1
A partir do que sabe, conceba um organograma paÍa uma direcção

de serviços de recursos humanos de uma direcção geral. Compare,
posteriormente, com a estrutura existente e publicada na respectiva
lei orgânica. Verif,que as semelhanças e as diferenças. Use uma
ferramenta electrónica neste trabalho.
5.3 Departamentalização
Um roteiro de regras de acção, que pode ser seguido na departamentahzaçáo,
é o de Lyndall F. Urwick.
São os seguintes os princípios apresentados por Urwick2: a) Objectivo: a '?L. Urwick, The Elements
of Administratian. London:
estrutura precisa de ser a expressão de uma organizaçáo como um todo; b) Pitman, 1943.
Especialização: cada membro de uma otganizaçáo deve dedicar-se a uma
só função importante; c) Coordenação: a flnalidade de toda a otganizaçáo é
conseguir coordenar e assegurar a unidade de esforços; d) Autoridade: deve
haver uma linha de autoridade clara e definida, partindo de cima para baixo;
e) Responsabilidade: um superior tem absoluta responsabilidade pelos actos
dos seus subordinados; f) Correspondência: para cada responsabilidade deve
haver um grau correspondente de autoridade, para dat instruções que sejam
obedecidas; g) Deflnição: os deveres de cada função (não pessoa) englobando
atribuições, autoridade (capacidade formal de decisão) e relações, devem ser
divulgados, por escrito, para serem do conhecimento de todos; h) Alcance do
r29
controle: a amplitude de supervisão adequada raramente deve abarcar mais
de 5 a 6 pessoas; i) Equilíbrio: as diversas unidades daorganrzação devem
ser equilibradas; j) Continuidade: o crescimento e o desenvolvimento da
organizaçáo devem ser, perÍnanentemente, examinados .
Partindo de investigação sobre os órgãos governamentais norte-americanos,

I L Gulick; L. Urwick,"Notes Gulick3 identificou, como critérios básicos de departamentalizaçáo, o
on the Theory of Organization",
in Papers on the Science oÍ
propósito dominante, o processo dominante, a clientela/material e a ilrea
Administration. New York: geográf,ca.
Instituto de Administração
Pública. 1937.
Propósito dominante (ou função principal) é a reunião, numa única estrutura,
sob uma única direcção, de todos os órgãos, actividades e pessoas, envolvidos
no desenvolvimento de um objectivo amplo, função principal ou propósito
dominante. Por exemplo, o fornecimento de água, a prestação de assistência
médica, o controlo do crime e a direcção da educação, pela sua importância,
são coordenadas por estruturas centrais (ministérios ou órgãos afins),
directamente subordinadas ao chefe do governo.
Processo dominante é a reunião, numa única estrutura, sob uma única

direcção, dos órgãos, actividades e pessoas, cujos trabalhos envolvem a
manipulação de uma tecnologia, o exercício de uma certa proflssão, ou a
utrhzaçáo de habilidades específl cas.
Clientela/material é a reunião, numa única estrutura, sob uma única direcção,

de todos ps órgãos, actividades e pessoas, que trabalham com determinado
grupo de §essoas ou uma determinada espécie de material. Isto, sem que se
considere o propósito do serviço ou técnicas de processo utilizadas.
Á""a g"og, átfrca é a reunião, numa única estrutura, sob uma únicadirecção,
de todos os órgãos, actividades e pessoas que trabalham em determinada
área geográtfica. Isto sem levar em conta o serviço que prestam ou a técnica
que usam.
Além destas, há outras formas de departamentalização, nomeadamente

por função, produto ou serviço, tempo, quantidade e número de clientes.
Pode, ainda, ser por divisão do trabalho ou por agrupamento de actividades
homogéneas.
5.4 Princípios Gerais de Organizaçáo
Que princípios gerais se deve ter em conta na reestruturação (ou criação) de

um órgão, de forma a assegurar a máxima eficácia do trabalho, no seio da
organrzaçáo?
130
A estrutura de uma organrzaçáo deve harmonizar a actividade humana, de
forma a favorecer a realizaçáo, o mais económica e eficaz possível, dos
objectivos, por intermédio dos seus diferentes órgãos e dentro dos prazos
a Bernard Gournay, Introdu-
estabelecidosa.
ção à Ciência Administrativa.
Ela deve, pois, contribuir para: simplif,car o trabalho de gestão; facilitar 1978.120-13'1.
o contributo de todos e assegurar a transmissão, úprda e precisa, das
informações necessárias; a formação pessoal e, uma Vez que o crescimento
de uma organizaçáo está, em larga medida, condicionado pela sua capacidade
de resposta às necessidades dos cidadãos, é necessário que sejam assegurados
meios aos dirigentes e aos trabalhadores.Isto, para despertar a sua criatividade
e iniciativa, o estabelecer de relações de trabalho eflcazes e encorajar o desejo
de aperfeiçoamento de conhecimentos; um ambiente propício à inovação
e ao favorecimento de um nível óptimo de descenttahzaçáo, delegação e
responsabihzaçáo.
Adeflnição de uma estrutura deve partir dos responsáveis, aos quais deverá ser
prestada assessoria por técnicos especializados, uma vez que a atribuição de
funções terâdeter em conta os gestores existentes.Amissão destes técnicos é
a de ajudar, clariflcando e orientando através do diálogo, os pontos duvidosos
ou que contrariem os princípios.
São dez os princípios a que uma estrutura orgânica deve obedecer para
alcançar a eficácia.
1.'Princípio dos objectivos: É necessário classiflcar os objectivos a atingir,

por ordem da sua prioridade, com vista à atribuição dos recursos (humanos,
materiais, flnanceiros e equipamentos).
Os objectivos têm um papel tão importante que devem ser conhecidos por
todas as pessoas daorganização. Devem ainda ter em conta os factores que
podem ter repercussões notáveis; ser enunciados separadamente; ser tão
precisos quanto possível.
Um objectivo ideal deve ser uma orientaçáo pata a acçáo; ser capaz de
sugerir vários tipos de acçáo; ter em conta os factores internos e exterlos
(legislação, competição, etc.); ser conciliável com as políticas e objectivos
mais gerais, a níveis superiores e inferiores; ser claro; ser enunciado em
termos de resultados finais e não de actividades; ser quantiflcado; determinar
o tempo de concretizaçáo.
Peter Drucker identif,cou na administração pública americana os seguintes

pecados no que toca aos objectivos: Imprecisão na definição dos objectivos,
programas e acções; indeflnição quanto a prioridades; gastos de tempo e
recursos de forma desnecessária; exagero na composição das equipas de
trabalho; apego a dogmas para justif,car os maus resultados; incapacidade ou
131
I
falta de vontade política para aprender com o effo; resistência em abandonar
5
Peter Drucker, "The Deadly programas e acções reconhecidas como erradass.
Sins in Public Administration"-
P ub lic Admi ni s tr ation Re v iew,
Vol.40, n." 2, Mar-Apr., 1980,
um regra de algibeira para saber se uma otganrzaçáo varoÍízao processo de
pp 103-106. flxação e avaliação dos objectivos é conhecer a percentagem de: funcionários
I e trabalhadores que conhecem os seus objectivos; de técnicos superiores que
I
ocupam uma hora por mês a discutir e compatibilizar objectivos; de dirigentes
i ligam objectivos ao orçamento; de dirigentes que ligam os incentivos aos
objectivos.
Nos termos do SIADAP, os organismos têm de f,xar os objectivos do serviço

para o ano seguinte, tendo em conta a sua missão, as suas atribuições,
os objectivos estratégicos plurianuais determinados superiormente, os
compromissos assumidos na carta de missão pelo dirigente máximo, os
ó
Consultar Lei n ." 66-B12007'. resultados da avaliagão do desempenho e as disponibilidades orçamentais6.
de 28 de Dezembro que esta-
belece o sistema integrado de
gestão e avaliação do desem- 2.'Princípio da separação: Sempre que possível, deve-se def,nir os serviços
penho na Administração
Pública.
de acordo com a sua função dominante, em: a) Serviços executivos; b)
Serviços de controlo, auditoria e f,scalização; c) Serviços de coordenaçáo7 .
7
Consultar a Lei n." 412004.de
15 de Janeiro que estabelece Deve separar-se ainda o trabalho de gestão, do de apoio do trabalho e de
os pnncípios e normas a que
deve obedecer a orgalizaçáo
execução operacienal. O trabalho de gestão engloba (por ordem decrescente
da Administração directa do de importância):'previsão (estado actual, evolução); fins a atingirem
Estado.
(políticas e objectiVos); organização dos meios (programas, orçamentos);
responsabilidade (delegação, coordenação e informação) ; chefl a (selecção,
aperfeiçoamento, motivação) ; controlo I av ahaçáo (acção correctiva) ;
execução.
3.'Princípio da autoridade e responsabilidade: Este princípio não está

isolado e compõe-se de vários outros. Assenta nos seguintes pressupostos:
as linhas de autoridade devem ser claras, do topo ao nível mais baixo; a
autoridade é o direito formal de exigir actos dos outros (Urwick); a autoridade
é o direito de corrigir, coordenar e decidir (Gillmor); a responsabilidade e
a autoridade de cada gestor devem ser claramente deflnidas por escrito;
deve existir uma descrição de funções e um manual de organizaçáo; a
responsabilidade deve, sempre,ligar-se à respectiva autoridade; a autoridade
mais elevada é absoluta; a autoridade deve, o mais possível, ser delegada,
através da linha hierárquica; o número de níveis de autoridade deve ser
limitado ao mínimo.
Princípio da unicidade do comando: Ninguém deve reportar a mais que

4."
um chefe. Toda a pessoa deve saber a quem reporta, e o chefe deve saber
quais as pessoas que estão na sua dependência.
132
5.' Princípio da especialização: O trabalho de cada pessoa deve, tanto
quanto possível, limitar-se a uma única tarefa; para ser aplicado, naprática,
a indivíduos, pequenos órgãos ou pequenas organizações. Este princípio
é também apresentado de outro modo (complementar): "se uma pessoa é
responsabilizadapor mais de uma tarefa, elas devem ser semelhantes".
6.'Princípio da coordenação: Existe um limite pafa o número de indivíduos

que podem ser eficazmente coordenados por uma única pessoa. Esse
limite deve ter em consideração: a semelhança ou diferença de posição
dos subordinados e do seu grau de independência; que um maior número
de interligações exige um maior trabalho de coordenaçáo; a locahzaçáo
seográflca das actividades; complexidade das funções de cada subordinado;
a
a estabilidade da organizaçáo; a frequência com que aparecem novos
tactores de alteraçáo. Ao nível executivo, o gestor não deve ter mais de 25
8
subordinados . Ao nível de gestão, não deve ter mais de 78 . Este princípio hoje é muito
contestado. Veja-se a propósito:
S. Goshal; C. Bartlert, The
7." Princípio da flexibilidade: Este princípio compõe-se de dois outros, Indiv i dualize d C orp or atio n.
London: Heinemann, 1998,
que são complementares: a estrutura deve ser flexível, para que possa p.2s0.
adaptar-se e ajustar-se às condições de evolução; a estrutura deve ser o mais
simples possível e evitar a proliferação de níveis hierárquicos que tornam a
comunicação difícil.
8.'Princípio da funcionalidade: Toda fíunção necessária deve ser atribuída

a um órgão criado para o efeito. Não deve haver mais do que um ótgáo para
idêntica função. Uma função, no mesmo âmbito de actuação, não pode ser
atribuída a mais do que um órgão.
9.' Princípio do controlo: Não se podem atribuir a uma mesma pessoa

responsabilidades que impliquem um controlo recíproco. Dificilmente se
é. simultaneamente, júz e réu, pese embora, tratando-se de trabalhadores
qualif,cados, ser necessário atribuir cada yez mais graus de liberdade ao
titular do posto de trabalho no controlo do seu próprio trabalho.
10." Princípio da desconfiança: Desconflar da tendência de certas pessoas

parafazer depender o seu serviço directamente da gestão de topo, Director-
-Geral, administraçáo, etc.
Importa articular os princípios acabados de enunciar com a Lei n." 412004,de

15 de Janeiro, que veio def,nir um conjunto de legras para a reestruturação
da Administraçáo Central do Estado.
\este ponto, imporla realçar, em particular, os princípios de organrzaçáo a

serem respeitados em cada ministério:
r33
a) Adequar a estrutura à missão, garantindo a justa proporção entre a estrutuÍa
operativa e a estrutura de apoio; b) Assegurar um equilíbrio adequado
entre serviços centrais e periféricos, visando a prestação de um serviço de
qualidade; c) Agregar as funções homogéneas do ministério por serviços
preferencialmente de média ou grande dimensão, com competências bem
def,nidas, de acordo com o princípio da segregação de funções, com vista à
responsabilidade pelos resultados; d) Assegurar a existência de circuitos de
I
informação e comunicação simples e coerentes, tendencialmente agregando
num mesmo sistema centralizado a informação de úllizaçáo comum, tanto
no seio de cada ministério como no âmbito da prossecução de finalidades
interministeriais; e) Garantir que o desempenho das funções comuns seja
atribuído a serviços já existentes em cada ministério, não determinando a
criação de novos servigos; f) Reduzir o número de níveis hierárquicos de
decisão ao mínimo indispensável à adequada prossecução dos objectivos do
serviço; g) Privilegiar, face à emergência de novas afribuições , a reestruturação
dos serviços existentes em prejuízo da criação de novos.
Seguindo g espírito da Lei n." 412004, de 15 de Janeiro, o Programa de

eConsultar a Resolução de Reestruíraçã,o da Administração Central do Estado (PRACE)e veio
Conselho de Ministros n."
estabelecer uma diferença importante entre as missões operacionais de cada
12412005, de 04 de Agosto.
ministério e as funções de suporte.
As primeiras traduzem as principais políticas e acções públicas, as quais se

podem subdividir em normativas, reguladoras, f,scalizadoras, produtiva ou
prestadora de serviços. As missões produtoras ou prestadoras de serviços,
por noÍna, devem estar o mais próximo possível dos cidadãos, devendo-se
privilegiar critérios racionais de desconcentração, descentralizaçáo e, sendo
caso disso, de externahzaçáo.
t
As funções de suporte ou apoio são as que se traduzem nas actividades
complementares às missõesoperacionais, mas que possibilitam a sua execução
com ef,cácia e eflciência. Estas podem ser funções de apoio à governação
(actividades centradas na estratégia, planeamento e controlo de gestão) ou
funções de suporte à gestão de recursos, com actividades centradas na gestão
eficiente dos recursos complementares, mas necessários à realizaçáo das
missões operacionais. Por norna, estas funções devem ser concentradas e, se
possível, organizadas de acordo com uma fllosof,a de serviços partilhados.
5.5 EstruturasTradicionais
O grupo de estruturas simples, envolvendo o modelo linear, o Stafflhnha, a
solução funcional, e a colegial, pode também ser designado por estruturas
tradicionais.
134
Cada um destes tipos de estrutura apresenta vantagens e desvantagens em
relação aos demais, pelo que se justiflca a sua descrição.
Estrutura Linear, Militar ou Linha
É representada graficamente por uma pirâmide e mostra de forma clata a

unidade de comando e o princípio do escalonamento hierárquico. É um tipo de
estruturabaseado naorganização dos antigos exércitos e apresenta as seguintes
características: tem um direcção única; não valoriza a especializaçáo; a chefia
é a fonte exclusiva da autoridade; as ordens seguem por via hieriárquica; cada
funcionário recebe ordens de um só chefe imediato.
Vantagens: é de aplicação simples; facilita a transmissão de ordens e a

recepgão de informações; permite a definição clara dos deveres e das
responsabilidades; facilita a rapidqz de decisão; facilita a disciplina; reduz
os custos de administração.
_-/
Desvantagens: não favorece a especializaçáo; torna a otganizaçáo rígida;
sobrecarrega a direcção; exige cheflas excepcionais; não favorece o espírito
de equipe e de cooperaçáo; dif,culta a substituição das chefias, devido a
exce s siva centralizaçáo .
Estrutura Funcional
Este tipo de estrutura apoia-se natécnicada supervisão funcional, tendo sido

planeada para implantar o modelo de Taylor. Baseia-se na separação entre
funções de concepção e funções de execução e na unidade de direcção.
Este tipo de estrutura concretiza-se por: possuir uma direcção única; yalonzar
a especializaçáo; aplicar a divisão do trabalho às tarefas de execução e de
supervisão.
Vantagens: promover a especializaçáo e o aperfeiçoamento; possibilitar

melhores salários e maior rendimento; permite uma maior facilidade de
adaptação das capacidades e aptidões à função; promove a cooperação e
o trabalho em equipa; é mais económica, a médio e longo pÍazo:- torna a
organizaçáo de produção mais flexível.
Desvantagens: é de difícil aplicação e requer maior habilidade de gestão;

Íequer maior e mais difícil coordenação; não facilita a manutenção da
disciplina; permite a divisão de controlo; diflculta a formação de cheflas
administrativas; é de elevado custo.
135
Estrutura Staff/Linha
A estrutura Staff/Linha possui as características básicas da estrutura linear

e distingue-se pela existência de órgãos de staff jwto dos gestores de linha.
Estes órgãos de stafftêm a função de assessorar e aconselhar o executivo a
que se encontram ligados.
Aestrutura Staff/Linha caracteiza-se por: direcção ínica; os dirigentes podem

dispor, em todos os níveis, segundo as necessidades, de um órgão de estudos,
informação, assessoria técnrcal' o staff exerce apenas autoridade de ideias,
excepto quanto ao pessoal da sua estrutura interna, que é integral; mesmo que
haja duas fontes de autoridade, apenas uma se projecta directamente sobre
cada funcionário, que é a dos chefes de unidades de linha; cada funcionário
recebe de um único chefe imediato; o staffpode ser unipessoal.
]/"r,
Vanta§ens: facilitar a participação de especialistas em qualquer ponto da
linha hierárquica; possibilitar melhor controlo da quantidade e da qualidade;
tornar a organização facilmente adaptável às suas necessidades; favorecer a
execução do trabalho das unidades de linha; :utllizar em maior Erau a divisão
do trabalho; promover maior eflciência.
Desvantagens: requer hábil coordenação das orientações emanadas do staff;

as sugestões, às vezes, confundem-se com as ordens ou entram em conflito
com estas; o stafftende a usurpar a autoridade dos chefes de linha; os órgãos
de execução reagem contra as sugestões do staff.
Estrutura Colegial
Na estrutura colegial continua preservada a unidade de direcção, no sentido

de que prevalece a vontade da maioria, cabendo apenas ao executivo ou chefla
a responsabilidade pela execução e pelo cumprimento da decisão colegial
ao longo da organizaçáo.
Caracterrza-se por: direcção plural ou colegial; a tomada de decisão pertence

ao grupo; a responsabilidade da execução é impessoal; poderes restritos
dos membros; situa-se em nível hierárquico superior; as ordens partem de
um grupo para cada empregado, mas cada um só tem um chefe imediato;
denominações características : junta, comissão, conselho.
Vantagens: facilitar a participação de especialistas; julgamento impessoal;

pontos de vista mais gerais.
Desvantagens: fraqueza na direcção de operações quotidianas; decisões mais

demoradas ; responsabilidade mais diluída.
136
5.6 EstruturasModernas
A lei n.o 4 de 2004 estabelece que a orgamzaçáo interna dos serviços
executivos e de controlo e flscalizaçáo deve ser adequada às respectivas
atribuições, obedecendo aos seguintes modelos: a) Estrutura hierarqlurzada1,
b) Estrutura matricial.
Estipula ainda a Lei que sempre que seja adoptado um modelo estrutural
misto, o diploma de criação do serviço distinguirá as áreas de actividade por
cada modelo adoptado. Quando seja exclusivamente adoptada a estrutura
hierarquizada, e desde que se justiflque, com vista a aumentar a flexibilidade
e eflcácia na gestão, podem ser criadas, por despacho do respectivo dirigente
máximo, equipas de projecto temporárias e com objectivos especif,cados.
A estrutura interna àierarquiz ada é constituída por unidades orgânicas

nucleares e flexíveis. A estrutura nuclear do serviço é composta pelas
direcções de serviços, correspondendo a uma departamentalizaçáo flxa.
A estrutura flexível é composta pelas divisões.
As unidades orgânicas flexíveis são criadas, alteradas ou extintas por despacho

do dirigente máximo do serviço, que def,nirá as respectivas atribuições e
competências, bem como a afectação ou reafectação do pessoal do respectivo
quadro, no âmbito do limite máximo previamente flxado em portaria do
membro do Governo competente.
Acriação, alteração ou extinção de unidades orgânicas,no âmbito daestrutura

flexível, visa assegurar a perrnanente adequação do serviço às necessidades
de funcionamento e de optimizaçáo dos recursos,. tendo em conta uma
programação e controlo criteriosos dos custos e resultados. Quando estejam
em causa funções de carácter predominantemente administrativo, no âmbito
das direcções de serviços ou das divisões, podem ser criadas secções.
As organizações, nos estádios mais evoluídos do seu processo de crescimento,

e por imperativo da sua maior complexidade, dimensão e tipo de diferenciação,
adoptaram novas alternativas estruturais. Isto, para conseguirem atender às
novas estratégias e atingir os seus objectivos. Com isso surgiram dois novos
tipos de estruturas. Um baseando-se nas funções. O outro valorizando os
produtos ou serviços produzidos. Vejamos cada um desses modelos.
Estrutura com base na função
A estrutura baseada na função possui as seguintes características: é

unidimensional, pois a sua base é, exclusivamente, a função principal; cada
uma das suas áreas dedica-se ao desenvolvimento de uma única função;
t3'7
baseada na especializaçáo, mas em nível de função principal; objectiro
permanente, exigindo uma envolvente estável; longo pÍazo, dado que mais
voltada para a produção repetitiva em grandes quantidades.
Vantagens: centralização de recursos similares a cada função; solidif,cação

da especialtzaçáo em cada unidade organtzacronal; perspectiva de caÍreiÍa
para prof,ssionais; uniformidade em noÍÍnas e procedimentos; permite alta
qualidade nos produtos, desde que o ambiente seja estável'
besvantagens: na hipótese de vários plojectos/produtos em desenvolvimento,

podem surgiÍ conflitos pela disputa de recursos disponíveis; ênfase na pfópria
especialidade , às vezes , em detrimento dos objectivos dos projectos/produtos;
quando a direcção se torna mais exigente com os órgãos funcionais, visando
os projectos, isto pode gerar ressentimentos, falta de motivação e inércia,
tornando a otgaÍrização funcional lenta; do ponto de vista dos projectos, a
organrzaçáo funcional é vista como pouco ef,ciente e inflexível; inaplicável
quando o meio ambiente é instável; não é flexível. Tendência à centralizaçáo;
não favorece a cooperação interdepartamental.
Estrutura divisional
Quando as grandes organizações, nomeadamente as Administrações Públicas,

começam a enfrentar as diflculdades típicas das estruturas funcionais,
procede-se, em geral, à divisão da estrutura existente em unidades orgânicas
de maior flexibilidade operacional, o que se traduz na criação de uma estmtura
divisional.
lo
Henry MintzbeÍ9, Estrutura A estrutura divisionall0 é aquela em que as actividades díspares, mas
e Dinâmica das Organizações .
vinculadas a um objectivo flnal específlco, são agrupadas numa unidade
Lisboa: Dom Quixote, 1995.
otgalizacional, geralmente denominada "divisão de. . . " ou "direcção. . . ".
O importante é que a unidade descentralizada seja constituída como um cenffo

de resultados (profit center),normalmente produtos ou seryiços.
A estrutura divisional caracteriza-Se por: unidimensional, Sendo a Sua

base um produto ou serviço; um grupo de serviços ou produtos similares;
o pÍocesso de trabalho; serviços; áreas geográflcas; actividades díspares
(recursos humanos, flnanças, etc.), mas vinculadas a um objectivo final
específ,co (saúde, prestações de segurança social, cobÍança de impostos),
são agrupadas numa mesma unidade organizacional; a estrutura divisional
resulta do parcelamento da estrutura com base em funções, numa série de
órgãos menores, considerados , até certo ponto, miniaturas básicas, funcionais
da organtzação; cada divisão ou direcção desenvolve um único produto ou
grupo de produtos af,ns; desenvolve um único processo de trabalho; ou volta-
-se para uma região def,nida.
138
.j:'i e:,. :-: :,_-.i;.i,:1r-.. :- :...-.::,_,.:il
5.7 EstruturasContemporâneas
Sob esta designação vamos analisar dois modelos emergentes de estruturas:
Projecto e Matricial.
Vantagens: cada gestor, em função do mercado, é orientado, estrategicamente,

para enfatizar, em relação aos seus produtos, problemas de programação,
expansão, comercialização, custos e rentabilidade; torna mais fácil o processo
de coordenação;e.gr função do produto (ou outro indicador), porque o negócio
é visto em conjunto e não em partes, tornando-se as actividades funcionais,
dessa forma, secundárias, se sujeitando ao objectivo principal, que é o
produto, a área geográfica, os serviços ou os negócios; permite a utilização
máxima da capacidade pessoal e do conhecimento especializado, favorecendo
a inovação, o crescimento e a diversiflcação de produtos e mercado; a energia
e o entusiasmo concentram-se no produto/linha particular de produtos,
negócios, serviços, etc., havendo, assim, flexibilidade, pois as estruturas
divisionais, segundo as condições, podem mudar sem interferir na estrutura
geral da organizaçáo; melhor histórico de cumprimento de cronogramas e
de controlo de custos, podendo-se exigir dos gestores responsabilidade em
relação aos lucros, porque são normalmente responsáveis pela programação,
produção, venda etc.; facilita o emprego de capital especializado, em função
dos objectivos, de fácil assimilação pelos investidores.
Desvantagens: os custos são elevados, pela duplicação de órgãos, podendo

reduzir a margem de lucros; um grupo de produtos presta pouca consideração
aos outros grupos de produtos dentro da organrzaçáo, dificultando a
integração; sacrifica a especializaçáo funcional e as economias de escala
pela diferenciação de produtos e suas estruturas consequentes; tendo o
gestor divisional ampla autonomia, não raramente, têm ocorrido decisões
de expansões de fábricas, de investimentos ou de aquisições de materiais,
gerando excedentes onerosos às organizações; quando a 6rea de produção
é organrzada por divisões de produtos, há uma forte tendência para forçar
um agrupamento semelhante nas vendas, compras, contabilidade etc., pois
é dífícll, caso contrário, sincronizar essas actividades com aquelas que se
relacionam com as classes dos produtos; é difícil a integração entre múltiplas
e diferentes unidades organizacionais; pode, assim,levar a uma instabilidade
nas estruturas de organizaçáo.
Estrutura com base em projecto ou temporárias
O artigo 28.", daLein.o4 de 2004,de 15 de Janeiro,refere que aprossecução de

missões temporárias que não possam, fundamentadamente, ser desenvolvidas
pelos serviços existentes, pode ser cometida a estruturas de missão, criadas
por resolução do Conselho de Ministros.
t39
As estruturas de missão têm uma duração temporal limitada e objectivos
contratualizados e dependem do apoio logístico da secretaria-geralou de outro
serviço executivo. A resolução do Conselho de Ministros deve estabelecer,
obrigatoriamente: a) A designação da estrutura de missão; b) A identiflcação
da missão; c) Os termos e a duração do mandato, com a deflnição clara
dos objectivos a alcançaIem; d) O estatuto do responsável e dos elementos
que a compõem; e) O número de elementos que deve integrar a estrutura
e respectivas funções; f) Os encargos orçamentais e respectivo cabimento
orçamental.
As estruturas de missão devem recoffer essencialmente à requisição e ao

destacamento de pessoal pertencente aos quadros dos serviços e organismos da
Administração Pública. Em casos excepcionais, devidamente fundamentados,
podem ser celebrados contratos individuais de trabalho a termo, os quais
cessam automaticamente no termo do ptazo do mandato.
Aestrutura de missão considera-se automaticamente extinta uma vez decorrido

o prazopelo qual foi constituída, sem preiúzo de o respectivo mandato poder
serproÍrogado porresolução do Conselho de Ministros, que deve fundamentar
tal decisão referindo, designadamente, o grau de cumprimento dos objectivos
iniciais. Findo o prazo da missão, o responsável elabora relatório da actividade
desenvolvida e dos resultados alcançados, a publicar no site do Ministério,
após aprovação do membro do Governo competente.
Este tipo de estrutura tem origem na ideia do desenvolvimento de um projecto,

o qual é entendido como um grupo de actividades que têm, cada uma e no
conjunto, um termo temporal. A deflnição mais simples de projecto é qualquer
coisa que tem um início e um flm. Um empreendimento complexo destinado à
realizaçáo de tarefas criadoras de mudança possui objectivos específicos com
limitações de qualidade, custo e tempo; obriga o envolvimento de pessoas
com origem em diferentes funções.
As características das estruturas com base em projectos são: unidimensional,

pois cada unidade daorganrzação está voltada para o desenvolvimento de um
único projecto, cheflada por um único gestor; a base da estrutura é o projecto,
desenvolvido segundo especiflcações de clientes; objectivos e prazos bem
defl nidos ; pfazorelativamente curto, sendo portanto uma estrututa tempotâna;
a sua departamentalização interna é funcional, isto é, a equipa de projecto é
dividida em várias unidades funcionars.
Vantagens: unidade de direcção, voltada para o objectivo único, que é o

desenvolvimento do projecto; desenvolvimento do espírito de corpo, através
da identif,cação com o projecto; comunicação informal, como uma fonte
impofiante de integração; gestor controla todos os recursos de que necessita
para desenvolver o seu projecto, tendo assim autoridade total.
140
Desvantagens: não é bem aceite pela organizaçáo permanente, devido ao seu
carácter temporário; os meios são duplicados, porque para cada projecto existe
uma subestrutura funcional; os recursos, consequentemente, são utilizados
com menor eflciência; insegurança no emprego, quando do término do
projecto, de carâctq temporário; ao se afastar para o projecto, às vezes, o
profissional pode perder o seu lugar na estrutura permanente.
Estrutura Matricial
O arligo 22.o , da lei n.o 4 de 2004 , de 1 5 de Janeiro, no que toca a estruturas

matriciais, refere que a estrutura matricial é adoptada sempre que as áreas
operativas do serviço possam desenvolver-se essencialmente por projectos,
devendo agrupar-se por centros de competências ou de produto bem
identiflcados, visando assegurar a constituição de equipas multidisciplinares
com base na mobilidade funcional.
Aconstituição das equipas multidisciplinares e a designação das suas chef,as,

de entre efectivos do serviço, é da responsabilidade do respectivo dirigente
máximo. O estatuto remuneratório dos chefes de equipa consta do diploma
de criação do serviço por equiparação ao estatuto remuneratório flxado para
os directores de serviço ou chefes de divisão, sendo a dotação máxima de
chefes de equipa flxada por portaria do membro do Governo respectivo.
De facto, a adopção da estrutura matricia|1 permite à organização as condições ll João Bilhim, Teoria Orga-
nizacional. Lisboa: ISCSP,
de flexibilidade e de funcionalidade adequadas para atender às mudanças na 2008.
envolvente. A estrutura matricial é uma solução mista em que se combina a
estrutura com base em função com a estrutura divisional ou de projectos.
^\s características da estrutura matricial são: multidimensional, por utilizar

as características de diversos modelos de estruturas; permanente, sendo
temporários apenas os grupos de cada projecto; é adaptatla e flexível; tenta
dar ênfase às vantagens e superar as desvantagens das estruturas por função,
divisional ou por projecto; combina a estrutura hierárquica vertical com a
horizontal de coordenadores de projectos.
\hntagens: equilíbrio de objectivos, pela atenção dispensada tanto às áreas

funcionais quanto às coordenações dos projectos/produtos; visão dos
objectivos dos projectos/produtos, através das coordenações dos projectos/
produtos; desenvolvimento de um forte e coeso trabalho de equipa e de
equipas que se identiflquem com as metas dos projectos/produtos; elimina
mão-de-obra ociosa, pois o proflssional ou está trabalhando em algum projecto
,st/produto(s) ou está desenvolvendo suas tarefas no seu órgão funcional;
elimina extensas cadeias hierárquicas, pela existência de comunicação entre
projectos/produtos e funções, sem a exigência obrigatória de observância aos
t4t
chamados "canais competentes"; o conhecimento especializado pode estar
disponível para todos os projectos, em base igual; assim, o conhecimento e a
experiência podem ser transferidos de um projecto para outro; autrhzação de
mão-de-obra pode ser flexível, porque mantém uma reserva de especialistas
nas estruturas peÍnanentes (funcional e de serviços).
Desvantagens: subutilizaçáo de recursos, com o objectivo de se obter a

cobertura completa de projectos/produtos, gerando insucesso na obtenção
de certas economias de escala; insucesso na obtenção de coordenação de
funções, no estabelecimento de padrões de ef,ciência e de uniformidade de
prâtica entre os especialistas que não são mais controlados por um chefe
único; insegurança entre os membros do projecto, porque as suas equipas
são dispersadas após o término de um projecto; um indivíduo de posição
intermediária trabalha para dois chefes: verticalmente prestando contas ao
chefe do seu departamento funcional e, horizontalmente, reportando-se ao
coordenador de projecto/produto; portanto, numa situação de conflito, ele
pode flcar "prensado" no meio dos dois, o que é incómodo; muitas vezes,
o gestor de projecto/produto entende que tem pouca autoridade quanto aos
departamentos funcionais, enquanto os chefes destes departamentos julgam
que o coordenador de projecto/produto está interferindo no seu território;
não havendo um adequado relacionamento interpessoal entre os chefes de
grupos funcionais e os gestores de projectos/produtos, pode haver conflito
de autoridade.
Funcionamento em rede
O atigo 9.",dan.o 4 de 2004,refere que o modelo de funcionamento em rede

deve ser adoptado quando estejam em causa funções do Estado cuja completa
e eficiente prossecução dependa de mais de um serviço ou organismo,
independentemente do seu carácter intra ou interministerial. Este modelo de
funcionamento determina, em todos os casos, a integração ou disponibihzaçáo
da informação de úllizaçáo comum ou pertinente em formato electrónico.
O funcionamento em rede deve ser considerado aquando da flxação da
estrutura interna dos serviços envolvidos.
Actividade 5.2
Conceba uma estrutura matricial para uma càmara municipal.
t42
J.ô Dervrçosrartunaoos
Actualmente as funções de apoio ou de suporte, ao contrário das missões

operacionais, tendem a ser concentradas e partilhadas. por isso, importa dar
a devida importância a uma forma de organização que tem, de acordo com
a literatura, produzido poupanças no sector privado na ordem dos 4ovo.
No sector público e na sequência do PRACE, temos casos de (usp) como
a Empresa de Gestão Partilhada de Recursos da Administração pública
(GeRAP), criada Decreto-Lei n.' 2512007 , de 7 de Fevereiro.
Trata-se de uma entidade pública de cariz empresarial nos moldes previstos

no regime do sector empresarial do Estado, a quem compete assegurar o
desenvolvimento de serviços partilhados no âmbito daAdministração Priblica.
o propósito essencial da GeRAP, confessado pelo Governo no preâmbulo
do diploma, é instituir um modelo organizacional, integrado e coerente,
dotado de flexibilidade de actuação, agilidade e capacidade de ajustamento
rápidas e autonomia de gestão, sempre numa óptica de partilha de actividades
comuns.
o Governo, com estainiciativa, acredita que será este um passo essencial para
a reforma, a modernização e a rucionalizagão da actividade administrativa
e da gestão dos recursos públicos, esperando que, a pÍazo,os resultados da
actividade da GeRAP possam vir a evidenciar volumes signif,cativos de
poupança anual, contribuindo para a necessrária consolidação das contas
públicas.
Isto acontece porque, em geral, se acredita que com a criação de unidades

de serviços partilhados se consegue: libertar os organismos de actividades
de apoio para se focarem nos seus objectivos estratégicos; fornecer serviços
centrados no cliente por uma unidade de negócios especializada; optimização
dos investimentos tecnológicos; aumento de eficiência com economia de
custos; melhoria contínua de processos e actividades; partitha de benefícios
pelos diversos agentes.
Importa, porém, salientar que os serviços partilhados dimanam da consolidação

de processos administrativos não cíticos para as organizações (semprejuízo
das respectivas competências e atribuições de gesta), numa outra entidade
dedicada a proporcionar estes serviços. o modelo envolve a reengenharia de
processos e padronização, suporte documental e apoio técnico especializado
numa unidade autónoma de serviços partilhados.
Esta operação força a organização a focalizar-se esffategicamente na sua

missão principal, enquanto a missão central da nova unidade de serviços
partilhados será a provisão eficiente de serviços administrativos ao melhor
custo, centrados no utilizador e na qualidade do serviço prestado.
143
Para garantir que cumpre a sua missão, a unidade de serviços partilhados
USP recomenda-se que passe por três níveis de exame: auto-avaliaçáo: a
(USP) analisa a sua própria acttaçáo face aos níveis de serviço a que se
compromete e pÍomove planos globais pararesolver as disfunções detectadas;
demonstração: a USP evidencia as vantagens das suas soluções, serviços e
tecnologias ,face acasos concretos e promove planos específicos para resolver
as disfunções detectadas; revisão independente: a USP é avaliada
pela sua
capacidade de resposta às necessidades dos clientes, incluindo o grau de
cumprimento dos níveis de serviço contratados'
Esta mesma fllosofia de partilha de serviços foi consagrada no artigo 8'' da

Lei n.o 4l2OO4 de 15 de Janeiro, que estabelece os princípios e norÍnas a que
deve obedecer a organizaçáo da administraçáo directa do Estado.
Estabelece este artigo que "deve ser promovida a partilha de actividades

comuns entre os serviços integrantes de um mesmo ministério ou de vários
ministérios para optimízaçáo dos recursos. Apartilha de actividades comuns
não prejudica as competências próprias ou delegadas dos respectivos
dirigentes máximos, podendo o seu funcionamento ser enquadrado por
protocolos que estabelecerão aS regras necessárias à clara actuação de cada
uma das partes.
Este modelo de funcionamento abrange especialmente actividades de nattxeza

administrativa e logística, designadamente: a) Negociação e aquisições de
bens e serviços; b) Sistemas de informaçáo e comunicação; c) Gestão de
edifícios; d) Serviços de segurança e de limpeza; e) Gestão da frota automóvel;
f) Processamento de vencimentos e contabilidade'
Teste Formativo
em conta no
1. Quais são, segundo Peter Drucker, as variáveis a ter
diagnóstico da estrutur a organizacional?
2. O que é que representa o organograma otganizacional?
J. Identif,que as fegras de acção que Lyndall F. Urwick recomenda que

sej am seguidas na departam entaltzaçáo.
4. O que é o princípio da unicidade do comando?
5. Caracterrze a estrutura linear, militar, ou linha'
6. Caractenze a estrutura com base na função.
7 Identiflque as características da estrutura matricial'

ao Teste Formativo
Análise das actividades, das decisões e das relações.
Os órgãos da organização; as funções de cada órgão; as relações

de interdependência entre órgãos; os níveis administrativos e a via
hierrírquica.
Objectivo; especiúzação ; autoridade ; responsabilidade; correspondência;

def,nição dos deveres de cada função; alcance do controle; equilíbrio
das diversas unidades e continuidade da organrzaçáo.
4. Que ninguém deve reportar a mais que um chefe. Que toda a pessoa deve
saber a quem reporta, e o chefe deve quais as pessoas que estão na sua
dependência.
5. Possui direcção única; não valoriza a especialrzaçáo; a chefla é fohte

exclusiva de autoridade; as ordens seguem por via hierárquica) cada
funcionário recebe ordens de um só chefe imediato.
6. É unidimensional; cada átrea dedica-se ao desenvolvimento de uma

única função; baseada na especializaçáo, mas em nível de função
principal; objectivo permanente, exigindo uma envolvente estável; longo
pÍazo, dado que mais voltada para a produção repetitiva em grandes
quantidades.
7. É multidimensional, por utilizar as características de diversos modelos

de estruturas; permanente, sendo temporários apenas os grupos de
cada projecto; é adaptativa e flexível; tenta dar ênfase às vantagens e
superar as dêsvantagens das estruturas por função, divisional ou por
projecto; combina a estrutura hierárquica vertical com a horizontal de
coordenadores de projectos.
AMARAL, Diogo Freitas

1993 Curso de Direito Administrativo,vol.I. Coimbra: Almedina.
BILHIM, João
2008 Teoria Organizacional.Lisboa: ISCSP.
CAUPERS, João
1994 AAdministração Periférica do Estado. Lisboa: Notícias.
t45
GOURNAY, Bernard
1978 Introduçdo à Ciência Administrativa.Lisboa:Europa-América.
MINTZBERG, Henry
1995 Estrutura e Dinômica das OrganiTações. Lisboa: Dom Quixote'
WALDO, Dwight
1996 Problemas e Aspectos da Administração Pública. São Paulo:
Pioneira.
r46
6. Planeamento e Avaliação na Administração
SUMARIO
6.t Itinerário Teórico do Planeamento
6.2 Planeamento Central
6.3 Planeamento Regional
6.4 Planeamento Local
6.5 Planeamento Organizacional ou de Actividades
6.6 Planeamento e Gestão Estratégica
6.7 Planeamento e Avaliação das Actividades na Administração

Pública
6.8 Avaliação na Administração Pública
Teste Formativo
t49
No flnal do processo de aprendizagem desta unidade, o estudante deverá

estar apto a:
. Relacionar os diversos tipos de planos.
Distinguir as etapas do itinerário teórico do planeamento.
ldentificar os momentos mais importantes do planeamento em

Portugal.
Discutir a função do planeamento central.
Discutir a função do planeamento regional.
Identif,car o que é o planeamento local.
Explicar a importância do planeamento e controle.
Distinguir os diversos níveis do planeamento organizacronal.
Relacionar planeamento e gestão estratégica.
Identiflcar os métodos de avaliação na administração pública.
150
6.1 Itinerário Teórico do Planeamento
O trabalho do administrador público tem sido encarado, do ponto de vista

formal, como consistindo basicamente em planear, otganizar, dirigir e
controlar/avaliar.
Ora, prestarmos atenção, verificaremos que, mal nos levantamos de manhã,

se
já estamos a pensar nas actividades que faremos durante o dia, no horário,
nos recursos necessários para realizar essas actividades, nas dificuldades
que se pode vir a encontrar e na forma de as superar. Quando pensamos
antecipadamente no que faremos, estamos a fazer escolhas, opções sobre
acontecimentos futuros, estamos portanto planeando.
De entre as múltiplas deflnições de planeamento, reteremos a de R. L. Ackoff:

"O planeamento consiste em conceber um futuro desejado, bem como os
meios reais de chegar". Por outras palavras, o planeamento é um processo
1á
formal, destinado a produzir um resultado articulado, sob a forma de um

sistema integrado de decisão.
O planeamento é o processo de estabelecer antecipadamente a finalidade do

governo ou de uma organização, escolher objectivos e prever as actividades
e os recursos necessrírios para atingi-los. É aacçáo de determinar a finalidade
e os objectivos da organizaçáo e prever as actividades, os recursos e os meios
que permitirão atingi-los ao longo de um período de tempo determinado.
A figura do plano surgiu nos primórdios deste século, nas experiências de

socialismo de Estado (economias de direcção central, colectivizada), como
instrumento privilegiado de coordenação da actividade económica, em
alternativa aos mecanismos de mercado.
O crescimento da intervenção do Estado na economia, porém,levou a que a

maioria dos Estados viessem a dar grande importância ao planeamento, pelo
menos em termos macro-económicos, como instrumento de racionaltzaçáo
e coordenação da sua actividade e de redução daíncerteza.
Todavia, nas sociedades capitalistas, o planeamento não tinha pretensões

substitutivas à coordenação da actividade económica pelo mercado, mas
um carácter complementar deste. Nestas sociedades, a base da actividade
económica continuava a assentar na liberdade de decisão dos agentes
económicos.
Nos anos setenta, ao mesmo tempo que começa a delinear-se a queda de

importância do planeamento central ou nacional de tipo macroeconómico, ' Henry Mintzberg, The Rise
and F all of S tr ate gic P lannin g.
ganha um grande impulso o planeamento ao nível do micro. Desde os anos San Francisco: Jossey-Bass,
noventa, mesmo este último parece estar a perder terrenor. t993.
151
O plano que o general de Gaulle, antigo Presidente da França, considerava
uma "ardente obrigação", tornou-Se na agitação inútil das torres de marflm
analíticas denunciadas poI Peters e Waterman, na obra In Search of
2
Peters e Wateman,In Search Excellence2.
of Exc e llenc e . Londres : Hatper
& Row, Publishers, 1982.
Para que Serve f,xar-Se, de maneira voluntariosa, objectivos estratégicos e
comprometer os meios coffespondentes Se, cadayez com mais frequência,
forem modiflcados devido à turbulência da envolvente e das políticas? A
técnrca dos planos deslizantes não chega para dar uma resposta satisfatória
a este dilema.
Assim, o planeamento conheceu uma crise. A crise do plano, posto em causa

pela turbulência da envolvente e pela recuperação do liberalismo. Será o
laisser-faire das forças do mercado o melhor remédio, face aos desequilíbrios
provocados pelo intervencionismo estatal e regulamentar?
Na Europa, o plano foi vítima do seu sucesso. Ao prevalecel arigidezdo plano

