INTRODUÇÃO

19
20
 introdução
1 | O QUE É O ESTATUTO DA CIDADE
Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, um movimento multissetorial e
de abrangência nacional lutou para incluir no texto constitucional instrumentos que levassem à
instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades.
Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condições de
um Brasil urbanizado, uma plataforma construída desde os anos 60 no país. As tentativas de
construção de um marco regulatório a nível federal para a política urbana remontam às propostas
de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano nos anos 70, que resultaram no PL no 775/83.
Como resultado dessa luta, pela primeira vez na história, a Constituição incluiu um capítulo
específico para a política urbana, que previa uma série de instrumentos para a garantia, no
âmbito de cada município, do direito à cidade, da defesa de da função social da cidade e da
propriedade e da democratização da gestão urbana (artigos 182 e 183).
No entanto, o texto constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional:
para que os princípios e instrumentos enunciados na Constituição pudessem ser
implementados, era necessária, por um lado, uma legislação complementar de regulamentação
dos instrumentos; por outro, a construção obrigatória de planos diretores que incorporassem
os princípios constitucionais em municípios com mais de 20.000 habitantes.
Iniciou-se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década de elaborações,
negociações, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar ao capítulo de política
urbana da Constituição. Esse projeto de lei (Projeto de Lei no 5.788/90), que ficou conhecido
como o Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e está em vigência a
partir de 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o capítulo de política urbana da
Constituição de 1988, em combinação com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisória
no 2.220/01, dão as diretrizes para a política urbana do país, nos níveis federal, estadual e
municipal. Por outro lado, vários municípios não esperaram a promulgação desta lei federal
para instaurar práticas e implementar os princípios expressos na Constituição, de tal forma
que, durante a década de 90, enquanto se discutia e construía o Estatuto, acontecia em âmbito
local, um processo rico de renovação no campo da política e do planejamento urbanos. A
redação, finalmente aprovada e sancionada, de certa maneira, incorpora esta experiência local,
consagrando práticas e instrumentos já adotados, além de abrir espaço para outros que, por
falta de regulamentação federal, não puderam ser implementados.
Este Guia do Estatuto da Cidade propõe-se a auxiliar a todos aqueles que, em sua prática
cotidiana, deparam-se com os desafios de conhecer e implementar as diretrizes e instrumentos
que o Estatuto da Cidade regulamenta, na direção de uma cidade mais eqüitativa, sustentável
e democrática. É, portanto, um material de consulta e referência que não pretende ser exaustivo
ou esgotar as possibilidades de leitura e interpretação dos dispositivos legais.
O Estatuto abarca um conjunto de princípios – no qual está expressa uma concepção de cidade
e de planejamento e gestão urbanos – e uma série de instrumentos que, como a própria
denominação define, são meios para atingir as finalidades desejadas. Entretanto, delega –
como não podia deixar de ser – para cada um dos municípios, a partir de um processo público
e democrático, a explicitação clara destas finalidades. Neste sentido, o Estatuto funciona como
uma espécie de “caixa de ferramentas” para uma política urbana local. É a definição da “cidade

21
 que queremos”, nos Planos Diretores de cada um dos municípios, que determinará a mobilização
(ou não) dos instrumentos e sua forma de aplicação. É, portanto, no processo político e no
engajamento amplo (ou não) da sociedade civil, que repousará a natureza e a direção de
intervenção e uso dos instrumentos propostos no Estatuto.
Aqueles que estão engajados na transformação da cidade rumo à superação de uma ordem
urbanística excludente, patrimonialista e predatória podem ter no Estatuto da Cidade um
instrumento importante. Entretanto, como já é sabido entre nós, aprovar um marco legal é
apenas o começo, e jamais a conclusão de uma trajetória. Fazer a lei ser implementada,
universalizando a aplicação de seus princípios na reconstrução do território do país, é o desafio
que marcará os primeiros anos de vigência do Estatuto da Cidade. Este Guia pretende ser uma
das contribuições para um período que, esperamos, seja de renovação de práticas e de efetiva
democratização das cidades brasileiras.