Sobre a atenção ao cliente/utente da administraçáo,valonz9u-se o aspecto
burocrático, ritualista do planeamento.ISto, em detrimento do exercício e do
processo de concertação, que está subjacente ao acto de planear. Em nosso
entender vale mais um processo de planeamento sem relatório fina1 (plano)
do que o inveÍso.
A crise de planeamento que hoje se vive é, de igual modo, da corrente

clássica. As correntes clássica e neoclássica privilegiam os valores frios
e duros (razáo, análise quantitativa, cálculo, previsão) e apoiam-se nos
instrumentos de análise económica e de investigação operacional, cujos
êxitos, abusos e, também, efeitos de moda, encontram-se em declínio' O
excesso de soflsticação estatística deu lugar ao bom-senso, sem que Se tenha
deixado de cair no lado oposto da corrente heurística, em que o pragmatismo
Se torna lei e em que só contam os valores quentes e moles do entusiasmo,
do carisma e da vontade.
Parece ter-se assim passado da busca da excelência, à força da paixão pela

excelência, vindo a terminar na gestão do caos. Apaixão e atazáo constituem,
3
Daniel Goleman ,Trabrtlhando conforme aflrma Daniel Goleman3 emWorking with Emotional Intelligence,
com Inteligência Emocionttl.
elementos do todo, de uma pessoa emocionalmente competente.
Rio de Jaleiro: Objectiva, 1999
Para se obter um desempenho de ponta em todas as funções e em todos os

campos, a competência emocional tem o dobro da importância das capacidades
pufamente cognitivas. Em média, 907o do êxito dos bons líderes flca-se a
dever à inteligência emocional. Os gestores de primeira grandeza mostram
possuir uma força signiflcativamente maior nas competências emocionais,
as quais são de destacar a influência, a liderança de equipas, a pelcepção
política, a autoconfl afiça e a vontade de reahzaçáo.
A oposição entre razáo e paixão é tão inútil e estéril como a oposição entre
o lado direito e o lado esquerdo do cérebro. O espírito humano constitui um
todo indissociável. Sem razão, a paixão é cega. Sem a paixão que anima o
desejo e o projecto,arazáo não leva aparte alguma.
Depois deste percurso, cabe perguntar: será, ainda, o planeamento um

processo actual? Que perspectivas terá no futuro?
Está fora de causa repetir o tipo de planeamento que vingou aÍé ao início dos
anos setenta, particularmente nas décadas de 50 e 60. Apesar das limitações
que todos reconhecem hoje ao planeamento, os administradores continuam
a defendê-lo, devido sobretudo ao facto do Estado e das administrações
necessitarem de: coordenar as suas actividades; assegurar que o futuro é
tomado em consideraçáo; serem racionais; controlar.
Em Portugal, os Planos de Fomento do Estado Novo, com início em 1953,

representaram a primeira experiência de planeamento formal, tendo estado
na base darealização de importantes projectos de investimento.
O I Plano de Fomento (1953-1958) e o II Plano de Fomento (1959-1964) eram

planos parciais, na medida em que eram constituídos pela soma de programas
sectoriais e de programas de grandes investimentos públicos.
O I Plano é um plano de obras públicas que contempla três aspectos: hidráulica

agícola;povoamento florestal e colonização interna, conhecido mais tarde por
reorganizaçáo agrária. O II Plano deixa de ser um plano de infra-estruturas,
passando a ser um plano orientado para o crescimento económico.
O Plano Intercalar (1965-1961) foi o primeiro concebido numa perspectiva

mais global. Este plano continha já medidas no que respeita à indústria
enquanto sector. Todavia, no que toca à agricultura, há quem aflrme que
o mesmo não apresentou qualquer avanço em relação aos dois planos
anteriores.
O III Plano de Fomento (1968-1973) eo IV Plano de Fomento continuaram

com uma parte importante de investimentos públicos. Eram seus objectivos
principais o enquadramento dos investimentos privados e a manutenção de
uma taxa de crescimento mínima. Devido à Revolução de 1974, este último
plano não entrou em execução.
O III Plano de Fomento aponta como principais objectivos: elevar a taxa de

crescimento do PAB (produto agrícolabruto); melhorar a balança comercial
agrícola e elevar o nível de vida das populações.
Pode dizer-se que, nesta primeira fase do planeamento português, as

organizações desempenhavam um papel passivo. O plano macroeconómico
153
I
era mais um instrumento de política económica. De qualquer forma, os

investimentos públicos e orientações sectoriais serviram para tornar mais
claro o horizonte económico e permitir a algumas otganizações uma decisão
mais segura.
Após 7974, surgiram: o Plano de Política Económica e Social (1975) e o

Plano de Médio Prazo (1911-1980). Deste esforço, que funcionou como
ensaio, resultou a lei de planeamento (Lei L!31111) e legislação vária sobre
o planeamento das orgatizações públicas. Assim, apesar do enquadramento
constitucional de l916,que atribuiu ao planeamento um papel fundamental
na gestão da economia portuguesa, não existiram planos de médio prazo,
existiram, apenas os planos anuais com o respectivo orçamento.
A situação só se altera com a adesão de Portugal à CEE, em 1986. A partir

desse momento, teve início a elaboração dos Planos de Desenvolvimento
Regional (PDR), que são planos de médio pÍazo. Parece que a pressão
financeira da CEE conseguiu aquilo que a Constituição da República
Portuguesa (CRP) não tinha conseguido: obriga a Administração a uma
efectiva prática de planeamento.
Por outro lado, na sequência do Relatório da Comissão Técnica do Programa

de Reestruturaçáo daAdministração Pública (PRACE), todos os ministérios
passaram a dispor de uma direcção-geral com atribuições específ,cas de
a
A Resolução de Conselho de planeamento e avaliaçãoa.
Ministros n.' 12412005. de 04
de Agosto ; Despacho Conjunto
O PRACE teve como linha estratégica reforçar as funções estratégicas, estudo
n' 7 3412005,pttblicado na tr-S
do DR, de 23 de Setembro. e avaliação/controlo de resultados de apoio à governação'. No domínio do
planeamento estratégico e avaliação, o PRACE considerou essencial garantir
5 http://www.min-financas.pí
inLgeral/defauitJRACE.asp
um adequado apoio à deflnição de políticas sectoriais e a observação e
(11 de Dezembro de 2008). monitorização contínuas dos respectivos efeitos, estabelecendo prioridades,
definindo objectivos e metas estratégicas a atingir, alinhando orçamentos e a
consequente programação flnanceira com essas prioridades e mantendo um
adequado nível de acompanhamento e gestão activa da respectiva evolução
operacional, nomeadamente através do acesso permanente a informação de
gestão e indicadores de desempenho alinhados com a estratégia def,nida.
A disponibilidade de informação e o seu tratamento analítico diferenciado

desempenham um papel central na operacionalidade destas funções. Por
isso foi considerado nessa medida que aS mesmas deveriam integrar, na sua
vertente de gestão e análise de informação, as actuais funções Estatísticas
dos Ministérios.
Procurou o PRACE garantir a existência em cada Ministério de um organismo

exclusivamente dedicado à manutenção de um olhar estratégico permanente
sobre os níveis de desempenho inerentes ao cumprimento de cada uma das
suas Missões.
t54
A sua acção não deve esgotar-se na perspectiva do !'observador atento",
pretendendo-se uma actuação mais pró-activa que influencie de forma
consciente e determinante as diversas decisões e intervenções em presença,
com vista a uma evolução pennanente e optimizada dos níveis de eflciência,
qualidade, eficáciado serviço público prestado pelo sector. Foi preconizada
a criação, em cada Ministério, de uma estrutura específlca para este efeito,
Cumprindo, entre outras, as seguintes atribuições: Dar apoio técnico em
matérta de definição e estruturaçáo das políticas, prioridades e objectivos
do Ministério; Proceder à elaboração dos instrumentos de planeamento,
benchmarking e análise da envolvente;Apoiar tecnicamente o Governo na
elaboração de instrumentos de previsão orçamental, em articulação com
os instrumentos de planeamento; Garantir a articulação das prioridades
estratégicas em função do programa do Governo; Assegurar a coerência
das prioridades políticas com os instrumentos de planeamento, orçamento e
reporte; Deflnir os factores críticos de sucesso e os momentos de avaliação
do desenvolvimento (execução) das políticas; Deflnir, no plano técnico,
objectivos e indicadores estratégicos que indexem e objectivem os resultados
pretendidos com as políticas ministeriais; Estimular e apoiar a definição
de indicadores chave de performance (métricas) por parte dos diversos
organismos/unidades internas, alinhados com os objectivos estratégicos
do Ministério; Acompanhar em permanência o desenvolvimento das
políticas/programas, mediante a úílizaçáo desses indicadores ; Promover a
identif,cação de riscos e desenvolver estratégias de gestão de riscos (planos
de contingência); Possuirumavisão global e peflnanente sobre a actividade e
desempenho dos organismos, ponderando recuÍSos consumidos e resultados
alcançados; Garantir uma comunicação adequada entre o membro do
Governo, os dirigentes, oS funcionários, os cidadãos em getal, formatando
a informação em função dos públicos alvo, nas áreas das suas atribuições;
Elaborar e divulgar guiões sobre o processo de planeamento, programação
financeira e reporte; Contribuir para a elaboração de documentos estratégicos
(Grandes Opções do Plano; Relatório do O.E., etc.); Contribuir para a
concepção e execução da política legislativa do Ministério.
6.2 Planeamento Central
A nível nacional (central e sectorial), f,ca reconhecido um conjunto de

circunstâncias que justificavam a existência do planeamento: a escassez
de recursos a longo pÍazo, incluindo o ambiente; a procura crescente de
consumo colectivo, ligado ao consumo e ao investimento públicos; a
instabilidade da ordem económica internacional, que impõe a preparação
de planos contingentes para responder a choques económicos ou Sociais, e
a constituição de reservas de recursos únicos não imitáveis; as imperfeições
r55
do mercado, que levam a que este introduza desvios, dada a sua miopia em
termo de visão do futuro e a necessidade de uma eficiência dinâmica,ligada
ao curto pÍazo.
Actualmente, a cRP estipula que a elaboração dos planos Nacionais de

Desenvolvimento Económico e Social é da responsabilidade do Governo,
devendo as Regiões Administrativas ser ouvidas e competindo àAssembleia
da República aprovar as grandes opções consagradas nos mesmos.
o sistema de planeamento, incluindo a sua organizaçã,o e processo de

funcionamento, é, actualmente, regido, em Portugal, pela Lei n.o 43l9l,de
27 de Julho, que veio revogar a Lei n.o 31177,de23 deMaio.
Esta Lei prevê a existência de três níveis de planeamento: as grandes opções

do plano; os planos anuais; os planos a médio prazo.
o papel do planeamento central, de acordo com esta Lei, deveria ser: a

identificação das "grandes questões" que se colocam à sociedade, como por
exemplo o envelhecimento da populaçáo e acompetitividade; o lançamento
de programas horizontais ou multisectoriais (como o do combate à droga);
o planeamento do sector público em aspectos ligados à elaboração de
orçamentos correntes plurianuais e àcoordenação e avaliação de investimentos
públicos.
Tudo indica que o aumento da incerteza justiflca e não dispensa o esforço

de planeamento macroeconómico, enquanto instrumento fundamental de
política económica. Não há, pois, contradição entre mercado e planeamento,
mas complementaridade, desde que ambos sejam bem entendidos.
Assim, desde que os planos sejam mais valorizados pelo processo do que
pelo produto, aceita-se que estes possuam funções de: racionalizaçáo da
actuação da gestão e administração; informação, relacionada com a recolha e
tratamento de grande massa de dados; comunicação e concertação estratégica
com os agentes económicos e sociais, com a introdução das "grandes
questões" nas suas actuações; análise dinâmica (relacionada com o estudo
da situação e tendências de curto prazo); quantificação da estratégia e do
desenho estratégico;programação do curto e médio pÍazo;programação de
longo prazo,com vista a integrar esta perspectiva na acção governativa (por
exemplo, as políticas de longo prazo de I&D);articulação de instrumentos
-
planos regionais, locais e sectoriais -, destinada a evitar acções contraditórias
e desarticuladas; assessoria técnica, a quem tem a obrigação de gerir e definir
a estratégia; instrumentos de controlo.
o Departamento de Prospectiva e Planeamento e Relações Internacionais,

(DPP), criado pelo Decreto Regulamentar n.o 5ll2ool ,é o serviço central do
Ministério doAmbiente,do ordenamento do Território e do Desenvolvimento
;6
Regional (MAOTDR), dotado de autonomia administrativa que tem a seu
cargo o planeamento central.
As competências do DPP apreendem dois eixos essenciais: de apoio técnico à

formulação de políticas públicas, ao planeamento estratégico e operacional e
ao acompanhamento do desenvolvimento económico, territorial e ambiental
de Portugal, sob a óptrca integradora do desenvolvimento sustentável,
e concertação interministerial das políticas transversais de ambiente,
ordenamento do território e desenvolvimento regional ao nível comunitário
e internacional, bem como drnamízaçáo e articulação da parlicipação dos
vários organismos do Ministério da tutela nas instâncias internacionais.
trajectórias
O DPP prossegue as seguintes atribuições: a) Preparar cenários e
relativos à estratégia de desenvolvimento regional, integrando políticas
sectoriais e espaciais, cooperando com os departamentos da Presidôncia
do Conselho de Ministros, do Ministério das Finanças e da Administração
Pública e do Ministério da Economia e Inovação e acompanhar o
desenvolvimento económico, territorial e ambiental de Portugal sob a
óptica integradora do desenvolvimento sustentável; b) Elaborar estudos e
análises prospectivas sobre os factores de desenvolvimento, prosperidade e
inovação de regiões, metrópoles e cidades em Portugal e no estrangeiro, com
o objectivo de identif,car orientações de política pública e elaborar estudos
e análises técnicas que apoiem a monitorização e coordenação estratégica
dos instrumentos de programação que enquadram a utrhzaçáo dos fundos
comunitários em Portugal, de forma a assegurar a melhor utilização desses
instrumentos ao serviço dos objectivos de desenvolvimento nacional; c)
Consolidar e desenvolver competências nas áreas das metodologias de
prospectiva e cenarização, com especial enfoque no território e na articulação
económico-ambiental, bem como em outras áreas de análise económica
e social; d) Organizar acções de formação nas áreas da sua competência
dirigidas a entidades públicas que delas possam beneflciar; e) Participar, de
acordo com a solicitação da tutela, no processo de def,nição do enquadramento
política de investimento público, e integrar o planeamento de
e da estratégia da
investimentos associado a programas sectoriais e verlicais que os concretizem;
f) Proceder ao acompanhamento sistemático das prioridades estratégicas do
MAOTDR, veriflcando a coerência destas com os respectivos instrumentos
de planeamento e com o orçamento; g) Assegurar o desenvolvimento dos
sistemas de avaliação dos serviços no âmbito do MAOTDR, coordenar e
controlar a sua aplicação.
t57
6.3 PlaneamentoRegional
O principal objectivo do planeamento regional é contribuir para a deflnição

coÍrecta da política de desenvolvimento regional. Por desenvolvimento,
entende-se o crescimento equilibrado do espaço nacional, facultando
iguais oportunidades de acesso a bens e serviços a todos os cidadãos,
independentemente do local onde nasceram, optaram poÍ concretizar projectos
de valorização pessoal, ou viver.
As actuais Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR),

têm desempenhado um papel fundamental nos processos de planeamento
6
Costa Lobo, Regionalização regional6. Importa, pois, salientar aqui a evolução destes organismos.
ou Re;forma Administrativa
gionalizada?. Lisboa:
Re
Cesur,1998.
O Código Administrativo de 1936 atribui, parece que pela primeira vez,
competência em matéÍta de planeamento à Junta de Província. Mais tarde,
com a revisão do Código, em 1959, a província é substituída pelo distrito.
Em 1965, com a elaboração do Plano Intercalar de Fomento, é apontada
a necessidade de pôr em funcionamento a orgânica administrativa de
planeamento regional. A primeira Comissão de Planeamento Regional (CPR)
surge em l97l,no Norte do país.
O Decreto-Lei n.o 46909, de 16 de Março de 7966, definiu a primeira

estrutura de planeamento regional, orientada para a elaboração de estudos
de base, articulando os serviços centrais de planeamento, oS órgãos centrais
dos ministérios e os interesses locais, e def,nindo linhas de rumo para o
desenvolvimento regional.
Sob este quadro legislativo, viveram as CPR no período em que se desen-

volveram os Planos de Fomento, de 1971 à Revolução de 1914, tendo
continuado, até à sua transformação em7979,em Comissões de Coordenação
Regional (CCR) -, Decreto-lei n.o 494119, de 2l de Dezembro. As novas
CCR passam a dispor de uma nova e estratégica função de apoio ao jovem
poder local democrático e de duas linhas de actuação estratégica: nas áreas
dos estudos e pÍogramação, para o apoio ao planeamento regional; no apoio
às autarquias locais, de acordo com as novas competências.
Entretanto houve necessidade de actualizar e aprofundar as missões e

atribuições destas Comissões, em especial em matéria de desenvolvimento.
Razão por que as CCR passaram a designar-se Comissões de Coordenação
e Desenvolvimento Regional (CCDR), pelo Decreto-Lei n." 1341200'7, de
27 t0412007 .
As CCDR constituem serviços periféricos da administração directa do Estado,

no âmbito do MAOTDR, com funções de administração desconcentrada,
dotadas de autonomia administrativa e f,nanceira e poderes de autoridade.
158
As CCDR têm como objectivo geral, executar as políticas de ambiente, de
ordenamento do território e cidades e desenvolvimento regional nas áreas de
circunscrição territorial de nívelII da Nomenclatura das Unidades Territoriais
para Fins Estatísticos (NUTS) do continente, estabelecida pelo Decreto-lei
n." 46189,promovendo igualmente a coordenação dos serviços desconcentrados
de âmbito regional e ainda prestar apoio técnico às autarquias locais e suas
associações (art. 2." n.' 1).
As CCDR prosseguem, no âmbito das circunscrições territoriais respectivas,

as seguintes atribuições:
a) Contribuir para a deflnição das bases gerais da política de desen-

volvimento regional, no âmbito da política de desenvolvimento
económico e social do País, dinamizando e participando nos processos
de planeamento estratégico de base territorial, bem como fomentar
parcerias entre agentes regionais e a elaboração de programas
integrados, visando a coesão e a competitividade territoriais;
b) Executar, avaliar e flscalizar, ao nível regional, as políticas de

ambiente, de conservação da natltreza, de ordenamento do ter:ritório
e de cidades, articulando-se, para o efeito, com os outros serviços
do MAOTDR e pessoas colectivas públicas tuteladas por aquele
Ministério;
c) Garantir a elaboração, acompanhamento e avaliação dos instrumentos

de gestão territorial e assegurar a sua articulação com o Programa
Nacional da Política de Ordenamento do Território;
d) Coordenar os serviços desconcentrados de âmbito regional, no domínio

do planeamento, do ordenamento do território, da coordenação
estratégica e do desenvolvimento económico, social e ambiental;
e) Assegurar o cumprimento das responsabilidades de gestão que

lhes estiverem confladas, no âmbito da política de coesão da União
Europeia em Portugal;
0 Dinamizar a cooperação inter-regional e transfronteiriça e assegurar

a articulação entre instituições da administraçáo directa do Estado,
autarquias locais e entidades equiparadas, contribuindo paÍa a
integração europeia do espaço regional e para o reforço da sua
competitividade interna e externa com base em estratégias de
desenvolvimento sustentável de níveis regional e local;
g) Apoiar tecnicamente as autarquias locais e as suas associações, em

articulação com a Direcção-Geral das Autarquias Locais.
159
As CCDR, na esteira das anteriores CCR, estão encarregadas de dar co{po
aos Planos Regionais. os conteúdos do PDR 1986-1989, PDR 1989-
-1994 e do PDR 1994-1999, correspondem à deflnição de estratégias de
desenvolvimento económico e social. Para além disso, existe uma cuidadosa
programação financeira e uma deflnição do enquadramento institucional de
execução e acompanhamento dos planos.
O carácter obrigatório do PDR, como instrumento de negociação e obtenção

de fundos estruturais, sobrevaloriza araprdez dapreparação e da obtenção
dos documentos (produtos), em detrimento da concertação (processo).
Neste ponto, o Conselho Económico e Social, nos termos da Lei-quadro
do Planeamento a que fizemos referência, tem um papel fundamental a
desempenhar. Por outro lado, importa realçar a necessidade de reforçar a
articulação do PDR com os planos anual e de médio prazo.
É de salientar também que a política de desenvolvimento da União Europeia,

com realce para aconstrução do Mercado Único, atribui um papel relevante
ao planeamento, traduzido nos PDR.
os planos regionais de ordenamento do território (PRQT) (Lei n.o 4817998,

DL 3 80/ I 99 g,DL 3 IO I 2003) defi nem a esff atégia re gional de desenvolvimento
teritorial, integrando as opções estabelecidas ao nível nacional e considerarrdo
as estratégias municipais de desenvolvimento local, constituindo o quadro
de referência para a elaboração dos planos municipais de ordenamento do
território.
Além de serem um pilar da política de desenvolvimento territorial, os PROT

são documentos fundamentais para a definição dos programas de acçáo a
integrar no próximo período de programação das intervenções co-f,nanciadas
pelos Fundos Estruturais e de Coesão da União Europeia, concretamente no
QREN - Quadro de Referência Estratégica Nacional, entre 2OOl e 2073.
As competências relativas aos planos regionais de ordenamento do terri-

tório são exercidas pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
Regional.
Quanto ao Quadro de Referência Estratégico Nacional

(QREN), é o enqua-
dramento para a aplicação da política comunitária de coesão económica e
social emPortugal, que vigora entte}O}J e2013 e foi aprovado emConselho
de Ministros a 1 1 de Janeiro de 2006. Com o Quadro de Referência Estratégico
Nacional deixam de existir os PO para sectores específ,cos passando a existir
3 Programas Operacionais (PO) Temáticos: Programa Operacional Temático
Potencial Humano (FSE); Programa Operacional Temático Factores de
Competitividade (FEDER); Programa Operacional Temático Yalorizaçáo
do Território (FEDER e Fundo de Coesão).
Prevê-se a mobilização do investimento total em Portugal na ordem 45 mil
milhões de euros entre 2OOl e 201.3:2I,5 mrl milhões de euros de fundos
comunitários, 14,5 mil milhões de investimento privado eJ ,J mllmilhões de
fundos do Estado. Terão como prioridade projectos que incidamnainovação,
desenvolvimento tecnológico ou sectores estratégicos que influenciem
directamente a competitividade a nível internacional.
6.4 Planeamento Local
O Decreto-lei n.o 208182, de 26 de Maio, instituiu a figura obrigatória de

elaboração de umPlano DirectorMunicipal (PDM). O PDM def,ne as metas
a alcançar pelo município nos domínios do desenvolvimento económico e
social nas suas relações com o ordenamento do território.
O PDM é, pois, um instrumento de:
planeamento de ocupação, uso e transformação do território do

município, pelas diferentes componentes sectoriais da actividade nele
desenvolvida;
programação das realizações e investimentos municipais. Respeitando

as normas urbanísticas existentes, o PDM constitui um meio de
coordenação dos programas municipais, com os projectos de
incidência local dos departamentos da administração central e
regional. Articula ainda com os planos ou estudos de carácter nacional
e regional.
O Decreto-Lei n.o 69190, de 2 de Março, fevogou o anterior e estabeleceu

que os planos municipais compreendem:
os planos directores municipais (PDM), que abrangemtodo o território

municipal;
os planos de urbanização, que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis

(podendo também abranger áreas não urbanizáveis intermédias ou
envolventes daquelas) ;
os planos de pormenor, que tratam, com detalhe, as áreas referidas

nos dois planos acabados de referir.
Além destes, há arnda a considerar os planos de salvaguarda e valorizaçáo

das zonas de protecção de imóveis ou conjuntos classificados, previstos na
Lei n.o 13/85, de 6 de Julho.
161
Os planos municipais têm a natureza jwídicade regulamento administrativo.
Este carácter regulamentar tem sido objecto de polémica, dado a sua natureza
unilateral a favor daAdministração e devido ao seu pendor imperativo e não
7 Associação Portuguesa de indicativo, que não permite uma necessária flexibilidadeT.
Direito do Urbanismo, A
Execuçdo dos Planos Directo-
res Municipais. Coimbra:
A elaboração dos planos municipais compete às Câmaras municipais; a
Almedina, 1998 aprovação compete às Assembleias Municipais; a ratiflcação ao Governo.
Na elaboração de um plano director municipal é obrigatório a constituição

de uma comissão técmca integrada por representantes da comissão de
coordenação e desenvolvimento regional, que preside, da Direcção-Geral do
Ordenamento do Território, da delegação regional do Ministério doAmbiente
e Recursos Naturais e de outros serviços cuja parlicipação seja aconselhada
no âmbito do plano.
8 Consultar o Decretolei. n.o Pode-se afi.rmar, em síntese, queS:
Decreto-Lei o." 211192, de 8
de Outubro.
O plano director municipal estabelece uma estrutura espacial para
o território do município, a classificação dos solos, os perímetros
urbanos e os indicadores urbanísticos, tendo em conta os objectivos de
desenvolvimento, a distribuição racional das actividades económicas,
as carências habitacionais, os equipamentos, as redes de transportes
e de comunicações e as infra-estruturas;
O plano deurbanrzação define uma organizaçáoparao meio urbano.

Designadamente, ao estabelecer o perímetro urbano, a concepção
geral da forma urbana, os parâmetros urbanísticos, o destino das
construções, os valores patrimoniais aproteger, os locais destinados à
instalação de equipamentos, os espaços livres e o traçado esquemático
da rede viâria e das infra-estruturas principais;
O plano de pormenor define, com minúcia, a tipologia de ocupação de

qualquer área específlca do município, estabelecendo no caso de área
urbana a concepção do espaço urbano, dispondo, designadamente,
sobre usos do solo e condições gerais de ediflcação, quer para novas
edif,cações, quer para transformação das edificações existentes,
caracterrzação das fachadas dos edifícios e arranjos dos espaços
liwes.
Actividade 6.1
Consulte a Constituição da República Portuguesa (CRP) e identiflque

dois artigos importantes sobre o papel do planeamento.
162
L-
6.5 Planeamento Organizacional ou de Actividades
O planeamento organizacional envolve a selecção de cursos de acção para

a oÍganrzação como um todo, para oS seus departamentos ou secções e,
igualmente, a escolha de objectivos organizacionais e departamentais e os
modos de os realizar.
A primeira flnalidade do plano é, pois, facilitar a reahzaçáo dos flns e

objectivos daorganrzação. Só depois de estabelecido o plano é que sabemos
que estruturaçáo é necessária.
O planeamento precede, deste modo, as restantes funções organizacionais e

necessita do apoio de todas elas, especialmente da função de controlo.
Planeamento e controlo São, como se costuma d\zet,irmãos siameses. Não se

podem controlar acções não planeadas e os próprios planos devem fornecer
os padrões do controlo. Se os planos dtzem onde devemos ir, o controlo
permite-nos saber se estamos a ir no rumo cerlo.
O planeamento respeita aos gestores de todos os níveis, embora as suas

características variem de nível para nível.
Um plano pode contribuir para areahzaçáo de objectivos a custos elevados

ou desnecessários. Interessa, assim, elaborar planos que sejam eflcientes.
A sua eflciência não se mede apenas em termos de relação para os factores
utilizados, mas também em termos da satisfação dos indivíduos e grupos
eFernando Ter'ório, Gestão
neles envolvidose.
das ONGs,2.' edição. Rio
de Janeiro, Fundação Getú1io
O planeamento deve partir de uma concepção estratégica, a qual resulta de \aryas,1998,27 -52.
se transpor paÍa a organizaçáo o conceito militar de estratégia, e de se the
atribuir o signiflcado conveniente.
A estratégia militar respeita aos planos elaborados pelo general comandante

das forças armadas, assistido pelo seu estado-maior, com o objectivo de
vencer a guierra.Apalavra estratégia deriva do grego strategos,que signiflca
general ou a pessoa que dirige as forças militares na guera. Numa situação de
conflito, procura-se dispor de informação sobre a situação do inimigo, as Suas
intenções, forças e fraquezas,para se escolher aacçáo mais apropriada.
Na organização, o termo estratégia tem a VeI com a reflexão desencadeada

pela gestão cimeira, sobre as respostas a dar às seguintes questões:
. Qual a nossa missão?

. Quais são as forças e fraquezas dos nossos concorrentes?
. Quais as nossas forças e as nossas fraquezas?
163
. Como devemos uttltzar as nossas forças e os nossos recursos?
. Quais as mudanças que estão a ocorrer na envolvente e de que modo

afectam a nossa organtzação?
O planeamento organtzacional situa-se a três níveis: estratégico , táctico e

operacional.
O planeamento estratégico ou institucional respeita ao processo de

desenvolver planos de acção, face às alterações da procura, concorrência,
tecnologia e outras forças relevantes. Não se reduz à mera formulação de
cursos de acção, pois introdtz, também, no processo de planeamento, a
reflexão estratégica.
Concebido a longo prazo, o planeamento estratégico envolve a organrzaçáo

como um todo. É projectado para o exterior, para o exame cuidadoso da
envolvente, que se está a tornar cadavez mais turbulenta.
O planeamento é feito a nível cimeiro e com o apoio dos outros tipos de

planeamento.
O planeamento táctico ou de gestão respeita à tomada de decisões relativas

a áreas menos amplas daorganizaçáo,aempreendimentos mais limitados, a
prazos mais curlos, e a níveis baixos de hierarquia da gestão (geralmente o
nível intermédio). No níveltáctico, são tomadas decisões específlcas sobre
cada parte da organização, como produção, finanças, recursos humanos,
património, cabendo a cada responsável estabelecer objectivos, metas e
recursos.
O planeamento operacional ou de execução responde ao que fazer e a como

fazer e caracteriza-se pelo poflnenor como flxa as tarefas e as operações.
Com carácter imediato, envolve o estabelecimento de numerosos planos
operacionais. Neste nível de planeamento são resolvidos os problemas do
dia-a-dia e especificados detalhes sobre a melhor forma de rcalizar o
lo Vários, Estratégia e trabalhoro.
Plctneamento na Gestão e
Administração Pública.
Lisboa: ISCSP. 1995.
Enquanto processo, o planeamento segue os seguintes passos: f,xação
de objectivos; auditoria externa; auditoria interna; avaliação estratégica;
operacionahzaçáo da estratégia; flxação do calendário.
O ponto de partida do planeamento é a consciência de existir uma oportunidade.

O segundo passo é estabelecer objectivos paruaorganrzaçáo como um todo e
para cada uma das subunidades, especificando-os e aos resultados esperados.
Deve também indicar os pontos terminais do que deve ser feito, a ênfase a
colocar em cada aspecto e o que se espera da rede de estratégias, políticas,
procedimentos, regras, orçamentos e programas.
t64
Os objectivos da organizaçáo orientam os planos principais que deflnem os
objectivos dos maiores departamentos. Estes, por Seu lado, controlam os
objectivos dos departamentos subordinados.
O terceiro passo é estabelecer e obter acordo para disseminar as premissas

críticas de planeamento. Estes são dados de previsão de natureza factual,
políticas basilares aplicáveis, e planos da otganizaçáo jâ existentes. Mais
propriamente, as premissas são as hipóteses de planeamento que incluem
o ambiente esperado da organização e o seu clima organrzacional. Importa
que aS pessoas encaregadas do planeamento compreendam e concordem em
utilizar premissas coerentes. Outro aspecto fundamental no estabelecimento
das premissas é a previsão das espécies de mercados em que nos situaremos.
Há que prever o volume de vendas, os preços que vigorarão, os produtos
escolhidos, os desenvolvimentos técnicos, os custos, as taxas salariais, os
impostos e suas políticas, as novas instalações, as políticas de dividendos e
as flnanceiras, e as perspectivas do ambiente social e político.
O quarto passo é congeminar vias alternativas de acção para encontrar as
mais promissoras, especialmente as que não são imediatamente aparentes.

Raras vezes haverárum plano para o qual não existam alternativas tazoánets
de acção e, com frequência, a alternativa menos óbvia pode ser a mais
recomendável. As alternativas são, posteriormente, ponderadas no exame
dos seus pontos fortes e fracos, o que redtz as vias de acção comhipótese
de poderem ser seleccionadas.
O quinto passo é avaliar estas últimas alternativas, tarefa que pode ser muito
complexa, se for grande o número de cursos de acção alternativos e de
variáveis e limitações envolvidas.
O sexto passo consiste em seleccionar o curso de acção julgado mais

apropriado. Por vezes, a escolha não recai sobre um único curso de acção,
seleccionando-se dois ou mais.
O sétimo passo é a formulação de planos derivados para apoio do plano

básico que foi escolhido.
Finalmente, o oitavo passo consiste em quantif,car o plano ou planos

seleccionados, convertendo-os em orçamentos .
De forma sintética, apresenta-se abaixo o modelo de processo de planeamento

proposto para uma autarquia local:
165
Processo de Planeamento
FASE 2
Conduzir Desenvolver
Diagnóstico "Mission
da Envolvente statements"
FASE 6
Determinar Desenvolvimento
Capacidades do Plano de
Organizacionais Acção
O planeamento, como resulta dos passos anteriores, é uma mera contribuição

racional paÍaarealnzaçáo de um objectivo.
Os planos devem ser estabelecidos para um horizonte de planeamento

vartável, de acordo com as circunstâncias e os assuntos. Podemos, pois,
planear para uma semana e/ou para vários anos.
A duração do período deve ser fixada de acordo com o princípio do

compromisso commitment principle, qtue estabelece o seguinte:
O planeamento lógico pressupõe um período de tempo futuro necessário

para prever, tanto quanto possível, o preenchimento dos compromissos
relacionados com as decisões tomadas.
Como aplicação mais expressiva deste princípio, há que referir o estabe-

lecimento de um período de planeamento, suflcientemente longo, para
antecipar a recuperação dos custos despendidos com um determinado curso
de acção.
O princípio do compromisso implica que o planeamento a longo prazo náo é,

realmente, um planeamento para decisões futuras, mas sim, para determinar
o impacto futuro das decisões de hoje.
A aplicação do princípio do compromisso na avraçáo, por exemplo, de

um novo jacto comercial, pode exigir um período de planeamento de doze
166
anos. Cinco ou seis anos SeIão despendidos na concepção, engenharia e
desenvolvimento, enquanto os festantes São necessários parua produção e
vendas e para recuperar custos e obter lucros razoáYets.
Noutro caso, como seja a produção de um instrumento, a aplicação do

princípio do compromisso pode apenas exigir um a seis meses, tempo
suf,ciente para se planear rendimentos e despesas. Esse pode Ser o período
necessário para adquirir a matéria-prima, produzir e vender. No entanto, se Se
tratasse do lançamento de um novo produto, tal período teria de ser alargado,
dadas as necessidades de preparação do pessoal e do desenvolvimento e
t1 Vários, Estratégia e Pla-
promoção do novo produtorl.
neantento na Gestão e Admi-
nistração P ública. Lisboa:
As situações que acabámos de apresentar, revelam que podem existir ISCSP. 1995.
diferentes tempos de planeamento para o mesmo caso, dependendo da

natureza do compromisso envolvido. Esta circunstância mostra ainda que
faz pouco sentido referir oS planeamentos de curto pIazo, de médio ptazo
e de longo prazo, como processos essencialmente diferentes. O que aS
organrzações hoje vão fazendo, é um planeamento Compreensivo em natureza

e orientado para o planeamento estratégico.
Tem, assim, pouco sentido, como por vezes se estabelece entre nós, atribuir
ao planeamento de curto prazo, o período de um ano, ao de médio pÍazo
quaffo anos, e ao de longo prazo, um período que pode ir de quatro aos
vinte anos.
O princípio do compromisso deve ser conciliado com a necessidade dos

planos serem flexíveis, isto é, poderem ser alterados para contemplar
exigôncias futuras que não foram, ou não poderiam ter sido, previstas.
A flexibilidade dos planos pode permitir que o seu peíodo seja mais curto,
o que não ocorreria com planos rígidos.
A flexibilidade é ideal porque há sempre incertezas e possíveis erros. É claro

que as alterações dos planos têm os seus custos, que devem ser ponderados
face aos riscos envolvidos no compromisso feito no futuro.
Surge, deste modo, um novo princípio, o princípio da flexibilidade que

estabelece o seguinte: Quanto maior flexibilidade existir na construção
dos planos, menor é o perigo das perdas provocadas por inesperados aconte-
cimentos, se bem que seja sempre de ponderar o custo dessa flexibilidade.
Para muitos gestores, a flexibilidade é o princípio de planeamento mais

importante. Tem grande valor poder-se mudar um plano sem exagerado
custo ou fricção,Iumar em direcção a outro objectivo, devido a alterações do
ambiente ou a falhas desse plano. É claro que a flexibilidade se torna crítica,
quando a obrigação é grande e, a curto prazo,não pode ser ultrapassada.
t61
Mas a flexibilidade só é possível dentro de certos limites. A introdução
da flexibilidade nos planos pode ser dispendiosa, arriscando-nos a que os
benefícios não cubram os custos. É o caso de uma oÍganizaçáo pretender
alterar uma fábrica, originalmente estabelecida para flm específlco, de modo
a que possa servir para outros flns, por se vir a reconhecer que o programa
inicial não tem êxito. Em ta1 situação, tudo depende dos custos, face aos
riscos a evitar.
Há também casos em que a flexibilidade não pode ser praticada. Por exemplo,
no caso de uma máquina para fabricar ou embalar um determinado produto
e que não serve para outros propósitos.
Um outro princípio a observar paÍa a fixação do período de planeamento,

tem a ver com a revisão regular dos planos, e designa-se por princípio da
mudança da navegação, o qual se formula do seguinte modo: Quanto mais
as decisões de planeamento nos comprometem no futuro, mais importante é
que se comprovem, periodicamente, os acontecimentos e as expectativas, e
reformulem os planos de modo a manter-se o rumo do objectivo desejado.
Este princípio aplica-se à flexibilidade no processo de planeamento. Os

gestores, como os navegadores, devem comprovar o rumo que estão a seguir
e corrigi-lo, se necessário.
Finalmente, nestas considerações sobre o período de planeamento, importa

referir a necessidade de coordenação dos planos de curto prazo com os de
longo prazo. Não devemos tomar decisões, no imediato, sem analisarmos
as suas repercussões longínquas. Se uma organrzaçáo, por exemplo, aceita
uma larga encomenda sem reconhecer o efeito que irá produzir na sua
capacidade produtiva, ou na sua situação de caixa, isso pode diflcultar a
futura capacidade de financiar uma expansão ordenada ou até requerer uma
complexa reorientação do seu programa de longo prazo.
6.6 Planeamento e Gestão Estratégica
É no sentido pró-activo do relacionamento da orgamzaçáo com a sua

envolvente contextual e necessariamente transaccional, que queremos
enquadrar o que se designa por planeamento estratégico, Encaramo-lo aqui,
como a actividade central do órgão da organtzação que corporiza o seu
subsistema institucional.
12
Gerald, Kissler, et al.,"SÍaÍe
Strategic Plannin g: Sugestions O planeamento estratégico é umprocesso de tomada antecipada de decisões,
from Oregon Experience". com vista a que a oÍganrzação venha a atingir um estado futuro mais
P uh li c Admi ni s tration Revi ew.
Vol. 58, n.' 4, 1998, 353-359. desejável12.
168
L
Vejamos os elementos que se af,guram cruciais, numa deflnição como a que
acabamos de avançar:
a) O planeamento estratégico é um processo, no sentido de que Ó uma

actividade que continua e que visa pensar o futuro com o objectivo
de co-produzi-1o. Isto é, visa adaptar a otganização à evolução da
envolvente, mas igualmente situá-la face a esta,logo, alterando o que
seria o seu futuro, caso a organrzaçáo adoptasse uma posturaestátrca
ou meramente adaptativa.
b) O planeamento estratégico é um processo de tomada antecipada

de decisões que se traduz na deflnição apriorística do que irá ser a
actuação da organização face ao exterior, no futuro, e de como irá
actuar, hoje, para que esse futuro venha a concretizar-se.
c) O planeamento estratégico é um processo de tomada antecipada de

decisões com vista a que a oÍgafirzação venha a atingir um estado
futuro mais desejado. A organrzaçáo tem de começar por ser capaz
de formular aonde quer chegar, qual o seu posicionamento face ao
exterior, e só então, tendo presente este objectivo,itâ desenvolver
todo o processo de planeamento.
Temos, pois, que distinguir planeamento de previsã-o e planeamento de plano.
Planear não é prever
Prever consiste em extrapolar o passado, em ver antes qual a evolução

das variáveis em presença, admitindo que a estrutura de relacionamento
se mantém e que náo há modiflcações resultantes de factores externos ao
sistema, cujo futuro está a ser analisado - previsto. Pelo contriírio, planear
é deflnir as acções necessárias para co-produzir um futuro que, à partida,
formulamos como desejado (aquele que a organrzaçáo gostaria que se viesse
a concretizar).
Em termos práticos, prever não é mais do que formular qual o futuro que
viria a ter lugar se todas as tendências de evolução detectadas no presente,
e com base em acontecimentos passados, se mantivessem durante o tempo
considerado. Pelo contrário, planear é tentar alterar esse futuro previsível,
com base em actuações conducentes a evitar que o futuro real não seja o
previsível mas sim o desejável.
Planear não é produzir planos
Um plano não é mais que um documento que resulta de um esforço de

planeamento. Porém, esse esforço é intrinsecamente contínuo. Não só varia a
169
envolvente, como a própria organizaçáo e mesmo os seus objectivos. Assim,
produzir planos náo é a f,nalidade do planeamento, mas sim o seu produto,
num dado momento do tempo. É aflnal, se quisermos, um corte sincrónico
13
João Bilhim, "Estrategas e no processo de planeamentol3.
Planeadores na Administração
Pública", in Estratégia e
O planeamento estratégico é, pois, um processo através do qual a orgafiizaçáo ,
Planeamento na Gestd.o e
Administração P ública. e nesta o subsistema institucional, se monitoriza constantemente a si e à
Lisboa: ISCSP, 1995, 197-
a1a
envolvente a flm de, tendo presente os objectivos traduzidos num estado
futuro desejável, equacionar as acções tendentes a facilitar a transição do
presente para esse futuro.
Claro está que o planeamento estratégico não se circunscreve apenas ao

subsistema institucional. Neste nível, é coordenado, tendo em conta os inputs
de informação resultantes da actividade negocial constante do nível de gestão
e as necessidades do aparelho produtivo (gerido no âmbito do subsistema
operacional).
É neste sentido que é usual def,nir três níveis no planeamento estratégico,

em que as questões a decidir - a estratégia - têm objectos diferentes:
a) A nível da organização como um todol (nível institucional), a questão

essencial reside em saber que negócio, actividades, se deve esta
envolver. Está em causa a própria actividade da organrzaçáo.
b) A nível de cada negócio, actividade (nível de gestão), a questão

essencial é como competir, como posicionar a oÍgantzação face
à envolvente transaccional, a fim de ganhar ou criar vantagens
comparativas.
c) A nível funcional (nível operacional), a questão essencial é como

maximizar a produtividade dos recursos disponíveis,pata competir
eficientemente nos domínios em que a organlzação pretende estar.
Temos, pois, que o planeamento estratégico é algo que envolve toda a

organizaçáo, embora com preocupações distintas. Isto é, fazendo face a
questões de âmbito diferente, conforme o nível ou subsistema em que nos
coloquemos.
Planeamento interactivo
O planeamento interactivo é o resultado da concepttahzaçáo levada a cabo

durante uma década (desde meados dos anos 70), por uma equipa daWharton
School, liderada por Russel Ackoff. Pretendeu-se, a partir da concepção
sistemática da organizaçáo, e do conceito básico de que as organizações
são sistemas que geram objectivos próprios, desenvolver uma abordagem
110
ao processo de pensar o seu futuro na organizaçáo, ou seja, elaborar o seu
processo de planeamento estratégico.
Com base nesta concepção, a ideia básica do planeamento interactivo é a de

que a organrzaçáo é capaz de conceber um futuro desejado e, em seguida,
inventar os meios que o façam acontecer. Procura-se um controle sobre o
próprio futuro e participar na construção do próprio futuro.
la Russel
Em suma, Ackoffta distingue, claramente, esta postura face ao planeamento l. Ackoff, Ackoff's
Best. New York: JohnWiley &
de outras que têm sido dominantes: Sons, Inc., 1999 ,pp.97 -128.
a) Planeamento reactivo - quem assume esta postura considera que,

no passado, a organização atingiu o seu estado ideal, pelo que o
objectivo é voltar a reconstruir esse passado, ainda que mítico.Aideia
base é evitar as ameaças e livrarmo-nos das alterações que entretanto
aconteceram e que são vistas como indesejáveis'
O planeador reactivo procura fazer bem, satisfazer para permitir a

sobrevivência da organrzaçáo.
b) Planeamento preactivo -é a postura que as técnicas de gestão,

nomeadamente as quantitativas, vieram tornar moda. Baseia-se na
tentativa de previsão do futuro e preparação para ele. Assume que o
futuro que prevemos virá a acontecer, pelo que tudo que há afazet é
optimizar a adaptaçáo da organrzação à previsão feita. A ideia base
é explorar oportunidades.
O planeador preactivo tenta fazer tão bem quanto possível, para

optimizar e permitir o crescimento organizacional.
c) Planeamento interactivo - aqui, o objectivo fundamental é evitar ou

controlar a mudança ou os seus efeitos, respondendo de forma rápida
às mudanças que não podem ser evitadas. A ideia base é aproveitar
as oportunidades e evitar as ameaças.
O planeador interactivo esforça-se por fazer, no futuro, mais e

melhor do que faz acttalmente, tendo em vista o desenvolvimento
organizacional. Uma organizaçáo desenvolve-se quando vai ao
encontro da satisfação das necessidades dos seus multinteres-
sados (stakeholders) - fornecedores, clientes, empregados, accio-
nistas, etc.
Um exemplo pode elucidar, mais claramente, o essencial da forma como

estas posturas Se traduzemem termos de planear a solução de um problema.
Imaginemos uma região a ser atingida por um processo de desertificação dos
solos e vejamos as soluções típicas que seriam assumidas pelos responsáveis
que adoptassem cada uma das quatro posturas.
tlt
Do ponto de vista reactivo - o objectivo será recuperar o teffeno perdido,
desertif,cado, de forma a voltar ao tempo em que era:utllizánel em termos
agrícolas. Amudança detectada, considerada indesejável,é afalta de chuva'
pãlo que a solução proposta seria irrigar azonaanteriormente agrícola, a flm
de reconstituí-la com base na inversão da causa agoru ausente - a água'
Do ponto de vista preactivo - começar-se-ia poI prever a desertiflcaçáo

pafa
oS próximos anos e onde se deveria investir em terrnos
agrícolas, a flm de não
seratingido pelanormal evolução do processo, durante o período em análise'
o objectivo seria adaptafino-nos à evolução prevista, a flm de se consesuiI
os melhores resultados possíveis no que fosse restando de terreno
agÍícola.
Do ponto de vista interactivo - o objectivo seria tentar descobrir as causas de

desertiflcação e, em Seguida, tentar inventar a forma de invertê-las, de maneira
a erradicar o processo. Não há a ideia de reconstruir o passado, manter
o
presente, ou adaptar ao futuro, mas Sim a de refazef o futufo, tornando-nos

elemento participante na reconstrução.
Princípios operacionais
15 Russel 1. Ackoff, Ackoff's O planeamento interactivo baseia-se em três princípios operacionaisls:

Best. New York: John WileY & p articipaçáo ; c ontinuidade ; conc ep ç ão holí stic a'
Sons, Inc., 1999, P. 111-113.
a) Participação - o produto mais importante deste planeamento é o seu

próprio processo de elaboração. Esta af,rmação tradtz, claramente,
a ideia essencial, de que o planeamento interactivo se baseia no
esforço conjunto a que obriga as pessoas na organização. Pretende-se
que, na orgalizaçáo, as pessoas pensem o futuro em conjunto, e se
habituem a considerá-lo não como um dado a prever, mas como algo
a cÍtar.Neste sentido, diz-se que ninguém pode planear por outrem.
Logo, o papel dos especialistas, ou do tradicional departamento de
planeamento nas organizações, não pode ser planear' CompeteJhe tão-
-só providenciar informação, conhecimentos técnicos, compreensão
e também motivação e imaginação necessários, a todos, a fim de
que cada um se integre na oÍEantzação e na fllosofla do processo de
planeamento.
b) Continuidade - o processo de planeamento é contínuo, não se ffadtz

num esforço sincopado, periódico, que termina com a elaboração de
um documento - o plano. Pelo contrário, exige um esforço constante
de monitori zaçáo da realidade, repensar dos objectivos, e criatividade
no desenvolvimento dos meios para os atingir'
De acordo com este princípio, o planeamento é baseado num vasto

número de pressupostos, princípios que são tidos como indiscutíveis
172
e válidos dentro daorganrzação. Os pressupostos são diferentes das
previsões. Por exemplo, nós temos na viatura um pneu suplente por
partirmos do princípio de que podemos ter um furo, não o fazemos
por prever ter um furo.
Estes pressupostos podem e mudam ao longo do tempo. Por isso,

há que monitorizar esta mudança, para que a organrzaçáo melhor
se adapte à envolvente e melhor satisfaça as necessidades dos seus
stakeholders.
c) Concepção holística - o planeamento interactivo só é possível para

a globalidade do sistema e náo faz sentido aplicar esta concepção a
partes ou sectores da organrzação. O que está em causa é o futuro do
sistema, que não depende do agregado dos futuros das partes, pelo
que não são possíveis esforços paralelos de planeamento.
,)
Nesta concepção, há que salientar o princípio da coordenaçáo e
t
o princípio da integração. No que díz respeito ao primeiro, isto
é, ao princípio da coordenação, assume-se que todas as partes da
organrzaçáo do mesmo nível devem ser planeadas simultaneamente e
de forma interdependente. Isto flca-se a dever ao facto das ameaças e
das oportunidades raramente se localizarem nas zonas onde o sintoma
se manifesta.
Por exemplo, a redução de custos de produção pode exigir que o produto

tenha de ser novamente desenhado ou que sejam introduzidas mudanças
no mix das vendas. Além disso, uma alteração nas vendas pode exigir uma
mudança no sistema de remuneração da força de vendas. No planeamento,
a extensão pode ser mais importante do que a profundidade, e a interacção
mais que aacçáo.
Quanto ao princípio da integração das partes no todo, dentro do conceito

sistemático, salienta-se: o comportamento de cada parte afecta o todo; o
comportamento das partes e os seus efeitos são independentes; quaisquer
que sejam os subgrupos que se formem dentro de um sistema, cada um tem
efeito no comportamento do todo e nenhum tem um efeito independente.
Quando os princípios da coordenação e da integração se combinam obtém-se

o princípio holístico ou do todo. O sistema tem propriedades que as partes
não possuem. Logo, se o objectivo do esforço de planeamento é co-produzir
um futuro desejado para o sistema, só faz sentido se o esforço abranger e
integrar todas as partes da organização.
Temos, assim, que as cinco fases essenciais do processo de planeamento

interactivo são: formulação do problema; planeamento dos f,ns; planeamento
dos meios; planeamento dos recursos; implementação e controle.
t73
Vamos analisar cada uma destas cinco fases com maior pormenor'
A formulação do problema envolye três aspectos distintos:
a) Análise do sistema - que compreende a descrição do estado da

organrzaçáo, como ela funciona, que entidades afecta e por quem
é afectada, e como se processa a interacção com o meio ambiente.
Consiste na recolha de informação factual sobre todos os aspectos
relevantes para o conhecimento pretendido.
b) Análise das obstruções - que consiste na identiflcação dos obstáculos

ao desenvolvimento da organizaçáo, nomeadamente a nível de
discrepâncias e conflitos. Discrepâncias são as diferenças entre o que
os responsáveis pensam que a organizaçáo é e o que ela realmente
é. Esta é uma das principais obstruções ao desenvolvimento da
organizaçáo, pois leva a elaborar estratégias ou actuações irrealistas,
na medida em que se baseiam em pressupostos errados. A análise das
discrepâncias coloca-se a todos os níveis, desde os objectivos em
vigor, até ao conhecimento dos próprios stakeholders.
c) Projecção de referências - consiste em extrapolar as tendências do

passado para o horizonte temporal em análise e, sempre que possível,
fazer ressaltar a impossibilidade pragmática de que esse futuro
extrapolado venha a ser realidade. Há, claramente, o objectivo de
<<provocaD> os responsáveis da organizaçáo, com o flm de tealçar a
impossibilidade de manter uma postura preactiva de planeamento
(hoje a mais divulgada).
Com base nas extrapolações é possível elaborar o chamado cenário de

referência, que consiste na descrição do futuro do que seria se tudo se
mantivesse dinamicamente constante.
Aelaboração deste cenário e a provocação que geralmente lhe está subjacente

é crucial,pois ele será o padrão de referência com o qual iremos comparar o
futuro desejado pela organizaçáo.Esta comparação permite avaliar o intervalo
entre o desejável e o previsto, que tetá de ser colmatado pelo esforço de
planeamento.
O planeamento dos fins
Esta é a fase essencialmente criativa do processo de planeamento. Nela,

pretende-se rdealizar o futuro desejável, a f,m de flxar objectivos para as
fases seguintes, em que se irâtentat programar a transição da organização
para esse futuro concebido.
t74
Dentro desta fase, devemos destacar três actividades distintas, embora
sequenciais: idealização; desenho dos sistemas de gestão; desenho da
organrzaçáo.
a) Ideahzaçáo- consiste na def,nição do que aorganização pretende vir

a ser no futuro. O aspecto conceptual fundamental é que este esforço,
de desenhar o ideal, deve ser tão livre quanto possível. Deve haver
um esforço consciente para que a criatividade não seja restringida
pelo que Ackoff designa por self imposed constraints,restrições que
o indivíduo inconscientemente impõe a si próprio, e que não existem
na realidade.
É neste sentido, que o processo de ideahzação deve despegar-se

da realidade do presente, pois admite-se que, num horizonte de
planeamento razoavelmente alargado, tudo é possível.
O processo de idealização começa, necessariamente, pela deflnição da

missão da organização. Isto é,pela deflnição de um propósito muito
geral que providencie a todos na organização, e a tudo o que nela se
faz, tm sentido orientador.
Em seguida, há que especiflcar as características desejáveis nesse

estado ideal quanto a: negócios, mercados e marketing; produçáq'
organizaçáo e gestão; pessoal; f,nanças; propriedade da organização;
enquadramento face à envolvente contextual.
b) Desenho dos sistemas de gestão - consiste na idealizaçáo do que

seriam os sistemas de informação e controle ideais, bem como as
regras de funcionamento interrras, que se ajustariam ao idealized
de s i g n anteriormente concebido
.
c) Desenho da Organrzação - consiste na ideahzação dos sistemas

de relações internas da organrzaçáo, a flm de deflnir a forma de
agrupamento dos indivíduos (departamental), as funções que
desempenhariam e a articulação entre eles e os departamentos.
Consiste ainda em def,nir outros princípios gerais, tendo em vista
determinar o processo de tomada de decisão.
Em suma, pretende-se, na fase de planeamento dos flns, definir com precisão o

que seria a organização ideal em termos de actividades , do relacionamento com
os mercados e com os stakeholders e, ainda, em termos de estruturação.
Deflnidos os f,ns, estabelecidas as bases de que se parte e a previsão do que

daí decorrerá, a manterem-Se as tendências detectadas, há que proceder à
comparação, a f,m de detectar o diferencial de planeamento (planning gap)
a que aludimos.
t75
O propósito nesta fase é relevar a diferença entre o futuro desejável e o futuro
previsto, ou seja entre o idealized design e a projecção de referência.
Estabelecido o intervalo que se pretende colmatar há, agora, que pensar

criativamente,apartrr desse diferencial futuro: que acções serão necessárias
para que ele venha a ser reduzido ou eliminado.
Nesta fase, elaboram-se as estratégias alternativas. que permitirão desenvolver

cenários para a evolução da organrzação, com base quer na sua actuação,
quer na evolução não controlável da sua envolvente.
A questão seguinte é a avaliação dessas simulações, quer em termos de

eflcácia (em função de conduzirem a organizaçáo ao seu estado ideal), quer
da sua probabilidade de se torrrarem reais.
As três fases a que aludimos constituem o ceÍIe do planeamento estratégico,

ou seja, aquele que mais directamente tem de ser coordenado e integrado no
subsistema institucional da organizaçáo. Porém, como dissemos, o esforço
de planeamento tem necessariamente de envolver toda a organrzaçáo. Por
conseguinte, há que def,nir os recursos necessários para implementar a
estratégia, como obtê-los e como utilizá-los, ou seja, o papel dos subsistemas
de gestão e operacional, a flm de se concretizar o disposto no cenário
seleccionado.
O planeamento dos meios
O planeamento dos recursos é a fase em que se deflne que recursos, quando

e onde são necessiírios para implementar a estratégia deflnida. Em que se
determina as matérias-primas e outros fornecimentos, os recursos humanos,
as instalações e, finalmente, os recursos financeiros indispensáveis à
concretização da estratégia def, nida.
Deflnido o quê, há que estipular quem e quando se vai desempenhar cada

actividade ou actuação concreta, quer a nível interno, quer no relacionamento
com os mercados em que a organização está presente.
Implementação e Controlo
É a fase em que se especif,cam em porÍnenor as funções dos indivíduos na

organizaçáo, se atribuem responsabilidades e flxam metas a atingir. Em suma,
define-se o quem e o quadro das actuações, e o quanto e o quadro de resultados
que se pretendem atingir, bem como os pressupostos concretos utilizados
nesta programaçáo, a flm de que seja possível estabelecer a posteriori tm
controle bem fundamentado.
r76
Estas cinco fases do planeamento interactivo normalmente interagem. Elas
podem ocorrer em simultâneo. As fases, que acima indicámos, são aquelas
pelas quais normalmente é iniciado, podendo haver excepções. Numa
perspectiva de planeamento contínuo, nenhuma delas estará algtma vez
acabada. É uma acçáo para continuar e renovadamente ser implementada.
6.7 Planeamento e Avaliação das Actividades na Administração

Pública
Em Portugal, a obrigaçáo da elaboração do plano anual de actividades foi

introduzida através da Resolução do Conselho de Ministros n." 34187, de 8
de Julho, pelo Decreto-Lei n." 755192, de 28 de Julho e pelo Decreto-Lei
n." 183/96, de2l de Setembro de 1996.
Este último diploma, indo ao encontro das novas funções do planeamento

organizactonal, insiste na necessidade de todos os trabalhadores e utentes,
designadamente através das respectivas associações, participarem na
elaboração do plano anual.
O Decreto-Lei n.o 183196,deTl de Setembro de1996,determinaque todos os

serviços e organismos da administração pública central, institutos públicos que
revistam anaturezade serviços personalizados, e fundos públicos, deverão,
anualmente, elaborar o seu plano de actividades e divulgá-lo por todos os
potenciais interessados. Trata-se do princípio pedagógico e informativo a
que o planeamento deve obedecer.
O plano anual de actividades deve discriminar os objectivos a atingir. os

programas a rcalizar e os recursos a utilizar. Este, após aprovação pelo
ministro competente, fundamentará a proposta de orçamento a apresentar
na fase de preparação do Orçamento do Estado e será corrigido em função
deste, após aprovação da Lei do Orçamento.
Por outro lado, os serviços e organismos deverão , atÍlda, elaborar um

relatório anual sobre a gestão efectuada, com uma rigorosa discriminação
dos objectivos atingidos e dos recursos utilizados, bem como do grau de
realizaçáo dos programas, o qual será aprovado pelo ministro competente.
O relatório anual é aformalização do controlo encarado como uma acção que

compara os objectivos estabelecidos e os recursos previstos com os resultados
atingidos e os recursos realmente gastos. O objectivo do relatório antalé a
tomada de medidas que possam corrigir ou mudar os rumos fixados.
A lei 66-B l0'7 , de 28 de Dezembro, veio dar ainda maior importância ao

planeamento integrando-o no ciclo de gestão pública com o Sistema Integrado
tt7
de Avaliação do Desempenho (SIADAP). O SIADAP
articula-se com o
Sistema de planeamento de cada ministério, constituindo
um instrumento
plurianuais
de avaliação do cumprimento dos objectivos estratégicos
de actividades'
determinados superiorÍnente e dos objectivos anuais e planos
pelos serviços'
baseado em indicadores de medida dos resultados a obter
A articulação com o sistema de planeamento pressupõe a coordenação

exerce
pefinanente entre todos os serviços e aquele que, em cada ministério,
Compete,
atribuições erÍ matérta de planeamento, estlatégia e avaliação'
de planeamento,
em cada ministério, ao serviço com atribuições em matéria
e acompanhamento
estratégia e avaliação assegular a coefência, coordenação
do ministério e sua
do ciclo de gestão dos serviços com os objectivos globais
articulação com o SIADAP.
Os três Subsistemas (SIADAP 1,2 e 3) funcionam de

forma integrada pela
de planeamento,
coerência entre objectivos f,xados no âmbito do sistema
na cafta de
objectivos do ciclo de gestão do serviço, objectivos f,xados
dirigentes
missão dos dirigentes superiores e objectivos flxados aos demais
e trabalhadores.
estratégia
Compete ao serviço com atribuigões em matériade planeamento,
dos indicadores
e avaliação, em cada ministério: a) Apoiar a identiflcação
dos parâmetros
de desempenho e os mecanismos de operacionalizaçáo
de guiões de
de avaliação; b) Apoiar os serviços, designadamente através
c) Validar
orientação e de instrumentos de divulgação de boas práticas;
os indicadores de desempenho e os mecanismos de operacionahzaçáo;
de desempenho
d) Monitorizar os sistemas de informação e de indicadores
dos dados;
e, em especial, os QUAR quanto à f,abilidade e integridade
e) Promove r a crraçáode indicadores de resultado e de
impacte ao nível dos
de modo a
programas e pro3ectos desenvolvidos por um ou mais serviços
t6
Consultar a Lei 66-8/07, de viabilizar comparações nacionais e internacionaisl6'
28 de Dezembro.
6.8 Avaliação na Administração Pública
Behn17, num artigo de 1995, af,rmava que uma das

três
r7 BEHN, Robert, "The o professor Robert
como ciência
Big Questions of Public grandes questões científicas relativas àAdministração Pública
Management". Public Admi- é determinar como
nistration ReYiew, Vol. 55, ã qrr. a.r"m constituir a agendade investigação futura,
(Jul./Agosto ).995) 313-324 -
é qrre os administradores públicos poderão medir arealizaçáo darealizaçáo
(achievement).
progressivamente
Por outro lado, à medida que a Administração Pública é
académica e
enriquecida com funcionários com mais elevada formação
sujeito à
proflssional, o resultado flnal da sua rcahzaçáo é, cada vez mais,
178
crtícado cidadão/cliente. Isto leva também a que os administradores públicos
tendam, progressivamente, a transformar-se em grandes consumidores e
utilizadores de modelos de avaliação'8. 18
WILLIAM III, Frank P. (er
al.), "Barriers to Effective
Performance Revielv: The
A combinação do interesse público, da pressão política e do aumento Seduction of Raw Data".
da capacidade técnica, em especial a que é oferecida pelos sistemas de P ublic Administration Rev iew,
Vol. 54, n.' 6 (Nov./Dez ,
informação, permitiu, nos anos sessenta, a emergência do conceito de t994),531 -542
responsabilidade pública. Em consequência, surgiu também a necessidade de
se proceder à avaliação da Administração Pública. Pois só a monitorização
da performance permite fornecer informação periódica sobre os resultados
re
e impactos dos serviços públicosle. GARU, Henry; KENT,
Dickey, "Implementing
Performance Monitoring: A
Esta preocupação, que se verifica a nível internacional e em especial nos Research and Development
EUA, pela mensuração da eflciência e eficácia da Administração e das Approach". Public Admi-
nistration Review, Vol. 53,
Políticas Públicas, começa em 1960, com as discussões sobre os célebres n.' 3 (Maio/Junho, 1993),
PPB S (plannin g - pro gr amming -budgetin g sy st ems)20 e, em especial, graças 203-212.
à acção de McNamara.
'?o
BILHIM, João, "Estrategas e
Planeadores na Administração
Nos anos setenta, diversos elementos do PPBS foram introduzidos em Pública", in Vários, Estratégia
viários países europeus. Nesta década, a perspectiva dominante na teoria da e Planeamento na Gestão
e Administraçã.o Pública.
economia política ia no sentido de reforçar o papel dos governos, alargar o Lisboa: ISCSP, 1995,p 191-
sector público e, consequentemente, o emprego público. -210.
No início dos anos oitenta, emerge a vontade de melhorar a produtividade

pública e de reduzir o peso do sector público na economia. Esta mudança
flcou-se a dever a três factores, a saber:
a) os Estados Ocidentais enfrentam sérios problemas orçamentais,

necessitando de proceder a cortes;
b) a introdução dos concertos Value for Money (VFM), desenvolvidos

em Inglatena pelo National Audit Office (NAO);
c) areorientação do sector público, apartir da reavaliação do contributo

neoclássico sobre o papel dos governos.
Estes factores criaram um ambiente propício à avaliação da Administração

Pública (performance), e à mensuração da sua produtividade. Para tanto,
surgiram conjuntos diversos de dimensões (item) a observar e medir, modelos
de análise e técnicas de recolhas de dados, entre outros.
Alei 66-bl0J , de 28 de Dezembro veio instituir um sistema integrado de

avaliação integrado por três subsistemas: SIADAP 1 destinado à avaliação
dos organismos, fundamentalmente com base no Quadro de Avaliação e
Responsabrhzaçáo (QUAR); o SIADAP 2 destinado a avaliar os dirigentes;
SIADAP 3 dirigido aos restantes funcionários e trabalhadores em funções
públicas.
r19
{--
Avaliação fundamenta-se na teoria do comportamento (behaviorista), isto

é, num ciclo de causalidade (condicionamentos fortes em que há repetiçáo,
aprendtzagem, avaliação, melhoria, sucesso, prémio. Com efeito, o que se
premeia é repetido; o que se aprende mede-se; o que se mede melhora; o que
melhora é bem sucedido; o que é bem sucedido é premiado.
Há sete erros muito frequentes na avaliaçáo: Ser pouco exigente nos níveis
de resultados: datas fáceis de serem cumpridas; Objectivos departamentais
que fomentam conflitos: Uns aumentam as vendas outros sofrem o aumento
do risco; Não avaliar a partir do ponto de vista do cidadão;Avaliar o mais
i
fácil, mas não o necessário; Objectivos com efeitos paralisantes: não pensar
I
I
nas consequências; Encontrar desculpa fâc1l; náo aprender com o eÍTo.
O SIADAP possui como objectivo: Avaliar a qualidade dos serviços; Avaliar

os dirigentes; Diferenciar o desempenho; Potenciar o trabalho em equipa;
Identiflcar necessidades de formação; Fomentar a mobilidade; Promover a
comunicação; Fortalecer a liderança; Melhoria da gestão pública; Consolidar
práticas de avaliação; Identiflcar necessidades de formação; Promover
a motivação; Distinguir serviços e pessoas; Melhorar a arquitectura de
processos; Melhorar a informação, promovendo a transparência; Apoiar o
processo de decisão estratégica.
Modelos de Avaliação
Em geral, considera-se que há dois grandes modelos de avaliação: a avaliação

de resultados (outcome evaluation) e a avahaçáo de processo (process
evalwation). Nesta obra, a avaliação da qualidade será tratada especificamente
no último capítulo, podendo-se desde já adiantar que o modelo da CAF é
21
21
http://www.caf. dgaep. gov.
pt
o mais utilizado pelas instituições públicas da União Europeia.
A avaliação de resultados procura medir o diferencial existente entre os

resultados alcançados com um determinado curso de acção e os objectivos,
em termos de impacto sobre a envolvente, previamente f,xados. Se, por
exemplo, o curso de acção é a pavimentação de uma rua, a avaliação vai
medir o número de metros de rua pavimentada. Esta informaçáo é de seguida,
relacionada com os inputs, ou seja, com os recursos consumidos, para dar o
rácio custo/benefício relativo ao número de metros quadrados pavimentados
por quantidade, em escudos.
Há quem distinga entre outputs e outcomes. Os primeiros dizem respeito

aos resultados actualmente obtidos e oS segundos relacionam-se com oS
objectivos desejados.
Ao contrário da avaliação de resultados, a avaliação de processo está

centrada na forma como os programas e acção da Administração Pública
r80
t
são desenvolvidos. Esta avaliação está no processo e não no resultado flnal,
e é a mais corrente e usada pelos serviços de auditoria e de inspecçáo.É a
preocupação com a legalidade que se torna determinante. O importante não
étanto,nem sobretudo, o que se faz,mas o modo como se faz.
Neste caso, as medidas mais relevantes são tomadas do lado dos inputs,
na afectaçáo de recursos e nas cargas de trabalho. Neste contexto, é ítrl
distinguir eficiência e eficácia2z. A eflciência é o rácio entre output e input, 'z2 BILHIM, Joáo, Teoria
Or ganizac ional. Lisboa:
sendo geralmente feito um rácio por unidade de input (por exemplo, o custo ISCSP, 1996.
por metro quadrado de pavimentação de uma determinada área pública).
Aef,cácia diz respeito à relação entre o efeito procurado e o resultado obtido,

ou seja, tem a ver com o grau de obtenção dos objectivos propostos.
A ef,cácia é um rácio dos sistemas abertos e, por isso, é outcome oriented,

centra-se nas mudanças reais que oS programas produzem, tais como a
diminuição do insucesso escolar, a existência de certas doenças, o grau de
poluição do ambiente ou a exclusão socia123. 'z3
BOORSMA, Peter; DE
VRIES Piet, "The Drive for
Public Productivity: The
Muitas vezes, a avaliação do processo acontece depois de determinado curso Ductch Experience, 1980-
de acção ter terminado, embora também possa ter lugar à medida que a acção -1993", Public Protluctivity
& Management Review, Yol.
vai tendo lrtgafa. 19, n.'1 (Setembro, 1995),
34-45.
À medida que se vai introduzindo, na Administração Pública, o conceito
de concorência externa e interna2s, tem-Se aberto espaço para uma nova 1 POISTER, Theodore,
Performance Monitoring.
metodologia de avaliação, designada por Benchmarking, que muitos Lexington, MA: Lexington
benefícios têm trazido ao sector privado26. Books,1983
O Benchmarking permite posicionar uma organrzaçáo ou um departamento

25Sobre o conceito de con-
corência veja-se: AL GORE,
estatal no contexto dos seus concorrentes, comparando o seu desempenho Reinventar a Administraçdo
com o dos melhores. Os projectos de avaliação com base no Benchmarking Pública. Lisboa: Quetzal,
t994.
levam, normalmente, seis meses a ser efectuados, através de equipas que,
em média, reúnem cerca de cinco pessoas. h BENDELL, Tory (et al.).
B enc hmar kin g ;t'or C omp etitiv e
O objectivo desta técnica de avaliação não é levar a ofgantzação ou o Advantage. Londres: Pitman
Publishing
departamento a imitar algo, adoptando o modelo de gestão da performance
alheia, mas adaptar esse modelo à realidade em estudo. Com o Benchmarking ,
ultrapassa-Se a mera comparação dos serviços prestados e visa-se a análise
dos processos que suportam eSSa actividade. Entre as organizações ou
departamentos em comparação hâ a necessidade de, simultaneamente,
cooperarem e competirem.
Avaliação de Custos e Benefícios
Uma das técnicas quantitativas mais conhecidas e utilizadas é a avahaçáo

custo/eficácia, que permite ao analista comparar e defender políticas,
r81
DUNN, Wi'lliam, Public
'?7
quantif,cando o total de custos e efeitos2T. Os custos são, habitualmente,
Policy Analysis. Englewood medidos em termos monetários, mas os efeitos são medidos em unidades
Cliffs, NJ: Prentice Ha11,
1981 . de outro tipo.
Este método assume duas variantes. Na primeira, é flxado o nível desejado

de eficáciae, de seguida, procuram-se meios que possam atingir aquele nível
ao preço mais baixo. Na segunda variante, flxa-se o orçamento global e,
seguidamente, analisam-se as alternativas que possam dar àquele montante
o nível máximo de ef,cácia.
Uma outra metodologia próxima desta é a análise custo/benefício, que

identiflca e quantif,ca os impactos negativos (custos), e positivos (benefícios),
de um curso de acção. Em seguida, subtrai-se uma da outra, de forma a obter
o resultado líquido dessa acção. Ao contrário da análise custo/eflcácia, esta -
custo/benefício -, transforma os dois elementos de comparação em termos,
para calcular o resultado líquido através da subtracção.
A variante que vem sendo, recentemente, mais :uttlizada,na avaltaçáo custo/

'?8 ROBERTS, Simon; efi.cácra, é o chamado modelo Value for Money (VFM)28. Este modelo tem
POLLIT, Christopher, "Audit
sido utilizado pelo National Audit Office (NAO), no Reino Unido, desde os
or Evaluation? A National
Audit Office Sfidy". Public anos oitenta.
Administration,Yol. 72, t.' 4
0994), s27 -549
Os teóricos da avaliação levantam dúvidas sobre o modelo VFM, dado que
só entra em linha de conta com os objectivos declarados pelo Governo ou
pelo Parlamento. Todavia, parece-nos ser um modelo a seguir e, como nesta
fase, a própria NAO encontra-se em avaliação, é normal que este modelo
venha a ser enriquecido.
Estudos de Impacto Regional
A avaliação dos impactos das políticas públicas pode ser dividida em métodos
de avaliação ad hoc e estruturados:
a) Avaliação ad hoc
A avaliação ad hoc caracteiza-se por não possuir um modelo formal, devido

a limitações de tempo, situações não repetitivas ou falta de dados.
Neste caso, recoffe-se ou, à análise informal, ou à análise comparativa.

A primeira, lança mão do painel de peritos, como seja a técnica Delphi,
ou, a partir das conclusões de um estudo de caso, cuja validade é sempre
local, extrapola-se pata outros casos. A segunda,utrhza as experiências
transregionais sectoriais, ou nacionais, com problemas semelhantes (por
exemplo, o impacto do Tagus Park de Oeiras feito a partir do caso de
Birmingham).
182
Apesar do baixo custo e do uso fácil, as análises ad hoc não oferecem
grandes taxas de precisão. No entanto, são úteis em virtude de permitirem,
rapidamente, obter ideias sobre as consequências do lançamento de uma
determinada política.
b) AvaliaçãoEstruturada
Este tipo de avaliação permite analisar o efeito de um conjunto de medidas de

política, sobre outro conjunto de variáveis políticas dentro de certas condições.
Do ponto de vista do impacto económico, um dos primeiros contributos foi
dado por Tinbergen2e. Nesta avaliação, com recurso a técnicas quantitativas
! TINBERG, lan, Economic
Polícy: Principles and Design.
(econométricas ou estatísticas), é importante tomar em consideração dois Amesterdão: North Holiand.
níveis de análise dos estudos: micro e macro.
Ao nível micro, os estudos têm por base a observação de indivíduos que serão ,
ou foram, afectados por determinadas medidas de política, com recurso ao
método do inquérito (questionário e/ou entrevista). A informação é obtida
pela inquirição feita, directamente, sobre as questões tratadas nas medidas
de política.
Este tipo de estudo é, por vezes, conhecido como experimentação controlada,

quase/experimental e não experimental. No caso da construção de uma estrada,
é, por exemplo, possível interrogar os proprietários dos terrenos expropriados,
e os investidores, os administradores municipais, nomeadamente para
descobrir mudanças comportamentais, atitudes e percepções. Poderíamos,
ainda, interrogar os turistas, os cidadãos pagadores de impostos que não vão
ttllizar aquela estrada, os visitantes, etc.
Ao nível macIo, os estudos não são totalmente separados dos anteriores. Por
vezes são a agregação das conclusões de estudos efectuados ao nível micro,
claramente menos demorados que os anteriores, e mais baratos.
Os estudos em causa podem ter por base um modelo formal matemático, ou

não dispor, explicitamente, de nenhum modelo formal.
Do primeiro caso, temos os dois exemplos: a) Modelo de impacto qualitativo

ro NIJKAMP, Peter; PELT,
para avaliação da política estratégica de uma determinada cidade3o; b) Tabelas
Michel va, "Spatial Impact
de análise contingencial3l. Analysis in Developing
Countries: Methods and
Do segundo caso, temos: a) modelo de equações simples (o mais adequado Aplications". Inte rnati onal
Re gional Scienc e Review,Yol.
à análise de impactos parciais); b) modelo de equações múltiplas (o mais 12 (1989) 2lt-228.
adequado à análise de impactos cruzados, e que permite a obtenção de uma
3r BROUWER, Floor,
fotografla geral dos impactos mais relevantes).
Integrated Regional
Environment Modeling.
Nos estudos sobre impactos, há que distinguir os estudos prévios e os estudos Dordrecht:Martinus Nijhoff ,
posteriores à implementação de medidas. Dada a diflculdade na obtenção 1978.
183
de dados, recoÍre-se, hoje, muito aos estudos de simulação. Estes podem
ser utilizados numa cadeia causal de impactos estruturados, mesmo quando
alguns coeflcientes não foram criados com base sólida, mas com fundamento
3'z GIAOUTZI, Maria; na estimativa32.
NIJKAMP, PeÍer. Decision
Suport Methods for Regional
Sustainable Planning.
Aldershot, U. K.: Avebury,
t993.
Actividade 6.2
Entreviste um administrador público. Peça uma cópia do plano de

actividades e pergunte-lhe qual é necessidade de controlo periódico
do plano.
Teste Formativo
1. Dê uma def,nição de planeamento.
2. Reflra duas razões para a existência do planeamento central.

a
-) Reflra um aspecto positivo e um negativo do carácter obrigatório do PDR,
como instrumento de negociação e obtenção de fundos estruturais.
4. Que planos municipais estão previstos no Decreto-Lei n.' 69190, de 2

de Março?
5. Quais são os diversos tipos de planeamento?
6. Quais são as fases essenciais do processo de planeamento estratégico?
7. Quem está obrigado, pelo Decreto-Lei n.' 183/96 , de 2J de Setembro

de 1996, anualmente, a elaborar um plano de actividades e a divulgá-lo
por todos os potenciais interessados?
8. Caracterrze a análise custo/benefício, como metodologia de avaliação.
1. R. L.Ackoff: "O planeamento consiste em conceber um futuro desejado,

bem como os meios reais de Iá chegar" .
2. Escassez de recursos a longo pÍazo,incluindo o ambiente; imperfeições

do mercado.
a
J Sobrevaloriza arapidez dapreparação e de obtenção dos documentos
(produtos), em detrimento da concertação (processo).
4. Planos directores municipais; planos de urbanizaçáo; planos de

porÍnenor.
5. Os diversos tipos de planeamento são: estratégico, táctico e

operacional.
6. São: Formulação do problema; Planeamento dos flns;Planeamento dos

meios ; Planeamento dos recursos ; Implement açáo e controle.
7. Os serviços e organismos da administração pública central, institutos

públicos que revistam anatureza de serviços personalizados, e fundos
públicos.
8. Esta metodologia identifica e quantiflca os impactos negativos (custos), e

positivos (benefícios), de um determinado curso de acção e subtrai uma
da outra para obter o resultado líquido dessa acção.
BRYSON, John M.
1988 Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. San
Francis: Jossey-bass.
LAFER, Betty Mindlin

1987 Planejamento no BrasiL São Paulo: Perspectiva.
INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS E POLÍTICAS

1998 Gestão por Objectivos na Administração Pública. Lisboa: ISCSP.
VÁRIoS
t984 O Planeamento Económico em Portugal. Lisboa: Sá da Costa.

1995 Estratégia e Planeamento na Gestão e Administração Pública. Lisboa:
ISCSP.
185
7. Decisão e Políticas Públicas
SUMARIO
7.1 ATomada de Decisão
1.2 O Processo de Decisão
7.3 Modelos de Decisão
7.4 Decisão Individual e de Grupo
7.5 Métodos de Decisão no Sector Público
7.6 O Princípio da Decisão
1.7 Políticas Públicas
Teste Formativo
189
No f,nal do processo de aprendizagem desta o estudante deverá

estar apto a:
Relacionar decisão e gestão.
Distinguir entre decisões de rotina e estratégicas.
Identificar as seis funções do processo de tomada de decisão.
Caracterizar o carácter genérico e dinâmico do processo de tomada

de decisão.
Identif,car o contributo das ciências para a teoria da decisão.
Explicar os principais modelos de tomada de decisão.
Discutir as vantagens e desvantagens da decisão individual.
Caractenzar os principais modelos de avaliação e de decisão no sector

público.
I
I
190
7.t ATomada de Decisão
A tomada de decisão constitui parte integrante da gestão de qualquer tipo de

organizaçáo pública ou privada. A competência nesta área, mais do que outro
trpo de competência, diferencia os gestores quanto à sua ef,cácia. A importância
da decisão, no contexto organizacional, deriva do facto dela afectar todas as
funções do gestor nas organizações formais públicas ou privadas. A boa ou
má gestão encontra-se ligada à boa ou má tomada de decisão.
Acresce que na área das políticas públicas há uma forte tradição que tende a
identiflcar o processo político com as actividades de resolução de problemas
r Walter Lasswell, Á Pre-
ou de opção entre alternativas que se colocam aos políticos1.
-View of Policy Sclences. NY:
American Elsevier. 1971 .
Herberl Simon2, no seu clássico trabalho sobre a decisão de gestão, identiflca 1951.
a tomada de decisão com o processo de gestão em si mesmo. Para este autor,

2Herbert Simon. Ihe New
a tomada de decisão compreende três fases: a) identif,cação de situações que
Science of Management
exigem a tomada de decisão; b) descoberta dos diversos cursos de acção Decision New York: Harper
disponíveis; c) escolha do curso de acção que se aflgura mais adequado. &Row,1960,p 1.
Não é fácil o consenso sobre o que é uma escolha

uma boa decisão. Para uns, é
feita por Consenso. Para outros, é uma escolha que não provoca reacções
desfavoráveis aos que são afectados por ela. Para outros, ainda, é a escolha
que oferece as melhores garantias de cumprimento do objectivo'
Esta diversidade de pontos de vista diflculta a identiflcação das competências

necessárias a um bom decisor. Não existe acordo geral e universal sobre o
que é uma boa decisão, ou mesmo, sobre a melhor abordagem na tomada de
decisão. Neste capítulo, vamos estudar quatro abordagens sobre a tomada de
decisão: racional, ou de actor único , organrzacional, política e de processo
ou ecléctica.
Podemos deflnir a tomada de decisão como o momento da escolha de uma

entre diversas alternativas, momento eSSe que Se integra num processo que
compreende diversas etapas. Esse momento em que o decisor selecciona o
curso de acção é o que the parece mais adequado para atingir os objectivos
previamente f,xados.
A tomada de decisão é, pois, um processo genérico, por ter lugar em toda

a actividade organizada; é dinâmico, porque ocoÍre em todos os níveis da
hierarquia e tipos de organrzação; e é tão antigo como a gestão' Todavia, há
que reconhecer que este é um ponto de vista académico sobre um campo
recente de investigaçáo e ensino.
No passado, a abordagem prevalecente sobre a tomada de decisão incidia

sobre a decisão em si mesma, e baseava-se nas técnicas quantitativas, em
particular, na matemática e na estatística.
t9t
Actualmente, dá-se maior enfoque ao processo de tomada de decisão do que
à decisão em si mesma. É importante salientar que a decisão é um meio para
atingir um f,m, e não um flm em si mesma. O flm é, naturalmente, o resultado
da escolha, ou seja, a obtenção do objectivo que esteve na base do processo
de tomada de decisão. Paru a compreensão interdisciplinar do processo de
tomada de decisão, as ciências sociais - sociologia, psicologia e antropologia
-, são tão importantes como a matemática e a estatística.
Há vários tipos de decisão.
3 Herbert Simon, opas cil., Para Herbert Simon3, as decisões podem ser programadas e não
p.4-6.
programadas.
As programadas são repetitivas, rotineiras, resultantes da existência

de um procedimento administrativo que prescreve o modo de lidar
com esses problemas.
As não programadas fogem à rotina, pois não benef,ciam de uma

experiência anterior que permita def,nir procedimentos, ou são tão
importantes que não podem ser tratadas como algo do tipo pronto a
vestfu.
Há muitos autores que têm apresentado outras tipologias de decisão,

nomeadamente:
a Andre Delbecp, "The a) Delbecqa: Decisão rotineira; decisão criativa e decisão negociada.
Management of Decision-
making Within the Firm".
Academy of Management
b) Mintzbergs: decisão empreendedora; decisão adaptativa e decisão
J o ur nal D ecember 1961, 329 - planeada.
-339.
5
c) Thompson6: decisão computacional; decisão de juízo; decisão de
Henry MintzbeÍg, "Strategy-
-Making in Three Modes". compromisso e decisão inspiracional.
C aliJo ria Manag e me nt Review,
Winter, 1973,44-53. Todavia, todas estas tipologias podem ser reduzidas a dois tipos básicos:
rotineiras, repetitiva, cerlas e precisas; não rotineiras, não repetitivas, incertas
6 James Thompson, Orga-
nizations in Action. New York: e imprecisas.
McGrow-Hill, 1961 , 134-
l
-135
I
I
|+
t92
7 E. Frank Harrtson,
HarrisonT apresenta o seguinte esquema, baseado nestes dois tipos básicos: The
Managerial De c ision- Making
Process, 5ü edition. Boston:
Decisão Tipo I Decisão Tipo II Houghton Mifflin Company,
Não Rotineira t999,21.
Rotineira
Classiflcação quanto a Programáveis, rotineiras, gené- Não programáveis, únicas,
ricas e computacionais. criativas e inovadoras.
Processual, previsível, relação Nova, não estruturada, com-
segura entre causa,/efeito, repe- plexa, relação incerta entre
titiva; ocorre no quadro da causa/efeito: não repelitiva;
Estrutura tecnologia existente; canais de canais de informação não
informação bem deflnidos; há defl nidos ; informação incom-
critérios deflnidos de decisão. pleta; desconhecimento dos
critérios de decisão.
Apoia-se em regÍas e prrncí- Apoia-se em juízos pes-
pios; resposta conhecida e pré- soais, opções, intenções
-fabricada, processo uniforme ; e criatividade; processo
Estratégia técnicas computacionais ; méto- individualizado; técnjcas
dos aceites para lidar com pra- humanistas para resolver
zos de produção, afectação de problemas; uso de regras de
trabalhadores, estimação de algibeira.
custos.
Os gestores deverão tratar as decisões de tipo I e as decisões de tipo II de

modo diferente, pois é gastar tempo e dinheiro, inutilmente, quando não se
procede deste modo. Deve-se distinguir as decisões de tipo I das de tipo II
e agir em conformidade com tal distinção, para que seja alcançada maior
ef,cácia e eflciência na administraçáo.
A decisão de tipo II, ou estratégica, possui as seguintes características:
a) Diz respeito à envolvente da organrzação, mais do que ao seu

interior;
b) Liga-se à missão da organrzaçáq,
c) Relaciona-se com o todo organrzacional e não apenas com uma pafte

desta;
d) Integra todas as áreas funcionais;
e) Relaciona-se com a direcção das actividades;
0 Dela depende a sobrevivência e o sucesso futuro.
Em geral, é recomendado que as decisões de tipo I, as programadas, sejam

tomadas pelos níveis mais baixos da hierarquia - gestores operacionais;
enquanto as decisões de tipo II, as não programadas, devem ser tomadas pelo
t93
topo da pirâmide. A gestão intermédia supervisiona a tomada de decisão do
nível operacional e prepara a decisão estratégica, de tipo II, que deverá ser
tomada pelos escalões rnais altos da hierarquia.
TÉcxrcas DE ToMADA DE DECrsÃo

Decisões a tomar
Tn-q,orcroN.q.rs MorBnNes
Programadas 1. Hábito. 1. Investigação operacional;
Decisões repetitivas e 2. Rotina administrativa: Pro- Análise matemática; Mode-
de rotina. cedimentos padronizados los; Simulação com com-
de operação. putador.
Aorganizaçáo desen- 2. Processamento electrónico
3. Organização estruturada:
volve processos espe- de dados
Expectativas comuns; Um
cíf,cos para tratá-las.
sistema de sub-objectivos ;
Canais de informação bem

deflnidos.
Não Programadas 1. Julgamento, intuição e Técnicas heurísticas de resol-

criatividade. ver problemas aplicado a:
Decisões políticas
mal estruturadas. 2. Normas práticas. a) Fornação de indivíduos que
tomam decisões;
Tratada por processos
3. Selecção e formação de
b) Montagem de programas
gerais de resolver executlvos.
heurísticos de computa-
problemas. dores.
Os gestores têm, permanentemente, que ponderar a opoúunidade da decisão

em tefinos temporais, ou seja, o momento adequado, sem esquecer o custo
que a escolha de uma alternativa vai implicar. Consequentemente, na tomada
de decisão, há três perguntas a que os administradores não poderão nunca
escapar: quando decidir; quanto custa; qual o risco envolvido.
Actividade 7.1
Dê um exemplo de uma decisão estratégica e de uma decisão rotineira

na adminis traçáo pública.
t94
I .2 O Processo de Decisão
A decisão organtzacional deve ocorrer dentro de um processo dinâmico,

constituído por um conjunto de etapas interrelacionadas. As decisões tomadas
fora do contexto oÍgantzacTonal são, normalmente, espontâneas e não
estruturadas. Pelo contrário, as decisões, ou as escolhas de cursos de acção
em contexto organízacional, devem ser orientadas por processos.
Para Frank Harrison, há, fundamentalmente, seis funções no processo

de tomada de decisão: flxação de objectivos organizacionais; busca de
alternativas; comparação e avaliação das alternativas; acto de escolha;
implementação da escolha feita; avaliação e controlo da implementação.
Na flxação de objectivos organizacionais, o processo de decisão começa,

precisamente, com a flxação dos objectivos a atingir pela organrzaçdo.
A busca de alternativas exige a procura acÍiva de informação pertinente

sobre as envolventes interna e externa da organrzação, informação essa
que deve ser organizada tendo em vista o grau de satisfação dos objectivos
organizacionais.
A função que se segue é a comparação e avaliação das alternativas. As

alternativas representam cufsos de acção que, isoladamente ou em associação,
podem ajudar a atingir o objectivo. As alternativas são comparadas através
de meios formais ou informais, tendo por base o maior ou menor grau de
ceÍtezana relação causa/efeito, isto é,natelaçáo com o objectivo a atingir
e, ainda, as preferências do decisor.
O acto de escolha é o momento do processo de tomada de decisão, em que o

decisor opta por um determinado curso de acçáo,enffe outfos possíveis.
A implementação da escolha feita permite que o curso de acção, anteriormente

escolhido, seja levado àprática. Corresponde ao momento em que a decisão
se transforma em realidade operacional, abandonando o carácter abstracto
que assumira até então. Uma decisão brilhantemente concebida pode vir
a provar-se como não tendo qualquer valor após a implementaçáo. Até ao
momento da sua implementaçáo,a decisão não passa de uma boa intenção.
A avaliação e o controlo da implementação permitem medir o grau com que o

resultado flnal da decisão corresponde aos objectivos inicialmente propostos.
O real valor de uma decisão só se torna visível após a sua implementação.
t95
Actividade 7.2
Descreva uma decisão de tipo II, em cada uma das seis etapas do seu
processo.
1.3 Modelos de Decisão
Vimos que o processo de tomada de decisão é dinâmico e genérico, aplicando-

-se a todas as formas da actividade organizada. Acresce que este processo é
também ecléctico, enquanto selecciona o que de melhor há em várias doutrinas
ou estilos ou, ainda, na medida em que é composto por elementos de origem
diversa. A decisão é, assim, em cefta medida, causa e efeito da cultura.
A teoria da decisão constitui, pois, um ponto de encontro de diversas ciências,

em que cada uma delas dá o seu contributo.
Os aspectos interdisciplinares da tomada de decisão são ilustrados por quatro

modelos de decisão que passaremos a apresentar. De referir que a necessidade
de criar modelos tem a ver com a limitação dos seres humanos para lidar
com um número inflnito de variáveis com diversos graus de complexidade.
É, pois, impossível à mente humana abarcar a imensidão de variáveis e
complexidades.
Por isso, recoffe-se à elaboração de modelos teóricos, com um pequeno

número de variáveis causais que sejam, ao mesmo tempo, signiflcativas
e susceptíveis de ser compreendidas. Se as variáveis são insuflcientes ou
incorrectas, o modelo não funcionará,nemexplicaráo fenómeno do rnundo
real que está a modelar. Se o número de variáveis utilizado é excessivo,
mesmo sendo estas adequadas, a complexidade do modelo não permitirá a
sua compreensão. Teoricamente,paraque um modelo sejaútil, tem de possuir
um número óptimo de variáveis, que
8
C. V. Brown; P. M. Jackson, de forma consistente e correcta8.
P ub lic S ec tor Ec onomic s, 4th
Ed.. Oxford: Blackwell, 1994, Os modelos podem ser matemático
87-118.
fenómenos físicos, emocionais, ou qualquer coisa capaz de análise teórica.
Para explicar o mesmo fenómeno há, por vezes, diferentes modelos e cada
disciplina científlca desenvolve, ao examinar um determinado problema, o
seu próprio modelo de explicação.
Quanto aos quatro modelos que vamos apresentar, há que, previamente,

salientar o seguinte:
t96
a) os modelos não são mutuamente exclusivos e partilham, mais ou
menos, elementos uns dos outros;
b) os modelos são simpliflcações e, por isso, deixam de fora, forço-

samente, certas características da realidade.
Modelos de decisão têm sido propostos, por diversos autores, e talvez o

mais conhecido seja o que foi proposto por Graham T. Allison, professor de
Harvard, para analisar a decisão do Presidente Kennedy sobre o bloqueio
naval a Cuba.
Todavia, vamos apresentar os quatro modelos de Harrison, por nos paÍecer

que oS mesmos integram as principais dimensões que os restantes autores
quiseram valotzar.Assim, Harrisson identiflca os seguintes quatro modelos:
a)Racional; b) Organizaciona|' c) Político; d) o de Processo.
a) Modelo Racional
O modelo racional, também conhecido por modelo clássico, é essencialmente

normativo, e mais prescritivo do que descritivo.Apartir de certos pressupostos
teóricos, este modelo determina as condições em que oS gestores devem tomar
decisões, dentro das suas organrzações. Prescreve o que o gestor devefazer
para ser um decisor eficaz e é táo estruturado que chega a ser mecanicista.
O seu critério de decisão é a maximizaçáo do resultado f,nal.
Trata-se do modelo clássico da teoria da decisão e as primeiras disciplinas

científlcas que contribuíram paÍa a sua elaboração teórica foram, nomea-
damente, a matemática, a estatística e a economia. É devido a este modelo
que, ainda hoje, muitos indivíduos identiflcam a teoria da decisão com os
modelos quantitativos.
O modelo racional assume que toda a variável que não possa ser atribuída
um valor numérico, deve ser posta de lado ou tratada como uma constante.
Opera em sistema fechado e tem como pressuposto o conceito clássico do
" homo economicu,s" , ou o homem racional da moderna estatística e da teoria
dos jogos, o qual faz "escolha óptimas", em situações bem delimitadas e

definidas. Por isso, este modelo é mais adequado paraatomada de decisões
do tipo I, ou seja, decisões repetitivas e rotineiras, não estratégicas.
a
O modelo parte do pressuposto de que o decisor tem consciência de todas as
opções alternativas, e que o efeito dessas alternativas pode ser comparado e
avaliado, pelo menos no curto prazo.
Neste modelo, parte-se do pressuposto de que: há apenas um decisor único;

possui apenas um objectivo; pode ser quantiflcado; há um número flnito
de alternativas que podem ser identiflcadas; a decisão consiste, apenas, na
escolha da melhor alternativa.
t97
Este modelo está mais preocupado com a consistêncialógica do processo
de decisão do que com o próprio conteúdo da decisão. Por isso, não possui
os requisitos para ser aplicado às decisões de tipo II, que são estratégicas,
inovadoras e não repetitivas. Estas decisões procuram ser "suflcientemente
boas", e não tentam ser "óptimas".
b) ModeloOrganizacional
Também conhecido por neoclássico, o modelo oÍgantzactonal combina a

contribuição das disciplinas quantitativas, base do modelo anterior, com as
disciplinas das ciôncias sociais. O seu critério de decisão é a obtenção de
um resultado final que "satisfaça". Entre este modelo e o anterior há pontos
comuns e divergentes.
Entre as diferenças, destaca-se o facto do modelo racional partir do princípio

de que os objectivos eram f,xos, enquanto neste os objectivos são atingíveis.
Acresce, ainda,que o modeTo organizacional reconhece que há limitações de
informação, cognitivas, de tempo e de custo. Por isso, este modelo introduz a
sociologia, a psicologia e a filosofla na situação de decisão. Todavia, a principal
diferença consiste no facto do modelo racional procurar a "optimrzaçáo" ,
enquanto o modelo organizacional procura o "suficientemente bom".
Para Simon, há cinco diferenças entre os modelos organizacional e racional

que têm a ver com a divisão dos problemas, a satisfação,abusca, a fuga da
rncerteza e a informação:
Divisão dos problemas: Os problemas são tão complexos que, só tratando

uma parte de cada vez, se pode decidir bem.
Satisfação: A maximização dos resultados, característica do modelo

racional, é substituída pela satisfação dos mesmos. O decisor
organizacional não possui todas as alternativas possíveis quando tem
de escolher (há uma rel açáo ater em conta entre o custo de informação
de busca sequencial, gera alternativas. Assim, quando no processo de

busca emerge uma alternativa que se aproxima do que se pretende,
é logo abandonado o processo e não se procuram mais alternativas,
eventualmente mais adequadas.
Fuga da incerteza'. A incerteza tende a ser evitaía com decisões

susceptíveis de serem corrigidas através de sistemas de feedback de
curto prazo.
198
Informação: As organizações tendem a lançar mão das segundas
e terceiras alternativas, quando o feedback obtido indica que as
primeiras não estão a atingir o objectivo almejado.
É de salientar o facto de ambos os modelos terem um horizonte de curto

prazo e de estarem orientados para os resultados imediatos.
c) Modelo Político
Este modelo, também conhecido por modelo adaptativo, baseia-se,

fundamentalmente, nos contributos da ciência política, da f,losofla, da
psicologia e da sociologia. É, pois, completamente diferente do modelo
racional, que está ligado apenas às disciplinas quantitativas. É um modelo
fundamentalmente comportamental, e o seu critério de decisão é que os
resultados sejam "aceitáveis".
A principal diferença entre os modelos organizacional e político, radica no

facto deste último utllizar uma estratégia de decisão baseada na negociação
e no compromisso, para conseguir obter resultados que sejam aceitáveis por
diversos grupos externos. O modelo organizacional encontra-Se, por Sua
vez, ligado a resultados que beneficiam a organrzação ou a instituição em
si mesma.
O modelo político é incremental, sendo a escolha pouco substancial e
marginal. O decisor político deve considerar apenas as pequenas diferenças

existentes no actual estado das coisas. A abordagem incremental só entra em
linha de conta com aS alternativas que diferem marginalmente do status quo
ou uma de outra. Só essas pequenas diferenças são objecto de'análise.
A escolha f,nal não é ínrca, muito menos é a "decisão certa", pois é apenas
a decisão "aceitâvel". Desenvolve-se uma cadeia de meios e flns; o que hoje
é um meio, amanhã poderá Ser um flm. Consequentemente, a decisão tende
a aliviar o presente, a melhorar mais as condições e as imperfeições actuais,
do que a resolver o problema de fundoe.
As principais características do modelo político são: )