22
 introdução
2 | URBANIZAÇÃO DE RISCO:
EXPRESSÃO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANÍSTICA
EXCLUDENTE E PREDATÓRIA
A imensa e rápida urbanização pela qual passou a sociedade brasileira foi certamente uma das
principais questões sociais experimentadas no país no século XX. Enquanto em 1960, a popu-
lação urbana representava 44,7% da população total – contra 55,3% de população rural – dez
anos depois essa relação se invertera, com números quase idênticos: 55,9% de população
urbana e 44,1% de população rural. No ano 2000, 81,2% da população brasileira vivia em
cidades. Essa transformação, já imensa em números relativos, torna-se ainda mais assombrosa
se pensarmos nos números absolutos, que revelam também o crescimento populacional do
país como um todo: nos 36 anos entre 1960 e 1996, a população urbana aumenta de 31 milhões
para 137 milhões, ou seja, as cidades recebem 106 milhões de novos moradores no período.
A urbanização vertiginosa, coincidindo com o fim de um período de acelerada expansão da
economia brasileira, introduziu no território das cidades um novo e dramático significado: mais
do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar – e reproduzir – de forma
paradigmática as injustiças e desigualdades da sociedade.
Estas se apresentam no território sob várias morfologias, todas elas bastante conhecidas: nas
imensas diferenças entre as áreas centrais e as periféricas das regiões metropolitanas; na
ocupação precária do mangue em contraposição à alta qualidade dos bairros da orla nas cidades
de estuário; na eterna linha divisória entre o morro e o asfalto, e em muitas outras variantes
dessa cisão, presentes em cidades de diferentes tamanhos, diferentes perfis econômicos e
regiões diversas.1
O quadro de contraposição entre uma minoria qualificada e uma maioria com condições
urbanísticas precárias é muito mais do que a expressão da desigualdade de renda e das
desigualdades sociais: ela é agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade
dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precária, a população
que está em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso às oportunidades de
trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos
meios daqueles que já vivem melhor, pois a sobreposição das diversas dimensões da exclusão
incidindo sobre a mesma população faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja
cada vez menor. Esse mecanismo é um dos fatores que acabam por estender a cidade
indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser
adensados, é impossível para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez só, pelo
acesso a toda a infra-estrutura que já está instalada. Em geral, a população de baixa renda só
tem a possibilidade de ocupar terras periféricas – muito mais baratas porque em geral não
têm qualquer infra-estrutura – e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar áreas
ambientalmente frágeis, que teoricamente só poderiam ser urbanizadas sob condições muito

1
“Segundo os dados levantados pelo IBGE , foram encontradas favelas em 27,6% dos municípios brasileiros. (...) Em
56,6% dos municípios com população entre 50 mil e 100 mil habitantes existem favelas, o mesmo acontecendo em
79,9% daqueles com população entre 100 mil e 500 mil habitantes e na totalidade dos municípios com população
superior a 500 mil habitantes”. François E. J. Bremaeker, O Papel do Município na Política Habitacional Rio de Janeiro,
Série Estudos Especiais no 32, IBAM, junho de 2001, p.7.

23
 mais rigorosas e adotando soluções geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que
acaba acontecendo.
Tal comportamento não é exclusivo dos agentes do mercado informal: a própria ação do poder
público muitas vezes tem reforçado a tendência de expulsão dos pobres das áreas mais bem
localizadas, à medida que procura os terrenos mais baratos e periféricos para a construção de
grandes e desoladores conjuntos habitacionais. Desta forma, vai se configurando uma expansão
horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação ambiental,
que caracteriza nossa urbanização selvagem e de alto risco.
Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas
as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupação a periferias
precárias e cada vez mais distantes, essa urbanização de risco vai acabar gerando a necessidade
de transportar multidões, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de
circulação. E quando a ocupação das áreas frágeis ou estratégicas, sob o ponto de vista
ambiental, provoca as enchentes ou a erosão, é evidente que quem vai sofrer mais é o habitante
desses locais, mas as enchentes, a contaminação dos mananciais e os processos erosivos
mais dramáticos atingem a cidade como um todo. Além disso, a pequena parte melhor infra-
estruturada e qualificada do tecido urbano passa a ser objeto de disputa imobiliária, o que
acaba também gerando uma deterioração dessas partes da cidade.
Este modelo de crescimento e expansão urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do
país, tem sido identificado, no senso comum, como “falta de planejamento”. Segundo esta
acepção, as cidades não são planejadas e, por esta razão, são “desequilibradas” e “caóticas”.
Entretanto, como tentaremos sustentar a seguir, trata-se não da ausência de planejamento,
mas sim de uma interação bastante perversa entre processos sócio-econômicos, opções de
planejamento e de políticas urbanas, e práticas políticas, que construíram um modelo excludente
em que muitos perdem e pouquíssimos ganham.