. Eecisor não está preocupado por reunir a informação completa e
por analisar todas as alternativas. Está focalizado nas políticas que
possam diferir um pouco das existentes;
. Facultar, apenas, um pequeno número de alternativas;

. Possibilitar, em cada alternativa, apenas a avahaçáo de um pequeno
número de consequências impoftantes;
. Levar a que o problema, com que se confronta o decisor político, seja
permanentemente avaliado;
199
I
Não há uma decisão certa;
Procura mais aliviar os males presentes, do que encontrar a solução

correcta no longo prazo.
As principais diferenças entre o modelo político e os modelos clássico e

organrzacional são:
Fixação dos objectivos e a busca de alternativas são, nos dois últimos,

realizadas simultaneamente, e não sequencialmente, como no modelo
político;
No modelo político, f,ns e meios são se distinguem;
Uma boa decisão, para o modelo político, é aquela cujo resultado

flnal levanta menos reacções negativas;
Há uma análise mínima das alternativas, no modelo político;
O modelo político minimiza aincerteza,através da comparação dos

resultados desejados com as políticas existentes.
d) Modelo de Processo
Este modelo, também conhecido por managerialista, como critério de decisão

concede uma forte ênfase à orientação para os objectivos.
Conio modelo, está mais próximo do organizacional do que do racional,

oü do político. Ambos os modelos managerialista e organizacional usam as
disciplinas quantitativas e reconhecem a importância das ciências sociais.
Ambos estão abertos à envolvente externa e assentam em princípios,
profundamente interdisciplinares .
Entre os dois modelos há várias diferenças:
. O modelo de processo possui uma orientação de longo e não de c

prazo, assim como o modelo organizacional;
. Está voltado para o futuro e para o crescimento, e não par AS
mudanças rápidas;
. É estratégico na sua orientação, enquanto o oÍgantzacional é

táctrco1'
. É adequado à inovação, e o organtzacional está limitado pela prática

e pelos procedimento regulamentares;
I
. As suas políticas e procedimentos são guias de acção, meios e não
fins, enquanto para o organizacional são quase sempre tão importantes
como os próprios flns.
200
Ecléctico, o modelo de processo não deixa de utilizar algumas das técnicas
do modelo racional, que realça o papel das disciplinas quantitativas, reduz a
rncerteza da decisão e coqpa\a e avalia alternativas. Por vezes, pode também
lançar mão das técnicas de nêgociação e compromisso, características do
modelo político, para tornar mais aceitável uma escolha por um grupo de
pressão.
Actividade 7.3
Caracterrze o critério de decisão de cada um dos quatro modelos,

usando apenas uma palavra.
7.4 Decisão Individual e de Grupo
Os autores da literatura de gestão, ao referirem-se ao decisor, defendem as

seguintes posições:
- . Uns salientam os méritos da decisão colectiva ou cla escolha

ro Donald Piper. "Decision
consensuallo;
Making". Educational Admi-
. Outros realçam as desvantagens inerentes à coesão requerida para
nistrative Quarterly, Vol. 10,
pp.82-95.1914.
uma eficaz decisão de grupor I ;
Íring Janis. Grouprhinking.
. Outros, ainda, pensam que indivíduos competentes encontram-se Boston, Houghn Mifflin,
melhorposicionados paratomar decisões, do que o menordenominador

comum do consenso característico da escolha colectivar2;
' Hâ,por flm, quem pense, que muitos indivíduos encontram-se mais
Applied Psychology, Vol. 52,
inclinados aacertar riscos como membros de um grupo do que como n.'3. 1968
decisores individuaist3.
r3 Stoner, "Risky in a
Group Decision". Journal
O processo de tomada de decisão acontece graças à acção de indivíduos, of Experimental Social
que actuam sozinhos ou em grupo, para chegar a uma escolha que satisfaça Psychology. Yol. 4 pp. 442-
-459,1968.
o cumprimento dos objectivos. Forças psicológicas estão presentes e
condicionam o comportamento do decisor durante todo o processo de tomada
de decisão e influenciam-no, quer a nível do consciente, quer mesmo a nível
do inconsciente.
A psicologia ensina-nos que os factores psicológicos que mais influenciam

o indivíduo na tomada de decisão são:
201
O perf,l da sua personalidade;
A imagem mental que resulta do processo de percepção do que está

em causai
A vontade individual e a habilidade para lidar com a rncerteza;
A influência do seu inconsciente.
A decisão em contexto oÍgantzacional tem, normalmente,lugar em grupos,

tais como equipas, grupos tarefa, conselhos de gestão ou de administração.
Éraro que as decisões sejam tomadas individualmente. Verif,ca-se, também,
que só as decisões de tipo I tendem a ser tomadas individualmente, e que as
de tipo II a ser tomadas em grupo.
Há, fundamentalmente, duas razões paÍa a decisão ser tomada em grupo: o

aumento da complexidade organizacional que exige a intervenção de peritos
em diversos campos; a implicação no processo de todos quantos serão
chamados a implementar a decisão. Parece que se implementa e executa
melhor quando se participou na tomada de decisão.
A sociologia ensina-nos que há vantagens na tomada de decisão em grupo,

dado que:
. Os grupos possuem maior e mais variado grau de conhecimento do

que qualquer indivíduo' separadamente ;
. As decisões de grupo revelam maior probabilidade de aceitação por

aqueles que as devem implementar, particularmente se os mesmos
tiveram voz activa na decisão;
. Tais decisões podem diminuir o capricho de certos

individuais.
Há, porém, desvantagens na tomada de decisão em grupo, tais como:L

. A quantidade de tempo despendido é maior;
. A decisão tende a ser pior do que se fosse tomada pelo membro mais
qualiflcado do grupo;
. A tendência para ser de fraca qualidade se a maioria dos membros

não são altamente competentes;
. Constituir um obstáculo aos mais inovadores, por causa da tendência

para a conformidade ao pensamento geral do grupo.
Em resumo, certas decisões são mais eficazes quando tomadas isoladamente,

em particular, se são rotineiras e previsíveis, do tipo I, e têm lugar nos níveis
202
t;::l'_j'!r': i---ia,
operacionais mais baixos da estrutura. Outras decisões, em especial as de

tipo II, estratégicas e não estruturadas têm vantagens, em ser tomadas em
grupo, nos níveis mais altos da hierarquia.
Ainvestigação sociológica apresenta algumas provas que nos levam a concluif

que a decisão de grupo:
. É muitas vezes melhor do que amédiadas decisões individuais, mas

raramente é melhor do que as dos melhores indivíduos;
. Pode ser superior à decisão individual, embora, nem sempre possa ser
demonstrado, e particularmente quando esteja em causa a participação
de todos na implementação.
Aparticipação no processo de decisão constitui, assim, um ponto fundamental

da teoria dá decisão e pressupõe o envolvimento activo dos indivíduos
directamente afectados, sejam funcionários, sejam utentes ou usuários de
um serviço público.
A participaçáo é, em geral, justiflcada pelo pressuposto de que aumenta a

produtividade, conduz a uma maior satisfação dos funcioniários e corresponde
à obrigação moral de uma gestão participativa.
Assim,.a participação dos funcionários é vista como:
. Fomentadora de atitudes agradáveis para com a administràção;
. Criadora de uma melhor relação entre chef,a e subopdinado;
. Impulsionadora da comunicação ascendente;
e
Um elemento que melhora'a aceitação dos superiores como seus
representantes;
. Motivadora dos funcionários;
. Favoreeedora da aceitaçáo das decisões pelos subordinados.
As potenciais desvantagens mais importantes da participaçáo são:
. Poder esta ser vista como perda de tempo;
Exigência de mais tempo disponível, paraadecisão, que pode impedir

que todos os elementos se pronunciem;
A confldencialidade de certas decisões;
Poder exigir conhecimentos especializados em matérias mais

complexas.
203
Actividade 7.4
Caracteize um tipo de decisão aconselhável a ser tomado em

grupo.
1 .5 Métodos de Decisão no Sector Público
A necessidade de avaliar um programa, o impacto de uma política pública

ou de um serviço prestado pela administração pública, tem origem na cfença
comum de que o resultado destas acções, por parte dos decisores públicos,
acareta benefícios mensuráveis .
Por exemplo, um progÍama público destinado a alfabetizar adultos deve

levar a melhorias mensuráveis nas capacidades de leitura dos cidadãos. Uma
medida de redução dos limites de velocidade num itineriário principal, ou
apenas a tolerância zero, por parte dos agentes reguladores de tráfego, deve
conduzir à diminuição dos acidentes e, talvez, a alguns ganhos no consumo
de combustível.
Tudo isto pressupõe que os progfamas sociais devem possuir metas e

objectivos bem explícitos, para que o Sucesso ou o fracasso possam vir a ser
observados e medidos empiricamente.Aaf,rmação ou a simples pressuposição
de que a medida vai ter sucesso, já náo é, nos nossos dias, suficiente na
administração pública.
As forças políticas envolvidas e os cidadãos, individualmente ou organizados

em grupos de pressão, exigem mais de quem governa. As aflrmações só são
válidas quando acompanhadas de provas empíricas que comprovem, ou
neguem, a reTaçáo aflrmada a montante, de que tal programa ou curso de
acção iria provocar tal resultado.
Resta perguntar em que medida aavahaçáo de que aqui falamos, apoiada nas
teorias das diversas ciências sociais, é diferente de uma avaliação feita por um
jornalista. Quanto a nóS, a resposta encontra-se no uso do método científico.
Na verdade, tanto o camponêS como o meteorologista fazem previsões sobre
o tempo, e o camponês pode acertar mais do que o meteorologista. Todavia,
ambas as previsões, embora baseadas ambas em evidências empíricas - voo
das aves e fenómenos meteorológicos são diferentes, por terem por base
-,
o senso comum e a ciência.
O facto de uma observação ser científ,ca tem a apoiá-la a comunidade

científ,ca - a opinião dos pares -, e dispõe de padrões ou protocolos tidos
204
em conta na observação, que permitem aréplrca,ou seja, que outro cientista,
apartir dos mesmos dados, chegue a idêntica conclusão"
Hâ, ainda, que salientar um ponto importante: a avaliaçáo de que falamos,

embora seja científ,ca, não é investigação básica ou fundamental. É, sim,
investigação fundamentada, mas sempre no âmbito do que é conhecido por
investigação aplicadala. 1a Sobre estes conceitos
consultar: BILHIM, João,
Ge stão de C iênc ia e Te cnolo gia.
Lisboa: ISCSP, 1995.
Princípios para um Sistema de Decisão
O que parece ser crítico para todos os métodos de avaliação que sejam
adoptados é a resposta às seguintes questões:
. O que é que o governo ou a presidência da autarquia se comprometeu,

no programa eleitoral, a fornecer aos cidadãos?
o Quem é responsável por o quê nesse mandato?

. Quais as condições mais desejáveis?
. Que imagem deseja promover junto da população?
. Quem são e o que desejam os lobbies que influenciam a decisão

política?
Existem métodos que ajudam os decisores a avaliar e a determinar as

prioridades programáticas, tendo em conta os níveis de constrangimento de
financiamentos.
Os três mais importantes são o incremental, o conceptual e o de desempenho.
Método Incremental
(,
Já muito importância do método incremental no processo
se escreveu sobre a
de tomada de decisão sobre a afectação de recursos na administração pública
e, ao longo dos tempos, os decisores têm depositado nele muita conflança.
De acordo com este método, as decisões são tomadas sobre o volume marginal
de mudança que possa ocoÍTer de uma ano para o outro e os interesses
instalados, em anos anteriores, não são postos em causa. Em linha de conta
15 CAIDEN, N., "Public
toma-se, apenas, o aspecto marginal de mudança que ocoÍre todos os anos.
Budgeting Amidst
Uncertainty and Instability",
Caidents observou que, historicamente, este tipo de afectação de recursos in SHAFRITZ, J. M.; HYDE
funcionou muito bem, dado que a ênfase colocada no ajustamento marginal A. C. (ed.), Classics of Public
Admini s tr ation. Pacif, c Grove,
anual era um bom guia paÍa a acção no futuro imediato. CA: Brooks/Cole. 485-496.
205
Na prática, este método apenas possibilitava a escolha entre alternativas na
parte marginal que dizia respeito ao novo ano. No essencial, o passado estava,
automaticamente, aprovado para o ano seguinte.
Aprincipal atracçáo do modelo encontra-se, em nosso entender, na acentuação

da estabilidade e num processo de decisão assente na rotinização de
procedimentos, tendo em vista amtntmtzação da tncet1teza.
A principal crítica que se faz a este método reside no facto de não ser sensível
às mudanças da envoivente, num tempo marcado por profundas mudanças
na forma de relacionamento entre os cidadãos e a administração.
Neste contexto, o amanhã tende a ser encarado como diferente do hoje, pelo
que o passado - mesmo que tenha sido brilhante -, poucas garantias pode
dar relativamente ao futuro. A orientação pelo passado lembra a imagem do
condutor de uma viatura que se orienta pelo espelho retrovisor. Para que the
serve essa informação se não tomar em linha de conta o que se está a passar
à sua frente?
Do mesmo modo, o modelo incremental deu muito bons resultados nos

períodos de forle estabilidade, mas não parece ser o mais aconselhável no
presente, nem tão pouco no futuro próximo.
Método Conceptual
Este método concentra-se na discussão política acerca do papel do governo e

ou da autarquia, sobre os propósitos subjacentes ao fornecimento de qualquer
serviço pela administração pública. Por exemplo, o propósito do governo ou
da autarquia é manter o nível de pobreza - de acordo com o provérbio chinês
é oferecer peixe ou ensinar a pescar - ou criar condições de auto-suflciência?
O salário mínimo garantido tem em vi
reforçar o desemprego e a dependência
Do ponto de vista social, o problema

que ponto as necessidades dos cidadãos
habitação, saúde e segurança social, estão satisfeitas?
Quando se estabelecem prioridades usando este método a ênfase é posta no

grau em que a ajuda pontual ao cidadão lhe possibilita a auto-suflciôncia
futura. Assim, a prestação de serviços de educação e formação proflssional
pode ser mais crucialpara a tal auto-suflciência, do que subsídios para arda
ao teatro.
Do ponto de vista estrutural, há que reconhecer que uma das vantagens da

comunidade é a existência de sinergias na prestação de serviços, impossíveis
de ser obtidas por cada um individualmente.
206
O aspecto mais importante deste método está no facto de forçar a análise
do papel que o governo ou a autarquia deve desempenhar, não dando
como adquirido o que foi feito no passado. O passado é posto em causa,
e confrontado com o que deve ser feito, tendo em conta o propósito da
administração, conjugado com o princípio da maximização da utilidade.
Método do Desempenho
Este tipo de método dá prioridade à medida sistemática dos resultados,

por estes reflectirem mais os objectivos desejados do que a tradicional
relação sistémica de "entrada, transformação e saída" como base para o
estabelecimento de prioridades para a acção administrativa.
l6
Este método, mais próximo do planeamento e da gestão estratégical6, detalha KOTEEN, Jack, Strategic
Management in Public and
bem a missão, metas, objectivos , programas , orçamentos e monitorização ou Non - profit O r g ani Tati ons.
controlo da implementação. London: Praeger,1997 .
Há cinco pressupostos onde este método se apoia:
a) muitas pessoas tomam decisões com base na sua experiência,

formação prof,ssional e gostos;
b) a postura reinante é a de minimizar o impacto negativo e maximizar

os beqefícios;
c) a escolha do tipo de medida a usar no controlo reflecte, normalmente,

o processo/produto;
d) os indicadores devem ser mensuráveis;
e) é importante maximizar as capacidades analíticas e minimizar o

potencial de manipulação política.
Nesta perspectiva, a medida de desempenho (performance),da administração

pública exige que:
a) Os decisores públicos - administradores, analistas, flnanciadores -

compreendam a real nattreza do sistema prestador de serviços. Por
exemplo, este sistema estâ claramente def,nido? É de conf,ança e
apresenta bons níveis de qualidade?
b) Haja acordo quanto aos resultados a alcançar por tal sistema e haja
incentivos capazes de basear todos os comportamentos organizacionais
nos objectivos e nos resultados;
c) Os dados sobre a medida do desempenho sejam correctamente

recolhidos, analisados e claramente apresentados, e mereçam a
conflança genetahzada.
207
Em nosso entender, são dez os principais princípios conceptuais a ter em
conta na avaliação efi.caz do desempenho:
. Formulação de uma missão clara e coerente, da estratégia e dos

objectivos;
o Desenvolvimento de uma estratégia de medição explícita;
. Envolvimento de utilizadores-chave na fase de concepção e
desenvolvimento;
. Racionahzaçáo da estrutura programâtica para fundamentar a
medição;
. Desenvolvimento de conjuntos múltiplos de medidas para múltiplos
utilizadores;
. Consideração do programa e dos sistemas de clientes ao longo do
processo;
. Fornecimento de detalhes suflcientes para uma imagem clara do

desempenho;
. Revisão periódica do sistema de medição;
. Previsão das complicações que possam surgir; i
. Evitar uma agregação excessiva de informação.
Uma Nova Abordagem
Até aqui flzemos o levantamento de três diferentes sistemas de avaliação

e priorização de acções no sector público. Todavia, Mary Hale e Aimee
'7 HALE, Mary; FRANKLIN, FranklinrT, num artigo recente, apresentam os traços de um novo modelo de
Aimee. "Re-evaluation
Methods of Establishing priorização que chamaram "reavaliação".
Priorities for Governmental
Services". Paúll c P roduc tivity Este novo modelo tratada adequação entre três elementos: a) Necessidades
& Management Review, Yol.
20, n' 4 (Junho 1997), 384-
do serviço a ser prestado; b) Alternativas de f,nanciamento; c) Alcance dos
-396 objectivos.
Este modelo alternativo valoriza, particularmente, a integração de serviços

a prestar à comunidade, realçando a necessidade de canais permanentes de
comunicação entre todos os stakeholders e a flexibilidade necessária para se
proceder a revisões periódicas de objectrvos.
208
A chave para uma boa utilização deste modelo passa pelo envolvimento dos
principais actores no próprio processo, a comunicação social e a opinião
do público. Passa, ainda, pela implementação de um sistema de controlo e
revisão dos objectivos, associado a outro, de colheita sistemática de dados,
aliado a um bom sistema de resolução de conflitos.
Este modelo procura reduzir duplicações, compreender as ligações , encorajar a

colaboração e estabelecer áreas de responsabilidade baseada naperformance.
O modelo introduz, ainda, uma democraticidade maior no processo de
estabelecimento de prioridades e, consequente tomada de decisão.
No quadro que se segue, sumariamos, de acordo com Mary Hale e Aimee

Franklin, os benefícios e os problemas que cada um dos quatro métodos de
análise ç priorrzaçáo da intervenção pública levantam.
Mapa Comparativo de Diferentes Enquadramentos

Enquadramento Benefícios Problemas
Incremental Engloba a política do processo de Ausência de revisão periódica da
determinação de prioridades. política adoptada; resposta mínima
às mudanças na envolvente..
Conceptual Força um exame do papel apro- Não conduz a uma participação

priado do governo e tem em alargada, em especial por parte
consideração os valores da dos cidadãos.
comunidade.
Desempenho Identiflca os resultados deseja- Dificulta o desenvolvimento uni-
)
dos, e permite a hierarquização forme, a quantiflcação objectiva
de múltiplas alternativas/orga- e minimiza o papel do processo
nizações. político.
Reavaliação Estabelece as prioridades, com Ausência de recursos humanos
base numa visão sistemáÍica e com formação, no levantamento
abrangente da questão política, de necessidades e técnicas de
através dos viírios intervenientes. avaliação final.
Por último e numa tentativa de integrar a contribuição de todos os stakeholders

no processo de avaliação e estabelecimento de prioridades da intervenção
administrativa, gostaria de lembrar que os modelos e técnicas de avaliação
que permitam a integração da visão dos clientes/utentes e dos funcionários da
Administração Públicaparecem estar a ganhff grande atenção actualmentel8. r8 BILHIM, João, "Metodo-
logias e Técnicas deAvaliação",
Hoje, não se acetta que haja organizações públicas bem posicionadas na sua rn Av ali aç ão na Admini s traç do
performance, se não possuírem clientes/utentes e funcionários satisfeitos. Pública. Lisboa: INA. 1999.
209
1.6 O Princípio da Decisão
O poder de decisão é, em nosso entender, a capacidade de manifestar e
executar uma vontade sem sujeição a interferências de outras instâncias

administrativas.
De acordo com o n.o 1, do aÍt.o g.o do Código do ProcedimentoAdministrativo,

os órgãos administrativos têm o dever de se pronunciar sobre assuntos da sua
competência, apresentados pelos particulares e, nomeadamente: a) assuntos
que, directamente, thes respeitem; b) petições, representações, reclamações
ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse
geral.
Todavia, nos terrnos do n.o 2 do mesmo aftigo e Código, não existe o dever
de decisão quando, há menos de dois anos contados da data da apresentação
do requerimento, o órgão competente tenha praticado um acto administrativo
Sobre o mesmo pedido fortnulado pelo mesmo particular, com oS ÍleSÍÍIos
fundamentos.
Este artigo 9.o, do Código do Procedimento Administrativo, integra-se

no capítulo II, dedicado aos princípios gerais. Constituindo verdadeiros
princípios, a Administração f,ca vinculada, sempre que actua, a tê-los como
padrão das suas opções, dos actos e das medidas que as fegras.jurídicas
prevêem ser tomadas.
1 .1 Políticas Públicas
As políticas públicas compreendem o pÍoduto dos governos; Iespondem à

pergunta simples do que faztmgoverno. O governo produz políticas públicas.
Corresponde ao cuIso de acção por parte de um ou mais actores públicos ou
le James Anderson, Public governamentaisle.
Policy Making NY: Holt,
Rhinehart & Winston. 1984.
Normalmente identif,cam-se duas grandes perspectivas de deflnição do
processo político. A primeira, mais de catrz generalista, integrando tudo
quanto possa ser tido por actividade do governo. Por vezes, aplica-se a teria
20João Bilhim, Teoria Orga- dos sistemas2o, em que o processo político é encarado como um sistema
nizacional. Lisboa: ISCSP,
2008.
aberto. Não raro é actualmente encarar-se o processo político pelo lado da
racionalidade, nos termos da teoria escolha púbhc*r .Uma outra perspectiva,
2r
André Alvesl Josó Moreira, mais circunscfita, alude às actividades de resolução de problemas.
O que é a Escolha Pública?.
Cascais: Principia, 2004.
Normalme Íte, or1afltza-Se esta área do conhecimento em torno das seguintes
eixos: O processo político em que se listam e identificam as fases do processo
político; o efeito e aplicabilidade das políticas em que se identificam as
2t0
técnicas e processos de gestão de programas públicos; as determinantes
políticas, em que explica o processo de formação de uma política pública,
nomeadamente, estimando custos e benefícios envolvidos na adopção de
programas para a solução de problemas públicos em alternativa; avaliação
ex ante e ex post dos impactos de tais políticas em termos de eflciência(rácro
meios/resultados), de eficácia (objectivos alcançados), qualidade (grau de
satisfação dos cidadãos); natureza democrática, isto é grau de envolvimento
activo dos cidadãos em todas as fases do processo22. 22 Paui Sabatier. "Political
Science and Public Policy".
Political Science & Politics,
Esta área tem aS suas raízes nos EUA, tendo-se expandido nos anos sessenta June, 1991, 143-146.
do século passado com os programas sociais dedicado àwar on Poverty da
Administração Johnson. Estes programas exigiram um signiflcativo esforço de
intervenção social do Estado, esforço, aliás , iniciado , pese embora tenuemente,
nos anos vinte desse mesmo século. Este signiflcativo intervencionismo do
Estado traduziu-se na expansão das missões e atribuições governamentais
em matéria económica e social.
Aconteceu que a ampliação do volume de acções do governo na átea

social acarretou um aumento da tecnicidade das decisões na forma de lidar
com estes novos problemas o que, por sua vez, levou à necessidade de
formar e seleccionar proflssionais detentores destas novas qualiflcações ou
competências. Esta fot a razáo que esteve na origem da explosão de cursos
de graduação e pós-graduação surgidos, então, nos EUA. Neste ponto, o
trabalho de Herbert Simon, de quem temos falado ao longo deste capítulo,
l
foi de enorrne relevo, em particular no que toca ao processo de tomada de
decisão no processo político23.
23 João Bilhim, ""Àii -r.-/
Públlcas e Agenda Política"
Revista de Ciências Sociais e
Na Europa continental, sempre houve preocupação de qualifi car profl ssionais
a Políticas,Yol. 3, 2008.
nas áreas da administração e implementação. Todavia, o desenvolvimento do
Estado de bem-estar social levou o Estado a uma maior intervenção nas áreas
sociais e de combate à pobreza, tendo surgido curso ligados ao trabalho social,
serviço social e política social, como foi o caso do ISCSP da Universidade
Técnica de Lisboa, ainda antes do 25 deAbril.
Há, porém, que reconhecer que o perf,l de formação destinava-se a qualiflcar

proflssionais para desempenhar o papel "almofada" nas contradições sociais
da época, quer no interior das empresas, quer na relação entre o Estado e a
sociedade, e que as técnicas ministradas em tais cursos se focalizavam na
administração e intervenção, não relevando suf,cientemente os aspectos do
desenho das políticas e da avaliação dos impactos.
2t1
Teste Forrnativo
1. Qual o papel dos gestores intermédios na tomada de decisão?
2. Comente a frase: "decisão é igual a gestão".
3. Quais as características mais signif,cativas do modelo de processo?
4. Quais as principais conclusões da investigação sociológica sobre

decisão em grupo?
5. Quais os princípios a adoptar na medição do desempenho?
6. O que é o poder de decisão?
1. A gestão intermédia supervisiona a tomada de decisão do nível

operacional e prepara a decisão estratégica de tipo II, que deverá ser
tomada pelos escalões mais altos da hierarquia.
2. Atomada de decisão constitui parte integrante da gestão de qualquer tipo

de organrzação pública ou privada. A competência nesta iírea, mais do
que qualquer outro tipo de competência, diferencia os gestores quanto
à sua eficácia. A importância da decisão, no contexto organizacional,
deriva do facto de afectar todas as funções do gestor nas organizações
formais, públicas ou privadas. Aboa ou má gestão tem a ver com a boa
ou má tomada de decisão.
J. O modelo de processo possui uma orientação de longo prazo1' está voltado

para o futuro epata o crescimento; é estratégico na sua orientação; é
adequado à inovação.
As políticas e os procedimentos no modelo de processo são guias de

acçáo,meios e não f,ns.
4. A investigação sociológica apresenta algumas provas que nos levam a

concluir que a decisão de grupo é, muitas vezes, melhor do que amédra
das decisões individuais, mas raramente é melhor do que as dos melhores
indivíduos.
A decisão de grupo pode ser superior à individual, mesmo quando

não é demonstrado, particularmente quando esteja em causa o grau de
implicação de todos os indivíduos no momento da implementação.
2t2
5. Princípios a adoptarem na medição do desempenho:
Formulação de uma missão clara e coerente, da estratégia e dos objectivos;

desenvolvimento de uma estratégia de medição explícita; envolvimento
de utilizadores-chave na fase de concepção e desenvolvimento; racio-
nalizaçáo da estrutura programática para fundamentar a medição;
desenvolvimento de conjuntos múltiplos de medidas para múltiplos
utilizadores; consideração do programa e dos sistemas de clientes ao
longo do processo; fornecimento de detalhes suflcientes para uma
imagem clara do desempenho; revisão periódica do sistema de medição;
previsão das complicações que possam surgirl evitar uma agregação
excessiva de informação.
6. Poder de decisão é a capacídade de manifestar e executar uma vontade,

sem sujeição a interferências de outras instâncias administrativas.
N.o I Exemplo de uma decisão estratégica: o aumento ou diminuição do

investimento em educação.
Exemplo de uma decisão rotineira: proceder ao pagamento de um

recibo a um fornecedor.
N.'2 O aumento do investimento em educação:
Fixar o objectivo: aumento, por exemplo, em l07o do número

de crianças em jardins-de-infância num determinado ano; buscar
alternativas'. 77o,2Vo, 57o,77o, etc.; avaliar as suas consequências;
tomar a decisão de aumentar em} .57o a rubrica orçamental que cobre
esta medida de política; implementar as acções que apoiam a decisão;
avaliar e controlar o grau da satisfação do objectivo que consistia no
aumento em I07o do número de crianças em jardim-de-infância.
N.' 3 Modelo racional : maxtmização ; modelo or ganízacional : satisfação ;
modelo político: aceitaçáo; modelo de processo: objectivos.
2t3
ALLISON, Graham T.
l97l Essence of Decision: Explain the Cuban Missile Crisis. Boston:
Little, Brown and Company,I97I.
HARRISON, E. Frank
1999 The Managerial Decision-Making Process, 5th edition. Boston:
Houghton Mifflin Company, 1999.
NIGRO, Lloyd G.
1984 Decision Making in the Public Sector. New York: Marcel Dekker,
inc..1984.
2t4
Gestão de Recursos Humanos
SUMÁRTO
8.1 A Gestão Estratégica de Recursos Humanos
8.2 Princípios Orientadores da Gestão de Recursos Humanos: Regime

Jurídico
8.3 Vínculos
8.4 Recrutamento e Selecção
8.5 Carreiras
8.6 Remunerações
8.7 Gestão e Avaliação do Desempenho
8.8 Mobilidade
8.9 Exercício de Cargos Dirigentes
8.10 Férias, Faltas e Licenças
Teste Formativo
2t7
No f,nal do processo de aprendrzagem desta unidade o estudante deverá

estar apto a:
. Relacionar gestão de pessoal e de recursos humanos.
. Identif,car novas competências.
. Distinguir as funções e tarefas de um departamento de recursos

humanos.
Explicar o que signif,ca desenvolver pessoas para a sociedade do

conhecimento.
Caractenzar a gestão de recursos humanos na Administração

Pública.
Compreender a diferença entre regime de nomeação e de contrato de

trabalho em funções públicas.
Distinguir carreiras de regime especial e de regime normal.
Compreender a diferença entre gestão e avaliação do desempenho.
Conhecer o conceito de posição remuneratória.
Distinguir os instrumentos de mobilidade.
2t8
8.1 A Gestão Estratégica de Recursos Humanos
Os novos modelos de gestão, capazes de fazer frente às profundas trans-

formações da envolvente, baseiam-se numa nova f,losofla, centrada nas
pessoas, funcionários e trabalhadores, da Administração (drivers da criação
de valor na organização) e no desenvolvimento das capacidades de cada
trabalhador.
Uma das mais poderosas forças, que levam às reformas administrativas

e transformações estruturais e de processos de trabalho, é a mudança
que está a ocorrer para colocar o cidadão no centfo de toda a actividade
administrativa.
O primeiro desafio, que se coloca a qualquer orgamzaçáo pública, é
compreender a natureza desta nova postura estratégtca pafa que proceda

ao alinhamento das competências dos funcionários e dos trabalhadores da
Administração com esta nova orientação estratégica.
Para uma organizaçáo pública dar este salto estratégico, os seus gestores têm
de mudar de paradigma. Por exemplo, ao nível operacional, têm de evoluir
da sua função tradicional, de fazedores mecanicistas de primeira linha, para
se tornarem empreendedores e inovadores; os dirigentes intermédios têm de
passar de controladores administrativos a treinadores do desenvolvimento
das suas equipas de trabalho; os dirigentes máximos terão de ser menos
arquitectos da estratégia da organrzaçáo e mais construtores da instituição.
Os dirigentes máximos (cargos de direcção superior) têm de dar exemplo de

valor acrescido, como resultado das suas capacidades de desenvolvimento,
emyez das suas capacidades de controlo, usando a sua posição de alto nível
para oferecer apoio e coordenação. Esses gestores conseguirãofazet com que
os recursos e a experiência de uma grande organrzação consigam suportar
unidades operacionais mais autónomas.
Se as pessoas são o centro de toda a reforma e da melhoria da qualidade das

políticas públicas e da provisão de bens públicos ao cidadão, é indispensável
que estas pessoas disponham de qualificações e de competência proflssionais
adequadas e que estas estejam alinhadas com os novos desígnios e atribuições
estratégicas da Administração.
Por isso, impõe-se que a formação contínua e especializada em âreas

estratégicas seja uma prática comum na Administração, pese embora a
constatação de que a formação formal só contribui com cerca de 10 por
centopaÍao desenvolvimento do conhecimento e experiência que um gestor
necessita. Em organizações de alto desempenho, o desenvolvimento do
conhecimento está instituído na corente sanguínea das operações em curso
no seu âmbito. O conhecimento e as competências baseados na experiência,
219
necessários à função de gestor de topo, são mais amplamente deflnidos e
demoram mais tempo a desenvolver.
Além das atitudes e características pessoais de um indivíduo, dos seus

conhecimentos e da experiência adquiridos, há um conjunto final de
competências pessoais, que descrevemos como habilidades e capacidades.
Esses atributos são, normalmente, os melhores indicadores do sucesso de
um indivíduo, até porque têm tendência para estar directamente ligados
às funções-chave e às tarefas centrais que caracterizam um determinado
trabalho.
Chave para o desenvolvimento das habilidades críticas para o futuro da

organtzaçáo é facultar, aos funcionários e trabalhadores, a formação e o apoio
que os encoraje aapltcar os seus talentos naturais e a experiência acumulada,
nos desaf,os específicos da sua função. Esta função de treinador, por parte dos
dirigentes e todos os níveis, tornou-se tão importante, que é,agora,deflnida
como uma responsabilidade central da gestão pública.
Algumas organizações dispõem de um mentor pessoal e acreditam que existe

algo quase místico na função catalítrca que o mentor/treinador desempenha
na ligação das capacidades dos trabalhadores com o seu conhecimento e
experiência adquiridos, de forma a permitir que tais habilidades, tão difíceis
de reter, possam emergir e ser postas ao serviço da organizaçáo.
Este enfoque no desenvolvimento das habilidades e das capacidades dos

colaboradores constitui um factor de elevada motivação e satisfação no
e com o trabalho, revelando grande importânciapaÍa os indivíduos e a
organrzaçáo.
Deve constituir prâtica corrente os dirigentes dos níveis intermédios

(directores de serviço e chefes de divisão) reunirem com cada colaborador
para discutir e acordar os objectivos de eflcácia, eficiência, qualidade e, em
t
Consultar a Lei n.' 66-812007, particular, o seu desenvolvimento e melhoria continua. O SIADAP 31 é claro
de 28 de Dezembro que esta-
belece o sistema integmdo de
nesta matéria, não apenas da avaliaçáo do desempenho, mas, em especial,
gestão e avaliação do desem- da gestão do desempenho, por pafte dos dirigentes.
penho na Administração
Púhlica
Gerir é obter resultados (ef,ciência, ef,cácia, qualidade), através do trabalho
e da acção dos outros, isto é, dos membros de uma equipa. Ora, como poderá
este líder de equipa, dirigente da Administraçáo, obter tais resultados, se ele
não comunica bem os objectivos (o que háparafazer dtrante o ano) e se,
periódica e sistematicamente, náo faz o ponto de situação com cada membro
da sua equipa acerca do progresso veriflcado?
Ora, é através deste processo de gestão do desempenho que os indivíduos

desenvolvem, gradualmente,acapacidade de reconhecer os problemas centrais,
aplicar abordagens de resolução de problemas, dividir responsabilidades
220
e integrar tarefas. Este processo é a chave pala o desenvolvimento da
criatividade, perspicácia e iniciativa.
Para o trabalhador, que desenvolve as competências-chave, tal como para o

treinador, cujo cuidado, exigência e incitamento, oferecem a energia catalítrca,
chegar a este objectivo é muito satisfatório. O relacionamento (entre o
mentor e o indivíduo) começa como um acto de vontade, mas torna-se, ao
longo do tempo, muito mais do que uma ligação emocional. São transmitidas
capacidades de resolução de problemas mas também inspiração, valores,
desaflos e uma imagem positiva do valor individual, de que quase tudo é
possível.
Chegados a este ponto importa perguntar: mas aflnal o que é gestão de

recursos humanos? Para os autores da Harvard Business School, a gestão de
recursos humanos diz respeito "a todas as decisões de gestão que afectam
a relaçáo entre a organizaçáo e os seus empregados"2. Por isso, trata de 'z M Beer et al., Human
Resource Management: A
questões ligadas a técnicas tais como: vínculos; recrutamento e selecção; ge neral manager's per spe ctn' e.
formação e desenvolvimento de competências; carteiras; gestão e avaliação Nova York: Free Press, 1985
do desempenho; remunerações; segulança e higiene no trabalho, estatuto

disciplinar. Por outro lado,tratados processos de gestão de recursos humanos
e, progressivamente, mais críticos para o Sucesso de qualquer otganizaçáo
tais como: desenvolvimento de equipas de trabalho, implicação e motivação
dos trabalhadores, comunicação interna, qualidade, liderança, mudança
organizacional.
Haverá diferenças entre a gestão de recursos humanos na administração

pública e na administração privada? Embora tenha havido pouca investigação
empírica comparativa das práticas de gestão da função pública e do sector
privado, que nos identif,que com clareza as diferenças, há a percepção
generalizada de que ambos os sectores possuem práticas diferentes e que
os governos têm incentivado a aproximação de regimes3. Apesar desta
I George Boyne elal., "Human
Resource Management in the
aproximação, pafece-nos que ainda prevalece uma distinção de ethos bastante Public and Private Sectors: An
profunda entre os dois modelos, pelos menos relativamente aos indivíduos que empirical comparison" . Public
Administr ation, Yol.'7 1, n." 2,
desempenham atribuições e competências iigadas à autoridade e soberania, t999.405-420
que representam o Estado face à sociedade.
Num estudo, levado a cabo, em InglateÍTa, por George Boynea e colegas,

a
George Boyne et al., op. cit.,
p 417.
chegou-se à conclusão de que o modelo de gestão de recursos humanos do
sectof público é mais paternalista, estandardizado e colectltzado, do que o
modelo privado.
Convém salientar que estas três características foram deflnidas na obra de

i D.
Farnham e Horton5, que desenvolveram um método de análise da gestão de Farnham: S. Horton,
Managing People in the Public
recursos humanos , no Sector público, a paÍtír destas três variáveis básicas . Servlces. Londres : Macmillan.
r 996.
227
O estilo paternalista tem a ver com os propósitos de proteger e promover o
bem-estar dos funcionários. As práticas estandardizadas de emprego ligam-
-se à uniformrzaçáo, não tendo em conta que há diferenças de performance,
e prendem-se com o facto de o modelo não admitir excepções, as quais são
avaliadas em termos de precedente grave. A colectivizaçáo prende-se com o
tipo de relações industriais, ou seja o tipo de relação entre os funcionários e
os sindicatos e entre estes últimos e a administração.
Até ao presente e, em Portugal, as semelhanças são apenas em aspectos

acidentais e periféricos, pese embora o facto dos capítulos de qualquer
manual apresentarem as mesmas designações.Agestão de recursos humanos,
praticada em contexto político, difere, substancialmente, da gestão de recursos
humanos, prattcada no contexto empresarial. Acontece, porém, que tais
diferenças não são de grande monta, pelo menos em Portugal, entre empresas
do sector público - sociedades anónimas de capital total ou parcialúente
público - e empresas de capital privado.
Uma Administração Pública moderna, ao serviço das pessoas, exige novas

formas de gestão e de mobi[zaçáo dos funcionários, maior objectividade,
mais equidade, melhor serviço, menos burocracia e mais inovação e
criatividade.
Actividade 8.1
Faça uma entrevista a dois gestores ou técnicos de gestão de recursos

humanos, respectivamente da administração privada (empresa) e
da administraçáo pública (direcção-geral ou instituto público) e
identifique as diferenças e semelhanças quanto às técnicas e processos
de gestão.
8.2 Princípios Orientadores da Gestão de Recursos Humanos:

Regime jurídico
Até ao XVII Governo Constitucional, verif,cava-se a existência de uma

grande variedade e indefinição de critérios de utilização de vínculos de
nomeação; (provisória e deflnitiva) e de tipo enattreza de contratos: contrato
administrativo de provimento; comissão de serviço extraordinária; contrato
individual de trabalho a termo (certo ou incerto); por tempo indeterminado;
contrato de prestação de serviço.
222
Quanto às carreiras havia no total havia lllg com conteúdos funcionais
sobrepostos e pouco discriminados repartindo-se por 653 do regime geral,
119 do regime e dos corpos especiais e 401por categorias isoladas.
Quanto às escalas remuneratórias as carreiras do regime geral e as do regime

especial dispunham de uma escala única com o índice 100 (mesmo valor).
No que toca aos corpos especiais, cada um possuía a sua escala própria,
partindo de índices 100 com valores diferentes. As escalas remuneratórias
existentes eram superiores a 522posições. As componentes remuneratórias
eram compostas por: remuneração base com várias escalas, suplementos por
norma em percentagem; subsídio de refeição; prestações sociais. Proliferavam
suplementos remuneratórios com n attteza petmanente, cuja atribuição apenas
depende da integração em carreira e que se cumulam, em regra, com uma
remuneração base superior à de outras carreiras com idênticas exigências
habilitacionais.
Os principais problemas que a situação,então,revelavaeram: descaracterizaçáo

dos vínculos; excessivo número de carreiras; opacidade do sistema remu-
neratório (sem relação com a gestão do serviço e com as disponibilidades
orçamentais); rigidez, retirando capacidade de gestão aos dirigentes; evolução
remuneratória automática em muitas situações; excessiva relevância dada ao
tempo de serviço.
Em suma, o sistema de gestão de recursos humanos naAdministração Pública

ao tempo revelava-se: rígido, difícil e complexo de gerir; impeditivo de
uma verdadeira gestão de RH; desincentivaya a melhores desempenhos;
desalinhamento com a estratégia de modernizaçáo daAdministração.
Os princípios da reforma apoiaram-se na opção estratégia da gestão por

objectivos definida pelo XV Governo e continuada pelo XVII. Foi a partir
desta perspectiva estratégica que parece terem sido arquitectadas as propostas
de: manutenção da perspectiva de carreira; aproximação ao regime laboral
comum; diferenciar níveis de desempenho para progressão nas carreiras;
gestão de recursos humanos relacionada com a gestão por objectivos em
cada serviço; revisão do regime de protecção social numa perspectiva de
convergência; reforço das condições de mobilidade; reforço dos poderes de
gestão dos dirigentes, mecanismos de responsabiltzaçáo,fundamentação dos
actos de gestão e respectiva transparência.
Areforma subordinou-se aos seguintes princípios: subordinação ao interesse

público, imparcialidade e transparência na gestão dos RH e igualdade de acesso
ao exercício de funções públicas; valoizaçáo profissional dos trabalhadores
e estímulo e reconhecimento de melhores desempenhos; maior flexibilidade
na gestão dos RH (nas opções de gestão, no recrutamento, na f,xação de
remunerações); monitorizaçáo e controlo das despesas com pessoal.
223
As principais medidas de política foram: aproximação ao regime laboral
comum, com respeito pelas especif,cidades da Administração Pública;
sujeição ao mesmo regime, em domínios fundamentais, da relação de emprego
público, independentemente do tipo de vínculo; gestão de RH relacionada
com a gestão por objectivos dos serviços e com os postos de trabalho
necessários para as suas actividades; manutenção de perspectiva de carreira
para os trabalhadores; reforço dos poderes de gestão dos dirigentes, dos
mecanismos de responsabilização, de fundamentação dos actos de gestão e
da sua transparência; predominância da avaliação do mérito na evolução nas
carreiras; reforço das condições de mobilidade; controlo da evolução anual
das despesas com o pessoal da AP; revisão do regime de protecção social,
numa perspectiva de convergência, incluindo a protecção no desemprego
nas vinculações não def,nitivas.
8.3 Vínculos
com o novo tipo de vinculação, a gestão dos recursos humanos deixou de
se basear em "quadros de pessoal" para se apoiar em "mapas de pessoal', de
acítahzação anual, com identiflcação dos postos de trabalho necessários.
Acresce ainda que a execução das actividades passou a estar condicionada
pelas atribuições, objectivos (anuais e plurianuais) e recursos flnanceiros do
organismo.
Paragarantir a imparcialidade no exercício de funções públicas deflniram-se

os conceitos de "incompatibilidades", Que expressa a ausência de conciliação
entre cargos ou funções, e de "impedimentos", que traduz uma impossibilidade
do exercício de funções por aquela pessoa.
No sentido da salvaguarda do mesmo princípio, por regra é proibida a

acumulação de funções públicas (públicas + públicas). Pese embora poder
ser derrogada (n.' 1 do arI. 27.'): No caso de actividades não remuneradas,
se existir manifesto interesse na acumulação; no caso de actividades
remuneradas, se existir manifesto interesse público e se ocoffer uma das
situações taxativamente enunciadas nas diversas alíneas do n.o 2.
Acumulação com outras funções privadas (públicas + privadas) a regra

neste caso é da sua permissão. Esta acumulação só será proibida quando a
lei determinar uma incompatibilidade entre ambas. Não depende danaíueza
remuneratóriada actividade nem da concreta pessoa do trabalhador. Entende-
-se por actividade concorrente ou similar aquela cujo conteúdo é idêntico
às funções públicas, acrescida do seu exercício de forma permanente ou
habitual; são ainda integradas neste conceito as situações previstas no n.o 4
do artigo 28.'.
11 I
No orçamento de cada Serviço é flxado: o montante destinado a encargos com
o pessoal em funções; o montante destinado ao preenchimento de novos postos
de trabalho; o montante destinado a mudanças de posições remuneratórias
dos trabalhadores do serviço; o montante destinado à atribuição de prémios
de desempenho dos trabalhadores do Serviço.
Com aLei n." 12-A12008,de27 de Fevereiro, que estabeleceu os regimes de

vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem
funções públicas, passou a existir apenas três modalidades de relação jurídica
de emprego público: a) contrato de trabalho em funções públicas b) nomeação;
c) comissão de serviço.
8.3.1 Contrato de Trabalho em Funções Públicas
A deflnição da actividade contratada é feita por remissão para o conteúdo

funcional de categoria legalmente descrito, ou de careira quando se trate de
caneiraunicategorial e, sendo o caso, para o elenco das funções ou das tarefas
que, no regulamento interno ou no mapa de pessoal da entidade empregadora
pública contratante,caracteÍrzam o posto de trabalho a ocupar.
A contratação ern funções públicas abrange todos os não nomeados e que

não exerçam funções em comissão de serviço. O contrato pode ser por tempo
indeterminado ou a temo resolutivo certo ou incerto.
Por outro lado, a lei 12-Al08 adaptou para o vínculo de contratação o regime
laboral comum, salvaguardada a especiflcidade da Administração Pública;
foi adaptado o Estatuto do Pessoal Dirigente; impôs-se a publicitação das
contratações por tempo indeterminado; mantiveram-se as causas de cessação
do vínculo contratual consagradas na lei, mas introduziu-se um regime
de mobilidade especial para possível reafectação do trabalhador a outro
serviço.
Foi adaptado o regime de contrataçáo colectiva às especificidades de

prossecução do interesse público; seguiu-se o princípio da igualdade
mínima entre os regimes das duas modalidades de vinculação; af,rmou-se a
inderrogabilidade dos princípios enformadores dos sistemas, por instrumentos
de contratação colectiva; introduziram-se instrumentos de contratação
colectiva por carreira ou conjunto de carreiras e não por serviço, sector ou
ministério.
A relação para o exercício de funções públicas nasce com a formação do

contrato que constitui a sua fonte. Na sua formação, as partes devem agir de
acordo com os ditames da boa fé, sob pena de responderem pelos danos que
225
venham a causar. Salienta-se que esta rcgra é comum, tanto a este regime
como ao Código do Trabalho e ao Código Civil.
O contrato está sujeito à forma escrita e dele deve constar a assinatura das
partes. Do contrato devem constar, pelo menos, as seguintes indicações:
a) Nome ou denominação e domicílio ou sede dos contraentes;b) Modalidade
de contrato e respectivo prazo ou duração previsível, quando aplicável;
c) Actividade contratada, caneira, categoria e remuneração do trabalhador;
d) Local e período normal de trabalho, especif,cando os casos em que é deflnido
em termos médios; e) Data do início da actividade;0 Data de celebração do
6
Consultar a Lei n.o 5912008. contrato; g) Identif,caçáo daentidade que autorizou a contratação6.
de 11 de Setembro que aprovou
o Regime do Contrato de
Trabalho em Funções Públicas
O período experimental corresponde ao tempo inicial de execução do
(arti,go 72). contrato e destina -se a comprovar se o trabalhador possui as competências
exigidas pelo posto de trabalho que vai ocupar. A duração do período
experimental pode ser reduzida por insftumento de regulamentação colectiva
de trabalho. O período experimental não pode ser excluído por instrumento
de regulamentação colectiva de trabalho. São nulas as disposições do contrato
ou de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho que estabeleçam
qualquer pagamento de indemnizaçáo em caso de denúncia do contrato
durante o peíodo experimental.
Nos contratos por tempo indeterminado, o período experimental tem a

seguinte duração: a) 90 dias para os trabalhadores integrados na caffeira de
assistente operacional e noutras carreiras ou categorias com idêntico grau
de complexidade funcional; b) 180 dias para os trabalhadores integrados na
caÍÍetra de assistente técnico e noutras carreiras ou categorias com idêntico
grau de complexidade funcional; c) 240 dias para os trabalhadores integrados
na carreira de técnico superior e noutras carreiras ou categorias com idêntico
grau de complexidade funcional.
8.3.2 Nomeação
A nomeação aplica-se às actividades relativas ao exercício de poderes de

soberania e autoridade: missões das Forças Armadas em quadros permanentes;
representação externa do Estado; informações de segurança; investigaçáo
criminal; segurança pública; inspecção. A nomeação reveste as modalidades
de: definitiva: exercício de funções por tempo indeterminado; transitória:
exercício de funções por tempo determinado ou determinável - observa
as disposições do contrato de trabalho em funções públicas referentes aos
contratos de trabalho a termo resolutivo (art. 13.").
226
t
As actividades relativas ao exercício de poderes de soberania e autoridade
(nomeação) apresentam três características inovatórias: eliminado o conceito
de funcionário público; passa a ser restrita ao núcleo duro da Função Pública
- o legislador anunciou áreas de actividade e não carreiras; pode passar

a revestir uma natureza ptecárta - passando-se a ter nomeações a termo
resolutivo certo ou incerto.
São causas de cessação da nomeação: a) conclusão Sem sucesso do período

experimental; b) exoneraçáo a pedido trabalhador; c) mútuo acordo, mediante
justa compensação; d) pena disciplinar expulsiva; morte do trabalhador;
e) aposentação.
8.3.3 Comissão de Serviço
A relação jurídica de emprego público constitui-se por comissão de serviço

quando se trate: a) do exercício de cargos não inseridos em carreiras,
designadamente dirigentes; b) da frequência de curso de formação específlco,
aquisição de determinado grau académico, ou título prof,ssional antes do
período experimental para o exercício de funções integradas em carreira (por
parte de quem está sujeito a prévra relação jurídica de emprego público por
tempo indeterminado).
A comissão de serviço tem a duração de três anos: o tempo de serviço em

comissão de serviço é contado na carreira e categoria a que o trabalhador
regressa; a aceitaçáo da comissão de serviço reveste a forma de posse;
a comissão de serviço cessa a todo o tempo por iniciativa da entidade
empregadora ou do trabalhador, com aviso prévio de 30 dias; a cessação
determina ou o regresso à situação jurídica de que era titular, ou a cessação
da relação jurídica de emprego público (nos dois casos com direito a
indemnização, quando prevista em lei especial).
8.3.4 Contrato de Prestação de Serviços
A celebração de contratos de tarefa ou avença pode ter lugar quando,

cumulativamente: a) se trate de executar trabalho não subordinado;
b) o trabalho seja reaTrzado, em regra por uma pessoa colectiva; c) seja
observado o regime legal de aquisição de serviços - procedimento de
realizaçáo de despesa; d) o contratado complove ter regularizadas as suas
obrigações f,scais e com a segurança social; e) O trabalho seja realizado, em
re9ra,por uma pessoa colectiva.
227
Esta regra geral apenas pode ser derrogada em situações excepcionais:
a) quando se mostrar impossível; b) ou quando se veriflcar inconveniência
na contratação de pessoas colectivas. Esta excepcionalidade é reforçada pela
obrigatoriedade de sujeição aattoizaçáoprévra a conceder através de acto
discricionário do membro do Governo fesponsável pela área das Finanças.
No caso dos contratos de prestação de serviços violarem os critérios referidos:

os contratos produzem plenos efeitos durante o peíodo em que tenham estado
em execução; cominação legal (nulidade); o responsável pela celebração
do contrato incorre em responsabilidade civil, f,nanceira e disciplinar; para
efeitos de efectivaçáo da responsabilidade financeira (nos termos da Lei
do Tribunal de Contas), consideram-se os pagamentos despendidos em sua
consequência como sendo pagamentos indevidos.
8.4 Recrutamento e Selecção
O recrutamento de novos trabalhadores obedece aos seguintes pressupostos:

impossibilidade ou inconveniência de assegurar o cumprimento dos objectivos
do Serviço com o pessoal no activo, pode apresentar um iÍzo de avaliação
sobre os índices de produtividade dos trabalhadores existentes e do nível
remuneratório que em função deste índice thes deve competir. Em função
deste juízo, o dirigente pode optar pela abertura de concurso verificada a
necessidade de preenchimento de novos postos de trabalho e assegurada a
respectiva dotação orçamental. Os Serviços publicitarão obrigatoriamente
o procedimento de Selecção.
No recrutamento de novos trabalhadores por fegra Só pode ser candidato

ao procedimento quem seja titular de nível habilitacionale ârea de formação
correspondentes ao grau de complexidade da carreira e categoria do posto
de trabalho a ocupar. Existe uma excepção: aquando da publicitação do
procedimento, pode prever-se a possibilidade de candidatura de quem,
não sendo titular de habilitação específlca, considere dispor da experiência
prof,ssional ou formação necessárias (excepto se lei especial exigir título
ou preenchimento de certas condições); possibilidade de candidatura por
qualquer trabalhador, independentemente da sua carreira, categoria ou posição
remuneratória; Nas carreiras em regime de nomeação e nas carreiras especiais
(regime de contrato), pode exigir-se: titularidade de certa categoria e peúodo
de experiência Prof,ssional em áreas identificadas.
Posicionamento Remuneratório em regime de contrato: O posicionamento

do trabalhador recrutado numa das posições remuneratórias da categoria é
objecto de negociação com a entidade empregadora pública. Há, pela primeira
y ez nahistória da Adminis tt açáo,um mec anismo inovador de fl xação inicial
228
da remuneração do contratado que permite negociação do escalão retributivo,
que tem por base uma fundada expectativa quanto ao nível qualitativo da
prestação laboral, que deve ter como referência as posições remuneratórias
ocupadas pelo pessoal no activo.
Na negociação importa salvaguardar alguns critérios de equidade e

transparência: a determinação do posicionamento remuneratório tem em
consideração a posição relativa dos candidatos na lista de graduação - tem
em conta o mérito relativo dos candidatos; o posicionamento em concreto
resulta da negociação, por escrito, entre trabalhador e dirigente máximo do
Serviço; afaltade acordo com determinado candidato determina a negociação
com o que se lhe siga na ordenação; a este candidato não pode ser proposto
posicionamento remuneratório superior ao máximo que tinha sido proposto
e não aceite por qualquer dos candidatos que antecedem naquela ordenação;
após o enceramento, a documentação relativa aos procedimentos concursais
é pública e de livre acesso.
8.5 Carreiras
O Estado de Bem-estar Social ao longo do século XX provocou um

crescimento exponencial das funções do Estado que acarretou o crescimento
da Administração e o aumento da despesa pública e da carga flscal, até um
nível em que se impôs o controlo dos custos com pessoal, fazendo mais e
melhor com menor dispêndio.
A concepção clássica sobre os recursos humanos daAdministração Pública,

na generalidade dos países ocidentais, assenta na existência de um corpo
estável de trabalhadores, tecnicamente competente e politicamente neutro,
dotado de um estatuto específico destinado a garantir o respeito da legalidade
e a prossecuçáo eficaz,permanente e imparcial do interesse público, evitando
que a actuação deste colpo seja contaminada por interesses particulares. O seu
referencial é a "Função Pública", imune às vicissitudes político-governativas,
isenta perante ojogo parlidário e protegida de pressões da sociedade civil.
O estatuto específ,co destes trabalhadores, resume-se nos termos segulntes:
público,livre e unilateralmente modiflcável

a) Regime estatutário de direito ? Confrontar Comissão
de Revisão do Sistema de
pela Administração ; b) Nomeação vitalícia; c) Integração numa organrzaçáo
Carreiras e Remunerações
hierárquica; d) Estruturação por carreiras rígidas; e) Deflnição estatutária dos (CRSCR), Rzlardrio Vínculo s,
Carreiras e Remunerações
requisitos exigidos para o ingresso em cada carreta; fl Não reconhecimento na AdministraçiÍo Pública:
da experiência proflssional exterior à carreira; g) Sistema de promoções e Diagnóstico e perspecti-
vas de evoluçdo. Lisboa:
progressões saiariais deflnido estatutariamente e assente principalmente nas
Ministério das Finanças e
qualiflcações e na antiguidade;h) Regime de aposentação especial; i) Estatuto da Administração Pública,
Setembro de 2006.
disciplinar especialT.
229
As vantageus e regalias específicas deste estatuto face à lei geral do trabalho
tinham em vista compensar um eventual acréscimo de deveres e restrições (e,
nalguns casos, um nível remuneratório mais baixo), equivalente ao chamado
modelo de carreira.
Ora, modelo de emprego dos funcionários públicos - e, em última análise,

o próprio modelo tradicional de Administração - encontra-se em crise
desde finais dos anos oitenta do século passado e acha-se sob tensão
crescente. Progressivamente, o cidadão comum intelToga-Se por que razáo o
funcionário público há de ter um regime de trabalho diferente do seu e numa
sociedade aberta,como é a dos nosso dias, as respostas encontradas para tal
especiflcidade não são abundantes.
Por isso, os países da OCDE estão, cada vez mais, a adoptar modelos
diferentes na gestão dos recursos humanos das duas administrações públicas
As estratégias reformadoras têm se norteado pelos seguintes eixos: Redução
da dimensão do Estado e das Administrações Públicas; Introdução de novos
modelos de orçamentação, gestão e controle orientados para objectivos e
resultados; Modiflcação da natureza, das modalidades e das condições do
emprego na Adminis traçáo Pública.
Este último eixo encerra diversas guias específlcas: Reorganização, reestru-

turação e redimensionamento do pessoal; Diversiflcação dos tipos contratuais
(público ou privado, termo ou sem termo, a tempo integral ou parcial), com
a coÍrespondente multiplicação dos regimes aplicáveis aos trabalhadores da
Administração Pública; Alteração ou eliminação de alguns dos elementos
do modelo de carreira, tomando como referência as condições de trabalho
no sector privado.
Na lei12-A12008, de 2J de Fevereiro, todo o título IV trata do regime

de carreiras. Nos termos da referida lei, só os trabalhadores com vínculo
permanente (nomeação ou contrato) exercem funções integrados em
carreiras. As carreiras estão qualificadas em função de três critérios: a)
o conteúdo funcional dos postos de trabalho, art. 4l se a execução das
funções necessárias a satisfação das necessidades do serviço são comuns à
generalidade desses serviços - a carreira deve qualiflcar-se como geral; se o
posto de trabalho envolve funções apenas necessários em alguns serviços - a
carreira deve qualiflcar-se como especial.
As carreiras especiais só podem ser criadas quando: a) Os respectivos

conteúdos funcionais não possam ser absorvidos pelos conteúdos funcionais
das carreiras gerais; b) Os respectivos trabalhadores se devam encontrar
sujeitos a deveres funcionais mais exigentes que os previstos para os das
carreiras gerais; c) Para integração em tais carreiras, e em qualquer das
categorias em que se desdobrem, seja exigida, em regra, a aprovação em curso
230
de forrnação específ,co de duração não inferior a seis meses ou a aquisição
de certo gralu académico ou de certo título prof,ssional.
Quanto ao número de categorias, as carreiras classif,cam-se em unicategoriais

ou pluricategoriais, consoante sejam compostas por uma ou mais categorias.
Só podem ser criadas carreiras com mais de uma categoria quando o conteúdo
funcional seja distinto. Apenas podem ser criadas carreiras pluricategoriais
quando, a cada uma das categorias da carreira, coresponde um conteúdo
funcional distinto do das restantes. O conteúdo funcional das categorias
superiores integra o das que the sejam inferiores. Por outro lado, deixou de
existir a distinção entre carreiras verticais e horizontais.
Quanto ao grau de complexidade funcional, nos termos do art. 43.o, passou a

ser obrigatório que o conteúdo funcional de cada carreira esteja legalmente
descrito, tendo sido estabelecidos três graus de complexidade funcional para
as carreiras, consoante o nível habilitacional mínimo que se exige para a
integração nas mesmas: a) grau 1, escolaridade obrigatória; b) gtat2,12." ano
de escolaridade; c) grau 3,licenciatura ou um grau académico superior.
Pelo Decreto-Lei n." 12112008, de 11 de Julho, são identiflcadas e extintas

as carreiras e categorias cujos trabalhadores integrados ou delas titulares
transitam para aS carreiras gerais de técnico superior, assistente técnico e
assistente operacional previstas no n.o 1, do artigo 49.",dalei n.o l2-N2008,
de 27 de Fevereiro. Este diploma identiflca, ainda, as carreiras e categorias
que subsistem por impossibilidade de se efectuar a transição dos trabalhadores
nelas integrados ou delas titulares para as carreiras gerais. nos termos previstos
no n.o 1, do artigo 106.o, da lei 72-A12008,de2l de Fevereiro.
8.6 Remunerações
A cada categoria das carreiras coffesponde um número variável de posições

remuneratórias. À categoria da carreira unicategorial corresponde um número
mínimo de oito posições remuneratórias. Nas carreiras pluricategoriais, o
número de posições remuneratórias de cada categoria obedece às seguintes
regras: a) À categoria inferior corresponde um número mínimo de oito
posições remuneratórias; b) A cada uma das categorias sucessivamente
superiores corresponde um número proporcionalmente decrescente de
posições remuneratórias para que: i) Estando a carreira desdobrada em duas
categorias, seja de quatro o número mínimo das posições remuneratórias
da categoria superior; ii) Estando a carreira desdobrada em três categorias,
seja de cinco e de duas o número mínimo das posições remuneratórias das
categorias sucessivamente superiores; iii) Estando a caneita desdobrada em
quatro categorias, seja de seis, quatro e duas o número mínimo das posições
remuneratórias das categorias sucessivamente superiores.
23l
Tendo em consideração as verbas orçamentais destinadas a suportar o tipo
de encargos previstos, o dirigente máximo do órgão ou serviço decide se, e
em que medida, este se propõe suportar encargos decorrentes de alterações
do posicionamento rgmuneratório na categoria dos trabalhadores do órgão ou
serviço. Esta decisão, fundamentadamente, deve f,xar: o montante máximo,
com aS desagregações necessárias, dos encargos a suportar pelo Serviço; o
universo das carreiras e categorias onde as alterações de posicionamento
remuneratório podem ter lugar.
Determinação do universo a desagregar, tendo em conta: A atribuição,

competência, ou actividades que os trabalhadores de determinada carreira
ou categoria devem executar; Aá^reade formação académica ou proflssional,
quando esta tenha sido utilizada na caracterização dos postos de trabalho
contidos nos mapas de pessoal. As alterações podem não ter lugar em
todas as carreiras, nem em todas as categorias de uma carreira, nem ainda
relativamente a todos os trabalhadores de determinadacatteiraou categoria.
Esta decisão é pública, devendo ser af,xada no Serviço e inserida em página
electrónica.
Nos termos dos artigos 46." e 47.o, quem preenche os universos definidos:
Os trabalhadores do Serviço (onde quer que exerçam funções) que tenham
obtido nas últimas avaliações do desempenho (referentes às funções exercidas
durante o posicionamento remuneratório em que se encontram); duas menções
máximas consecutivas; três menções imediatamente inferiores às máximas
consecutivas, ou cinco menções imediatamente inferiores às supra referidas ,
desde que consubstanciem desempenho positivo, consecutivas. IJma vez
determinados os trabalhadores em cada um dos universos def,nidos, são
ordenados, dentro de cada universo, por ordem decrescente de classif,cação
quantitativa obtida na última avaliação de desempenho'
A alteração de posicionamento remuneratório tem lugar quando, indepen-

dentemente dos universos referidos, o trabalhador tenha acumulado 10 pontos
nas avaliações de desempenho durante o posicionamento remuneratório onde
se encontra, Sendo os 10 pontos contados da seguinte forma: 3 pontos
por
cada menção máxima; 2 pontos por cada menção imediatamente inferior à
máxima; 1 ponto por cada menção imediatamente inferior à referida aalínea
anterior, desde que consubstancie desempenho positivo; 1 ponto por cada
menção correspondente ao mais baixo nível de desempenho'
Ainda que não se encontrem reunidos os requisitos mencionados, o dirigente

máximo, ouvido o CCA, pode : (art. 48 .") Alterar para a posição remuner atóna
imediatamente seguinte, o trabalhador que na última avaliação de desempenho
que
tenha obtido a menção máxima ou imediatamente inferior; Determinar
a alteraçáo do posicionamento na categoria do trabalhador se opere para
qualquer outra posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra
232
(tendo como limite a posição remuneratória máxima para a qual tenham
alterado o seu posicionamento os trabalhadores que, no memo universo, Se
encontrem ordenados superiormente). Estas alterações são particularmente
fundamentadas e tornadas públicas com o teor integral da respectiva
fundamentação e do Parecer do Conselho Coordenador daAvaliação.
Quanto à atribuição de Prémios de Desempenho, aos trabalhadores

que obtenham classificações mais elevadas (a menção máxima ou a
imediatamente inferior a ela) e, exerçam funções no órgão ou serviço pode
ser atribuído um prémio pecuniário, de prestação única, no quadro das
disponibilidades orçamentais destinadas a esse flm. O Dirigente máximo
flxa, fundamentadamente, no pÍazo de 15 dias após o início de execução do
Orçamento, o universo de cargos, caÍTeiras e categorias onde a atribuição de
prémios de desempenho pode ter lugar, com as desagregações necessárias
do montante disponível em função de tais universos.
Não terá direito à atribuição de prémio de desempenho trabalhador que,

ainda que preencha os requisitos, tenha, no ano a que se reporta a última
avaliação de desempenho, mudado de posição remuneratória na categoria
em que se encontrava; oS trabalhadores que preencham os universos serão
graduados no universo a que pertencem por ordem decrescente e em função
da classif,cação quantitativa obtida na última classificação de serviço; pelo
que, mesmo que demonstrado o méfito, a sua percepção depende da verba
afecta a essa flnalidade não se ter esgotado com o pagamento do prémio
ao trabalhador ordenado imediatamente à frente. O prémio terá o valor da
remuneração base que cada trabalhador auferir.
No prazo de 15 dias, após o início da execução do orçamento, o dirigente

máximo do serviço terá de garantir: as remunerações dos trabalhadores;
as alterações de posicionamento remuneratório. Deverá optar entre:
Recrutamento de novos trabalhadores (artigos 50.o e seguintes.);Alterações
de posicionamento remuneratório não obrigatórias (artigos 46." e seguintes);
Atribuição de prémios de desempenho (artigosJ4 e seguintes).
O novo sistema retributivo é agota extensivo a todos os trabalhadores que

possuam uma relação jurídica de emprego público: nomeados; contratados
por tempo indeterminado; contratados a termo resolutivo; comissão de
Serviço.
Os grandes princípios do regime remunerativo terão por base as seguintes

componentes: remuneração-base (incluindo subsídio de férias e Natal);
suplementos, prémios de desempenho; tabela Iemuneratória única (engloba
a totalidade de níveis remuneratórios, das caffeiras gerais e especiais); o
número de posições remuneratórias deve permitir que o trabalhador atinja
233
a posição máxima perto do flm da sua vida profissional; A mudança de
posição remuneratória opera-se, em regra, para a posição imediatamente
superior, dependendo daverificação de requisitos de tempo e de classiflcaçáo
de serviço; elimina-se a nafiJÍeza automática e pennanente de quaisquer
suplementos; em matéria de suplementos segue-se um princípio de limitação,
de modo a que apenas existam quando os trabalhadores, em certos postos de
trabalho, tenham condições mais exigentes que outros de idêntica carreira ou
categoria; os suplementos constituirão, em regra, montantes determinados
e não percentagens da remuneração base; os suplementos são sempre
referenciados a um concreto posto de trabalho, e não apenas à titularidade
da carreira, categoria ou área funcional; aos trabalhadores com melhor
desempenho pode ser atribuído um prémio pecuniário, de prestação única,
caso exista disponibilidade orçamental para o efeito; prevê-se a possibilidade
de sistemas específicos de recompensa pelo desempenho: em carreiras
especiais e em função do resultado de equlpas.
8.7 Gestão e Avaliação do Desempenho
Há uma diferença essencial entre a avaliação do desempenho e a gestão do

desempenho.ALei 66B10l ,de 28 de Dezembro,refere,por diversas vezes, a
necessidade do desempenho ser gerido. Talvez,infelizmente, não tenha dado
tanta importância à gestão como deu à avaliação do desempenho. Todavia, a
lei não a esqueceu. Aliás, se a tivesse esquecido, olvidaria a dimensão mais
importante que é a gestão e não a avaliaçáo.
Gerir o desempenho é assumir a postura básica que gerir é obter resultados

através do trabalho dos outros (equipa de trabalho). Ora, como é possível obter
resultados obtidos por outrem se o dirigente não estabeleceu correctamente
no início do período os objectivos a atingir por aquele colaborador e se, em
particular, ao longo do ano náofezpontos de situação, dando feedback sobre
a forma como este seu colaborador está alinhado ou não com os objectivos
deflnidos em termos de eflciência, eficâcia, qualidade economia e étrca?
Aavaliação não é um flm em si.Aavaliação é ummeio para que o colaborador/

trabalhador possa permanentemente progredir e melhorar continuamente. O
f,m não é punir ou gratiflcar. Estes são processos cujo flm é o aumento da
satisfação dos trabalhadores, utilizadores dos serviços prestados e da equipa
de gestão, entre outros multi-interessados (stakeholder) .
Quando não se fez a gestão do desempenho dos colaboradores ao longo do

ano, não existe sistema de avaliação que possa suprir esta carência grave, por
mais impressos e formulários que seja necessário preencher. Pelo contrário,
quando a gestão foi feita, isto é, quando os objectivos foram flxados e bem
234
comunicados, e a monitorização (feedback) ao longo do ano e de forma
periódica foi realizada, até uma simples folha de papel A4 é instrumento
suflciente para recolher e materializar a avaliação flnal.
Precisamente porque os dirigentes não têm praticado a gestão do desempenho

e, num determinado dia, sem avisos ao longo do ano, confrontam os
trabalhadores com um formulário onde expressam a sua avaliação, é que este
dia se transforma num dia fatídico para dirigentes e funcionários.
Importa ainda salientar que o regime previsto na Lei 66B10l , de 28 de

Dezembro, é um sistema integrado o que signiflca que é um sistema que
exige que em simultâneo seja feita a avaliação do organismo (SIADAP
1), a avaliação dos dirigentes (SIADAP2), e a avaliação dos funcionários
(srADAP 3).
Acresce que um sistema de gestão e avaliação do desempenho deve ser

flexível e com grande plasticidade para se adaptar às diversas situações.
Por isso, o facto deste regime estar consagrado em Lei não se afigura ter
sido a melhor opção legislativa em virtude de uma lei, por ÍeçÍa' comportar
princípios gerais que são detalhados em diplomas de menor importância. A
Lei66B107 contém detalhes que nunca deveriam estar contidos num diploma
desta natureza,náo apenas do ponto de vista da legística mas do ponto de
vista da gestão. Tais detalhes têm de ser plasmados às novas necessidades e
contingências que anualmente surgem'
Por outro lado. avaliar é sempre difícil. É frequente os dirigentes sentirem-se

desconfortáveis com a hipótese de discutir os pontos fracos do desempenho
directamente com os colaboradores. Receiam a confrontação sempre que
tenha de dar um feedback negativo. Muitos colaboradores tendem a f,car na
defensiva quando oS seus pontos fracos são evidenciados, não aceitando o
feedback como algo construtivo e base de melhoria. Em987o dos casos o
dirigente depara com algum tipo de agressão. Os colaboradores tendem a ter
uma percepção exagerada do seu desempenho.
As pessoas são peritas em desviar a responsabilidade pelos erros, mas

muito rápidas aficar com o crédito pelos sucessos. Julgamos as pessoas de
maneira diferente, dependendo do signif,cado que atribuímos a determinado
comportamento. As pessoas têm a tendência para atribuir os seus sucessos a
factores internos, tais como as competências ou o esforço, e oS SeuS falhanços
a factores extefnos, tais como a softe e o azaf .
O sistema de gestão do desempenho tem de desenvolver uma cultura de

conflança e estimular a participação dos colaboradores. Quando isto não
acontece importa rever o procedimento. É que algo está errado!
235
A avaliação do desempenho refere-se a um processo de identiflcação, medida
E
João Bilhim. Gestão Estra e gestão do nível de realtzação dos membros de uma dada organtzaçáo8. A
tégica de Recursos Humanos
Lisboa: ISCSP,2007.
avaliação do desempenho remonta ao início do século XX. Tentava-se que
a avaliação do desempenho, tal como os testes psicológicos, exprimisse
af,rmações exactas aceÍca do desempenho dos indivíduos. Nos anos oitenta,
inicia-se um modelo de avaliação diferente, que até hoje corre em paralelo.
Procura-se analisar os processos cognitivos dos avaliadores com o objectivo
de identiflcar as regras que seguem na elaboração dos seus julgamentos.
A avaliação de desempenho tem duas grandes funções: administrativa e de

desenvolvimento. A função administrativa prende-se com a utilidade dos
resultados da avaliação, para ouffas técnicas de GRH, tais como a remuneração
e apromoção, entre outras.Afunção de desenvolvimento de potencial liga-se
à formação destinada a aumentar as competências do trabalhador.
A avaliação de desempenho é a pedra angular de qualquer sistema eficaz de

gestão de recursos humanos. A avaliação de desempenho fornece a informação
necessária para a tomada de decisões estratégicas, ao diagnosticar o grau de
adaptaçáo entre o sistema actual de GRH e o que é exigido pela mudança de
direcção estratógica daorganização. Serve ainda como um sistema de controlo
estratégico para medir o desempenho actual, relativamente aos objectivos
estratégicos já flxados.
o processo de avaliação da realizaçáo é difícil em virtude de os critérios

de eficácia e ineflcácia serem frequentemente difíceis de definir e da pouca
cTareza das áreas derearização pelas quais um indivíduo é responsável. Por
outro lado, muitas vezes, a avaliação não é baseada na efectiva reahzaçáo
do titular de uma determinada função, mas na percepção subjectiva da sua
chefia. Alguns destes ambíguos e vagos juízos são difíceis de evitar, dada a
pouca clareza na atribuição de funções e, em especial, a ausência de gestão
do desempenho por parte das cheflas.
O primeiro passo a dar na avaliação de desempenho é identiflcar "o que deve

ser medido" . Há em primeiro lugar que identiflcar bem as dimensões, isto
é, os aspectos da reahzaçáo que determinam um desempenho adequado. Se
faltar uma dimensão (aspecto/característica), é nom.al que esta ausência vá
afectar a moral do colaborador em virtude de ele se ter esforçado exactamente
naquele ponto. Se, pelo contrário, for levada em linha de conta uma dimensão
claramente irrelevante e trivial, o colaborador pode f,car com a ideia de que
o processo não tem sentido, nem valor.
Outros aspectos consideração é a métrica, isto é, o sistema de medida

a ter em
que traduziráaavahação. Há quem use uma escala numérica de um a vinte e
quem, pelo contrário,lance mão de uma escala de quatro pontos: excelente,
bom, médio, pobre. Há ainda quem prefira uma escala com cinco posições,
236
t
I
deixando espaço para três como ponto médio. Há vantagens e desvantagens
em todas elas. O importante é a decisão, tendo em linha de conta o tipo de
cultura organizacional e de trabalhador em presença.
Os sete principais eros da avaliação: Ser pouco exigente nos níveis de

resultados: datas fáceis de serem cumpridas; Objectivos departamentais que
fomentam conflitos: Uns aumentam as vendas outros sofrem o aumento do
risco;Não avaliar apartir do ponto de vista do cliente;Avaliar o mais fácil,
mas não o necessário; Objectivos com efeitos paralisantes: não pensar nas
consequências; Encontrar desculpa fácil.
Quanto aos critérios da escolha dos objectivos ter em conta: Mensurabilidade:

O que será obtido, quando, como, onde; Exequibilidade - existe uma
probabilidade aceitável de se atingir o objectivo; Realismo, Possibilidade
de controlo lavaliaçáo - quem faz; Relação Custo/Benefício: Quanto custa;
Prioridade e sequência - de entre dois ou mais objectivos qual deve ser
atingido primeiro.
Os objectivos deverão ser aplesentados pelo superior hierárquico aos

colaboradores a título provisório e só após estes terem sido ouvidos. O
dirigente fixarát definitivamente os objectivos para cada um. A realidade
não corrobora a ideia geral de que os objectivos estabelecidos de forma
participada são superiores aos que são atribuídos. A participação não é um
meio que garanta o aumento do desempenho dos colaboradores. As pessoas
tendem, porém, a aceitar melhor um objectivo difícil se for estabelecido de
forna participada do que um atribuído arbitrariamente.
Para que participação funcione, tem de haver tempo suflciente para participar
a
os assuntos nos quais os colaboradores são envolvidos. Os assuntos têm de ter

importância e ligação com os interesses dos colaboradores. Os colaboradores
têm de ter capacidade (inteligência, conhecimentos técnicos, capacidades
de comunicação) para participar e a cultura da organização tem de apoiar
e incentivar o envolvimento dos colaboradores. Acresce que nem todas as
pessoas desejam a responsabilidade inerente à participação. Preferem que
thes seja dito o que devem fazer e que o chefe flque com as preocupações.
Os objectivos difíceis e específ,cos (operacionais) permitem um maior

nível de desempenho do que o objectivo genérico do estilo "faça o seu
melhor!" Uma grande percentagem dos trabalhadores acredita ter falta de
objectivos específ,cos no seu trabalho. O grande desaf,o dos dirigentes é
terem coiaboradores que encarem os objectivos difíceis como alcançáveis.
Assim que um colaborador aceitar uma tarefa difícil, é natural que despenda
um grande nível de esforço para a alcançar,
Salienta-se que os objectivos globais do SIADAP são: Avaliar a qualidade

dos serviços; Avaliar os dirigentes; Diferenciar o desempenho; Potenciar
231
o trabalho em equipa; Identiflcar necessidades de formação; Fomentar a
mobilidade; Promover a comunicação; Fortalecer a liderança; Melhoria da
gestão pública; Consolidar práticas de avaliação; Identiflcar necessidades
de formação; Promover a motivação; Distinguir serviços e pessoas;
Melhorar a arquitectura de processos; Melhorar a informação, promovendo
a transparência;Apoiar o processo de decisão estratégica.
Por último, importa salientar que se os objectivos foram mal fixados será
impossível que este momento da avaliação coÍra bem. Investir a montante
na flxação dos objectivos é poupar ajusante na avaliação: que resultados são
expectáveis? Foram atingidos os resultados pretendidos? Quais as razões
dos desvios? Estas são questões fundamentais para que o SIADAP não se
transforme num ritual burocrático de gestão.
8.8 Mobilidade
Os grandes instrumentos da mobilidade são: mobilidade externa (art. 58'");

mobilidade interna (artigos 59.'a 65.). Ambas as Mobilidades têm como
pressuposto o interesse público, podem apenas abranger trabalhadores que
possuam relação de emprego por tempo indeterminado.
A mobilidade geral e especial dos funcionários e agentes encontra-se

disciplinada naLer n." 5312006, de J de Dezembro, e nela prevêem-se
os seguintes instrumentos de Mobilidade Geral: transferência, permuta,
requisição; destacamento; afectação Específ,ca; cedência especial. Há ainda
instrumentos de Mobilidade Especial: reafectação; reinicio de funções do
pessoal colocado em situação de Mobiiidade Especial.
Atransferência consiste na nomeação do funcionário, sem prévia aprovação

em concurso, para lugar vago do quadro de outro serviço: a) Da mesma
categoria e carreira; b) De carreira diferente desde que os requisitos
habilitacionais exigíveis sejam idênticos e haja identidade ou aflnidade de
conteúdo funcional entre as carreiras.
Apermuta é a nomeação recíproca e simultânea de funcionários pertencentes

a quadros de pessoal de serviços distintos, podendo ocoffer para lugar vago
do quadro do outro serviço: a) Da mesma categoria e car-IerÍa;b) De carreira
diferente desde que os requisitos habilitacionais exigíveis sejam idênticos e
haja identidade ou afinidade de conteúdo funcional entre as carreiras.
A «requisição e destacamento>> é o exercício de funções a título transitório

em serviço diferente daquele a que pertence o funcionário ou agente sem
ocupação de lugar do quadro, sendo os encargos suportados pelo serviço
238
L
de destino, no caso da requisição, e pelo serviço de origem, no caso do
destacamento. A requisição e o destacamento fazem-Se para a categoria e
carreira que o funcionário ou agente já detém. Arequisição pode ainda fazer-se
pafaacategoria imediatamente superior da mesma carreira ou para categoria
de carreira diferente desde que o funcionário ou agente preencha, em ambos
os casos, os requisitos legais para o respectivo provimento'
A <<afectação específ,ca de funcionário ou agente>> coffesponde ao exercício

de funções próprias da sua categoria e carreira noutro Serviço ou pessoa
colectiva pública, para satisfação de necessidades específlcas e ffansitórias,
se necessário em acumulação com as do serviço de origem.
Mediante acordo de cedência especial entre serviços ou com pessoa colectiva

pública, o funcionário ou agente que tenha dado o seu consentimento
expresso por escrito pode exercer funções noutro serviço ou pessoa colectiva
pública em regime de contrato de trabalho, com suspensão do seu estatuto
de funcionário ou agente.
A reafectação decome de instrumentos de mobilidade especial em que o

pessoal que tenha a qualidade de funcionário ou agente dos serviços que
sejam objecto de extinção, fusão e Ieestruturação ou de racionaltzaçáo de
efectivos pode Ser mantido no lespectivo serviço, sujeito a instrumentos de
mobilidade ou colocado em situação de mobilidade especial, de acordo com
os seguintes procedimentos: a) Em caso de extinção; b) Em caso de fusão;
c) Em caso de reesffuturação; d) Em caso de racionalizaçáo de efectivos.
O reinício de funções de pessoal colocado em situação de mobilidade

especial pode ter lugar em qualquef serviço, título transitório ou poI tempo
a
indeterminado, desde que reúna os requisitos legalmente flxados para o

efeito. Quando não se trate de cargo ou função que,legalmente, só possam
ser exercidos transitoriamente, o exercício de funções a título transitório
pelo prazo de um ano detefmina, por opção do interessado, a sua conversão
automática em exercício por tempo indeterminado, em lugar vago. ou a criar
e a extinguir quando yagar, do quadro de pessoal do serviço onde exerce
funções, com a nattrezado vínculo e na caffeira, categoria, escalão e índice
que o funcionário ou agente detinha na origem.
8.9 Exercício de Cargos Dirigentes
Actualmente, o diploma básico regulador é aLein." 2l20o4,de 15 de Janeiro,

que deflniu o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da
administração central, regional e local do Estado. Esta lei é aplicável aos
institutos públicos, salvo no que respeita às matérias específlcas reguladas
239
pela respectiva lei-quadro. A aplicação deste regime nas Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira não prejudica a publicação de diploma legislativo
regional que o adapte às especiflcidades orgânicas do pessoal dirigente
da respectiva administraçáo regional, sendo igualmente aplicada, com as
necessárias adaptações, à administração local. Todavia, não é aplicável aos
cargos dirigentes próprios das Forças Armadas e das forças de segurança.
O diploma considera cargos dirigentes os cargos de direcção, gestão,

coordenação e controlo dos serviços e organismos públicos Estes cargos
dirigentes qualificam-se em cargos de direcção superior e cargos de direcção
intermédia e subdividem-se, respectivamente, em dois graus, em função do
nível hierárquico, das competências e das responsabilidades que thes estão
cometidas. São cargos de direcção superior de 1.o grau os de director-geral,
secretário-geral, inspector-geral e presidente e de 2.o grau os de subdirector-
geral,adjunto do secretário-geral, sub-inspectores. vice-presidente e vogal de
direcção. Constituem cargos de direcção intermédia de 1." grau o de director
de serviços e de 2." grau o de chefe de divisão.
A missão do pessoal dirigente é garantt a prossecução das atribuições

cometidas ao respectivo serviço, assegurando o seu bom desempenho através
daoptimização dos recursos humanos, flnanceiros e materiais e promovendo
a satisfação dos destinatários da sua actividade, de acordo com a lei, as
orientações contidas no Programa do Governo e as determinações recebidas
do respectivo membro do Governo.
Os titulares dos cargos dirigentes estão exclusivamente ao serviço do interesse

público, devendo observar, no desempenho das suas funções, os valores
fundamentais e princípios da actividade administrativa consagrados na
Constituição nalei,designadamente os dalegalidade,justiçae imparcialidade,
e
competência, responsabilidade, proporcionalidade, transparência e boa fé,
por forma a assegurar o respeito e conf,ança dos funcionários e da sociedade
na Adminis traçáo Pública.
Os titulares dos cargos dirigentes devem promover uma gestão orientada para
resultados, de acordo comos objectivos anuais aatingu,deflnindo os recursos
a úllizar e os programas a desenvolver, aplicando de forma sistemática
mecanismos de controlo e avaliação dos resultados. A actuação dos titulares
de cargos dirigentes deve ser orientada por critérios de qualid ade , eficâcia e
eflciência, simpliflcação de procedimentos, cooperação, comunicaçáo eficaz
e aproximação ao cidadão. Na sua actuação, o pessoal dirigente deve liderar,
motivar e empenhar os seus funcionários para o esforço conjunto de melhorar
e assegurar o bom desempenho e imagem do serviço. Os titulares dos cargos
dirigentes devem adoptar uma política de formação que contribua para a
valorizaçáo proflssional dos funcionários e para o reforço da ef,ciência no
exercício das competências dos serviços no quadro das suas atribuições.
240
O exercício da função dirigente está dependente da posse de perfil, experiência
e conhecimentos adequados para o desempenho do respectivo cargo, bem
como da formação proflssional específlca. A permanente actualização no
domínio das técnicas de gestão e desenvolvimento das competências do
pessoal dirigente é garantida através do sistema de formação prof,ssional.
O exercício de funções dirigentes de nível intermédio implica o prévio
aproveitamento em curso específlco para alta direcção em Administração
Pública.
Aformação profissional específlca incluirá necessariamente as seguintes áreas

de competências: a) Organrzação e actividade administrativa; b) Gestão de
peSSoaS e liderança; c) Gestão de recursos humanos, orçamentais, materiais
e tecnológicos; d) Informação e conhecimento; e) Qualidade, inovação e
modernização ; f) Internacionalização e assuntos comunitários.
No exercício das suas funções, os titulares de cargos dirigentes são

responsáveis civil, criminal, disciplinar e fi nanceiramente.
Os titulares dos cargos de direcção superior são recrutados, por escolha, de

entre indivíduos licenciados, vinculados ou não àAdministração Pública, que
po s suam competênc ia técnrca, aptidão, experiência profi s sional e formaç ão
adequadas ao exercício das respectivas funções.
Os cargos de direcção superior de 1.o grau são providos por despacho

conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente, em
regime de comissão de serviço, por períodos de três anos. A comissão de
serviço referida no número anterior teráo limite máximo de três renovações,
não podendo o dirigente ser provido no mesmo cargo do respectivo serviço
antes de decorridos três anos. Os cargos de direcção superior de 2.o gralu
são providos por despacho do membro do Governo competente, em regime
de comissão de serviço, por um período de três anos, renovável por iguais
períodos. O provimento nos cargos de direcção superior é feito por urgente
conveniência de serviço a partir da data do despacho de nomeação, salvo se
outra data for expressamente flxada.
Os titulares dos cargos de direcção intermédia são recrutados de entre

funcioniários dotados de competência técnica e aptidão para o exercício de
funções de direcção, coordenação e controlo, que reúnam, cumulativamente,
os seguintes requisitos: a) Licenciatura; b) Aprovação no curso de formação
específlca previsto no artigo I2!; c) Seis ou quatro anos de experiência
profissional em carreiras para cujo provimento seja legalmente exigível uma
licenciatura, consoante se trate de cargos de direcção intermédia de 1.o ou
2.o gran, respectivamente.
Sem prejuízo do disposto no número anterior, a ârea de recrutamento para

os cargos de direcção intermédia de unidades orgânicas cujas funções sejam
241
essencialmente asseguradas por pessoal integrado nas caffeiras técnicas é
alargada a pessoal destas cÍrffeiras, ainda que não possuidores de licenciatura.
Quando as leis orgânicas expressamente o prevejam. o recrutamento para os
cargos de direcção intermédia pode também ser feito de entre funcionários
integrados em carreiras específ,cas dos respectivos serviços ou organismos,
ainda que não possuidores de curso superior.
O estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração

central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n." 212004, de 15 de
Janeiro, é aplicável, com as necessárias adaptações, aos trabalhadores que
e Consultar a Lei n.' 59/2008, exercem funções públicas na modalidade de contratoe.
de I 1 de Setembro que aprovou
o Regime do Contrato de
Trabalho em Funções Públicas
(artigo 6).
8.10 Férias, Faltas e Licenças
O regime das férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da

Administração Central, Regional e Local, incluindo os institutos públicos
que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos,
consta do Decreto-Lei n.o 700199, de 31 de Março, alterado pela Lei n.o
ll7l99,de ll deAgosto.
Nesta sede, vigoram ainda outros diplomas que iremos referir quando
abordarmos os aspectos a que se aplicam.
Férias
O direito a férias é um direito com relevância constitucional, uma vez que

se encontra previsto na alínea d) do n.1 do artigo 59.' da Constituição da
República Portuguesa, sendo irrenunciável e imprescritível, nos termos do
n.o 7, do artigo 2.",do Decreto-Lei n." 100/99.
O número de dias a que cada funcionário ou agente tem direito é diferenciado

consoante a idade e vai desde um mínimo de 22 dras úteis, até se completar
39 anos,23 desde esse limite e até aos 49,24 entre os 49 e os 59 e25 a
partir dos 59 anos de idade, considerando-se, para este efeito, a idade que o
interessado completar até3tde Dezembro do ano em que as férias se vencem
(n.os 1 e 2 do artigo 2.'). No ano civil de ingresso, só há, todavia, direito a
dois dias úteis de férias por cada um dos meses completos de serviço até 3l
de Dezembro desse ano e depois de decorridos 60 dias de prestação efectiva
de trabalho (artigo 3.o, com a redacção dada pela Lei n.o ll1l99).
Os dias de férias podem ser gozados em meios-dias, no máximo de quatro

meios-dias, seguidos ou interpolados (n.'6 do artigo 2.').
242
O direito férias adquire-se com a constituição da relação juídica de emprego
a
público, vence-Se no dia 1 de Janeiro de cada ano e reporta-Se, em regra, ao
serviço prestado no ano civil anterior (n.os 3 e 5 do artrgo 2.").
Corolário da f,nalidade de assegurar os objectivos deste direito, que estão

f,xados no n.o 4 do artigo 23, é aproibição, vertida no n.o 8 deste preceito,
de exercício de qualquer actividade remunerada durante as férias, salvo se a
mesma já viesse sendo legalmente exercida.
O direito a férias confere direito ao pagamento do respectivo subsídio, nos

termos do artigo 4.".
As férias devem ser gozadas, em princípio, no decurso do ano civil em que

Se vencem (artigo 8.') e obedecem às regras sobre marcação contidas nos
artigos 5.o e 6.o. Excepcionalmente, permite-se que aS férias respeitantes
a determinado ano possam ser gozadas no ano civil imediato, nos termos
estabelecidos no artigo 9.o.
Aos funcionários e agentes, que gozem a totalidade das férias entre 1 de

Janeiro e 31 de Maio e/ou de 1 de Outubro a 31 de Dezembro, é concedido
um período complementar de cinco dias úteis de férias, de acordo com o
estipulado no artigo 7.o.
As férias interrompem-se nos casos de maternidade, paternidade, adopção,

doença do próprio ou de familiares e, ainda, por razões imperiosas e
imprevistas decorrentes do funcionamento dos serviços, nos termos do artigo
10... Neste domínio, aplica-se igualmente o Decreto-Lein." 194196, de 16 de
Outubro, diploma que veio regulamentar o regime constante da Lei n." 4184,
de 5 de Abril, bem como os diplomas que a vieram alterar (regime jurídico
da protecção da maternidade e paternidade)'
As únicas faltas que descontam nas férias são as previstas nos artigos 66.'
e 67." do Decreto-Lei n.o 100199 (faltas por conta das férias) e as faltas
injustiflcadas. Já as licenças têm repercussão nas férias nos termos previstos
a propósito de cada um dos tipos de licença (ver artigos J4.o e seguintes
deste diploma).
Neste capítulo, é ainda regulado o regime do gozo de férias nos seguintes

casos especiais: cumprimento de serviço militar (artigo 14."); comissão de
serviço e requisição em entidades sujeitas a regime diferente do da função
pública (artigo 15.o); cessação deflnitiva de funções (artigo 16.").
Faltas
Def,ne-se o conceito de falta, distinguindo desta a ausência por exercício

do direito à greve, a qual se rege pelo disposto na Lei n." 6517J , de 26 de
243
Agosto (Lei da greve), alterada pela Lei n3 30192, de 20 de outubro, e
considera-se justif,cada, embora dê sempre lugar a perda das remunerações
correspondentes aos períodos de ausência.
As faltas podem ser justificadas quando observem o condicionalismo

legalmente exigido e sejam reconduzíveis aos motivos tipiflcados taxa-
tivamente no n.o 1 , do artigo 21." , ot injustificadas, quando sejam dadas por
outros motivos, quando não respeitem o condicionalismo legalmente flxado
e, ainda, quando o motivo invocado seja falso.
Do elenco taxativo do artigo acabado de citar, constam as seguintes faltas:
a) Por casamento (ver também o artigo 22.") 11 dias úteis equiparados a

-
serviço efectivo, mas determinando perda do subsídio de refeição;
b) Por maternidade, paternidade e adopção (artigos 23.o e 26.",

respectivamente, remetendo-se para os diplomas que contêm o regime
juídico desta matéria: Lei n."s 4184 de 5 de Abril, alterada pelas Leis
l02l97,de 5 de Abril, e 1 8/98, de 28 de Abril) ; embora não
n.os I7 195,
expressamente referido, é importante não esquecer que, nesta sede,
é igualmente aplicável o Decreto-Lei n.o l94rg6,já anteriormente
citado - estas faltas são consideradas, para todos os efeitos legais,
como prestação efectiva de trabalho, mesmo para efeitos de atribuição
do subsídio de refeição;
c) Por nascimento (artigo 24.") - trata-se do direito conferido ao pai,

de faltar dois dias úteis, aquando do nascimento de um fllho são
-
equiparadas a serviço efectivo, mas implicam a perda do subsídio de
refeição;
d) Para consultas pré-natais e amamentação

-
artigo 25.", qc.e remete
para os diplomas reguladores da maternidade e da paternidade não
-
implicam perda de remuneração nem de quaisquer regalias;
e) Por falecimento de familiar (artigo 27 ." e z9j) - até cinco dias

consecutivos por falecimento de cônjuge não separado de pessoas e
bens, de pessoa com quem o funcionário ou agente viva há mais de
dois anos em condições análogas à do cônjuge ou de parente af,m no
1.o grau de linha Íecta e dois dias no caso de falecimento de parente
ou af,m em qualquer outro grau da linha recta e no 2.o e 3.o graus da
linha colateral - são consideradas serviço efectivo mas determinam
a perda do subsídio de refeição;
f) Por doença (artigos 29." a 48.") - implicam sempre a perda do subsídio

de refeição e determinam, exceptuados os casos de internamento
hospitalar ou de faltas dadas por deflcientes quando decorram da
def,ciência, a perda do vencimento de exercício nos primeiros 30 dias
de ausência, seguidos ou interpolados em cada ano civil, bem como o
desconto na antiguidade, para efeitos de carreira, quando ultrapassem
30 dias seguidos ou interpolados em cada ano civil; o vencimento de
exercício perdido pode ser recuperado nos termos do n.o 6 do artigo
29 .", coma redacção dada pela Lei n." lll l99,de 1 1 /98. Para além das
exigências em sede de comprovação da doença, contidas nos artigos
30.o a 32." e da possibilidade de veriflcação domiciliária da doença,
de acordo com o preceituado nos artigos 33.o a 35.".
s) Por doença prolongada (artigo 49.') - constam de despacho conjunto

dos Ministros das Finanças e da Saúde, conferem ao trabalhador o
direito afaltar até ao limite de 36 meses e não descontam para efeitos
de antiguidade, promoção e progressão; as faltas dadas ao abrigo
da Assistência a Funcionários Civis Tuberculosos regem-se pelo
disposto no Decreto-Lei n.o 48359 , de 2l de Abril de 1968; quanto a
este regime, há que ter em conta, todavia arevogaçáo operada pelo
art.o 107.o do Decreto-Lei n.o 100199:,
h) Dadas por acidente em serviço ou doença profissional - não

determinam desconto na antiguidade, nem perda de vencimento de
exercício e do subsídio de refeição - regem-se por legislação especial
(Decreto-Lei n.' 38523, de 23 de Novembro de 1951 e legislação
complementar, sendo que, pela Lei n.o 105199, de 26 de Julho, foi
concedida attorrzaçáo parlamentar ao Governo para legislar sobre
esta matéria, com o sentido e limites expressamente fixados e no
prazo de 180 dias, flndo o qual esta autorização legislativa caduca);
i) Para reabilitação prof,ssional - artigo 51." - é a situação em que se

encontram os trabalhadores que, tendo sido considerados pelajunta
médica da ADSE incapazes para o exercício das suas funções mas
aptos para outras, requeiram a sua reconversão ou reclassif,cação
proflssional; tem a duração de seis meses, prorrogáveis por duas vezes,
por períodos não superiores a três meses; produzem os efeitos das
faltas por doença, com excepção da perda do vencimento de exercício
ou o das faltas por acidente de trabalho ou doença profissional, se for
este o motivo determinante da situação;
i) Para ffatamento ambulatório, realizaçáo de consultas médicas e

exames complementares de diagnóstico do funcionário ou agente
(artigo 52.') ou do seu cônjuge, descendentes ou equiparados (artigo
53.') - têm de obedecer ao regime previsto nestes preceitos, sendo as
horas utilizadas, depois de somadas, convertidas em dias completos
de faltas , os quais são, para todos os efeitos legais , considerados como
serviço efectivo;
245
k) Lei
Para assistência a familiares (art.o 54.o, com a redacção dada pela
n." ll7l99 e diplomas reguladores da maternidade e paternidade);
r) Por isolamento prof,láctico (artigos 55.'a 58.") - são equiparadas a

serviço efectivo;
m) Ao abrigo do estatuto de trabalhador-estudante (artigo 59." e Lei

n." ll6l9J , de 4 de Novembro) - não implicam perda de vencimento
nem de qualquer outra regalia, considerando-se justif,cadas as faltas
dadas para as deslocações para prestação de provas de avaliação na
estrita medida que essas deslocações impliquem;
n) Dadas como bolseiro ou equiparado (artigo 60o e Decretos-Leis n.os

220184, de 4 de Julho, 212188, de 3 de Agosto e 282189, de 23 de
Agosto) - há lugar a dispensa temporária, total ou parcial, do exercício
das funções, sem prejtízo das regalias inerentes ao serviço efectivo,
designadamente, pagamento da remuneração e contagem de tempo
de serviço para todos os efeitos legais;
o) Por doação de sangue e socorrismo (artigos 6l ." e 62.") - não implicam

a perda de quaisquer direitos ou regalias, desde que respeitadas as
formalidades f,xadas nestes preceitos;
p) Para cumprimento de obrigações (artigos 63.o e 64.') - há que

distinguir entre as faltas motivadas pelo cumprimento de obrigações
legais ou por imposição de autoridade judicial, policial ou militar
que não implicam a perda de qualquer direito ou regalia e as faltas
dadas por motivo de prisão. No caso de prisão preventiva, as faltas
determinam a perda do vencimento de exercício e do subsídio de
refeição, sendo tal perda, todavia, recuperada se a prisão preventiva
for revogada ou extinta e o funcionário não venha a ser condenado
def,nitivamente. O cumprimento de pena de prisão determina a
perda total do vencimento e a não contagem do tempo para qualquer
efeito;
q) Para prestação de provas de concurso (artigo 65.) - não implicam a

perda de quaisquer direitos ou regalias;
r) Por conta do período de férias (artigos 66." e 61 .") - 2 dias por mês,
até ao máximo de 13 dias por ano, podendo ser utilizadas em períodos
de meios dias e sendo dada aos interessados a opção de relevar essas
faltas no período de férias do próprio ano ou no do ano seguinte;
obrigam aparticipação ao superior hieriárquico da intenção de faltar
na véspera ou, se tal não for possível, no próprio dia, podendo aquele
recusar a attorrzação, fundamentando a sua decisão com base no
interesse do serviço:
246
ü*
l
s) Com perda de vencimento (artigo 68.) - foram concebidas como
uma situação excepcional que carece de autorização do respectivo
dirigente, a conceder em termos idênticos à prevista para as faltas
por conta do período de férias; não podem ultrapassar um dia por
mês e seis dias em cada ano civil e descontam para todos os efeitos
legais;
r) Para desloc açáo para a periferia (artigo 69." e Decreto-Lein-" 45184,

de 3 de Fevereiro) - não determinam a perda de quaisquer direitos
ou regalias;
u) Por motivos não imputáveis ao funcionário ou agente (artigo 70.")

- são consideradas como tal as faltas determinadas por facto
qualificado como calamidade pública ou por motivos não previstos
neste diploma, desde que impossibilitem o cumprimento do dever de
assiduidade ou o diflcultem em termos que afastem a sua exigibilidade
- são equiparadas a serviço efectivo.
Licenças
Definem-se as licenças como ausências autorizadas e prolongadas do

serviço.
O diploma prevê os seguintes tipos de licenças:
a) Licença sem vencimento até 90 dias (artigos J4." e 75.') - pode

ser concedida a funcionários e agentes e gozada seguida ou
interpoladamente, implicando a perda total das remunerações e
o desconto na antiguidade paru efeitos de carreira, aposentação e
sobrevivência; tem, ainda, reflexos nas férias, nos termos referidos
nos n.os 2 a 4 do arÍtgo 75.";
b) Licença sem vencimento por um ano, renovável até ao máximo de

três anos (artigos 7 6." e7l .") - só pode ser concedida a funcionários e
com fundamento em circunstâncias de interesse público, implicando a
perda total das remunerações e o desconto na antiguidade para efeitos
de carreira, aposentação e sobrevivência; é permitida a contagem
desse tempo para efeitos de aposentação, sobrevivência e fruição dos
benefícios da ADSE se o interessado mantiver os correspondentes
descontos; os reflexos nas férias são os referidos nos n.os 3 a 6 do
artrgo77.";
c) Licença sem vencimento de longa duração (artigos 78.o a 83.") - só

pode ser concedida a funcionários com provimento deflnitivo e um
mínimo de cinco anos de serviço efectivo; não pode ter duração
247
superior a um ano, determina abertura de vaga, suspensão do vínculo
com a Administração, perda total da remuneração e desconto na
antiguidade para efeitos de carreira, aposentação e sobrevivência,
embora seja possível manter a contagem de tempo para os dois
últimos efeitos, desde que tal seja requerido, mediante o pagamento
das respectivas quotas; os reflexos nas férias são os regulados no
artigo 81.'; o regresso ao serviço só é possível após um ano e está
sujeito aos condicionalismos flxados nos artigos 82." e 83.o;
d) Licença sem vencimento para acompanhamento do cônjuge colocado

no estrangeiro (artigo 84.' a 88.') - aplica-se a funcionários ou agentes
quando o respectivo cônjuge, seja qual for a natureza da sua relação
de trabalho, for colocado no estrangeiro por período superior a 90
dias ou indeterminado, em missões de defesa ou representação de
interesses do país ou em organizações internacionais de que Portugal
seja membro; tem a mesma duração que a da colocação do cônjuge,
embora possa ter o seu início em momento posterior e o regresso
possa ser antecipado, determina a abertura de vaga,e não conta para
quaisquer efeitos, excepto para aposentaçáo, sobrevivência e fruição
dos benefícios da ADSE, se forem mantidos os coÍrespondentes
descontos; o regresso e os reflexos nas férias vêm regulados nos
artigos 85.", n.o 3, 86." e 88.o;
e) Licença sem vencimento para exercício de funções em organismos

internacionais (artigos 89.o a 92.") - só pode ser concedida a funcio-
nários ou agentes que tenham o contrato administrativo como forma
normal de provimento e reveste duas modalidades: licença para
exercício de funções com carácterprecário ou experimental e licença
para o exercício de funções como funcionário ou agente do organismo
internacional.
Actividade 8.2
Compare o regime de faltas da Função Pública com o regime de

faltas dos trabalhadores de uma empresa privada da átrea da sua
residência. Procure identiflcar qual dos dois regimes é mais favorável
ao trabalhador e à entidade empregadora.
248
Teste Formativo
1. Apresente uma diferença entre o modelo tradicional de gestão de pessoal

e o novo modelo de gestão de recursos humanos.
2. A contratação em funções públicas é sempre a termo resolutivo?
3. Quais as responsabilidades dos titulares de cargos dirigentes no exercício

das suas funções?
4. O SIADAP 1 refere-se à avaliação dos dirigentes?
5. A reafectação é um instrumento de Mobilidade Geral?
6. Quais são as modalidades da relação jurídica de emprego público?
7. Será o contrato de prestação de serviços uma modalidade de relação

jurírica de emprego público?
1. A adopção do novo modelo de gestão de recursos humanos assenta

num conjunto de pressupostos mais abertos acerca da capacidade e da
motivação das pessoas. Neste novo formato, os empregados passam a
ser vistos como fontes de iniciativa, energia e criatividade, e não como
controláveis centros de custos.
2. Não. Contrato de trabalho em funções públicas não é igual a precariedade

de emprego.
3. Há responsabilidade civil, criminal, disciplinar e f,nanceira.
4. Não. Refere-se à avaliação dos serviços ou dos organismos.
5. Não. É um instrumento da Mobilidade Especial.
6. A nomeação, o contrato de trabalho em funções públicas e a comissão

de serviço.
7 . Não. Não se trata de executar trabalho subordinado.
249
BILHIM, João
2007 Gestão Estratégica de Recursos Humanos. Lisboa: ISCP.
ROCHA, Oliveira
1997 Gestão de Recursos Humanos: Presença.
250
Gestão Financeira
SUMARIO
9.r A Reforma da Administração Financeira do Estado
9.2 Funções e Regras do Orçamento
9.3 Elaboração, Aprovação, Execução e Fiscalização do Orçamento
9.4 Regime de Administração Financeira do Estado
9.5 O Plano Oficial de Contabilidade Pública
Teste Formativo
No f,nal do processo de aprendizagem desta unidade, o estudante

estar apto a:
. Relacionar a antrgae nova metodologia de preparação orçamental
. Identiflcar os objectivos daReforma daAdministração Financeira

Estado.
Identificar os elementos fundamentais do conceito de orçamento-
Distinguir as funções do orçamento.
Identif,car as regras a que obedece a elaboraçáo do orçamento'
Explicar a importância da aplicação do POCP'
Discutir a importância do POCAL.
254
9.1 A Reforma da Administração Financeira do Estado
O processo orçamental português baseou-se, até ao início dos anos noventa, do

Século XX, na reforma de 1928-1930,a qual tinha por flnalidade o equilíbrio
das contas públicas.
A metodologia de preparação do orçamento assentava numa óptica de

obtenção de verbas, julgadas indispensáveis ao funcionamento dos respectivos
serviços, sem nunca equacionar as tarefas que se propunha realizar e os
objectivos que se pretendia alcançar. O método incremental dominou o
processo de elaboração do orçamentor.
1
Bemard Gourna:' 'atroduçiio
à Ciência Administrativa.
A partir de l98l , o Governo estabeleceu que os serviços teriam de preparar 1978.64-85.
os seus orçamentos com base na identif,cação e justiflcação das actividades
arealizar, subdividindo-as em actividades em curso e actividades novas, e
imputando-lhes as respectivas despesas.
Todavia, é pela Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro e pela Lei n.o 6191, de 20
de Fevereiro, que são estabelecidas as bases da reforma da administração
f,nanceira do estado, seguidas do Decreto-Lei n.o 755192, de 28 de Julho, e
antecedidas pela revisão das bases contidas nos novos artigos 108." a 110."
da CRP.
A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, Lei n.o 6191, de 20 de

Fevereiro, veio desenvolver os princípios constitucionais, reformular o
sistema de execução orçamental e reforçar a responsabilidade pela execução,
ao prever uma nova Conta Geral do Estado, cuja estrutura vai coincidir com
a do Orçamento, de maneira a permitir uma fácil e clara leitura.
Por outro lado, a Lei de Bases da Contabilidade Pública,Lern.o 8/90, de20 de

Fevereiro, contém o regime de administração flnanceira do Estado, destinado
a substituir o sistema de contabilidade pública que, vindo do do Estado Novo
(reformas de 1928-1929 a 1930-1936), chegou até ao anos noventa.
Esta reforma culminou com o estabelecimento de um novo regime de

administração flnanceira do Estado, em que foram substituídos diplomas
fundamentais de Contabilidade Pública, que vinham desde a 3.a CarÍa de
Lei, de 1908 (Dec.-Lei n.o 755192 de 28 de Julho).
No Decreto-Lei n.o t55192, de 28 de Julho, é referido que a reahzaçáo e o

pagamento das despesas deixam de estar sujeitos ao sistema de autonzaçáo
préviapela Direcção-Geral da Contabilidade Pública, conferindo-se, assim,
maior autonomia aos serviços e organismos da Administração Pública. Os
seus dirigentes passam a gerir os meios de que dispõem para a reahzaçáo
dos objectivos deflnidos.
255
Este diplomarefere, ainda, que o regime flnanceiro dos serviços e organismos
com autonomia administrativa constitui o modelo tipo. É suposto este novo
modelo permitir uma deflnição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente, e
dos princípios de organizaçáo interna que o adequam à estrutura do orçamento
por programas.
A ausência de uma contabilidade de compromissos traduzia-se num dos mais

gÍaves problemas da contabilidade pública, e impedia a existência de uma
correcta gestão orçamental.
Por sua vez, a introdução da contabilidade de compromissos permite a

estruturação de uma nova contabilidade de caixa e uma contabilidade
analítica, indi spens áveis ao controlo do s re sultado s .
Foi também adoptado um novo sistema de pagamento das despesas

públicas, através de transferência bancária ou crédito em conta ou, ainda,
quando excepcionalmente não for possível qualquer destas formas, através
de emissão de cheques sobre o Tesouro. Como deixa de haver tesourarias
privativas, permitem-se novas possibilidades para a gestão integrada da
dívida pública.
Foi aindarevisto o sistema derealizaçáo das despesas e da sua contabihzaçáo,

no sentido da maior autonomia dos serviços.
Na sua essência, os grandes objectivos da Reforma da Administração

Financeira do Estado assentam:
No aumento da racionalidade:
economlca;
f, nanceira/te s ouraria;
da decisão.
Na de scentr ahzaçáo admini strativa e f, nanceira :
. centralizaçáo da Informação.
A reforma da gestão orçamental e da contabilidade pública tem, como

instrumento básico de suporte, um modelo de informação - o SIGO - Sistema
de Informação para a Gestão Orçamental -, consubstanciado num conjunto
de aplicações (sistemas, subsistemas, programas e módulos), cuja integração
da informação representa a chave para a revelação da gestão, quer a nível
micro (serviço), quer a nível macro (OE).
O SIGO destina-se, em cumprimento do art. 17 .", da Lei de Bases da

Contabilidade Pública (Lei n.' 8/90, de 20 de Fevereiro), à informatização dos
256
serviços nas áreas de Administraçáo Financeira - SIC, Recursos Humanos
- SGRH e Patrimonial - SGP.
A Reforma das Finanças Públicas Portuguesas, lançada, nos anos noventa,
obrigou a uma reforma da gestão f,nanceira orçamental que teve como
objectivos a alcançar:
a unidade orçamental;
a unidade de tesouraria;
os instrumentos adequados a um sistema de informação que

permitisse a gestão económica e flnanceira do Orçamento do Estado/
SPA, e consubstanciasse, na ptática, um modelo de <<Macro Cash
Management>>,e uma visão económica das actividades/projectos, e
dos programas (meios/flns).
A falta de unidade de tesouraria que as autonomias acarretam tem custos

para a sociedade. Os grandes serviços autónomos, que recebem dinheiro
do OE, tendem a constituir um capital de giro, que procuram aplicar nos
mercados flnanceiros, a flm de conseguirem a sua reprodução (juros). o
OE - Tesouro, por Sua vez, vê-Se obrigado a recoffer a empréstimos que,
dados os diferenciais entre as taxas de juro (activas e passivas), resultam em
acréscimos desnecessários de custos, em termos globais.
As políticas públicas, expressas quantitativamente no orçamento do Estado,

têm como suporte os programas (expressos no art. 108." da Constituição da
República Portuguesa), que são constituídos por um suporte de projectos e/
ou actividades. Assim, o conceito de actividade foi introduzido como vector
de toda a formulação e execução orçamental. A filosof,a da administtaçáo
por resultados flca suportada pelo instrumento <<actividade» (ou projecto, no
caso do PIDDAC), como sendo um conjunto de meios (flnanceiros, materiais
e humanos) que,através de uma função de produção (métodos de trabalho),
pretendem atingir determinados flns (resultados, objectivos). Daí que as
despesas (meios) orçamentais passem a ser afectadas às actividades (ou
projectos), e estas deverão ter indicadores de «outpub>lprodutos, <<outcomes>>l
resultados, custos f,nanceiros ou físicos e de ambiente/envolvente.
9.2 Funções e Regras do Orçamento
A actividade flnanceira consiste, essencialmente, na afectação de recursos

f,nanceiros à satisfação de necessidades colectivas. O Estado, para prosseguir 2
Bemard Goum ay, I ntroduç ão
s tr ativ a. Lis -
à Ci ênc ia Admini
aS suas funções e dar resposta aos estados de carência colectiva, tem de boa: Europa-Am&ica, 1978,
calcular as despesas e avaliar as receitas que hão-de cobrir essas despesas2. 64-85.
257
Por isso, o Estado tem de elaborar uma previsão de receitas e despesas para
um período de tempo considerado, na qual exprime, sinteticamente, a forma
como vai obter e gastar os seus rendimentos durante um ano, e de def,nir a
política financeira a seguir durante esse ano.
O orçamento pode ser definido como uma previsão, em regra anual, das
despesas areahzar pelo Estado e dos processos de as cobrir, que incorpora
a autoÀzação, concedida à administração, para realizar despesas e cobrar
receitas, e limita os poderes flnanceiros da administração em cada ano.
Têm sido muitas as deflnições propostas para o orçamento. Todavia, o mais

importante será destacar os elementos principais que, em diferentes graus.
acabam por definir a sua essência, entre os quais destacamos:
. elemento económico - previsão da gestão orçamental do Estado;

. elemento político - attorização política do projecto ou plano de
gestão;
. elemento jurídico - instrumento pelo qual se processa a limitação

dos poderes dos órgãos da administração financeira.
Que funções desempenha o orçamento?
A primeira função do orçamento é a relação das receitas com as despesas,

isto é, o Estado tem de orçar as despesas e as receitas, a flm de se assegurar
que estas são suf,cientes para cobrir aquelas.
Se as receitas têm de cobrir as despesas, então há que flxar o montante destas.

Assim, a segunda função do orçamento é aflxação das despesas.
O total das despesas é a soma das despesas de todos os serviços do Estado.

A cada um dos serviços são atribuídas verbas de despesas, que representam
autorizações de gastar e, por isso, se chamam créditos.
O orçamento de despesa é, assim, uma série de aberturas de créditos aos

serviços, e estes têm de conflnar as suas despesas aos créditos que thes forem
assinados.
O orçamento das despesas não tem o mesmo signif,cado, nem a mesma

natureza que o das receitas. As verbas nele inscritas devem corresponder
às importâncias que se prevê que os serviços precisam de gastar. Logo,
os serviços não podem ultrapassar o valor correspondente aos créditos
orçamentais.
Mas o orçamento não se limita, apenas, a relacionar as receitas com as

despesas e a fixar as despesas.
258
Através da previsão destas, fica-se a saber quanto o Estado se propõe
despender com a organizaçáo e funcionamento de cada um dos serviços e
como, atravép da previsão das receitas, se flca a conhecer o contributo de
cada um dos qrejos de f,nanciamento.
Assim, a terceira função do orçamento é a exposição do plano financeiro'

As duas primeiras funções do orçamento sãoreferidas nalei doEnquadramento
do Orçamento do Estado (Lei n." 6197, de 20 de Fevereiro). Drz ela, no seu
,Í!
artigo 4.o 1, e de acordo com o artigo 108.o, n.o 4 da CRP:
«O Orçamento do Estado deve prever os fecursos necessários para cobrir

todas as despesas (...)".
E aquela Lei acrescenta, no seu artigo 18.o, n.o 1: «As dotações orçamentais
constituem o limite máximo a:utt]trzar nareahzação das despesas ('..)"'
." da CRP, ao dispor que
Quanto à última função, está explicitada no artigo 92 ,
o plano anual <<tem a Sua expfessão flnanceira no orçamento do Estado»'
os princípios e regras a que devem obedecer a elaboração, aprovação,

execução, alteração e controlo do orçamento do Estado, encontram-se no
essencial, previstos na CRP e na Lei de Enquadramento do Orçamento de
Estado - OE (Lçi n." 619l,de20 de Fevereiro).
Regra da Anualidade
O Orçamento do Estado é anual, sem prejuízo da possibilidade de nele serem

integrados programas e projectos que impliquem encargos plurianuais e para
ele o ano económico coincide com o ano civil.
Se aAssembleia da República não aprovar a proposta de orçamento, incluindo

o articulado e oS mapas orçamentais, de modo que possa entrar em execução
no início do ano económico a que Se destina, mantém-se em vigor o orçamento
do ano anterior.
A manutençáo da vigência do orçamento do ano anterior abrange, ainda, a

autonzaçáo paÍa a cobrança de todas as receitas nele previstas. Durante o
peíodo em que se mantiver em vigor o orçamento do ano anterior, a execução
do orçamento das despesas deve obedecer ao princípio da :uttltzaçáo, pol
duodécimos, das verbas flxadas nos mapas.
Regra da Unidade
O orçamento serve para saber o montante total das despesas e Se o montante

total das receitas é suficiente para as cobrir, daí a conveniência que sejam
previstas no mesmo documento.
259
Por outro lado, o orçamento expõe o plano flnanceiro. Assim, um único
documento (por isso se chama unidade) integra todas as receitas e despesas
da administração central, incluindo as de todos os organismos que não tenham
natureza,forma e designação de empresa pública, designados por serviços e
fundos autónomos, bem como o orçamento da Segurança Social (n.o 1, art.o
3.o, da Lei n.o 6197, de 20 de Fevereiro).
A Regra da Especificação
O Orçamento do Estado deve, suf,cientemente, especif,car as receitas nele

previstas e as despesas nele flxadas. A especiflcação das receitas rege-se
por um código de classiflcação económica, que as agrupa em duas úbricas:
correntes e de capital. A especiflcação das despesas rege-se, por sua yez,por
códigos de classificação orgânica, funcional e económica.
Se as receitas e as despesas fossem previstas em globo e não discriminadamente,

o orçamento não indicaria as diversas fontes donde o Estado vai tirar os
recursos nem os gastos que cada serviço público há-de realizar. Signiflca que
não haveria, verdadeiramente, uma exposição do plano f,nanceiro. Assim,
o Orçamento de Estado deve especif,car, suficientemente, as receitas nele
previstas e as despesas nele flxadas (por isso se chama especiflcação).
Regra do Orçamento Bruto
Todas as receitas e despesas são inscritas no Orçamento do Estado pela

importância integral em que foram avaliadas, sem dedução alguma para
encargos de cobrança ou de qualquer outra natureza.
Acobrança das receitas implica, sempre, despesas, e areahzação das despesas

proporciona, por vezes, receitas acessórias. Assim: o imposto é receita, mas
paÍa a obter, o Estado precisa de fazer despesas - por exemplo, despesas de
lançamento e de cobrança.
No orçamento das receitas pode inscrever-se o produto do imposto e no

orçamento das despesas os gastos com os serviços que têm a seu cargo o
lançamento e cobrança. Temos, assim, a receita bruta e a despesa bruta.
Poder-se-ia, também, teoricamente, inscrever apenas no orçamento das
receitas, o produto do imposto deduzido das despesas com a sua obtenção.
Teríamos, assim, a receita líquida. O que acontece com as receitas, sucede
com algumas despesas.
Como se vê, o orçamento pode, teoricamente, ser de receitas e despesas

brutas (orçamento bruto), ou de receitas e de despesas líquidas (orçamento
260
líquido). Todavia, o orçamento líquido não permite a f,xação das despesas.
É que, se as receitas forem compensadas pelas despesas e as despesas pelas
receitas, não se estabelecerá o montante das despesas.
Com o orçamontô líquido não se consegue a fixação das despesas, a qual

constitrli uma das flnalidades do Orçamento do Estado. Por isso, nos termos
do art.o ífula Lei619l,de20 de Fevereiro, as receitas e as despesas devem
ser inscritas pela importância integral em que foram avaliadas, sem dedução
alguma para encargos de cobrança ou de qualquer outra espécie (é o chamado
orçamento bruto).
Regra da Universalidade
As receitas e as despesas devem ser inscritas no orçamento, Sem qualquer

compensação ou desconto, o que implica que sejam todas orçamentadas (é
a chamada universalidade). Nos termos do n.o I , do art. 3.", da Lei 6191, , de
20 de Fevereiro, o Orçamento do Estado compreende todas as receitas e
despesas da administraçáo central.
Regra da Não Consignação
A flxação das despesas, exigindo obediência à regra da universalidade requer,

ainda, obediência a uma outra (a da não consignação), segundo a qual as
receitas devem ser indiscriminadamente destinadas à cobertura das despesas.
Não há, pois, receitas afectadas à cobertura de despesas em especial.
Com efeito, o aÍÍ.6.o, daLei 619L, de 20 de Fevereiro, determina que, no

Orçamento do Estado, não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas
à cobertura de determinadas despesas. Exceptuam-se, desta re9Ía, os casos
em que, por virtude de autonomia flnanceira ou de outra tazáo especial,
a lei determine, expressamente, a afectação de receitas a determinadas
despesas.
No respeitante às receitas consignadas, convém perceber quando é quehâ,

verdadeiramente, consignação para efeitos de contabilidade pública.
A consignação ocorre quando o Estado cria um serviço, o que signiflca que

iráhaver aumento de despesas e, em consequência disso, cria um imposto
e estabelece que tal receita flca afectada à cobertura das despesas desse
novo serviço. Trata-se de consignação, visto que as receitas do imposto não
poderão destinar-se a quaisquer despesas antes de assegurada a cobertura
dos créditos a que foram afectadas. Por outro lado, esses créditos só poderão
utilizar-se na medida do produto, maior ou menor, do imposto que o Estado
thes destinou.
261
Por exemplo: previram-se despesas de 100 mil contos com o novo serviço; se
o imposto render 100 mil contos ou mais, as suas despesas poderão reahzar-
-se integralmente; mas, se o imposto só render 80 mil contos, o serviço não
poderá gastar mais do que essa importância.
Chama-se a isto duplo cabimento: havendo consignação de receitas, as

despesas terão de caber não só nos créditos orçamentais (primeiro cabimento).
mas ainda no produto das receitas que lhes foram afectadas (segundo
cabimento).
A consignação tanto se pode tradtzir numa situação de favor, como numa

situação de desfavoÍ,pata as respectivas despesas. Situação de favor, se o
produto das receitas consignadas iguala ou excede o montante previsto das
despesas. Situação de desfavor, se o produto das receitas consignadas vem
a ser menor do que o montante previsto das despesas. Neste caso, o serviço
não pode realizar as despesas previstas, mas gastar, apenas, até ao limite do
montante das receitas.
Regra do Equilíbrio
Não é concebível a existência de um orçamento com receitas inferiores às

despesas, isto é, def,citário. Por norma, o orçamento apresenta-se ou com
receitas iguais, ou com receitas superiores às despesas, o que signif,ca que
deve ser equilibrado ou superavitárro.
Nos termos do art." 4 .o , da Lei n." 619l , de 20 de Fevereiro, o Orçamento do

Estado deve prever os Íecursos necessários para cobrir todas as despesas.
procurando-se que não sejam financiadas mediante a criação de moeda.
As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas.
excluindo-se os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a
que se refere o Orçamento o não permitir.
De acordo com o preceituado no artigo 4.o, que acabámos de referir, o que se

entende por equilíbrio, pelo menos entre as receitas efectivas e as despesas
efectivas líquidas dos juros da dívida púbhca,é o chamado equilíbrio primário.
a que coÍresponde um déflce ou um superave primário. Se for um déflce, a
execução do orçamento vai provocar o aumento da dívida pública e se for
um superave, só não acontecerá o mesmo, se as receitas forem superiores,
ou pelo menos iguais, às despesas efectivas.
Durante o Estado Novo vigorou o chamado equilíbrio do orçamento ordinário,

que se caracterizava por as despesas ordinárias igualarem as receitas
ordinárias. As despesas ordinárias eram aquelas que se repetiam em todos
os períodos f,nanceiros, esgotando a sua utilidade dentro de cada período.
262
As Extraordinárias, poÍ sua vez, náo se repetem em todos os períodos,
oferecendo por isso uma utilidade duradoura. Haveria equilíbrio em cada
ano , Se a geraçáo existente pagasse aS despesas (cuj a utilidade a cada ano se
limita), e Se as gerações que se sucedem aos longos dos anos pagassem aS
despesas, cuja utilidade durante esses anos, se mantivesse.
Desde 1977 (Ler n." 64177 , de 26 de Agosto), até aos anos noventa, vigorou
o equilíbrio do orçamento corrente. Se as receitas correntes igualarem as
despesas colrentes, há equilíbrio.
Neste sistema parte-se do princípio de que os impostos são sempre pagos

com rendimPntos que se destinam ao consumo
coÍTentes s/o receitas retiradas do consumo pri
correntes também são de consumo, trata-se
consumo privado para o consumo público. A actividade f,nanceira náo afectará
o nível do consumo, nem do aforro.
9.3 Elaboração,Aprovação, Execução e Fiscalização do orçamento
A existência de um orçamento pressupõe um conjunto de actividades,

que se desenvolvem em cinco fases: elaboração, aprovação, execução e
flscalização.
Elaboração
De acordo com aS opções do plano anual, compete ao Governo a elaboração

da proposta de orçamento, para o ano seguinte, e a sua apresentação à
Assembleia da República, até 15 de Outubro. Nesta proposta devem estar
englobados o articulado da proposta de lei, oS mapas orçamentais, e oS anexos
informâtivos.
O articulado da proposta de lei deve conter:
. aS condições de aprovação dos mapas orçamentais e as normas

necessárias para orientar a execução orçamental;
. a indicação das fontes de flnanciamento que acresçam às receitas

efectivas, bem como a indicação do destino a dar aos fundos
resultantes de eventual excedente;
. o montante e as condições gerais de recurso ao crédito público;
. a indicação do limite dos avales a conceder pelo Governo durante o

exercício orçamental;
263
o montante de empréstimos a conceder, e de outras operações activas
areahzar pelo Estado, incluindo os fundos e serviços autónomos e,
pela Segurança Social, desde que não sejam de dívida flutuante;
todas as outras medidas que se revelem indispensáveis à correcta gestão

orçamental do Estado, para o ano económico a que o Orçaménto se
destina.
São, ainda, exigidos, nos termos do art.o 72.",da Lei n.o 619I,de20 de
Fevereiro, a apresentação de doze mapas orçamentais, entre os quais se
destacam: os de receitas e despesas do Estado, o orçamento da Segurança
Social, as Finanças locais e os Programas de Investimento e Despesas de
Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) -, e de 16 anexos
justifi cativos da política orçamental.
Aprovação
A Assembleia da República deve votar o Orçamento do Estado até 15

de Dezembro. O plenário da Assembleia da República discute e vota,
obrigatoriamente, na especialidade, o seguinte:
. crraçáo de novos impostos e o seu regime de incidência, taxas,

isenções e garantias dos contribuintes;
. extinção de impostos;
. matérias relativas a empréstimos e outros meios de f,nanciamento.
As restantes matérias são discutidas e votadas na Comissão de Economia,

Finanças e Plano.
Execução
Ao Governo compete a elaboração da proposta de orçamento e a sua

execução, após aprovação pelaAssembleia da República. Por isso, o Governo
deve tomar medidas para que o Orçamento do Estado possa começar a ser
executado no início do ano económico a que se destina e, em concomitância,
aprovar os decretos-lei com as disposições necessárias a tal execução.
Convém salientar que nenhuma receita pode ser cobrada, se não tiver sido
objecto de inscrição orçamental. Nenhuma despesa pode ser efectuada
sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no
Orçamento do Estado, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental
e obedeça ao princípio da utilização dos duodécimos (com excepção para
264
as matérias autorizadas por lei). Acresce, ainda, a necessidade das despesas
terem de satisfazer os requisitos da sua economia, eficiência e ef,cácia.
Fiscalização
A flscalização administrativa da execução orçamental é da competência,

além daprópria entidade responsável pela gestão e execução, das entidades
hierarquicamente superiores e da tutela, dos órgãos gerais de inspecção
e controlo administrativo, e dos serviços de contabilidade pública. A
fiscalização jurisdicional da execução orçamental é da competência do
Tribunal de Contas.
Trimestralmente, o Governo deve informar aAssembleia da República acerca

do montante, condições, entidades f,nanciadoras e utilização, de todos os
empréstimos confraídos, bem como acercado montante, condições e entidades
beneflciiárias de empréstimos e outras operações activas concedidas pelo
Governo. Deve, ainda, o Governo enviar, regularmente, à Assembleia da
República, balancetes trimestrais relativos à execução orçamental.
O resultado da execução orçamental consta da Conta Geral do Estado, que

abrange as contas de todos os organismos da administração central, que
não tenham flatureza, forma e designação de empresa pública, e a conta da
Segurança Social.
A Conta Geral do Estado deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento do

Estado e obedecer aos seguintes princípios:
. clateza
. exactidão;
. simplicidade.
A Conta Geral do Estado compreende:
. o relatório do Ministro das Finanças sobre os resultados da execução

orçamental;
. o mapa da conta geral dos fluxos flnanceiros do Estado;
. os mapas referentes à execução orçamental;
. os mapas relativos à situação de tesouraria;
. os mapas referentes à situação patrimonial.
265
9.4 Regime de Administração Financeira do Estado
Além dos serviços dependentes (serviços simples), que carecem de autonomia

administrativa e não podem, por isso, praticar actos deflnitivos e executórios,
nomeadamente autorizar despesas e pagamentos, convém distinguir as duas
situações típicas relativas à autonomia dos serviços públicos:
. a dos serviços com autonomia administrativa, que podem praticar

actos de gestão deflnitivos e executórios, entre os quais autorizar as
respectivas despesas e os pagamentos, mas com créditos inscritos no
Orçamento do Estado;
. a dos serviços com autonomia financeira, que, além de gozarem

de autonomia administrativa, dispõem de receitas próprias, o que
thes permite alutorrzar os pagamentos das despesas previstas no seu
orçamento.
Nos termos do Decreto-Lei n." 155192, de 28 de Julho, o regime geral de

administração flnancefua do Estado é o de autonomia administrativa. O regime
de autonomia administrativa e flnanceira é, pelo mesmo diploma, considerado
como regime excepcional.
9.4.1 Regime geral - autonomia administrativa
O regime jurídico e flnanceiro dos serviços e organismos da Administração

Pública é, em re9ra,o da autonomia administrativa.
O regime de autonomia administrativa signif,ca que os serviços e organismos

dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado, e os seus dirigentes
são competentes para, com carácter executório, praticarem actos
deflnitivo e
necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão
corrente.
A gestão corrente compreende apránica de todos os actos que integram a

actividade que os serviços e organismos desenvolvem, normalmente,para
a prossecução das suas atribuições. Esta gestão corrente está, naturalmente,
sujeita aos poderes de direcção, supervisão e inspecção do respectivo
ministro.
Agestão corrente não compreende as opções fundamentais de enquadramento

da actividade dos serviços e organismos, nomeadamente a aprovação de
planos e programas, e a assunção de encargos que ultrapassem a sua normal
execução. A gestão corrente não compreende, ainda, os actos de montante
ou natureza excepcionais.
266
Convém salientar que o decreto-lei de execução orçamental deve fixar, em
cada ano, os critérios do regime duodecimal'
Quanto às bases contabilísticas, a escrituração da actividade financeira deve

ser organizada com base nos seguintes registos:
. contabilidade de compromislos resultantes das obrigações

assumidas; i
. contabilidade de caixa.
No que diz respeito à contabilidade de compromissos ou encargos assumidos,

esta consiste no lançamento das obrigações constituídas por actividades,
e com indicação da respectiva rubrica de classificação económica,
compreendendo:
. os montantes, flxados ou escalonados para cada ano, das obrigações

decorrentes de lei ou de contrato, como primeiro movimento da gestão
do respectivo ano;
. aS importâncias resultantes dos encargos assumidos nos anos

anteriores e não pagos;
. os encargos assumidos ao longo da gestão.
No decurso da gestão orçamental, o valor dos encargos que podem ser

assumidos vai-se alterando, em função dos reforços ou anulações das dotações
orçamentais, bem como das variações nos compromissos.
Quanto aos contratos celebrados, os serviços e organismos têm obrigação

de proceder ao Seu registo, incluindo o montante global de cada contrato,
suas alterações, escalonamento e pagamentos efectuados. Nenhuma despesa
relativa a contratos pode ser efectuada, sem que caiba no seu montante global
e respectivo escalonamento anual.
O reescalonamento dos compromissos contratuais de que resulte diferimento

de encargos para anos futuros, traduzir-se-á em saldo orçamental, salvo se
autrlrzaçáo das importâncias remanescentes for autorizada, no próprio ano
em que for determinado o reescalonamento.
Para a assunção de compromissos, os serviços e organismos adoptam um

registo de cabimento prévio, do qual constem oS encargos prováveis.
Quanto à contabilidade de catxa, esta consiste no registo do montante

global dos créditos libertados, e de todos os pagamentos efectuados por
actividades ou projectos e por rubricas orçamentais, não podendo nenhum
pagamento ser efectuado sem que tenha sido, previamente, registado o
inerente compromisso.
267
Os serviços e organismos solicitam, mensalmente, à Direcção-Geral da
Contabilidade Pública, a libertação de créditos, por um montante que tenha
em consideraçáo o plano de tesouraria. Estes pedidos, quando referentes a
despesas com investimentos do Plano, serão efectuados com autonomia,
relativamente aos restantes.
Dentfo dos primeiros cinco dias úteis de cada mês, os serviços e organismos
fornecem os seguintes elementos justifl cativos :
o balancete da contabilidade de compromissos assumidos até ao final

do mês anterior;
o balancete da contabilidade de caixa com os pagamentos efectuados

até ao final do mês anterior;
a discriminação de todas as alterações orçamentais autorizadas até

ao f,nal do mês anterior;
a descrição, por
rubricas orçamentais, dos pagamentos previstos para
o mês, relativos a compromissos já assumidos e a assumir;
a indicação dovalor do saldo existente entre os créditos libertados e

os pagamentos efectuados até ao f,nal do mês anterior.
A autorização de despesas é conferida de acordo com os seguintes requisitos:

conformidade legal; regularidade flnanceira; economia, eflciência e eflcácia.
Por conformidade legal é entendida a existência de lei, que autorize a

despesa, dependendo a regularidade financeira da inscrição orçamental, do
correspondente cabimento e da adequada classiflcação da despesa.
Na autorização de despesas, ter-se-á em vista a obtenção do máximo

rendimento com o mínimo de dispêndio, tendo em conta a utilidade e
prioridade da despesa, e o acréscimo de produtividade daí decorrente.
Quanto à competên cia para autorizar despesas , ela é atribuída aos dirigentes
dos serviços e organismos, na medida dos poderes de gestão corrente que
detiverem, e consoante a sua natureza e valor.
A autorização de despesa em conta do Orçamento do Estado deve ocorrer

em data que permita o processamento,liquidação e pagamento dentro dos
prazos que vierem a ser flxados no decreto-lei de execução orçamental.
A autorização de despesas deve ser acompanhada da veriflcação dos requisitos

a que a despesa está subordinada, veriflcação esta a efectuar pelos serviços
de contabilidade do respectivo serviço ou organismo.
268
t
9.4.2 Regime excepcional - autonomia administrativa e financeira
Este regime aplica-se aos institutogpíblicos, que revistam a forma de serviços

personalizados do Estado e de fu,írdos públicos, a que se refere especialmente
o artigo 1.o, da Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro.
Os institutos públicos, designados por organismos autónomos, abrangem

todos os organismos da Administração Pública, dotados de autonomia
administrativa e flnanceira, que não tenham nattJÍeza, forma e designação
de empresa pública.
Os organismos autónomos dispõem de personalidade jurídica e de autonomia

administrativa, financeira e patrimonial e utilizam o Plano Oficial de
conrabilidade Pública (PocP).
Todavia, os organismos autónomos que, pela especificidade das suas

atribuições reahzem, essencialmente, operações de natttreza creditícia,
seguradora, de gestão de fundos de reforma ou de intermediação flnanceira,
podem utilizaÍ tm sistema de contabilidade baseado no que for especialmente
aplicado no sector da respectiva actividade.
No que se refere ao património dos organismos autónomos, ele é constituído

pelos bens, direitos e obrigações recebidos ou adquiridos para o exercício
da sua actividade.
Estes organismos administram e dispõem,livremente, dos bens que integram

o seu património, sem sujeição às normas relativas ao domínio privado do
Estado, mas devem, porém, manter um inventárto acitahzado de todos os
bens patrimoniais.
Estes organismos administram, ainda, os bens do domínio público do Estado

afectos às actividades a seu cargo, devendo manter actualizado o respectivo
cadastro.
No que concerne às receitas próprias dos organismos autónomos há a

considerar:
. as receitas resultantes da sua actividade específlca;
. o rendimento de bens próprios e, bem assim, o produto da sua

alienação e da constituição de direitos sobre eles;
. as doações, heranças ou legados que thes sejam destinados;
. quaisquer outros rendimentos que, por lei, ou contrato, thes devam

pertencer.
A gestão económica e f,nanceira dos organismos autónomos é disciplinada

pelos seguintes instrumentos de gestão previsional:
269
. o plano de actividades;
/ o o orçamento de tesouraria;
. a demonstração de resultados;
. o balanço previsional.
Os organismos autónomos devem elaborar anualmente, com referência a