24
 introdução
3 | ORDEM URBANÍSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO:
A CONSTRUÇÃO DA “DESORDEM” URBANA
Como tem sido enfrentado o tema do controle da cidade e da expansão urbana nas cidades
brasileiras? Em primeiro lugar, estabelecendo uma contradição permanente entre ordem
urbanística (expressa no planejamento urbano e legislação) e gestão. O planejamento –
principalmente por meio de Planos Diretores e de zoneamentos – estabelece uma cidade
virtual, que não se relaciona com as condições reais de produção da cidade pelo mercado,
ignorando que a maior parte das populações urbanas tem baixíssima renda e nula capacidade
de investimento numa mercadoria cara – o espaço construído. O planejamento urbano, e
sobretudo o zoneamento, define padrões de ocupação do solo baseados nas práticas e lógicas
de investimento dos mercados de classe média e de alta renda e destina o território urbano
para estes mercados. Entretanto, embora estes mercados existam, sua dimensão em relação
à totalidade do espaço construído e da demanda por espaço urbano corresponde à menor
parcela dos mercados. Desta forma, os zoneamentos acabam por definir uma oferta potencial
de espaço construído para os setores de classe média e alta muito superior a sua dimensão,
ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de localização para os mercados de
baixa renda, já que praticamente ignora sua existência.
Desta forma, definem-se no âmbito local os interlocutores dos planos e zoneamentos,
destinando para os mais pobres o espaço da política habitacional e a gestão da ilegalidade.
Produzidos de forma autoconstruída nos espaços “que sobram” da cidade regulada – ou seja,
áreas vedadas para o estabelecimento dos mercados formais (como beiras de córrego,
encostas, áreas rurais ou de preservação), os assentamentos precários serão, então, objeto
da gestão cotidiana. Est a trata de incorporar, a conta gotas, estas áreas à cidade,
regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura e nunca eliminando definitivamente
a precariedade e as marcas da diferença em relação às áreas reguladas. Perpetua-se assim
uma dinâmica altamente perversa sob o ponto de vista urbanístico – de um lado, nas áreas
reguladas, são produzidos “vazios” e áreas subutilizadas; de outro, reproduz-se ao infinito a
precariedade dos assentamentos populares.
A despeito de sua aparente irracionalidade urbanística, esta dinâmica tem alta rentabilidade
política. Separando interlocutores, o poder público pode ser, ao mesmo tempo, “sócio” de
negócios imobiliários rentáveis e estabelecer uma base política popular nos assentamentos. A
base popular, de natureza quase sempre clientelista, sustenta-se no princípio mesmo da
contraposição entre cidade legal e ilegal. A condição de ilegalidade e informalidade dos
assentamentos populares os converte em reféns de “favores” do poder público, a serem
reconhecidos e incorporados à cidade, recebendo infra-estrutura, equipamentos, etc. Esta tem
sido a grande moeda de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentação popular e
governos e, o que é mais perverso, de manutenção de privilégios na cidade, definidos no
marco da política urbana “dos planos”.
A visão tecnocrática dos planos e do processo de elaboração das estratégias de regulação
urbanística completa o quadro. Isto significa o tratamento da cidade nos planos como objeto
puramente técnico, no qual a função da lei é estabelecer padrões satisfatórios, ignorando
qualquer dimensão que reconheça conflitos, como a realidade da desigualdade de condições
de renda e sua influência sobre o funcionamento dos mercados urbanos.