31 de Dezembro do ano anterior, os seguintes documentos de prestação de
contas:
. relatório de actividades do órgão de gestão;

. conta de fluxos de tesouraria;
. balanço analítrco1'
. demonstraçáo de resultados líquidos;
. anexos ao balanço e à demonstraçáo de resultados;
. parecer do órgão flscalizador.
O relatório de actividades do órgáo de gestão deveráproporcionarumavisão

clara da situação económica e flnanceira relativa ao exercício, espelhando a
eflciência naatrlização dos meios afectos à prossecução das suas actividades
e a eficâcia na reahzação dos objectivos propostos.
O parecer do órgão f,scalizador deverá incidir sobre a gestão efectuada,

avaliando da exactidão da contas e da observância das nofinas aplicáveis.
Os documentos de prestação de contas serão remetidos ao Ministério das

Finanças, até 3l de Maio do ano seguinte.
Os organismos autónomos estão obrigados a apresentar anualmente, com

referência a 31 de Dezembro do ano anterior, um balanço social, enquadrado
na lei geral, qualquer que seja o vínculo contratual do pessoal ao seu serviço
naquela data.
9.5 O Plano Oficial de Contabilidade Pública
3 Neste ponto seguimos muito 9.5.1 Introdução3

de perto o texto oficial do
próprio POCP.
O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP)foi aprovado pelo Decreto-
Lei n.o 232197 , de 3 de Setembro. O POCP constitui um passo fundamental
na reforma da administração flnanceira e das contas públicas e representa
270
um instrumento indispensável para dotar o Estado de um sistema de contas
adequado às necessidades de uma Administração Pública moderna.
O principal objectivo da contabilidade pública tradicional era demonstrar

que os diversos organismos da Administração Pública aplicavam os
meios flnanceiros atribuídos, d?fco+dq com o aprovado pelas respectivas
autoridades orçamentais (Assembleia da República pafa a administração
central e segurança social, e assembleias regionais e municipais para
autarquias regionais e locais).
Actualmente, não se pode deixar de considerar intrínseco a qualquer sistema

de contabilidade pública de um Estado democrático, a disponibilidade de
informação contabilística.Elaé essencial para permitir a análise das despesas
públicas, segundo critérios de legalidade, economia, eficiência e eflcácia.
Tradtz,também, o reforço daclarezae transparência da gestão dos dinheiros
públicos e das relações flnanceiras do Estado.
Além disso, há aruzáo imposta pelo artigo 104."-C, do Tratado que instituiu
a União Europeia: "Os Estados membros devem evitar déf,ces excessivos".
A própria Comissão acompanha a evolução da situação orçamental e do
montante da dívida pública nos Estados membros, a flm de identiflcar desvios
importantes.
Por outro lado, num quadro geral, ao complementar a contabilidade

orçamental com a contabilidade patrimonial e analítica procura-se, também,
realizar,numa base regular, as análises da eflciência e eflcácia das despesas
públicas. O que permite passar dos resultados das actividades e dareahzaçáo
dos projectos para os objectivos, e estabelecer a correspondência entre os
meios utilizados e os objectivos realizados.
O principal objectivo do POCP, em vigor, é a crraçáo de condições para a

integração dos diferentes aspectos - contabilidade orçamental, patrimonial
e analítica -, numa contabilidade pública que constitua um instrumento
fundamental de apoio à gestão das entidades públicas e à sua avaliação.
Além disso, o POCP permite, ainda:
a tomada de decisões estratégicas no domínio orçamental,

designadamente no âmbito da orçamentação plurianual, face ao
acompanhamento dos compromissos com reflexos em anos futuros;
disponibilizar rnformaçáo para apoio do controlo da actividade

f,nanceira daAdministração Pública, pelas entidades com competência
legal nesse domínio, e reforçar a transparência da situação f,nanceira
e patrimonial, bem como das relações f,nanceiras do Estado;
271
. A obtenção expedita dos elementos indispensáveis ao cálculo dos
/ agtegados relevantes da contabilidade nacional, particularmente dos
que respeitam às contas nacionais das administrações públicas. Estes
elementos são bastante importantes para a aferição do cumprimento dos
compromissos assumidos no quadro do Tratado da União Europeia.
O POCP é, obrigatoriamente, aplicável a todos os serviços e organismos

da administração central, regional e local, que não tenham flatJteza, forma
e designação de empresa pública, bem como à segurança social. O POCP
aplica-se, também, às organizações de direito privado sem flns lucrativos,
que disponham de receitas maioritariamente provenientes do Orçamento do
Estado.
Os serviços são obrigados a enviar ao Instituto Nacional de Estatística, os

seguintes elementos:
. balanço;
. demonstração de resultados;
. mapas de execução orçamental;
. anexos às demonstrações flnanceiras.
9.5.2 Considerações técnicas
a Sobre o POC veja-se: O balanço apresenta uma estrutura semelhante à do POCa, ao indicar a
Jacques Margerir,, A Gestão
correspondência dos seus elementos com as contas do Plano, e as quantias do
orÇamental: como torná-la
um utensílio de gesrâo. Lisboa: exercício anterior, tendo em vista contribuir para a melhoria da informação
Prisma. 1991.
contabilística divulgada.
A demonstração de resultados segue, ao apresentar os custos e os proveitos

classificados por natureza, também, o modelo constante do POC. Os
resultados são classiflcados em cortentes e extraordinários, desdobrando-se
os primeiros em operacionais e flnanceiros.
Efectuaram-se algumas modificações e adaptações das classes 6,7 e 8, por

força das especiflcidades das entidades a que se destina o Plano, de que são
exemplos: as contas 63 - «Transferências correntes concedidas e prestações
sociais>>,71 - «Vendas e prestações de serviços>>; 72 - <<Impostos e taxas>>.
el4 - <<Transferências e subsídios correntes obtidos». Eliminaram-se, ainda.
as contas: 85 - «Resultados antes de impostos»; 86 - «Imposto sobre o
rendimento do exercício>>, e 89 - «Dividendos antecipados>>.
Para apoio ao acompanhamento da execução orçamental, prevêem-se o>
segurntes mapas:
272
controlo orçamental - despesa;
controlo orçamental - receita;

fluxos de caixa.
Os mapas de execução orçamental das despesas e das receitas articulam-

-se com o de fluxos de caixa e permitem acompanhar, de forma sintética, o
desenvolvimento das principais fases das despesas e das receitas.
O mapa de fluxos de caixa apresenta os recebimentos e pagamentos associados

à execução do orçamento e às demais operações que afectam a tesouraria,
evidenciando, ainda, os saldos iniciais e flnais.
Os anexos abrangem um conjunto de informações destinadas a permitir

uma adequada compreensão das situações expressas nas demonstrações
f,nanceiras, ou de outras que, não tendo reflexo nessas demonstrações, são
úteis para uma melhor avaliação do seu conteúdo. Prevê-se, também, a
inclusão de elementos com vista à caracterização geral da entidade.
Estes anexos compreendem três partes distintas:
. caracterizaçáo da entidade;
. notas ao balanço e à demonstraçáo de resultados;
. notas sobre o processo orçamental e respectiva execução.
A exemplo do POC, o quadro de contas, mantém a classif,cação decimal.

As contas que integram as classes de I a 5 drzem respeito às contas do
balanço, as classes 6,'7 e 8, às contas de resultados e a classe 0, às contas do
controlo orçamental e de ordem. A classe 9 reserva-se paru a contabilidade
analítrca.
As tabelas sobre a classiflcação económica das despesas e das receitas, e sobre

a classif,cação dos sectores, referidas no presente Plano, são as que vigoram
em cada momento, de acordo com as disposições legais aplicáveis.
Um plano geral não pode, evidentemente, contemplar todas as situações

possíveis e imagináveis. Por isso admite-se, em muitas contas, que as
entidades possam criar subcontas (evidenciadas por reticências), segundo as
suas necessidades, mas recomenda-se o maior cuidado nalutlltzaçáo desta
faculdade e que se respeite, sempre, o conteúdo da conta principal.
Uma vez que, na lógica do POCP, se pretende manter uma distinção clara
entre a contabilização das operações orçamentais (com efeitos unicamente
internos à entidade), e a das operações subsequentes ao reconhecimento de
um direito ou obrigação (com efeitos na esfera patrimonial de terceiros),
273
i. ::r:'§.1. r];t!'l':.;::"a-rti t
as contas da classe 0 destinam-se, apenas, ao registo do primeiro tipo de

operações.
São, assim, objecto de movimento contabilístico nesta classe de contas:
. a aprovação do orçamento;
. asmodif,cações introduzidas nas dotações de despesa e nas previsões

de receita;
. os cabimentos;
. os compromissos;
. os processamentos (para as despesas sujeitas ao regime de duodécimos

ou para todas as despesas, se for essa a opção da entidade).
São ainda contabllizados nesta classe de contas, os compromissos com efeitos

em exercícios seguintes.
Com a aprovação do orçamento, registam-se as dotações iniciais para as

despesas e as previsões iniciais para as receitas. Na sequência da aprovação
do orçamento das despesas, são registadas as modif,cações introduzidas
nas dotações, por forma a dispor-se de informação sobre congelamento
e descongelamento de dotações; transferências de dotações (reforços e
anulações) e créditos especiais ; dotações disponíveis ; duodécimos vencidos
e créditos disponíveis. No decurso da execução orçamental, a lutTlnzaçáo
das dotações de despesa corresponde ao registo das fases de cabimento
(cativação de determinada dotação, visando arealtzaçáo de uma despesa).
Em termos documentais, na fase de cabimento dispor-se-á de uma proposta
para reahzar determinada despesa, eventualmente ainda de um montante
estimado, enquanto na fase de compromisso haverá, por exemplo, uma
requisição oflcial, uma nota de encomenda, ou um contrato ou equivalente
para aquisição de determinado bem ou serviço.
Em princípio, a fase de processamento das despesas não é registada nas

contas da classe 0. Exceptuam-se os processamentos de despesas por conta
de dotações sujeitas ao regime de duodécimos, em que, para controlo
daquela obrigatoriedade legal, há lugar a registar na fase de processamento
ou de pedido de libertação de créditos (PLC). Obviamente, as entidades que
pretendam dispor de um contrato directo dos compromissos - em que medida
os compromissos assumidos têm correspondência em despesa processada -,
deverão contabilizar a fase de processamento para todas as dotações.
A fase de pagamehto é contabrlizadaem contas das classes 1 e 2, incluindo

os pagamentos respeitantes a exercícios anteriores, ainda que reahzados no
período complementar.
274
No lado das receitas ,dadaanabttezadas operações orçamentais, o movimento
contabilístico é mais simples. Na classe 0 registam-se, apenas, os movimentos
correspondentes à aprovação do orçamento, registo das previsões iniciais,
das modif,cações introduzidas, revisões de previsões (reforços e anulações),
créditos especiais e previsões corrigidas. A liquidação e o recebimento são
registados noutras classes do POCP.
As contas da classe 0 são desagtegadas de acordo com a classiflcação económica

das receitas e das despesas, podendo ser agrupadas, simultaneamente, segundo
outros critérios, por exemplo, por projectos'
Para o controlo orçamental das entidades públicas com programas plurianuais,

nomeadamente as que executam projectos incluídos no Programa de
Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central
(PIDDAC), a disponibilidade de informação relativa a compromissos com
reflexo nos orçamentos dos anos seguintes é essencial, e constituirá um
precioso auxiliar da preparação do orçamento para o ano seguinte. Para
responder a esta necessidade, o POCP prevê a disponibllizaçáo de informação
sobre os compromissos com efeitos em exercícios futuros, desagregando os
primeiros três anos e incluindo numa conta residual os valores respeitantes
ao 4." ano e anos seguintes.
Relativamente ao enceffamento das contas da classe 0, haverá que:
. proceder à anulação dos cabimentos que não deram origem a

compromissos;
. transitar para a conta 05 - «Compromissos - Exercícios futuros>>,

os compromissos assumidos no ano e que não se conctetizaram em
despesa reahzada;
. enceÍTar aS contas relativas ao exercício do ano que termina, e cujos

saldos não sejam nulos, por contrapartidada conta 01 - «Orçamento
- Exercício corrente>>.
. -
enceÍTar a conta 05 «Compromissos - Exercícios futuros>>, por
contrapartida da conta 04 - «Orçamento - Exercícios futuros>>.
A aplicação dos princípios contabilísticos fundamentais, a seguir formulados

pode levar à obtenção de uma imagem verdadeira e apropriada da situação
flnanceira, dos resultados e da execução orçamental da entidade. Tais
princípios são:
a) Princípio da entidade contabilística - Constitui entidade contabilística

todo o ente público ou de direito privado, que esteja obrigado a
elaborar e apresentar contas, de acordo com o presente Plano. Quando
as estruturas organizativas e as necessidades de gestão e informação
275
o requeiram, podem ser criadas subentidades contabilísticas, desde
que esteja devidamente assegu/ada a coordenação com o sistema
central. ,/
b) Princípio da continuidade - Considera-se que a entidade opera
continuamente, com duração ilimitada.
c) Princípio da consistência- Considera-se que a entidade não altera as

suas políticas contabilísticas de um exercício para o outro. Se o flzer
e a alteraçáo tiver efeitos materialmente relevantes deve ser referida,
de acordo com o anexo às demonstrações flnanceiras (nota 8.2.1).
d) P rinc íp io dn e sp e c inlizaç ão (o u do ac r é s c imo ) - Os proveitos e os custos

são reconhecidos, quando obtidos ou incorridos , independentemente do
seu recebimento ou pagamento, devendo incluir-se nas demonstrações
flnanceiras dos períodos a que respeitem.
e) Princípio do custo histórico - Os registos contabilísticos devem

basear-se em custos de aquisição ou de produção, quer em euros
nominais, quer em euros constantes.
0 Princípio da prudência - Signif,ca que, ao fazer as estimativas

exigidas em condições de incerteza, é possível integrar nas contas
um grau de precaução sem, contudo, permitir a ciaçáo de reservas
ocultas, provisões excessivas, a deliberada quantiflcação de activos
e proveitos por defeito, ou de passivos e custos por excesso.
s) Princípio da materialidade - As demonstrações f,nanceiras devem

evidenciar todos os elementos relevantes e que possam afectar
avaliações ou decisões pelos utentes interessados.
h) Princípio da não compensação - Regra geral, não se deverão

compensar saldos de contas activas com contas passivas (balanço),
de contas de custos e perdas com contas de proveitos e ganhos
(demonstração de resultados) e, em caso algum, de contas de despesas
com contas de receitas (mapas de execução orçamental).
Actividade 9.1
Entreviste um funcionário responsável pela elaboração do orçamento,

num serviço com autonomia administrativa e flnanceira, e faça
perguntas sobre o balanço analítico e a demonstração de resultados
desses serviço, relativamente ao último ano.
276
Teste Formativo
1. Quais são as grandes diferenças entre a metodologia tradicional e a actual

na preparação do orçamento?
2. Quais são os elementos mais importantes que entram na deflnição do

conceito de orçamento? Descreva-os.
a
J. O que é o duplo cabimento?
4. Que compreende a Conta Geral do Estado?
5. Que se entende por serviços com autonomia administrativa e

f,nanceira?
6. Quais os mapas que apoiam o acompanhamento da execução

orçamental?
1. A metodologia tradicional assentava numa óptica de obtenção de verbas

julgadas indispensáveis ao funcionamento dos respectivos serviços. O
método incremental dominou no processo de elaboração do orçamento,
a partir de l98l , quando o Governo estabeleceu que os serviços teriam
de preparar os seus orçamentos , apar1tir da identiflcaçáo e justif,cação
das actividades a reahzar, subdividindo-as em actividades em curso e
actividades novas, imputando-lhes as respectivas despesas.
2. O elemento económico, que é a previsão da gestão orçamental do Estado.

O elemento político, que é a attonzação política desse projecto ou plano
de gestão. O elemento jurídico, que é o instrumento pelo qual se processa
a limitação dos poderes dos órgãos da administração flnanceira.
J. Considera-se duplo cabimento, quando há consignação de receitas, e

as despesas têm de caber, não só nos créditos orçamentais (primeiro
cabimento), mas ainda no produto das receitas que thes foram afectadas
(segundo cabimento).
4. A Conta Geral do Estado compreende: o relatório do Ministro das

Finanças sobre os resultados da execução orçamental; o mapa da conta
geral dos fluxos flnanceiros do Estado; os mapas referentes à execução
orçamental; os mapas relativos à situação de tesouraria; e os mapas
referentes à situação patrimonial
271
5. São os serviços que, além de gozarem de autonomia administrativa,
dispõe de receitas próprias, o que thes permite autotrzat, com eSSaS
receitas, os pagamentos das despesas previstas no seu orçamento'
despesa; o controlo orçamental - receita e os

6. O controlo orçamental -
fluxos de caixa.
FRANCO, Sousa
lgsTDireitoFinanceiroeFinançasPúblicas.Lisboa:Vega.
COSTA,A. Carvalho; TORRES, Maria Rosário

contolo e Avaliaçã.o da Gestão Pública. Lisboa, Rei dos Livros'
CUNHA, Silva
s/d DireitoEconómico.Porto:UniversidadeLivre'
FERREIRA, Rogério Fernandes

lgg1 O Plano Oficial de Contabilidade: ensaios e estudos críticos.Lisboa:
Escher, 1992.
LOCHARD, Jean
Compreender a Contabilidade GeraL Lisboa: Prisma'
10. A Reforma Administratiya e a Qualidade
em Serviços Públicos
SUMÁRIO
10.1 A Modernizaçáo e as Reformas Administrativas
r0.2 O Processo de Mudança
10.3 Evolução do Conceito de Qualidade
10.4 As Normas ISO 9000 e a Certificação
10.5 A Satisfação dos Clientes como Medida
10.6 A Qualidade nos Serviços Públicos
t0.7 O Modelo de Auto-avaliação da EFQM
10.8 O Modelo da CAF
Teste Formativo
281
No flnal do processo de aprendrzagem desta unidade, o estudante deverá

estar apto a:
. Identiflcar as características da envolvente da administração pública

que mais exigem a reforma administrativa.
. Identif,car os princípios constitucionais da reforma administrativa.
. Discutir a reforma da administraçáo pública.
. Relacionar as diversas fase de evolução do conceito de qualidade.
. Distinguir a deflnição de qualidade nos principais autores.
. Identiflcar o novo e o velho conceito de qualidade.
. Indicar as diferenças existentes na família das Normas ISO 9000.
. Exempliflcar como é que o cliente pode ser a medida da qualidade.
. Caracteizar o Sistema de Qualidade em Serviços Públicos (SQSP).
282
10.1 A Modernizaçáo e as Reformas Administrativas
As reformas da Administração Pública assumiram premência nas últimas

três décadas como instrumentos destinados a resolver problemas tais como:
Combate à corrupção; Superação do formalismo;Redução do clientelismo;
Diminuição de desigualdades;Absorver os impactos da revolução tecnológica;
Aumentos de eflciência sistémica do sector público; Má imagem dos serviços
prestados e baixa qualidade; Peso excessivo do sector público e da folha
de salários face ao PIB; Opacidade aos olhos do cidadão; Falta de recursos
qualif,cados;Falta de meritocracia;Desmotivação de funcioniírios; Controlo
de custos;Ausência de pensamento estratégico e visão; Fraca gestão.
Transformações recentes nas administrações públicas dos países da OCDE

estão marcadas por:
Políticas - Retórica anti"Big Governmenf'.

Sociais - Crise do Estado de Bem-Estar Social.
Económicas - De sre gulação, pnv atrzaçáo, fl exibilização do trab alho,

e globalização.
Institucionais - Novas constelações de relações inter e intra

governamentais.
Tecnológicas - Revolução nas tecnologias da informaçáo e

comunicação.
Culturais - " We sternization" e " Americ anization" .
A reforma administrativa apoia-se directamente na Lei fundamental do

país, tal como evidenciam os artigos da CRP a seguir transcritos: "art.o
266." -1. AAdministração Pública visa a prossecução do interesse público,
no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição
e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos
princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade
e boa-fé. Art. 267 ." - A Administração Pública será estruturada de modo a
evitar a burocratiz açáo , a aproximar os serviços das populações e a assegurar
a participação dos interessados na sua gestão efectiva (...)".
Estes princípios têm inspirado as medidas de modernizaçáo e reforma da

administração pública que, na sequência do que tem vindo a ser feito nos
países da OCDE, em Portugal, tem sido uma preocupação constante de todos
os governos.
Os princípios constitucionais sobre a reforma administrativa que visam

a desburocratizaçáo são, em síntese: o princípio da desburocratrzaçáo;
283
o princípio da aproximação dos serviços às populações; o princípio da
participação dos interessados na gestão daAdministraçáo Pública; o princípio
da descentralizaçáo; o princípio da desconcentração.
A aplicação destes princípios obriga a Administração Pública)tanalizar as

suas energias para um esforço constante de adaptação ao meio envolvente.
Este pode ser caracterizado por desequilíbrios e rupturas mundiais e por
profundas e contínuas transformações económicas, sociais, culturais e
tecnológicas.
Além disso, a envolvente está marcada por restrições económicas, pelas

necessidades de conter os déflces orçamentais e pelas exigências de maior
produtividade, melhor qualidade dos bens e produtos oferecidos pelos
serviços públicos e pela existência de funcionários motivados e altamente
qualificados. Ela impõe, ainda, o recurso a tecnologias de informação
avançadas, e uma maior desburocratizaçáo, racronahzação e simplifi cação
de estruturas e procedimentos administrativos, garantes de uma maior
flexibilidade e autonomia de gestão.
O resultado global da economia e do desenvolvimento social depende da

interligação e complementaridade entre sectores públicos,privado e social. Da
capacidade de cooperação entre eles, e do comportamento daAdministraçáo,
depende o desenvolvimento económico-social dos países, a criação de riqueza
equitativamente distribuída, e a qualidade de vida das populações.
A resposta a estes novos desaf,os, colocados pela envolvente, passa pela

reforma da administraçáo que, como acabámos de ver, tem, em Portugal, o
imperativo da Lei fundamental a dar-lhe força e dinamismo.
Adesburocratização como princípio dinamizador da reforma da administração

pública vem já de muito longe. A necessidade de desburocratrzar é quase
tão antiga como o próprio governo. Hoje, a burocracia é o problema não
1 Steven, OÍo, et al., a soluçãol. Por isso, a questão mais importante jâ náo e a de saber se a
"Government Reform or
Altematives to Bureaucracy?
desburocratizaçã.o é um imperativo, ou seja, se a burocracia administrativa
Thickening, Tides and the deve ser reformada. A questão é de saber se: é possível governar através de
Future of Goverrmeú" . Public
Administration Rev iew, vol. organizações tradicionais burocráticas; as burocracias tradicionais podem
58,n."6,540-545. ser suf,cientemente reformadas, ao ponto de servirem como instrumento de
governo; entre os diversos modelos propostos e em discussão algum pode
servir melhor para governar.
Há quem defenda, actualmente, a mudança de fundo e a introdução de

um novo modelo, por achar que a reforma da burocracia tradicional não
constitui uma solução adequada à complexidade deste século. Preconizam,
pois, a total revisão da administração pública e não apenas a introdução de
pequenas melhorias.
284
2 Guy Peters, The Future of
Neste grupo, encontra-se Guy Peters2 que na obtaThe Future of Governing
Gotterníng. Lawrence, KS:
descreve e examina quatfo modelos alternativos que, em seu entender, Univqsity Press of Kansas,
-'----
emergem das muitas refomas actualmente em curso. Esses modelos são tggO.
por ele designados poÍi governo de mercado, governo participativo, governo

flexível, e governo desregulamentado.
Os pressupostos de cada um destes modelos sãos os seguintes:
Mercado Participativo Flexível Desregulamentado

Fonte de Mercado Hierarquia Estabilidade Regulação interna
Problemas
Estrutura Descentralização Plana, com poucos Redes e organi- Não tem preferências
níveis zação vifiual
Melhorias Pagar de acordo com Envolvimento dos Funcioniírios em Maior liberdade
da Gestão a performance. funcionários regime laboral
através de temporário
Acção Incentivos de mer- Consulta e nego- Experimentação Governação empreen-
Política cado ciação dedora
Benefiícios Mais barato Maior envolvimento Baixo custo Criatividade e activismo
Outros, porém, acham que é apenas necessário dar alguns retoques na

máquina bur ocrâtica, aperfeiçoan do-a, para que ela sej a um bom instrumento
r Paul Light, The Tides of
ao serviço dos cidadãos. Paul Light3, na sua obra The Tides of Reform:
ReÍorm : making government
making government work, inclina-se para esta perspectiva. Neste caso, a work. New London: Yale
desburocratizaçáo passa pela introdução de novas modas de administtaçdo, UniveÍsity Press, 1997.
dos PPBS, aos Orçamentos de Base Zerc (budget bas e Zero -BBZ), da Gestão
por Objectivos (management by objectives - MBO), à cultura organizacional,
até à gestão pela qualidade total (total quality management - TQM).
Nos últimos 40 anos, facilmente encontramos aS seguintes modas de

gestão:
1960: GpO (MBO); teorias X Y da gestão, formação de sensibilidade;

e
enriquecimento de funções; PERT e amatrtz BCG'
1 970 : Planeamento estratégico centrúrzado; matrizes organizacionais;

gestão por comités; horários flexíveis; orçamentos de base zero;
. 1980: empreendedorismo interno; círculos de qualidade; teoria

Just in time;14 princípios de Deming; equipas autogeridas;
. 1990: Alianças estratégicas; competências nucleares (core

business); Total Quality Management; reengenharia de processos;
lideranç a cari smátic a, vi sionária, emocional ; or ganizaçõe s em rede ;
orgarizações aprendentes; gestão de livro aberto; carreiras autogeridas;
extemalizaçáo(owtsourcing);capacitaçáo(empowerment);ambientes
de trabalho 2417;
\
. 2000: equilíbrio entre trabalho e família; capital social; organizações
virtuais; gestão do conhecimento, entre outras modas.
As marés de reforma no Reino Unido começam nos anos sessenta do século

passado com o relatório do Committee on Civil Service, presidido por Lord
Fulton, tornado público em Junho de 1968. Em Portugal, esta maré começa na
execução do Plano Intercalar de Fomento (1965-1967). Napreparação do III
Plano de Fomento (1968-1913), criou-se o Grupo de Trabalho 14 vocacionado
paÍaa ReformaAdministrativa. Foi o Grupo de Trabalho 14 que elaborou o
decreto-lei que abriu a possibilidade de ampla delegação de competências e
a proposta de criação do Secretariado da Reforma Administrativa, publicado
a23 de Novembro de 1967 , exactamente 32 anos depois da grande refoma
de Salazar, contida no Decreto-Lei n.o 26715.
Em Portugal, as sucessivas reformas: Visam resolver a crise do Estado de

Bem-Estar Social; Levam à substituição da "administração proflssional"
(1945-1975) pela política e pela governança; nos termos do Diagnóstico do
Grupo de Trabalho l4têmem vista substituir "estruturas rígidas, ancilosadas,
altamente centralizadas, indiferentes ao meio ambiente;prátticas repetitivas
e métodos ultrapassados, desinteresse pelas novas tecnologias, lentidão,
marasmo; costas voltadas para um público quase esquecido; e factor humano
pode dizer-se que destroçado, desmotivado e mal preparado".
Em Portugal, a modernizaçáo administrativa durante a década de noventa

do século passado, foi orientada pela mudança por "pequenos passos",
como mudança incremental ou de melhorias contínuas. Não importa, nesta
alternativa, a reforma e a substituição de um modelo por outro, mas apenas
proceder a melhoramentos e terapias no modelo burocrático.
A aproximação dos serviços às populações e a melhoria da participação do

público na administração pública, por exemplo, exigindo o abandono da
a Recomenda-se a leitura postura estáticareactiva em favor de uma postura mais dinâmicaa, expÍessam
e
o artigo de Cheryl Simrell
King, et al , "The Question
bem a crença de que o sistema burocrático é válido e precisa, apenas, de
of participations: Toward pequenos acertos.
authentic public participation
in public administration".
P ub li c Atlminis tration Revi ew,
Em Portugal, as tentativas de modernização da administração remontam,
vol. 58, n." 4, 317-326. pelo menos, aos anos sessenta. No entanto, só em 1999 foram, através do
Decreto-lei n! 135199 , de 22 de Abril, compiladas as orientações dispersas,
e estabelecidas as medidas de modemizaçáo administrativa.
Com este diploma, o Governo procurou superar a dispersão das medidas e

diplomas que foram publicados durante as últimas duas décadas, do Século
XX, em matérra de modernizaçáo administrativa. Esta publicação teve em
286
vista racionahzat, sistematizar e inovar, num único diploma, as normas de
âmbito geral aplicáveis à Administração Pública. Foi a forma de facilitar o
acesso às mesmas, por palte dos destinatários, e de torná-las mais conhecidas
e transparentes aos cidadãos, clientes dos serviços públicos.
A moderni zaçáo administrativa levada a efeito (n.o 1 , do art. 1, Decreto-lei

n." 135199, de 22 de Abril) incidiu sobre: acolhimento e atendimento
dos cidadãos e dos agentes económicos; comunicação administrativa;
simpliflcação de procedimentos; audição dos utentes; sistema de informação
para a gestão.
De acordo com o diploma referido, os organismos daAdministração Pública

estão ao serviço do cidadão, e devem orientar a sua acção de acordo com oS
seguintes princípios: qualidade, protecção e confiança; comunicaçáo eficaz
e transparente ; simplicidade ; responsabilidade ; gestão parlicipativa.
Os princípios orientadores e as medidas propostas pelo Decreto-Lei n.o

135199,de22 de Abril, expressam a crença de que é possível governar através
da burocracia. Isto, impondo-lhe apenas pequenos retoques na fachada,
pequenos paSSoS destinados a limar arestas, e uma melhor adaptação às
novas exigências da envolvente. Tratou-se de dar ao termo modernização o
significado de recente, actual, e não de pôr em causa o modelo em si mesmo,
ainda que não estivesse na moda.
As reformas , na prime ira década do século XXI, lidam com uma forte tensão
entre duas racionalidades: a jurídica de matriz europeia continental e a da
ge stão por objectivo s ou técnrc a de mattiz an glo- s axónic a.
5
A diferenciação erlrÍe public
administration e a public
Atributos Jurídica Gestão/técnica management tem a veÍ com
a busca de modelos de gestão
Legitimidade Lei, norma, regulamento Efl ciência, efrcâcia, qualidade inspirados no sector privado
alternativos aos tradicionais
Primazia Meios Fins públicos.
Prioridade Estabilidade Mudança 6 <<Governance>> - atribui-se ao

termo o sentido adoptado pela
Organização Vive para si Vive para os cidadãos OCDE: o acto de governar,
num sentido lato. O termo
Negociação abrange a administração
Autoridade Topo/base
pública e as instiruições, méto-.
dos e jnstrumentos de govemo.
Controlo Cibernético Melhoria contínua
Assume ainda as relações entre
o goveÍno, o cidadão e os
agentes económicos, bem
como o papel do Estado,
consul(e-se: OCDE, "Gover-
nance in Transition: Public
Assiste-se, desde o f,nal dos anos 70, a uma mudança de foco: da public Management Reforms", in
administration para a public managements, no espírito de aquilo que nos OECD, Countries. Paris.
OECD, 1994. p. 1s8.
países anglo-saxónicos se convencionou chamar gov ernanc e r>6 .
<<
287
Esta mudança de foco insere-se na f,losof,a do managerialism, ou seJa, na
crença de que a gestão constitui a solução para os vários problemas que
assolam aS olganizações e aS sociedades. Por managerialismentende-Se, em
geral, um conjunto de crenç a6 e prátrcas, que tem como centro uma postura
de princípio, raramente testada, de que uma melhor gestão será a solução
7 Christopher Pollitt, ob cit eficazpara um amplo campo de males económicas e sociaisT.
p. 1.
Dentro desta fllosof,a de gestão pública ou de rroya" Sovernance" ) a OCDE

tem recomendado às administrações públicas que pautem a sua actuação por
4E: eflciência; eficácia; economia; e ética. Na mesma linha de orientação
define os novos indutores ("drivers") deste processo de mudança: mudança
de regras; enfoque nos cidadãos; melitocracia (gestão do desempenho);
competição e incentivos; cidadania activa (envolvimento dos cidadãos; redes
e parcerias).
Ora, a gestão moderna foi inventada, precisamente, para resolver o problema

da inef,ciência, marca negativa das administrações públicas que nunca
primaram por serem exemplos de ef,ciência, pelo menos na Europa do Sul.
Acontece que os primeiros esforços de Taylor, há cem anos, destinaram-se
afed:uzt o desperdício, a precisal oS modelos de desempenho, a articular
remuneração e produtividade. Para Taylor, a ef,ciência surgia de "saber
exactamente o que Se quel que oS homens façam e depois conseguir que o
façam da melhor maneira e mais barata". Desde então o segredo leside na
gestão sistémica que apresenta como resultado cem anos de produtividade
crescente. Ora,éesta atitude que os reformadores actuais das administrações
públicas estão a tentar introduzir com mais ou menos sucessos nos seus
países.
Acresce que, após II Guerra Mundial, a gestão não é apenas gestão de negócios
a
(business). É parte integrante de todas as iniciativas humanas que reúnam

numa organizaçáo peSSoaS com divelsos conhecimentos e competências'
Tem de ser aplicada a todas as instituições do sector terciário, como hospitais,
universidades, associações privadas Sem fins lucrativos, organismos públicos.
Por todo o mundo a gestão tornou-se numa função social.
Se os processos de reforma das administrações públicas visam a substituição

do tradicional modelo jurídico pelo modelo de gestão técnica, aflnalo que é a
gestão? A gestão tem a ver com os seres humanos; Lida com a integração de
peSSoaS num empleendimento comum; Todos os empreendimentos exigem um
compromisso com metas, objectivos comuns e valores partilhados;A gestão
tem de permitir que o empreendimento e as peSSoaS cresçam e se desenvolvam
com a mudança das necessidades e oportunidades;Todos oS empreendimentos
integram peSSoaS com diferentes competências, conhecimentos e realtzam
diferentes tipos de trabalho; Os resultados pof si só não são um indicador
único do desempenho da gestão e do empreendimento; O resultado de um
288
empreendimento é externo: umutente/cliente satisfeito (doente curado, aluno
instruído). Dentro do empreendimento apenas existem custosS. 8 Peter
Drucker, O essencial
de Drucker: uma selecção
das melhores teorias do pai
Importa reter que este processo de substituição de um paradigma jurídico da gestão. Lisboa: Actual
tradicional de administraçáo pública por outro de tipo gestionário, como Editora. 2008.
acabámos de descrever, não é,tarefafácil sobretudo em virtude de este último

parecer ser um pouco alheio aos traços da cultura latinos, como é o caso de
Portugal.
Aliás, sendo a cultura americana mais propícia à adopção de um modelo do

tipo de gestão por objectivos, o próprio Petre Drucker, em 1980, avaliando
a forma como a administração pública americana aplicava a gestão por
objectivos, concluía que esta revelava erros importantes: Imprecisão
na def,nição dos objectivos, programas e acções; Indef,nição quanto a
prioridades; Gastos de tempo e recursos de forma desnecessária; Exagero
na composição das equipas de trabalho; Apego a dogmas para justificar os
maus resultados; Incapacidade ou falta de vontade política para aprender
com o erro; Resistência em abandonar programas e acções reconhecidas
como erradase. e Peter Drucker, "The Deadly
Sins in Public Administration".
P ublic Adminis tr ation Rev i ew,
Vol.40, n.'2, Mar-Apr., 1980,

pp. 103-106.
Actividade 10.1
Confronte as recomendações da OCDE com o programa de reforma do

Governo de Portugal e evidencie as semelhanças e as diferenças.
10.2 O Processo de Mudança
Uma das maiores questões dos estudos organizacionais é a análise da

mudança, e uma das diflculdades reside no que se entende por mudança. Esta
questão foi identiflcada por Parsons como o problema da mudança dentro
do sistema, enquanto problema oposto à mudança do próprio sistema. Este
problema radica na dificuldade que existe em determinar o tipo de mudança
que resulta em mudança do sistema organizacional. Novas técnicas podem
ser introduzidas, novos modelos podem ser experimentados, e novas noÍnas
e políticas podem ser formuladas, mas tudo isto poderá não signiflcar uma
mudança do sistema.
É abaixa performance em termos de ef,ciência, efi,cácia e qualidade que

está na base do desequilíbrio e da mudança organizacional. Não se muda
ou reforma a administração por reformar. Muda-se e reforma-se para que
289
haja maior e melhor serviço prestado aos cidadãos, isto é, cumprimento dos
objectivos def,nidos.
Para que haja mu(ança é necessário que o nível de eficâciaou de perforÍnance

organrzacional atinja tão baixo nível que coloca em risco a sobrevivência
do sistema e é este risco de extinção ou incerteza que obriga a procurar um
novo equilíbrio.
Abaixa eficáciacausa desadaptação e esta provoca e obriga a nova adaptaçáo

organizacional. Pelo contrário, a aTta performance estimula o crescimento
que se expressa no aumento de empregados, melhona da qualidade, etc.
Uma organizaçáo mal adaptada à sua envolvente, com uma performance

inferior ao nível aceitável pelos principais interessados (stakeholders),
procederá à adaptação da sua estrutura aos factores da envolvente interna
e externa de forma a sobreviver. Uma organizaçáo mal adaptada, cuja
performance é média ou alta (acima do nível desejado pelos principais
interessados), vai continuar mal adaptada. Para uma organizaçã'o bem
adaptada, quanto mais alta for a sua performance mais elevado será o seu
grau de crescimento.
Acontece que, teoricamente, a base política de sustentação das organizações

públicas, as quais dispõem sempre do orçamento do Estado e não dependem
das leis de mercado, pode prolongar o seu horizonte vital mesmo quando
tais organizações não cumpram a sua missão e as suas principais atribuições
e competências.
Assim, se a causa da mudança radica na performance ,anattrezada mudança

a implementar pode ser de dois tipos bem diferentes: a mudança incremental e
a mudança profunda. Aprimeira veicula apenas a ideia de mudança episódica,
incremental ou evolutiva, enquanto a segunda aponta para a ruptura com
j os padrões do passado e é descontínua. Lançando mão da terminologia de
Parsons, trata-se da mudança dentro do sistema ou da mudança do próprio
sistema.
A mudança incremental é def,nida enquanto uma ruptura no interior de um

sistema organizacional marcado pela inércia, ou seja, o sistema organizacional
ao desalinhar-se, relativamente à percepção que alguns dos seus elementos
têm, face às exigências da envolvente, pressupõe uma intervenção, com
vista à sua readaptação. Ela assenta num processo de evolução permanente,
sustentado em ciclos curtos, progressivos e localizados, de adaptações
e alterações, ou seja, numa série de acomodações, através das quais a
organizaçáo se adapta à realidade envolvente, em perÍnanente mudança.
,
A mudança incremental possui um carácter operacional, dizendo respeito

apenas a novos sistemas, procedimentos, estruturas ou tecnologia, os quais
t
290
t
terão um efeito de curto ptazo na actividade da organizaçáo,mas cujo efeito
sobre o comportamento na organizaçáo é de extrema importância.
A mudança profunda é de tipo estratégico e, por deflnição, descreve as

características mais importantes da relação da organtzaçáo com a Sua
envolvente, o que leva a que a mudança estratégica tenha a ver com as
mudanças mais importantes e de longo prazo que ocoffam em tal relação.
A mudança profunda e a mudança estratégica são idênticas e implicam a

transformação do próprio sistema e a ruptura com os padrões de actuação
do passado.
Iniciar processos de mudança estratégica não é fácil. As organizações possuem

conhecimentos, valores, pressupostos, regras e competências que fazem o
que elas são, actualmente. Todavia, com a mudança do mundo à sua volta,
perdem o sentido do alinhamento e começam a ter problemas, de baixa
eficárcia ou , então, funcionam tão bem que precisam de crescer. Em ambos
os casos, há mudança e resolvem-se estes problemas, fazendo pequenos
ajustamentos. Todavia, pol vezes, as organizações têm necessidade de alterar
os seus pressupostos fundamentais, regras, paradigmas e desenvolver novas
teorias acefcada sua actividade e da relação com a sua envolvente. Quando
isto acontece, está-se perante uma necessidade de mudança profunda ou
estratégica.
Quando se fala de mudança organtzacional, refere-se, por norma, à

mudança incremental. Esta é fruto da análise racional e de um processo
de planeamento. Existe uma meta desejâvel, e um conjunto específlco de
etapas indispensáveis para a atingir. Este tipo de mudança é limitado na sua
finalidade e, normalmente, reversível. Se a mudança implementada não der
bom resultado, é sempre possível, voltar ao ponto inicial, ao modelo antigo.
Este tipo de mudança, normalmente, não rompe com os padrões de actuação
passada, sendo um prolongamento desse mesmo passado. Além disso, neste
tipo de mudança, quem a dirige sente que possui o controlo sobre o que está
a acontecer, sendo o futuro susceptível de previsão.
Um processo de mudança eficaz segue, normalmente, os seguintes seis

passos: mobilizar as pessoas paÍa a mudança através da análise conjunta
dos problemas da competitividade; desenvolvel uma visão partilhada sobre
como organfiaÍ e gerir paruacompetitividade;incentivar o consenso acerca
desta nova visão, formando aS peSSoaS paraaacçáo,e fomentando a coesão;
espalhar a revitalização por todos os departamentos, sem pressionar do
topo; institucionahzar areyitahzação através de políticas formais, sistemas
e estruturas; controlar e ajustar estratégias, em resposta aos problemas do
processo de revitalização.
291
Amudança profunda, ou seja, a mudança do próprio sistema, exige uma nova
maneira de pensar e de se comportar na organizaçáo.É mais ambiciosa na
sua finalidade, descontínua em relação ao passado e geralmente irreversível.
A mudança profunda rompe com os padrões de acção e envolve um assumir
de riscos e uma certa perda de controlo.
Para Robert Quinn, a mudança profunda ocorre com o processo transfor-

macional, o qual possui quatro fases distintas: Iniciação; Incerteza; Trans-
formação; Rotina.
Todo o sistema de acção deve expandir-se e crescer ou contrair-se e

entrar em agonia. Para permanecer saudável, o sistema deve percorrer
permanentemente este ciclo de quatro fases. Todavia, náo é fácil manter o
sistema em movimento, dado que existem quatro armadilhas: ilusão, pânico,
exaustão, estagnação.
Na fase da iniciação, deseja-se mudar e melhorar e, por isso, desenvolve-se a

visão do que se quer a longo pÍazo e depois assume-se o risco da iniciativa.
O perigo é agtr a partir de uma visão que não possa ser implementada, caindo-
-se na armadilha da ilusão e da decepção.
Na fase daincerteza, os participantes comprometem numa acção intensa e de

experimentação intuitiva. Se esta acção falha, os participantes podem cak na
armadilha do pânico. Todavia, se forem persistentes e vencer o desconforto
e continuarem a experimentação, poderão ganhar o insight que os glurará à
fase seguinte.
Na fase transformacional, a aprendizagem intuitiva, e obtida através da

experimentação, poderá levar a reformular o problema e uma nova teoria ou
paradigma emerge. Esta fase é o momento essencial da mudança profunda.
Para Kurt Lewin, o processo de mudança passa por três fases seguintes:
Descongelamento - alteração do estado presente de equilíbrio, responsável
pela sustentação dos actuais comportamentos e atitudes. Este processo deve
tomar em atenção as ameaças que a mudança poderá suscitar, e a necessidade
de motivar os que integram o novo processo. Mudança - desenvolvimento
de novas respostas, com base em nova informação. Recongelamento -
estabilização da mudança pela introdução de novas respostas.
10.3 Evolução do Conceito de Qualidade
Nas suas diversas facetas, o conceito de qualidade torna-se mais

compreensível se analisarmos a forma como, através dos tempos, tem vindo
a ser aplicado.
292
Até ao f,nal da Segunda Guerra Mundial, a tecnologia evoluía lentamente,
e a noção de qualidade resumia-se à preocupação com as características
físicas do produto, com a sua conformidade final às especiflcações técnicas
do protótipo industrial.
Até ao final dos anos cinquenta do Século XX, a procura era superior à
oferta, e a produção era orientada para uma sociedade monopolista. Havia um
alheamento total relativamente às necessidades do mercado e um fraco rigor
na deflnição dos processos. Era fácil o escoamento da produção, o mercado
era aberto e não havia preocupação com a colocação dos produtos.
Entretanto, o mercado foi se tornando mais exigente e, de uma fase em que

se abordou a qualidade, tendo em vista a produtividade, passou-se a outra,
que conduziu à criação dos círculos de qualidade.
Depois da Segunda Guerra Mundial muitas indústrias japonesas, influenciadas

por W. Deming e J. Juran, incorporaram o princípio da qualidade total (QT)
nas suas organrzações. Os Círculos de Qualidade do Japão chegaram à
Europa, e foram implementados na indústria, particularmente na indústria
automóvel.
Entretanto, oferta e a concorrência aumentaram, e os consumidores passaram

a
a interrogar-se sobre se os produtos são adequados àutrhzaçáo pretendida,
ou se estão, apenas, em conformidade com a especiflcaçáotécnrca. Surgiram
também os primeiros estudos de mercado, e teve lugar a revolução do
marketing. Saiu-se da fase apenas comercial e nasceu um novo conceito:
as actividades transfuncionais de Feigenbaum. Foi este autor que realçou
a necessidade dos produtos estarem bem concebidos, bem distribuídos e
dirigidos a mercados certos, com acompanhamento pós-venda, para que
haja qualidade.
Encontramo-nos aqui num mercado fechado, com concorrência apoiada em

circunstâncias semelhantes, perante a necessidade de encetar o esforço de
vendas.
Esta nova exigência levou ao aparecimento de um novo sistema de produção.

A ênfase maior passou a ser colocada no controlo do processo produtivo e não
na inspecção. Este novo sistema consiste em dividir o processo por etapas e
inspeccionar o produto no final de cada uma, só passando à etapa seguinte
aquele que estiver em condições, e mantiver ainda assim, a inspecção f,nal.
Este sistema diminui o desperdício e as peças rejeitadas, mas aumenta o
custo dos retoques.
Para resolver este problema, passou-se a envolver os operários na concepção e

melhoria do processo produtivo.As organizações que, destaforma, atingiram
o nível de qualidade da conformidade ao custo, obtiveram produtos mais
fláveiseabaixocusto.
293
Nos anos oitenta do século passado, surgiu um novo desafio, e a Coreia do
Sul, Hong Kong e Singapura, imitando a tecnologia ocidental, conseguiram
colocar no mercado produtos de boa qualidade, a baixos custos de produção.
A procura, nos anos oitenta, foi inferior à oferta, o mercado estava saturado,
a concorrência era feroz, e surgiu a necessidade de fidelizar os clientes.
A qualidade tornou-se, assim, a principal exigência dos clientes.
I
Este facto obrigou à renovação do conceito de qualidade, a introduzir o
cliente na def,nição da qualidade, e a abandonar a perspectiva focahzada
no produto. Uma organrzaçáo que consiga identiflcar as necessidades de
um segmento de mercado e satisfazê-las, poderá funcionar, durante algum
tempo, como fornecedor exclusivo, praticar preços elevados e obter alta
rentabilidade.
Os anos oitenta foram, do ponto de vista industrial, marcados pela lean

production, pela robotizaçáo e pela flexibilidade, que permitia a produção
de pequenas séries, através do uso de CAD/CANl, just in time, e de outras
tecnologias da gestão industrial.
Nos anos noventa, a concorrência foi implacável, ao ponto de só os melhores

sobreviverem, e de todas as áreas de actividade mais apetecíveis sofrerem
violentos ataques. Nessa década, o progresso técnico encontrava-se em
permanente aceleração, disponível e acessível a todos, com vantagens para
quem o usasse em primeiro lugar. Verif,ca-se, ainda, que nesta décadao custo
dos erros foi elevado. Dispondo de alternativas, o cliente tornou-se exigente,
a ponto de não aceitá-los e, em contrapartida, os melhores pretenderam
produzir com zero effos.
I É por isso que faz sentido dizer que a qualidade total, nos anos noventa, foi
i
essencial para a sobrevivência das organrzações e para a sua continuação
tl
no jogo. Entrou-se numa fase em que o cliente passou para primeiro lugar e
manda naorganização, prevalecendo os seus gostos nas características dos
produtos que a organização the oferece. Esta nova fllosofla pressupõe que
todos são, simultaneamente, clientes e fornecedores, internos e externos, que
todos são clientes de todos.
294
Evolução do conceito de qualidade
De acordo com alguns autores, nomeadamente, Crosby, Deming, Feigenbaum,

Ishkawa e Juran, a qualidade é
CROSBY DB,MING FEIGENBAUM ISHKÀWA JURAN
Definição de Confornidade Três pilares Aquilo que o Satisfatório Adequação ao

Qualidade com os requl- da qualidade: cliente define. para o cliente. uso.
sitos. produto, utili-
dade, uso.
Filosofia Sem defeitos. Constâncianos Completa satis- Controle da Abordagem

objectivos e fação do cliente qualidade de projecto.
análises. a baixo custo. em toda a
orgarizaçáo.
Abordagem Motivar as pes- Técnicas esta- Abordagem Falar através Filosofia da

SOAS. tísticas. de sistemas dos dados. qualidade
ao controlo da planeamento,
qualidade. controle,
melhoria.
Mecânica 14 degraus. 14 obrigações Os nove "M" Sete ferra- Jornadas de

da gestão. mentas esta- diagnóstico e
tísticas. melhoria.
Assim, de acordo com o velho conceito, qualidade signiflca: a) apenas

qualidade nos produtos; b) conformidade aos requisitos (a opinião do
cliente não conta); c) ênfase na detecção dos problemas de qualidade e
não na prevenção; d) algo que só ao director de produção diz respeito;
e) é uma função organtzactonal; f) ferramenta estatística; g) departamento
de qualidade (quando existe, é o campeão da qualidade); h) medida dos
atributos dos produtos.
O novo conceito de qualidade baseia-se, como se viu, em valores que

realçam:
a) a satisfação do cliente. O cliente, interno ou externo, encontra-se no

ro
centro de todas as actividades de uma cultura de qualidadelo; A temática ligada à parti-
cipação dos cidadãos encontra
expressão actualmente na sua
b) a melhoria contínua. Existe uma postura que leva os grupos e os participação na definição da
indivíduos a desejarem e aceitarem, como normal, a melhoria contínua qualidade do serviço a ser-lhe
prestado.
em todos os aspectos orgarizacionais. Esta postura faz com que cada um
participe na identif,cação e na implementação de soluções, que f,avorecem
a inffodução de melhorias graduais narealizaçáo das suas actividades;
c) a capacitação "empowerment" e o trabalho em equipa. O

desenvolvimento de processos de melhoria contínua pressupõe
295
a participação e o envolvimento de todos os colaboradores, pelo
que requer a implementação de grupos de trabalho. Deste modo,
é colocada grande ênfase na socialização dos colaboradores, e a
gestão de recursos humanos tem um papel crítico no sucesso desta
característica;
d) a liderança eo planeamento estratégico. Sem o envolvimento directo

da gestão de topo, não é possível uma cultura de qualidade, nem no
momento do seu nascimento, nem ao longo dos momentos de gestão
do seu ciclo de vida. Semprofundos programas de mudança cultural,
não é possível implementar, com ôxito, culturas de qualidade;
f) a consolidação de novos valores, normas e crenças. Entre estes

são de destacar as situações em que: as pessoas possam trabalhar
em equipa; as equipas trabalhem com outras equipas; os effos sejam
admitidos sem reclamações; as pessoas se envolvem na actividade
da organização através do modo de tomar decisões; as ideias sejam
activamente procuradas por todos; o desenvolvimento do pessoal
seja uma prioridade; sejam encontradas soluções sustentáveis para
os problemas; não existam fronteiras departamentais entre funções.
De acordo com estes princípios, cada trabalhador é o responsável pela

qualidade no seu posto de trabalho, e qualidade é a palavra-chave paÍa a
satisfação de todos: fornecedores e clientes.
lO.4 As Normas ISO 9000 e a Certificação
A certificação da organizaçáo, como corolário da reorganrzaçào da sua

estrutura, ayaflça desde f,nais da decada de 80, primeiro timidamente e,
depois, com imposições voluntárias a sectores inteiros. No caso dos sub-
-empreiteiros das áreas da construção/manutenção de linhas de condução
de electricidade, gás, água, esgotos e actividades relacionadas, não estar
certiflcado signif,ca, a curto ptazo, estar fora do mercado.
As normas da série NP EN ISO 9000 vieram normahzar o percurso para a

reotganização, e são, neste momento, uma ferramenta extremamente útil, a
indicar os caminhos da almejada cerliflcação.
Antes de iniciar qualquer tipo de actividades relacionadas com o processo

que conduzirá, à certiflcação, é vital que a alta direcção da organizaçáo
compreenda bem as diferentes etapas a percoffer, e deflna os objectivos a
atingir, bem como os meios disponíveis para os alcançar.
296
Na negociação dos objectivos é fundamental que um Sistema
se esclareça que
da Qualidade, estabelecido segundo as norÍnas indicadas, é uma forma da
organizaçáo garantir a qualidade dos seus produtos e estabelecer,junto dos
seus clientes, a conf,ança na reprodutibilidade da qualidade negociada ou da
qualidade de um modelo certif,cado. Deverá, também, constituir um meio
de diminuição dos custos de exploração, e estabelecer uma aproximação aos
seus clientes.
Na fase de início de processo, é fundamental o levantamento exaustivo da

situação da organização, não só quanto à organrzação da qualidade, mas
também quanto às funções de cada sector, às relações entre eles e aos recursos
humanos e materiais.
O planeamento deve ser antecedido de uma alargada discussão, com a alta

direcção, com vista a mostrar ao restante pessoal o seu envolvimento no
processo, e a sua colaboração nas decisões ao nível estratégico e na definição
das áreas funcionais.
Após esta discussão/sensibilizaçáo,alargada a toda aorgantzação durante o

desenrolar do processo, desenha-se, então, o planeamento das acções que vão
constituir o concretizar do processo. Este contemplará, necessariamente, a
datalobjectivo de término de concepção e montagem do Sistema da Qualidade
específlco paru a organrzaçáo.
O tempo é um dos principais problemas, senão o principal, durante a

execução do trabalho. A escassez de tempo não se refere, somente, ao
peíodo em que decorre o processo, mas também à necessidade permanente
de envolvimento de todos e de cada um dos elementos que constituem a
equipa de desenvolvimento.
Apesar da importância do tempo, outros recursos são ainda necessários,

alguns mesmo essenciais, como o orçamento próprio para o projecto.
O Sistema da Qualidade a desenvolver nas organtzações costuma seguir uma

das três alternativas dos sistemas ISO, a saber:
. NP EN ISO 9001 - modelo de garantra da qualidade na concepção/

desenvolvimento, produção, instalação e assistência após venda;
. NP EN ISO 9002 - modelo de garantra da qualidade na produção,
instalação e assistência após venda;
. NP EN ISO 9003 - modelo de garantia da qualidade na inspecção e
ensaios flnais.
A selecção do modelo deve ter em atenção: a complexidade dos processos,

as características do produto/serviço, e os factores associados à segurança
e economia.
297
Após a escolha do modelo, é importante dar início ao processo de formação/
sensibilização de modo a permitfu a uniformidade no entendimento de
conceitos chave na éffea da Qualidade. Assim, é importante infornar sobre:
. que é a Qualidade, vista de uma forma integrada;
. quais as suas vantagens;
o qual o papel de cada agente no processo de melhoria'
. qual o papel daorganrzação na sociedade;
. que relações se esperam estabelecer entre clientes, fornecedores e

organismos certif, cadores.
Durante a aplicação dos critérios da norma escolhida, não se deve perder

de vista que a qualidade é um processo contínuo, auto regenerador, que
se deverá implantar de uma forma dinâmica. Contudo, a resposta râpida
aos critérios impostos pela norma não deve inviabilizar, nem dif,cultar, as
melhorias posteriores.
A nosso ver, a grande vantagem da criação de um Sistema da Qualidade

prende-se, essencialmente, com questões de organização e de eflciência do
seu funcionamento.
10.5 A Satisfação dos Clientes como Medida
Um dos principais objectivos de uma organizaçáo, pública ou privada, de

prestação de serviços deverá ser a garantia de que os clientes/cidadãos/
utentes hão-de voltar, ou seja, a sua fidelização ou lealdade. E para tanto
a organtzaçáo terá de garantir uma qualidade de serviço compatível com a
1r A. Parasuraman, et al., "A expectativa dos seus utilizadoresll.
conceptual Model of Service
quality and its implications
for future research" -Journal oJ
O foco do conceito de qualidade de serviço radica na relação entre padrão
Marketing,Yol. 49, Fall, 1985, esperado de serviço e padrão de serviço recebido. São os clientes que fazem
pp.41-50.
viver as organizações, públicas ou privadas, e são eles quem permite que os
serviços evoluam. Juízes da qualidade, são os clientes que dizem o que é a
qualidade. Um serviço diz-se de qualidade quando a percepção do cliente/
cidadão/utihzador é ade que o serviço recebido está em harmonia com aquilo
que era esperado. O padrão de qualidade passa a ser objecto de litígio quando
o consumidor esperava algo que não obteve, ou seja, flcou frustrado nas suas
expectativas ou percepções.
As organizações públicas ou privadas têm de gerir as expectativas dos seus

consumidores. Trata-se de um delicado jogo de equilíbrios este processo de
298
gestão que passa pela forma como a oÍgantzação constrói a sua imagem de
qualidade. Toda a vez que um cidadão volta a usar um determinado serviço
público é uma oportunidade de pôr à prova tal imageml2' 12 C. Gronroos, "Service
management: a management
focus for service competition",
A qualidade de um serviço depende da correspondência entre expectativas in C.H. Lovelock (ed.),
e realidades, ou seja, entÍe o que o cidadão deseja e o que a organrzaçáo Mana ging s erv ic e s Marke tin g :
marketing operations, and
pública the oferece. A ausência de qualidade, pelo contrário, é o resultado da human resotrces (pp. 9-16).
falta de tal correspondência entre expectativas do cidadão e o desempenho Englewood Cliffs, NJ:
Prentice-Hal. I 992.
da organrzação. Quando não existe tal correspondência importa encetar
processos de mudança ou de reforma da Administraçáo.
Importa, entretanto, salientar que, no sector privado, entre 657o a 85% dos
clientes, que mudam paÍa a concorrência, aflrmam que estavam satisfeitos.
Isto signiflca que uma organizaçáo não se pode deixar adormecer à sombra
tépida da satisfação dos clientes. Tem de ultrapassar essa zona própria da
indiferença, atingir o seu afecto, e converter os clientes em fiéis apóstolos.
Jâlâváo os tempos em que as grandes otganizações de serviços, actuando

em regime de monopólio, total ou parcial, assumiam posturas majestáticas
face ao mercado, obrigando os clientes a comprar de acordo com padrões de
qualidade e preço que não haviam escolhido.
Nas sociedades abertas e democráticas de tipo ocidental jánáo se aceita, quer

no sector privado ou público, que alguém decida pelos clientes. O primado
do valor jâ náo reside no processo no fazer as coisas bem e da maneira
-
certa (eflciência) , mas nos clientes e daí a importância emfazet as coisas
-
certas (ef,cácia).
Durante décadas, na Europa continental, as grandes organrzações do sector

público, influenciadas pelo tipo de administração pública onde se inseriam,
vaTorizaram, em absoluto, a eficiência, isto é, realizat os procedimentos
administrativos, da maneira certa. A cultura de gestão administrativa, então
em vigor, pouca ou nenhuma importância atribuía aos clientes'
Com as mudanças surgidas nos anos oitenta, as novas preocupações

estratégicas de administração e gestão vieram a pôr em causa os valores da
cultura administrativa anterior e valotrzat, em contrapartida, o primado do
cliente.
Actualmente, antes de se proceder à produção de um bem ou serviço, procura-

-se saber com que qualidade e a que preço um segmento de clientes está
disposto a aderir à nossa oferta. Só depois, olhando para os factores produtivos
e esmagando as margens de lucro, se conclui se é viável tal produção ou
entrega de serviços. Não se parte da organrzação para o mercado, mas do
mercado paÍa a organizaçáo, e desta novamente para o mercado. Significa
isto que o cliente está no centro de tudo.
299
Há cinco fontes de falta de correspondência ou diferenciais (gap) entre as
expectativas do cliente e o serviço proporciona o, que são geradoras de
r3 A. Parasuraman, et al., ob ausência de qualidadel3. Tais diferenciais ou descontinuidades são:
cit.
a) Entre as expectativas do consumidor e as percepções da gestão. As
percepções dos gestores raramente estão de acordo com as expectativas
dos clientes. O problemadafaltade qualidade tem origem neste hiato.
b) Entre a percepção dos gestores e as especiflcações de qualidade.

Aqui radicam os desfasamentos entre os objectivos da gestão e os
seus resultados. O que a organizaçáo se propõe rcahzar em matéria
de padrões de qualidade não chega a ser implementado e há um
desfasamento entre o discurso e aprátrca.
c) Entre as especif,cações de qualidade e o serviço prestado. Razões

ligadas à fraca qualiflcação dos recursos humanos, perf,s proflssionais
e de formação desadequados e recurso a tecnologia pouco flável
poderão impedir que uma determinada boa política de gestão de
Í
qualidade def,nida pela gestão não tenha condições, nem meios no
I
I
I terreno, para poder ser levada à prática.
d) Entre aprestação do serviço e as comunicações externas.A orgaruzaçáo

não deve criar expectativas acima do que pode oferecer. Tem de gerir
as expectativas. A comunicação externa institucional e o marketing
de serviços, em especial a publicidade, devem ser usados também
para gerir as especulativas dos clientes.
e) Entre o serviço prestado e o esperado. A percepção de que o serviço

não corresponde àquilo que era esperado tem como consequência a
falta de qualidade.
i
i
I
uma organizaçáo para evitar estas descontinuidades (gap) tem de adoptar
uma postura sistémica e gerir as variáveis determinantes da qualidade, tais
como: acesso, comunicação, competência, cortesia, credibilidade, f,delidade,
capacidade de resposta, segurança. Todos elementos muito tangíveis que
exigem uma compreensão/conhecimento dos seus clientes.
Actividade 10.2
Entreviste um cliente/utente de um serviço público e, numa escala

de I a 5, procure avaliar o seu grau de satisfação pelo serviço
prestado. Use os seguintes indicadores: tempo de espera; cortesia/
simpatia; disponibilidade para tratar dos seus assuntos; competêncial
conhecimentos; clarezalúllidade das informações prestadas e
classiflcação global.
;
i
l 300
F
L
10.6 A Qualidade nos Serviços Públicos
A filosofia da qualidade não se confina às organizações, passou a ser

considerada fomentadora do desenvolvimento económico e social, em geral.
Todavia, na administraçáo pública era visto como um conceito distante,
aplicável à indústria e a outros sectores lucrativos. A administração pública
parecia estar condenada a viver num modelo burocrático, pouco racional,
em que não se colocavam os problemas da qualidadera. ra
João Bilhim, "A Construção
da Função Qualidade nos
Tribunais Portugueses: uma
A adaptação do sistema produtivo de bens e serviços aos objectivos abordagem à luz da teoria
económicos e sociais da política dos Governos, necessita da Qualidade institucional". Scientia Jurí-
dlca, Julho/Setembro, Tomo
como instrumento. Acresce, ainda, que a consciência crítrca dos cidadãos, o LVII, n " 315, 2008, pp. 509-
seu maior grau de educação e cidadania, vieram colocar novos desafios aos -517.
serviços públicos.
Actualmente, os cidadãos teriam grande relutância em aceitar uma

administração autoritária, affogante e divorciada da sociedade, e exigem uma
administração prestadora de serviços de qualidade, que não seja empecilho,
mas antes, motor do desenvolvimento social cultural e económico do País.
Na maioria dos países, a administração pública constitui o sector económico

de maior peso no emprego, e com maior oferta de bens e serviços. Por isso,
não pode f,car indiferente a todo este movimento da qualidade nos serviços
públicos.
Acresce que não foi fácil deslocar o conceito de qualidade nascido no seio das
fábricas para o centro das organizações de serviços. O sector dos serviços tem
adquirido uma importância crescente no quadro das economias desenvolvidas.
Aliás, em termos de emprego, é o sector terciário o que emprega a maior taxa
da população activa e a tendência é no sentido do seu crescimento.
A lógica de serviço rompe radicalmente com a lógrca de produto, o que

expressa a necessidade de se implementar um clima de serviço e de evitar
introduzir naAdministraçáo Pública uma cultura de qualidade com os traços
culturais dos ambientes fabris. A Administração Pública, como sector,
por excelência, de serviços, deve seguir as melhores práticas da gestão da
qualidade originária do sector privado dos serviços, mas contextualizando
as suas técnicas aos requisitos específlcos do sector público.
Os serviços distinguem-se dos produtos porque implicam as seguintes

características: intangibilidade; participação do consumidor na produção;
simultaneidade. A intangibilidade prende-se com o facto do resultado flnal
ser uma experiência e não algo material. Eu posso emprestar um lápis, mas
não posso emprestar a minha experiência de ter assistido a um espectáculo.
Quanto à participação do consumidor verifica-se que quando o cidadão
requer um documento na loja do cidadão ele de alguma forma participa na
301
produção finaldo serviço. Por flm, com a simultaneidade quer dizer-se que,
por norma, um serviço é produzido e consumido em simultâneo, tal como
acontece com um concerto musical.
Nos anos noventa do século passado, a qualidade passou a ser uma

necessidade de todos. Assim, aAdministração Pública viu-se na necessidade
de transformar os métodos de funcionamento de forma a aumentar a qualidade
do serviço prestado aos cidadãos, que progressivamente se apresentam com
expectativas mais exigentes e sof,sticadas.
A tradicional burocracia,ineficácia e lentidão dos serviços públicos, tende

a desaparecer, para dar lugar à modernização administrativa. Com uma
noção inovadora: a de que o utente/cliente dos serviços públicos, e as suas
necessidades, devem constituir a preocupação fundamental da adminis-
traçáo pública.
Do ponto de vista da ciência política é o cidadão/pessoa que deve estar no

centro de toda a oferta política. No sector empresarial, quem eventualmente
tenha abandonado o cliente para áreas mais periféricas das suas preocupações
é natural que esteja a atravessar grandes diflculdades de mercado. No sector
público, passa-se o mesmo. A queda da importância das ideologias redobrou
de importância o cidadão tal como é, como parte integrante de grupo de
consumidores ou segmentos de mercado para certos produtos políticos ou
de políticas públicas.
15 Albert GORE, Reinventar

Já Albert Gorels faz referência à qualidade, ao mencionar os princípios da
a Administraçã.o P ública,
Lisboa: Quetzal Editores,
National Performance Review Faz-lhe uma referência clara, ao afirnar a
1995,p.45. necessidade de estimular a qualidade, criando um claro sentido de missão
(pilotando melhor e remar menos); delegando poderes e responsabilidades;
substituindo regulamentos por incentivos e avaliando o sucesso pela satisfação
dos clientes.
Pelo Decreto-Lei n." 166-A199,de 13 de Maio, o Governo Português aprovou

o Sistema de Qualidade em Serviços Públicos (SQSP).
Neste diploma, o Governo reconhece que a " a qualidade é, hoj e, universalmente

reconhecida e aceite como a satisfação do cliente a custos adequados, e
torrrou-se um imperativo para todas as organizações públicas e privadas,
face à crescente consciencialízaçáo que os consumidores e utentes de bens
ou serviços possuem dos direitos que thes estão atribuídos".
E acrescenta mais adiante "A Administração Pública não pode flcar imune
a esta forma de gestão, umavez que está sujeita às mesmas pressões e aos
mesmos constrangimentos que as organizações, o que a obriga a reconverter
mótodos de gestão e funcionamento, sistemas de organízaçáo e principalmente
de legitimação, tendo em vista a melhoria da qualidade dos serviços prestados
aos cidadãos e à acção governativa".
302
Por isso, hoje se impõe a personalização do serviço que acarreta um conjunto
de benefícios, designadamente: maior rapidez na resposta; resolução
atempada dos utentes insatisfeitos; maior envolvimento e implicação dos
trabalhadores na qualidade do serviço; melhor atendimento, surgimento de
mais ideias inovadoras; maior fldelização dos utentes. Importa, no entanto,
salientar que este aumento da qualidade pode exigir investimentos maiores
em selecção e formação dos funcionárros.
No que toca às metodologias de gestão e avaliação da qualidade de serviço,

há diversas ferramentas. Por exemplo, os serviços públicos no Brasil seguem
um método muito comum nos EUA, o Baldrige, e são certif,cados pela
normas da família ISO 9000. O Baldrige Award é um modelo dos critérios
de performance usado para avaliar os sistemas de gestão e identiflcar as áreas
principais de melhoria .O Baldrige Awardfoiestabelecido pelo Congresso dos
EUAem 1987 ,integrando uma campanha nacional de melhoria da qualidade.
O Malcom Baldrige Award é o maior reconhecimento que as organizações
americanas podem receber. Malcom Baldrige foi secretário do Comércio, de
1981 até à sua trágica morte em 1987.
Gerido pelo National Institute of Standards andTbchnology,do Departamento

do Comércio, o prémio de qualidade avalia sete critérios: gestão do processo
de qualidade; desenvolvimento dos recursos humanos; planeamento de
qualidade; informação e análise; enfoque no cliente e sua satisfação; qualidade
e resultados operacionais. Na avaliação, um item sobressai por valer mais
pontos do que qualquer outro, o enfoque no cliente e na sua satisfação (300
pontos) . A primeira triagem é feita por uma equipa de examinadores que visita
aorganizaçáoparaverificar a informação e clarif,car alguma questão. Todas
as candidaturas são analisadas por, pelo menos, oito examinadoras e recebem
um relatório com a descrição dos pontos fortes e das áreas susceptíveis de
melhoria dentro do programa de gestão de qualidade.
Em Portugal, no sector da saúde, o Instituto da Qualidade em Saúde (IQS)

ró
está a usar o método do King's Fund Health Quality Service (KFHQS)16. Consultar http://www.iqs.pí
pdf/pag1 6-19.pdf ; htç://www.
Através do Programa Nacional de Acreditação dos Hospitais (PNAH) o IQS kingsfund.org uk/
tem, desde os f,nais dos anos noventa do século passado, desempenhado um
papel estratégico na implementação da gestão da qualidade nos hospitais
portugueses. Na última década a avahaçáo da satisfação com os cuidados de
saúde ganhou grande importância como medida da qualidade na prestação
de cuidados de saúde públicos, de tal forma que de uma forma gradual as
actividades de garantia e melhoria da qualidade tem vindo a ser encaradas
como fazendo parte dos processos de cuidados médicos e mesmo dos
programas políticos.
No entanto, em Portugal e na Europa, em geral, o método mais usado é o 17

Consultar: http ://www.efqm.
org/Default.aspx?tabid=35
da Europ e an F oundation for Quality Manag emerzr (EFQM)17, seguido pelo
303
método CommonAssessment Framework (CAF), desenvolvido após a cimeiÍa
de Lisboa de 2000.
Emresumo, as ferramentas de gestão da qualidade mais usadas são: Modelo

de Excelência da EFQM (versão sector público e voluntdrio); Normas da
Família ISO 9001; Balanced Scorecard; CAF.
Como mede, então, o cliente a qualidade que the é prestada? A medição é

r8A. Parasuraman, et aI.,"A o resultado de uma relação de expectativas e percepções18. Assim, o cliente
conceptual Model of Service
quality and its implications
ayalia negativamente a qualidade, quando a sua expectativa é superior
for future research" . Journal oJ à qualidade que ele percepciona. Avalia, positivamente, quando as suas
Marketing,Yol. 49, Fall, 1 985,
pp.41-50.
expectativas são inferiores ao que percepciona que está a receber. Quando o
que espera é o que recebe, o cliente mantém-se indiferente.
Que espera, então, o cidadão/cliente dos serviços públicos? As principais

preocupações a ter com o cidadão/cliente, na prestação de um serviço de
qualidade total são, em síntese, as seguintes:
. Conflança: consistência nas realizações da instituição ao longo do

tempo;
. Segurança: conf,ança na integridade e conf,dencialidade;
. Acessibilidade: estar próximo e facilitar o acesso ao serviço;
. Rapidez: cumprimento de prazos e prontidão na resposta;
. Tangibilidade: boa apresentação do pessoal e dos espaços físicos da

instituição;
. Competência: capacidade de executar bem as tarefas;
. Fiabilidade: fazer sempre bem;
. Conhecimento: tratar o cidadão/cliente como uma pessoa e não como

um número, individualizando e personali zando ;
. Comunicação: saber ouvir e transmitir;
. Cortesia: respeito pelo cliente;
re
João Bilhim, "A Construção
. Excelência: ter ptazer em dar ao cliente mais do que ele espera.
da Função Qualidade nos
Tribunais Portugueses: uma Um serviço de qualidade é aquele que se revela capaz de satisfazer as
abordagem à luz da teoria
institucional". Scientia Jurí- expectativas dos cidadãos, entendendo-se por satisfação a confirmação
díca, Julho/Setembro, Tomo por parte do cidadãolutente das suas expectativas acerca do serviço que a
LVII, n." 315,2008, pp. 509-
-5t7. Administração the prestare.
304
10.1 O Modelo de Auto-avaliação da EFQM
O modelo da European Foundation for Quality Managemenr (EFQM) é

um modelo não normativo, destinado a medir e a promover a excelência
nas organizações de serviços, em especial nas entidades públicas e sem f,ns
lucrativos.
Este modelo, conhecido por auto-avaliaçáo, é um instrumento regular de

avaliação das actividades e dos resultados de uma organizaçáo, que tem
como referência um modelo de excelência no contexto do PEX-SPQ, e tem
sido aplicado em Portugal, graças à intervenção do Instituto Português da
Qualidade (que depende do Ministério da Economia). No sector público
administrativo (SPA), foi o Secretariado para a Modernizaçáo Adminis-
trativa, quem protagonizou a aplicação deste modelo na administração
pública e, particularmente, a atribuição anual do prémio da qualidade em
serviços públicos.
O modelo de auto-avaliação permite às organizações determinarem, com

claÍeza,os seus pontos fortes e as áreas onde podem ser alcançadas melhorias.
Permite, ainda, o planeamento de acções de melhoria, cuja implementação
será posteriormente controlada, de forma a avaliar os progressos obtidos.
Esta metodologia tem representado, para as organizações que a adoptaram,

muitas vantagens, nomeadamente por constituir uma abordagem estru-
turada e rigorosa, e uma forma de dinamizar a organrzaçáo. Constitui,
também, uma motivação adicional para os colaboradores, permitindo ainda
fazer benchmarking interno e com as restantes organizações congéneres,
externas.
Para ser eficaz, o processo de auto-avaliação terá de respeitar certas exigências,

nomeadamente a crraçáo de motivação e empenho nos funcionários. Para que
isso aconteça, os gestores de topo têm de ser sensibilizados para a importância
e necessidade deste processo e liderá-lo e apoiá-lo, claramente.
Em segundo lugar, há que planear a auto-avaliaçáo e, por isso, devem ser

identiflcados os sectores da organizaçáo, da direcção geral, ou do instituto
público, mais adequados para se começar a aplicação desta metodologia.
Em terceiro lugar, há que def,nir as equipas de intervençáo para executar a

auto-avaliação, escolher e formar os colaboradores a envolver e identiflcar,
no estudo a levar a cabo, os pontos e as áreas de melhoria.
Em quarto lugar, há que comunicar o plano de auto-avaliação, definir o

conteúdo da mensagem, os meios de comunicação e os alvos a atingir. Nesta
fase, deve-se realçar a ideia de que o objectivo do processo é a satisfação dos
clientes e o enriquecimento do serviço.
305
I
A etapa seguinte consiste em realizar a auto-avaliação, elaborar o plano de
acçáoe, se necessário, consolidar os resultados dos diferentes sectores. Deve-
-se, ainda, avaliar as áreas a abordar, estabelecer prioridades e objectivos e
comunicar o plano de acção e a orientação estratégica.
Por último, há que implementar o plano de acção, constituir equipas de

melhoria e disponibilizar os recursos adequados.
Este modelo baseia-se nos oito conceitos fundamentais, que se seguem:
1.o Focalizaçáo no cliente: o cliente é o juiz flnal da qualidade dos produtos

e dos serviços. As necessidades e requisitos dos clientes, e as formas
de thes responder, estão perfeitamente compreendidos. A satisfação dos
clientes é medida e analisada, assim como os factos que influenciam a
fldehzaçáo.
2." Alianças com fornecedores: as alianças com oS fornecedores São

estabelecidas com base na confiança, e numa integração apropriada,
para incentivar a melhoria e criar valor, tanto para o cliente como pafa
o fornecedor.
3.o Desenvolvimento e envolvimento das pessoas: o pleno potencial das

pessoas liberta-se através de valores comuns, e de uma cultura de conf,ança
e de autonomia de acçáo. Existe uma participação e comunicação
alargadas, que se baseiam na formação e no desenvolvimento das
capacidades.
4." Processos e factos: as actividades são geridas sistematicamente emtermos

de processo. Os processos têm responsáveis, são bem compreendidos,
e existem actividades de melhoria no trabalho diário de cada um. Os
factos, os indicadores e a informação, constituem a base da gestão.
5." Melhoria contínua e inovação: existe uma cultura de melhoria contínua

e a aprendizagemcontínua é a base do aperfeiçoamento. Atitudes como
pensar e inovar, com originalidade, são encorajadas. O benchmarking é
usado para apoiar a inovação e o aperfeiçoamento.
6.. Liderança e consistência de objectivos: os líderes desenvolvem a cultura

das organizações, conduzem oS recursos e os esforços na direcção da
excelência. A política e a estratégia são implementadas de uma forma
estruturada e sistemática e todas as actividades da organrzaçáo são
coordenadas. O comportamento das pessoas estará, pois, em harmonia
com os valores organizacionais, a política e a estratégia.
7." Responsabilidade pública: aorganização e as pessoas que nela trabalham

adoptam uma abordagem ética, e esforçam-se por exceder as exigências
legais e regulamentares aplicáveis.
8.o Orientação para os resultados: o sucesso depende do equilíbrio e da
satisfação dos objectivos de todos os interessados na organtzaçáo'.
clientes, fornecedores, colaboradores, partidos políticos, autarquias,
movimentos sociais, elites e associações de diversos tipos, relacionadas
com essa actividade.
O modelo que a seguir se apresenta está dividido em nove blocos, em que

quatro englobam os meios, e cinco têm a ver com os resultados. Os meios
compreendem as seguintes variáveis: liderança, gestão das pessoas, política
e estratégia, e recursos. Os resultados integram as variáveis: processos,
satisfação dos colaboradores, satisfação dos clientes, impacto na sociedade
e resultados.
Gestão das Pessoas Satisf. Colabor. Ad.

90 90
Política e Estratégia Satisfação Clientes Resultados

Liderança 80 Processos 200 do
100 t40 Negócio
150
Recursos Impacte Sociedade

90 600
Meios Resultados
s00 500
Como se pode observar, cada um dos critérios (ou variáveis), possui uma
determinada pontuação, num total de 1000 pontos, sendo 500 para os meios
e 500 para os resultados.
Salientamos que a aplicação deste modelo exige a consulta ao manual, que

se encontra disponível no Instituto Português da Qualidade.
Critério 1: Liderança - como é que os comportamentos e as acções da equipa

de gestão e dos restantes lideres inspiram, suportam e promovem, a cultura
da gestão pela qualidade total.
Critério 2: Política e Estratégia - como a orgatização formula, implementa

e avalia, a política e a estratégia, e as tradtz em planos e acções.
Critério 3: Gestão de pessoas - como aorganização aproveita todo o potencial

dos seus colaboradores.
Critério 4: Recursos - como a organtzação gere, eficaz e eflcientemente, os
recursos.
Critério 5: Processos - como aorganização identiflca,gere,avalia e aperfeiçoa

os seus processos.
Critério 6: Satisfação dos clientes - que resultados tem a organrzaçáo

alcançado, relativamente à satisfação dos seus clientes externos.
Critério 7: Satisfação dos colaboradores - que resultados tem a organrzaçáo

alcançado, relativamente à satisfação dos seus colaboradores.
Critério 8: Impacto na sociedade - que resultados tem a organrzaçáo

alcançado, relativamente à satisfação das necessidades e expectativas das
comunidades local, nacional e internacional. Inclui a percepção da forma
como a organizaçáo trata as questões da qualidade de vida, do ambiente, da
preservação dos recursos naturais e, ainda, a forma como avalia, internamente,
aeficácia dos seus programas.Inclui também a forma de relacionamento da
organtzaçáo com as autoridades, e organrzações que regulam e condicionam
a sua actividade.
Critério 9: Resultados da actividade - que resultados tem a organrzaçáo

alcançado relativamente aos objectivos da actividade, e à satisfação das
necessidades de todas as entidades interessadas (políticas, económicas,
sociais e culturais).
De acordo com o Sistema de Gestão da Qualidade Fundamentos e Vocábulos

(Norma NP ISO 9000:2005) foram identiflcados oito princípios de gestão
da qualidade:
Focalizaçáo no cliente: as organizações dependem dos seus clientes,

deverão compreender as suas necessidades, actuais e futuras, satisfazer
os seus requisitos e esforçar-se por exceder as suas expectativas.
Liderança: os líderes estabelecem unidade no propósito e orientação

naorganização. Deverão criar e manter o ambiente interno que permita
o pleno envolvimento das pessoas para se atingirem os objectivos da
organizaçáo.
Envolvimento das pessoas: as pessoas, em todos os níveis, são a

essência de uma organrzaçáo e o seu pleno envolvimento permite
que as suas aptidões sejam utilizadas em benefício da organizaçáo.
Abordagemporprocessos: umresultado desejado é atingido de forma

mais eflciente quando as actividades e os recursos associados são
geridos como um processo.
308
Abordagem da gestão como um sistema: identiflcar, compreender
e gerir processos inter-relacionados como um sistema, contribui
para que a organização atinja os seus objectivos com eficácia e
eflçiência.
Melhoria contínua: a melhoria contínua do desempenho global de uma

organizaçáo deverá ser um objectivo permanente dessa organtzaçáo.
Abordagem à tomada de decisões baseada em factos: as decisões

eflcazes são baseadas na análise de dados e de informações.
Relações mutuamente benéflcas com fornecedores: uma organizaçáo e

os seus fornecedores são interdependentes e uma relação de benefício
mútuo potencia a aptidão de ambas as partes para cÍtar valor.
Estes oito princípios de gestão da qualidade constituem a base das normas

de sistemas de gestão da qualidade da família ISO 9000.
Em resumo: o serviço é o foco dos objectivos de qualquer organrzaçáo

pública. A qualidade do serviço é impossível se não houver qualidade no
processo e esta é rmpraticátvel sem uma organizaçáo adequada, e sem uma
liderança ef,ciente.
Por outro lado, o forte empenhamento, da base ao topo, é o pilar de apoio da

organízaçáo. O sucesso de cada organrzaçáo baseia-se numa série de pilares
interligados e interdependentes. Se há uma falha no papel e função de cada
prlar,é toda a organrzaçáo que fracassa.
10.8 O Modelo da CAF
ACommon Assessment Framework (CAF) - Estrutura Comum de Avaliação

da Qualidade das Administrações Públicas2o - é um modelo de auto-avaliaçáo, 20Ver o sítio electrónico da
Direcção-geral da Admi-
através do qual uma organrzaçáo procede a um diagnóstico das suas nistraçãoe do Emprego Público
actividades e resultados com base em evidências. Foi construída com base onde se encontÍa o modelo da
CAF - http://www.caf .d gaeP.
no Modelo de Excelência da EFQM (Fundação Europeia pata a Gestão da gov.pt/
Qualidade) e no modelo da Universidade Alemã de Ciências Administrativas
(Speyer). Trata-se deummodelo adequado às especif,cidades dos organismos
públicos. A sua utilização constitui o ponto de partida para Melhoria Contínua
da organizaçáo.
A adaptação da EFQM protagonizada pela U.E., através da CAF, visou

sobretudo alcançar, por um lado, uma maior pertinência e adequação às
caracteísticas específ,cas dos organismos públicos e, por outro, a construção
de uma abordagem que fosse compatível com os principais modelos
l
309
organizacionais utilizados pelas organrzações públicas e privadas na Europa,
procurando-se uniformizar tm instrumento que seja comum a todas.
Um dos principais objectivos da CAF é o de servir como um instrumento de

partida, com vista àrealização de uma auto-avaliação simples naorganrzaçáo
à luz de critérios de qualidade pré-def,nidos.Além disso, visa-se com a CAF
obter de forma relativamente fácll comparações dos resultados dos diversos
organismos da Administração Pública, dos diversos países que integram a
EU. Já existem resultados de cerca de 200 organismos oriundos de países
da EU.
A CAF é uma ferramenta mais ligeira do que um modelo de gestão da

qualidade totalmente desenvolvido. Esta característica permite manter um
grau de comparabilidade com os principais modelos existentes.
As diferenças existentes entre o modelo E.F.Q.M. e a abordagemladaptaçáo

deste mesmo modelo feita na U.E. não são muito signif,cativas.
A CAF procurou medir os 9 critérios do E.F.Q.M. através de 42 sub-critérios

de análise numa linguagem a todos acessível, sem termos muito técnicos
ou sem grandes formulações estatísticas, tendo, por exemplo, retirado da
abordagem, as ponderações e todos os termos que pudessem ser difíceis de
compreender pela generalidade dos intervenientes.
A CAF procurou a máxima justificação das notas dadas em cada um

dos 42 sub-critérios de análise que permitem avaliar o estado actual da
gestão do organismo e posicioná-lo face ao que deveria ser uma gestão de
excelência.
A avaliação, segundo a abordagem CAF, é simples e não tem ponderações

diferentes em cada critéio.Éorientada pelos critérios de meios e de resultados
que, por sua vez, se dividem em sub-critérios, aos quais deverá ser aplicada
uma pontuação de 0 a 5 (CAF 2002) ou uma pontuação 0 a 100 (CAF 2006).
O total dapontuação porcritério consiste no somatório dapontuação atribuída
a cada sub-critério, dividindo-a pelo número de sub-critérios.
Apontuação global daorganrzação consiste no somatório das médias obtidas

em cada critério. Neste sentido, supondo uma optimizaçáo de resultados,
haveriaummáximo de 5 pontos (CAF 2002) emcadacritério,logo,45 pontos
(dado que são 9 critérios). A pontuação final procurou adoptar uma escala de
I a45 para que seja mais perceptível do que a pontuação original do E.F.Q.M.
que vai de 1 a 1000. Actualmente, com a CAF 2006 esta questão já não se
coloca, pois a pontuação flnal é sempre apresentada sob a forma de média, ou
seja a pontuação dos subcritérios é dada de 0- 100, a pontuação do critério será,
por exemplo, o da liderança - 4 subcritérios - Total /400 (1.1+1 .2+1.3+1.4)
Pontuação do Critério = Média dos SC (1.1+1 .2+1.3+1.4'1,4)).
310
A evolução da CAF: 2000 ; 2002; 2006.Principais alterações introduzidas com
a CAF 2006: Integração da inovação e modernização (objectlo da Estratégia
de Lisboa) nos diversos critérios do modelo; 2 formas de pontuar, mudança
da escala (0 a 100), focahzaçáo no ciclo PDCA; Linhas de orientação para
aplicação da CAF mais detalhadas; Orientações para desenvolver bench
learning com a CAF.
RESTILTADOS
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APRENDIZAGEM E INOVAÇAO
A CAF serve para conhecer os pontos fortes e oportunidades de melhoria

(pontos críticos) das organizações públicas; revelar as percepções das pessoas
em relação à sua próprra organização; aumentar a mobiüzaçáo interna para
a mudança e acrescentar mais-valias no sentido da auto-responsabilização
dos gestores; construir projectos de mudança sustentados, com base no
conhecimento do estado de saúde daorganrzaçáo.
Actividade 103
Entreviste um dirigente administrativo e questione sobre o programa

de qualidade. Veja se há diferenças entre as suas informações e o que
acabou de ler neste manual.
Teste Formativo
1. Quais são os cinco princípios da desburocratízaçáo?
2. Quando é que o cliente se torna a medida da qualidade?

a
"A qualidade vista como algo que só ao director de produção diz respeito"
pertence ao antigo ou ao novo conceito de qualidade?
3rl
4. Para que servem as Normas da série NP EN ISO 9000?
5. Qual o papel do cliente na deflnição do que é a qualidade?
6. O que se entende por satisfação do cliente?
7. Qual a def,nição de qualidade constante no diploma que aprovou

SQSP?
8. Quais são os critérios constantes no modelo da EFQM?
1. Princípio da desburocratrzaçáo; princípio da aproximação dos serviços

às populações; princípio da participaçáo dos interessados na gestão da
Administração Pública; princípio da descentrahzaçáo e princípio da
desconcentração.
2. Apartir dos anos noventa do passado século.
J. Ao antigo conceito de qualidade.
4. Para normahzar o percurso da reorgantzaçáo e servir de ferramenta à

certiflcação.
5. O cliente exerce o papel de jurz.
6. Satisfação do cliente é a confirmação das suas expectativas acerca do

serviço que lhe foi fornecido. Neste sentido, um serviço de qualidade
é aquele que se revela capaz de satisfazer as expectativas do cliente/
cidadão/utente.
7. De acordo com o referido diploma: "a qualidade é hoje universalmente

reconhecida e aceite como a satisfação do cliente a custos adequados e
tornou-se um imperativo para todas as organizações públicas e privadas,
face à crescente conscienciahzaçáo que os consumidores e utentes de
bens ou serviços possuem dos direitos que lhes estão atribuídos".
8. Os critérios apontados são: liderança, gestão de pessoas, política e

estratégia, recursos, processos, satisfação de colaboradores, satisfação
de clientes, impacto na sociedade, e resultados.
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BILHIM J (2008) CienciaDaAdministr

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Copyright O UNIVERSIDADE ABERTA - 2OO8

TEXTOS DE BASE;N'" 204

2. AAdministração Pública como Objecto de Estu.do

54 Respostas ao Teste Formativo

3. AAdministração Reguladora e Prestadora de Serviços

67 A Compressão do Papel do Estado pelas Privatizações

86 A Noção de Serviço Público

4. Missões e Estruturas da Administração

103 Administração Central do Estado

113 Desconcentração, Descentr alizaçáo, Devolução de Poderes

119 Leituras Complementares

145 Leituras Complementares

6. Planeamento e Avaliação na Administração

7. Decisão e Políticas Públicas

204 Métodos de Decisão no Sector Público

213 Respostas às Actividades

214 Leituras Complementares

250 Leituras Complementares

277 Respostas ao Teste Formativo

278 Leituras Complementares

10. A Reforma Administrativa e a Qualidade em Serviços Públicos

289 o Processo de Mudança

2sB A Satisfação dos Clientes como Medida

3tz Respostas ao Teste Formativo

3r3 Leituras Complementares

1.1 Contexto e Justificação

I.2 Plano do Curso

1.3 Estrutura das Unidades de tr'ormação

I.4 Plano deAvaliação

1.5 Recomendações para a Auto-aprendizagem

Pretende-se, com este curso, proporcionar aos formandos conteúdos

a) Compreender a realidade administrativanas suas diversas facetas;

b) Transformar tais situações, através de metodologias e técnicas de

Estas finalidades gerais do curso decompõem-se em objectivos de apren-

A consecução destes objectivos depende, naturalmente, da interacção

. Este texto-base intitulado ciência da administraçáo;

. Materiais mediatizados que reforçam o tratamento de alguns temas,

. Provas regulares de avaliação formativa, enviadas ao formando;

. Apoio a distância, por carta ou via telefónica e em centros de

Pela paÍe do formando, conta-se com os seguintes contributos:

. Motivação para conhecer o funcionamento das organizações públicas

. Tempo dedicado ao estudo do texto-base e àrealização das actividades

O estudo da ciência da administração insere-se num contexto mais vasto

A ciência da administraçáo nasce nos fins do século XIX, ao mesmo tempo

Do conjunto das diversas ciências sociais, talvez a mais elaborada e há mais

A ciência da administraçáo estuda, em nosso entender, a Administração

Tem sido difícil delimitar a 6rea científlca ou o objecto da ciência da

Por isso, perante a expressão "ciência da administraçáo" há que clarificar

I Sobre a def,nição de ciência

. Proporcionar informação e actividades de treino que permitam

1.2 Plano do Curso

Este manual constitui o instrumento de trabalho básico.

os conteúdos e objectivos que fazem parte do curso organizam-se em l0

A sequência de unidades é a seguinte:

Unidade 2 -AAdministração Pública como Objecto de Estudo

unidade 3 -AAdministração Reguladora e prestadora de serviços

Unidade 4 - Missões e Estruturas da Administração

Unidade 5 - Organização Administrativa

Unidade 6 - Planeamento e Avaliação

Unidade I- ADecisão Administrativa

Unidade 8 - Função Recursos Humanos: Função pública

Unidade 9 - Função Financeira