25
 Finalmente, é importante apontar que os modelos de política e planejamento urbanos adotados
pelas cidades nos anos 70 em princípio dos 80 também foram marcados por uma visão bastante
estadista da política urbana. Formuladas e implementadas durante o período do milagre
brasileiro, estas práticas foram marcadas pelo autoritarismo do regime político em vigor e por
uma forte crença na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano então
praticado. Esta visão foi tensionada não apenas pelo processo de redemocratização, mas
também pela crise fiscal do Estado. Não vamos aqui desenvolver a natureza desta crise e suas
origens, apenas ressaltar que o modelo de desenvolvimento urbano então praticado tinha como
um de seus pressupostos a possibilidade de altos investimentos estatais, algo que hoje não se
coloca da mesma forma. Se nos países do primeiro mundo, que já haviam estabelecido um
patamar básico de urbanidade e inclusão em suas cidades, o impacto da crise do Estado
gerou a necessidade de revisão das práticas de planejamento, entre nós o desafio é ainda
mais complexo. Sob o contexto de privatização de serviços públicos, desmonte de máquina
pública e corte nos gastos sociais, a necessidade de construção de uma nova ordem
urbanística, redistributiva e includente é ainda mais urgente.
O Estatuto da Cidade responde de forma propositiva a este desafio de reconstrução da ordem
urbanística, sob novos princípios, com novos métodos e concepções e novas ferramentas.

26
 introdução
4 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES
FEDERATIVOS SOBRE A POLÍTICA URBANA
O Estatuto da Cidade dispõe, no seu artigo 3°, as competências da União sobre a política urbana
com base na repartição das competências constitucionais sobre essa política atribuída aos
entes federativos. A Federação Brasileira tem como característica fundamental a definição das
funções e dos deveres das entidades federadas, direcionados para assegurar os direitos e
garantias fundamentais das pessoas, por meio da implementação de políticas públicas que
atendam os objetivos fundamentais de promover a justiça social, erradicar a pobreza e reduzir
as desigualdades sociais, tornar plena a cidadania e a dignidade da pessoa humana.
A Constituição tornou exigência a formação do sistema de normas de direito urbanístico, que
deve ser composto pelas normas constitucionais referentes à política urbana, lei federal de
desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política urbana estabelecidas nas
Constituições dos Estados, lei estadual de política urbana e a legislação estadual urbanística, e
o conjunto de normas municipais referentes à política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas
dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal urbanística.
A União, de acordo com o artigo 21, inciso XX, tem a competência para estabelecer as diretrizes
para a habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Com base no artigo 24, inciso I, a
União, no âmbito da competência concorrente sobre direito urbanístico, tem como atribuição
estabelecer as normas gerais de direito urbanístico por meio da lei federal de desenvolvimento
urbano. Essa lei deve conter as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da política
urbana nacional, a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição e instituir os
instrumentos urbanísticos e o sistema de gestão desta política.
A União tem ainda a competência privativa de acordo com o artigo 21, inciso IX da Constituição,
para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social.
De acordo com o § 4° do art. 182, a lei federal de desenvolvimento urbano é necessária para a
regulamentação dos instrumentos urbanísticos do parcelamento ou edificação compulsórios,
do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbanos progressivo no tempo, e a
desapropriação para fins de reforma urbana; que devem ser aplicados pelo Município para
garantir o cumprimento da função social da propriedade urbana com base no Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade é a lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente,
que regulamenta os instrumentos de política urbana que devem ser aplicados pela União,
Estados e especialmente pelos Municípios.
Os Estados, com base na competência concorrente com a União, podem editar uma lei esta-
dual de política urbana na ausência de lei federal. O Estado pode editar normas gerais de
direito urbanístico, na ausência da lei federal visando a capacitar os Municípios para a execução
da política urbana municipal. Essas normas gerais terão sua eficácia suspensa se ficarem em
desacordo com as normas gerais estabelecidas pela União por meio da lei federal de
desenvolvimento urbano, com base no artigo 24, parágrafo 4º da Constituição.
Os Estados podem editar uma lei estadual de política urbana, de modo a aplicar essas políticas
de forma integrada com seus Municípios. Aos Estados cabe instituir um sistema de política
urbana metropolitana com organismos e instrumentos próprios, cuja política deve ser
destinada em especial para as áreas metropolitanas.

27
 Com relação ao Município, a Constituição atribui a competência privativa para legislar sobre
assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, e de
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano, de acordo com o artigo 30, incisos I,II, e VIII.
O Município, com base no artigo 182 e no princípio da preponderância do interesse, é o principal
ente federativo responsável em promover a política urbana de modo a ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e
de garantir que a propriedade urbana cumpra sua função social, de acordo com os critérios e
instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento
básico da política urbana.

28